Ambiente N°35 marzo 2015
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente? Laboratorio SPL Collana Ambiente
Abstract La gestione dei servizi ambientali e del ciclo del rifiuto ha da sempre catalizzato una serie di luoghi comuni: mercati poco trasparenti, emergenza e disastro ambientale, con il loro corollario di pubblica amministrazione inerte e corruzione, unite ad una pessima qualità del servizio e a inefficienze. Un quadro desolante che, pur tuttavia, non rappresenta adeguatamente il fatto che esiste un’anima di aziende con un solido approccio industriale, in grado di generare qualità, benessere e valore per la collettività. Per un Paese che è la patria del bello, del buon gusto, dell’alimentazione e del turismo, l’ambiente deve essere il centro di una strategia industriale, un volano di crescita e sviluppo. Un disegno che non può che partire da un mandato forte di regolazione affidato ad un’autorità indipendente. Possibilmente già collaudata.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Samir Traini e-mail: laboratorio@refricerche.it
Gli ultimi contributi n.34 - Riforma della Costituzione: sull'ambiente decide lo Stato n.33 - Servizio idrico integrato: i prossimi passi della regolazione n. 32 - Diritti degli utenti: da Nord a Sud AEEGSI riafferma l’eguaglianza n. 31 - Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini n. 30 - Tariffe degli scarichi industriali: riordino in arrivo n. 29 - Aggregazioni e in house nela Legge di Stabilità 2015 n.28 - Il Piano Juncker: per non dimenticare l'acqua n.27 - Remunerazione del capitale e oneri finanziari nei settori regolati: alla ricerca di regole coerenti e stabili n.26 - Servizio Idrico Integrato: l'Agenda 2015 n.25 - Aziende del Servizio Idrico Integrato: alla ricerca della "scala finanziaria efficiente" Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito di REF Ricerche
La missione Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Servizi ambientali: ingrediente imprescindibile per la crescita e lo sviluppo La tutela ambientale in Italia tra le procedure di infrazione e condanne della Comunità Europea
La gestione dei servizi ambientali e del ciclo del rifiuto ha da sempre catalizzato una serie di luoghi comuni: mercati poco trasparenti, emergenza sanitaria, disastro ambientale, con il loro corollario di pubblica amministrazione inerte, arretratezza culturale, incapacità di gestire ecorruzione, unite ad una pessima qualità del servizio, inefficienza delle gestioni e bassa produttività. La recente condanna inflitta all’Italia dalla Corte di Giustizia europea al pagamento di 40 milioni di euro di sanzione pecuniaria per non aver messo in sicurezza alcune discariche1 non rappresenta un semplice incidente di percorso, ma il segnale di una emergenza diffusa in tema di tutela dell’ambiente.
Il tema dello smaltimento dei rifiuti è uno dei nodi irrisolti del Paese. Non a caso l’Italia vanta ben 16 procedure di infrazione a suo carico in materia ambientale, delle quali 4 hanno a che vedere direttamente con il mancato recepimento delle prescrizioni comunitarie in materia di discariche, dall’emergenza Campania, alla non conformità della discarica di Malagrotta (Roma), alla violazione o alla non corretta applicazione delle direttive sui rifiuti.
La mancanza di una strategia di lungo periodo per l’ambiente
E’ un quadro abbastanza desolante che, pur tuttavia, non rappresenta adeguatamente il fatto che accanto esistono anche aziende con un solido approccio industriale, in grado di generare qualità e valore per la collettività, eccellenze in ambito nazionale e internazionale.
Il settore paga le conseguenze di una cronica sottovalutazione dell’importanza dell’ambiente e la mancanza di una strategia di lungo periodo che sappia porre il settore al centro di una strategia di sviluppo e crescita del Paese.
1 Corte di Giustizia UE, sez. Grande, sentenza 02.12.2014 n° C-196/13. Con la prima sentenza, nel 2007 la Corte aveva dichiarato che l'Italia era venuta meno, in modo generale e persistente, agli obblighi sulla gestione dei rifiuti stabiliti dalle direttive relative ai rifiuti, ai rifiuti pericolosi e alle discariche di rifiuti (Direttiva 91/156/CEE; direttiva 91/689/CEE, Direttiva 1999/31/CE,). Nel 2013, la Commissione UE aveva ritenuto che l'Italia non avesse ancora adottato tutte le misure necessarie per dare esecuzione alla sentenza. In particolare, 218 discariche ubicate in 18 delle 20 Regioni italiane non erano conformi alla legislazione Ue; inoltre, 16 discariche su 218 contenevano rifiuti pericolosi in violazione della direttiva comunitaria; infine, il nostro Paese non aveva dimostrato di aver dato corso a riassetto o chiusura di 5 discariche in base a quanto sancito dalla direttiva sulle discariche. Nel corso dell’ultima causa, la Commissione UE ha affermato che 198 discariche non sono ancora conformi alla direttiva sui rifiuti e che, di esse, 14 non sono conformi neppure alla direttiva sui rifiuti pericolosi. Inoltre, la Commissione ha accertato che risultano ancora attive due discariche non conformi alla direttiva "discariche".
Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 3
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente? Procedure per Materia 'Ambiente': 16 Numero Procedura
Oggetto
Dir. Gen.
2014_2147
Cattiva applicazione della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente - Superamento dei valori limite di PM10 in Italia.
ENVI
2014_2123
Non corretto recepimento della direttiva 94/62/CEE relativa agli imballaggi e rifiuti d'imballaggio
2014_2059
Fase
Ambiente
Violazione diritto dell'Unione
Messa in mora Art. 258 TFUE
ENVI
Ambiente
Violazione diritto dell'Unione
Messa in mora Art. 258 TFUE
Attuazione della direttiva 1991/271/CEE relativa al trattamento delle acque reflue urbane.
ENVI
Ambiente
Violazione diritto dell'Unione
Messa in mora Art. 258 TFUE
2014_2006
Normativa italiana in materia di cattura di uccelli da utilizzare a scopo di richiami vivi – Violazione della direttiva 2009/147/CE
ENVI
Ambiente
Violazione diritto dell'Unione
Parere motivato Art. 258 TFUE
2013_2177
Stabilimento siderurgico ILVA di Taranto
ENVI
Ambiente
Violazione diritto dell'Unione
Parere motivato Art. 258 TFUE
2013_2022
Non corretta attuazione della direttiva 2002/49/CE relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale. Mappe acustiche strategiche.
ENVI
Ambiente
Violazione diritto dell'Unione
Messa in mora Art. 258 TFUE
2012_4096
Direttiva Natura - Cascina "Tre Pini". Violazione della direttiva 92/43/CEE. Impatto ambientale dell’aeroporto di Malpensa.
ENVI
Ambiente
Violazione diritto dell'Unione
Parere motivato Art. 258 TFUE
2011_4030
Commercializzazione dei sacchetti di plastica
ENVI
Ambiente
direttiva 1994/62/CE e 1998/34/CE
Violazione diritto dell'Unione
Messa in mora complementare Art. 258 TFUE
2011_4021
Conformità della discarica di Malagrotta (Regione Lazio) con la direttiva discariche (dir. 1999/31/CE).
ENVI
Ambiente
Direttiva 1999/31/CE
Violazione diritto dell'Unione
Sentenza Art. 258 TFUE
2011_2215
Violazione dell'articolo 14 della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti in Italia
ENVI
Ambiente
direttiva 1999/31/CE
Violazione diritto dell'Unione
Parere motivato Art. 258 TFUE
Valutazione d'impatto ambientale di progetti pubblici 2009_4426 e privati. Progetto di bonifica di un sito industrale nel Comune di Cengio (Savona)
ENVI
Ambiente
Violazione diritto dell'Unione
Messa in mora complementare Art. 258 TFUE
C-323/13
Materia
Norme Comunitarie
Inadempienza
Ambiente n.35- marzo 2015
Causa
Pagina 4
direttiva 2009/147/CE
direttiva 2002/49/CE
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente? La gestione dei rifiuti urbani: alla ricerca di un riassetto Il lungo processo di transizione della gestione dei rifiuti urbani come servizio pubblico locale
I limiti allo sviluppo industriale del settore
Il ri-accentramento statale delle competenze in materia di recupero e pianificazione impiantistica
2
La gestione dei rifiuti urbani sta vivendo da più di venti anni un lungo processo di transizione, nel tentativo di traguardare obiettivi di industrializzazione e superare i numerosi limiti culturali e organizzativi che ancora la caratterizzano.
Il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani rappresenta un sistema a filiera complessa, in cui alle esigenze di assicurare l’igiene urbana si somma l’obiettivo di contenere l’impatto ambientale, promuovendo la riduzione della produzione di rifiuti, la raccolta differenziata delle diverse frazioni, il riciclo, il recupero di energia, e quindi, come estrema ratio, lo smaltimento in discarica. Il settore dei rifiuti presenta combinazioni di capitale e lavoro assai differenziate alle diverse fasi della filiera: raccolta e spazzamento delle strade sono attività tipicamente a elevata intensità di lavoro; trattamento e smaltimento, quando realizzati in impianti tecnologicamente avanzati, sono invece fasi a maggiore intensità di capitale.
