aprile 2015
Acqua N°39
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi Laboratorio SPL Collana Acqua
Abstract “Nonostante sia diffusa l’opinione che il settore delle partecipate locali—troppo numerose, troppo piccole, troppo inefficienti—debba essere radicalmente riformato, gli interventi sono stati finora occasionali. […] La strategia di efficientamento proposta per questo settore utilizza come leva fondamentale la spinta all’aggregazione di aziende e alla crescita dimensionale”. Programma di razionalizzazione delle partecipate locali, Commissario straordinario per la revisione della spesa pubblica, 7 agosto 2014. I segnali che giungono dalle amministrazioni locali toscane e dalle aziende del servizio idrico lombarde testimoniano l’avvio di un nuovo corso?
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Samir Traini e-mail: laboratorio@refricerche.it
Gli ultimi contributi n.38 - Acqua - Regole, controllo e autonomia: la gestione del servizio idrico 2.0, aprile 2015 n.37 - Acqua - Remunerazione del capitale e oneri finanziari: alla ricerca di regole coerenti e stabili (Segue), marzo 2015 n.36 - Acqua - Sviluppi delle tariffe, sostenibilità della spesa e Bonus idrico, marzo 2015 n.35 - Ambiente - Rifiuti: a quando un 'Autorità indipendente?, marzo 2015 n.34 - Acqua - Riforma della Costituzione: sull'ambiente decide lo Stato, marzo 2015 n.33 - Acqua - Servizio idrico integrato: i prossimi passi della regolazione, marzo 2015 n. 32 - Acqua - Diritti degli utenti: da Nord a Sud AEEGSI riafferma l’eguaglianza, febbraio 2015 n. 31 - Acqua - Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini, febbraio 2015 n. 30 - Acqua - Tariffe degli scarichi industriali: riordino in arrivo, gennaio 2015 n. 29 - Acqua - Aggregazioni e in house nela Legge di Stabilità 2015, gennaio 2015 n.28 - Acqua - Il Piano Juncker: per non dimenticare l'acqua, dicembre 2014 Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito di REF Ricerche
La missione
Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150
Acqua N°39
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
“Capitalismo municipale”: origini e dimensioni Il “capitalismo municipale”
La proliferazione delle società partecipate dagli enti locali rappresenta certamente uno dei tratti peculiari dell’ultimo decennio, efficacemente definita con il termine di “capitalismo municipale”1.
E’ un periodo storico che prende avvio nel lontano 1999, con il coinvolgimento degli enti locali nel perseguimento degli obiettivi di contenimento della spesa pubblica e con la nascita del cosiddetto Patto di stabilità interno. Un passaggio che, unitamente alla riduzione dei trasferimenti delle amministrazioni centrali, determina una crescente tensione sulle risorse locali, con l’avvio di recuperi tariffari, da un canto, e di una riorganizzazione dei servizi, dall’altro.
In questa fase storica le società partecipate dagli enti locali, escluse dai vincoli del patto di stabilità interno, rispondono in primis all’esigenza di offrire alle amministrazioni locali una valvola di sfogo; al contempo la sfera di azione dell’operatore pubblico si ramifica in ambiti che esulano dall’interesse pubblico, sottraendo spazio al mercato e alla concorrenza.
I settori in cui operano le partecipate pubbliche
Le perdite di esercizio pari a 1.1 miliardi di euro
Per questo motivo non deve stupire se una recente indagine Istat ha quantificato in circa 7685 le imprese attive partecipate, direttamente o indirettamente, dalle amministrazioni pubbliche, e in 950 mila i relativi addetti occupati.
I settori nei quali le partecipate pubbliche operano (si veda l’Allegato) spaziano dalla fornitura di beni e servizi all’amministrazione partecipante (c.d. attività strumentali, quali servizi amministrativi e informatici, gestioni di immobili, ecc,), ai servizi pubblici privi di rilevanza economica (servizi sociali e educativi, illuminazione pubblica, ecc.), ai servizi pubblici a rilevanza economica (acqua, energia, gas, rifiuti e trasporto locale), per arrivare alle partecipate che svolgono attività di mercato.
In una recente audizione nell’ambito dei lavori parlamentari del Documento di Economia e Finanza, Istat ha documentato risultati economici in negativo per il 32,8% delle controllate degli enti locali, con perdite di esercizio per quasi 1.1 miliardi di euro, la maggior parte delle quali concentrate in un numero esiguo di controllate. Dall’analisi emerge altresì che “tra i settori con le quote più elevate di controllate locali in attivo vi sono i servizi idrici e di gestione dei rifiuti e quelli dell’erogazione di energia elettrica e gas”.
1
Acqua n. 39 - aprile 2015
AA.VV., “Comuni S.p.A. Il capitalismo municipale in Italia”, Il Mulino, 2010.
Pagina 3
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Dismissione delle società in perdita e aggregazione intorno alle realtà industriali esistenti
Con queste premesse, appare evidente come dalla razionalizzazione delle società pubbliche in perdita e dall’aggregazione intorno a quelle dotate di una dimensione industriale esistenti, è possibile attendersi risparmi di spesa nell’ordine dei 2/3 miliardi di euro l’anno e l’efficientamento dei servizi pubblici a rete.
