novembre 2016
Acqua N°70
6 euro a testa: il costo dell’accesso universale all’acqua Laboratorio SPL Collana Acqua Abstract Con un decreto sul contenimento della morosità l’esecutivo anticipa alcuni punti fermi: le utenze in disagio economico non sono disalimentabili e solo a queste deve essere in ogni caso garantito il quantitativo minimo vitale (50 litri/giorno/ persona) anche in caso di morosità. Uno strumento di sostegno al disagio economico non è più differibile e serve a rendere percorribile l’aumento delle tariffe necessario a finanziare gli investimenti. Enti locali e gestori sono alleati: sostegno alle situazioni di difficoltà e repressione della morosità causata dalla mancanza di senso civico. 6 euro pro-capite all’anno. E’ questa la misura di quanto necessario per assicurare la fornitura gratuita di acqua a 4,5 milioni di poveri e un contributo economico a 7,5 milioni di persone in difficoltà economica (bonus idrico). The Government with its decree on the containment of water arrears sets some fundamental points: users in economic distress cannot be disconnected and must be guaranteed a minimum subsistence amount of water (50 liters per capita per day) even in case of non-payment. 6 euro per capita per year is the necessary amount to ensure free water to 4.5 million poor and an economic grant to 7.5 million people in economic distress (the water bonus).
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, CRIF Ratings, Cassa per Servizi Energetici e Ambientali, Cassa Depositi e Prestiti, Viveracqua, Romagna Acque, Water Alliance , CIIP. Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico, Francesca Signori, Samir Traini e-mail: laboratorio@refricerche.it
Gli ultimi contributi n. 69 - Acqua - Investimenti e MTI2: molto rimane ancora da fare, ottobre 2016 n. 68 - Acqua - Le reti di impresa: la gestione dei servizi pubblici si rinnova, ottobre 2016 n. 67 - Acqua - Efficienza del capitale: investire di più e meglio, settembre 2016 n. 66 - Acqua - Qualità tecnica: un percorso a due velocità, luglio 2016 n. 65 - Acqua - Dalla separazione contabile una spinta al consolidamento, luglio 2016 n. 64 - Acqua - Danno ambientale: ai "rimedi" destianiamo solo il 5% dellatariffa, luglio 2016 n. 63 - Acqua - L'efficienza nel settore idrico italiano: punti fermi e questioni aperte, giugno 2016 n. 62 - Acqua - La gestione industriale del servizio idrico: scenari di crescita, maggio 2016 n. 61 - Acqua - Investimenti nel SII: 2 miliardi di euro il "potenziale inespresso", maggio 2016 n. 60 - Acqua - Il grossista industriale: da garante dell’approvvigionamento idrico a finanziatore delle opere, maggio 2016 Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito REF Ricerche
La missione Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it Editore: REF Ricerche srl Via Saffi 12 - 20123 Milano tel. 0287078150 www.refricerche.it ISSN 2531-3215
Acqua N°70
6 euro a testa: il costo dell’accesso universale all’acqua
Il provvedimento sulla morosità: i punti cardine Le sorti del DDL sulla gestione dell’acqua, l’attesa pronuncia del Consiglio di Stato sulla coerenza del metodo tariffario idrico, la recente espunzione del servizio idrico dal TU sui servizi pubblici locali e ancora l’esito del prossimo referendum confermativo e della riforma del Titolo V della Costituzione. Queste sono le incognite che contribuiscono ad alimentare l’incertezza che grava sul cammino degli investimenti e sull’affermarsi della gestione industriale del servizio idrico.
Morosità e accesso universale all’acqua
Alcuni interventi del Governo agiscono su alcune questioni e tentano di ricomporre un quadro unitario. Va in questa direzione il DPCM 29 Agosto2016, recentemente pubblicato in Gazzetta Ufficiale.
Il DPCM codifica i principi e i criteri per contenere la morosità nel servizio idrico e fissa i principi in materia di accesso universale all’acqua e di tutela delle famiglie in disagio economico1. Vediamone i tratti qualificanti.
50 litri al giorno è il consumo minimo vitale
La principale novità del provvedimento è quella di sancire il principio che la regolazione della qualità commerciale deve perseguire obiettivi di contenimento della morosità del servizio idrico, accanto alla tutela degli utenti.