La disciplina del settore dei rifiuti ha vissuto dalla seconda metà degli anni ’90 diverse “rifondazioni”, ciascuna preceduta da grandi auspici, senza che poi queste si siano concretizzate. Il contesto normativo incerto, un assetto istituzionale oggettivamente tortuoso e modelli gestionali che non hanno saputo tenere il passo con i tempi sono il principale limite allo sviluppo industriale del settore. L’assetto di una governance a più livelli (Stato, Regioni, Province, Comuni) ha mostrato tutti i suoi limiti di coordinamento, in primis per una fase di pianificazione che travalica i confini comunali e un finanziamento saldamente ancorato al bacino di utenza servito. A questi elementi, si aggiungono le carenza culturali e manageriali di un settore che, nato in un contesto strumentale all’attività degli Enti locali, non ha saputo interpretare il cambiamento ed esprimere quelle capacità organizzative coerenti con la gestione industriale di un servizio.
Il recente intervento da parte del Governo in materia di recupero energetico dei rifiuti ha manifestato la volontà di disegnare una rete nazionale integrata di impianti di trattamento, che potranno essere autorizzati a lavorare fino a saturazione del carico termico, con l'obiettivo di porre rimedio alla cronica carenza di capacità di smaltimento in cui versa larga parte del Paese2. Il compito di individuare tali impianti è assegnato al Presidente del Consiglio dei Ministri con il chiaro intento di riaccentrare la pianificazione del settore in materia di infrastrutture strategiche.
Articolo 35 del D.L. 12 settembre 2014, n. 133 (cosiddetto “Sblocca Italia”).
Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 5
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Quadro normativo poco organico ed efficace negli ultimi 20 anni
Tempi maturi per avviare una regolazione indipendente così come avvenuto per il settore idrico
La soluzione adottata supera il principio dell’autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti, e permette il conferimento di rifiuti urbani in Regioni diverse da quelle da cui originano al fine di raggiungere la piena capacità di utilizzo degli impianti esistenti, richiedendo idonee misure di compensazione a beneficio dei territori che si fanno recettori per il tempo necessario alla realizzazione delle opere necessarie a ripristinare l’equilibrio tra fabbisogno e capacità di recupero/smaltimento. L’accentramento delle competenze in materia di pianificazione sembra dunque inserirsi nella medesima direzione dell’attuale percorso di revisione costituzionale delle competenze tra Stato e autonomie locali, con la riforma del Titolo V approvata recentemente.
Molti degli assunti che hanno ispirato le scelte negli anni non sempre si sono rivelati fondati. Il Decreto Ronchi del lontano 1997 postulava la gestione integrata e unitaria del ciclo per ambiti territoriali, l’autosufficienza nello smaltimento, il perseguimento di obiettivi minimi di raccolta differenziata. Con il Codice dell’Ambiente del 2006 (D.Lgs. 152/06) veniva poi rafforzato il ruolo delle Autorità d’Ambito (AATO), a cui tutti i Comuni dovevano aderire e trasferire l’esercizio dei compiti, tra cui le modalità di finanziamento del servizio: tassa o tariffa, che a lungo ha mantenuto e mantiene lo status di tributo locale, in luogo di quello di corrispettivo di un servizio di pubblica utilità. Una materia, quella del finanziamento del servizio di igiene urbana, che è stata interessata da interventi di riforma a più riprese, con il passaggio dalla TARSU/TIA alla TARES prima e alla IUC/TARI, con un tourbillon normativo che ha solo contribuito a generare confusione tra gli utenti e incertezza per le gestioni. E’ un percorso in cui sono mancate e mancano il coordinamento, la sistematicità di ragionamento e l’orizzonte di vedute di una regolazione indipendente, assicurando un governo della tariffa e, in senso più ampio, una direzione, un ritmo di marcia al settore. Segnali di un cambiamento di corso che la regolazione indipendente ha saputo veicolare nel caso del servizio idrico, con l’avvio di procedimenti di monitoraggio e consultazione, ma anche con decisioni e sanzioni.
I tempi sono maturi per l’avvento di un regolatore indipendente in materia ambientale che definisca metodologie tariffarie, regole chiare di rendicontazione dei costi, contratti di servizio, standard di qualità, nonché assuma il compito di monitoraggio dei piani di investimento e dei piani economico-finanziari predisposti dai gestori. Aspetti questi che dovrebbero interessare anche la determinazione dei corrispettivi in ingresso alle discariche e agli inceneritori, per la quota riferita ai rifiuti urbani e assimilati, vista la rilevanza che il recupero di energia e lo smaltimento ancora rivestono nell’economia del ciclo dei rifiuti.
Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 6
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente? Il ruolo della tariffa come segnale per incentivare comportamenti efficienti
Sino ad oggi è mancato un disegno organico, in cui il governo della tariffa diventa il segnale che guida i comportamenti degli operatori (gestori e utenti) e al contempo realizza le condizioni per colmare le carenze impiantistiche e correggere le esternalità ambientali, minimizzando il ricorso alla discarica.
Serve altresì un tessuto istituzionale e manageriale che sappia traguardare gli orizzonti della pianificazione e il ridisegno di un governo del settore ai suoi vari livelli organizzativi.
Rifiuti urbani e speciali: due facce di una stessa medaglia Generalmente, quando si parla di rifiuto ci si riferisce alla gestione urbana, ovvero al servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e assimilati, servizio pubblico locale a rilevanza economica gestito dagli Enti locali in regime di esclusiva, cioè sottratto al mercato. La gestione dei rifiuti speciali e, ancora più, quella dei rifiuti pericolosi, è invece lasciata al mercato.
Le motivazioni di questo assetto vanno probabilmente ricercate nel fatto che la gestione dei rifiuti urbani è un servizio pubblico a carattere universale dove storicamente il ruolo degli Enti locali è stato predominante, in particolare per le ricadute sul decoro urbano. La differenza tra le tipologie di rifiuto verte principalmente sulla loro provenienza: dalle famiglie l’urbano, dal mondo produttivo, i rifiuti speciali. Le due tipologie trovano un punto di contatto nei rifiuti speciali assimilati agli urbani, rifiuti prodotti dalle attività economiche che per qualità e quantità rientrano nel ciclo urbano dei rifiuti. A dispetto della minore attenzione i rifiuti speciali rappresentano la parte preponderante dei rifiuti prodotti, con un volume paria a circa quattro volte quelli urbani (oltre 130 milioni di tonnellate di speciali contro i circa 30 milioni degli urbani).
Le due tipologie di rifiuto, pur percorrendo “circuiti” diversi per la raccolta, il trasporto, il recupero e il riciclo, giungono ad una medesimo approdo, l’incenerimento con recupero di energia o lo smaltimento in discarica. Sarà necessario dunque che si creino le condizioni per una “dialettica” più efficace tra la gestione “pubblica” dei rifiuti urbani e la gestione “di mercato” dei rifiuti speciali.
Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 7
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente? Primo obiettivo: ridisegnare la governance Gli interventi normativi degli ultimi anni hanno avuto una chiara matrice ambientale dietro la spinta delle direttive comunitarie che hanno delineato una rigida gerarchia di approccio alla gestione dei rifiuti: prevenzione, preparazione per il riutilizzo, riciclaggio, recupero (tra cui quello energetico) e solo in via residuale lo smaltimento.
L’inadeguatezza e l’inefficacia dell’attuale governance del settore
Alla stratificazione di norme spesso poco coerenti e ai ritardi nella loro implementazione, si è affiancata una arretratezza culturale e una mancata consapevolezza delle opportunità in termini di regolazione economica del settore, con la leva della tariffe finali che è rimasta in mano ai Comuni. Il nostro ordinamento riconosce alle Regioni ruoli di indirizzo, promozione, coordinamento e verifica del settore (attraverso il Piano Regionale dei Rifiuti), mentre assegna ai Comuni, in rappresentanza del cittadino/utente, il compito di stabilire le modalità e le forme con cui organizzare il servizio. L’attuale assetto si basa dunque sull’assunto non sempre verificato di una comunione di percorsi tra i due soggetti, al fine di trovare un equilibrio tra l’esercizio delle funzioni demandate agli Enti locali e l’autonomia nella scelta delle forme associative ritenute più idonee all’organizzazione e gestione del servizio.
Con la programmazione del settore le Regioni decidono gli assetti territoriali (perimetro dell’ATO, ambiti di affidamento) e il fabbisogno impiantistico: alle Regioni fanno capo le competenze amministrative in materia di concessioni e autorizzazioni, in relazione all’approvazione dei progetti di nuovi impianti e autorizzazione all’esercizio dello smaltimento e recupero dei rifiuti.
