luglio 2015
Acqua N°45
Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la “bancabilità” del SII Laboratorio SPL Collana Acqua
Abstract La finanziabilità del settore idrico passa attraverso regole chiare in materia di responsabilità e rischi in capo alle gestioni. Chiarezza sul perimetro del servizio, proroga della durata delle concessioni, modalità di pagamento del valore di subentro, verifiche sulla sostenibilità economico-finanziaria delle gestioni, sono tutti aspetti che attendono una compiuta definizione. L’ Autorità ha espresso i suoi orientamenti fornendo uno schema di convenzione tipo che supera l’ipotesi di schemi differenziati in base al modello gestionale e organizzativo (in house verso gara) circolata lo scorso anno. Più critica appare l'inclusione delle acque meteoriche nel perimetro del servizio idrico, per i risvolti e le responsabilità causati da anni di incuria e di urbanizzazione scriteriata. La previsione di una garanzia fedejussoria per partecipare alle gare rappresenta una rilevante barriera finanziaria, oltre che un costo, che va bilanciato con l'esigenza di selezionare soggetti dotati di adeguata capacità patrimoniale.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico, Samir Traini. e-mail: laboratorio@refricerche.it
Gli ultimi contributi n. 44 - Acqua - Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico, luglio 2015 n. 43 - Acqua - Inerzie e inadempienze alla prova della Riforma Madia, giugno 2015 n. 42 - Acqua - Razionalizzazione delle partecipate locali: un'altra occasione mancata, giugno 2015 n. 41 - Acqua - Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0 n. 40 - Acqua - Coinvolgimento e partecipazione: la via a sistemi idrici resilienti, maggio 2015 n. 39 - Acqua - La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi, aprile 2015 n. 38 - Acqua - Regole, controllo e autonomia: la gestione del servizio idrico 2.0, aprile 2015 n. 37 - Acqua - Remunerazione del capitale e oneri finanziari: alla ricerca di regole coerenti e stabili (Segue), marzo 2015 n. 36 - Acqua - Sviluppi delle tariffe, sostenibilità della spesa e Bonus idrico, marzo 2015 n. 35 - Ambiente - Rifiuti: a quando un 'Autorità indipendente?, marzo 2015 Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito REF Ricerche
La missione
Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150
Acqua N°45
Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Le convenzioni oggi Convenzioni come strumento di ripartizione di responsabilità e rischi tra gestore e ente affidante
La convenzione di servizio è il contratto che disciplina l’affidamento, cioè i rapporti tra ente affidante e gestore. Le convenzioni rivestono particolare importanza perché è da queste ultime che scaturisce la distribuzione delle responsabilità e dei rischi tra le parti, il perimetro del servizio, la durata dell’affidamento e i termini per una sua rinegoziazione. Sono sempre le convenzioni del servizio a definire le modalità e i criteri per il subentro di un nuovo gestore, alla scadenza dell’affidamento o nei casi di cessazione anticipata, e quelli per il calcolo del valore residuo dei cespiti (terminal value).
Convenzioni pre-AEEGSI: regolazione per contratto pura
Necessità di riordino Convenzioni “robuste” come strumento di bancabilità degli investimenti
Con il nuovo corso baricentro spostato sulla pianificazione e definizione qualità del servizio
Un aspetto quest’ultimo di grande delicatezza, perché influisce sulla robustezza delle credenziali che il gestore è in grado di offrire a garanzia dei finanziamenti accesi.
Prima dell’avvento della regolazione AEEGSI, i rapporti erano disciplinati dalle disposizioni presenti negli atti e nelle convenzioni stipulate tra le ex Autorità d’Ambito (ora Enti d'Ambito, EGATO) e i gestori: si trattava quindi di una “regolazione per contratto” pura. I contratti erano basati sulla Legge Galli1 e su quanto previsto nelle rispettive leggi regionali, con una conseguente eterogeneità degli schemi e dei contenuti delle convezioni adottate nei diversi territori. La situazione era complicata dalla mancanza di una stabile e organica disciplina in materia di servizi pubblici locali.