Nel definire le azioni per contenere la morosità, il recente DPCM identifica in 50 litri procapite al giorno (circa 18 m3/anno) il cosiddetto quantitativo minimo vitale, ovvero la dotazione di acqua al di sotto del quale si instaura una sofferenza per mancanza di acqua2. L’istituzione del quantitativo minimo vitale codifica all’interno dell’ordinamento giuridico italiano il diritto all’accesso universale all’acqua, riconosciuto da una risoluzione delle Nazioni Unite del 20103. 1 La Legge 28 dicembre 2015, n.221 (c.d. collegato ambientale) aveva demandato ad un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri l’individuazione dei criteri e dei principi ai quali l’AEEGSI deve attenersi per stabilire le misure per il contenimento della morosità degli utenti del servizio idrico. Il collegato ambientale aveva indicato la necessità di salvaguardare l’equilibrio economico-finanziario delle gestioni e dunque la garanzia alla copertura dei costi efficienti di esercizio e di investimento. Unitamente si chiedeva di assicurare agli utenti morosi l’erogazione del quantitativo minimo di acqua necessario al soddisfacimento dei bisogni fondamentali. 2 Per quantitativo minimo vitale si intende la dotazione minima di acqua necessaria al soddisfacimento dei bisogni essenziali e alla tutela della salute: rientra in questi usi l’acqua destinata all’alimentazione, al lavaggio e alla cottura dei cibi, e ai bisogni igienico-sanitari. La misura dei 50 litri pro-capite si riferisce tipicamente al quantitativo giornaliero di acqua sicura che deve essere assicurato a ciascun individuo nell’ambito di progetti di sviluppo urbano sostenibile nei Paesi in via di sviluppo. Per un approfondimento si rimanda al "Rio 2012 issue briefs-water". 3 Con 122 voti a favore e nessun contrario, l'Assemblea generale delle Nazioni Unite ha sancito che l’accesso all’acqua potabile entra a far parte ufficialmente della “dichiarazione universale dei diritti dell’uomo”.
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100 litri pro-capite: una dotazione di acqua coerente con l’assenza di sprechi
Sembra opportuno precisare che tale volume è appunto coerente con la salvaguardia della vita umana e con i bisogni essenziali ma è cosa diversa dal consumo “normale”, in assenza di sprechi, secondo standard di vita occidentali. Tale quantitativo si può presumere corrisponda ad una dotazione almeno doppia, di almeno 100 litri pro-capite al giorno, coerente con i consumi dei principali Paesi europei. In Italia, ad esempio, il consumo medio pro-capite è ancora superiore a questa soglia, ed è pari a circa 175 litri pro-capite giorno (Fonte: Istat, 2011). Consumo di acqua per uso domestico litri/abitante/giorno 200 175 150 125 100 75 50 25
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Fonte: EUROSTAT e ISTAT
Le agevolazioni sono finanziate dalla tariffa
Un secondo aspetto verte sul finanziamento delle misure atte a sostanziare l’accesso universale all’acqua e il sostegno alle utenze disagiate. Il DPCM anticipa i tratti fondamentali del bonus idrico, ovvero del sostegno economico che dovrà essere riconosciuto alle utenze domestiche residenti disagiate4. La definizione dei principi e dei criteri per l’istituzione della tariffa sociale (bonus idrico) è oggetto di uno specifico DPCM emanato in questi giorni.
Nel rispetto dei principi comunitari del “chi inquina paga” e di copertura dei costi, il supporto alle utenze disagiate è assicurato da strumenti tariffari (bonus idrico) che consentano di “tutelare la sostenibilità economico finanziaria della gestione del servizio e la sostenibilità per le altre utenze del servizio”. L’onere che deriva da queste misure deve dunque trovare accoglimento nella tariffa idrica, senza ingenerare un aggravio di costi eccessivo a carico delle altre utenze5.
