gennaio 2016
Acqua N°53
Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance Laboratorio SPL Collana Acqua
Abstract Sono trascorsi diciassette mesi dallo “Sblocca Italia” e tutti i termini di legge ivi previsti per dotare il settore idrico di una efficace catena di comando sono decorsi. Gli esiti non possono considerarsi soddisfacenti: la riforma è giunta a compimento solo in 36 ATO, con forti ritardi, non solo nel Mezzogiorno. Il contenzioso che si è aperto tra Stato centrale e alcune Regioni testimonia la riluttanza con cui queste ultime interpretano il disegno riformatore. Diffide, impugnative e poteri sostitutivi, che a lungo lo Stato centrale aveva rinunciato ad esercitare, si sono rivelati strumenti necessari. Occorre perseverare. Seventeen months have passed since the approval of the “Sblocca Italia” legislative decree and all the due dates set therein to provide the water sector with an effective chain of command have expired. The results can’t be considered satisfying: the reform has been completed only in 36 ATO(Optimal Territorial Areas), with long delays, not only in the South of Italy. The litigations between the central government and some Regions witness the reluctance with which the latter interpret the reform design. The warnings, appeals and substitute powers, that the the central government had declined to exercise for a long time, have proven to be crucial tools. It is necessary to persist. REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti, Viveracqua Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico e-mail: laboratorio@refricerche.it
Gli ultimi contributi n. 52 - Acqua - Metodo Tariffario Idrico 2.0: efficienza, disciplina e dimensioni, dicembre 2015 n. 51 - Acqua - Remunerazione del capitale: chi ha ragione, i mercati o le imprese?, novembre 2015 n. 50 - Acqua - La legge siciliana sul servizio idrico: un'intera Regione ripiomba nel caos, ottobre 2015 n. 49 - Acqua - Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione, ottobre 2015 n. 48 - Acqua - Verso il nuovo periodo regolatorio: Metodo Tariffario 2.0, ottobre 2015 n. 47 - Acqua - Le infrastrutture idriche: un "patrimonio comune", settembre 2015 n. 46 - Acqua - Remunerazione del capitale alla prova degli investimenti, luglio 2015 n. 45 - Acqua - Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la “bancabilità” del SII, luglio 2015 n. 44 - Acqua - Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico, luglio 2015 n. 43 - Acqua - Inerzie e inadempienze alla prova della Riforma Madia, giugno 2015
Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito REF Ricerche
La missione Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150
Acqua N°53
Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance
Le prescrizioni dello “Sblocca Italia” Avvio nel 2014 del riassetto della governance
Le 3 tappe
Con il decreto “Sblocca Italia” dell’estate del 20141 il Governo ha avviato un riassetto della governance del servizio idrico, ridefinendo ruoli e prerogative dei vari soggetti coinvolti: Regioni, Enti di governo d’ambito (EGA) e Enti locali.
Una catena di comando rimasta a lungo smagliata a causa delle inerzie delle amministrazioni locali, in uno stallo che ha precluso a larga parte del Paese lo sviluppo di una industria della distribuzione e della depurazione delle acque. Lo “Sblocca Italia” aveva individuato le seguenti tappe:
• entro il 31 dicembre 2014 le Regioni dovevano costituire gli Enti di governo d’ambito; • entro il 1° marzo 2015 gli Enti locali erano tenuti ad aderire obbligatoriamente agli
Poteri sostitutivi a presidio del riassetto
Ruolo d’ordine per AEEGSI
Oggi il riordino dovrebbe dirsi concluso
Enti di governo d’ambito e a consegnare alle gestioni affidatarie le infrastrutture idriche; • entro il 30 settembre 2015 gli Enti di governo d’ambito dovevano redigere il Piano d’ambito, scegliere la forma di gestione e disporre l’affidamento al gestore unico.
A presidio di questo percorso il legislatore aveva previsto l’esercizio di poteri sostitutivi in presenza di inerzie o inadempienze ai vari livelli. Così la Presidenza del Consiglio dei Ministri era chiamata a sostituirsi alle Regioni in caso di ritardi, e queste ultime erano chiamate a sopperire alle carenze degli Enti di governo d’ambito e degli Enti locali.
Al regolatore nazionale (AEEGSI) lo “Sblocca Italia” aveva assegnato un ruolo d’ordine: presentare alle Camere, a cadenza semestrale, una relazione sullo stato di avanzamento del riassetto, onde verificare il rispetto dei tempi indicati.
Alla data odierna, stando all’agenda di governo pocanzi richiamata, il processo di riordino della governance dovrebbe dirsi concluso. La recente ricognizione operata da AEEGSI, e presentata al Parlamento il 28 dicembre u.s., è l’occasione per fare il punto sullo “stato dell’arte” e sulle criticità presenti2.