Con il passaggio delle deleghe in materia di regolazione del SII ad AEEGSI è emersa l’esigenza di un quadro contrattuale stabile, chiaro e di lungo periodo. Da una parte, infatti, la definizione ex-ante di clausole robuste può agevolare la “bancabilità” degli investimenti e la realizzazione degli interventi ritenuti indispensabili, riducendo al contempo i costi del capitale per i soggetti regolati. Dall’altra la presenza di obiettivi chiari permette di verificare l’efficacia della gestione, mentre l’efficienza e adeguati livelli di qualità vengono promossi dalla regolazione centrale. Il tutto in un quadro di sostenibilità economica e finanziaria della gestione, che non deve reggersi sui contributi ricevuti dalle amministrazioni locali e/o dallo Stato.
L’attribuzione ad AEEGSI delle competenze di regolazione ha modificato il ruolo delle convenzioni, spostandone il baricentro verso la pianificazione delle opere infrastrutturali e dei livelli di qualità del servizio (premi e penalità), ridimensionando i contenuti economico finanziari. 1
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L. n. 36 del 5 gennaio 1994.
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Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Acqua N°45 Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII La prima consultazione Una prima ipotesi di discriminare le convenzioni sulla base del modello gestionale
Regolazione asimmetrica tra in house e non
Le novità introdotte dallo Sblocca Italia
In una prima consultazione risalente allo scorso anno2, AEEGSI aveva previsto una matrice di schemi di convenzione tipo, alternativi tra loro, declinati sulla base di due criteri: il modello organizzativo e gestionale scelto dagli Enti Locali3; lo schema regolatorio scelto dall’Ente d’Ambito ai fini della definizione della tariffa4.
Lo scopo dell’Autorità essendo quello di dar vita a una disciplina il più possibile omogenea, in grado di ricondurre ad un unicum le rilevanti eterogeneità presenti.
Veniva proposta una flessibilità maggiore nel raggiungimento dell’equilibrio economicofinanziario nel caso di affidamenti tramite gara e condizioni più stringenti per le gestioni in house. Al contrario, al riguardo dell’efficienza del servizio, del controllo sulla realizzazione degli investimenti e sul corretto svolgimento del servizio, alle gestioni in house veniva assicurata maggiore flessibilità, mentre per le gestioni affidatarie tramite gara erano previsti adempimenti e controlli puntuali e cadenzati.
Analogamente, con riguardo all’articolazione per schemi regolatori si proponeva una differenziazione delle clausole contrattuali relative alla tutela della qualità del servizio (più stringenti nei casi di variazione del perimetro dell’attività svolta) e degli aspetti relativi al controllo degli investimenti e della loro finanziabilità (che divenivano stringenti al crescere del fabbisogno del investimento).
Più recentemente, il Decreto Sblocca Italia ha introdotto novità normative in merito all’organizzazione del servizio idrico modificando le norme del Codice dell’Ambiente5 riguardanti l’affidamento del servizio idrico integrato e promuovendo il modello di gestione unica per ambito. Una accelerazione che ha imposto un ripensamento degli orientamenti iniziali e la messa a punto di una nuova strategia da parte di AEEGSI.
La seconda consultazione
Per tenere in debita considerazione le innovazioni normative, AEEGSI ha prorogato i tempi di chiusura del procedimento e proposto alcuni primi orientamenti, contenuti in un secondo documento di consultazione del giugno u.s.6. Documento per la consultazione AEEGSI 171/2014/R/IDR del 10 aprile 2014. Come noto, dopo il referendum del 2011, nel nostro paese sono adottabili tre diversi modelli gestionali: l’in house providing, l’affidamento diretto a società mista pubblico-privata, la concessione a terzi tramite gara pubblica. 4 Vedi Delibera AEEGSI 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013. 5 D.lgs. 152/2006. 6 Documento per la consultazione AEEGSI 274/2015/R/IDR del 4 giugno 2015. 2 3
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Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Acqua N°45 Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII Questo secondo intervento esplicita i contenuti minimi previsti dalla normativa nazionale7 per la predisposizione delle convenzioni tipo, distinguendo: contenuti già oggetto di regolazione; contenuti privi di valenza regolatoria; contenuti a diretta valenza regolatoria non ancora regolati.
