maggio 2015
Acqua N°41
Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0 Laboratorio SPL Collana Acqua
Abstract L’articolazione tariffaria è lo strumento attraverso il quale si perseguono obiettivi di diversa natura: economici, ambientali e sociali/redistributivi. A distanza di oltre 40 anni dall’adozione della tariffa a blocchi crescenti (IBT) è giunto il momento di un ripensamento: la tariffa IBT è fonte di sussidi incrociati tra le utenze domestiche di diversa dimensione: penalizza le famiglie numerose e non offre adeguati incentivi al risparmio della risorsa. La tariffa pro capite ovvia ad alcuni di questi limiti ma è amministrativamente onerosa da gestire. Le opzioni tariffarie sono, in questo senso, una valida alternativa. Con le opzioni tariffarie l’utente è chiamato a scegliere l’articolazione a lui più congeniale: una sfida fatta di maggiore consapevolezza e responsabilità da parte degli utenti e un rapporto più stretto e maturo tra le gestioni e i loro “clienti”.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Giovanni Canitano, Francesca Signori. e-mail: laboratorio@refricerche.it
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La missione
Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150
Acqua N°41
Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0
Dalla tariffa a blocchi crescenti alla tariffa pro capite La tariffa a blocchi crescenti (Increasing Block Tariff - IBT) veicola segnali distorti e genera sussidi incrociati
Tra gli aspetti maggiormente criticati dell’articolazione tariffaria correntemente in uso nel servizio idrico, la cosiddetta tariffa a blocchi crescenti (Increasing Block Tariff - IBT), vi è il fatto che veicola alle utenze domestiche segnali di prezzo distorti: l’ampiezza degli scaglioni non tiene conto delle caratteristiche delle utenze, quali ad esempio il diverso numero di componenti. Così le utenze a basso consumo, tipicamente nuclei familiari monocomponente, beneficiano per una quota maggiore dei loro consumi di aliquote agevolate; specularmente, i nuclei familiari più numerosi vedono una quota maggiore dei loro consumi tariffati ad aliquote di eccedenza, cioè ad un corrispettivo unitario che è un multiplo di quello per lo scaglione agevolato. La tariffa IBT non è dunque lo strumento adatto per perseguire finalità di carattere sociale, in quanto tutti gli utenti beneficiano dello scaglione agevolato, a prescindere dalla loro capacità di spesa1. Le famiglie numerose, in particolare, fronteggiano una spesa media unitaria crescente a causa dei loro elevati consumi, che riflette il maggiore fabbisogno per usi essenziali piuttosto che uno spreco delle risorsa.
Tale situazione genera sussidi incrociati tra le utenze, che sollevano dubbi sulla coerenza del disegno tariffario anche per i risvolti di equità sociale: le famiglie numerose con figli minori, in particolare se residenti nel Mezzogiorno, sono l’epicentro del disagio sociale2.
La presenza della quota fissa, inoltre, aggiunge ulteriore iniquità, nel senso che induce una lievitazione della spesa media in corrispondenza di un basso consumo, penalizzando, in tal modo, gli utenti a basso consumo, come pensionati o coniugi superstiti. Tale effetto non è compensato da una aliquota agevolata coerente con il consumo minimo vitale delle diverse utenze. Contributo 31, “Articolazione tariffaria: un solo strumento per troppi fini”, febbraio 2015. La più recente indagine Istat su “Reddito e condizioni di vita” documenta una percentuale del 46,2% di famiglie a rischio di povertà ed esclusione sociale nel Sud e Isole, con un epicentro nelle famiglie numerose (cinque o più componenti) con figli minori a carico. 1 2
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Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0
Acqua N°41 Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0 La spesa unitaria per il SII Uso domestico 6.00 5.00 euro/mc
4.00
Genova Milano Asti
Padova
3.00 2.00 1.00 0.00
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
Un’alternativa: la tariffa pro capite, che declina l’articolazione tariffaria sul numero dei componenti il nucleo familiare
0
100
200
mc/anno
300
400
500
Una soluzione che consente di ovviare a questo limite è la cosiddetta tariffa pro capite.
