gennaio 2017
Acqua N°75
Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40% Laboratorio SPL Collana Acqua
Abstract Il nuovo codice degli appalti, entrato in vigore nell’aprile 2016, aveva l’ambizione di semplificare e snellire i procedimenti, a beneficio della trasparenza. Pur tuttavia, a causa del rinvio a numerosi decreti attuativi non ancora emanati, la nuova disciplina ha frenato le gare e l’avvio di nuovi cantieri: nel caso del servizio idrico il valore delle gare avviate è crollato del 39%. The new public-tender code, which came into force in April 2016, had the ambition to simplify and streamline procedures, to the benefit of transparency. Nevertheless, due to references to several implementing decrees not yet issued, the new legislation has curbed tenders and the opening of new construction sites: in the water sector the bidding value of issued tenders has fallen by 39%.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, CRIF Ratings, Cassa per Servizi Energetici e Ambientali, Cassa Depositi e Prestiti, Viveracqua, Romagna Acque, Water Alliance , CIIP, Abbanoa. Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Signori. e-mail: laboratorio@refricerche.it
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La missione Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it Editore: REF Ricerche srl Via Saffi 12 - 20123 Milano tel. 0287078150 www.refricerche.it ISSN 2531-3215
Acqua N°75
Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%
Il nuovo codice degli appalti: genesi e soggetti coinvolti Il nuovo codice degli appalti punta sulla semplificazione…
… ma risulta incompleto e impreciso
Il rimando a decreti attuativi ha ostacolato le gare
Nel mesi di aprile u.s. è entrato in vigore il nuovo codice degli appalti, in recepimento della direttiva europea (2014/25/UE). Il riordino della materia si poneva ambiziosi obiettivi: semplificare e snellire i procedimenti, aumentarne il grado di trasparenza, anche al fine di contrastare la corruzione. Obiettivi senza dubbio condivisibili, alla luce dei quali occorre valutare l’effettivo contributo offerto dalla nuova disciplina.
Il nuovo codice degli appalti è stato approvato in tempi celeri (d.lgs. 50/2016) per rispettare il termine per il recepimento delle Direttive (18 aprile 2016). La necessità di addivenire all’emanazione del nuovo codice ha condotto ad un documento “incompleto”, che rimanda a provvedimenti successivi, che pur tuttavia disciplinano aspetti cruciali della sua applicazione. Nei giudizi espressi dagli addetti ai lavori il testo approvato è “impreciso”, come documentato dalla mole degli interventi correttivi che si sono resi necessari nei mesi successivi alla sua adozione1. Dal punto di vista dell’impianto generale il principale limite è la dipendenza da una serie di decreti attuativi, peraltro riferibili a soggetti diversi: più di quindici sono quelli previsti, ad opera, oltre che del Ministero delle infrastrutture, di altri Ministeri (beni culturali, difesa, giustizia, economia e finanze), con la conseguenza di appesantire l’iter. Un ruolo centrale è assegnato all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) chiamata a redigere Linee Guida su numerosi aspetti. In alcuni casi si tratta di indicazioni vincolanti, altre invece rientrano nel ruolo “consultivo” ad essa assegnato. Ad oggi solo una minima parte dei decreti attuativi previsti è stata emanata e ciò ha pesato sull’applicabilità della nuova disciplina. L’adozione del nuovo codice degli appalti ha dunque marciato a rilento: l’entità delle innovazioni ha inevitabilmente comportato difficoltà operative sia per le stazioni appaltanti sia per i soggetti partecipanti alle gare, tali da determinare una battuta d’arresto nella pubblicazione dei bandi di gara.
1 L’avviso di rettifica, pubblicato il 15 luglio 2016, contiene quasi 200 correzioni che, seppur non modificano il contenuto e il senso della norma, danno idea della fretta con cui è stato pubblicato.
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BOX: LE PROCEDURE DI AGGIUDICAZIONE Procedura aperta (art. 60): qualsiasi operatore economico interessato può presentare un'offerta in risposta a un avviso di indizione di gara, contenente le informazioni richieste dall'amministrazione aggiudicatrice per la selezione qualitativa.
