marzo 2016
Acqua N°57
Gli affidamenti nel tempo della responsabilità e delle scelte Laboratorio SPL Collana Acqua
Abstract Il TU sui servizi pubblici locali riconosce agli enti di governo d’ambito la massima discrezionalità nelle scelte sulla forma di affidamento per la gestione del servizio idrico integrato. Ad una condizione: che le scelte siano motivate e responsabili, cioè non mettano a repentaglio la realizzazione delle infrastrutture idriche di cui i territori hanno bisogno. La gestione pubblica è una possibilità. Occorrono professionalità, vocazione industriale, solidità finanziaria e soprattutto la consapevolezza di una responsabilità nei confronti delle comunità locali. L’esperienza del sub-ambito di Reggio Emilia, in cui si è rinunciato alla gestione pubblica, mostra come scelte di matrice ideologica possono rivelarsi non sostenibili alla prova dei fatti. Il T.U. sui servizi pubblici locali ha sancito un principio: la gestione pubblica è una possibilità, non per tutti. The Consolidated Law on local public services gives the Government Bodies of the Optimal Territorial Areas (Enti di Governo d’Ambito, EGA) maximum discretion about the entrustment of the integrated water management, with only one condition: the choices should be justified and mindful, which means that they should not jeopardize the realisation of the locally needed water infrastructure. The experience of the sub-area of Reggio Emilia, where public management has been discarded, demonstrates how ideological choices may not be in fact sustainable. REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti, Viveracqua Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico e-mail: laboratorio@refricerche.it
Gli ultimi contributi n. 56 - Acqua - La nazionalizzazione dell'industria idrica è una proposta irresponsabile, febbraio 2016 n. 55 - Acqua - Regolazione indipendente e scala provinciale: un progetto industriale per i SPL, febbraio 2016 n. 54 - Acqua - Partecipate pubbliche: le nuove regole dimenticano i servizi a rete di rilevanza economica, febbraio 2016 n. 53 - Acqua - Diffide, impugnative e poteri sostitutivi: la “stretta” via al riassetto della governance, gennaio 2016 n. 52 - Acqua - Metodo Tariffario Idrico 2.0: efficienza, disciplina e dimensioni, dicembre 2015 n. 51 - Acqua - Remunerazione del capitale: chi ha ragione, i mercati o le imprese?, novembre 2015 n. 50 - Acqua - La legge siciliana sul servizio idrico: un'intera Regione ripiomba nel caos, ottobre 2015 n. 49 - Acqua - Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione, ottobre 2015 n. 48 - Acqua - Verso il nuovo periodo regolatorio: Metodo Tariffario 2.0, ottobre 2015 n. 47 - Acqua - Le infrastrutture idriche: un "patrimonio comune", settembre 2015 n. 46 - Acqua - Remunerazione del capitale alla prova degli investimenti, luglio 2015 Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito REF Ricerche
La missione Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150
Acqua N°57
Gli affidamenti nel tempo della responsabilità e delle scelte
Proposta di legge per “l’acqua pubblica” Disegno di legge sulla ripubblicizzazione
Forte matrice idrologica
Affidamenti nel Testo Unico sui SPL
Forme di affidamento parificate e gestione in economia per piccoli Comuni
Preferire soluzioni consapevoli e informate Metodo delle scelte permette revisioni
In queste settimane si discute in Commissione Ambiente alla Camera di un disegno di legge che chiede la ripubblicizzazione delle gestioni del servizio idrico, in nome del governo pubblico e partecipativo del ciclo integrato dell'acqua, in grado di garantirne un uso sostenibile e solidale.
La proposta, che abbiamo già avuto modo di commentare1, presenta una matrice ideologica forte, e non riconosce i progressi che negli anni recenti sono stati compiuti grazie alle regole e al riassetto dei vari livelli di governo del settore (gestione unica d’ambito, istituzione degli Enti di governo d’ambito e obbligo di adesione degli enti locali, obbligo di consegna delle infrastrutture idriche, esercizio di poteri sostitutivi, eccetera). Il recente T.U. dei servizi pubblici locali codifica in modo chiaro la disciplina in materia di affidamenti e il metodo delle scelte. La scelta sulla forma di gestione è demandata agli Enti di Governo d’Ambito ai quali è assegnato il compito della decisione a valle di un iter ben delineato, nel rispetto delle forme previste dalla disciplina comunitaria, e di alcuni principi che qualificano l’assunzione di responsabilità da parte degli enti locali, per ribadire l’importanza di scelte consapevoli e informate2.