4 Su questo aspetto AEEGSI aveva avviato nel 2013 una prima consultazione e espresso alcuni primi orientamenti. Il procedimento non aveva poi avuto un seguito in attesa che il Parlamento conferisse ad AEEGSI un espresso mandato (solo di recente codificato nel collegato ambientale) e si conoscesse l’esito del disegno di legge sulla gestione delle acque (DDL 2343, “Principi per la tutela, il governo e la gestione pubblica delle acque”, attualmente in discussione in Parlamento), che pure contiene indicazioni in materia di accesso universale all’acqua e di quantitativo minimo vitale. Si veda il contributo n. 31 Sviluppi delle tariffe, sostenibilità della spesa e bonus idrico, marzo 2015. 5 Non è chiaro, e in questo sarà il lavoro di AEEGSI a chiarire, se le utenze del servizio chiamate a finanziare la perequazione siano le utenze domestiche ovvero anche le non domestiche. Acqua n. 70 - novembre 2016
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Struttura a blocchi crescenti e tariffa agevolata
E’ questa una scelta criticabile, perché carica la tariffa di un ruolo assistenziale, che andrebbe preferibilmente perseguito con altri strumenti (i.e. la fiscalità generale). In questo modo infatti sono i maggiori consumatori di acqua a farsi carico in proporzione maggiore del disagio economico (quindi ad esempio anche le famiglie numerose), con esiti non necessariamente rispettosi del principio della capacità contributiva. Il terzo elemento di rilievo insiste sulla conferma della tariffa agevolata. Il provvedimento richiama la struttura tariffaria a scaglioni crescenti e precisa che l’accesso al quantitativo minimo vitale deve essere assicurato a tariffa agevolata alle utenze domestiche residenti. Questa previsione conferma la necessità di mantenere uno scaglione di fascia agevolata di ampiezza almeno pari a 50 litri pro-capite giorno (circa 18 m3/ anno/persona).
L’ampiezza dello scaglione corrispondente alla tariffa agevolata non è ad oggi standardizzata6. A fronte di un’ampiezza media di 70 m3/anno per il primo scaglione ad aliquota agevolata, l’ampiezza degli scaglioni passa da un minimo di 25 m3/anno ad un massimo di 100 m3/anno7. Si tratta di volumi coerenti, in media, con il minimo vitale di un nucleo di quattro persone, che oscillano nei diversi territori tra il minimo vitale di un singolo e quello di sei persone. Il DPCM dovrebbe dunque assicurare la standardizzazione di questo beneficio, coerente con l’universalità dei principi che ne informano l’adozione.
Sostegno economico pari al consumo minimo vitale e NON disalimentabilità delle utenze disagiate
In ogni caso si pone il problema di come conciliare la tariffa a blocchi crescenti (ad oggi la più diffusa sul territorio nazionale) con una tariffa agevolata definita in termini pro-capite8. Una questione che sembra suggerire che per dare compiuto seguito alle disposizioni sarà necessaria una più complessiva riforma delle articolazioni tariffarie9.
Un quarto punto assume un ruolo centrale. La fornitura del volume di acqua corrispondente al consumo minimo vitale deve essere assicurata alle utenze domestiche in documentato disagio economico. La tariffa sociale (bonus idrico), di prossima emanazione, dovrà prevedere un sostegno economico coerente con la gratuità dell’erogazione del quantitativo minimo vitale alle utenze domestiche con documentato stato economico disagiato.
6 Una situazione che è il retaggio delle scelte operate in passato. Gli ultimi interventi in materia sono infatti i provvedimenti CIPE risalenti agli anni 1974 e 1975; successivamente l’articolazione tariffaria è rimasta competenza delle singole autorità di ambito. 7 I valori corrispondono al 5° e 95° percentile. 8 Si tratta della cosiddetta tariffa pro-capite, applicata in un centinaio di Comuni italiani, prevalentemente nelle regioni del centro e del nord, con la sola eccezione di un ambito siciliano. Per un approfondimento di rimanda al contributo n. 41 - Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0, maggio 2015. 9 La materia dell’articolazione tariffaria ricade tra le competenze AEEGSI. Ad oggi l’unico intervento in questo senso è l’avvio del procedimento per la definizione dei criteri di articolazione tariffaria applicata agli utenti dei servizi idrici (Delibera 8/2015/R/idr del 15 gennaio 2015). Acqua n. 70 - novembre 2016
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La disalimentabilità NON può estendersi ai condomini
Alle utenze in documentato disagio economico l’erogazione del quantitativo corrispondente al consumo minimo vitale non può dunque essere sospesa, neanche in caso di morosità. Le utenze domestiche in stato di disagio economico non sono quindi disalimentabili, almeno per consumi fino a 50 litri pro-capite al giorno. Un aspetto non chiarito nel decreto è il trattamento delle utenze condominiali e nello specifico la loro potenziale disalimentabilità. In presenza di una utenza condominiale morosa, dotata di un unico misuratore, si pone il problema di come assicurare l’erogazione del quantitativo minimo vitale alle sole utenze che versano in documentato stato di disagio economico. Appare chiaro che la disalimentabilità non può estendersi ad un intero condominio, perché questo finirebbe per incentivare comportamenti opportunistici. Dando per pacifico il fatto che a tutte le utenze disagiate sia assicurato un sostegno economico (bonus idrico), la morosità dovrebbe trovare una compensazione nell’ambito della comunione condominiale. I condomini dovrebbero dunque essere considerati alla stregua di utenze non domestiche, disalimentabili in caso di morosità.