La razionalizzazione delle partecipate nella Legge di Stabilità 2015 L’iter normativo per la razionalizzazione delle partecipate: la Legge finanziaria per il 2008
Il piano di razionalizzazione delle partecipate nella Legge di Stabilità 2015
Il tema della razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche è nell’agenda di governo da diversi anni.
Già la Legge finanziaria per il 2008 prevedeva un esplicito divieto2 laddove sanciva che “Al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni […] non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società”. Un divieto che, pur tuttavia, non ha sortito i risultati auspicati, se come documentato dal lavoro del Commissario straordinario alla revisione delle spesa, “dal 2008 risultano costituite o acquisite 1264 nuove partecipate (il 16% di quelle esistenti)”.
Più di recente, alcuni provvedimenti segnano una discontinuità e si propongono di delineare un nuovo corso. La Legge di Stabilità 2015 ha prospettato un percorso di volontaria razionalizzazione delle partecipazioni detenute da Regioni, Provincie, Comuni e altre amministrazioni locali: ciascuna amministrazione è tenuta a presentare un piano di razionalizzazione delle partecipate entro il 31 marzo 2015. Tra i criteri guida del piano di razionalizzazione, la Legge di Stabilità 2015 indica: l’eliminazione delle società e delle partecipazioni non indispensabili al perseguimento delle finalità istituzionali degli enti partecipanti;
la soppressione delle società composte da soli amministratori o con un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
la razionalizzazione anche mediante fusione delle partecipazioni “ridondanti” in società
2
Acqua n. 39 - aprile 2015
L. 244/2007, art. 3, comma 27.
Pagina 4
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi che svolgono attività sovrapponibili a quelle di altre partecipate o di altri enti pubblici strumentali; l’aggregazione delle società dei servizi pubblici locali di rilevanza economica;
I piani operativi di razionalizzazione delle partecipazioni societarie da predisporre entro il 31 marzo
Il coinvolgimento della Corte dei Conti come strategia di checks and balances
il generale contenimento dei costi di funzionamento, attraverso la riduzione del numero dei componenti il consiglio di amministrazione e degli emolumenti.
I piani approvati devono essere pubblicati sui siti internet di ciascuna amministrazione e trasmessi alla Corte dei Conti3 per un controllo formale sulla coerenza delle scelte con i criteri individuati dalla Legge di Stabilità. Decorso un anno, ovvero entro il 31 marzo 2016, è previsto un successivo invio alla Corte dei Conti di una relazione sui risultati e sui risparmi conseguiti. Il coinvolgimento della Corte dei Conti configura un cambio di passo decisivo, coerente con la strategia di checks and balances promossa dal Commissario per la revisione della spesa pubblica.
Le dismissioni proposte entro il 31 marzo 2015 beneficiano, oltre che degli incentivi previsti dalla Legge di Stabilità 20154, anche di quelli contenuti nella Legge di Stabilità 2014 (come modificata dal D.L. 16/2014) in materia di personale, con la possibilità della mobilità dei dipendenti tra società, e fiscale, con l’esenzione dall’Ires e dall’Irap delle plusvalenze e la deducibilità delle minusvalenze (attese decadere il 6 maggio 2015).
Riforma della PA e ruolo dello Stato nell’economia
In questo percorso che investe la più ampia tematica del ruolo e dell’intervento dello Stato nell’economia, il Governo ha poi inteso ricomprendere la revisione dell’intera disciplina in un disegno di legge delega di riforma della pubblica amministrazione: alcuni articoli sono dedicati al riordino delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche e alla disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale.
3 La Corte dei Conti è chiamata a decidere in merito alle controversie in materia di contabilità pubblica ed in particolare alle azioni di responsabilità amministrativa nei confronti dei pubblici dipendenti e dei pubblici amministratori, nonché degli amministratori e funzionari delle società sotto il controllo pubblico. (Fonte: Wikipedia) 4 Rientrano tra questi l’esclusione dai vincoli del patto di stabilità interno delle spese correnti e in conto capitale realizzate con proventi delle dismissioni, l’assegnazione in via prioritaria di risorse statali a fondo perduto e l’allungamento delle concessioni. Contributo n.29, “Aggregazioni e in house nella Legge di Stabilità 2015”, gennaio 2015.
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 5
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Il testo del disegno di legge è migliorato nei lavori parlamentari
Le novità al testo del DDL introdotte al Senato
Il 1° aprile us il testo del disegno di legge ha superato il vaglio della Commissione Affari costituzionali del Senato ed è stato avviato alla discussione in assemblea.
Rispetto alla versione iniziale del disegno di legge del luglio 2014, anche il testo approvato dalla Commissione affari istituzionali del Senato configura un significativo cambio di passo: grazie al ricorso a strumenti coercitivi e sanzionatori si dovrebbero superare inerzie e inadempienze che caratterizzano la storia dei servizi pubblici locali.