Giova ricordare che non solo l’in house providing è parificato alle altre modalità di affidamento, la gara e la società mista (con socio industriale scelto con procedura competitiva), ma per i Comuni con meno di mille abitanti appartenenti alle comunità montane è persino prevista la facoltà di una gestione diretta in economia, a condizione che gestiscano l’intero servizio idrico integrato e con il consenso dell’Ente di governo d’ambito (art. 148 d.lgs. 152/2006). Si tratta di mettere da parte le bandiere della ripubblicizzazione forzata, che a ben vedere è una scelta deresponsabilizzante, preferendovi soluzioni di verificata e solida fattibilità.
Non si può non osservare come la formulazione di questo metodo delle scelte sia equilibrata e, soprattutto, reversibile. Ciascuna collettività locale, rappresentata dal proprio Ente di Governo d’Ambito è chiamata ad operare delle scelte affidando concessioni che non sono perpetue, e che consentono a intervalli di tempo regolari (al massimo ogni 30 anni) di riesaminare le condizioni che hanno condotto a preferire un determinato assetto e, nel caso, a valutarne un cambiamento.
1 Si veda “La nazionalizzazione dell’industria idrica è una proposta irresponsabile”, Contributo n.56, Laboratorio REF Ricerche, febbraio 2016 2 Per un approfondimento si rimanda a “Regolazione indipendente e scala provinciale: un progetto industriale per i SPL”, Contributo n.55, Laboratorio REF Ricerche, febbraio 2016.
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Gli affidamenti nel tempo della responsabilità e delle scelte
Acqua N°57 Gli affidamenti nel tempo della responsabilità e delle scelte Questo è esattamente il percorso che ha recentemente condotto l’Ente affidante dell’Ambito di Reggio Emilia a valutare la forma di affidamento per il servizio idrico integrato, giunto a scadenza di concessione.
LA SCELTA SULLA FORMA DI AFFIDAMENTO DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI Giova rammentare che in base a quanto disciplinato dall’articolo 3 bis del D.L. 138/2011 e s.m.i. gli Enti di governo d’ambito, titolari della scelta sulla forma di affidamento, sono tenuti a:
• predisporre una relazione nella quale documentano la sussistenza dei requisiti previsti
dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta;
• indicare quali motivazioni hanno condotto alla scelta con riferimento agli obiettivi di
universalità e socialità, efficienza, economicità e qualità del servizio;
• accompagnare la relazione con un piano economico-finanziario che contenga anche la
proiezione per tutta la durata dell'affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti3.
Nel caso di affidamento in house:
• la relazione deve indicare l'assetto economico-patrimoniale della società, del capitale
proprio investito e l'ammontare dell'indebitamento, da aggiornare ogni triennio;
• la relazione deve essere inviata all’Antitrust, chiamata entro 30 giorni ad esprime un pa-
rere, non vincolante ma di cui occorre tenere conto, sulla coerenza tra la scelta e le argo- mentazioni addotte;
contestualmente gli enti locali proprietari sono tenuti a:
• accantonare pro quota nel primo bilancio utile, e successivamente ogni triennio, una so
mma pari all'impegno finanziario previsto per il triennio;
• redigere il bilancio consolidato con il soggetto affidatario in house. 3 Il piano economico-finanziario deve essere asseverato da un istituto di credito o da società di revisione.
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Gli affidamenti nel tempo della responsabilità e delle scelte
Acqua N°57 Gli affidamenti nel tempo della responsabilità e delle scelte Forme di gestione e affidamento del servizio: il metodo delle scelte Provvedimento motivato dagli EGA per la scelta di affidamento
Scelte sostenibili finanziariamente per non pregiudicare investimenti
Metodo delle scelte che non inficia la discrezionalità ma responsabilizza Scelte sindacabili se prive di motivazioni attendibili
Nelle pagine di questa collana abbiamo segnalato più riprese l’importanza di scelte consapevoli e informate allorquando è in gioco l’affidamento della gestione dei servizi pubblici locali. Un principio, cui corrispondente anche un metodo delle scelte, che è stato recentemente codificato nel T.U. sui servizi pubblici locali, e che prevede che siano gli Enti di Governo d’Ambito, chiamati a organizzare il servizio, a individuare la forma di gestione attraverso un provvedimento motivato.
Per evitare che gli investimenti siano sacrificati sull’altare del “si fa qual che si può” il provvedimento motivato deve essere accompagnato da un complesso di informazioni di natura economico-finanziaria che documentano perché la scelta è preferibile e soprattutto che è finanziariamente sostenibile e tale da non pregiudicare la realizzazione delle opere previste dal Piano d’ambito. Un metodo delle scelte che non inficia la discrezionalità di cui l’amministrazione pubblica è depositaria ma che sostanzia in modo puntuale i doveri di trasparenza e intelligibilità delle scelte, ossia il metro con cui si misura la responsabilità delle amministrazioni locali.
Negli anni la giurisprudenza ha a più riprese sottolineato l’importanza di una adeguata istruttoria giacchè le stesse sono sindacabili allorquando prive di motivazione, palesemente illogiche o irrazionali4. Un dovere delle amministrazioni locali nei confronti delle collettività che è stato assai spesso da queste ultime disatteso o raggirato, nella presunzione che la scelta per la gestione in house rappresentasse una evoluzione naturale della gestione diretta piuttosto che una assunzione di responsabilità, con questo precludendo l’accesso a forme alternative di gestione, in grado di sopperire alla carenza di capacità, compentenze e/o risorse finanziarie. L’esperienza dei Comuni della Provincia di Reggio Emilia, riassunta in queste pagine, è in questo senso emblematica.
Reggio Emilia: archiviata la ripubblicizzazione, ora si valuta la società mista
A fine 2012 mozione di iniziativa popolare per l’acqua pubblica
La vicenda ha inizio sul finire del 2012 quando, sull’onda emotiva del referendum del 2011, alcune associazioni per la tutela delle acque promuovo una mozione di iniziativa popolare che prevede di affidare la gestione del servizio idrico integrato del Comune di Reggio Emilia ad un ente di diritto pubblico. 3 Il piano economico-finanziario deve essere asseverato da un istituto di credito o da società di revisione.
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Gli affidamenti nel tempo della responsabilità e delle scelte
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Modifica statuto: idrico gestito senza scopo di lucro da soggetto a proprietà pubblica
Scelta criticata
A fine 2015 disposto affidamento in house providing in attesa di documentazione a supporto della scelta Il Consiglio locale valuta non sostenibile l’in house providing
Un percorso che conduce nell’arco di qualche mese alla modifica dello Statuto comunale e all’approvazione di un articolo in cui si legge che:
“Il Comune di Reggio riconosce il diritto umano all’acqua, ossia l’accesso all’acqua potabile come diritto umano, universale, indivisibile, inalienabile e lo status dell’acqua come bene comune pubblico. Garantisce che la proprietà e la gestione degli impianti, della rete di acquedotto, distribuzione, fognatura e depurazione siano pubbliche e inalienabili, nel rispetto delle normative comunitarie e nazionali. Garantisce che la gestione del servizio idrico integrato, riconosciuto come servizio pubblico locale di interesse generale, non persegua scopi di lucro e sia sottratta ai principi della libera concorrenza, mediante un soggetto a proprietà pubblica.” Una presa di posizione di matrice ideologica e politica, criticata da più parti perché non accompagnata da motivazioni sulla preferibilità della gestione pubblica rispetto a forme alternative.
Una decisione che a fine settembre del 2015, dopo oltre due anni e in attesa di una verifica sulla fattibilità tecnico-economica, ha condotto il Consiglio d’ambito a disporre l’affidamento secondo il regime dell’in house providing, a condizione che entro la fine dell’anno il Consiglio Locale, organo di secondo livello, avesse fornito tutti gli elementi in grado di supportare tale scelta5.
Alla metà del mese di dicembre del 2015, il Consiglio locale di Reggio Emilia, valutata la non sostenibilità del modello in house providing, ha modificato l’orientamento iniziale e proposto all’Ente di Governo d’Ambito l’affidamento ad una società mista, pubblica e privata.
Scelte consapevoli e informate: il costo della ripubblicizzazione
Abbandono ripubblicizzazione per impatto valore di riscatto e vincoli di finanza locale
Nel caso dei Comuni della Provincia di Reggio Emilia l’affidamento alle gestioni preesistenti risulta scaduto a fine 2011. Il gestore affidatario ha pur tuttavia continuato ad esercire il servizio, al fine di garantire la sicurezza e la continuità del servizio pubblico per il tempo necessario ad individuare la forma di gestione preferibile e ad espletare le procedure per la riassegnazione dell’affidamento. Dalla decisione del Consiglio locale si evince come a fare propendere per l’abbandono del processo di ripubblicizzazione del servizio idrico sia stata (i) la valutazione dell’impatto finanziario del pagamento del valore di riscatto al gestore uscente, (ii) gli stringenti vincoli per la finanza locale conseguenti alle previsioni contenute nella Legge di Stabilità 5 La realizzazione dello studio di fattibilità era stata demandata all’agenzia regionale per il servizio idrico e i rifiuti dell’Emilia-Romagna (ATERSIR), chiamata a verificare la percorribilità di un ritorno alla gestione pubblica del servizio e le sue implicazioni economiche e legali. Ancora a settembre 2015 il Consiglio d’ambito aveva previsto che, in mancanza di valutazioni circa la sostenibilità del progetto societario e superata la data del 31 dicembre 2015, si sarebbe comunque avviata la procedura di gara per l’affidamento a terzi del servizio.
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Indennizzo pari a 100 milioni di euro: importo simile agli investimenti programmati 2014-17
Necessità di interventi non sostenibili dalla finanza locale
20156 (obbligo di accantonamento da parte degli enti locali azionisti di ammontari pari agli esborsi per aumenti di capitale previsti nel successivo triennio e consolidamento del debito del gestore in house da parte dei medesimi enti locali). In particolare l’indennizzo che deve essere corrisposto al gestore uscente, che include le opere realizzate e non ancora ammortizzate, i conguagli poste pregresse (costi sostenuti e non riconosciuti in tariffa), risulterebbe ammontare a circa 100 milioni di euro, un volume di risorse paragonabile a quanto necessario a finanziare l’intero programma degli investimenti 2014-2017. A ciò va aggiunto l’obbligo di corrispondere la garanzia fidejussoria per un ammontare dell’ordine di 60 milioni di euro.
Un peso nella scelta è stato poi sicuramente giocato anche dalla consapevolezza dell’ingente volume di interventi di cui il territorio necessità, che avrebbero ulteriormente gravato sulla finanza pubblica7.
Vi era il rischio concreto di non disporre delle risorse per sostenere gli investimenti necessari ad estendere i servizi di collettamento e depurazione ad aree ancora scoperte, oltre che migliorare la qualità del servizio. Impatto finanziario a carico delle casse dei Comuni reggiani
100 mln €
60 mln €
Indennizzo da riconoscere a gestore uscente
Garanzia fidejussoria
80 mln €
166 €/ab
Investimenti programmati 20142017
Investimenti programmati 2014-2017
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche
Ripubblicizzazione non sostenibile Società mista considerata un buon compromesso
Alla luce delle implicazioni per le finanze degli enti locali oltre che per gli investimenti nei territori, la strada della ripubblicizzazione della gestione è apparsa non sostenibile.
A conclusione di questo percorso si è dunque deciso di valutare la soluzione della società mista, secondo il modello del cosiddetto partenariato pubblico-privato, laddove il socio privato industriale sarà selezionato con gara. La società mista è stata sin qui ritenuta un 6 Legge n. 190/2014 7 Il piano degli investimenti indica un fabbisogno di circa 20 milioni di euro l’anno sull’arco dei prossimi 25 anni, con un valore superiore nei primi anni, in ragione della necessità di adeguare la dotazione infrastrutturale alle prescrizioni di legge. Il gestore affidatario sarà infatti chiamato a realizzare investimenti per circa 80 milioni di euro nel periodo 2014-2017.
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Serve uno studio di fattibilità anche per società mista
buon compromesso in grado di superare le criticità finanziarie, assicurando al contempo maggiori garanzie per l’interesse pubblico rispetto alla procedura competitiva per l’assegnazione del servizio idrico8.
Pur nella consapevolezza del travaglio dell’Ente affidante in questione, è opportuno ricordare che anche la scelta della società mista andrebbe corredata da un approfondito studio di fattibilità. Anche per la società mista, infatti, si pongono questioni di sostenibilità finanziaria che non sono trascurabili. A ciò si aggiungono anche la complessità e la rischiosità legate alla scelta di un modello di affidamento, quale il partenariato pubblico-privato, del tutto innovativo nel panorama nazionale. Percorso del Comune di Reggio Emilia Referendum per l'acqua pubblica
Mozione di iniziativa popolare
Modifica statuto comunale
2011
fine 2012
inizio 2013
Valutazione di una società mista
fine 2015
Comune valuta l'in house non sostenibile
EGA predispone affidamento in house
dic 2015
sett 2015
In attesa di studio di fattibilità tecnica e finanziaria
Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche 8 Nell’ambito di questo percorso alcune garanzie aggiuntive sono state previste in favore dell’interesse pubblico. Tra queste figurano: •il mantenimento del controllo pubblico in capo agli enti proponenti (il recente testo unico indica una partecipazione minima non inferiore al 30%); •l’individuazione di strumenti addizionali per assicurare l’attuazione del piano d’ambito che indica il piano degli investimenti e il programma degli interventi; •il controllo dei costi operativi e delle tariffe in coerenza con le disposizioni indicate dal regolatore nazionale; •l’impegno a contenere gli sviluppi tariffari, assicurando al contempo un supporto alle fasce più deboli della popolazione; •la previsione di prescrizioni che rafforzino il legame tra la gestione e il territorio di cui è espressione.
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L’EGA deve redigere un PEF asseverato da istituti di credito
L’Ente di Governo d’Ambito è sempre tenuto a redigere il piano economico-finanziario, contenente la proiezione per tutta la durata dell'affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti, verificandone la sostenibilità in capo agli enti locali, al fine di assicurare la realizzazione degli interventi infrastrutturali necessari da parte del soggetto affidatario (art. 1, comma 609, lettera a, L. 23 dicembre 2014, n. 190). Il piano economico finanziario dovrà peraltro essere asseverato da parte di società di servizi costituite da un istituto di credito e iscritte nell’albo degli intermediari finanziari.
Conclusioni Reggio Emilia: scelte consapevoli più coerenti con necessità del territorio Percorso condiviso con le rappresentanze territoriali Percorso non ancora concluso
L’esperienza dell’Ambito di Reggio Emilia esemplifica come scelte consapevoli e informate possono condurre a percorsi più coerenti con le necessità dei territori. Un percorso che testimonia come il pragmatismo e la responsabilità delle scelte siano sempre da preferire a scelte di matrice ideologica. Un percorso informato e partecipato che ha coinvolto i Forum provinciali per l’acqua, un tavolo di lavoro con le rappresentanze delle istituzioni, dei cittadini e delle associazioni al quale sono state riportate le valutazioni e i dati per favorire una scelta consapevole. Un percorso che, peraltro, non può dirsi concluso, e che impegna l’Ente di Governo d’Ambito a verificare la fattibilità tecnica e finanziaria di una società mista, ovvero se esiste - ed a quali condizioni - una reale alternativa alla gara per la concessioni a terzi.
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