Metodo Tariffario Idrico 2.0: 1 D.L. 12 settembre 2014, n. 133. efficienza, disciplina e dimensioni 2 L’analisi si avvale oltre che delle informazioni contenute nella Relazione presentata da AEEGSI al Parlamento anche degli esiti del monitoraggio realizzato dall’Osservatorio dei servizi pubblici locali istituito presso il Ministero dello Sviluppo Economico.
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Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance
Acqua N°53 Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance Costituzione degli Enti di governo d’ambito: un obiettivo “quasi” raggiunto La delimitazione degli ATO e la costituzione degli EGA Criticità in Liguria: 3 ambiti subprovinciali
Il primo aspetto meritevole di approfondimento sono le leggi regionali di riordino del servizio idrico, contenenti la delimitazione degli ambiti territoriali ottimali e la costituzione degli EGA.
Di particolare rilievo è la situazione della Liguria dove una recente legge regionale3, chiamata a sanare le incoerenze già presenti nel territorio della Provincia di Savona, ha istituito un terzo ambito sub-provinciale4. A distanza di qualche settimana il Governo ha impugnato la legge regionale per violazione dell’art.117 della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza legislativa in materia di tutela dell’ambiente e della concorrenza. Perimetrazione degli ambiti territoriali ottimali in Liguria
In base alla L.R. 1/2014 e successive modifiche della L.R. 17/2015 ATO CENTRO - EST (Citt Metropolitana di Genova)
ATO CENTRO - OVEST 2 (Provincia di Savona)
ATO Ovest (Provincia di Imperia)
ATO EST (Provincia di La Spezia)
ATO CENTRO - OVEST 1 (Provincia di Savona) ATO CENTRO - OVEST 3 (Provincia di Savona)
PROVINCIA/ AMBITO OTTIMALE Superficie (km2) N.Comuni Totale Abitanti residenti % su totale regionale
Provincia di Imperia ATO OVEST
Provincia di Savona Provincia di Savona Provincia di Savona ATO CENTRO-OVEST 1 ATO CENTRO-OVEST 2 ATO CENTRO-OVEST 3
Provincia di Genova ATO CENTRO-EST
Provincia di La Spezia ATO -EST
1.156
395
732
359
1839
881
216.818
138.292
43.901
91.745
862.175
221.663
70
14%
16
9%
23
3%
27
6%
67
55%
32
14%
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati Iren
In Veneto e Marche ha prevalso la logica di bacino idrografico
Differente è il caso del Veneto e delle Marche, dove la attuale delimitazione degli ambiti ricalca criteri di natura idrografica in luogo del perimetro amministrativo provinciale. Riguardo queste situazioni AEEGSI si è riservata di operare ulteriori approfondimenti. Su questo punto specifico il recente Testo Unico sui servizi pubblici locali di interesse generale, ha chiarito che gli ambiti devono avere un perimetro minimo provinciale.
3 L.R. Liguria n. 17/2015. 4 Nel savonese, in precedenza, erano già presenti due ambiti territoriali.
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Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance
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Perimetrazione degli ambiti territoriali ottimali in Veneto In base alla L.R. 17/2012 ATO Alto Veneto ATO Brenta ATO Veneto Orientale
ATO Bacchiglione
ATO Lemene (Interregionale)
ATO Valle del Chiampo
ATO Veronese
ATO Laguna di
ATO Polesine
PROVINCIA/ AMBITO OTTIMALE
ATO Alto Veneto
Superficie (km2)
ATO Bacchiglione
ATO Polesine
ATO Valle del Chiampo
ATO Veneto Orientale
2.980
1.694
1.868
1.995
268
2.454
203.737
1.095.911
584.547
789.229
261.095
104.920
834.259
65
% su totale regionale
ATO Laguna di Venezia
3.590
N.Comuni Totale Abitanti residenti
ATO Brenta
140
4%
73
22%
12%
36
50
16%
13
5%
2%
92
17%
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati Invitalia e AEEGSI
Perimetrazione degli ambiti territoriali ottimali in Marche In base alla L.R. 30/2011 ATO 1 Marche Nord - Pesaro e Urbino
ATO 4 Marche Centro Sud - Feramano e Maceratese
ATO 2 Marche Centro - Ancona ATO 5 Marche Sud Ascoli e Fermo
ATO 3 Marche Centro - Macerata
PROVINCIA/ AMBITO OTTIMALE Superficie (km2) N.Comuni Totale Abitanti residenti % su totale regionale
ATO 1 Marche Nord
ATO 2 Marche Centro - Ancona
ATO 3 Marche Centro - Macerata
ATO 4 Marche Centro Sud
ATO 5 Marche Sud
2.568
1.835
2.528
653
1.817
362.583
403.827
356.185
120.180
298.544
59
24%
41
26%
48
23%
14
8%
59
19%
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati Invitalia e AEEGSI
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Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance
Acqua N°53 Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance
Sviluppi conformi alla legge
Criticità nei subbacini In Sicilia possibili dimensioni comunali dei subbacini
In Molise subbacini inferiori al perimetro minimo
Individuati gli EGA
In Calabria, Campania, Sicilia, Abruzzo, Basilicata, Molise non ancora operativi
Se per il caso della Liguria lo sviluppo naturale appare quello di ricondurre ad un unicum le tre realtà delle Provincia di Savona, nel caso del Veneto e delle Marche, sembra ragionevole prefigurare l’accorpamento dell’ATO Valle del Chiampo e dell’ATO Fermano Maceratese, che ad oggi presentano una dimensione non coerente con il perimetro provinciale, in seno ad uno degli ambiti contigui, quale naturale sviluppo di un processo di aggregazione e consolidamento tra le gestioni. Ulteriori criticità si rinvengono in Sicilia e Molise.