La versione originaria del disegno di legge di iniziativa governativa si ispirava a principi di semplificazione, trasparenza e razionalizzazione delle partecipazioni nel rispetto dei principi concorrenziali e delle disposizioni comunitarie, risultando pur tuttavia sufficientemente generica, mancando di meccanismi di sanzione rispetto a inerzie e inadempienze oltre che di tempi certi al processo di razionalizzazione. I lavori del Senato hanno contribuito ad affermare le direzioni e gli strumenti attraverso i quali le disposizioni dovrebbero consentire di raggiungere gli obiettivi auspicati. Relativamente al riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche, il nuovo testo: ribadisce l’obiettivo di arrivare a una razionalizzazione del sistema delle partecipazioni, tramite condizioni e limiti alla costituzione e al mantenimento delle partecipazioni societarie, entro il perimetro dei compiti istituzionali o di ambiti strategici per la tutela di interessi pubblici rilevanti;
prescrive la codifica del regime di responsabilità degli amministratori e dei dipendenti delle partecipate; rafforza i criteri pubblici per gli acquisti e le selezione del personale;
promuove la trasparenza tramite la pubblicazione di indicatori economico-finanziari caratteristici della gestione;
suggerisce la “possibilità” di piani di rientro per le società con bilanci in disavanzo, con l’eventualità del commissariamento; prescrive la regolazione dei flussi finanziari tra ente pubblico e società partecipate e l’obbligo da parte degli enti locali di redigere il bilancio consolidato.
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 6
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi Tra i principi che dovranno informare la redazione dei decreti delegati, vi sono la parità di trattamento tra aziende pubbliche e private; la previsione di forme di partecipazioni da parte degli utenti, la previsione di regimi tariffari speciali per utenti disagiati, una più chiara distinzione tra funzioni di gestione, regolazione e controllo affidati a soggetti diversi e tra loro indipendenti.
Le prescrizioni destinate alle società partecipate da enti locali
Il nuovo testo introduce alcune prescrizioni destinate specificatamente alle società partecipate dagli enti locali.
Per le società che gestiscono attività strumentali all’ente pubblico, si prescrivono criteri e procedure per la scelta del modello societario, oltre a procedure e limiti per l’assunzione e il mantenimento delle partecipazioni, tenendo conto anche del numero dei dipendenti, del fatturato e dei risultati di gestione. Per le società che gestiscono servizi pubblici di interesse economico generale, nel rispetto della disciplina dell'Unione europea, si dovranno individuare strumenti e criteri di gestione per assicurare il perseguimento dell'interesse pubblico evitando distorsioni della concorrenza (disciplina dei contratti di servizio e delle carte dei diritti degli utenti, controllo sulla gestione e sulla qualità dei servizi). Per le società partecipate dagli enti locali, si ribadisce la necessità di favorire processi di aggregazione per il raggiungimento di obiettivi di qualità, efficienza, efficacia ed economicità, disciplinando i rapporti finanziari tra ente locale e società partecipate; si promuove la trasparenza, attraverso la pubblicazione dei principali dati e indicatori economico-finanziari e il confronto tra questi; si prevedono infine strumenti contrattuali che consentano di tutelare i livelli occupazionali nei processi di ristrutturazione e privatizzazione.
Il testo del disegno di legge delega attualmente in discussione in Parlamento configura un sensibile miglioramento rispetto alla versione del luglio 2014 e recepisce nella sostanza i suggerimenti offerti dal prezioso lavoro del Commissario straordinario e riassunti nel Programma di razionalizzazione delle partecipate locali (per un approfondimento del quale si rimanda al Riquadro). Pur tuttavia, l’impianto del disegno di legge delega appare ancora generico e la realizzazione del piano di razionalizzazione lasciata alla discrezionalità degli enti competenti. Un’impostazione tale da fare ritenere che, se non adeguatamente codificata nei decreti delegati, l’auspicata razionalizzazione delle partecipate rischia di rimanere ancora una volta lettera morta.
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 7
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale
Per quanto concerne, invece, i servizi pubblici locali di interesse economico generale si precisa che i decreti legislativi di riordino non potranno comportare maggiori oneri per la finanza pubblica. In particolare, i decreti delegati dovranno prevedere: la soppressione dei regimi di esclusiva non conformi ai principi concorrenziali;
i criteri con cui devono essere attribuiti diritti speciali o esclusivi. Per quanto riguarda i servizi idrici, si precisa che la risoluzione dei contrasti normativi dovrà essere risolta con il ricorso ai princìpi del diritto dell'Unione europea “tenendo conto dell'esito del referendum abrogativo del 12 e 13 giugno 2011”. Una precisazione, quest’ultima che appare improvvida e fonte di conflitti, giacché la giurisprudenza ha da tempo chiarito che la disciplina degli affidamenti, anche per il servizio idrico, è quella risultante dall’ordinamento comunitario; i criteri per l'organizzazione territoriale ottimale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica; i meccanismi di premialità e gli incentivi in favore degli enti locali che favoriscono i processi di aggregazione;
i regimi tariffari applicabili, tenendo conto degli incrementi di produttività al fine di ridurre l'aggravio sui cittadini e sulle imprese; la separazione tra le funzioni di regolazione e di gestione;
una chiara definizione della governance, con l’individuazione dei poteri di regolazione e controllo tra i diversi livelli di governo e le autorità indipendenti; la revisione della normativa che regola la proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni da parte degli enti pubblici, anche se dati in gestione a terzi (come accade per le infrastrutture idriche, che sono demaniali).
Tra le novità introdotte nei lavori parlamentari si segnala che: la selezione delle attività di interesse generale è affidata a Comuni e Città metropolitane; dovranno essere previste forme di tutela degli utenti, da intendersi sia in senso di
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 8
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi sostegno economico in presenza di situazioni di disagio sociale5, sia attraverso la consultazione e la partecipazione diretta;
i decreti delegati dovranno prevedere la disciplina della cessione dei beni in caso di subentro, tema quest’ultimo che negli anni recenti è stato fonte di contenziosi e stallo amministrativo;
la previsione di termini e modalità per il recepimento della nuove disposizioni, i poteri sostitutivi e sanzionatori nei casi di violazioni.