Procedura ristretta (art 61): qualsiasi operatore economico può presentare una domanda di partecipazione in risposta a un avviso di indizione di gara e a seguito della valutazione da parte delle amministrazioni aggiudicatrici delle informazioni fornite, gli operatori economici invitati (il cui numero può essere limitato dalla stessa amministrazione aggiudicatrice) possono presentare un'offerta. Dialogo competitivo (art. 64) Possibile solo in alcuni specifici casi, qualsiasi operatore economico può chiedere di partecipare in risposta a un bando di gara, o ad un avviso di indizione di gara, fornendo le informazioni richieste dalla stazione appaltante, per la selezione qualitativa. L’aggiudicazione è effettuata esclusivamente in base al criterio dell'offerta con il miglior rapporto qualità/prezzo. Partenariato per l'innovazione (art. 65) Possibile solo in alcuni specifici casi, prevede dei requisiti minimi che tutti gli offerenti (qualsiasi operatore economico può formulare una domanda di partecipazione) devono soddisfare. Gli operatori economici invitati dalle amministrazioni aggiudicatrici o dagli enti aggiudicatori in seguito alla valutazione delle informazioni fornite possono partecipare alla procedura che si compone di fasi successive secondo la sequenza delle fasi del processo di ricerca e di innovazione. L'amministrazione aggiudicatrice può instaurare il partenariato per l'innovazione con uno o più operatori economici.
Procedura negoziata, con previa indizione di gara (art. 124): qualsiasi operatore economico può presentare una domanda di partecipazione in risposta a un avviso di indizione di gara, fornendo le informazioni richieste dall'ente aggiudicatore per la selezione qualitativa. In seguito alla valutazione qualitativa, l'ente aggiudicatore invita gli operatori economici, il cui numero può essere limitato dallo stesso ente aggiudicatore, a partecipare alle negoziazioni.
Procedura negoziata, senza previa indizione di gara (art. 125): è possibile solo in determinate condizioni e prevede che l’ente aggiudicatore selezioni autonomamente gli operatori con cui avviare le negoziazioni. Sotto soglia: • inferiore a 40.000 euro: affidamento diretto, adeguatamente motivato, o per lavori in amministrazione diretta. • pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro per i lavori, o alle soglie di cui all'articolo 35 per le forniture e i servizi: mediante procedura negoziata previa consultazione, ove esistenti, di almeno cinque operatori economici individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti. I lavori possono essere eseguiti anche in amministrazione diretta, fatto salvo l'acquisto e il noleggio di mezzi, per i quali si applica comunque la procedura negoziata previa consultazione di cui al periodo precedente. • per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 1.000.000 di euro: procedura negoziata (art. 63) con consultazione di almeno dieci operatori economici, ove esistenti, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici à non si applica ai settori speciali. • per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro: procedure ordinarie.
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Acqua N°75 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40% Novità e criticità Centralizzazione e qualificazione della committenza
Tra gli aspetti più propriamente tecnici, una delle principali novità attiene le aggregazioni e la centralizzazione della committenza con il conseguente obbligo di qualificazione per le stazioni appaltanti.
Il nuovo codice ha infatti stabilito (art. 37) una centralizzazione delle stazioni appaltanti, confermando alcuni soggetti aggregatori già previsti da precedenti normative2: si tratta di CONSIP, delle centrali di committenza per ciascuna regione, nonché di altri soggetti iscritti all’Elenco nazionale dei soggetti aggregatori presso l’Autorità Nazionale Anticorruzione[ANAC], iscrizione conseguita in rapporto all’ambito di attività, alla tipologia, dimensione, complessità dei contratti e ai bacini territoriali.
Le stazioni appaltanti: limiti e soglie
L’obiettivo è ridurre il numero di stazioni appaltanti, oggi più di 30 mila, e con esse il numero delle procedure di gara avviate in modo autonomo dai singoli Comuni. A rafforzare il ruolo delle stazioni appaltanti è previsto l’obbligo di qualificazione (art. 38), sulla base di criteri e procedure che devono essere fissate dall’ANAC (qualità, efficienza e professionalità).
Le stazioni appaltanti “minori”, cioè non qualificate, possono procedere ad appaltare direttamente e autonomamente le forniture e servizi di importo inferiore a 40 mila euro e quelle di lavori per un importo inferiore a 150 mila euro. Oltre tali soglie devono ricorrere a una centrale di committenza oppure devono aggregarsi con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica.
Le stazioni appaltanti qualificate invece possono procedere direttamente, mediante ricorso autonomo agli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza, nel caso di acquisti di forniture e servizi di importo superiore a 40 mila euro e sino a 418.000 (soglia comunitaria), e nel caso di appalti per lavori di manutenzione ordinaria per un importo superiore a 150 mila euro e sino a 1 milione di euro.