Nella legge approvata dalla Regione Sicilia5 sono possibili affidamenti su base comunale, nell’ambito di ATO provinciali. Una disposizione che confligge con le prescrizioni dello “Sblocca Italia” laddove si indica che sub-affidamenti sono possibili solo nei casi di ATO di dimensione regionale e comunque in bacini di utenza non inferiori al perimetro delle Provincie o delle Città metropolitane. Per questo motivo, oltre che per rilievi di natura concorrenziale e discriminatoria, la legge regionale siciliana è stata parimenti oggetto di impugnativa da parte del Governo6. Analogo è il caso del Molise, laddove a seguito dell’individuazione di un unico ambito regionale si riscontra la presenza di sub-ambiti di affidamento di dimensioni non coerenti con il perimetro minimo.
Negli ultimi mesi l’individuazione degli Enti di governo d’ambito (EGA) ha trovato, non senza ritardi, un suo compimento. Lo stesso non si può affermare in merito alla loro reale operatività.
In Calabria, Campania e Sicilia, gli EGA sono stati individuati solo di recente e dunque risultano non operativi. Più precisamente, l’istituzione effettiva dell’Autorità Idrica della Calabria è subordinata all’approvazione del nuovo disegno di legge regionale n. 52/2015, il cui iter di approvazione risulta attualmente “sospeso”; in Sicilia le Assemblee Territoriali d’Ambito non sono ancora operative, così come l’Ente Idrico Campano, di cui si attende l’approvazione dello Statuto. A questo si aggiunga la presenza di Commissari straordinari in Abruzzo, Basilicata e Molise, e una situazione ancora in attesa di definizione nel Lazio, dove la riorganizzazione del servizio idrico non è stata ancora approvata e le Autorità d’ambito operano in regime di salvaguardia. 5 L.R. Sicilia n. 19/2015. 6 Per un approfondimento si rinvia a al Contributo n. 50 - Acqua - La legge siciliana sul servizio idrico: un'intera Regione ripiomba nel caos, ottobre 2015.