Con la tariffa pro capite l’articolazione tariffaria è declinata sul numero dei componenti il nucleo familiare, cogliendo al contempo sia il diverso fabbisogno per gli usi domestici essenziali (sanitario, preparazione e cottura dei cibi, ecc.), sia le economie di scala favorite dalle convivenze (nelle convivenze il fabbisogno cresce in misura meno che proporzionale al numero dei componenti). Esperimenti di applicazione di tariffe pro capite sono presenti in tutta Italia, anche se hanno conosciuto una diffusione maggiore in alcune regioni del nord, segnatamente in EmiliaRomagna e Toscana, dove la loro introduzione risale alla metà degli anni 2000.
Per le quote variabili del servizio di acquedotto, la modalità più frequente di applicazione della logica del pro capite è quella che presenta scaglioni di consumo di diversa ampiezza, in relazione al numero dei componenti, a parità di corrispettivo unitario. Sulle quote fisse la casistica maggiormente diffusa è quella di corrispettivi indifferenziati. Pur tuttavia, l’osservazione che una diversa dimensione del nucleo familiare comporta un diverso di-
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Acqua N°41 Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0
Pregio della tariffa pro-capite: corregge i segnali di prezzo
Un limite della tariffa pro-capite: i costi amministrativi per implementarla
mensionamento degli impianti (e.g. reti di adduzione e distribuzione, opere per il collettamento e la depurazione) sembra suggerire che sarebbe più coerente prevedere quote fisse crescenti, articolate sul numero dei componenti.
Il principale pregio della tariffa pro capite rispetto alla IBT è quello di correggere i segnali di prezzo, rendendoli coerenti con la grandezza che più di altre influisce sul consumo, cioè il numero di individui a cui tale consumo è riferito e alle economie di scala presenti nel consumo. Il principale limite è invece dato dai costi amministrativi necessari alla sua gestione.
E’ evidente infatti che un’articolazione tariffaria che, a parità di volumi consumati, premia i nuclei familiari più numerosi, è esposta al rischio di comportamenti opportunistici da parte degli utenti, che possono essere incentivati a dichiarare un numero di componenti superiore a quello effettivo per beneficiare di scaglioni più ampi e/o aliquote (quote variabili) inferiori. Un inconveniente che pur tuttavia può essere mitigato ricorrendo a quote fisse crescenti, articolate sul numero di componenti. Un’altra possibilità è poi quella di integrare i sistemi di bollettazione dei gestori con l’anagrafe degli enti locali. In effetti, la tassa per il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti (la cosiddetta TARI) presenta già oggi una articolazione sul numero dei componenti. Ma anche le anagrafiche degli enti locali non sono esenti da possibili errori o comportamenti opportunistici, oltre che a problemi di accuratezza. Le principali esperienze nazionali di tariffa pro capite Le principali esperienze di tariffa pro capite in Italia sono localizzate in Emilia-Romagna (ATO 4 Modena e ATO 5 Bologna), Toscana (ATO 1 Toscana Nord), Umbria (ATI 4), Liguria (ATO La Spezia) e Sicilia (ATO 8 Siracusa). Le modalità applicative variano, in modo talvolta significativo, quanto a: articolazione pro capite della sola quota variabile o anche della quota fissa; articolazione pro capite per la sole quote variabili di acquedotto, ovvero anche di quelle degli altri servizi (fognatura e depurazione); numero degli scaglioni; la dimensione delle economie di scala nel consumo.