Verso un sostegno economico capiente
Un piano nazionale per la telelettura
Un problema si porrebbe comunque in presenza di situazioni di grave deprivazione materiale, laddove non sussistono le condizioni per sostenere la bolletta, pur decurtata, del servizio idrico (situazioni di gravità eccezionale, che vanno oltre la misura del bonus idrico). In questi casi si tratterebbe di assicurare un sostegno economico più capiente, tale da assicurare la gratuita di un consumo “normale” di acqua a utenze che manifestano una grave deprivazione materiale (su questo punto si tornerà nel seguito con una specifica proposta). Una estensione del bonus idrico, attraverso tariffe sociali d’ambito, potrebbe dunque contribuire a depotenziare la problematica delle utenze condominiali.
Una alternativa è quella di avviare un programma di telelettura nazionale, con l’installazione di contabilizzatori per singola unità abitativa, con questo allineando il servizio idrico agli altri servizi regolati. Eventualità che se da un lato potrebbe favorirebbe una migliore consapevolezza circa il consumo, dall’altro non risolverebbe comunque il problema delle situazioni di grave disagio economico, e delle perdite amministrative causate dai consumi degli utenti non disalimentabili (in eccesso rispetto a quanto coperto dal bonus idrico). Anche su questo punto AEEGSI sarà chiamata a chiare percorsi e procedure.
A ulteriore salvaguardia delle utenze domestiche il DPCM prescrive che la sospensione della fornitura può avvenire quando il ritardo del pagamento è superiore all’equivalente monetario di un anno di fornitura per consumi in fascia agevolata10. La sospensione inoltre opera solo dopo formale messa in mora dell’utente, e previa escussione del deposito cauzionale. 10 Art. 4, c. 1, lett. a): “mancato pagamento di fatture che complessivamente siano superiori a un importo pari al corrispettivo annuo dovuto relativo al volume della fascia agevolata, come determinata dall'AEEGSI”. Acqua n. 70 - novembre 2016
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I principi chiave per il contenimento della morosità
I compiti dell’AEEGSI
In sintesi, il DPCM stabilisce i criteri generali11 e alcuni principi chiave, ovvero che: • le utenze residenti morose che NON versano in situazione di disagio economico documentato SONO disalimentabili (in presenza di un arretrato superiore ad una certa soglia); • il quantitativo minimo vitale deve essere assicurato alle utenze in documentato disagio economico; • l’accesso al quantitativo minimo vitale deve essere assicurato a tutte le utenze domestiche alla tariffa agevolata; • le utenze residenti morose che versano in situazione di documentato disagio economico NON sono disalimentabili. Spetta invece ad AEEGSI indicare12: • i criteri di individuazione degli utenti domestici residenti che versano in condizioni di documentato stato di disagio economico-sociale; • le attività di servizio pubblico non disalimentabili; • gli obblighi di comunicazione da parte del gestore; • le possibilità di rateizzazione che il gestore dovrà offrire in caso di morosità; • le modalità di riattivazione del servizio in caso di sospensione; • le modalità di reintegro da parte dell'utente del deposito cauzionale escusso dal gestore. Nelle scorse settimane AEEGSI ha avviato un procedimento per l’adozione delle deliberazioni conseguenti. Per valutare la sostenibilità del provvedimento sembra utile offrire alcune quantificazioni.