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Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance
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Gli ambiti territoriali ottimali: logiche amministrative vs ambientali Una preliminare precisazione è doverosa in materia di delimitazione degli ambiti territoriali ottimali. La perimetrazione degli ambiti risulta oggi ultimata su tutto il territorio nazionale. Purtuttavia, in alcune Regioni, e segnatamente in Liguria, Veneto e Marche, si osserva la presenza di bacini territoriali di dimensioni inferiori a quelle provinciali o di città metropolitana. Su questo punto specifico si apre una rilevante questione di interpretazione della volontà del legislatore, così come codificata nel Codice dell’ambiente (d.lgs 152/06) e modificata dalle disposizioni dello “Sblocca Italia”. In punta di legge, infatti, stante quanto statuito dal Codice dell’ambiente, la delimitazione degli ambiti da parte delle Regioni dovrebbe rispondere a criteri di efficienza, efficacia ed economicità (art. 147, comma 2) ed essere ispirata a logiche di unità di bacino idrografico e di adeguatezza delle dimensioni gestionali. Una previsione che in virtù del principio di unicità della gestione, non può non essere coordinata con quanto previsto in materia di affidamenti e con la previsione di una dimensione minima provinciale o di città metropolitana sancito dallo “Sblocca Italia” per il caso di sub-ambiti regionali (art. 7 comma 4). Per anni, sin dall’adozione della legge Galli, il perimetro amministrativo provinciale è stata la scelta più diffusa, in quanto riconducibile ad un soggetto, la Provincia, che ha assolto al ruolo di naturale anello di congiunzione tra la dimensione locale e quella regionale. L’obiettivo di superare le gestioni in economia aveva lasciato intravedere nel coordinamento provinciale un buon punto di mediazione. Una scelta che se può aver giovato alla riduzione del numero degli operatori, a distanza di venti anni è da considerarsi discutibile: il perimetro amministrativo, infatti, è avulso da ogni logica sia di tipo industriale (e di costo del servizio) sia di tutela dell’ambiente e della risorsa. L’unico criterio in grado di soddisfare le esigenze appena illustrate essendo quello dei bacini e dei distretti idrografici. Una facoltà dunque, quella di articolazione dei bacini secondo criteri di natura idrografica, che dovrebbe comunque essere preservata, giacché l’unica rispondente ai principi sanciti in ambito comunitario in materia di tutela delle acque (cfr. Direttiva Quadro sulle Acque7). Il superamento delle logiche amministrative è una esigenza ancora più forte oggi, essendo venuto meno il ruolo di mediazione delle Provincie (abolite) ed essendo in itinere una riforma del titolo V della Costituzione che riafferma le prerogative dello Stato centrale (verso le Regioni) su tutte le tematiche afferenti l’ambiente. 7 Direttiva 2000/60/CE del 23 ottobre 2000.
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Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance
Acqua N°53 Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance Nel ribadire l’opinione secondo cui l’articolazione per bacini idrografici è sempre da preferire a quella incardinata su un perimetro amministrativo (provinciale, regionale o di città metropolitana), sembra dunque importante tentare un raccordo tra le disposizioni pocanzi ricordate, anche per orientare il cammino delle riforme. La lettura congiunta di questi provvedimenti, unitamente alla dichiarata volontà di promuovere la crescita dimensionale e le aggregazioni per raggiungere una scala gestionale efficiente, sembra suggerire che il criterio idrografico sia comunque subordinato al soddisfacimento di logiche di efficienza, efficacia ed economicità, che dovrebbero essere ricercate su un perimetro e su una scala economica e gestionale non inferiore a quella del territorio provinciale o di città metropolitana. Se si accetta questa interpretazione si dovrebbe convenire sull’opportunità di favorire l’aggregazione di due o più bacini idrografici in tutti quei casi in cui le dimensioni dell’attuale perimetro di affidamento non siano coerenti con la scala efficiente e comunque con detta dimensione minima di bacino provinciale o di città metropolitana. Una interpretazione che è peraltro coerente con le disposizioni contenute nel Testo Unico sui servizi pubblici locali di interesse generale, di recente emanazione, laddove in materia di organizzazione di servizi a rete si conferma una dimensione minima non inferiore al territorio provinciale e l’obbligo, in capo alle regioni, di adeguarsi.
Adesione degli Enti locali agli Enti di governo d’ambito: piccoli passi avanti Tante le Regioni in cui gli Enti locali non hanno aderito agli EGA
Problemi in caso di affidamento in house
Le distanze tra obiettivi e risultati rimangono ampie per l’adesione degli Enti locali agli EGA. In particolare, si deve distinguere tra cinque Regioni (Basilicata, Campania, Marche, Umbria, Molise) in cui l’obbligatorietà dell’adesione è stata recepita dalle leggi regionali ma non ancora ultimata, e quattro Regioni (Abruzzo, Calabria, Liguria, Sicilia) in cui le leggi regionali non contemplano la necessità di provvedimento di adesione all’Ente di governo d’ambito da parte degli Enti locali. In tutte queste situazioni, laddove gli organi decisionali degli EGA non siano partecipati da tutti gli Enti locali, si pongono rilevanti criticità al riguardo della validità delle decisioni assunte8.
Affidamenti: Regioni chiamate ad esercitare i poteri sostitutivi Su 15 ATO solo in 2 il servizio è stato affidato entro i termini di legge
Per quanto riguarda infine gli affidamenti, dei 15 ATO che ancora a giugno u.s. risultavano non aver provveduto ad affidare il servizio al gestore unico, solo due (Province di Como e Varese) vi hanno provveduto; altri due (Province di Brescia e di Rieti) hanno avviato le 8 Si pensi al caso della scelta della modalità di affidamento di tipo in house providing laddove si rende necessaria la partecipazione di tutti gli Enti locali affinché sia assicurato l’esercizio del “controllo analogo”.