Le stazioni appaltanti considerate “qualificate” sono iscritte in un elenco istituito presso l’ANAC, in cui sono iscritti di diritto il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, CONSIP, i soggetti aggregatori e le città metropolitane3. 2 d.l. 179/2012 e d.l. 66/2014 3 Nel caso di Comuni non capoluogo, resta valida l’autonomia per importi inferiori ai limiti (40 mila euro per servizi/forniture e 150 mila euro per lavori), mentre per gli importi superiori è possibile ricorrere ad una centrale di committenza o a soggetti aggregatori “qualificati”, utilizzando gli strumenti messi a disposizione, associarsi o consorziarsi in centrali di committenza con altri Comuni, ovvero rivolgersi alla stazione unica appaltante costituita presso gli enti di area vasta.
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Il fatturato come requisito di accesso nelle Linee guida dell’ANAC
Il venir meno dell’appalto integrato complica l’attività per le stazioni appaltanti
I limiti al subappalto: maggiore certezza sulla realizzazione od ostacolo realizzativo?
Per le imprese appaltatrici la qualificazione è resa più stringente.
Le Linee guida approvate dall’ANAC, infatti, prevedono il requisito del fatturato minimo, da calcolare sulla base dei risultati ottenuti nei cinque anni precedenti il bando di gara (non più dieci anni antecedenti come nella vecchia normativa). I diretti interessati lamentano che questa norma esclude dalle gare numerose imprese, soprattutto perché gli ultimi cinque anni sono stati caratterizzati da una pesante crisi che ha determinato una forte contrazione dei fatturati. Sulla base delle nuove regole, secondo una stima dell’associazione dei costruttori della capitale, solo un’impresa su tre riuscirà a mantenere “la posizione di classifica” che aveva con il precedente sistema di qualificazione, una su cinque potrebbe uscire dal mercato e addirittura una su due potrebbe essere costretta a limitare il suo raggio d’azione, partecipando a meno gare o a gare di importo inferiore4.
Un ulteriore ostacolo per la stazione appaltante è il venir meno dell’appalto integrato, ovvero l’istituto attraverso cui l’impresa appaltatrice doveva occuparsi sia di realizzare il progetto, sia di effettuare i lavori. L’assegnazione sulla base del solo progetto esecutivo, rimanda alla stazione appaltante il compito di redigere un progetto completo e pronto per essere operativo, compito al quale non sono spesso in grado di adempiere in quanto prive di adeguate competenze e risorse economiche. Gli enti appaltatori devono quindi rivolgersi a professionisti esterni con un aggravio dei costi previsti e un allungamento dei tempi delle procedure5. Non solo, dividendo la competenza tra professionisti esterni e impresa appaltatrice si limita la capacità innovativa e soprattutto si sterilizza il beneficio dell'introduzione dell'offerta economicamente più vantaggiosa, poiché non potendo intervenire sul progetto, le offerte migliorative non sono di fatto altro che riduzioni di prezzo. A discapito delle imprese di piccole dimensioni opera anche il limite per l’affidamento in subappalto: l’obbligo per l’impresa aggiudicatrice di eseguire in prima persona almeno il 70% dei lavori ostacola la partecipazione sicuramente delle piccole e medie imprese che rappresentano gran parte del tessuto produttivo italiano, ma che creerebbe problemi anche alle imprese più grandi. Poche sono infatti le realtà in grado di gestire direttamente il 70% di un appalto di grandi dimensioni. Inoltre, l’indicazione anticipata dei soggetti subappaltatori, anche qualora venisse spostato al momento della stipula del contratto e non più a quello della presentazione delle offerte, rappresenterebbe un ostacolo organizzativo ed un inutile appesantimento burocratico. 4 Secondo i dati del casellario Anac su 29mila imprese attestate circa 14.500 sono quelle che in futuro rischiano il taglio di una categoria o di una classifica e sono quasi 5.500 quelle che, loro malgrado, potrebbero doversi limitare alle gare sotto i 150mila euro, che non prevedono attestazione SOA. 5 Il costo del “progetto esecutivo” non è secondario sull’importo complessivo dell’opera e pertanto nessun soggetto pubblico può investire tali somme e nessun soggetto privato investirebbe tanto senza avere certezze.