L’inadeguatezza e l’inefficacia dell’attuale governance del settore
Secondo il Codice dell’Ambiente (D.Lgs. 152/2006), l’organizzazione del servizio rifiuti, di competenza dei Comuni, dovrebbe essere svolta in forma aggregata in ATO, attraverso l’istituzione o designazione di enti di governo rappresentativi degli interessi cittadini residenti, anche con il compito di regolare il servizio e decidere le tariffe. L’obiettivo è il superamento della frammentazione gestionale da conseguire attraverso una gestione unitaria che abbia riguardo a fattori fisici, demografici, tecnici e di ripartizione politicoamministrativa e che si concili con l’autosufficienza nello smaltimento, da realizzare, almeno, su scala regionale. Del resto, dal Decreto Ronchi (1997) all’abolizione delle AATO (2012)3, le cui competenze sono state successivamente trasferite alle Regioni, il settore ha vissuto una lunga transizione che ha reso evidenti i limiti e l’inadeguatezza dei vari livelli di governo, appesantito dai ritardi e da un clima di emergenza permanente.
3 L. 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 186-bis, che prevedeva la soppressione entro il 31 dicembre 2010, termine successivamente prorogato al 31 dicembre 2011 (d.P.C.M. 25 marzo 2011).
Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 8
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Istanze degli enti locali vs esigenze di una organizzazione industriale del settore
Ad oggi, in alcune Regioni, la Autorità d’ambito, i soggetti deputati al governo del settore, non sono ancora state istituite e solo in pochi casi hanno esercitato le loro attribuzioni, dalla regolazione tariffaria alla prescrizione dei livelli di qualità del servizio. Del resto è intuibile il corto circuito che si crea tra le istanze degli Enti locali, nel loro duplice ruolo di azionisti delle gestioni in house e di titolari della pianificazione, e l’esigenza di una organizzazione industriale che il settore esprime, in un contesto in cui Enti locali sono anche i “soci” dell’autorità d’ambito, cui spetta il compito di determinare le tariffe di smaltimento e bandire le gare per l’affidamento del servizio.
Raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani in Italia: i numeri L’elevata differenziazione territoriale nella produzione di rifiuti
Ancora oggi il 40% dei rifiuti del nostro paese finisce in discarica
Produzione di rifiuto e fabbisogno impiantistico La produzione pro-capite di rifiuti solidi urbani in Italia nel 2013 è stata di 487 Kg/abitante, contro un valore medio UE15 riferito al 2012 pari a 523 kg/abitante. All’interno del nostro Paese si assiste tuttavia ad un ampia dispersione: se il Nord (489 kg/abitante) registra livelli allineati alla media nazionale, il Centro è l’area a maggiore produzione di rifiuto, con quasi 550 kg/abitante, mentre il Sud e Isole con 448 kg/abitante si posiziona al di sotto della media nazionale. Dal punto di vista gestionale, il panorama del Paese si caratterizza ancora per un ricorso significativo alla discarica quale modalità prevalente di smaltimento. Nel 2012, quasi il 40% dei rifiuti urbani raccolti è avviato a smaltimento in discarica, contro una media UE15 che si ferma al 27% (percentuale che sale al 34% nell’UE28). Il confronto con alcuni partner europei rivela tratti peculiari: Germania, Austria, Olanda, Belgio, Svezia e Danimarca presentano un ricorso alla discarica prossimo allo zero. Invece, il ricorso al trattamento termico dei rifiuti si ferma in Italia al 18%, contro un valore medio del 27% per UE15, con Paesi come Danimarca e Olanda che registrano percentuali del 52% e 49%, seguiti da Germania e Austria con il 35%.
Infine per quanto concerne riciclaggio e compostaggio il nostro Paese si colloca su valori prossimi a quelli medi europei, con il 26% dei rifiuti riciclato nella produzione di materie prime seconde (30% media UE 15) e il 15% destinato alla produzione di compost (16% media UE15).
Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 9
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
RU trattato (%) Paese UE 28 UE 15 NSM Belgio Bulgaria Rep. Ceca Danimarca Germania Estonia Irlanda Grecia Spagna Francia Croazia Italia Cipro Lettonia Lituania Lussemburgo Ungheria Malta Paesi Basssi Austria Polonia Portogallo Romania Slovenia Slovacchia Finlandia Svezia Regno Unito Fonte: ISPRA
Elevata dispersione regionale in termini di dotazione impiantistica
Rifiuti prodotti (kg/abitante) 489 523 358 456 460 308 668 611 279 570 503 464 534 391 505 663 301 469 662 402 589 551 552 314 453 389 362 324 506 462 472
Rifiuti trattati (kg/abitante) 475 517 315 458 433 308 668 610 220 570 493 464 534 381 476 663 301 458 662 402 559 551 528 249 453 313 301 313 506 462 465
Discarica Incenerimento 34 24 27 27 77 4 1 42 73 0 57 20 3 52 0 35 44 16 39 16 82 0 63 10 28 33 85 0 41 18 79 0 84 0 79 1 18 36 65 9 87 0 2 49 3 35 75 1 54 20 99 0 51 2 77 10 33 34 1 52 37 17
Riciclaggio Compostaggio 27 15 30 16 14 5 36 21 24 3 21 3 32 13 47 18 34 6 37 8 16 2 17 10 23 16 14 2 26 15 12 9 14 2 19 2 28 19 21 5 9 4 24 26 28 34 13 12 12 15 1 0 42 5 6 7 22 12 32 15 28 18
Sotto il profilo impiantistico la situazione non è rosea. Se in Europa non si registrano gravi carenze impiantistiche per il trattamento, l’Italia presenta una situazione del tutto peculiare, in cui le differenze territoriali sono significative. In alcune Regioni si osservano gravi problemi di sottodimensionamento, mentre in altre la capacità impiantistica è più che adeguata, soprattutto alla luce del forte sviluppo conosciuto dalla raccolta differenziata: dei 44 impianti di incenerimento attivi nel 2013 nel Paese4, 28 sono localizzati nelle Regioni del Nord, 9 in quelle del Centro e solo 8 nel Sud e nelle Isole (Figura 1).