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Acqua N°53 Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance procedure. Sono dunque 13 le EGATO che non hanno rispettato il termine del 30 settembre 2015 per l’affidamento al gestore unico. Non si può rilevare in questo senso una dominanza geografica: da Nord a Sud lungo lo stivale sono 8 le Regioni che sono chiamate a esercitare i poteri sostitutivi, segnatamente nell’ l’Ato regionale della Valle d’Aosta, nell’Ato provinciale di Brescia in Lombardia, nei 3 Ato del savonese in Liguria, nell’ Ato provinciale di Rieti nel Lazio, negli Ato regionali della Campania, del Molise, della Calabria e nei 4 Ato provinciali di Palermo, Messina, Ragusa e Trapani in Sicilia.
Gestione unica: una chimera? Problemi anche dove l’affidamento è avvenuto: mancata consegna di impianti e reti
Le gestioni salvaguardate: riflessioni
Salvaguardia intesa come divieto d’aggregazione allunga l’approdo alla gestione unica
Esiti del percorso non soddisfacenti
Accanto alle criticità che caratterizzano il recepimento delle disposizioni di Legge, pur nei termini perentori previsti, sembra importante rappresentare le tante difficoltà emerse anche negli ambiti ove l’affidamento del servizio è effettivamente avvenuto: vi sono infatti porzioni di territorio (escludendo quelle servite da gestioni salvaguardate) che non sono ancora servite dal gestore unico a causa della mancata consegna degli impianti e delle reti da parte di gestioni preesistenti, per quanto non legittimate ad esercire il servizio. Il caso delle gestioni salvaguardate, ovvero titolate ad esercire il servizio in virtù di un affidamento conforme alle norme pro-tempore vigenti, merita qualche ulteriore precisazione. In casi non rari la scadenza delle concessioni presenta infatti tempi assai lunghi, con la conseguenza di dilazionare sine die l’approdo alla gestione unica.
Emblematico è il caso di alcune gestioni lombarde, laddove l’istituto della salvaguardia è stato interpretato dall’Ente di governo d’ambito alla stregua di una pregiudiziale all’aggregazione, pur in presenza di un piano di consolidamento assentito dalle gestioni interessate.
La salvaguardia come ultimo baluardo in difesa della frammentazione gestionale, secondo una interpretazione che confligge apertamente con lo spirito dello “Sblocca Italia”, che pure aveva volutamente evitato forzature, confidando nella moral suasion e negli incentivi di natura finanziaria e regolatoria9.
Gli esiti non certo soddisfacenti di questo percorso sono testimoniati dai dati raccolti dall’Osservatorio dei servizi pubblici locali del Ministero dello Sviluppo Economico che mostrano come la gestione unica, a distanza di quasi 18 mesi, sia ancora lungi dal divenire realtà: un gestore unico che serve più del 90% del territorio di competenza è presente solo in un ATO su quattro; in due ATO su tre il gestore unico affidatario eroga il servizio a meno del 50% del territorio di competenza. 9 Per un approfondimento si rimanda al Contributo n.22 - Acqua - Lo "Sblocca Italia" e l'inerzia delle Regioni, settembre 2014
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Acqua N°53 Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance Il riassetto in cifre Riassetto lontano dal potersi dire concluso
20 EGA non ancora operativi
9 ATO in cui manca la piena adesione degli Enti locali e 17 ATO in cui non è prevista
Processo concluso in 36 ATO su 68 Razionalizzazione del sistema e riduzione della frammentazione dove si è concluso
Le ricognizioni operata da AEEGSI e dall’Osservatorio sui servizi pubblici locali del Ministero dello sviluppo economico mostrano che a quasi 18 mesi dallo “Sblocca Italia”, e superati i termini di legge, il percorso è lungi dal potersi dire concluso.
Nel complesso, se si escludono le Province autonome di Trento e Bolzano, gli ambiti territori ottimali individuati sul territorio nazionale sono 68. In tutti i casi sono stati costituiti gli Enti di governo d’ambito, ma di questi 20 non sono ancora pienamente operativi. Sono 42 gli ATO nei quali si è completato l’obbligo di adesione all’EGA da parte di tutti i Comuni. In 9 ATO l’adesione da parte degli Enti locali agli EGA non è completa, e in ben 17 ATO gli Enti locali non sono nemmeno tenuti ad aderire, giacché l’adesione non è prevista dalle rispettive Leggi regionali. Infine, in 11 ATO non sono ancora state avviate le procedure di affidamento al gestore unico. Se ne desume, che su 68 ATO indagati, il processo di riassetto della governance locale può dirsi concluso solo in 36 casi.