Bonus idrico e tariffe sociali d’ambito per il contrasto alla povertà (idrica) 240 milioni di euro per fornire gratuitamente alle persone disagiate 50 litri al giorno
Beneficiarie della fornitura gratuita di 50 litri pro capite al giorno sono le famiglie in documentato stato di disagio economico. In coerenza con le definizioni adottate per il caso degli altri settori regolati, tale platea si identifica con quella dei beneficiari del bonus energetico. Si tratta dei nuclei familiari con un ISEE inferiore a 7.500 euro o, nel caso di più di 3 figli a carico, inferiore ai 20mila euro13. Complessivamente, si tratta di circa 7,5 milioni di persone. 11 Si tratta dei principi di uguaglianza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, reciprocità negli obblighi contrattuali, tutela delle tipologie di utenza, sostenibilità economico finanziaria della tariffa, copertura dei costi efficienti del servizio e degli investimenti, costi ambientali e della risorsa. 12 Il regolatore è chiamato a disciplinare le attività di misura, le modalità e le tempistiche di lettura e autolettura dei contatori, compresa la disciplina di ammodernamento dei sistemi di misura e di lettura dei consumi; sulla fatturazione, sempre in termini di modalità e tempistiche, nonché sulle procedure di pagamento, compresa la definizione di eventuali piani di rateizzazione. AEEGSI dovrà disciplinare altresì le modalità di gestione dei reclami e delle controversie, nonché le procedure di messa in mora dell'utente e quelle di recupero del credito. Come ultima ratio anche le procedure per la disalimentazione degli utenti morosi. 13 AEEGSI si espressa in questo senso già nel documento sul bonus idrico sottoposto a consultazione nel 2013. Nel caso del bonus elettrico, a queste si aggiungono le famiglie in disagio fisico, ovvero chi utilizza macchine salvavita alimentate ad energia elettrica. La platea dei potenziali beneficiari del bonus gas risulta invece inferiore perché viene meno il riconoscimento del disagio fisico e perché si applica solo a quanti utilizzano gas metano distribuito a rete con un contratto di fornitura diretto o con un impianto condominiale.
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Tariffa sociale d’ambito: 150 milioni per un sostegno universale alla povertà idrica
Su queste basi il costo del provvedimento è pari a 240 milioni di euro, pari a 4 euro procapite l’anno per ciascun residente italiano, ovvero circa 12 euro l’anno per una famiglia con tre componenti. Si tratta, come diremo meglio anche oltre, di una stima prudenziale in eccesso riguardo ai costi del dispositivo. Andando infatti a guardare quanto accade per il bonus elettrico, si registra l’erogazione di circa un milione di bonus a fronte di oltre 3 milioni di potenziali famiglie beneficiarie. Il costo del bonus elettrico, nel 2015, è stato di 79 milioni di euro. Se il bonus idrico ha il ruolo di accrescere la sostenibilità della tariffa idrica da parte di soggetti dotati di una qualche capacità reddituale, per il caso della più ristretta platea dei poveri assoluti, considerato il grave stato di deprivazione materiale, sembra invece auspicabile il riconoscimento di un quantitativo gratuito corrispondente ad un consumo “normale”, compatibile con l’assenza di sprechi14.
L’Istat misura a cadenza annuale l’incidenza della cosiddetta povertà assoluta definita dall’impossibilità di acquistare “l’insieme dei beni e servizi che, nel contesto italiano, vengono considerati essenziali (…) per conseguire uno standard di vita minimamente accettabile”. Una definizione che male si concilia con l’erogazione di un quantitativo di acqua limitato ai soli “bisogni essenziali”. Come si è avuto modo di sottolineare la misura dei 50 litri procapite non rappresenta un quantitativo di acqua coerente con gli odierni standard di vita occidentali. Appare dunque ragionevole proporre la gratuità dell’erogazione di un quantitativo di acqua coerente con consumi congrui con uno “standard di vita minimamente accettabile” ai cosiddetti “poveri assoluti”. Il quantitativo adeguato di acqua che potrebbe essere assicurato gratuitamente è di 100 litri pro-capite al giorno. Nel 2015 la platea dei poveri assoluti conta circa 1,5 milioni di famiglie, corrispondenti a 4,5 milioni di persone. Si tratta di un numero di famiglie inferiore a quello dei potenziali beneficiari del bonus idrico15.