4 E’ opportuno precisare che secondo i dati ISPRA (2014), tutti gli impianti di incenerimento sul territorio nazionale producono energia. Su un totale di rifiuti prodotti pari a oltre 29 milioni di tonnellate, gli impianti dotati di sistemi di recupero energetico elettrico hanno trattato circa 3.4 milioni di tonnellate di rifiuti, recuperando quasi 2.5 milioni di MWh di energia elettrica, mentre gli impianti dotati di ciclo cogenerativi hanno incenerito oltre 2,4 milioni di tonnellate di rifiuti con recupero di circa 1.7 milioni di MWh di energia elettrica e circa 2.5 milioni di MWh di energia termica.
Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 10
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente? Figura 1. Impianti di incenerimento in Italia nel 2013
Fonte. ISPRA (2014)
Ovviamente, dove la capacità impiantistica è adeguata si riduce significativamente il ricorso alla discarica.
Il Nord si conferma l’area più virtuosa, con una quota pari al 20% dei rifiuti urbani avviati in discarica, contro percentuali del 56% nel Sud e Isole e del 44% nel Centro. Sono dati che posizionano l’area del Nord su valori ancora a distanza dalle migliori esperienze europee e le regioni del Centro-Sud su valori superiori alla media UE28 e non distanti da quelli delle economie meno avanzate dell’area. A livello regionale le differenze si ampliano ulteriormente: lo smaltimento in discarica riguarda meno del 10% dei rifiuti prodotti in Lombardia (6%), Friuli Venezia Giulia (7%) e Veneto (9%). Al contrario, nelle regioni in cui il quadro impiantistico è carente le percentuali crescono: è il caso della Sicilia, dove i rifiuti urbani smaltiti in discarica rappresentano il 93% dei rifiuti prodotti, e della Calabria, dove la quota sale al 71%. Una valutazione a parte meritano Campania e Lazio, dove, rispettivamente, la quota di rifiuti in discarica è del 19% e del 46%: tali livelli, apparentemente inferiori a quelli delle altre realtà del Centro e del Mezzogiorno, vanno letti alla luce della “esportazione” di rifiuti ai fini di smalti-
Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 11
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente? mento al di fuori dei confini regionali. Al contrario, Il caso del Molise, con oltre il 100% dei rifiuti prodotti avviati in discarica evidenzia un fenomeno inverso: l’importazione di rifiuti provenienti da altre Regioni.
In alcuni casi, il trasporto oltre i confini nazionali trova giustificazione nella capacità impiantistica dei Paesi esteri, segnatamente di Olanda e Germania, che funge da tampone alle criticità del sistema Italia, gravando di costi addizionali lo smaltimento e dunque sottraendo risorse che potrebbero essere impiegate per offrire una soluzione al problema.
Per capire le motivazioni che stanno alla base delle differenze osservate, accanto alla dotazione impiantistica, va considerato anche il diverso segnale di prezzo che giunge dalle tariffe di ingresso alla discarica e più complessivamente dal totale dei costi di smaltimento in discarica includendo anche l’ecotassa5. 5 L’ecotassa è uno strumento introdotto dalle Legge 594/1995, che ha conferito alla Regioni il potere di prevedere un contributo ambientale aggiuntivo ai normali costi di conferimento in discarica al fine di disincentivarne il ricorso, anche al fine di rispettare le direttive comunitarie e sostanziare il principio secondo cui “chi inquina paga”.
Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 12
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Elevata dispersione regionale in termini di dotazione impiantistica
Ecotassa differenziata in base alla tipologia di rifiuto e meccanismi di premialità
L’ecotassa non sempre efficace per ridurre il ricorso alla discarica
Le informazioni più recenti disponibili sui costi medi di smaltimento in discarica (al netto dell’ecotassa) restituiscono un quadro estremamente eterogeneo tra territori: alcune realtà come Basilicata, Sicilia, Liguria, Sardegna, provincia autonoma di Trento, Campania si collocano sopra i 100 euro per tonnellata (€/t); mentre regioni come Abruzzo, Calabria, Friuli V.G., Lombardia, Marche, Molise e Piemonte registrano costi medi compresi tra i 70 e i 100 €/t, per scendere sotto i 70 €/t di Lazio, Puglia e Emilia-Romagna.
In materia di contributo ambientale (ecotassa) la situazione è parimenti variegata: pochi sono i casi in cui si sono adottati meccanismi di premio/penalità legati al conferimento in discarica, ovvero una modulazione del tributo basata sul raggiungimento/superamento degli obiettivi di legge in materia di raccolta differenziata finalizzata al riciclaggio.
Alcune Regioni adottano una tassazione ambientale modulata in base alla tipologia di rifiuto (tal quale, trattato, speciale assimilato, etc..). Pur tuttavia raramente la dimensione è tale da scoraggiare effettivamente il ricorso allo smaltimento in discarica, anche a causa dell’impossibilità ad accedere a modalità di smaltimento alternative in ragione delle carenze impiantistiche e/o nella fase del riciclo.
Così ad esempio, mentre le Marche sono l’unica Regione ad aver adottato premi/penalità differenziate in base alla tipologia di rifiuto, a cui si sommano sconti al raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata, gran parte delle altre Regioni prevedono un tributo privo di modulazione. Vi sono comunque sei regioni (Liguria, Sardegna, Sicilia, Toscana, Veneto, Abruzzo) che hanno introdotto meccanismi di premialità al raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata anche se privi di una modulazione in base alla tipologia di rifiuto. E’ evidente comunque che l’utilizzo della leva fiscale per disincetivare lo smaltimento in discarica perde di efficacia nei territori privi di un’adeguata dotazione impiantistica alternativa. Infine, la presenza di impianti di incenerimento non sembra confliggere con il raggiungimento di elevati target di raccolta differenziata, come risulta evidente per alcune Regioni quali Lombardia ed Emilia Romagna laddove, a fronte di quote dei rifiuti destinati al recupero termico pari al 46% e al 33% del totale, la raccolta differenziata si attesta comunque su valori elevati e superiori al 50%.
160 euro pro capite all’anno il costo medio nazionale del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti urbani
I costi specifici del servizio RSU
In termini di costo pro-capite del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti urbani, il dato medio nazionale nel 2012 risulta pari a quasi 160 euro/ab. L’area a costi più elevati è il Centro, con circa 196 euro/ab, seguita dal Sud e Isole (161 euro/ab), mentre i valori più contenuti si rilevano al Nord, con 144 euro/ab. A livello regionale Lazio, Toscana e Liguria registrano costi più elevati (rispettivamente 222 euro/ab, 188 euro/abitante, 187 euro/
Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 13
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Le criticità nel Mezzogiorno
Leva fiscale amputata senza adeguate dotazioni infrastrutturali
6
abitante), mentre il Molise, con circa 100 euro/ab si distingue per i costi più contenuti. Quest’ultima evidenza è peculiare perché, a differenza di quanto ci si sarebbe potuto aspettare alla luce di una bassa percentuale di raccolta differenziata e di un elevato ricorso alla discarica, i costi del servizio nella regione molisana risultano tra i più bassi del Paese: evidentemente i ricavi assicurati dai rifiuti provenienti da altre regioni più che compensa i maggiori costi di smaltimento in discarica. Inoltre, tra le regioni con i più costi contenuti vi sono altre due realtà del Mezzogiorno, la Basilicata con 116 euro/ab e la Calabria con circa 125 euro/ab, anche queste caratterizzate da un elevato ricorso alla discarica e da una incidenza assai ridotta della raccolta differenziata. I dati sul costo specifico, espressi in eurocent/kg, evidenziano una situazione del Mezzogiorno assai più critica. Se il costo specifico a livello nazionale è pari a circa 31 eurocent/ kg, tale valore sale a oltre 34 eurocent/kg nel Sud e Isole e a 33 al Centro, mentre scende al di sotto dei 29 eurocent/kg al Nord. Il Centro dunque si avvicina alla media nazionale mentre l’area del Sud e Isole registra i costi specifici più elevati. Un’analisi della distribuzione dei costi sulla base della tipologia di raccolta, mostra che al Sud e Isole è l’intero ciclo dei rifiuti a registrare i costi maggiori, con costi specifici decisamente più elevati della media nazionale della raccolta differenziata (24 contro 14 eurocent/kg).