Per quanto riguarda il primo punto, AEEGSI ha già avviato la regolazione di alcuni aspetti, quali i criteri e le modalità di applicazione delle tariffe, il loro aggiornamento annuale8, la qualità tecnica e contrattuale, il livello di efficienza e affidabilità del servizio da assicurare all’utenza, le modalità di controllo9, le modalità di rendicontazione delle attività del gestore (unbundling)10.
Tra i contenuti che AEEGSI non ritiene di dover regolare all’interno delle convenzioni tipo rientrano invece il regime giuridico prescelto per la gestione del servizio, che rimane responsabilità degli EGATO, così come le opere da realizzare durante l’arco dell’affidamento, l’obbligo di provvedere alla realizzazione del Programma degli interventi (PdI) e la determinazione di penali e sanzioni in caso di inadempimento, nonché la definizione delle condizioni di risoluzione anticipata della convenzione in conformità alle norme del codice civile.
Le nuove convenzioni tipo: quali aspetti regolare
I contenuti minimi
Gli aspetti più critici
L’ Autorità, dopo aver presentato una struttura di convenzione tipo (si veda la tabella Allegata), rifacendosi a quanto prescritto dal Codice dell’Ambiente, si concentra sui criteri previsti dalla normativa nazionale in materia ambientale11 che assumono una più diretta valenza regolatoria. In particolare, si tratta:
della definizione del perimetro delle attività rientranti nell’ambito della convenzione; della durata dell’affidamento; di strumenti per il raggiungimento e mantenimento dell’equilibrio economicofinanziario della gestione; delle procedure di subentro nelle gestioni e dei criteri per la corresponsione del valore residuo; della prestazione di garanzie finanziarie e assicurative.
Art.151 comma 2 del d.lgs 152/06. Delibera AEEGSI 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013. 9 Documento per la consultazione AEEGSI 665/2014/R/IDR del 23 dicembre 2014 e documento per la consultazione AEEGSI 273/2015/R/IDR del 4 giugno 2015. 10 Documento per la consultazione AEEGSI 82/2013/R/COM del 28 febbraio 2013 e documento per la consultazione AEEGSI 539/2014/R/IDR del 30 ottobre 2014. 11 Art.151 comma 2 del d.lgs 152/06. 7 8
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Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Acqua N°45 Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Superata la differenziazione delle convenzioni tipo in funzione del modello gestionale
Stretto coordinamento tra disciplina delle convenzioni e regolazione tariffaria
Manca una disciplina organica per premi e sanzioni
Rispetto al primo procedimento avviato nel 2014 nei più recenti orientamenti sembra superata l’ipotesi di una matrice di convenzioni tipo declinata sulla base dei tre modelli organizzativi e gestionali ammessi (affidamento a gara, società mista pubblico privata e in house providing) e dello schema regolatorio-tariffario prescelto. Il diverso orientamento di AEEGSI sembra dettato dalla volontà di assicurare uniformità alla disciplina dei rapporti contrattuali tra EGATO e gestori, evitando di erigere potenziali barriere al processo di aggregazione propedeutico all’avvento della gestione unica.
Si condivide l’impostazione di AEEGSI di garantire uno stretto coordinamento tra la disciplina delle convenzioni tipo e la regolazione della tariffa e della qualità del servizio. In questo senso, potrebbe essere auspicabile che le convezioni tipo contemplino un richiamo esplicito agli obblighi imposti dalla regolazione, con riferimento ad esempio alle tempistiche e alle procedure per la definizione delle tariffe (modalità e tempi di richiesta delle informazioni ai gestori da parte degli EGATO, modalità di “subentro” del gestore agli EGATO in fase di proposta tariffaria nei casi di inerzia di questi ultimi). Sul versante dei premi e delle sanzioni, AEEGSI appare lasciare ampio spazio all’autonomia degli EGATO. Se in linea teorica tale scelta potrebbe essere condivisibile, dall’altra emerge il rischio di registrare ex-post gli esiti di una eccessiva discrezionalità. Sembra dunque auspicabile un quadro minimo uniforme, lasciando ai regolatori locali la possibilità di prevedere disposizioni e adempimenti più stringenti, tenendo sempre fermo il vincolo dell’equilibrio economico-finanziario delle gestioni.