RAZIONALIZZAZIONE DELLE PARTECIPATE E SPENDING REVIEW I risultati della recente indagine dell’Istat confermano nella sostanza le dimensioni del fenomeno descritte nel “Programma di razionalizzazione delle partecipate locali” elaborato dal Commissario straordinario per la revisione delle Spesa (Commissario) e ultimato nell’agosto del 2014. Lo studio finalizzato a ricostruire un quadro delle partecipazioni pubbliche e a formulare indirizzi e proposte per la razionalizzazione del perimetro di influenza degli enti locali si inserisce nell’ambito della più ampia operazione di revisione della spesa pubblica (meglio nota come spending review). Nelle intenzioni del Commissario la razionalizzazione delle partecipazioni locali, con una riduzione del loro numero da circa 8000 a 1000, avrebbe favorito risparmi di spesa nell’ordine dei 2/3 miliardi di euro l’anno. I dati sulle partecipate Il principale risultato dello studio è quello di aver sottoposto all’attenzione delle istituzioni un dato: l’assenza di una contabilità ufficiale sulle partecipazioni detenute dalla pubblica amministrazione, sull’efficacia, l’efficienza e l’economicità della loro azione, sulla misura dell’onere che grava sulle finanze pubbliche e più complessivamente sull’influenza esercitata dalla presenza del pubblico nell’economia. Nella ricostruzione operata dal Commissario, la Banca dati del MEF contava 7.726 partecipate al 31 dicembre 2012, mentre quella del Dipartimento delle Pari Opportunità della Presidenza del Consiglio ne stimava circa 10 mila. In termini di rilevanza della partecipazione, il 20% risultava totalmente pubblica, il 28% a maggioranza pubblica, la restante quota afferente a imprese con una partecipazione privata maggioritaria.
5
Acqua n. 39 - aprile 2015
Contributo n.36, “Sviluppi delle tariffe, sostenibilità della spesa e Bonus idrico”, marzo 2015. Pagina 9
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Le partecipate censite da Cottarelli operano prevalentemente in 4 macroaree: servizi strumentali all’ente partecipante (13%); servizi pubblici privi di rilevanza economica (42%); servizi pubblici di rilevanza economica a rete come elettricità, acqua, gas, rifiuti, trasporto pubblico locale (23%); partecipate che vendono beni e servizi al pubblico in mercati concorrenziali (22%). Lo studio sottolineava una elevata inefficienza delle partecipate, con perdite stimate in oltre 1.2 miliardi nel 2012, cui andavano aggiunti i trasferimenti da parte degli enti locali e i contratti di servizio generosi, in eccesso rispetto a quanto necessario, e i costi pagati direttamente dai cittadini attraverso tariffe chiamate a coprire costi non sempre efficienti (rifiuti). Alle perdite e ai costi si aggiungevano poi gli emolumenti per le circa 37 mila cariche ricoperte in consigli di amministrazione delle partecipate e per gli oltre 26 mila amministratori, con un costo a carico del settore pubblico stimato in 450 milioni di euro. Alcuni dati sulla redditività delle partecipate Accanto al rapporto sullo stato delle partecipate pubbliche, il Commissario ha promosso anche la pubblicazione di un indice di efficienza delle partecipate al fine di promuovere il miglioramento delle performance. L’unico indicatore reso pubblico è il cosiddetto “Return on Equity” (ROE) calcolato come rapporto percentuale tra il risultato netto e mezzi propri6. L’indice fornisce una misura dei profitti o delle perdite per unità di capitale investito. Al fine di consentire un confronto omogeneo, i dati sono suddivisi in base alla classe dimensionale delle partecipate misurata dalla consistenza del patrimonio netto (fino a 10 mila euro, da 10 a 100 mila, da 100 mila a 1 milione, oltre 1 milione)7. La Tavola allegata offre un quadro della situazione, declinando le classi dimensionali tra due sottogruppi, partecipate in perdita e partecipate in utile. Si osserva come su oltre 5 mila imprese, poco meno di 1800 sono in perdita: queste ultime sono prevalentemente di piccole dimensioni, sotto ai 10 mila euro di patrimonio netto.
6 I dati sono tratti dalla banca dati del Dipartimento del Tesoro del Ministero dell’Economia e delle Finanze pubblicata a inizio agosto 2014. 7 Dall’analisi sono escluse le partecipate non operative, le partecipate con patrimonio nullo o negativo, le partecipate per le quali non sono disponibili i bilanci, le partecipate per le quali i dati riportati nella banca dati del Tesoro non sono coerenti con quelli di altre banche dati utilizzate a fini di controllo.
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 10
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Emerge un risultato peculiare: all’aumentare del patrimonio netto, il tasso di ritorno sul capitale investito tende a portarsi verso lo zero; l’incidenza delle perdite/utili tende a ridursi. Un risultato coerente con il fatto che al crescere del patrimonio netto, con ogni probabilità, si assiste ad un passaggio verso realtà presumibilmente più strutturate, con un migliore controllo sui risultati aziendali. Indicatore di redditività delle imprese partecipate per classe di patrimonio netto
(Anno 2012)
Imprese in perdita Imprese in utile Classi di patrimonio netto Patrimonio Reddito Patrimonio Reddito (in mgl) Unità netto netto ROE Unità netto netto <10 99 6 27 -452.9% 31 2 1 10-100 463 207 92 -44.7% 719 344 63 100-1000 524 1 996 578 -29.0% 1 138 4 278 605 >1000 683 429 221 - 26 521 -6.2% 1 607 1 751 062 60 222 Totale 1 769 431 430 - 27 218 -6.3% 3 495 1 755 685 60 891 Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati Commissario straordinario revisione della spesa
ROE 44.9% 18.4% 14.1% 3.4% 3.5%
Le aree di intervento e i principi cardine Già nel lavoro del Commissario Cottarelli si suggeriscono interventi in grado di promuovere un migliore governo delle partecipazioni pubbliche, attraverso un approccio di checks and balances, in cui le scelte di acquisto e/o mantenimento di una partecipazione pubblica da parte di una amministrazione pubblica sono sottoposte al vaglio di una diversa amministrazione pubblica (Authority, Corte dei Conti, AGCM, eccetera), con la possibilità di un intervento esterno nei casi la detenzione o l’acquisto della partecipazione pubblica sia ritenuto ingiustificato. Le misure di razionalizzazione delle partecipate Per il conseguimento di questi obiettivi le proposte contenute nel “Programma di razionalizzazione delle partecipate locali” possono essere riassunte come segue: individuazione di indicatori di performance a fini di benchmarking; nei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica agevolazione delle aggregazioni orientate, come è il caso in particolare del settore idrico e dei rifiuti, a favore del raggiungimento di economie di scala, con un ruolo attivo da parte degli enti di governo d’ambito e la promozione di autorità di regolazione indipendenti8;
8
35, “Ambiente - Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?”, marzo 2015.
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 11
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
con riferimento alle partecipate con perdite significative, la predisposizione di piani di rientro, pubblici e vincolanti, con l’eventualità del commissariamento nei casi di assenza di progressi; istituzione di vincoli amministrativi, al fine di disincentivare la costituzione di nuove entità; promozione di maggiore trasparenza, attraverso la semplificazione normativa, il miglioramento quantitativo e qualitativo degli output informativi. Un complesso di misure accreditato di risparmi di spesa per almeno 2/3 miliardi di euro l’anno, così suddivisi: 300 milioni di euro l’anno di minori costi di amministrazione conseguenti alla dismissione delle partecipate; 600 milioni dalla dismissione delle partecipate in perdita; 200/300 milioni di euro dai programmi di risanamento per le partecipate con perdite più elevate; la restante quota dalla riduzione dei trasferimenti a fronte delle inefficienze esistenti. Ricadute positive si avrebbero poi dal miglioramento dei servizi a fronte di una gestione più efficiente oltre alla maggiore disponibilità di risorse per gli enti locali conseguenti alla dismissione delle partecipazioni.
Le questioni aperte Sebbene il testo in discussione in Parlamento sia decisamente più completo e ambizioso rispetto al testo di iniziativa governativa, restano aperte alcune questioni che dovranno essere affrontate dai decreti delegati. Nello specifico:
1. è necessario estendere oltre maggio 2015 le premialità di natura finanziaria e fiscale previste dal D.L. 16/2014 (esenzione dall’Ires e dall’Irap delle plusvalenze e deducibilità delle minusvalenze);
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 12
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
2. andrebbero ribaditi (per quanto comunque operanti) gli incentivi già previsti dalla Legge di Stabilità 2015, tra cui: a. l’esclusione dal patto di stabilità per i proventi risultati delle attività di dismissione;
b. il prolungamento delle concessioni se necessario ad assicurare l’equilibrio economicofinanziario delle gestioni oggetto di consolidamento; c. la possibilità di beneficiare in via prioritario di finanziamenti a fondo perduto;
3. andrebbero definiti criteri di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione in mancanza dei quali l’accesso ai benefici andrebbe precluso;
4. appare necessario un rinforzo dei meccanismi sanzionatori, in analogia con quanto previsto in materia di adesione obbligatoria degli enti locali agli ambiti territoriali ottimali: scadenze cogenti, possibilmente di breve periodo, e strumenti coercitivi nei casi di inerzie e inadempienze, con la possibilità di commissariamento. Alle responsabilità personali degli amministratori delle società partecipate andrebbe affiancata la riduzione dei trasferimenti da parte dello Stato alle amministrazioni partecipanti. Il presidio da parte della Corte dei Conti appare coerente, sebbene andrebbero puntualmente identificate le fattispecie per l’occorrenza del danno erariale; 5. nella versione del testo attualmente in discussione sono state eliminati i riferimenti ai criteri per l’esercizio della funzioni dei comuni in forma associata. Criteri che, tuttavia, potevano essere utili a identificare chiaramente la via per il conseguimento delle economie di scala; 6. per ridurre l’autoreferenzialità delle pubbliche amministrazioni, l’individuazione delle attività di interesse generale andrebbe posta in capo agli enti di governo d’ambito, in qualità di rappresentanza congiunta delle amministrazioni locali e di soggetto chiamato a definire linee di indirizzo e programmazione dei servizi su un territorio più ampio; 7. andrebbe prioritariamente chiarita la necessità di istituire autorità di regolazione indipendenti per tutti i servizi pubblici locali a rilevanza economica, rifiuti in primis9;
9
Acqua n. 39 - aprile 2015
Contributo n.35, “Rifiuti: a quando un'Autorità di regolazione indipendente?, marzo 2015
Pagina 13
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi 8. accanto alla separazione tra attività di regolazione e gestione, andrebbe chiaramente prevista la separazione tra le attività di indirizzo e programmazione, attività di controllo e attività di gestione10;
9. relativamente alla disciplina del subentro, sarebbe utile chiarire se la quantificazione del valore di subentro sarà la medesima per tutti i servizi a rete o meno, e il ruolo che le autorità indipendenti dovranno svolgere in questo delicato processo (criteri e tempi saranno disciplinati dalle Authority o lasciati a provvedimenti ministeriali ? )11;
10. sembra importate un richiamo all’integrazione e al raccordo della disciplina dei servizi pubblici locali di interesse generale con la prossima riforma del Codice degli appalti, assicurando alle stazioni appaltanti le competenze necessarie ad una efficace gestione delle gare per gli affidamenti12;
11. il percorso di aggregazione e consolidamento potrebbe giovarsi di un fondo pubblico in grado di assicurare la liquidità necessaria alle aggregazioni;
12. in ultimo, andrebbero rafforzati gli incentivi in favore delle realtà pubbliche efficienti: alle società pubbliche che nel rispetto di criteri di efficacia, efficienza ed economicità, svolgono un’attività industriale su una dimensione territoriale adeguata (e coerente con le economie di scala) dovrebbe essere riconosciuta l’autonomia necessaria a realizzare il piano industriale, sulla base del piano economico e finanziario, sotto la vigilanza degli enti di governo d’ambito e dell’autorità di regolazione.
Contributo n.38, “Regole, controllo e autonomia: la gestione del servizio idrico 2.0”, aprile2015 Contributo n. 19, “Valore residuo delle opere del servizio idrico: cercasi certezze”, luglio 2014. 12 Contributo n.21, “Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese”, settembre 2014. 10 11
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 14
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi ALLEGATO: LE PARTECIPATE PUBBLICHE NELL'INDAGINE DELL'ISTAT Una recente indagine Istat13 ha fotografato la situazione delle società partecipate dalle amministrazioni pubbliche in Italia. Un censimento che aiuta a comprendere le motivazioni che ispirano il processo di razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche avviato nell’ambito della cosiddetta spending review, e la necessità di una riforma organica della più ampia disciplina che regola i criteri e le modalità della presenza dello Stato nell’economia, nel delicato equilibrio tra autoproduzione e tutela della concorrenza.
L’indagine arriva in concomitanza della diffusione dei risultati dello studio portato a termine nell’agosto 2014 dal Commissario Straordinario per la Revisione delle Spesa (spending review), che ha identificato le potenzialità e i risparmi di spesa e di minori trasferimenti conseguibili con la razionalizzazione delle partecipate pubbliche. Lo studio, che aveva quantificato in circa 2 miliardi di euro l’anno l’ammontare delle perdite conseguite dalle partecipate degli enti locali, aveva prospettato risparmi da efficientamento e fusioni tra partecipate, dismissione delle partecipate che non forniscono servizi pubblici, unitamente ad un possibile aumento delle tariffe14. L’arcipelago delle partecipate pubbliche: le stime dell’Istat
L’indagine Istat ha certificato l’esistenza di oltre 11 mila imprese partecipate dalle amministrazioni pubbliche, per un totale di addetti di poco inferiore al milione: considerando le sole imprese attive15, il numero di partecipate scende a circa 7685 con oltre 950 mila addetti16.
Le imprese a totale partecipazione pubblica sono oltre 2mila, il 28%, percentuale che sale al 37% considerando gli addetti coinvolti, a segnalare un’organizzazione aziendale più strutturata rispetto alle imprese in cui la partecipazione del pubblico non è totalitaria. Ulteriori 2 mila imprese presentano una partecipazione pubblica maggioritaria (oltre al 50% del capitale) e quasi 2mila imprese una partecipazione pubblica di minoranza (inferiore al 20%).
Istat, “Le partecipate pubbliche in Italia”, 2014. In particolare per il trasporto pubblico locale, caratterizzato da un cronico disavanzo di gestione e da un grado di copertura del gettito della tariffa fermo al 20% dei costi, a fronte di un 50-60% delle principali esperienze europee. Nelle valutazioni del Commissario alla spending review, il trasporto pubblico locale beneficia annualmente di trasferimenti statali per circa 5 miliardi di euro. 15 Oltre alle imprese attive si rinvengono 1454 imprese non attive che hanno presentato il bilancio (senza addetti), 994 imprese fuori campo di osservazione (unità agricole e no-profit per oltre 16mila addetti), 891 unità non classificabili (quasi 10mila addetti). 16 Le partecipate pubbliche impiegano in media 124 addetti: le società per azioni (2536 imprese) occupano in media oltre 300 addetti, le società a responsabilità limitata (la tipologia più diffusa, con 3160 unità) si fermano a 24 addetti. 13 14
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 15
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi Numero di imprese e relativi addetti per quote percentuali di partecipazione (Imprese attive)
Unità
Quota di partecipazione inferiore al 20%
Addetti
N.
%
N.
%
1 968
26
256 901
27
30
295 464
31.1
100
951 249
100
20% < =Quota di partecipazione = 50%
1 286
17
Quota di partecipazione>= 99,9%
2 167
28
50% < Quota di partecipazione < 99,9% Totale
2 264 7 685
Fonte: ISTAT
47 748
351 137
5
36.9
Informazioni interessanti giungono dall’analisi della distribuzione settoriale delle imprese indagate. Sono 4 i settori di attività in cui si concentrano le società partecipate: le “Attività professionali, scientifiche e tecniche” vedono la presenza del 13.4% delle imprese partecipate, seguito dalla “Fornitura di acqua e trattamento rifiuti” con l’11.9%, le “Attività amministrative” con il 10.9% e il “Trasporto e magazzinaggio” con il 10.3%. Se valutate in termini di addetti, le relatività si invertono e il settore a maggiore occupazione è quello del “Trasporto e magazzinaggio” con il 36.7% degli addetti, mentre quello delle “Attività professionali” scende al 2.8%. Il settore delle “Attività finanziarie ed assicurative” si qualifica per l’elevata intensità di lavoro, con un peso del 19% sugli addetti totali, seguito dalla “Fornitura di acqua e trattamento di rifiuti”, con un’incidenza del 10%. Volendo concentrarci sul peso delle imprese attive nei cosiddetti servizi pubblici locali a rilevanza economica, i settori interessati (“Fornitura di acqua e trattamento rifiuti”, “Trasporto e magazzinaggio”, “Fornitura di energia elettrica, gas”) rappresentano circa un terzo dell’intero campione e impiegano quasi il 54% degli addetti.
Imprese e addetti delle partecipate pubbliche per settore di attività economica (Anno 2012)
Settore di attività economica B Attività estrattiva C Attività manifatturiere D Fornitura di energia elettrica, gas, vapore e aria condizionata E Fornitura di acqua; reti fognarie, attività di trattamento dei rifiuti e risanamento F Costruzioni G Commercio all'ingrosso e al dettaglio, riparazioni di autoveicoli e motocicli H Trasporto e magazzinaggio I Servizi di alloggio e ristorazione J Servizi di informazione e comunicazione K Attività finanziarie e assicurative L Attività immobiliari M Attività professionali, scientifiche e tecniche N Attività amministrative e di servizi di supporto P Istruzione Q Sanità e assitenza sociale R, S Altre attività di servizi Totale Fonte: ISTAT
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 16
Unità 16 394 672 915 366 564 788 117 377 284 402 1 026 835 207 204 518 7 685
% 0.2 5.1 8.7 11.9 4.8 7.3 10.3 1.5 4.9 3.7 5.2 13.4 10.9 2.7 2.7 6.7 100
Addetti 13 636 77 793 64 137 93 783 17 551 13 194 351 684 7 107 44 236 179 436 3 354 26 789 25 316 294 17 604 12 688 951 249
% 1.4 8.2 6.7 9.9 1.8 1.4 37 0.7 4.7 18.9 0.4 2.8 2.7 0.3 1.9 1.3 100
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Imprese e addetti delle partecipate per attività ecnomica e settore economico
(Anno 2012)
Settore attività
B, C
D
Attività estrattiva, Attività manifatturiere Fornitura di energia elettrica, gas, vapore e aria condizionata Fornitura di acqua; reti fognarie, attività di trattamento dei rifiuti e risanamento
E Industria in senso stretto Costruzioni F Industria G H I J
K,L
M
N
Commercio all'ingrosso e al dettaglio, riparazioni di autoveicoli e motocicli Trasporto e magazzinaggio
Servizi di alloggio e ristorazione Servizi di informazione e comunicazione
Attività finanziarie e assicurative, Attività immobiliari Attività professionali, scientifiche e tecniche Attività amministrative e di servizi di supporto Istruzione, Sanità e assitenza sociale, Altre attività di servizi
P,Q,R,S Servizi Totale Fonte: ISTAT
Classe di addetti 0 Imprese 48
248
166 462 153 615
54 117 17 76
1-19 Imprese Addetti 149
263
240 652 118 770
374 294
56
187
1 128
1 527
1 992 4 648 661 5 308 2 324 2 102
388
1 226
307
230
1 237
253
437
2 371
282 175 1 281 1 896
605 497 2 680 3 450
3 025 3 288 1 596 21 268
20-49 Imprese Addetti 76
70
166 312 42 354
71 128
20
33
2 425
2 079
5 332 9 837 1 409 11 246
2 259 4 166
628
107
43
1 468
67
2 069
65 132 559 913
2 053 3 978 17 691 28 937
50-249 Imprese Addetti 96
10 339
267 419 45 464
31 059 47 962 4 496 52 458
56
57 133
20
58
6 564
5 859 17 158
1 958
6 707
>250 Imprese Addetti 41
35
76 152 8 160
8 116
4
23
77 536
53 967
554 186 904 10 985 197 889 2 753 328 258
4 133
35 233
67
8 324
39
171 761
60
6 339
18
14 537
50 100 545 1 008
5 472 9 178 60 994 113 452
24 25 257 417
Totale Imprese Addetti 410
672
915 1 997 366 2 363
564 788
117
377
686
91 429
64 137
93 783 249 350 17 551 266 901
13 194 351 684
7 107
44 236
18 279
16 239
1 026
26 789
16 789 589 703 78 759
929 5 322 7 685
33 232 684 348 951 249
835
25 316
Sotto il profilo geografico, oltre metà delle partecipate si trova al Nord (55.2%), ma in termini di addetti è il Centro a presentare il maggiore numero di occupati (53.4% degli addetti, contro il 35% del Nord). A livello regionale, la Lombardia registra il 16,2% delle imprese. La regione con il maggior numero di addetti è il Lazio, con oltre il 45% degli occupati. Infine, uno sguardo alla distribuzione per classe dimensionale e settore di attività: gran parte delle micro imprese (il 44% del totale impiega fino a 19 addetti) opera nel settore dei servizi, mentre al crescere della classe di addetti sale anche la rappresentatività delle attività manifatturiere. Tra le 417 grandi imprese (con oltre 250 addetti e un totale di 788mila addetti), oltre un centinaio sono attive nel settore del “Trasporto e magazzinaggio”: il trasporto impiega da solo circa il 50% degli addetti delle grandi imprese (quasi 330 mila).