Il riassetto, nei pochi casi in cui si è concluso, ha comportato una significativa razionalizzazione del sistema e la riduzione del numero dei soggetti interessati, si pensi alla presenza di EGATO regionali laddove prima esistevano AATO provinciali, e alla riduzione della frammentazione conseguita grazie alla gestione unica e all’avvio del consolidamento gestionale. Riassetto della governance
20 ATO in cui gli EGA non sono ancora operativi
26
ATO in cuil'adesione degli Enti locali agli EGA è incompleta
13 ATO in cui non è stato affidato il servizio al gestore unico
36
Completato Mancato affidamento al gestore unico
ATO in cui si è concluso il percorso di riforma
Adesione degli Enti locali agli EGA non prevista
EGA non operativi e mancata o non prevista adesione degli EE.LL. agli EGA
EGA non operativi, mancata o non prevista adesione degli EE.LL. agli EGA e mancato affidamento al gestore unico ATO di dimensioni non conformi alla normativa nazionale
* dati aggiornati a gennaio 2016
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati Invitalia e AEEGSI
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Acqua N°53 Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance Conclusioni Completamento degli assetti: minore frammentazione e gestione unica efficiente Dopo quasi 18 mesi risultati non soddisfacenti
Ultimata solo l’istituzione degli EGA, previa diffida
Contenziosi StatoRegioni segno di riluttanza alla riforma
É tempo per i poteri sostitutivi
Il completamento degli assetti di governo dei territori è il punto di partenza per il superamento della frammentazione gestionale e per l’approdo ad una gestione industriale e efficiente del servizio idrico.
A distanza di quasi 18 mesi dallo “Sblocca Italia” i risultati non possono considerarsi soddisfacenti: la riforma è stata portata a compimento solo in poche Regioni, con situazioni di forte ritardo nel Mezzogiorno. Solo il primo passo è stato ultimato, con la costituzione di tutti gli Enti di governo d’ambito, non senza la necessità di minacce di ricorso all’esercizio dei poteri sostitutivi e di formali diffide da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
I più che sporadici casi di approdo alla fase del contenzioso tra Stato centrale e Regioni testimoniano la riluttanza con cui talune amministrazioni regionali interpretano il disegno riformatore. Una ritrosia che trova un terreno fertile in molti contesti locali, laddove si assommano le inerzie e le inadempienze di Enti di governo d’ambito e soprattutto degli Enti locali.
Tutti i termini previsti dallo “Sblocca Italia” sono scaduti e i tempi sono maturi perché anche i Presidenti di Regione esercitino i poteri sostitutivi nei confronti degli Enti locali, per l’adesione agli EGA e per la consegna delle infrastrutture, e degli stessi EGA per l’affidamento del servizio. In tutti i casi di inerzia reiterata la palla passa (o meglio ritorna) alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
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5 ATO Provinciali
Lazio
Individuati e operativi
Individuati e operativi Completata
Completata
Completata
Fonte: elaborazione Laboratorio SPL REF Ricerche su informazioni AEEGSI, Invitalia e proprie
**EGATO Istituito senza necessità di uno specifico atto di adesione da parte degli Enti locali
*informazioni aggiornate a gennaio 2016
5 ATO: 4 Provinciali 1 Interregionale
Friuli Venezia Giulia
ATO Unico Regionale Emilia Romagna con bacini sub-ATO Individuato e operativo di affidamento
Non completata
ATO Unico Regionale suddiviso in 5 bacini Individuato ma non ancora istituito. di affidamento
Altre criticità
Manca l'approvazione dello Statuto dell'EGA, che secondo i termini di legge doveva essere deliberata entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore dalla L.R. 15/2015 (3 dicembre 2015). L'adesione obbligatoria dei Comuni all'EGA deve avvenire entro quindici giorni dalla pubblicazione dello Statuto da parte della Giunta Regionale. L’organo deliberante dell'EGA è composto da un numero selezionato di rappresentanti dei Comuni. In caso di affidamento a società in house deve essere garantito l’esercizio del controllo analogo da parte di tutti gli enti partecipanti all’ente di governo d’ambito.
L'istituzione dell'EGA è subrdinata all'approvazione del disegno di legge regionale di iniziativa della Giunta allegato alla D.G.R. 183/2015 depositato il 27 giugno 2015 come D.L. n. 52 ma il cui iter di approvazione risulta "sospeso".
Gli enti locali partecipanti all’Assemblea dell’EGA hanno l’obbligo di deliberare la propria adesione all’Ente di governo dell’ATO entro 60 giorni dall’entrata in vigore della L.R. 1/2016 (8 gennaio 2016), scaduti i quali il Presidente della Giunta Regionale può esercitare i poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali che non abbiano deliberato la propria adesione all’EGA.