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Offerta economicamente più vantaggiosa: un criterio forse abusato
Con riferimento all’aggiudicazione, il nuovo codice prevede il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, relegando l’opzione del massimo ribasso ad un ruolo residuale, per appalti di importo inferiore al milione di euro. Infine, per gli appalti che superano il milione di euro le Linee guida dell’ANAC stabiliscono che la commissione di gara debba annoverare anche commissari esterni, nominati tra quelli presenti nell’elenco stilato dalla stessa Autorità.
Le correzioni al codice Le principali criticità del nuovo codice e le richieste di rettifica
Già all’indomani dell’emanazione del nuovo codice in molti auspicavano decreti correttivi che modificassero gli aspetti più critici della disciplina, come sintetizzato nella Tavola.
La richiesta dei correttivi
Importi a base di gara Fissare parametri per calcolarli (e quindi scegliere la procedura di (parametri per il calcolo) affidamento idonea), perchè quelli attualmente previsti sono considerati facoltativi Progetto di fattibilità Redatto quando le amministrazioni non sono ancora in possesso di alcun finanziamento; rischio di un blocco generale dei progetti a meno che non sia possibile accesso ad appositi fondi di rotazione che coprano i costi della progettazione di fattibilità Documentazione Subappalto
Definire quella a carico della stazione appaltante e quella a carico dei concorrenti Difficile indicare la terna di subappaltatori alla presentazione delle offerte, meglio rinviare l’indicazione alla stipula del contratto. Chiarire se l’indicazione delle imprese subappaltatrici crea un vincolo che impedisce la collaborazione con altri soggetti. Sempre possibile, non solo a discrezione della Stazione appaltante
Criterio di aggiudicazione
Rating di legalità Commissari per la valutazione delle offerte Qualificazione società partecipanti
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obbligatoria a partire dalle gare di importo pari o superiore a 2 milioni di euro elevare a 2,5 milioni di euro la soglia al di sotto della quale poter aggiudicare le gare col criterio del prezzo più basso Utilizzo dell’esclusione automatica delle offerte anomale col metodo antiturbativa fino a 2,5 milioni di euro (fino a 5 milioni in assenza di interesse transfrontaliero dell’opera) Estendere il rating di legalità anche alle aziende con un fatturato inferiore a 2 milioni di euro Nominati direttamente dall’Anac Riportare a dieci anni il periodo di riferimento per ottenere la qualificazione SOA
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Acqua N°75 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40% Di recente, il 1° dicembre, si è insediata a Palazzo Chigi una cabina di regia, che ha l’intento di individuare, grazie ad una consultazione con i Responsabili del procedimento, le maggiori criticità della disciplina. L’intento è arrivare alla presentazione del provvedimento in Consiglio dei ministri entro il mese di febbraio 2017.
Il “blocco” degli appalti pubblici -5% il numero delle gare bandite nel 2016
Per valutare l’effetto del nuovo codice sulla pubblicazione delle gare sono state utilizzate le informazioni contenute nel portale dell’ANAC. Operativamente, sono stati selezionati i bandi di lavori, sia attivi che scaduti6 nei settori speciali che abbiano ad oggetto il servizio idrico o alcune fasi della filiera7. I dati suggeriscono che dopo la ripresa registrata nel 2015, nel 2016 gli appalti pubblici nel settore idrico segnano una battuta d’arresto, con contrazioni rispetto all’anno precedente di 5 punti percentuali nel numero dei bandi pubblicati e di 39 punti percentuali nell’importo a base d’asta messo a gara.
Bandi di gara per il settore idrico Numero (unità) e importo (milioni di euro) 2.000 1.600 1.200
1.723 1.651
1.679
-5% numero dei bandi var. % 2016/2015
1.636
1.162 1.021 -39% importo dei bandi var. % 2016/2015
800 400 0
Numero Importo (mln €) 2014
2015
2016
Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su banca dati ANAC
6 La selezione ha dato risultati solo per bandi scaduti. 7 La ricerca è avvenuta con le seguenti parole chiave: "acq", "depur", "fogna", "idri".
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Acqua N°75 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40% Il crollo si è concentrato nei mesi successivi all’entrata in vigore del nuovo Codice
Il dettaglio mensile mostra bene come il mese di aprile del 2016 abbia registrato un significativo incremento degli appalti banditi (+55% nel numero, +90% nel valore), riconducibile alla volontà delle stazioni appaltanti di anticipare l’emanazione del nuovo testo per poter seguire il vecchio codice e, specularmente, come il mese di maggio del 2016 abbia invece registrato una forte contrazione (-56% nel numero, -77% nel valore), a conferma della fase di stallo del settore seguita all’entrata in vigore del nuovo codice. La contrazione è proseguita ben oltre il mese di maggio, soprattutto con riferimento all’importo, ovvero per i bandi di maggiori dimensioni.
Complessivamente, il crollo dei bandi in seguito all’introduzione del nuovo Codice, misurato sulle gare pubblicate nei mesi da maggio a dicembre, è pari a più del 18% in termini numerici (da oltre 1.100 a circa 950) e al 48% in termini di importo (da oltre 950 milioni a circa 500 milioni di euro).
Bandi di gara per il settore idrico Numero (unità) 1.200
952
1.000 800 600
Importo (mln €) 1.168
€ 1.200
€ 800
684 555
€ 962
€ 1.000
€ 600
400
€ 400
200
€ 200
€ 717 € 520
€ 502
2015 0
gen-apr
mag-dic
€0
gen-apr
mag-dic
2016
Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su banca dati ANAC
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Numerosità e importo dei bandi Regione Piemonte Liguria Lombardia Trentino-Alto Adige Veneto Friuli-Venezia Giulia Emilia-Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo
Num. 248 45 322 23 298 64 106 95 22 126 48 72
Importo € 183.701.839 € 83.689.520 € 187.258.278 € 7.411.932 € 141.776.759 € 18.969.393 € 113.062.766 € 40.866.146 € 11.866.056 € 41.767.426 € 45.620.575 € 32.402.213
Regione Campania Calabria Basilicata Puglia Sicilia Sardegna
Num. 33 17 3 43 53 18
Importo € 8.625.376 € 11.237.635 € 2.505.000 € 29.833.676 € 12.895.138 € 47.891.174
Nord Centro Sud e Isole
1106 291 239
€ 735.870.487 € 140.120.204 € 145.390.213
Totale
1636
€ 1.021.380.904
Fonte: elaborazioni laboratorio REF Ricerche su dati ANAC
I bandi di gara per il servizio idrico nel 2016 Le caratteristiche dei bandi pubblicati nel 2016
Considerato il rinnovato contesto normativo sembra interessante proporre una ricognizione e una analisi dei bandi afferenti il servizio idrico, aventi ad oggetto l’acquisizione di lavori ed opere8.
Si tratta di 35 procedure competitive selezionate casualmente sull’intero territorio nazionale tra quelle di importo pari ad almeno 500 mila euro, per un ammontare complessivo messo a gara di oltre 130 milioni di euro, ovvero più del 5% degli investimenti complessivamente previsti nel settore idrico in Italia. L’importo a base d’asta è assai variegato: si va infatti da un minimo di 500 mila euro, ovvero il tetto minimo previsto ai fini dell’analisi, ad un massimo di 32 milioni. Gli appalti hanno ad oggetto quasi esclusivamente l’esecuzione dei lavori, in ragione del fatto che con il nuovo codice è venuta meno la possibilità dell’appalto integrato: gli appalti di progettazione ed esecuzione sono riferiti alla vecchia normativa e, infatti, banditi in un’epoca precedente a quella di adozione del nuovo codice. I criteri di selezione rispecchiano quelli utilizzati nei precedenti contributi di analisi in modo da consentire il confronto temporale9. 8 Rispetto all’oggetto della normativa, sono quindi esclusi sia i contratti di concessione, sia i contratti di appalto riferiti a servizi e forniture, nonché i concorsi pubblici di progettazione. 9 Si vedano i contributi n. 49 “Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione” e n. 21 “Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese”, Laboratorio REF Ricerche.
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Acqua N°75 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40% Prevalgono le procedure aperte
Rispetto alla tipologia della procedura approntata si riscontra un prevalenza di procedure aperte che rappresentano più della metà dei bandi e oltre il 90% in termini di importo messo a gara, mentre la parte restante è assegnata secondo procedure negoziate. Non sono state invece approntate procedure ristrette, né tanto meno le forme più “innovative” di dialogo competitivo e partenariato per l’innovazione.
Procedura e affidamento Numerosità e importo degli appalti
Num.
Tipologia di procedura Aperta Negoziata Criterio di affidamento Off. econ. più vantaggiosa Prezzo più basso
Importo
% totale Num. Importo
24 11
119.427.833 10.842.810
68,6% 31,4%
91,7% 8,3%
14 21
95.477.692 34.792.952
40,0% 60,0%
73,3% 26,7%
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche sui documenti di gara e di aggiudicazione
L’offerta economicamente più vantaggiosa è preferita
Per l’aggiudicazione, cresce la diffusione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, coerentemente con quanto auspicato e previsto dalla nuova normativa: tale opzione è stata adottata nel 40% dei casi analizzati, e soprattutto tra i bandi di importo più elevato. L’importo medio dei bandi assegnati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è di circa 7 milioni di euro, a fronte di un importo medio di circa 1,5 milioni di euro per gli appalti assegnati sulla base del prezzo più basso. Il criterio del prezzo più basso è la modalità prevalente di aggiudicazione nelle procedure negoziate, laddove si può presumere che l’oggetto della prestazione e la qualità degli interlocutori pre-selezionati possano offrire sufficienti garanzie sulla qualità dell’esecuzione dell’appalto. Nel disciplinare di gara per gli appalti basati sulla formula dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la componente economica incide in media circa un terzo sul punteggio finale, tra un minimo del 20% e un massimo del 50%.
Per quanto riguarda le società partecipanti, si registra una forte eterogeneità. In media, per ciascun bando sono state presentate 23 offerte, un valore molto più contenuto
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I raggruppamenti temporanei di impresa prevalgono sulle imprese singole
23%: il valore del ribasso medio
(8) nel caso del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e più elevato (32) per gli appalti aggiudicati al massimo ribasso. Non sembra invece riscontrabile una correlazione significativa con la tipologia di procedura bandita, né tanto meno con l’importo a base d’asta.
L’aggiudicatario dell’appalto è in 4 casi su 10, corrispondente a quasi l’80% dell’importo complessivo messo a bando, un raggruppamento temporaneo di imprese. Una evidenza che si riscontra soprattutto nei bandi di importo più elevato, tanto che l’importo medio è di quasi 7 milioni, a fronte di un importo medio dei bandi aggiudicati a imprese singole inferiore a 1,5 milioni. Si tratta di una tendenza recente, nel 2015 l’aggiudicazione a raggruppamenti temporanei è infatti avvenuto in meno di 2 casi su 10, per un importo corrispondente a poco più del 40% complessivo, che è probabilmente da ricondurre ai limiti posti al subappalto. Venendo meno la possibilità di subappaltare il lavoro, gli operatori economici preferiscono giocare d’anticipo, “associandosi” preventivamente già in fase di partecipazione. Soprattutto nel caso di appalti che prendono in considerazione anche aspetti tecnicoqualitativi e che hanno una certa dimensione, chi presenta l’offerta deve mettersi in condizione di realizzare l’opera e, pertanto, preferisce partecipare in associazione.
Infine, l’importo di aggiudicazione vede un ribasso medio del 23%, con valori molto eterogenei, da un minimo del 10% ad un massimo del 46%, differenze che non sembrano però riconducibili né al tipo di procedura (23% per la procedura aperta e 25% per la procedura negoziata) né al criterio di aggiudicazione (22% per l’offerta economicamente più vantaggiosa e 26% per il prezzo più basso).
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Ricognizione principali appalti aggiudicati nel 2016 Stazione appaltante
Procedura
Importo d'asta
SMAT spa SMAT spa SMAT spa SMAT spa SMAT spa SMAT spa Comune di Rabbi Azienda Servizi Ambientali spa IREN spa SMAT spa Acque Ovest Bresciano Due srl BIM Gestione Servizi Pubblici spa AMAP spa Centro Veneti Servizi spa Metropolitana Milanese spa SMAT spa SMAT spa ABBANOA spa ASA spa ASA spa Umbra Acque spa Umbra Acque spa Umbra Acque spa Pavia Acque scarl Acquedotto Pugliese spa Multiservizi spa Acqualatina spa Multiservizi spa Acquedotto Pugliese spa SASI spa Alto Trevigiano Servizi srl Livenza Tagliamento Acque spa HERA spa HERA spa SASI spa
Aperta Aperta Aperta Aperta Aperta Aperta Negoziata Aperta Aperta Aperta Aperta Aperta Aperta Aperta Aperta Aperta Aperta Aperta Aperta Aperta Negoziata Negoziata Negoziata Negoziata Aperta Aperta Negoziata Negoziata Negoziata Aperta Aperta Negoziata Negoziata Negoziata Aperta
2.500.000 2.500.000 2.500.000 2.500.000 2.500.000 1.800.000 1.104.993 2.400.000 32.000.000 2.520.000 8.260.000 1.947.850 800.000 999.407 3.762.000 1.500.000 1.500.000 2.272.336 1.050.000 2.700.000 950.000 950.000 950.000 1.478.000 32.892.965 7.368.884 814.080 900.000 1.700.792 730.775 1.400.000 745.098 744.200 505.647 1.023.615
Criterio di assegnazione Off. econ. più vantaggiosa Off. econ. più vantaggiosa Off. econ. più vantaggiosa Off. econ. più vantaggiosa Off. econ. più vantaggiosa Off. econ. più vantaggiosa Prezzo più basso Prezzo più basso Off. econ. più vantaggiosa Off. econ. più vantaggiosa Off. econ. più vantaggiosa Prezzo più basso Prezzo più basso Prezzo più basso Prezzo più basso Prezzo più basso Prezzo più basso Off. econ. più vantaggiosa Prezzo più basso Prezzo più basso Prezzo più basso Prezzo più basso Prezzo più basso Off. econ. più vantaggiosa Off. econ. più vantaggiosa Prezzo più basso Prezzo più basso Prezzo più basso Prezzo più basso Off. econ. più vantaggiosa Prezzo più basso Prezzo più basso Prezzo più basso Prezzo più basso Off. econ. più vantaggiosa
% offerta Ribasso economica 35% 35% 35% 35% 35% 35% 100% 100% 40% 50% 30% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 20% 100% 100% 100% 100% 100% 35% 25% 100% 100% 100% 100% 0% 100% 100% 100% 100% 0%
43% 34% 43% 40% 46% 46% 13% 24% 14% 39% 25% 25% 13% 24% 30% 28% 36% 14% 10% 23% 20% 31% 29% 22% 23% 46% 11% 43% 35% 17% 21% 12% 37% 27% 17%
Ente aggiudicatario ATI/RTI ATI/RTI ATI/RTI ATI/RTI ATI/RTI ATI/RTI impresa unica ATI/RTI ATI/RTI ATI/RTI ATI/RTI impresa unica impresa unica impresa unica impresa unica impresa unica impresa unica impresa unica ATI/RTI ATI/RTI impresa unica impresa unica impresa unica ATI/RTI ATI/RTI ATI/RTI impresa unica impresa unica impresa unica impresa unica impresa unica impresa unica impresa unica impresa unica impresa unica
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche sui documenti di gara e di aggiudicazione
Acqua n. 75 - gennaio 2017
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Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%
Acqua N°75 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40% Allegato: Iter attuativo del nuovo Codice degli Appalti I decreti attuativi previsti dal Codice Riferimento (art. d.lgs.)
Tema
Ministero competente
art. 21 comma 8
Programma delle acquisizioni delle stazioni appaltanti
art. 23 comma 3
Contenuti della progettazione nei 3 livelli progettuali (progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo)
art. 23 comma 13
Piattaforme interperabili
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con 18-lug-16 il Ministro dell’economia e delle finanze Ministro delle infrastrutture e trasporti, su proposta del np Consiglio superiore dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 31-lug-16
art. 24 comma 2
Requisiti che devono possedere gli operatori economici per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria
art. 24 comma 8
tabelle dei corrispettivi commisurati al livello qualitativo delle Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle prestazioni e delle attività di progettazione infrastrutture e dei trasporti
art. 25 comma 2
criteri per la tenuta dell’elenco degli istituti archeologici universitari e dei soggetti in possesso della necessaria qualificazione Procedimenti semplificati
art. 25 comma 13
Termine adozione
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
18-lug-16 18-lug-16
DPCM su proposta Ministro dei beni e delle attività culturali 18-lug-16 e del turismo, Ministero per la semplificazione e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti DPCM su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la semplificazione della pubblica amministrazione
18-lug-16
Requisiti tecnico organizzativi per l’iscrizione all’elenco delle stazioni appaltanti e centrali di committenza
art. 73 comma 4
Criteri di pubblicazione nazionale per garantire adeguati livelli DPCM su proposta Ministro dei beni e delle attività culturali 16-ott-16 di trasparenza e di conoscibilità e del turismo, Ministero per la semplificazione e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
Riferimento (art. d.lgs.) art. 81 comma 2
Tema
Ministero competente
Documenti di gara necessari per la partecipazione
art. 89 comma 11
Elenco delle opere in cui è possibile ricorrere all’avvilimento, nonché i requisiti di specializzazione richiesti per la loro esecuzione, che possono essere periodicamente revisionati
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita l’Anac e l’AGID Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
modalità tecniche di svolgimento del collaudo, nonché i casi in cui il certificato di collaudo dei lavori e il certificato di verifica di conformità possono essere sostituiti dal certificato di regolare esecuzione art. 111 commi 1 e linee guida che individuano le modalità e la tipologia di atti 2 attraverso i quali il direttore dei lavori effettua le varie attività, in maniera da garantirne trasparenza, semplificazione, efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche anche per i controlli di contabilità e le modalità di effettuazione dell’attività di controllo, secondo criteri di trasparenza e semplificazione
Termine adozione 31-dic-16
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta del np Consiglio superiore dei lavori pubblici, sentita l’Anac Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta dell’Anac
18-lug-16
Requisiti di qualificazione dei direttori tecnici e degli esecutori Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, di dei lavori e le modalità di verifica ai fini dell’attestazione concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
16-ott-16
art. 159 comma 4
Direttive generali per la disciplina delle attività del Ministero della difesa in relazione agli appalti e alle concessioni
Ministro della difesa, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita l’Anac
18-lug-16
Modalità di iscrizione all’albo nazionale dei collaudatori e direttori dei lavori e di nomina, nonché i compensi da corrispondere. art. 209 comma 16 Limiti per il compenso degli arbitri
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
16-ott-16
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
np
art. 212 comma 5
DPCM di concerto con il Ministro delle infrastrutture e trasporti
18-lug-16
Composizione cabina di regia per l'attuazione del Codice istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri
Acqua n. 75 - gennaio 2017
Documento adottato
18-lug-16
art. 146 comma 4
art. 196 comma 4
DM 17 giugno 2016
Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo
art. 38 comma 2
art. 102 comma 8
Documento adottato
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DPCM 10 giugno 2016
Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%
Acqua N°75 Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40% I provvedimenti dell'ANAC
Art. d.lgs. Termine adozione
31, c.5
36, c.7
78, c.1
80, c.13 83, c.2 e 84, c.2
Tema
17-ago-16
Documento
Direttore dei lavori
21-giu-16
Direttore dell’esecuzione
21-giu-16
Responsabile unico del 18-lug-16 procedimento
18-lug-16
Data
Approvazione
Linee guida n. 3: nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del 21-giu-16 procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni Linee guida n. 2: offerta economicamente più vantaggiosa
Delibera n. 1096 del 26 ottobre 2016
Delibera n. 1005 del 21 settembre 2016, pubblicata in GU
Offerta economicamente più vantaggiosa
21-giu-16
Servizi di ingegneria e architettura
Linee guida n. 1: indirizzi generali sull’affidamento dei servizi attinenti Delibera n. 973 del 14 settembre 2016, 21-giu-16 all’architettura e all’ingegneria (rettificate da Delibera del Presidente pubblicata in GU Anac 16 novembre 2016)
Procedure per affidamenti sotto soglia
Linee guida n. 4: procedure per l’affidamento dei contratti pubblici di Delibera n. 1097 del importo inferiore alle soglie di 28-giu-16 26 ottobre 2016 rilevanza comunitaria, indagini di mercato e formazione e gestione degli elenchi di operatori economici
Criteri di scelta commissari di gara
Linee guida n. 5: criteri di scelta dei commissari di gara e di iscrizione degli Delibera n. 1190 del 06-lug-16 esperti nell’Albo nazionale 16 novembre 2016. obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici
Procedure negoziate senza bando nel caso di forniture e servizi ritenuti infungibili
14-set-16
Indicazione dei mezzi di prova Qualificazione, 19-apr-17 avvalimento, documentazione
18-lug-16
197, c.4 83, c.10
19-lug-16 Rating di impresa
177, c.3
18-lug-16
81, c.4
18-lug-16
Qualificazione
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Acqua n. 75 - gennaio 2017
Verifica del limite dei contratti Pareri di precontenzioso
Regolamento per il rilascio dei pareri di precontenzioso
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Provvedimento 5 ottobre 2016
Nuovo codice degli appalti: per i bandi dell’idrico il tracollo sfiora il 40%