14 Sembra opportuno qui ribadire un giudizio critico circa l’opportunità e la desiderabilità di finanziare attraverso la tariffa provvedimenti di natura assistenziale, per i quali la sede più opportuna potrebbe invece essere rinvenuta nella fiscalità generale. 15 Anche per le situazioni di povertà assoluta è necessario individuare delle soglie di ISEE coerenti. A titolo puramente indicativo si può indicare tali soglie ISEE su valori dimezzati rispetto alle soglie previste per l’accesso al bonus idrico. Acqua n. 70 - novembre 2016
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Indicatori di povertà assoluta per ripartizione geografica Anni 2014-2015, migliaia di unità e valori percentuali Nord 2014 2015
Migliaia di unità famiglie povere 515 famiglie residenti 12.292 persone povere 1.578 persone residenti 27.595 Composizione percentuale famiglie povere 35,0 famiglie residenti 47,7 persone povere 38,5 persone residenti 45,7 Incidenza della povertà (%) famiglie 4,2 persone 5,7 Intensità della povertà (%) famiglie 19,3
Centro 2014 2015
Mezzogiorno 2014 2015
Italia 2014 2015
613 12.301 1.843 27.600
251 5.292 658 11.997
225 5.302 671 12.014
704 8.184 1.866 20.855
744 8.185 2.084 20.827
1.470 25.768 4.102 60.448
1.582 25.789 4.598 60.441
5,0 6,7
4,8 5,5
4,2 5,6
8,6 9,0
9,1 10,0
5,7 6,8
6,1 7,6
Fonte: ISTAT, La povertà in Italia, Anno 2015
38,8 47,7 40,1 45,7
19,6
17,1 20,5 16,0 19,9
16,3
14,2 20,6 14,6 19,9
13,2
47,9 31,8 45,5 34,5
20,0
47,0 31,7 45,3 34,5
19,9
100,0 100,0 100,0 100,0
19,1
100,0 100,0 100,0 100,0
18,7
La povertà in Italia
Famigli e individui residenti. Migliaia
22.898
52.925
1.309 1.582
2.918 4.598
Famiglie
Individui
non povere
povere
Disagio economico Grave deprivazione
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati ISTAT
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Copertura tariffaria delle agevolazioni
Il costo dell’estensione della gratuità per ulteriori 50 litri pro-capite giorno alle situazioni di severa indigenza documentata è di circa 145 milioni di euro, pari a circa 2,40 euro procapite all’anno16. Una misura che, vista la natura fortemente assistenziale, andrebbe assicurato dalla fiscalità generale17. Pur tuttavia, anche a causa di una riforma dell’assistenza annunciata da anni e lungi dal potersi dire conclusa, sembra ragionevole ritenere che, almeno in una prima fase, possa essere finanziata attraverso una perequazione d’ambito o regionale, ad esempio con le risorse rinvenute nella componente FoNI che tra le possibili destinazioni prevede per l’appunto le agevolazioni tariffarie di natura sociale. Nel complesso l’erogazione gratuita di 50 litri pro-capite giorno alle utenze in disagio economico (bonus idrico) e l’erogazione gratuita di ulteriori 50 litri di acqua al giorno a 4,5 milioni di poveri, comportano un costo di circa 6 euro pro-capite all’anno, con alcune differenze geografiche, come dettagliato nella Tavola. Il costo delle iniziative di contrasto al disagio economico euro/abitante/anno Minimo vitale (bonus idrico)
ITALIA Nord Piemonte Valle d'Aosta Liguria Lombardia Trentino Alto Adige Veneto Friuli Venezia Giulia Emilia Romagna Centro Toscana Umbria Marche Lazio Sud e isole Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Sicilia Sardegna
Tariffa sociale d'Ambito
perequazione perequazione locale nazionale 3,93
2,41
3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93 3,93
1,92 2,71 2,05 3,35 1,22 0,92 1,91 3,26 2,31 2,18 2,14 2,72 2,76 1,87 3,12 1,49 1,81 2,33 3,47 3,30 4,42 4,02 2,46
Costo totale
6,34 5,85 6,65 5,99 7,29 5,15 4,85 5,84 7,20 6,24 6,12 6,07 6,65 6,69 5,80 7,05 5,42 5,74 6,26 7,40 7,24 8,35 7,95 6,40
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati ISTAT e AEEGSI
15 Anche per le situazioni di povertà assoluta è necessario individuare delle soglie di ISEE coerenti. A titolo puramente indicativo si può indicare tali soglie ISEE su valori dimezzati rispetto alle soglie previste per l’accesso al bonus idrico. 15 Anche per le situazioni di povertà assoluta è necessario individuare delle soglie di ISEE coerenti. A titolo puramente indicativo si può indicare tali soglie ISEE su valori dimezzati rispetto alle soglie previste per l’accesso al bonus idrico. Acqua n. 70 - novembre 2016
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Per raggiungere 7,5 milioni di individui occorreranno diversi anni
La morosità elevata è il principale ostacolo alla bancabilità degli interventi
L’impatto così calcolato è senza dubbio non trascurabile. E’ opportuno però fare alcune precisazioni.