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Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0
Acqua N°41 Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0 La Tavola che segue sintetizza le principali caratteristiche delle articolazioni tariffarie pro capite. Le esperienze di tariffa pro capite in Italia: in sintesi
ATO SP La Spezia
ATO 4 Modena
QV - Acq
ATO 5 Bologna
ATO 1 Toscana Nord
ATI 4 Umbria
ATO 8 Siracusa
Articolazione pro capite
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
sì
sì sì sì
sì
sì
QV - Fog sì
no no sì
no
no
QV - Dep sì
no no sì
no
no
Num. Scaglioni 4
5 5
3
5
5
Aliquote unitarie indifferenziate per numero di componenti QV
QF
sì
no
sì
sì
sì
sì
sì
sì
no sì
sì
sì
Le quote fisse sono in tutti i casi a fascia unica, ovvero non articolate in scaglioni. Nella maggioranza dei casi esaminati le quote fisse non variano al variare del numero dei componenti, con l’eccezione degli ATO Modena e Bologna dove la quota fissa cresce all’aumentare del numero dei componenti (con una maggiorazione del 50% a Modena e dell’80% a Bologna nel passaggio da nuclei con 1 a quelli con 5 componenti). Con riferimento all’articolazione tariffaria si osserva come solo l’ATO Spezia e L’ATO 1 Toscana Nord adottano una struttura pro capite anche per la quota variabile dei servizi di fognatura e depurazione, mentre nelle altre la struttura pro capite interessa solo la quota variabile di acquedotto. Le aliquote unitarie della quota variabile non variano al variare del numero dei componenti in tutti i casi. Per quanto riguarda il numero degli scaglioni, prevale una struttura su 5 fasce di consumo (agevolata, base e 3 eccedenze), sebbene nel caso dell’ATO spezzino e Toscana Nord l’articolazione preveda un numero inferiore di scaglioni, rispettivamente 4 e 3 scaglioni. Una volta definiti questi elementi di contorno, è utile analizzare la logica seguita dall’ente per la definizione dell’ampiezza degli scaglioni al crescere del numero dei componenti. In altre parole, occorre verificare se e come gli Enti di Ambito hanno tenuto conto delle economie di scala nel consumo di acqua. Si è proceduto normalizzando il limite superiore di ciascuno scaglione di consumo su quello dell’utenza mono componente: ove le relatività mutano al variare dello scaglione si è utilizzato il valore medio.
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Acqua N°41 Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0 Quindi ad esempio, un valore pari a due per l’utenza con due componenti indica che quest’ultima dispone in ciascuno scaglione di consumo (agevolato, base, eccedenza) di un volume di acqua pari a due volte quello del nucleo mono componente.
Le economie di scala nel consumo: le scelte degli Enti d’Ambito Progressione degli scaglioni al variare del numero dei componenti ATO SP La Spezia ATO 4 Modena
Coefficienti familiari
1 comp
2 comp
3 comp
4 comp
5 comp
1.00
1.54
1.92
2.15
2.50
1.00
1.00
ATO 5 Bologna
ATO 1 Toscana Nord
1.00
ATI 4 Umbria
1.00
ATO 8 Siracusa
1.00
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
2.00
1.54
1.00
1.69
2.00
2.85
1.92
1.01
2.42
3.00
3.60
2.15
1.30
3.05
4.00
4.65
2.50
1.60
3.81
5.00
Dall’analisi emerge che: nell’ATO 8 Siracusa non sono previste economie di scala nel consumo, l’ampiezza del numero degli scaglioni è proporzionale al numero dei componenti: i nuclei familiari di 5 componenti beneficiano di scaglioni di ampiezza pari a 5 volte quello delle utenze monocomponente; nell’ATO spezzino le economie di scala nel consumo sono assai modeste e presenti solo nei nuclei con più di 3 componenti: i nuclei familiari di 5 componenti beneficiano di scaglioni di ampiezza pari a 4,7 volte quello delle utenze monocomponente; l’ATI 4 Umbria prevede moderate economie di scala a partire dai 3 componenti: i nuclei familiari di 5 componenti beneficiano di scaglioni di ampiezza pari a 3,8 volte quello delle utenze monocomponente; negli ATO di Bologna e Modena le economie sono crescenti all’aumentare del numero dei componenti: il consumo di un nucleo familiare di 5 componenti dispone di scaglioni di ampiezza pari a solo 2,5 volte quelli delle utenze monocomponente; l’articolazione dell’ATO 1 Toscana Nord sottende forti economie di scala. La dimensione degli scaglioni è la medesima per i nuclei fino a 3 componenti e prevede scaglioni solo leggermente più ampi per le famiglie numerose: i nuclei familiari di 5 componenti beneficiano di scaglioni di ampiezza pari a solo 1,6 volte quello delle utenze monocomponente. La forte variabilità delle scelte operate dagli Enti d’Ambito in materia di articolazione pro capite è frutto di valutazioni e scelte che non necessariamente riflettono una adeguata quantificazione delle economie di scala presenti nel consumo.