Non conforme L’attuale assetto organizzativo (mai avviato operativamente) è definito dalla L.R. 6/1996. La L.R. 5/2014 rinvia ad un nell'ATO Rieti dove successivo provvedimento normativo, la definizione degli ambiti di bacino idrografico e la definizione di forme e modi di è in corso di cooperazione fra gli enti locali per l’organizzazione e la gestione del servizio idrico integrato. affidamento
Conforme alla legge Non si riscontrano criticità degne di nota
Conforme alla legge Non si riscontrano criticità degne di nota
Non avvenuto
Non avvenuto
Non pertinente**
ATO Unico Regionale Individuato ma non ancora istituito.
Campania
Non avvenuto
Calabria
Affidamento
Ai sensi del Decreto Reg n. 1 del 16 gennaio 2013 in mancanza della piena operatività dell'EGA, il Commissario Unico Straordinario delibera in via definitiva la forma di gestione ed affida il servizio idrico integrato, ma a livello di normativa Non nazionale tale compito è riservato al solo EGA. Conforme alla legge pertinente** La L.R. 9/2011 non prevede nella struttura dell’EGA un organo che sia partecipato da tutti gli enti locali dell’ATO. In caso di affidamento a società in house, è comunque necessario garantire l’esercizio del controllo analogo da parte di tutti gli enti partecipanti all’ente di governo dell’ATO.
Adesione degli Enti locali agli EGA
Non completata
Individuato ma non ancora istituito, ATO Unico le relative sono garantite da L.R.Regionale 30 dicembre 2010, n.funzioni 33 un Comissario Unico.
Basilicata
EGA
Istituito ma non ancora pienamente ATO Unico Regionale operativo, le relative funzioni sono L.R. n.9 del 12 aprile 2011 con bacini sub-ATO svolte da un Commissario Unico.
ATO
Abruzzo
Regione
Ricognizione riordino assetti di governance*
Acqua N°53 Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance
Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance
Acqua n. 53 - gennaio 2016
Pagina 13
ATO Unico Regionale Individuati e operativi
Piemonte
Puglia
Individuati e operativi
Completata
Completata
Fonte: elaborazione Laboratorio SPL REF Ricerche su informazioni AEEGSI, Invitalia e proprie
**EGATO Istituito senza necessità di uno specifico atto di adesione da parte degli Enti locali
*informazioni aggiornate a gennaio 2016
6 ATO: 4 Sovra-provinciali 2 Provinciali
Molise
Nelle more della piena operatività di tutti gli organi dell’EGAM, il Presidente della Regione nomina, con proprio decreto, un commissario straordinario che dispone di tutti i poteri necessari alla gestione ordinaria e straordinaria dell’ente di governo. La D.G.R. 80/2015, come integrata dalla D.G.R. 285/2015, individua 9 bacini interni all’ATO, che non possono, tuttavia, corrispondere a bacini di affidamento della gestione in quanto di dimensioni inferiori a quelle dei territori provinciali (rif.: art. 147, comma 2-bis, D.Lgs. 152/2006).
Mancanza di adesione degli Enti locali agli EGA: le Assemblee d’ambito non risultano al momento insediate. Nelle more dell'insediamento delle Assemblee d'ambito le relative funzioni sono svolte dal Presidente della Regione.
Conforme alla legge
Sebbene sia rappresentativo di tutti i comuni dell’ATO, l’organo deliberante dell'EGA è composto da un numero selezionato di sindaci. A tal proposito, si sottolinea che, in caso di affidamento a società in house, nel rispetto dei requisiti previsti dalla normativa comunitaria, dovrebbe essere garantito l’esercizio del controllo analogo da parte di tutti gli enti partecipanti all’ente di governo d’ambito.
Conforme alla legge Non si riscontrano criticità degne di nota
Non avvenuto
Istituito ma non ancora pienamente ATO Unico Regionale operativo, le relative funzioni sono con bacini sub-ATO svolte da un Commissario non conformi Straordinario. Non completata
Conforme alla legge
Non completata
5 ATO: 2 Interprovinciali 3 Provinciali
Marche
Individuati ma non insediati
Completata
Lombardia
La Regione Lombardia ha attribuito le funzioni già esercitate dalle Autorità di ambito alle Province e alla Città metropolitana di Milano per l’ATO corrispondente al territorio provinciale, che esercitano le funzioni di governo dei rispettivi ATO attraverso un'azienda speciale, denominata Ufficio di ambito. Si ricorda che il comma 90 art. 1 L. 56/2014 richiede la soppressione di enti o agenzie che svolgono funzioni di organizzazione dei servizi pubblici di rilevanza economica di competenza comunale o provinciale e la contestuale attribuzione delle funzioni alle Province.