Innanzitutto le quantificazioni proposte identificano un impatto “a regime”, assumendo cioè che il bonus idrico e la sua eventuale integrazione d’ambito riescano a raggiungere i 7,5 milioni di potenziali beneficiari. Giova in questo senso ricordare che, a distanza di 6 anni dalla sua introduzione, il bonus elettrico ha raggiunto circa 1/3 dei potenziali beneficiari. Qualora i benefici del bonus idrico e della sua integrazione d’ambito dovessero essere estesi agli attuali beneficiari dei bonus energetici l’aumento della spesa del servizio idrico sarebbe quindi sensibilmente inferiore, cifrandosi al 2,5%.
In secondo luogo, occorre considerare il beneficio che l’introduzione delle misure di sostegno economico potrà offrire in termini di contenimento della morosità e dunque di sostegno all’equilibrio economico-finanziario delle gestioni. In effetti, è altamente probabile che le risorse necessarie a finanziare questi provvedimenti siano già presenti in tariffa, e inglobate nel tasso di “morosità standard” riconosciuto dalla regolazione18.
A ciò si aggiunga infine che parte del finanziamento potrebbe essere assicurata da risorse già previste nella programmazione tariffaria per gli anni a venire, destinabili ad agevolazioni di natura sociale: si tratta della cosiddetta componente FoNI del vincolo ai ricavi, rinveniente dall’ammortamento dei contributi a fondo perduto, che la regolazione prevedere possa essere destinata a agevolazioni tariffaria aventi natura sociale. Sebbene sia condivisibile la posizione che vuole che il FoNI sia prioritariamente destinato al finanziamento degli investimenti, nei territori caratterizzati da elevati tassi di morosità sembra preferibile il sostegno degli incapienti finalizzato al contenimento della morosità. In presenza di tassi di morosità elevati lo squilibrio economico e finanziario che ne consegue è esso stesso il principale ostacolo alla bancabilità degli interventi.
Conclusioni In Italia le tariffe più basse d’Europa
In questi anni a fronte di un fabbisogno ingente di investimenti si è investito ancora poco. La causa è stata spesso individuata nel desiderio di calmierare le tariffe. Una circostanza che è stata spiegata con la volontà di non gravare sulle famiglie in disagio economico, appesantendo una spesa obbligata quale è quella del servizio idrico. In Italia, dopo l’Irlanda, godiamo delle tariffe del servizio idrico più basse di Europa. Ma è comunque chiaro che l’aumento di una spesa “obbligata” presenta comunque rilievi di particolare delicatezza. 18 Il Metodo Tariffario riconosce la morosità come costo operativo entro limiti prefissati, per non disincentivare il recupero dei crediti da parte dei gestori. Nello specifico, il costo di morosità è calcolato come tasso di insoluto (unpaid ratio) a 24 mesi sul fatturato ed è riconosciuto in tariffa nei limiti di un massimo differenziato per area geografica: 2,1% al Nord, 3,8% al centro e 7,1% al sud e isole. Si consideri che nei settori energetici il tasso di morosità riconosciuto in tariffa è pari al 1,18% per l’elettrico e al 2,34% nel gas.