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Acqua N°41 Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0 Le scelte operate dall’ATO Siracusa, da un lato, e Toscana Nord, dall’altro, rappresentano in questo senso due estremi: nel primo caso traspare la volontà di assicurare alle utenze numerose un sostegno indipendente dalle economie di scala presenti nel consumo (con questo violando il presupposto stesso della tariffa pro capite); nel secondo, specularmente, la dimensione delle economie di scala sottese all’articolazione pro capite è modesta e offre un sollievo solo marginale alle utenze numerose (in questo modo perpetrando i limiti della tariffa IBT).
Un’alternativa: i menù di opzioni tariffarie
La prossima frontiera: i menù di opzioni tariffarie incentivanti Una valida alternativa alla tariffa pro capite è rappresentata dai menù di opzioni tariffarie, disegnate per minimizzare la spesa di ciascun profilo di utenza. L’esempio più comune di menù di tariffe è quello del servizio di telefonia mobile, laddove esiste una pluralità di opzioni prepagate o in abbonamento pensate per offrire a ciascun utente, caratterizzato da un differente profilo di consumo, la possibilità di scegliere la più conveniente, date le proprie esigenze.
I menù di opzioni tariffarie presentano numerose proprietà ottimali sia dal punto di vista delle utenze sia della gestione del servizio delle quali si dirà più oltre. Gli studi hanno mostrato che questi meccanismi sono preferibili in tutti quei casi in cui i consumatori non possono “barattare” il bene e il gestore del servizio può misurare i consumi di ciascuna utenza. Infatti, se i consumatori avessero la possibilità di scambiare il bene, potrebbero ad esempio trovare conveniente optare per una tariffa disegnata per grandi consumatori, con una quota variabile ridotta, rivendendo le eccedenze rispetto al proprio consumo ad altri piccoli consumatori, e così profittando sulla differenza di costo. La possibilità di misurare i consumi di ciascuna utenza e la difficoltà allo scambio di acqua per gli usi essenziali (in condizioni normali, ossia quando non è razionata), fanno della tariffazione del servizio idrico il candidato ideale.
Nella tariffazione del servizio idrico le opzioni tariffarie sono assai diffuse nel Regno Unito.
Menu di opzioni: il caso di Anglian Water
Come è disegnato un menù di opzioni tariffarie? Un menù prevede un certo numero di opzioni tariffarie, tipicamente due/tre, offerte in alternativa alla tariffa standard. Ciascuna opzione è identificata da una coppia di corrispettivi, una quota fissa e una variabile, associati ad un certo intervallo di consumo (i.e. piccolo consumatore, fino a 60 mc/anno) e disegnati per assicurare a quel profilo di consumo un risparmio rispetto alla tariffa standard. Come si può comprendere la sottoscrizione di una opzione tariffaria è possibile solo nei casi di utenze misurate in modo puntuale. Le utenze non misurate puntualmente non hanno accesso a questa possibilità.
A titolo esemplificativo si riporta il caso di un bacino tariffario servito da Anglian Water per l’anno 2015.
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Fonte: Anglian Water Services Limited
Le opzioni per piccoli, medi e grandi consumatori
La tariffa standard prevede una quota fissa di 29 sterline/anno e una quota variabile di 108,36 pence per metro cubo consumato. L’opzione “Watersure” pensata per i grandi consumatori domestici, prevede una quota fissa più elevata di quella standard, pari a 134 sterline/anno, ma nessuna quota variabile: chi sceglie questa opzione paga la stessa cifra indipendentemente dal consumo. La tariffa “SoLow”, pensata per i piccoli consumatori, prevede un corrispettivo fisso contenuto, pari a 19,25 sterline/anno, e una quota variabile più elevata di quella standard, pari a 121,36 pence al metro cubo. La tariffa “Acquacare Plus” presenta valori intermedi della quota fissa e della quota variabile. La tabella che segue descrive le convenienze in relazione al consumo. Per un consumo annuo di 50 metri cubi la spesa inferiore è assicurata dall’opzione “SoLow”. Nel caso di un consumo di 100 mc/anno è l’opzione “Acquacare Plus” la più economica. Salendo di consumo a 150 mc/anno e oltre la più conveniente diviene la tariffa “Watersure”. La tariffa “Standard” è sempre battuta in termini di convenienza da ciascuna opzione, a condizione che l’opzione selezionata sia effettivamente la più calzante dato il proprio profilo. L’utente consegue risparmi laddove seleziona una opzione coerente con il proprio consumo.