Dettagliando ulteriormente le voci di costo delle due tipologie di raccolta, componente differenziata e indifferenziata, si osserva come il Sud e Isole sia penalizzato da costi più elevati sia della raccolta e del trasporto, sia del trattamento e del riciclo. L’unico stadio della filiera in cui si registrano costi più contenuti è è per l’appunto quello dello smaltimento:il che, alla luce del maggiore ricorso alla discarica, lascia intendere che questa tipologia di impianto beneficia di condizioni economiche più competitive rispetto a soluzioni alternative e gerarchicamente preferibili quali il riciclo e il recupero di energia. Si può desumere che le aree in cui si tende a scoraggiare l’uso della discarica tramite il ricorso alla leva fiscale (ecotassa) sono quelle ove la capacità impiantistica è adeguata e il ricorso allo smaltimento in discarica minore; viceversa nelle aree ove la tassazione ambientale è più contenuta la discarica diviene la via per contenere il costo dello smaltimento, finendo per incentivarne il ricorso alla discarica, anche a causa della mancanza di alternative6.
Su questo aspetto si veda anche “Rifiuti”, Studio di settore 05, Cassa Depositi e Prestiti, Febbraio 2014. Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 14
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Alla ricerca di una via industriale Nonostante alcuni progressi significativi lungo la filiera (riciclo), permangono ancora ritardi nello dotazione impiantistica
I dati illustrati in queste pagine restituiscono un quadro di un settore che ancora fatica ad assumere una piena connotazione industriale: negli ultimi 20 anni alcuni passi in avanti sono stati compiuti, con un aumento significativo della raccolta differenziata, l’avvio al riciclo e lo sviluppo dell’impiantistica per il compostaggio, con una contestuale e speculare riduzione del ricorso alla discarica. L’Italia si colloca oggi ai primi posti nella graduatoria europea per i livelli di riciclo raggiunti ma presenta ancora un inadeguato approccio allo smaltimento e un ritardo nella dotazione impiantistica, in particolare nella componente di incenerimento finalizzato al recupero di energia. L’impressione è che il settore paghi un deficit culturale pervasivo, per la miopia delle istituzioni preposte al governo e alla pianificazione, per l’arretratezza degli Enti locali, che fanno si che la gestione dei servizi ambientali sia vista spesso come un ambito nella penombra, una “terra di mezzo”, il contesto nel quale si scaricano e amplificano le tensioni sociali e i tratti peggiori del Paese.
Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 15
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?
Ambiente N°35
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente? Vanno rivisti i criteri di dimensionamento della tariffa
Il riassetto della governance e il superamento della frammentazione gestionale
Un versante che merita riflessione è la mancanza di una chiara relazione economica tra i costi del servizio e il comportamento degli utenti, che si trovano a sostenere un tributo basato su parametri e logiche datati, in contrasto al principio comunitario “pay as you throw”. Accanto all’aspetto prettamente tariffario un ruolo fondamentale è poi giocato dalla tassazione ambientale per lo smaltimento in discarica, che dovrebbe riflettere la tipologia di rifiuto conferito e assicurare il raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata.
Sembra auspicabile un percorso a più livelli: da quello più alto, della pianificazione di una strategia industriale del Paese in materia ambientale, che veda nel settore un volano di crescita e sviluppo, al ridisegno della governance, partendo dalla precisa individuazione di attribuzioni e compiti, poteri sostitutivi e sanzioni in capo ai soggetti inerti o inadempienti, al superamento delle influenze della politica locale che passa per il consolidamento e la crescita dimensionale. Un disegno che non può non considerare l’urgenza di un mandato forte di regolazione tariffaria ad un’autorità indipendente che calibri un sistema di premi e penalità, in grado di veicolare agli agenti economici (operatori, cittadini e utenti) i corretti segnali di prezzo a guidare il sistema nella direzione auspicata.
Un riassetto del settore come per tutti gli altri servizi pubblici locali non può prescindere da una visione critica circa le implicazioni della riforma del Titolo V della Costituzione del 2001, rivelatasi per molti versi fallimentare7.
Sullo sfondo, resta poi il problema delle dimensioni industriali di un settore in cui operano ancora una miriade di piccole gestioni. Il percorso di consolidamento è ineludibile per raggiungere le economie di costo e accrescere l’efficienza, in linea con le migliori esperienze nazionali ed europee.
7
Contributo 34, “Riforma della Costituzione: sull’ambiente decide lo Stato”, marzo 2014. Ambiente n.35- marzo 2015
Pagina 16
Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?