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 17
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Imprese e addetti delle partecipate per attività ecnomica e settore economico
(Anno 2012)
Classe di addetti
Settore attività
B, C
D
Attività estrattiva, Attività manifatturiere Fornitura di energia elettrica, gas, vapore e aria condizionata Fornitura di acqua; reti fognarie, attività di trattamento dei rifiuti e risanamento
E Industria in senso stretto Costruzioni F Industria
Commercio all'ingrosso e al dettaglio, riparazioni di autoveicoli e motocicli
G H
Trasporto e magazzinaggio
I
Servizi di alloggio e ristorazione Servizi di informazione e comunicazione
J
K,L
M
N
Attività finanziarie e assicurative, Attività immobiliari Attività professionali, scientifiche e tecniche Attività amministrative e di servizi di supporto Istruzione, Sanità e assitenza sociale, Altre attività di servizi
P,Q,R,S Servizi Totale Fonte: ISTAT
0 Imprese 48
248
166 462 153 615
54 117 17 76
Imprese
1-19 Addetti
149
263
240 652 118 770
374 294
56
187
1 128
1 527
1 992 4 648 661 5 308 2 324 2 102
388
1 226
20-49 Imprese Addetti 76
70
166 312 42 354
71 128
20
33
2 425
2 079
5 332 9 837 1 409 11 246
2 259 4 166
628
107
50-249 Imprese Addetti 96
10 339
267 419 45 464
31 059 47 962 4 496 52 458
56
57 133
20
58
6 564
5 859 17 158
1 958
6 707
>250 Imprese Addetti 41
35
76 152 8 160
8 116
4
23
77 536
53 967
554 186 904 10 985 197 889 2 753 328 258
4 133
35 233
307
230
1 237
43
1 468
67
8 324
39
171 761
253
437
2 371
67
2 069
60
6 339
18
14 537
282 175 1 281 1 896
605 497 2 680 3 450
3 025 3 288 1 596 21 268
65 132 559 913
2 053 3 978 17 691 28 937
50 100 545 1 008
5 472 9 178 60 994 113 452
24 25 257 417
Totale Imprese Addetti 410
672
915 1 997 366 2 363
564 788
117
377
91 429
64 137
93 783 249 350 17 551 266 901
13 194 351 684
7 107
44 236
686
18 279
835
25 316
16 239
1 026
16 789 589 703 78 759
929 5 322 7 685
26 789 33 232 684 348 951 249
A complemento dei risultati di questo censimento diffuso nel dicembre 2014, Istat nell’ambito della discussione parlamentare seguita alla presentazione del Documento di economia e finanza 2015 ha presentato alcuni indicatori economico-finanziari delle società controllate dagli enti locali.
Nelle valutazioni Istat, tra le 5160 società partecipate degli enti locali, le controllate sono 3015, e impiegano 216 mila addetti e sviluppano oltre 13 miliardi di euro di valore aggiunto (circa il 6% del valore aggiunto dell'industria e dei servizi). Tra queste i settori più rilevanti in termini di valore aggiunto sono i trasporti (31.8% del valore aggiunto delle controllate a partecipazione locale) e i servizi idrici e di gestione dei rifiuti (32.4%). Tra le società controllate dagli enti locali: 1/3 ha registrato nel 2012 una perdita di esercizio per un totale di quasi 1.1 miliardi di euro; i restanti 2/3 ha conseguito un utile d'esercizio, per poco più di 900 milioni di euro;
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 18
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi
Acqua N°39 La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi tra i settori di attività “virtuosi”, ovvero con la maggiore percentuale di partecipate in attivo, vi sono i “Servizi idrici e di gestione dei rifiuti” e di “Fornitura di energia elettrica e gas”, dove la quota di controllate in attivo si attesa rispettivamente all’80% e al 79% ; al contrario, il settore dei trasporti è quello con la quota più elevata di controllate in perdita (45%);
per i servizi idrici, di gestione rifiuti e di erogazione dell’energia elettrica il bilancio tra perdite/utili delle controllate è ampiamente in avanzo, nel caso del trasporto il saldo è negativo per 185 milioni di euro;
all’interno di ciascun settore si osserva una dispersione notevole dei risultati economici, con perdite ingenti concentrate in un numero esiguo di controllate.
Acqua n. 39 - aprile 2015
Pagina 19
La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi