Laboratorio SPL REF Ricerche_Contributo 139

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Concorrenza per il mercato nel servizio idrico: a Rimini la prima vera gara dall’avvento di ARERA Laboratorio SPL Collana Ambiente

Abstract Dalla metà degli anni ‘90 a oggi il numero delle gare per l’assegnazione delle concessioni del servizio idrico in Italia è stato esiguo. La forma prevalente di affidamento resta quella diretta, secondo la modalità dell’in house providing. Con la gara bandita da ATERSIR per il bacino di Rimini si sono aperte le procedure di gara per l’assegnazione delle concessioni scadute in Emilia-Romagna. I requisiti sono trasparenti, sfidanti e selettivi, a tutela della stazione appaltante e degli interessi dei cittadini-utenti che essa rappresenta.

From the mid-1990 to the present, the number of public tenders aimed at entrusting the integrated water service management in Italy was limited. The in house providing remains the prevailing form of entrustment. The tender issued by ATERSIR for the Rimini basin initiate a new period of tender procedures for the assignment of expired concessions in EmiliaRomagna. The requirements are transparent, challenging and selective, to protect the contracting station and the interest of the citizens-users it represents.

Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Samir Traini, Federico Zaramella

REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA,Metropolitana Milanese, CRIF Ratings, Cassa Depositi e Prestiti, Viveracqua, Romagna Acque, Water Alliance , CIIP, Abbanoa, CAFC, GAIA, FCC Aqualia Italia, GORI, Veritas, A2A Ambiente, Confservizi Lombardia, FISE Assoambiente, A2A Ciclo Idrico, AIMAG

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Gli ultimi contributi n. 138 - Rifiuti - Metodo Tariffario Rifiuti: un "salto di qualità" per il futuro settore, dicembre 2019 n. 137 - Rifiuti - La responsabilità estesa del produttore (EPR): una riforma per favorire prevenzione e riciclo, dicembre 2019 n. 136 - Acqua - Dialogo e informazione: gli ingredienti della partecipazione, dicembre 2019 n. 135 - Rifiuti - Decarbonizzazione a “costo zero”: il caso del combustibile da rifiuti, novembre 2019 n. 134 - Acqua - MTI3 tra efficientamento e sostenibilità ambientale: il servizio idrico entra nell'economia circolare, novembre 2019 n. 133 - Acqua - Il Codice degli appalti pubblici: eterna riforma?, novembre 2019 n. 132 – Acqua - Aziende idriche e cittadini: un'alleanza da (ri)costruire e coltivare, novembre 2019 n. 131 - Acqua - Gestione unica e governo del servizio idrico: qualcosa si muove al Sud, ottobre 2019 n. 130 - Acqua - Cambiamento climatico e resilienza: una responsabilità collettiva, ottobre 2019 n. 129 - Rifiuti - Regolazione dei rifiuti: poco spazio alla qualità e poca flessibilità, settembre 2019

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La missione Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.

Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.

Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.

ISSN 2531-3215 Donato Berardi Direttore dberardi@refricerche.it

Editore: REF Ricerche srl Via Saffi 12 - 20123 Milano tel. 0287078150 www.refricerche.it

laboratorio@refricerche.it @LaboratorioSPL Laboratorio REF Ricerche

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Concorrenza per il mercato nel servizio idrico: a Rimini la prima vera gara dall’avvento di ARERA

LA MANO PUBBLICA PER LA SCELTA DEL GESTORE Un servizio pubblico si connota come essenziale per la garanzia dell’erogazione della prestazione a beneficio dell’utenza. L’interesse generale sotteso impone che la prestazione sia effettivamente resa in virtù del cosiddetto “obbligo di servizio pubblico”. In questi casi, dunque, spetta all’amministrazione pubblica farsi carico del servizio, assumendone la titolarità e trasferendolo eventualmente a terzi tramite procedure di affidamento ad evidenza pubblica o assegnandolo a soggetti interamente pubblici attraverso l’istituto dell’in house providing.

Il SII è un settore soggetto a concorrenza “per” il mercato

Storicamente, la peculiarità dell’apparato infrastrutturale finalizzato all’erogazione del servizio idrico ha fatto sì che difficilmente ad esso potesse coincidere un mercato rilevante, in grado di esprimere un sistema pienamente concorrenziale. Per la sua natura di monopolio naturale, il servizio idrico rientra in quei settori relazionati a dinamiche di concorrenza “per” il mercato, a dispetto della situazione ordinaria di concorrenza “nel” mercato1 .

Il servizio idrico è affidato, tramite titolo concessorio, in capo a un unico soggetto nell’ambito di una definita porzione territoriale ed assomma in sé sia la gestione sia l’erogazione del servizio stesso, fermo restando (è ancora opportuno ricordarlo) che la completa pubblicizzazione della risorsa idrica è stata compiuta dalla legge Galli a metà anni Novanta, quando nel nostro Paese è stata superata definitivamente la distinzione, precedentemente esistente, tra acque pubbliche e private.

Gli EGA selezionano il gestore unico in un’ottica di responsabilità pubblica

Come vedremo, i più recenti interventi normativi, in coerenza con le direttive di stampo comunitario, hanno rafforzato la responsabilità pubblica della governance del settore, individuando negli Enti di Governo d’Ambito, emanazione diretta degli Enti Locali, i soggetti deputati a selezionare il gestore unico d’ambito attraverso determinate procedure che spaziano dalla gara ad evidenza pubblica all’assegnazione del servizio tramite l’istituto dell’in house providing.

Carenza ed eterogeneità territoriale delle gare: preferenza per affidamenti in house

Date queste premesse, dalla metà degli anni Novanta ad oggi il numero delle gare ad evidenza pubblica è stato piuttosto contenuto, concentrato nei primi anni successivi alla riforma Galli e solo in determinate aree del Paese, segnalando una corsia preferenziale per la scelta dell’in house providing abbracciata dagli Enti Locali. Laddove si sono espletate delle gare, solo in sporadici casi si è assistito all’assegnazione della concessione a soggetti totalmente privati, privilegiando invece la strada della società mista, che permette comunque di mantenere un controllo pubblico della gestione. Senza dimenticare il fatto che quando si parla di quotate è sempre doveroso ricordare che la maggioranza relativa del capitale è in mano agli Enti Locali.

Dal 2012, allungamento della durata e rilascio di nuove concessioni in house

Fatto sta che dal 2012, anno dell’avvento della nuova regolazione ARERA, di gare non se ne sono viste, anzi si è assistito all’allungamento della durata delle concessioni in house in diversi territori, a eccezione del rilascio di una nuova concessione ventennale, sempre attraverso l’istituto dell’in house providing, alla società Veritas, individuata come gestore unico d’ambito nell’ATO Laguna di Venezia, dopo l’espletamento di una lunga procedura partecipativa conclusasi con la relazione ex art. 34 L.12/2012.

Prima vera gara ad evidenza pubblica bandita da ATERSIR

In questo contesto giunge la prima vera gara ad evidenza pubblica, ossia quella bandita da ATERSIR, e chiusa l’11 dicembre, per il bacino di Rimini, territorio gestito in prorogatio da Hera dal 2011, anno di scadenza della concessione.

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Per concorrenza “nel” mercato si intende la libera competizione tra tutti gli operatori in esso presenti, ai fini dell’erogazione di un qualunque servizio; per concorrenza “per” il mercato si intende la competizione che si realizza nel confronto competitivo tra più operatori attraverso specifiche procedure a evidenza pubblica, indette da un ente pubblico titolare del servizio, finalizzate all’affidamento in esclusiva della gestione del servizio medesimo.

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Procedura ad evidenza pubblica a Rimini: affidamento ventennale dal valore di 2 miliardi

È stata una gara vera, con criteri chiari, che mette sul piatto un valore del servizio pari a 2 miliardi di euro nell’arco dei prossimi 20 anni. I requisiti erano trasparenti ma sfidanti e selettivi: non poteva partecipare chiunque ma solo quegli operatori, anche internazionali, che hanno già dimostrato di saper gestire il servizio in contesti tecnicamente complessi, come lo è quello di Rimini, e garantire le capacità organizzative e finanziarie per effettuare una mole di investimenti pari a 20 milioni di euro all’anno (circa 62 euro pro capite) previsti nel nuovo Piano d’Ambito. In aggiunta, i potenziali soggetti partecipanti hanno sicuramente tenuto conto, nelle loro valutazioni, delle prime innovazioni in termini di efficientamento che ARERA si propone di introdurre con il nuovo metodo tariffario (MTI3) che prenderà avvio nel mese di gennaio 2020.

La procedura fa da apripista in un settore storicamente ibrido per assetti proprietari

ATERSIR dunque fa da apripista in un sistema, quello idrico, che ha fatto della diversità negli assetti proprietari delle gestioni (pubbliche, miste, private e quotate in borsa) un tratto caratteristico di “ibridazione culturale”, elevando ad elemento imprescindibile la necessità di accrescere l’efficacia del benchmarking sui livelli di qualità del servizio e l’incidenza di una forte regolazione indipendente che promuova uno sviluppo industriale del settore, ferma restando la tutela degli utenti-cittadini nella più ampia matrice dello stakeholder engagement.

LA FOTOGRAFIA DEGLI AFFIDAMENTI DEL SII Prevalenza generale di in house providing; procedure a evidenza pubblica in Sicilia; gare per individuare un socio industriale al centro-nord

L’estensione temporale dell’in house può essere funzionale per far fronte alla necessità di investimenti di qualità tecnica

Ad oggi la forma prevalente di affidamento resta quella diretta, secondo la modalità dell’in house providing: a partire dall’introduzione della Legge Galli, le poche gare indette si sono addensate in prevalenza nella prima decade degli anni 2000; nelle regioni del Centro-nord ai fini dell’individuazione del socio industriale di società miste, e in Sicilia, dove si sono tenute le uniche gare per l’affidamento del servizio a terzi privati.

Una fotografia di sintesi può essere desunta sulla base dell’ultimo Rapporto CoNViRI2 e delle informazioni raccolte dal Laboratorio REF Ricerche per il periodo post 2012.

La Figura allegata riporta per regione il numero degli affidamenti a società private o miste, che sono una buona approssimazione delle procedure ad evidenza pubblica bandite, o comunque di scelte di affidamento esterne al perimetro della totale partecipazione pubblica3 . Tra i fattori che spiegano il ridotto numero di gare bandite negli anni recenti rientra la prassi dell’estensione della durata degli affidamenti, principalmente in favore delle gestioni in house, motivata dalla necessità di preservare l’equilibrio economico-finanziario delle gestioni a fronte dell’aumento degli investimenti necessari al fine di raggiungere gli obiettivi di qualità tecnica.

Dalla ricognizione operata dal Laboratorio REF Ricerche4 , a partire da gennaio 2015 si contano 14 casi di prolungamento della durata delle concessioni, in particolare afferenti a gestioni in house, con un aumento della frequenza delle casistiche nell’ultimo anno e mezzo5 , a segnalare una volontà da 2 3

4 5

Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche (2011), “Rapporto sullo stato dei servizi idrici”.

In realtà il numero delle gestioni private o miste non corrisponde al numero di procedure di gara effettivamente bandite, giacché alcune gestioni possono essere state affidate in momento antecedente alla Legge Galli. In primis, alle società interamente pubbliche che si sono quotate in borsa successivamente al rilascio della concessione. In taluni casi società private possono altresì aver acquisito soggetti pubblici titolari di un affidamento, subentrando nella concessione; infine, vi possono essere casi di affidamenti non conformi, segnatamente nel Mezzogiorno.

Si veda il contributo numero 126 Ref Ricerche: ”Piemonte, Marche e Campania: ci sono le condizioni per il consolidamento dell’Industria idrica”, luglio 2019.

Nell’ultimo periodo gli allungamenti delle concessioni approvati hanno riguardato prevalentemente le gestioni del Veneto e della Toscana e sono stati attivati contestualmente all’aggiornamento tariffario 2018-2019 e alla revisione dei piani degli interventi al fine di recepire la nuova disciplina della qualità tecnica. In molti casi gli allungamenti delle concessioni sono stati motivati e approvati come misure straordinarie per il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario delle

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parte degli enti locali di proseguire con l’esperienza pubblica senza giungere alla naturale scadenza della concessione e configurando de facto delle concessioni a tempo indeterminato.

42 concessioni in scadenza entro i prossimi 5 anni.

Ricambio o continuità?

Allargando lo sguardo, nei prossimi 10 anni il sistema è atteso ad affrontare un importante processo di “ricambio” delle gestioni, almeno formale. Sulla base di una ricognizione del Laboratorio REF Ricerche, entro il 2024 andranno in scadenza 42 concessioni, delle quali 20 miste, tra cui 8 quotate, e 4 private. Il Nord è l’area più interessata, con 30 concessioni in scadenza, seguito a debita distanza da Centro e Sud e Isole con 6 concessioni da assegnare ciascuno. Tali dati scontano chiaramente la mancata attuazione delle riforme di governance del servizio idrico in molte aree del Mezzogiorno fino a poco tempo fa prive dell’operatività effettiva degli EGA e dunque, inevitabilmente, del gestore unico d’ambito, con la conseguenza di vedere procrastinato il ricorso alla gestione in economia da parte degli enti locali.

Visti i tempi ridotti per allungare la durata delle concessioni entro il termine originario, cui potremmo eventualmente assistere in occasione dell’aggiornamento tariffario dei primi mesi del prossimo anno, anche per gli EGA che governano territori gestiti da società pubbliche si apre quanto meno una fase di avvicinamento alla procedura di rilascio di una nuova concessione in house nel rispetto dei criteri dettati dalla relazione ex art. 34 L. 12/2012.

gestioni a fronte di “nuove ed ingenti necessità di investimento”; ciò, come detto, consente alle gestioni di effettuare gli investimenti ammortizzando i debiti contratti con il sistema bancario su periodi più lunghi, calmierando l’aumento delle tariffe grazie a una rimodulazione su più anni dei costi coperti dalla tariffa in ottemperanza al principio del “full cost recovery”.

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Gli affidamenti in Italia: normativa e prassi In Italia l’affidamento della gestione del servizio idrico integrato (SII) è stato oggetto di continue modifiche normative. Attualmente, esso è governato dal Codice dell’Ambiente (come aggiornato dallo “Sblocca Italia”)a e dal Codice dei contratti pubblici (che assimila i contenuti delle tre direttive europee sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici – queste due comunque non applicabili al servizio idrico - e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali)b .

La normativa vigente stabilisce che l’Ente di Governo dell’Ambito, nel rispetto del piano d’ambito e del principio di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale (ATO), delibera la forma di gestione fra quelle previste dall’ordinamento europeo, provvedendo quindi all’affidamento del servizio su tutto l’ATO, in ottemperanza alla normativa nazionale in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica. La scelta della modalità di affidamento del SII può essere individuata in una delle seguenti alternative: 1. affidamento a terzi con procedura ad evidenza pubblica; 2. affidamento a società mista dove il socio privato è scelto mediante procedura ad evidenza pubblica che contemporaneamente abbia ad oggetto anche l’affidamento dei compiti operativi (c.d. gara a doppio oggetto); 3. affidamento “diretto” a soggetto interamente pubblico, secondo la modalità del c.d. in house providingc , laddove sussistano i seguenti presupposti: • l’affidatario è un soggetto a totale capitale pubblicod ; • tra affidatario e affidante devono sussistere le condizioni per l’esercizio del “controllo analogo”, ovvero rapporti tali per cui l’affidante sia in grado di esercitare sull’affidatario una influenza determinante sulle scelte; • l’attività svolta dall’affidatario sia rivolta in quota prevalente nei confronti del soggetto affidante (l’attività in favore di soggetti terzi è ammessa nella misura massima del 20%).

La scelta della modalità di affidamento è rimessa all’Ente di Governo dell’Ambito, al quale partecipano obbligatoriamente gli enti locali, sulla base di una relazione dalla quale devono risultare ”ragioni e sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisca i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale”e .

Tra gli obiettivi che ispirano l’obbligo di predisporre e pubblicare tale relazione vi sono: il rispetto della disciplina europea e della parità di trattamento tra operatori, l’impegno a documentare scelte rispettose dei principi di efficacia, efficienza ed economicità della gestione, il desiderio di assicurare adeguata informazione alla collettività di riferimento e a tutti i portatori di interessi.

In quest’ottica, la disciplina dei contratti pubblici è volta ad aumentare i poteri di controllo già esercitati da ANAC, riconoscendole ampi poteri di indirizzo e prevedendo un processo di informatizzazione dell’Autorità orientato al raggiungimento di alti standard di trasparenza.

Alla scadenza della concessione, al fine di assicurare la continuità del servizio, l’Ente di Governo dell’Ambito è tenuto a disporre il nuovo affidamento al gestore unico di ambito entro

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i sei mesi antecedenti la data di scadenza dell’affidamento previgente. a

b c d

e

Si vedano i contributi del Laboratorio SPL di Ref Ricerche numero 22: Lo ”Sblocca Italia” e l’inerzia delle Regioni, settembre 2014; numero 24: “Sblocca Italia”: tempi certi, poteri sostitutivi e responsabilità erariale, la via al consolidamento del settore, ottobre 2014.

Per i singoli riferimenti normativi, si vedano rispettivamente i d.lgs 152/2006, D.L. 133/2014, d.lgs.50/2016 e le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE. Si vedano gli artt. 5 e 192 D.L.gs. 50/2016.

Ad eccezione di forme di partecipazione private che, sulla base del diritto nazionale o regionale, in conformità ai trattati, non comportino controllo o potere di veto o esercizio di un’influenza determinante sulla persona giuridica controllata. Per quanto concerne un riferimento circa l’applicazione in Italia di tale deroga, si rinvia al parere del Consiglio di Stato, sez. I, 8 novembre 2018, n. 2583.

Art. 34, co. 20-25, del D.L. n. 179 del 2012, convertito da L. n. 221/2012.

LE GARE IN CORSO NEL SII: OGGI SOLO IN EMILIA-ROMAGNA Di recente nell’ATO unico regionale dell’Emilia-Romagna si sono aperte, o si stanno per aprire, le procedure di gara per l’assegnazione delle concessioni scadute. Nel mese di dicembre 2018 sono stati approvati i documenti di gara per l’affidamento del servizio per il bacino di Rimini, per un valore totale stimato di oltre 2 miliardi di euro nell’arco dei prossimi 20 anni.

La gara si è conclusa l’11 dicembre 2019 e garantirà l’affidamento fino al 31 dicembre 2039, a partire dall’effettivo subentro nella gestione.

Non solo Rimini: procedure in avviamento anche a Reggio-Emilia e Piacenza

Il caso del bacino di Rimini non è il solo ambito di affidamento interessato dall’avvio di procedure ad evidenza pubblica in Emilia-Romagna. Altri due sono i sub-ambiti interessati: quello di Piacenza, dove la procedura di gara è in procinto di essere avviata e quello di Reggio Emilia, per il quale sono stati approvati e pubblicati gli atti della gara ristretta per la selezione del socio privato e partner industriale della neo costituenda ARCA, partecipata al 60% da AGAC Infrastrutture (società degli asset a totale partecipazione pubblica dei Comuni della provincia di Reggio Emilia).

Nello specifico6 , con riferimento ai bacini coincidenti con i territori provinciali di Rimini e Piacenza i cui affidamenti sono rispettivamente scaduti nel 2012 e nel 2011 - ATERSIR, dopo aver avviato delle procedure ristrette di affidamento nel 2016 e 2018, ha ritenuto opportuno revocare in autotutela gli atti delle suddette procedure7 , dando mandato alla struttura tecnica della stessa Agenzia di redigere ex novo gli atti delle nuove procedure per l’affidamento in concessione del servizio.

In particolare, con riguardo al bacino di Piacenza, è in corso da parte della struttura tecnica dell’Agenzia la fase di aggiornamento dell’elenco dei beni destinati all’esercizio del SII e di redazione degli atti della nuova procedura aperta per l’affidamento in concessione del SII, comprensivo della realizzazione dei lavori strumentali, mentre per il bacino di Reggio Emilia, dove l’affidamento è scaduto nel 2011, la deliberazione n.40 del 24 maggio 2019 del Consiglio d’Ambito dell’Agenzia ha approvato gli atti della procedura di gara ristretta per la selezione del socio privato della costituenda ARCA, affidataria del SII per la provincia di Reggio Emilia8 , comprensivo della realizzazione dei lavori strumentali, e per l’affidamento allo stesso socio di specifici compiti operativi. Gli atti della procedura sono stati pubblicati il 10 dicembre.

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Per un approfondimento nazionale sugli assetti di governance nel settore idrico, si rimanda alla relazione ARERA 277/2019/I/IDR. Con deliberazioni del Consiglio d’Ambito nn. 1 e 2 del 31 gennaio 2018 a seguito della sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 5433 del 22 novembre 2017.

Resta escluso il solo Comune di Toano, la cui gestione diretta è salvaguardata ai sensi del d.Lgs. 152/2006.

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Il quadro appena esposto fornisce un indice di come ATERSIR sia impegnata, su più fronti e secondo differenti modalità, in procedure pubbliche di affidamento del SII in un territorio che presenta intraprendenza e coesione tra enti locali e realtà industriali.

ATO Laguna Venezia: la nuova concessione in house al gestore Veritas Prima della gara del bacino di Rimini e in controtendenza ai casi di allungamento della durata delle concessioni in house, si è verificato il primo caso di ri-assegnazione di una concessione “ex novo” al gestore che deteneva la precedente concessione.

Si tratta del caso del Consiglio di Bacino Laguna di Venezia che ha provveduto a riaffidare a Veritas, operatore multi-utility a capitale interamente pubblico, la gestione del SII secondo la modalità in house providing per 20 annia , concretizzando la fattispecie della gestione unica d’ambito dopo l’operazione di fusione per incorporazione di ASI nella stessa Veritas.

L’assegnazione della nuova concessione è avvenuta dopo un lungo iter procedurale conclusosi con la relazione ex art. 34 della L.221/2012 che ha dato conto della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta, motivando le ragioni con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, economicità e qualità del servizio, di benefici per la collettività e di ottimale impiego delle risorse pubbliche, nonché certificando l’esistenza in capo a Veritas dei requisiti per l’affidamento in house, quali la totale partecipazione pubblica, la prevalenza dell’attività a favore degli Enti controllanti e il controllo analogo.

Al fine di assicurare la realizzazione degli interventi infrastrutturali necessari da parte di Veritas, la relazione è stata accompagnata da un piano economico-finanziario contenente la proiezione, per il periodo di durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti, con la specificazione dell’assetto economico-patrimoniale della società, del capitale proprio investito e dell’ammontare dell’indebitamento, da aggiornare ogni triennio. a

Tramite deliberazione del Consiglio di Bacino Laguna di Venezia n. 20 del 13/12/2018 e sulla base delle valutazioni presenti nella relazione ex art.34 della L.221/2012, liberamente scaricabile al seguente indirizzo web: http://www.consigliodibacinolv.gov.it/magnoliaPublic/dms/Servizio-Idrico-Integrato/Affidamento/All--C_ Relazione_art34/All%20C%20-%20Relazione%20art.%2034%20DL%20179_2012.pdf

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IL BANDO DI GARA PER LA CONCESSIONE DEL SERVIZIO IDRICO (NON INTEGRATO) NEL BACINO DI RIMINI Con riferimento alla provincia di Rimini, gli atti di gara della procedura aperta per l’affidamento in concessione del SII sono stati approvati con deliberazione del Consiglio d’Ambito di ATERSIR n. 88 del 17 dicembre 2018. Il termine di scadenza per la presentazione delle offerte è stato l’11 dicembre 2019.

La durata dell’affidamento è ventennale, dalla data di effettivo subentro nella gestione fino al 31 dicembre 2039.

Perimetro e livelli di servizio Il servizio affidato al gestore è il SII del bacino di affidamento di Rimini. Quest’ultimo9 è costituito dall’intero territorio della provincia di Rimini eccetto il Comune montano di Maiolo, gestito in economia10 .

Seguendo il capitolato di gara, il Concessionario è chiamato a svolgere le attività di seguito indicate: • il Servizio Idrico Integrato11 , con esclusione delle attività di captazione, adduzione e potabilizzazione gestite dal grossista Romagna Acque-Società delle Fonti S.p.A. (RASF). Il valore medio annuo del servizio oggetto di affidamento è pari a circa 90 milioni di euro (IVA esclusa), per ciascun anno del periodo di affidamento; • gli investimenti indicati nel Piano d’Ambito, il cui valore medio annuo è pari a circa 20 milioni di euro all’anno (IVA esclusa). In relazione alla progettazione e realizzazione di questi lavori previsti dal Piano d’Ambito, l’aggiudicatario potrà procedere alla realizzazione in via diretta oppure affidarne una parte a soggetti terzi, idoneamente qualificati, selezionati mediante procedure ad evidenza pubblica12 . ATERSIR potrà altresì chiedere all’aggiudicatario la realizzazione di impianti, opere e interventi attualmente non previsti nel Piano d’Ambito.

Gestione del SII ad esclusione delle attività del grossista - e lavori strumentali

In sintesi, la gestione ricomprende tutte le operazioni da svolgere per assicurare il corretto e regolare funzionamento dei sistemi di alimentazione, adduzione, distribuzione idrica, collettamento, depurazione e smaltimento delle acque reflue, la conservazione di tutte le opere civili, i macchinari e le apparecchiature costituenti il complesso delle opere affidate al gestore.

Sono escluse le attività di competenza del grossista (RASF), gestore pubblico all’ingrosso titolare sino al 31/12/2023 di una concessione per la gestione delle fasi di captazione, adduzione, trattamento e distribuzione primaria e fornitura del servizio idrico all’ingrosso negli ambiti di Forlì-Cesena, Ravenna e Rimini.

La presenza di un grossista puro è un tratto caratteristico e specifico dell’area vasta romagnola, le cui radici vanno ricercate nella storica penuria di risorsa idrica che caratterizzava quell’area e nel desiderio di presidio pubblico delle fonti per essere in grado di realizzare e gestire le grandi infrastrutture 9

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Individuato nella deliberazione del Consiglio Locale di Rimini n. 5 del 27/07/2013, il bacino è composto dai comuni di: Bellaria Igea Marina, Casteldelci, Cattolica, Coriano, Gemmano, Misano Adriatico, Mondaino, Montefiore Conca, Montegridolfo, Montescudo-Monte Colombo, Morciano di Romagna, Novafeltria, Pennabilli, Poggio Torriana, Riccione, Rimini, Saludecio, San Clemente, San Giovanni in Marignano, San Leo, Sant’Agata Feltria, Santarcangelo di Romagna, Talamello, Verucchio.

Secondo quanto previsto dal comma 2-bis dell’art. 147 del d.lgs. n. 152 del 2006.

Di cui all’art. 141, comma 2, D.Lgs. 152/2006 e di cui all’art. 1, delibera AEGGSI 664/2015/R/Idr. L’aggiudicatario sarà dunque responsabile in via diretta nei confronti di ATERSIR della corretta esecuzione del contratto, anche in caso di subappalto o affidamento a terzi (il servizio può essere subappaltato nel limite massimo del 30% del valore complessivo dello stesso).

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necessarie ad assicurare la continuità dell’approvvigionamento (si pensi alla famosa diga di Ridracoli ricadente nel territorio del Comune di Bagno di Romagna sull’appennino tosco-romagnolo). Nel corso dell’affidamento il gestore dovrà garantire l’efficienza e la capacità di tutte le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali. Al fine di raggiungere gli standard di servizio richiesti, il gestore dovrà attenersi ai principi generali di servizio, quali il razionale utilizzo delle risorse idriche, un’adeguata qualità del servizio in relazione alla domanda delle popolazioni servite e in accordo con le esigenze di tutela ambientale, oltre al rispetto dei livelli minimi relativi alla qualità dell’acqua erogata e restituita nell’ambiente13 .

Ambiti critici d’intervento: sostituzioni di rete, riduzione di perdite e utenze con criticità di servizio e limitazione di scarichi di scolmatori in mare

Per ciò che riguarda le criticità del servizio più rilevanti in relazione al territorio oggetto dell’affidamento - per cui ATERSIR eserciterà il controllo e avrà la possibilità di escutere delle penali - il Disciplinare Tecnico definisce gli indicatori e individua i relativi livelli di servizio obiettivo al 2029 e al 2039.

In linea con l’attuale quadro dei livelli di qualità tecnica nel bacino di Rimini e alla luce delle specificità del territorio riminese, gli ambiti d’intervento infrastrutturale più importanti riguardano la sostituzione di reti di distribuzione ormai vetuste, l’abbassamento del livello delle perdite, delle utenze con criticità di servizio e la riduzione delle aperture degli scarichi di scolmatori in mare, causa di possibili divieti di balneazione14 .

Si ricorda che, tramite la cosiddetta regolazione della qualità tecnica (RQTI)15 , ARERA ha posto la tutela della risorsa idrica e il suo uso sostenibile al centro di un percorso di medio lungo-termine, fissando obiettivi di riduzione dell’impatto della gestione idrica sull’ambiente, pensati per accrescere l’efficacia degli investimenti in una logica “output based” e raggiungere una misurazione sistemica delle ricadute ambientali16 . Uno dei principi cardine della regolazione RQTI è costituito dal monitoraggio e dall’obbligo di tenuta dei registri da parte dei gestori, ovvero di raccolta e trasmissione dei dati rilevanti ai fini del calcolo degli indicatori di qualità tecnica.

A questo proposito, le grafiche riprodotte in queste pagine permettono di volgere uno sguardo all’attuale situazione nel bacino di Rimini e raffrontarla con il quadro complessivo del Paese.

Scenario di qualità tecnica virtuoso nel bacino di Rimini, margini di miglioramento per il servizio fognario e depurativo

Gli indicatori descrivono uno scenario virtuoso se comparato con la media del territorio nazionale.

Le maggiori criticità insistono sul servizio fognario – che peraltro rappresenta uno dei versanti più critici anche nel più ampio panorama nazionale - e depurativo, rispettivamente sotto forma di allagamenti e/o sversamenti della fognatura e/o presenza nei reflui di concentrazioni di inquinanti in eccesso rispetto ai limiti consentiti. Nell’ambito del contrasto a queste problematiche si innestano anche i significativi interventi infrastrutturali ricompresi nel cosiddetto Piano di Salvaguardia della Balneazione di Rimini (PSBO), volto ad azzerare gli sversamenti in mare entro il 2020.

13 14 15 16

Per quanto riguarda gli indicatori di performance funzionali al controllo del raggiungimento degli standard previsti, si rimanda alle Deliberazioni AEEGSI 655/2015/R/idr e 917/2017/R/idr.

Si veda l’allegato 18 al disciplinare.

Delibera ARERA 917/2017/R/idr.

Per un approfondimento circa i primi effetti della regolazione della qualità tecnica, si veda il Contributo 120 del Laboratorio SPL di Ref Ricerche: Coniugare sviluppo e tutela dell’ambiente: la “Consapevolezza” di essere un’industria, maggio 2019.

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In termini di procedure, il capitolato d’oneri richiede che la gestione sia condotta con un’organizzazione adeguata rispetto alle esigenze: il gestore metterà in atto tutti gli interventi per assicurare che il sistema abbia un funzionamento regolare, in modo da assicurare gli obiettivi di soddisfazione dell’utenza, di qualità dell’acqua erogata e scaricata e ottemperare alle disposizioni vigenti. Inoltre, il gestore dovrà disporre di adeguati laboratori di analisi e implementare un sistema di monitoraggio e controllo della qualità delle fonti di approvvigionamento idrico, della qualità dell’acqua captata ed erogata tramite la rete acquedottistica. Gli esiti delle analisi effettuate dovranno essere registrate in apposite banche dati e messi a disposizione della stazione appaltante (ATERSIR).

Infine, in ossequio ai dettami fissati dalla regolazione RQTI, il gestore è tenuto a predisporre adeguati Piani per la qualità del servizio, oltre a manuali di gestione, sicurezza, progettazione di opere e infrastrutture e sistema della qualità che sistematizzino e illustrino informazioni e procedure di gestione.

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Conservazione e funzionalità delle reti Il gestore è incaricato di compiere le necessarie manutenzioni di opere e impianti; i relativi oneri vengono coperti tramite tariffa

Tutti gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e di rinnovamento di opere, impianti, reti e canalizzazioni sono a carico del gestore e i relativi oneri si intendono interamente coperti dalla tariffa. Su tutte le opere e dotazioni del SII, il gestore deve effettuare la manutenzione ordinaria per mantenere nella normale efficienza e buon funzionamento le reti e gli impianti del SII. Le manutenzioni straordinarie, programmate e a rottura, sulle infrastrutture esistenti saranno effettuate nei limiti di spesa previsti nel Programma degli Interventi dell’intera gestione e nei vari Programmi Operativi degli Interventi per ciascun periodo regolatorio17 , concordati fra gestore e ATERSIR e deliberati da quest’ultima.

Il PdI è il documento di programmazione degli interventi di manutenzione straordinaria e realizzazione nuove opere

Il Programma degli Interventi – PdI da qui in avanti - approvato da ATERSIR, costituisce appunto la programmazione degli interventi di manutenzione straordinaria e di realizzazione di nuove opere, compreso l’adeguamento di infrastrutture già esistenti, necessarie al raggiungimento degli obiettivi del Piano d’Ambito per l’intera durata della gestione.

Esso rappresenta il documento fondamentale sulla base del quale operare per il raggiungimento dei principi di efficienza, efficacia ed economicità nell’erogazione del servizio. Il gestore è obbligato a realizzare il PdI secondo il programma temporale previsto ed impiegando le risorse indicate nel relativo PEF. Alla scadenza dell’affidamento, il gestore è obbligato a mettere a disposizione tutte le opere, gli impianti e le canalizzazioni del SII in condizioni di efficienza e in buono stato di conservazione, coerentemente con le previsioni del Piano d’Ambito.

Le spese sostenute dal gestore nelle fasi di progettazione, appalto, realizzazione e collaudo delle opere comprenderanno: • Spese tecniche relative alla progettazione, alle attività preliminari, alla direzione lavori e al coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione; • Spese amministrative, relative alle attività svolte dal gestore in qualità di “Stazione appaltante”; • Spese per il perfezionamento delle procedure di acquisizione delle aree necessarie alla realizzazione dell’opera, con riferimento ai poteri espropriativi e/o agli eventuali accordi bonari.

Le spese tecniche e amministrative sono funzione della tipologia e importo dell’opera da realizzare

Le spese tecniche e amministrative sono definite in funzione della tipologia18 di opera da realizzare (reti o impianti) e dell’importo delle opere di progetto definitivo, costituito dalla somma degli importi dei lavori, degli oneri per attuare i piani di sicurezza e dei lavori in economia. Nel caso di interventi che prevedano la realizzazione di opere a rete e di uno o più impianti, quando l’importo dei lavori della parte relativa agli impianti supera il 30% dell’importo totale delle opere, per il calcolo delle spese tecniche si applicherà la categoria “Impianti”.

La formulazione è stata concepita in maniera che l’incidenza percentuale delle spese tecniche ed amministrative sia inversamente proporzionale all’importo delle opere.

17

18

Il gestore predispone il Piano Operativo degli Interventi - POI - soggetto a successiva approvazione da parte di ATERSIR, che rappresenta lo strumento con cui si definiscono operativamente gli interventi da attuare, i tempi di realizzazione e le fonti di finanziamento. Il POI indica dunque gli investimenti che si intendono realizzare e, nello specifico, deve includere una scheda informativa di progetto e la previsione di sviluppo temporale della spesa. Esso rappresenta il documento fondamentale sulla base del quale operare per il raggiungimento dei principi di efficienza, efficacia ed economicità nell’erogazione del servizio.

Esempi di reti: opere di adduzione e distribuzione acquedottistica, opere di fognatura. Esempi di impianti: acquedottistici di potabilizzazione e/o pressurizzazione, di depurazione e di sollevamento fognari.

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Le spese per il perfezionamento delle procedure di acquisizione delle aree necessarie alla realizzazione dell’opera sono definite in relazione a costi parametrici per tipologia di procedura, ovvero 500 euro per ogni ditta interessata da accordo bonario già sottoscritto alla presentazione del progetto definitivo e 2.000 euro per ogni ditta interessata da procedura espropriativa in assenza di un suddetto accordo bonario, con un tetto massimo totale pari e 25 mila euro per intervento.

La tariffa è il corrispettivo per il gestore, determinata dai costi sostenuti, dalla qualità della risorsa, del servizio e delle opere

Queste spese di progettazione tecnica saranno riconosciute in tariffa in modalità forfettaria.

Occorre ricordare che la tariffa del SII è il corrispettivo spettante al gestore per tutti gli oneri e obblighi a suo carico connessi alla gestione del SII ed è calcolata applicando il vigente Metodo tariffario emanato da ARERA19 . Tutte le tariffe hanno natura di corrispettivo e sono determinate tenendo conto della qualità della risorsa idrica, del servizio fornito, delle opere e dell’entità dei costi di gestione delle stesse, in maniera da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo i principi del pieno recupero dei costi e «chi inquina paga»20 .

Nello specifico, sono determinate da ATERSIR: • le tariffe di fornitura dell’acqua potabile, di collettamento fognario, trattamento depurativo e la struttura dell’articolazione tariffaria; • le tariffe unitarie e/o forfettarie per le prestazioni accessorie (compresi i corrispettivi per allacciamenti).

La verifica relativa al raggiungimento e al mantenimento dell’equilibrio economico finanziario sarà effettuata da ATERSIR analizzando la situazione economica, finanziaria e patrimoniale del gestore.

Flussi informativi e rapporti con l’utenza Obbligo di trasmissione ad ATERSIR di dati, informazioni e documentazione richiesti

Ogni anno il gestore è tenuto a trasmettere ad ATERSIR tutti i dati tecnico-gestionali, economicofinanziari, le informazioni, la documentazione e le fonti contabili ritenuti necessari dall’Agenzia per lo svolgimento delle proprie funzioni istituzionali di controllo e validazione dei dati, secondo modalità e formati operativi specifici stabiliti di anno in anno.

In particolare, l’attuazione del POI sarà monitorata tramite il software ARSI, sviluppato dalla Regione Emilia-Romagna e implementato da ATERSIR per uniformare il monitoraggio e la rendicontazione degli interventi del SII. Il gestore ha l’obbligo di alimentare il sistema tramite l’inserimento dei dati di avanzamento tecnicoeconomico degli interventi con cadenza trimestrale e un inserimento annuale per il consuntivo.

Il database SIT (Sistema Informativo Territoriale) deve invece rendere disponibili - entro 12 mesi dall’affidamento del servizio - le informazioni necessarie al monitoraggio degli investimenti e alla realizzazione delle opere.

19

20

Deliberazione ARERA 918/2017/R/IDR. L’aggiornamento della tariffa sarà effettuato in maniera ordinaria secondo le tempistiche sancite dai provvedimenti di aggiornamento tariffario deliberati da ARERA, ovvero in maniera straordinaria al verificarsi di circostanze e tali da pregiudicare l’equilibrio economico-finanziario della gestione.

Art. 154, comma 1, del D.Lgs. 152/2006.

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Assicurare i livelli di servizio, comunicare eventuali disservizi e possibilità di indagare la customer satisfaction

Il gestore deve assicurare, attraverso la propria organizzazione gestionale, i livelli di servizio come definiti dalla Carta dei Servizi, dal Disciplinare e dalla disposizioni emanate da ARERA e deve provvedere a sollecita comunicazione in merito ad eventuali criticità e disservizi tramite tutti gli strumenti informativi disponibili. Inoltre, ATERSIR potrà effettuare indagini di customer satisfaction21 per monitorare nel tempo le performance sui diversi segmenti di clientela servita.

I REQUISITI E I CRITERI DI AGGIUDICAZIONE Requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnica Sono abilitati a partecipare alla gara indetta tutti gli operatori economici inquadrati dalla normativa come imprenditori individuali o società, raggruppamento temporaneo di imprese, consorzio, gruppo europeo di interesse economico (GEIE) o rete d’imprese22 ed è ammesso l’avvalimento23 .

Requisiti amministrativi, economicofinanziari e tecnici

Per poter prendere parte alla procedura di gara, gli offerenti dovranno attenersi a requisiti di natura economico-finanziaria e tecnica, oltre a quelli prettamente amministrativi24 .

D’interesse primario sono i criteri volti a valutare ciascuna offerta sotto le prospettive della qualità e del prezzo garantiti.

Innanzitutto, ogni concorrente deve dichiarare il possesso di due requisiti di capacità economicofinanziaria: • fatturato medio annuo negli ultimi cinque anni non inferiore a 90 milioni di euro; • patrimonio netto non inferiore a 40 milioni di euro.

In aggiunta, a pena di esclusione, il concorrente è tenuto a possedere i tre seguenti requisiti tecnici: • aver svolto il SII per un valore medio annuo negli ultimi cinque anni (2013-2017) almeno pari a 65 milioni di euro, in termini di vincolo ai ricavi del gestore (VRG); • essere in possesso della certificazione di qualità UNI EN ISO 9001 (o equivalente), la norma internazionale pubblicata dall’International Organization for Standardization per i Sistemi di Gestione per la Qualità, ovvero quell’insieme di regole interne, processi e procedure che definisce il modo in cui un’azienda crea e fornisce il prodotto/servizio ai clienti; 21

Questo tipo di analisi riguarderà: • un campione di utenti del SII, suddivisi tra privati ed operatori economici, residenti o operanti nei Comuni serviti, scelti in base a regole e metodiche tipiche di un’analisi statistica; • gli utenti che nei dodici mesi precedenti l’indagine hanno presentato un reclamo.

22 23 24

Per un approfondimento, si faccia riferimento agli art.45, 47, 48 e 49 D.lgs. 50/2016 e art.95, DPR 207/2010.

Nelle forme e limiti di cui all’art. 89, D.Lgs. 50/2016 e dell’art. 63, Direttiva 2014/24/UE. Per quanto concerne quest’ultimo aspetto, la documentazione amministrativa richiesta è atta a garantire che l’operatore - qualunque sia la sua forma - si trovi in linea con i requisiti e le condizioni necessarie per partecipare alla gara sotto un profilo legale, informativo e procedurale, e che presti le garanzie finanziarie e assicurative previste. A garanzia della serietà dell’offerta e della sottoscrizione del contratto di concessione, il concorrente deve, a pena di esclusione, corredare l’offerta di una cauzione provvisoria d’importo pari a 22 milioni di euro valida per 12 mesi decorrenti dal termine ultimo per il ricevimento delle offerte. In aggiunta, l’offerta dovrà essere corredata anche dall’impegno al rilascio della cauzione definitiva relativa alla gestione del servizio, da prestare al momento della sottoscrizione della Convenzione a garanzia delle penali per il mancato o inesatto adempimento degli obblighi contrattuali relativi alla gestione del servizio; essa ha valore pari al 10% del costo medio annuo operativo di esercizio (90 milioni di euro) più il 10% dell’importo medio dei lavori strumentali (20 milioni di euro).

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• essere in possesso della certificazione di qualità ambientale ISO 14001 o il regolamento europeo EMAS - EcoManagement and Audit Scheme (o equivalente), che definiscono i requisiti che deve avere un sistema di organizzazione aziendale rivolto al rispetto della legislazione vigente in materia ambientale. Entrambe le certificazioni devono essere possedute da tutte le imprese facenti parte del raggruppamento, consorzio, GEIE o rete d’imprese e da tutte le imprese consorziate indicate come esecutrici del servizio.

I requisiti sono sfidanti: i principali soggetti idonei saranno le multi-utility quotate e le grandi società estere

Da una ricognizione effettuata sui dati di bilancio dei primi 100 operatori del SII nazionale, emerge che solo 15 soggetti presentano le caratteristiche economico-finanziarie necessarie per presentare un’offerta. Tra questi, 8 risultano titolari di un affidamento in house e dunque impossibilitati a concorrere. A questo ristretto novero di soggetti si aggiungono le aziende quotate titolari di una concessione del servizio idrico – Acea, A2A, Hera e Iren – e gli operatori esteri.

Peraltro, la totalità delle altre gestioni potenzialmente idonee è composta da soggetti partecipati dai quattro gruppi quotati succitati o da società estere: si può dunque comprendere come la gara si risolva de facto in un confronto competitivo tra le multi-utility quotate e le grandi aziende straniere25 .

I criteri di aggiudicazione: offerta tecnica ed economica Offerta economicamente più vantaggiosa: rilievo a qualità e prezzo garantibili

L’aggiudicazione avverrà sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

L’utilizzo di questo criterio rispecchia la volontà di porre attenzione sia alla componente della qualità sia a quella del costo dei servizi oggetto del bando di gara26 .

Il punteggio totale attribuito a ciascun concorrente sarà dato dalla somma dei punteggi attribuiti all’offerta tecnica e a quella economica secondo un peso massimo rispettivamente di 70 e 30 punti27 .

L’offerta tecnica: 5 criteri qualitativi

Rilievo alla realizzazione delle vasche di prima pioggia in contrasto a possibili divieti di balneazione

L’offerta tecnica sarà valutata sulla base di criteri e sub-criteri di natura qualitativa.

Essa deve descrivere le proposte dell’offerente con riguardo ai criteri presenti nei grafici sottostanti: nello specifico, è richiesto di evidenziare i miglioramenti proposti rispetto a quanto indicato dagli altri documenti di gara, le modalità operative, gli interventi previsti, l’assetto organizzativo e gestionale e i tempi entro i quali raggiungere gli obiettivi prefissati nel corso dell’affidamento.

Il punteggio di ciascun criterio è dato dalla somma dei punteggi dei sottostanti sub-criteri.

Il grafico a istogrammi illustra i 5 criteri tecnici e il loro punteggio massimo, mentre le torte sottostanti espongono, ove previsto, la ripartizione nei relativi sub-criteri, con il peso relativo di ciascuno.

Si noti che l’unico sub-criterio cui è affidato un peso maggiore rispetto agli altri nella valutazione finale è relativo alla realizzazione delle vasche di prima pioggia, fondamentali per evitare sversamenti in mare di acque meteoriche che potrebbero pregiudicare la balneabilità e l’immagine del

25 26

27

Dei 15 soggetti idonei sotto il fronte economico-finanziario, solo uno non raggiunge il requisito minimo di VRG. Normata dal D.Lgs. 50/2016, all’art. 95. Per un approfondimento complessivo su modalità e logiche di questa metodologia di valutazione, si veda il documento “il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa”, pubblicato dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture nel 2011.

La graduatoria dei punteggi assegnati a ciascuna offerta sarà ottenuta applicando per il punteggio tecnico e per quello economico il metodo aggregativo compensatore, che è una media ponderata dei punteggi ottenuti in ciascun criterio di valutazione per il peso relativo del criterio stesso. Poiché può accadere che nessun concorrente raggiunga il punteggio massimo previsto, i punteggi tecnici ed economici complessivi vengono riparametrati sui punteggi massimi ottenuti e sul peso del lato tecnico ed economico, in modo da riallinearli ai punteggi previsti per l’elemento di partenza.

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territorio28 .

Il metodo di valutazione prescelto consiste nell’attribuzione discrezionale da parte di ciascun commissario di coefficienti tra 0 e 1 per ogni elemento29 ; il coefficiente definitivo per ogni criterio si ottiene come media dei coefficienti di ciascun commissario.

28

29

Il documento di riferimento per formulare una proposta relativa a questo sub-criterio è il “Piano di indirizzo per la gestione delle acque di prima pioggia”, approvato dalla Provincia di Rimini con DGP n. 53 del 18/12/2012, allegato n.8 al Disciplinare Tecnico.

1=ottimo; 0,8=buono; 0,5=discreto; 0,3=sufficiente; 0,1=insufficiente; 0=inadeguato.

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L’offerta economica: 4 criteri quantitativi.

Rilievo al ribasso percentuale sul VRG

L’offerta economica sarà valutata sulla base di quattro criteri quantitativi, conformemente ai ribassi percentuali offerti in relazione al valore del VRG, all’ammontare delle spese tecniche di progettazione/realizzazione delle opere e ai prezzi indicativi dei lavori edili (questi ultimi rispetto alle quotazioni espresse dalla Camera di Commercio di Rimini), oltre che alla proposta della realizzazione anticipata degli investimenti per i primi 10 anni rispetto alla cronologia indicata nel PdI e nel PdA, con il dettaglio dei relativi importi e del Valore Attuale Netto offerto. Coerentemente con l’offerta presentata, il concorrente dovrà infine redigere il Piano Economico e Finanziario 2019-2039.

Il peso complessivo assegnato alla componente economica è del 30%, ripartito tra le 4 grandezze quantitative secondo le proporzioni esposte nella Figura seguente30 .

30

Per ogni offerta, i coefficienti di ciascun criterio i vengono ottenuti considerando un valore soglia, rappresentato dalla media delle diverse offerte dei concorrenti, al di sopra del quale si ottiene un abbattimento dell’incremento del punteggio.

Questo meccanismo viene utilizzato per disincentivare ribassi troppo aggressivi, poiché a variazioni dei ribassi superiori al valore soglia corrisponderanno piccole variazioni positive dei coefficienti.

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La valutazione degli elementi quantitativi Alla base della valutazione dei criteri quantitativi dell’offerta economica, la scelta di ATERSIR è stata quella di adottare una formula bi-lineare (1) secondo la quale il punteggio cresce linearmente fino a un valore di ribasso soglia, calcolato come la media aritmetica dei ribassi offerti dai concorrenti, per poi flettere e crescere a un ritmo più limitato.

A livello teorico, l’obiettivo di questa formula è quello di scoraggiare offerte con ribassi eccessivi (poiché ricevono un punteggio incrementale ridotto) e di limitare l’inconveniente di valorizzare eccessivamente differenze contenute in termini di prezzo, problema che potrebbe sorgere utilizzando un metodo più semplice e intuitivo come quello dell’interpolazione lineare (2)a .

Di seguito si riportano le equazioni di entrambe le formule.

1. Formula bi-lineare (adottata da ATERSIR) Ca,i = Ra,i / Rmax,i con: Ca,i = 0,8 * Ra,i / Rsoglia,i se Ra,i ≤ Rsoglia,i Ca,i = 0,8 + 0,2 * [(Ra,i - Rsoglia,i)/(Rmax,i - Rsoglia,i)] se Ra,i > Rsoglia,i 2. Formula lineare Ca,i = Ra,i / Rmax,i Dove: Ca,i=coefficiente ottenuto per il criterio i dal concorrente a; Ra,i=ribasso offerto da a; Rmax,i=massimo ribasso offerto; Rsoglia,i=media aritmetica dei ribassi offerti.

Per effettuare un esercizio verosimile in termini di sconto percentuale offribile, occorre considerare l’effettiva quota di VRG sulla quale il gestore potrà avere capacità di efficientamento lungo l’orizzonte temporale della concessione.

Per efficientamento, in questo caso, ci riferiamo non solo al versante dei costi operativi, ma anche alla quota di Capex relativa agli oneri finanziari e fiscali riconoscibili a cui il gestore potrebbe rinunciare in sede di offerta pur di ottenere la concessione.

A fini esemplificativi, prendendo a riferimento l’anno 2019, la quota di VRG efficientabile dal gestore è poco più del 50% del VRG totale: uno sconto del 2% sul VRG totale equivale a una rinuncia del gestore pari a circa il 4% sui ricavi garantiti (prospettici).

Si presume dunque che probabilmente la portata degli sconti percentuali sarà piuttosto contenuta, anche alla luce della necessità di rispondere alle elevate richieste sul versante della qualità da parte di ATERSIR.

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Alcune simulazioni effettuate permettono di confrontare le diverse formule nei loro meccanismi di assegnazione di punteggi diversi a fronte di uguali scarti in termini di ribassi offerti.

Si specifica che gli scenari ipotizzati sono legati alle sole offerte di sconto sul VRG a base di gara, cui è attribuibile un punteggio massimo di 15 punti, e che ogni altro criterio tecnico o economico su cui si basa la valutazione delle offerte è ritenuto fisso.

Inoltre, le simulazioni ipotizzano scenari in cui le offerte presentate sono piuttosto ridotte (3), il ribasso massimo pari al 2% e i ribassi offerti sono indipendenti e distribuiti in maniera uniforme e simmetrica da 0 a 2%: queste specifiche potrebbero non essere del tutto realistiche ma sono utili per mostrare i diversi funzionamenti e le logiche sottese alle diverse formule.

Il grafico proposto pone a confronto la formula bi-lineare e la lineare; come si evince, la prima produce una spezzata per cui a ribassi che superano la soglia, data dalla media aritmetica degli sconti offerti da tutti i concorrenti, corrispondono incrementi di punteggio premiati in maniera inferiore rispetto al primo tratto della spezzata e rispetto alla formula lineare. Per quest’ultima, infatti, la pendenza della retta – che corrisponde all’incentivo alla competizione sul prezzob – è sempre uguale a 1/Rmax ed essendo maggiore rispetto al secondo tratto della spezzata, premia maggiormente ribassi aggressivi sul prezzo, lasciando lontani i partecipanti che offrono sconti inferiori alla media, che invece con la formula bi-lineare godono di un punteggio pari a 15*0,8*Ra,i / Rsoglia,i - essendo la formula ancorata al ribasso medio e non solo a quello massimo.

L’esempio appena illustrato permette di apprezzare come la formula lineare, sebbene più intuitiva, presenti il rischio di attribuire differenze di punteggio elevate anche a fronte di minimi scostamenti di prezzo e di incentivare ribassi “eccessivi”.

Di contro, utilizzando la formula bi-lineare la differenziazione, in termini di punteggio, tra le offerte di prezzo più aggressive risulta, in questo caso, relativamente più bassa, poiché solo una quota addizionale di punti - pari a 0,2 - è a disposizione delle offerte di ribasso superiori alla media.

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A chiosa di questo confronto, si introduce una misura fondamentale che può essere d’aiuto nel comprendere appieno il funzionamento delle diverse formule.

Infatti, partendo dal presupposto che l’incentivo alla competizione economica (rispetto a quello alla competizione sugli aspetti tecnici) sarà tanto maggiore quanto più è grande la differenza di punteggio che la formula associa a una data differenza di prezzo offerto, si può dimostrare come le due formule siano caratterizzate da diversi “valori monetari del punto economico” (VMP).

Tale nomenclatura indica il “costo” (in termini di ribasso sulla base d’asta) che i concorrenti devono sostenere per ottenere un punto economico in più.

VMP= Δ ribasso offerto/ Δ punteggio assegnato, ove Δ ribasso offerto= 1% Maggiore è il costo di un punto economico, meno conveniente sarà, per i concorrenti, competere in modo aggressivo sul prezzo offrendo ribassi elevati e più rilievo assumerà, coeteris paribus, la competizione sull’offerta tecnica o in genere sugli altri aspetti parte della gara.

Infatti, quanto più ripida è la linea che descrive l’andamento del punteggio economico al variare del ribasso offerto, tanto minore è il ribasso addizionale necessario per ottenere un punto in più (il “costo” di un punto economico). Viceversa, una retta più “piatta” disincentiva la competizione sul prezzo in quanto rende più “costoso” incrementare il proprio punteggio economico.

Nel caso della formula lineare, il VMP è costante e pari a Rmax/PEmax, per cui un maggiore ribasso massimo rende la linea meno ripida e aumenta il costo di un punto economico, disincentivando la concorrenza sul prezzo, mentre un ribasso massimo più contenuto può condurre a differenze elevate anche a fronte di scarti in valore assoluto limitati.

Per quanto riguarda la bi-lineare, il VMP è discontinuo: Rsoglia/PEmax*0,8 nel primo tratto e (Rmax-Rsoglia)/PEmax*0,2 nel secondo. La formula è concepita in modo tale per cui il VMP al di sopra della media risulti sufficientemente elevato da rendere molto costosa/poco conveniente la competizione sul prezzo.

Tuttavia, al netto di quanto descritto, la formula “spezzata” non è scevra da problematiche.

Vi sono situazioni in cui l’obiettivo di disincentivare l’eccessiva competizione sul prezzo, limitando gli scarti di punteggio tra offerte particolarmente aggressive, non viene raggiunto, anche a fronte di scarti ridotti tra le offerte.

Questi problemi possono sorgere specialmente nei casi in cui il numero delle offerte è ridotto (circostanza plausibile in bandi aventi ad oggetto la gestione di servizi), poiché minore è il numero di offerte presentato e più diventa probabile che il secondo ribasso più elevato sia inferiore alla media dei ribassi. In sostanza, un’offerta aggressiva, oltre ad assicurare il massimo punteggio, sarebbe in grado di spostare a destra il punto in cui la linea viene spezzata, lasciando sul lato sinistro il resto dei concorrenti.

In aggiunta, la formula non andrebbe di pari passo con i propri scopi qualora la media dei ribassi fosse molto elevata, per cui il grafico diventerebbe convesso e gli operatori in grado di proporre sconti superiori si accaparrerebbero vantaggi cospicui per mezzo di offerte anche di poco superiori a tale valorec . La convessità può verificarsi anche in caso di ridotta dispersione tra i ribassi offerti, per cui se i ribassi sono concentrati è più probabile che la media sia poco

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minore del massimo ribasso e che dunque la pendenza del secondo tratto sia maggiore di quella del primo (ciò si verifica per Rmax<Rsoglia/0,8; il parametro X=0,8 è scelto dalla stazione appaltante tra una rosa di tre valori - gli altri sono 0,85 e 0,9 - e fra questi è quello che accentua maggiormente il rischio di convessità).

Per evitare quest’ultima eventualità, le stazioni appaltanti potrebbero optare per formule non lineari (3) del tipo Ca,i =(Ri/Rmax)α , ponendo il coefficiente α compreso tra 0 e 1, in modo da assicurare che idealmente la curva parabolica sia concava verso il basso.

In questo modo si evita di “premiare” eccessivamente ribassi alti (più α è vicino a zero), con il rischio però di abbattere ogni tipo di competizione sul versante economico e altresì favorire maggiormente piccoli scostamenti dei valori all’estremità della distribuzione.

(3) Formula non lineare, con diversi valori di α

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Concorrenza per il mercato nel servizio idrico: a Rimini la prima vera gara dall’avvento di ARERA

Il grafico seguente rappresenta invece i punteggi espressi dalle tre formule (lineare,bi-lineare e non lineare con α =0,3) per l’ipotesi in cui il ridotto numero delle offerte venga combinato con la concentrazione dei ribassi offerti (plausibile se il ribasso massimo atteso sia anch’esso contenuto). In questo caso la formula scelta correrebbe il rischio di operare all’inverso rispetto ai suoi propositi, accentuando le differenze di punteggio per ribassi che superano la media. L’unica formula in grado di indebolire questo effetto sembra essere la non lineare, che al contempo rischia di spostare la competizione unicamente sul fronte tecnico-qualitativo.

Si può concludere dunque che la formula adottata da ATERSIR, a livello teorico, possa essere d’ausilio se si vuole evitare un eccessivo ricorso a una concorrenza agguerrita sul prezzo, poiché evita di premiare linearmente uno stesso scarto tra ribassi, attutendo il rischio di una corsa al ribasso eccessivo.

Tuttavia, la teoria applicata segnala che il corretto funzionamento di tale formula si accompagna ad alcuni requisiti: il numero delle offerte deve essere sufficientemente elevato, così come l’ampiezza dell’intervallo dei ribassi offerti.

Si considerino in maniera astratta i due ribassi più elevati, Rmax e R2. All’aumentare della dispersione delle offerte, aumenta la probabilità che il valore di Rsoglia sia “abbastanza” minore di Rmax e, di conseguenza, il grafico della spezzata tende a diventare più concavo, il secondo tratto della linea ad appiattirsi e diminuisce il livello di differenziazione dei punteggi a parità di scarto tra Rmax e R2; tale effetto è più pronunciato in presenza di molte offerte, dato che in questo caso è più probabile che anche R2 sia considerevolmente al di sopra del ribasso medio.

Infine, se a parità di condizioni i ribassi offerti sono relativamente più elevati, la differenza tra i due ribassi oggetto d’analisi sarà minore, poiché per un maggior Rmax diminuisce la pendenza del secondo tratto di spezzata.

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Concorrenza per il mercato nel servizio idrico: a Rimini la prima vera gara dall’avvento di ARERA

Per una completa e approfondita analisi teorica e simulata delle diverse formule e dei loro funzionamenti, si rinvia ai documenti presi a riferimento per la redazione di questo approfondimentod . a

b c

d

Entrambe queste formule sono interdipendenti o a punteggio relativo, poiché il punteggio corrispondente a un’offerta è influenzato dal ribasso massimo offerto (formula lineare) o dalle offerte di tutti gli altri gestori (formula bi-lineare).

Quanto più ripida è la linea che descrive l’andamento del punteggio economico al variare del ribasso offerto, tanto minore è il ribasso addizionale necessario per ottenere un punto in più (il “costo” di un punto economico).

In aggiunta, si menzionano i rischi di collusione, poco probabili, e distorsione del mercato, plausibili in certe circostanze. 1) Se un cartello di imprese si accorda su un prezzo da offrire, la media delle offerte sarà pari a questo prezzo. Se tutti i concorrenti tranne uno offrono il medesimo ribasso, al concorrente che devia dall’accordo basta offrire un solo euro di sconto in più per assicurarsi una quota di punteggio economico pari all’1-X del totale che, con buona probabilità, potrebbe rivelarsi più che sufficiente ad aggiudicarsi la gara. Ciò rende molto appetibile, per un’impresa aderente al cartello, la prospettiva di violare l’accordo.

2) Tuttavia, esiste una possibilità di distorsione del mercato qualora il numero delle offerte sia basso, per cui anche una sola offerta può avere un effetto rilevante sulla media dei ribassi, lasciando spazio a comportamenti opportunistici: è il caso in cui un’impresa B ritenga di avere un vantaggio competitivo dal punto di vista tecnico rispetto ad un concorrente A in grado, a sua volta, di offrire un prezzo più basso. L’impresa B potrebbe invitare una o più altre imprese “complici” a partecipare alla gara offrendo un prezzo vicino alla base d’asta. Ciò comporterebbe lo spostamento “a sinistra” della media dei ribassi e, conseguentemente, l’appiattimento del secondo segmento della spezzata. Vale a dire, ridurrebbe il potenziale vantaggio di A rispetto a B in termini di punti economici, consentendo a B di vincere grazie al vantaggio tecnico mantenendo il prezzo offerto più elevato. http://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/anacdocs/Attivita/ Atti/Delibere/2018/LineeGuida.n.2.OEPV.aggiornate.correttivo.pdfhttps://www.anticorruzione.it/portal/rest/ jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/PDF/Quad.07.12.11.pdfhttps://profilo.forumpa.it/wp-content/ uploads/2011/forumpanet/05/17/Allegato_libro_verde_Consip.pdf

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Concorrenza per il mercato nel servizio idrico: a Rimini la prima vera gara dall’avvento di ARERA

CONCLUSIONI Dalla metà degli anni Novanta a oggi il numero delle gare per l’assegnazione delle concessioni del servizio idrico nel nostro Paese è stato piuttosto esiguo, concentrato nei primi anni successivi alla riforma Galli e in determinate aree del paese, segnalando una preferenza per la scelta dell’in house providing da parte degli Enti Locali.

Dove le gare si sono espletate, solo in sporadici casi si è assistito all’assegnazione della concessione a soggetti totalmente privati, privilegiando invece la strada della società mista, che permette comunque di mantenere un controllo pubblico della gestione. Senza dimenticare il fatto che anche quando si parla di società quotate è doveroso ricordare che la maggioranza relativa del capitale è detenuta dagli Enti Locali.

Dall’avvento della nuova regolazione ARERA non si sono espletate gare, eccetto quella recentemente chiusa da ATERSIR per il bacino di Rimini. È stata una gara vera, con criteri chiari, che mette sul piatto un valore del servizio pari a 2 miliardi di euro nell’arco dei prossimi 20 anni.

I requisiti trasparenti, sfidanti e selettivi, a tutela della stazione appaltante e degli interessi dei cittadini-utenti che essa rappresenta: potevano partecipare solo quegli operatori, anche internazionali, che hanno già dimostrato di saper gestire il servizio in contesti tecnicamente complessi, come lo è quello di Rimini, e garantire le capacità organizzative e finanziarie per effettuare investimenti per 20 milioni di euro all’anno previsti nel nuovo Piano d’Ambito.

In quest’ottica, la possibilità di affidare fino al 30% dell’importo dei lavori in subappalto potrà accelerare i tempi d’esecuzione degli stessi.

Tra gli aspetti su cui porre attenzione in termini di valutazione delle offerte vi è, dal lato tecnico, il ricorso a giudizi di tipo qualitativo che, senza un adeguato supporto di metriche oggettive, può esporre la valutazione ad eccessiva discrezionalità e potenziali contenziosi; sotto il profilo economico, il rischio è che, in caso di pochi concorrenti, la formula di assegnazione del punteggio soffra di eccessiva sensibilità a scarti marginali degli sconti a base d’asta.

All’orizzonte l’intero Paese è atteso ad affrontare un importante processo di “ricambio” delle gestioni, almeno formale. Entro i prossimi 5 anni andranno in scadenza circa 40 concessioni, delle quali 20 miste, tra cui 8 quotate, e 4 private, con l’area del Nord a farla da padrone con 30 concessioni in scadenza, seguita a debita distanza dal Centro e dal Sud con 6 concessioni da assegnare per ciascuno.

Ci si aspetta che tutti i territori si muovano nella stessa direzione, operando scelte informate e responsabili sulla modalità di gestione più appropriata tra quelle possibili secondo la disciplina comunitaria, onde evitare un’evoluzione asimmetrica del settore e incentivare operatori diversi dagli attuali incumbent a comportamenti opportunistici a bassi costi marginali.

Infine, attenzione andrà posta anche ai casi di estensione delle durate delle concessioni miste e in house, che andranno sempre ricondotte a una reale analisi di economicità secondo i criteri ex art.34 L.12/2012.

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ALLEGATO I micro-indicatori di qualità tecnica M1a= Perdite idriche lineari, ovvero rapporto tra volume delle perdite idriche totali e lunghezza complessiva della rete di acquedotto nell’anno considerato.

M1b= Perdite idriche percentuali, ovvero rapporto tra volume delle perdite idriche totali e volume complessivo in ingresso nel sistema di acquedotto nell’anno considerato.

M2= durata delle interruzioni, programmate e non, verificatesi in ciascun anno, moltiplicate per il numero di utenti finali serviti soggetti all’interruzione, e rapportata al numero totale di utenti finali serviti dal gestore.

M3a= Incidenza delle ordinanze di non potabilità, ossia il numero di utenze interessate da sospensioni/limitazioni dell’uso della risorsa ai fini potabili, correlato al numero di giorni nell’anno per cui sono risultate vigenti le medesime sospensioni/limitazioni d’uso, e infine rapportato al numero complessivo di utenti finali allacciati al servizio d’acquedotto.

M3b= Tasso di campioni da controlli interni non conformi; M3c= Tasso di parametri da controlli interni non conformi; M4a= Frequenza di allagamenti e/o sversamenti da fognatura verificatisi ogni 100 km di rete fognaria totale gestita; M4b= Adeguatezza normativa degli scaricatori di piena (incidenza di non conformi); M4c= Controllo degli scaricatori di piena (incidenza di non ispezionati o non dotati di sistemi di rilevamento automatico dell’attivazione).

M5= rapporto percentuale tra la quota di fanghi di depurazione misurata in sostanza secca (SS) complessivamente smaltita in discarica nell’anno di riferimento e la quantità di fanghi di depurazione misurata in SS complessivamente prodotta in tutti gli impianti di depurazione presenti nel territorio di competenza del gestore nel medesimo anno.

M6= tasso percentuale di campioni caratterizzati dal superamento di uno o più limiti di emissione in termini di concentrazione dei parametri inquinanti sul totale dei campionamenti effettuati dal gestore nell’arco dell’anno.

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