Conforme alla legge ad eccezione dell'ATO Brescia dove è in corso di affidamento
Presenza di tre ATO con dimensioni sub-provinciali in contrasto con il quadro normativo attuale che prescrive l’individuazione di ATO di dimensioni non inferiori al territorio delle province o delle città metropolitane. Il 19 novembre 2015 il Consiglio dei Ministri ha deliberato l’impugnativa della L.R. 17/2015 in quanto “le disposizioni riguardanti gli ambiti ottimali di affidamento del servizio idrico integrato contrastano con i principi della legislazione statale in materia di servizio idrico integrato. Ne consegue la violazione dell’art.117, secondo comma, lett. e) ed s), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza legislativa in materia di tutela dell’ambiente e della concorrenziali”.
Non conforme alla legge nei 3 ambiti sub-provinciali di Savona
12 ATO: 11 Provinciali Individuati e operativi 1 Città metropolitana
Altre criticità
Affidamento
Non pertinente**
Adesione degli Enti locali agli EGA
Individuati e operativi
EGA
Liguria
ATO
6 ATO: 3 Provinciali 3 Sub-provinciali
Regione
Ricognizione riordino assetti di governance*
Acqua N°53 Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance
Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance
Acqua n. 53 - gennaio 2016
Pagina 14 Completata
9 ATO: 4 Interprovinciali 1 Provinciale 1 Sovra-provinciale 2 Sub-provinciali 1 Interregionale
Fonte: elaborazione Laboratorio SPL REF Ricerche su informazioni AEEGSI, Invitalia e proprie
**EGATO Istituito senza necessità di uno specifico atto di adesione da parte degli Enti locali
*informazioni aggiornate a gennaio 2016
Istituiti e operativi
ATO Unico Regionale Individuato e operativo con bacini sub-ATO
Valle d'Aosta
Veneto
Completata
ATO Unico Regionale
Non completata
Completata
Umbria
Individuato ma non ancora costituito. Rimangono operativi i vecchi ATI.
ATO Unico Regionale Istituito e operativo
Sicilia
Toscana
Non pertinente**
9 ATO Provinciali con bacini sub Individuati ma non ancora operativi ambito (in attesa di nuove delimitazioni)
Adesione degli Enti locali agli EGA
Completata
Individuazione EGA
ATO Unico Regionale ripartito in 8 Istituito e operativo circoscrizioni
Numero e dimensione ATO
Sardegna
Regione
Ricognizione riordino assetti di governance*
Si evidenzia che la competenza dell’affidamento del servizio idrico integrato dovrebbe essere dell’Ente di governo d'ambito mentre la L.R. n. 13/2008 prevede che i Comuni associati possano scegliere direttamente il gestore nei sub-ambiti.
L’EGA non risulta costituito e sono ancora operative le vecchie ATI. La legge regionale di riferimento individua l’EGA ma ne rinvia l’istituzione a successivo decreto del Presidente della Giunta Regionale, che non risulta pubblicato.
Considerato che l’assemblea dell’EGA è composta da un numero selezionato di sindaci eletti dalle rispettive conferenze territoriali, occorre sottolineare che, in caso di affidamento a società in house, nel rispetto dei requisiti previsti dalla normativa comunitaria, dovrà comunque essere garantito l’esercizio del controllo analogo da parte di tutti i comuni rappresentati dall’Autorità stessa.
Presenza di 2 ATO di dimensioni sub-provinciali in contrasto con il dettato della normativa nazionale che prescrive Conforme alla legge l’individuazione di ATO di dimensioni non inferiori al territorio delle province o delle città metropolitane.
Non avvenuto
Conforme alla legge
Conforme alla legge
Non avvenuto
Altre criticità
I criteri dettati dalla L.R. 9/2015 per la delimitazione dei nuovi ATO sono coerenti con le disposizioni di cui all’art. 3-bis del D.L. 138/2011 e all’art. 147 del D.Lgs. 152/2006. Quest’ultimo limita, tuttavia, la possibilità di perimetrare sub-ATO per la gestione del servizio al solo caso in cui l’ATO abbia dimensioni regionali. Gli enti di governo d'ambito individuati nelle Assemblee idriche territoriali non ancora operative e la loro costituzione non necessita per l'legge della sottoscrizione di un accordo (es. convenzione) tra gli Enti locali ricadenti nei rispettivi ATO.
Conforme alla legge Non si riscontrano criticità degne di nota
Affidamento
Acqua N°53 Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance
Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance