settembre 2016
Acqua N°67
Efficienza del capitale: investire di più e meglio Laboratorio SPL Collana Acqua
Abstract Occorre promuovere un uso efficiente del capitale. Per spendere meglio occorre in primis migliorare la conoscenza dei fabbisogni, dello stato delle infrastrutture e del loro costo, a supporto della pianificazione, del lavoro delle stazioni appaltanti, del controllo e della trasparenza. L’esperienza dell’Autorità Idrica Toscana rinforza il ruolo della programmazione e consente di valutare con maggiore accuratezza le risorse necessarie a sostituire o manutenere il patrimonio. It's essential to promote the efficient use of capital. To better spend financial resources, it is necessary to improve the knowledge of the needs, of the status of the infrastructures and of their cost, so to support planning, contracting, control and transparency. The experience of the Government Body of the Optimal Territorial Area of Tuscany strengthens the role of programming and allows to evaluate more accurately the resources necessary to replace or maintain the assets.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, CRIF Ratings, Cassa per Servizi Energetici e Ambientali, Cassa Depositi e Prestiti, Viveracqua, Romagna Acque, Water Alliance , CIIP. Si ringrazia l'Autorità Idrica Toscana per la collaborazione e la messa a disposizione di studi e documenti. Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Signori, Samir Traini e-mail: laboratorio@refricerche.it
Gli ultimi contributi n. 66 - Acqua - Qualità tecnica: un percorso a due velocità, luglio 2016 n. 65 - Acqua - Dalla separazione contabile una spinta al consolidamento, luglio 2016 n. 64 - Acqua - Danno ambientale: ai "rimedi" destianiamo solo il 5% dellatariffa, luglio 2016 n. 63 - Acqua - L'efficienza nel settore idrico italiano: punti fermi e questioni aperte, giugno 2016 n. 62 - Acqua - La gestione industriale del servizio idrico: scenari di crescita, maggio 2016 n. 61 - Acqua - Investimenti nel SII: 2 miliardi di euro il "potenziale inespresso", maggio 2016 n. 60 - Acqua - Il grossista industriale: da garante dell’approvvigionamento idrico a finanziatore delle opere, maggio 2016 n. 59 - Acqua - Alla ricerca dell'efficienza, aprile 2016 n. 58 - Acqua - Qualità contrattuale rinforzata: arrivano standard minimi, rimborsi automatici, premi e penalità, marzo 2016 n. 57 - Acqua - Gli affidamenti nel tempo della responsabilità e delle scelte, marzo 2016 Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito REF Ricerche
La missione Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it Editore: REF Ricerche srl Via Saffi 12 - 20123 Milano tel. 0287078150 www.refricerche.it ISSN 2531-3215
Acqua N°67
Efficienza del capitale: investire di più e meglio
L’efficienza nell’uso del capitale: le questioni aperte La promozione dell’efficienza è solitamente incentrata sui costi operativi
Come è noto tra gli obiettivi che la regolazione incentivante è chiamata a perseguire vi è la promozione di una gestione efficiente dei servizi pubblici.
Dal punto di vista teorico l’efficienza è un concetto che presenta molte sfaccettature. Vi è l’efficienza allocativa, che ispira le scelte che aumentano il benessere sociale e vi è l’efficienza produttiva, intesa come la capacità di contenere i costi di produzione dato un certo output (ovvero ottenendo il massimo output a parità di costo), utilizzando in modo ottimale i fattori (lavoro e capitale, nella semplificazione dei modelli economici). Tipicamente, l’efficienza ha come terreno di elezione i costi operativi. Questi ultimi, tuttavia, rappresentano solo una quota parte dei costi totali di un servizio. Esiste dunque anche un’efficienza nell’uso del capitale.
Efficienza ed efficacia nell’uso del capitale L’uso efficiente del capitale è un tassello da migliorare
La remunerazione standard si applica al valore dei cespiti iscritti
L’uso efficiente del capitale è un tema complesso, che va ben oltre il mero aspetto della combinazione dei fattori impiegati nella produzione. L’impiego efficiente del capitale investe aspetti quali la qualità della pianificazione e delle programmazione delle opere, l’efficacia dell’azione amministrativa che dallo studio di fattibilità conduce al collaudo delle opere, alla capacità tecnica organizzativa delle stazioni appaltanti all’atto dell’espletazione delle gare. Questi fattori concorrono tutti ad un efficiente impiego del capitale lungo l’intero ciclo di vita delle opere.
Nel settore idrico italiano, la quantificazione dei costi di capitale si avvale di costi standard (finanziari e fiscali) commisurati a parametri di mercato e ad una struttura finanziaria “standard”. Tali oneri vengono riconosciuti sugli investimenti realizzati (iscritti nel libro cespiti del gestore) e rivalutati (cosiddetto Regulatory asset base, RAB). Come si può comprendere la logica che conduce al riconoscimento dei costi di investimento è prettamente di natura finanziaria. Il regolatore identifica i parametri per una congrua copertura dei costi finanziari e fiscali, ma non entra (o non è entrato sino ad oggi) nel merito della congruità dello stock di capitale sotteso, rispetto agli obiettivi di qualità tecnica e commerciale. Ogni valutazione in merito al livello desiderato/desiderabile degli investimenti per ciascun territorio è demandato agli Enti di Governo d’Ambito (EGA)1. 1 In prospettiva, con l’avvio della regolazione della qualità tecnica e commerciale, AEEGSI si prefigge di individuare livelli minimi e standard nazionali di qualità del servizio. Ciascun EGATO ha la facoltà di richiedere standard migliorativi del servizio, superiori ai minimi.
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Efficienza del capitale: investire di più e meglio
Nel caso del servizio idrico integrato, negli anni recenti ci si è interrogati a più riprese circa la necessità di favorire l’avvio di un ciclo virtuoso degli investimenti idrici e della necessità di regole certe e consistenti in grado di riportare la fiducia degli investitori.
Si può escludere il rischio di sovrainvestimento. E’ anzi vero il contrario
E’ necessario migliorare l’efficacia e l’efficienza della spesa
Occorre migliorare la conoscenza del fabbisogno e guidare gli EGATO nella scelta di obiettivi e priorità
Le scelte di investimento sono demandate all’EGA, su proposta/coadiuvato dal gestore, chiamato a identificare i fabbisogni, a codificarli in un Piano d’ambito, e a declinarli in progetti di investimento associati a obiettivi di medio termine nel Programma degli interventi. Il ciclo della pianificazione/programmazione, tuttavia, non appare ancora coerente con il ritardo infrastrutturale, documentato dalle sanzioni comunitarie per la mancata realizzazione delle reti di fognatura e dei depuratori, e con la misura delle perdite idriche, già elevate nel confronto con le migliori esperienze europee e tornate di recente ad aumentare.
E’ evidente che per questioni legate al ciclo elettorale e alla ricerca del consenso, il decisore locale si muove su un orizzonte di breve periodo, sacrificando le scelte di investimento in nome del contenimento della tariffa. Occorre investire di più e occorre investire meglio. Permangono infatti una serie di questioni che hanno a che vedere con l’efficienza e l’efficacia degli investimenti nel servizio idrico, con la coerenza tra i programmi di investimento e gli obiettivi di miglioramento del servizio che ne informano l’adozione, con l’efficienza ed efficacia del procedimento amministrativo, con i tempi (e costi) delle procedure che intercorrono tra la fattibilità dell’opera e la sua entrata in esercizio. Secondo la ricognizione operata da Italia Sicura, trascorrono in media 8 anni e 8 mesi tra il finanziamento di una infrastruttura idrica e la sua realizzazione. Appare indispensabile uno sforzo per accrescere la qualità delle fasi che vanno dalla pianificazione all’attuazione: la conoscenza del reale fabbisogno, l’identificazione di obiettivi e priorità, e la quantificazione dei costi presenti e prospettici connessi al suo soddisfacimento. Un cammino che è stato recentemente avviato dall’Autorità Idrica Toscana, che ha riconosciuto l’esistenza di “gap” conoscitivo e introdotto strumenti in grado di ridurre le distanze.
L’esperienza dell’Autorità Idrica Toscana (AIT) I costi standard delle infrastrutture: l’utilità La quantificazione è basata sulla rendicontazione delle opere realizzate
L’identificazione dei costi delle infrastrutture, a supporto della pianificazione, è oggetto di una recente sperimentazione avviata dall’Autorità Idrica Toscana2.
La quantificazione dei costi è costruita a partire dall’esito degli appalti banditi e aggiudicati dai gestori toscani. Nel dettaglio, l’Autorità ha avviato una ricognizione su 15 tipologie di opere relative alle diverse fasi del servizio, dalla captazione alla depurazione. Per ciascuna fase sono state raccolte dai gestori del servizio informazioni sulle caratteristiche dell'appalto e dell'opera, le principali grandezze dell’intervento, il costo del progetto e le sue articolazioni. 2 studio effettuato dal DICEA dell'Università di Firenze, insieme con il PIN di Prato, in collaborazione con CISPEL e i gestori Nuove Acque, Publiacqua, Acque, Acquedotto del Fiora, Gaia, ASA, Geal.
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Efficienza del capitale: investire di più e meglio
Contemplate 15 tipologie di opere diverse
L’esempio dei costi delle opere di acquedotto
La mappatura ha avuto ad oggetto oltre 350 infrastrutture, raggruppate in classi di intervento rappresentative. Ai dati raccolti sono stati affiancati i valori desunti da studi di settore. L’analisi ha così consentito di quantificare il costo medio di ciascuna tipologia di intervento, e di costruirne intervalli di confidenza, laddove elevata è la probabilità che si collochi il costo effettivo.
L’individuazione delle curve di costo standard ha seguito diverse metodologie, a seconda della quantità e qualità dei dati disponibili: nel caso di un numero statisticamente significativo si è proceduto ad una stima a partire dai costi risultanti dalla ricognizione (con verifica da un computo metrico – estimativo nel caso delle reti), mentre nel caso di non adeguata rappresentatività si è fatto ricorso alle fonti bibliografiche, confrontate con quelle risultanti dalla ricognizione ed eventualmente integrate. Infine, nel caso di informazione totalmente mancanti ci si è basati esclusivamente sui costi di progetto tratti dalle fonti bibliografiche. Ad esempio, per le opere di acquedotto, il calcolo delle curve di costo standard è stato effettuato sulla base dei costi della ricognizione per quanto concerne le reti, i pozzi e i pompaggi; nel caso dei serbatoi si è partiti dai costi bibliografici posti a confronto con quelli della ricognizione; infine per il costo standard delle sorgenti ci si è basati esclusivamente sui dati bibliografici. Le Tavole in allegato riportano alcuni esempi.