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6 euro a testa: il costo dell’accesso universale all’acqua
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Indice di sostenibilità della spesa per il servizio idrico
Indice del rapporto tra la spesa per il servizio idrico e il reddito disponibile delle famiglie (Italia base=100) Islanda
Norvegia
168
216
UK
Irlanda
244
70
Olanda Francia
Portogallo
204
Spagna
156
172 Finlandia 237
Danimarca
280
161
Svezia
426
Germania
250
Polonia
255
Italia
100
Grecia
135
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati Global Water Intelligence (2014) e OECD Household net adjusted disposable income (2014)
Sono mancate risposte adeguate all’entità del disagio
E’ doveroso contrastare i comportamenti opportunistici
Nell’acceso dibattito intorno all’acqua pubblica è mancata l’attenzione alla necessità di concretizzare in tempi celeri un sostegno all’area del disagio, sia in termini generali, di politiche economiche dirette ad arginare povertà e l’esclusione sociale, sia in termini specifici di sostegno al pagamento delle bollette del servizio idrico. Una situazione che ha impedito di distinguere le reali situazioni di difficoltà, dai comportamenti opportunistici che hanno condotto a tassi di morosità sulla bolletta del servizio idrico superiori di tre volte a quelli di altri servizi di pubblica utilità. In questi anni vi sono territori nei quali la morosità è divenuta un fenomeno endemico, talvolta incoraggiato dagli stessi rappresentanti delle istituzioni, al punto di divenire socialmente accettato.
Nella misura in cui la morosità ha un suo “epicentro” nel disagio economico è chiaro che ogni iniziativa di contrasto alla povertà aiuta a contenere la morosità. La velocità con cui la lotta al disagio economico consente di contenere la morosità è anche superiore a quella con cui si diffonde il sostegno economico iniziale: l’erogazione del sostegno economico agli aventi diritto consente infatti di adottare strumenti e percorsi coercitivi più celeri, cioè rafforza il contrasto ai comportamenti opportunistici di morosità volontaria. Tanto più capiente è il sostegno al disagio e tanto più diffusi i suoi benefici tra gli aventi diritto, tanto più rapido è il rientro della morosità endemica.
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E’ necessario un cambiare approccio
Un ruolo attivo degli enti locali in collaborazione con le gestioni
Se guardiamo all’esperienza degli altri settori, emerge che i beneficiari del più diffuso, il bonus elettrico, sono solo un terzo circa dei potenziali beneficiari. Una circostanza che evidenza grandi difficoltà nell’accesso al bonus, per problemi anche culturali, quali scarsa conoscenza degli strumenti, e in parte evidenziano la scarsa efficacia dello sforzo delle istituzioni locali per offrire risposte concrete al disagio economico. L’estensione delle misure proposte, tra bonus idrico e agevolazione sociale in favore dei poveri assoluti, ad una platea di 7,5 milioni di individui necessità dunque di un radicale cambiamento di approccio da parte di tutti i soggetti coinvolti. Le istituzioni centrali e il regolatore, nel loro ruolo di informazione ai cittadini e agli utenti, gli enti locali, per la loro conoscenza del territorio e delle situazioni di disagio, nel ruolo attivo di cinghia di trasmissione delle politiche sociali e di mediazione nelle situazioni di disagio. Un ruolo che potrebbe essere rafforzato dalle recenti misure di contenimento della morosità e da una collaborazione più stretta con le gestioni, laddove all’avvio delle procedure per la disalimentazione delle utenze morose, la sospensione del servizio possa essere preceduta dalla segnalazione agli uffici dell’ente locale competente per territorio, chiamato a prendere in carico l’utenza morosa e a diagnosticare la natura, involontaria o volontaria, del comportamento, offrendo percorsi di sostegno economico capienti e risolutivi.
Ai benefici in termini di riduzione della morosità involontaria che originano dalla erogazione del bonus si potranno aggiungere quelli di una più incisiva attività di contrasto dei comportamenti opportunistici, a sostegno dell’equilibrio economico e finanziario delle gestioni.
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