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L’importanza della conoscenza del proprio fabbisogno annuo
La scelta di una opzione presuppone dunque la conoscenza del proprio fabbisogno annuo e coerentemente comunica al gestore il consumo pianificato o progettato da ciascun utente. Tra i pregi delle opzioni tariffarie vi è dunque in primis quello di favorire un processo di presa di consapevolezza da parte delle utenze circa il proprio consumo, oltre che di una adeguata programmazione dello stesso. Le opzioni, dunque, oltre che la presenza di un misuratore individuale, presuppongo l’impegno da parte dell’utente a pianificare il consumo e a verificare nel tempo i suoi eventuali scostamenti.
Le opzioni tariffarie non sono dunque applicabili in presenza di “utenze collettive”, ad esempio i condomini. Sembra però ragionevole ritenere che, come accaduto nel caso del riscaldamento condominiale (con la previsione normativa dell’obbligo di introduzione delle valvole termostatiche e di misuratori), le possibilità di risparmio e controllo sulla spesa possano rappresentare un valido incentivo alla diffusione di misuratori puntuali.
Anglian Water: la spesa per il servizio di acquedotto Sterline/anno
Opzione
50
Standard
83
Watersure
134
Acquacare Plus
95
SoLow
80
Consumo mc/anno 100
200
125
186
137 134 140
246 134 262
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
Le opzioni tariffarie consentono di superare il problema dell’onere amministrativo associato alla tariffa pro capite
Un altro vantaggio dei menù di opzioni tariffarie rispetto alla tariffa pro capite è quello di superare l’onere amministrativo associato alla gestione delle anagrafiche: nel caso dei menù di tariffe, infatti, è l’utente a scegliere e a “comunicare” il proprio profilo di utilizzo, attraverso la selezione dell’opzione tariffaria più congeniale. Se il disegno tariffario è ben calibrato, le utenze a elevato consumo trovano preferibili opzioni tariffarie con quota fissa più elevata rispetto alla tariffa standard e da una quota variabile inferiore; al contrario, utenze a basso consumo preferiscono opzioni caratterizzate da quote fisse più contenute e quote variabili più elevate.
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Basandosi sulla scelta consapevole degli utenti, migliorano l’efficienza allocativa
Le proprietà ottimali dei menù di opzioni tariffarie La letteratura economica ha da diverso tempo mostrato le proprietà degli schemi tariffari più sopra presentati, basati sulla scelta consapevole da parte degli utenti3. L’idea che sta alla base di questi risultati è che, potendo scegliere tra la tariffe di partenza e un menù di tariffe, ciascun utente razionale dovrebbe essere in grado di raggiungere un benessere superiore (o al più equivalente) alla situazione di partenza.
Il gestore del servizio avrebbe poi l’opportunità di offrire ai nuclei familiari di maggiori dimensioni strutture tariffarie caratterizzate da una quota fissa più elevata e da una quota variabile più contenuta, cioè tariffe più coerenti con gli elevati costi fissi e il basso costo marginale che caratterizza la tecnologia di produzione di acqua. I menù di opzioni consentirebbero dunque di disegnare tariffe più coerenti con la struttura dei costi del servizio e di superare la non desiderabilità di quote fisse elevate per le utenze a basso consumo (a causa dei loro risvolti per l’equità sociale): in sostanza attraverso le opzioni tariffarie sarebbe possibile offrire ai grandi consumatori tariffe più vicine a quelle “ideali”.
Una tariffa di questo tipo orientata all’efficienza allocativa, consentirebbe dunque di aumentare il benessere sociale. Alla tariffa sociale4 verrebbe poi lasciato il compito di perseguire l’equità sociale e il grado desiderato/desiderabile di redistribuzione in favore delle utenze disagiate. Il problema della “razionalità limitata” del consumatore risolvibile con un resoconto sull’andamento storico dei consumi
Alcune critiche “superabili” Anche l’offerta di opzioni tariffarie incentivanti non è esente da critiche. Molte delle quali appaiono comunque superabili e di portata inferiore ai benefici attesi. Tra le critiche la principale trova fondamento nella cosiddetta “razionalità limitata” del consumatore, il quale potrebbe non essere in grado di selezionare la migliore alternativa, a causa della difficoltà a conoscere e a prevedere l’evoluzione del proprio fabbisogno. Per superare questo inconveniente sarebbe sufficiente offrire ai consumatori un periodico resoconto sull’andamento dei consumi su un arco temporale sufficientemente lungo (i.e. 3-5 anni precedenti): ciò al fine di assicurare maggiore consapevolezza sui consumi e sulla loro variabilità nel corso del tempo.
Da quanto esposto discende anche che l’introduzione di opzioni tariffarie presuppone l’adozione di tecnologie di misura affidabili e tempestive, onde evitare che i consumatori operino le loro scelte in condizioni di informazione incompleta. 3 Per un approfondimento si rimanda a R.D. Willig (1978), “Pareto-Superior Nonlinear Outlay Schedules”, The Bell Journal of Economics, Vol. 9, N. 1, pp.56-59. 4 Per un approfondimento si rimanda a Contributo n. 36, “Sviluppi delle tariffe, sostenibilità della spesa e Bonus idrico”, marzo 2015.
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Il problema della perdita di progressività per le utenze a maggiore consumo
Altre critiche puntano sulle difficoltà incontrate dagli utenti a comprenderne il funzionamento. Questa critica suggerisce la necessità di supportare il consumatore nella scelta, prevedendo un ridotto numero di opzioni e una ampia area di neutralità del disegno tariffario, al fine di ridurre al minimo l’aggravio di spesa conseguente a piccole e imprevedibili oscillazioni del consumo. Uno degli effetti indesiderati della rinuncia alla tariffa a blocchi crescenti a beneficio delle opzioni tariffarie è rappresentato dalla perdita di progressività che si osserva in prossimità delle utenze a maggiore consumo: progressività della tariffa che è generalmente considerata il baluardo a tutela di un uso parsimonioso della risorsa idrica. Giova in questo senso sottolineare come consumi eccezionalmente elevati siano comunemente associati a finalità non essenziali, ma ciò nondimeno legate ad usi abbastanza diffusi, quali il giardinaggio e/o il condizionamento degli ambienti. In questi casi, già oggi la tariffa a blocchi crescenti non appare adeguata: in Italia le tariffe di terza eccedenza, applicate ai consumi che eccedono i 330 mc/anno, si collocano mediamente a 2,5 euro/mc, un esborso che certamente non rappresenta un incentivo tangibile al risparmio della risorsa.
Articolazione tariffaria utenze domestiche: quote variabili acquedotto Anno 2014 2.50 2.00 euro/mc
1.50 1.00
Media
Mediana
0.50 0.00
0
50
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
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100
150
200
mc/anno
250
300
350
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Un menù di opzioni comune alle utenze domestiche e non domestiche per assicurare alle utenze domestiche con consumi “eccezionali” una tariffa coerente con le peculiarità del loro uso
L’incentivo al consumo responsabile sono salvaguardati
Il beneficio per i consumatori: la riduzione della spesa Si tratta di neutralizzare le distorsioni e i sussidi presenti nella tariffa IBT
Per assicurare adeguati incentivi al risparmio della risorsa idrica tra i maggiori consumatori, potrebbe essere opportuno prevedere che in presenza di un fabbisogno “eccezionale” (irrigazione di grandi parchi/giardini, piscine), laddove il volume di acqua riferibile a usi non essenziali risulta prevalente, il confine tra utenze domestiche e non domestiche tenda a sfumare: all’utenza domestica con consumi eccezionali verrebbe dunque offerta un’opzione tariffaria disegnata per gli usi commerciali o artigianali, preservando in questo modo adeguati incentivi al risparmio della risorsa. Ovviato questo inconveniente relativo alle utenze a più elevato consumo, alla maggioranza delle altre utenze le opzioni tariffarie assicurano adeguati incentivi ad un consumo responsabile, giacché ogni eccedenza di consumo non programmata, si traduce in un incremento più che proporzionale della spesa, che scoraggia lo spreco.
Gli incentivi al risparmio della risorsa risultano comunque salvaguardati lungo tutta la distribuzione delle utenze e rafforzati in particolare sulle utenze a più basso consumo, laddove il beneficio conseguibile grazie al risparmi della risorsa idrica è amplificato. Il potere incentivante dell’opzione tariffaria è quello di favorire comportamenti e consumi coerenti con l’opzione prescelta.
I benefici per consumatori e gestioni Dal punto di vista dei consumatori il principale beneficio dei menù di opzioni tariffarie è quello dei risparmi di spesa: ciascuna opzione tariffaria è infatti disegnata per assicurare una minore spesa alle utenze con un consumo coerente con l’opzione prescelta.
In una situazione, come quella del servizio idrico italiano, dove vige l’obbligo di assicurare ricavi coerenti con i costi del servizio, è però chiaro che i risparmi conseguiti da alcuni utenti devono necessariamente essere bilanciati da aggravi per altri utenti: nel caso di specie, è ragionevole ritenere che i risparmi conseguiti da una piccola platea di famiglie a maggiore consumo (i.e. oltre 220 mc/anno) siano bilanciati da un modesto aggravio per la vasta platea degli altri consumatori, che oggi, occorre ribadirlo, beneficiano di un “sussidio” da parte dei primi. Piuttosto che di aggravio si tratterrebbe pertanto di una “neutralizzazione” delle distorsioni e dei sussidi oggi presenti nella tariffa IBT.
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Consapevolezza e responsabilizzazione delle utenze sui consumi contribuiscono a ridurre le oscillazioni
L’aumento dell’incidenza delle quote fisse sui ricavi totali
L’evidenza empirica mostra, poi, che in presenza di opzioni tariffarie la consapevolezza e responsabilizzazione delle utenze sui consumi contribuiscono a mitigare le oscillazioni dei volumi; l’aumento dell’incidenza delle quote fisse sui ricavi (che discende dalla diffusione tra le famiglie numerose di opzioni a prevalenza di quota fissa) contribuisce a ridurre l’esposizione dei ricavi alle fluttuazioni dei volumi. Il caso dell’opzione “Watersure” di Anglian Water offre in questo senso una evidenza palmare: le utenze che la selezionano non sono esposte a conguagli sui volumi; specularmente, per quella quota di utenti, la gestione (e i suoi ricavi) non è esposta a oscillazioni dei volumi.
Nel caso specifico del servizio idrico in Italia, la questione dei conguagli può sembrare a prima vista poco rilevante per i gestori, in quanto il meccanismo del revenue cap garantisce in ogni caso l’ottenimento dei ricavi attesi. Tuttavia, occorre considerare che in un contesto, quale quello attuale, di tendenziale diminuzione dei volumi consumati, la dilazione di due anni di tempo prevista dalla regolazione per il riconoscimento in tariffa dei conguagli sui consumi comporta un onere finanziario a carico delle gestioni, che assume rilievo ogni qualvolta il tasso di interesse a debito è maggiore della rivalutazione che la regolazione riconosce sui conguagli5. I conguagli sui volumi, inoltre, erodono una quota dei limiti di prezzo previsti dalla tariffa in occasione degli adeguamenti annuali (i cosiddetti cap sui theta), limitando in questo modo gli spazi di incremento della tariffa destinati al finanziamento degli investimenti. Conclusione In conclusione l’offerta di un menù di opzioni tariffarie in alternativa alla tariffa a blocchi crescenti consentirebbe di: superare l’onere amministrativo connesso all’introduzione della tariffa pro capite; superare i comportamenti opportunistici che penalizzano la tariffa pro capite; aumentare il benessere delle utenze numerose; assicurare una migliore prevedibilità dei consumi; accrescere la stabilità dei flussi di ricavo, riducendo i conguagli; incentivare la diffusione di misurazioni puntuali.
D’altro canto, non bisogna trascurare che potrebbe essere necessario un periodo di apprendimento, sia per gli utenti sia per le gestioni, prima che le opzioni possano divenire una modalità prevalente e assestata di tariffazione. Dal lato degli utenti, essi dovranno operare delle scelte in funzione non solo del proprio livello attuale di consumo, ma anche del consumo previsto per il periodo in cui si esercita l’opzione tariffaria. Sul fronte dei gestori, occorrerà effettuare esercizi di calibrazione delle varie componenti tariffarie, in funzione dei consumi del complesso degli utenti, in modo da sopperire alla attesa diminuzione della spesa dei consumatori beneficiati dalle opzioni.
5 Al momento, in attesa della pronuncia del Consiglio di Stato sull'impugnativa AEEGSI, il riconoscimento dell’onere finanziario è limitato all'inflazione.
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Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0
Acqua N°41 Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0 Allegato. L’introduzione di opzioni tariffarie: un esempio Per comprendere meglio il funzionamento di un menu di opzioni di tariffarie, si propone in quanto segue una semplice rappresentazione grafica, limitata al caso del solo servizio di acquedotto, ipotizzando un bacino tariffario le cui utenze posso essere raggruppate in tre profili: basso, medio e alto consumo. Un possibile menu di opzioni è quello descritto dalla seguente Tabella.
Opzioni tariffarie per diversi profili di consumo
Bassi consumi
QF (euro)
QV (euro/mc)
180
0.2
25
Medi consumi
1.5
90
Alti consumi
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
0.7
Per semplicità, si considera il caso di una tariffa volumetrica uniforme, oltre alla quota fissa. Alla tariffa standard per i medi consumatori vengono affiancate due opzioni tariffarie per piccoli consumatori e per i grandi consumatori. L’utente ha la facoltà di richiedere l’applicazione di una delle due opzioni offerte in alternativa alla articolazione tariffaria standard. Effetti sulla spesa degli utenti La Figura allegata descrive la convenienza relativa delle tre articolazioni tariffarie proposte in funzione del consumo effettivo, valutata in base alla spesa media annua.
Spesa media per diversi profili tariffari al variare del consumo 5.00
Bassi consumi Medi consumi Alti consumi
Spesa media (euro/mc)
4.00 3.00 2.00 1.00 0.00
40
60
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
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80
100 120 140 160 180 200 220 240 Consumo (mc/anno)
Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0
Acqua N°41 Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0
La capacità degli utenti di posizionarsi sulla scelta ottima e minimizzare la spesa
Per l’utente a basso consumo è ottimale scegliere l’opzione per piccoli consumatori quando il consumo è pari o inferiore al consumo medio riferito al suo gruppo di riferimento (nell’esempio pari a 80 mc/anno). Nel caso di consumi superiori all’utente a basso consumo conviene cambiare tariffa e passare al profilo successivo. Specularmente all’utente a elevato consumo (in questo esempio, consumo pari o superiore a 180 mc/anno) conviene scegliere la tariffa riservata ai grandi consumatori: per ogni livello di consumo inferiore qualunque altra opzione è più onerosa. Si nota che se gli utenti selezionano l’opzione tariffaria tarata sul loro profilo e si posizionano sempre sulla scelta ottima, minimizzano sempre la loro spesa complessiva.
Spesa per i diversi profili tariffari al variare del consumo
Bassi consumi Medi consumi Alti consumi
Spesa annua (euro)
400 320 240 160
Scelta ottima
80 0
40
60
Fonte: Laboratorio REF Ricerche
80
100 120 140 160 180 200 220 240 Consumo (mc/anno)
Effetti sui ricavi del gestore Ricavi più stabili per Nell’esempio rappresentato, considerando una eguale distribuzione degli utenti nelle vai gestori rie categorie di consumo, l’incidenza della quota fissa sui ricavi del gestore è del 10%. Tale quota di ricavi non è soggetta a fluttuazioni, oltre che per una maggiore quota fissa complessiva, anche per una minore sensibilità del fatturato a una variazione dei consumi delle categorie di utenti a basso e alto consumo.
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Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0
Acqua N°41 Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0 Difatti, una diminuzione dei consumi degli utenti a basso consumo, considerando il basso costo medio che fronteggiano tali utenti, provoca una modesta diminuzione del fatturato. Nell’eventualità di un accresciuto fabbisogno, invece, tali utenti chiederanno ragionevolmente di cambiare tariffa, passando all’opzione standard, in tal modo smorzando l’impatto dei maggiori consumi sul fatturato.
Le opzioni tariffarie generano benefici sia per le utenze che per i gestori
D’altro canto, una diminuzione dei consumi delle utenze a elevato consumo provocherà, grazie a un’elevata quota fissa e una bassa quota variabile, un modesto impatto sul fatturato; specularmente un aumento dei consumi di questi ultimi avrà effetti trascurabili sul fatturato stesso. L’esempio proposto illustra come le proprietà incentivanti dei menù di opzioni tariffarie generano apprezzabili benefici sia per le utenze (minore spesa) sia per le gestioni (riduzione del rischio volume e maggiore stabilità dei ricavi).
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