Curve di costo per alcune opere di acquedotto Tipologia
Curva di costo
Fonte
Note
Reti di acquedotto - Materiali metallici - Materiali plastici - Copertura afalto generica
y = 0,6871x + 81,378 y = 0,6613x + 44,797 y = 0,8031x + 62,293
Ricognizione Ricognizione Ricognizione
Per diametri < 250 mm
Pompaggi
y = 20.369x-0,61
y = 2.127,8x + 64.508
Costo unitario
- Curva complessiva
Ricognizione
Impianti di potabilizzazione - Acque superficiali A1 (OOCC) - Rimozione Fe e Mn (OOCC) Pozzi
- Pozzi (OOCC)
Serbatoi - Curva generica
Fonte: Autorità Idrica Toscana
Le difficoltà applicative: morfologia del territorio, tecnologia e materiali, vincoli autorizzativi che incidono sui tempi
y = 4.044,4x + 55209 y = 4.247,4x + 158417
y = 7.130,444x0,684
Bibliografia Bibliografia
Ricognizione Bibliografia
Le difficoltà applicative sono notevoli, giacché il numero dei fattori che concorrono a definire il costo di realizzazione di un’opera sono molteplici: le caratteristiche geomorfologiche del territorio servito (aree metropolitane e centri storici verso aree rurali e montane), la tecnologia e i materiali utilizzati (certificazioni, origine, garanzie post-vendita, ecc.), la presenza di vincoli normativi e autorizzativi locali che si traducono in tempi e costi delle
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Efficienza del capitale: investire di più e meglio
procedure e delle opere (assoggettabilità o VIA/VAS).
Indicazioni utili per la pianificazione e la valorizzazione del patrimonio
Le valutazioni ottenute applicando i costi standard sono comunque una buona approssimazione del valore di ricostruzione a nuovo dei beni in uso, come risulta anche dal confronto tra costi bibliografici e costi di realizzazione.
Esse possono essere utilizzate in fase di pianificazione, per identificare la dimensione economica del fabbisogno presente e futuro, ma anche per identificare il valore del patrimonio delle infrastrutture in dotazione al servizio idrico, laddove ad esempio non completamento ricostruibile per la mancanza di documentazione di appoggio, perché finanziato dalla fiscalità generale o per opere realizzate in epoche lontane e/o da soggetti non tenuti alla rendicontazione dei costi. Ai fini della stesura del Piano d’ambito, la conoscenza del costo delle infrastrutture assume un ruolo centrale nella programmazione perché consente di valutare con maggiore accuratezza, l’ammontare delle risorse necessarie per sostituire o manutenere i beni individuati, oltre che una misura “oggettivabile” del deficit infrastrutturale.
EFFICIENZA PRODUTTIVA E "GOLD PLATING" La letteratura economica ha mostrato che esiste un legame tra le regole che informano la costruzione della tariffa e i comportamenti delle imprese regolate. Queste ultime, infatti, in risposta al disegno regolatorio con cui si confrontano possono essere indotte a utilizzare i fattori produttivi in una combinazione diversa da quello ottimale, per aumentare i profitti. Si tratta del cosiddetto effetto di Averch-Johnson, dal nome degli studiosi che per primi hanno isolato la tendenza delle imprese regolate attraverso schemi basati sul riconoscimento a piè di lista dei costi e di una remunerazione del capitale investito, ad espandere gli investimenti oltre il livello desiderabile, sostituendo, ad esempio, tecnologie e impianti all’impiego di manodopera (un comportamento noto anche come “gold plating”)1. Dalla necessità di correggere l’inefficienza produttiva che discende da questi comportamenti la risposta della regolazione incentivante è quella di passare da meccanismi di riconoscimento basati sui costi (input-based) a sistemi basati sul riconoscimento di una tariffa coerente con le caratteristiche del servizio offerto e con premi e penalità legate al raggiungimento degli obiettivi (output-based). E’ questo il passaggio che si sta affrontando nella regolazione del servizio elettrico, a distanza di venti anni dall’avvio della regolazione indipendente, e in presenza di un eccesso di offerta, e a valle di un percorso che ha condotto il sistema elettrico italiano ad essere riconosciuto tra i più efficienti e sicuri al mondo. Un tentativo di introdurre anche nel servizio idrico logiche basate sulle caratteristiche del servizio reso (Totex), a distanza di oltre venticinque anni dall’avvento della regolazione indipendente, è oggetto di una sperimentazione da parte del regolatore inglese (Ofwat). 1 Averch, Harvey; Johnson, Leland L. (1962). "Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint". American Economic Review. 52 (5): 1052–1069
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