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Acqua N°45 Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII Struttura della convenzione tipo, contenuti minimi e fattispecie regolatoria Struttura (1)
Contenuti minimi (2)
Tipologia
a. DEFINIZIONI
• (Perimetro del servizio idrico integrato)
valenza regolatoria
d. DURATA DELL’AFFIDAMENTO
• Durata dell'affidamento, non superiore a trenta anni
valenza regolatoria
1) DISPOSIZIONI GENERALI
b. REGIME GIURIDICO PER LA GESTIONE DEL SERVIZIO c. PRINCIPI GENERALI E OGGETTO DELLA CONVENZIONE
2) OBBLIGHI DELLE PARTI
a. OBBLIGHI DEL GESTORE
b. OBBLIGHI DELL’ENTE AFFIDANTE
• Regime giuridico prescelto per la gestione del servizio
• Opere da realizzare durante la gestione del servizio come individuate dal bando di gara • Obbligo del raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario della gestione e gli strumenti per assicurarne il mantenimento • Obbligo di provvedere alla realizzazione del Programma degli interventi • Il dovere di prestare ogni collaborazione per l'organizzazione e l'attivazione dei sistemi di controllo integrativi che l'ente di governo dell’ambito ha facoltà di disporre durante tutto il periodo di • Obbligo di dare tempestiva comunicazione all'ente di governo dell’ambito del verificarsi di eventi che comportino o che facciano prevedere irregolarità nell'erogazione del servizio, nonché l'obbligo di assumere ogni iniziativa per l'eliminazione delle irregolarità, in
c. OBBLIGHI E MODALITÀ DI CONSEGNA DEI BENI E DEGLI d. RENDICONTAZIONE DELL’ATTIVITÀ • Modalità di rendicontazione delle attività del gestore DEL GESTORE 3) REGOLAZIONE PER CONTRATTO a. QUALITÀ DEL SERVIZIO
b. CONDIZIONI DI FORNITURA DEL SERVIZIO
c. MODALITÀ PER L’APPLICAZIONE DELLE TARIFFE
d. MODALITÀ DI CESSAZIONE DELLA CONVENZIONE E PROCEDURE DI SUBENTRO 4) CONTROLLI E SANZIONI
5) DISPOSIZIONI FINALI a. GARANZIE
b. PROCEDURE DI AGGIORNAMENTO DELLA CONVENZIONE
• Il livello di efficienza e di affidabilità del servizio da assicurare all'utenza, anche con riferimento alla manutenzione degli impianti
privo di valenza regolatoria
privo di valenza regolatoria
valenza regolatoria privo di valenza regolatoria già oggetto di regolazione della qualità tecnica e contrattuale già oggetto di regolazione della qualità tecnica e contrattuale
già oggetto di regolazione in materia di unbundling già oggetto di regolazione della qualità tecnica e contrattuale privo di valenza regolatoria
• Obbligo di adottare la carta di servizio, in conformità alla normativa vigente • Criteri e le modalità di applicazione delle tariffe determinate già oggetto di regolazione dall'Autorità e del loro aggiornamento annuale, anche con tariffaria riferimento alle diverse categorie di utenze, secondo le disposizioni • Obbligo di restituzione, alla scadenza dell'affidamento, delle opere, degli impianti e delle canalizzazioni del servizio idrico integrato in condizioni di efficienza ed in buono stato di conservazione, nonché la valenza regolatoria disciplina delle conseguenze derivanti dalla eventuale cessazione anticipata dell’affidamento ed i criteri e le modalità per la già oggetto di regolazione • Modalità di controllo del corretto esercizio del servizio e l'obbligo della qualità tecnica e di predisporre un sistema tecnico adeguato a tal fine contrattuale • Le penali, le sanzioni in caso di inadempimento e le condizioni di privo di valenza risoluzione in conformità al codice civile e alle disposizioni della regolatoria
• Obbligo di prestare idonee garanzie finanziarie e assicurative
valenza regolatoria
c. ADDENDUM PER GESTIONI IN CRISI 6) ALLEGATI TECNICI
a. RICOGNIZIONE DELLE OPERE b. DISCIPLINARI
(1) v.articolo 151, comma 2, del d.lgs. 152/06
(2) v.articolo 151, comma 2, del d.lgs. 152/06, come modificato dall’articolo 7, comma 1, lett. e, del “Decreto Sblocca Italia” Fonte: AEEGSI
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Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Acqua N°45 Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII Perimetro del servizio idrico: anche post contatore e acque meteoriche in tariffa
Altre attività idriche, attività non idriche, acque meteoriche: cosa fare rientrare nel perimetro del SII?
La definizione del perimetro delle attività affidate è rilevante sia perché influisce sul recupero dei costi da parte del gestore sia per le implicazioni in termini di apertura delle stesse attività alla concorrenza, limite che verrebbe in parte superato tramite la scelta di ricorrere a gare pubbliche per l’affidamento.
Nonostante si propenda per lasciare in capo agli EGATO ogni valutazione riguardo il perimetro di affidamento, ivi incluse le attività idriche e non idriche autorizzate, AEEGSI sembra orientata a ricomprendere tra le attività regolate i servizi post contatore e il trattamento delle acque di origine meteorica. In particolare, per sostenere la validità dell’inclusione delle acque “bianche” sotto il cappello della convenzione e del conseguente riconoscimento in tariffa dei costi di raccolta e smaltimento, AEEGSI si appella alla normativa nazionale e comunitaria12 , più volte richiamata in numerosi pronunciamenti della giustizia amministrativa13 .
E’ questo un aspetto non secondario, in particolare per i risvolti concorrenziali per le attività non idriche e per i servizi post contatoti, visto che si tratta di attività a mercato, che vedono il gestore operare in concorrenza con altri soggetti.
Durata dell’affidamento: vale il principio comunitario della ragionevolezza
Possibilità di andare oltre la durata originario dell’affidamento: in quali casi?
Anche la durata dell’affidamento risulta fondamentale per permettere il recupero dei costi, soprattutto per quanto riguarda la spesa per gli investimenti. La durata dell’affidamento tuttavia implica un tipico trade-off tra la possibilità di recuperare gli investimenti (e remunerare i capitali investiti) e la limitazione della concorrenza. Di fronte a tale circostanza AEEGSI non è entrata nel merito ma ricorda le raccomandazioni della Commissione Europea (CE) riguardo ad una durata “ragionevole”14.
Una vera innovazione introdotta da AEEGSI riguarda la previsione di rivedere la durata originariamente prevista dalle convenzioni al verificarsi di eventi straordinari quali nuove o ingenti necessità di investimento o processi di riorganizzazione e razionalizzazione delle gestioni (gestione unica), così come incoraggiato dalla Legge di Stabilità 201515; quest’ultima prevede infatti che la durata massima trentennale possa essere superata nei casi di aggregazione fra gestori esistenti. Le convenzioni dovrebbero dunque prevedere chiaramente le casistiche che giustificano una revisione della durata della concessione e il limite massimo della proroga che potrà essere concessa. 12 L'art. 74 del d.lgs. n. 152/06 ricomprende nelle acque reflue rientranti nel servizio idrico integrato anche le acque di dilavamento. 13 Si veda sentenza TAR Emilia Romagna 25 giugno 2010, n.6018; sentenza TAR Lazio 21 febbraio 2012 n. 1745; sentenza Tar Marche 11 novembre 2013 n. 869 14 Comunicazione interpretativa sulle concessioni nel diritto comunitario 2000/C 121/02. 15 Contributo n.29 “Aggregazioni e in house nella Legge di Stabilità 2015”, gennaio 2015.
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Acqua N°45 Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII Equilibrio economico-finanziario: strumenti flessibili di monitoraggio
Sostenibilità economica e finanziaria: maggiore attenzione all’in house Il monitoraggio dell’equilibrio economicofinanziario lasciato agli EGATO: AEEGSI non definisce il set di indicatori I limiti dei piani economicofinanziari previsti dalla regolazione tariffaria
Un addendum per le situazioni di criticità economicofinanziaria
Per monitorare il raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario della gestione vengono generalmente utilizzati indicatori di redditività e di capacità di rimborso del debito, che devono essere valutati tenendo conto del modello organizzativo e gestionale prescelto.
AEEGSI propone condizioni maggiormente stringenti nel caso delle gestioni in house rispetto al caso degli affidamenti tramite gara. La scelta di porre un’attenzione dedicata alle società in house è dettata dalla natura proprietaria completamente pubblica e dai vincoli finanziari imposti dal Patto di Stabilità interno. Tuttavia, vista la complessità che caratterizza la definizione di parametri di sostenibilità dell’equilibrio economico-finanziario, AEEGSI sembra orientata a lasciare agli EGATO il compito di assicurare un monitoraggio efficace. A ben vedere l’attuale regolazione tariffaria prevede già strumenti di controllo dell’equilibrio economico-finanziario16.
In questo senso, da una parte appare condivisibile la configurazione delle convenzioni tipo quale strumento di rimando allo schema tariffario adottato e alla sua eventuale evoluzione lungo la durata della concessione. Dall’altra, vi è da rilevare che gli attuali piani economicofinanziari (e in particolare i rendiconti finanziari), sono sviluppati a partire da assunzioni standard che non sempre si conciliano con le specificità gestionali e, conseguentemente, con le richieste avanzate dal sistema creditizio all’atto della richiesta di finanziamento. Inoltre, la mancata definizione di una batteria di indicatori di sostenibilità economicofinanziaria non appare coerente con la prassi internazionali di regolazione, in particolare con quella del regolatore anglosassone Ofwat. AEEGSI però intende tenere in debita considerazione particolari situazioni di criticità che richiedano l’attivazione di misure di straordinarie di perequazione, con procedure che andrebbero inevitabilmente a superare le clausole ordinarie previste in convenzione: in questi casi, potrebbe essere utile inserire un addendum allo schema “base” della convenzione che contempli l’integrazione della disciplina di perequazione e gli obblighi della compliance per accedere a tali misure17.
Cessazione e procedure di subentro: tempistiche certe per il passaggio di consegne Procedure di subentro rilevanti per il processo di accorpamento delle gestioni
Le procedure di subentro sono uno degli aspetti qualificanti e assumono particolare rilevanza alla luce del processo di accorpamento delle gestioni auspicato dal Decreto Sblocca Italia. Come noto, l’intervento normativo ha previsto da una parte il subentro del gestore unico alle gestioni oggi preesistenti, alla scadenza prevista degli affidamenti,
16 Si pensi al Piano Economico Finanziario, predisposto per monitorare l’efficienza gestionale e favorire il raggiungimento dell’equilibrio economico da parte del gestore, e alla disciplina in corso di definizione riguardante sistemi perequativi in favore di gestioni in disequilibrio finanziario o crisi aziendale. 17 Contributo n. 44 “Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico”, luglio 2015.
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Due percorsi differenziati
dall’altra l’obbligo di affidare il servizio entro i sei mesi antecedenti la scadenza della concessione vigente. Nella definizione delle procedure di subentro AEEGSI propone una distinzione di due percorsi differenziati in base alla natura del gestore uscente: gestore uscente come proprietario delle infrastrutture da trasferire al nuovo gestore d’ambito; gestore uscente configurato come gestore d’ambito.
Nel primo caso, tipica delle gestioni in salvaguardia, quando il gestore uscente possiede gli impianti da cedere al nuovo gestore, la procedura di subentro deve essere dettagliata nella convenzione prevedendo che l’EGATO effettui una ricognizione delle attività trasferibili al termine degli affidamenti ed entro un mese dalla sottoscrizione della convenzione. L’EGATO sarà chiamato anche ad individuare, su proposta delle gestioni in regime di salvaguardia, l’importo esatto del valore di subentro che il gestore subentrante dovrà saldare entro i 90 giorni antecedenti l’avvio del nuovo affidamento. Una volta effettuato il pagamento, il gestore uscente dovrà cedere i beni strumentali individuati nella ricognizione effettuata d’intesa con l’EGATO. In questa fase è previsto anche il passaggio diretto e immediato del personale dipendente al nuovo gestore qualora fossero verificati i presupposti di sostenibilità e efficienza. In questi casi, anche al fine di monitorare l’evoluzione dei processi di convergenza verso la gestione unica per ambito territoriale, AEEGSI richiede la segnalazione da parte dell’EGATO alle amministrazioni competenti delle gestioni “fuori dalla legge”, ovvero sprovviste di un titolo valido alla data di adozione della convenzione tipo.
Nel secondo caso, quando il gestore uscente si configuri già come gestore unico d’ambito, la convenzione dovrà prevedere che l’EGATO avvii la procedura di individuazione del nuovo gestore almeno 18 mesi prima della scadenza naturale della concessione e concluda il passaggio di “consegne” al gestore unico entro i 6 mesi antecedenti il termine dell’affidamento in essere. Nel caso di conclusione anticipata del rapporto la procedura di individuazione del nuovo soggetto deve essere avviata entro 3 mesi dall’interruzione. Analogamente al caso di subentro a un gestore uscente proprietario degli impianti, l’EGATO dovrà individuare, su proposta del gestore uscente, l’importo del valore di subentro da pagare entro 90 giorni dall’avvio del servizio da parte del nuovo gestore, a cui seguirà la cessione dei beni strumentali e del relativo personale.
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Acqua N°45 Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII Il valore di subentro: vale quanto già definito nel MTI
Intervallo massimominimo per la valorizzazione del valore di subentro già definito nel MTI
Voci che dovrebbero rientrare nella quantificazione del valore di subentro
Proroga di gestione per il gestore uscente e escussione delle garanzie prestate per il gestore entrante in caso di mancato pagameto del terminal value
Gestioni cessate ex-lege: procedure semplificate per le partite pregesse
La determinazione del valore residuo (terminal value) rappresenta un altro tassello fondamentale della nuova disciplina18. Su questo aspetto AEEGSI era già intervenuta a fine 201319 prevedendo un intervallo minimo-massimo per la valorizzazione del valore terminale.
Il “pavimento” è il valore del capitale investito netto a fini regolatori (Regulatory asset base, RAB), determinato per il calcolo degli oneri finanziari riconosciuti in tariffa20, mentre il “tetto” è dato dal valore della RAB e degli eventuali conguagli pregressi già approvati dagli EGATO, nonché dagli oneri finanziari a copertura dei fondi di garanzia eventualmente richiesti dai finanziatori.
Sotto questo aspetto potrebbe essere opportuno precisare alcune voci che dovrebbero rientrare nella quantificazione del valore di subentro, legate ai crediti commerciali correnti ed al personale (come il fondo TFR) e alle altre partite patrimoniali, come i fondi di accantonamento per il ripristino dei beni di proprietà di terzi, gli accantonamenti per rischi alimentati da introiti tariffari e non integralmente utilizzati, i depositi cauzionali. Resta da chiarire anche se siano da includere o meno i valori delle attività non regolate che utilizzano le infrastrutture idriche.
Le convenzioni tipo dovranno prevedere che gli EGATO determinino il valore residuo dei cespiti coerentemente con l’elenco di impianti certificati con la ricognizione delle opere. In caso di mancato pagamento del valore di subentro nei termini indicati il gestore uscente potrà continuare a gestire il SII in regime di prorogatio fino al subentro del nuovo gestore e per un periodo coerente con le necessità di investimento espresse dal territorio21, mentre nei confronti del gestore entrante vengono escusse le garanzie prestate al momento della sottoscrizione del contratto e viene contestualmente avviato un procedimento sanzionatorio. AEEGSI infine prevede che nel caso delle gestioni cessate ex lege, il riconoscimento delle partite pregresse può avvenire tramite procedure semplificate, quando sia mancante la documentazione prevista dalla disciplina tariffaria.
Contributo n.19, “Valore residuo delle opere del servizio idrico: cercasi certezze”, luglio 2014. Art.33 deliberazione 643/2013/R/IDR. 20 In dettaglio, il livello minimo del valore residuo è pari al valore residuo dei cespiti del gestore del SII calcolato come l’ammontare del divario tra il valore netto delle immobilizzazioni realizzate (valore lordo delle immobilizzazioni al netto del valore del relativo fondo di ammortamento) e il valore netto dei contributi a fondo perduto incassati per la realizzazione di tali immobilizzazioni (valore lordo al netto del relativo fondo di ammortamento) per gli anni dal 1961 all’anno di subentro, riaggiustato per ogni anno tramite un termine di deflazione degli investimenti fissi lordi. Al valore così ottenuto si aggiunge il valore delle immobilizzazioni in corso del gestore uscente nell’anno di cessione dell’attività. 21 Coerentemente con il documento per la consultazione 171/2014/R/IDR. 18 19
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Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Acqua N°45 Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII Garanzie imposte al gestore: fino a 5 anni di investimenti in fidejussioni Richiesta di fidejussioni a copertura di investimenti quinquennali: barriera all'entrata nelle gare per le nuove concessioni Ruolo della Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico
AEEGI propone che tra le garanzie richieste al gestore al momento della sottoscrizione del contratto sia prevista la fornitura di una o più fidejussioni, capaci di “coprire” gli investimenti dei primi cinque anni di affidamento con un meccanismo di aggiornamento rolling annuale in modo da garantire gli interventi del quinquennio successivo. In questo senso, la garanzia fidejussoria si configura come una prima barriera all’entrata per individuare i potenziali soggetti capaci di partecipare alle gare per le nuove concessioni.
E’ in questa fase che la Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (CCSE) può svolgere un importante ruolo di riduzione dei costi del sistema: da alcuni mesi infatti è in discussione in Parlamento un disegno di legge in materia ambientale22 che prevede l’introduzione del Fondo di garanzia per il settore idrico, finalizzato ad incentivare il sistema creditizio e finanziario a sostenere il programma degli investimenti nel settore, attraverso le garanzie “assicurate” dal valore di subentro23. In questo senso, AEEGSI propone di includere nelle convenzioni tipo una serie di garanzie finanziarie e assicurative nel caso in cui l’EGATO individui un fabbisogno di investimenti significativamente più elevato rispetto al valore di riscatto.
Conclusioni
AEEGSI fa un ulteriore passo per rendere appetibile il settore idrico. Gran parte degli orientamenti espressi sembrerebbero andare nella giusta direzione. Si va verso uno schema di convezione tendenzialmente uniforme, superando l’iniziale ipotesi di uno schema articolato in base al modello organizzativo e gestionale prescelto dagli EGATO, fermi restando i vincoli finanziari previsti dal Patto di stabilità interno per le società in house. In merito al perimetro del SII, la volontà espressa da AEEGSI di includere anche il trattamento della acque meteoriche va sicuramente nella direzione di fare chiarezza su un aspetto che è stato a lungo oggetto di contenzioso.
Per quanto riguarda invece l’inclusione delle altre attività idriche e non idriche nell’ambito del SII si aprono questioni di opportunità, posto che sono attività in regime concorrenziale e che in parte sono già oggi oggetto di una regolazione contrattuale tra gestore ed EGATO. Positiva la possibilità di rivedere la durata originaria della concessione, anche alle luce di quanto introdotto dallo Sblocca Italia, per promuovere le aggregazione tra gestioni
22 Si veda “Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”, c.d. “Collegato alle legge stabilità 2014” – AS 1676. 23 Contributo n.23, “Fondo di Garanzia per le Opere Idriche: uno strumento per facilitare l'accesso al credito”, settembre 2014.
Acqua n. 45 - luglio 2015
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Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Acqua N°45 Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la "bancabilità" del SII esistenti, purché questa possibilità non si traduca in un escamotage per procrastinare indefinitamente le gare per la gestione. Infine, l’introduzione nelle convezioni tipo delle modalità di pagamento del valore di subentro rappresenta un passo fondamentale per rendere appetibile “finanziariamente” il settore. La previsione di una garanzia fidejussoria a carico del nuovo entrante che copra il valore degli investimenti dei primi cinque anni rappresenta uno strumento utile per valutare la solidità finanziaria dei potenziali entranti, in grado di selezionare interlocutori in grado di sostenere lo sviluppo infrastrutturale individuato nel bando di gara.
Infine, qualche nota stonata giunge dalla mancata definizione di una disciplina uniforme per premi e sanzioni, lasciati alla discrezionalità dei singoli EGATO, con il rischio che si assista ad una marcata differenziazione di trattamento tra territori, nonché dall’assenza di indicatori di performance per valutare la sostenibilità economica e finanziaria delle gestioni. Tale ultimo orientamento porrebbe la nostra regolazione su un percorso diverso da quello delle migliori esperienze di regolazione internazionale, laddove i regolatori definiscono e impongono il rispetto di indicatori finanziari, coerenti con quelli adottati per la valutazione del merito creditizio da parte delle società di rating.
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