luglio 2015
Acqua N°44
Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico Laboratorio SPL Collana Acqua
Abstract Come il caso “Grecia” insegna, responsabilità e solidarietà sono i due piatti della bilancia attraverso i quali si misurano la coesione e il grado di resilienza di un Paese. La perequazione nei servizi a rete risponde ad una esigenza di natura solidaristica che non può essere slegata dalla responsabilità: solidarietà per mitigare le differenti condizioni di costo del servizio tra territori; solidarietà per tenere conto della diversa capacità contributiva dei cittadini che vi risiedono. La solidarietà deve essere bilanciata dalla responsabilità: possono essere perequate solo le differenze di costo che non dipendono dalle azioni o dall’impegno profuso dalle gestioni; perequare inefficienze manifeste o conseguenti a “mala gestio” non solo rischia di dare incentivi sbagliati ma è anche iniquo. Per perequare i costi occorre però innanzitutto conoscerli, cosa che nel caso del servizio idrico è affatto scontata. Perché fare emergere i costi vuol dire in molti casi rendere evidente la loro insostenibilità. AEEGSI avvia allora una perequazione finanziaria per favorire l’emersione dei costi assicurando il sostegno finanziario, in cambio di responsabilità e dell'impegno delle gestioni a conseguire livelli di efficienza adeguati. Un altro passo concreto verso la tariffa unica nazionale. REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico, Samir Traini. e-mail: laboratorio@refricerche.it
Gli ultimi contributi n. 43 - Acqua - Inerzie e inadempienze alla prova della riforma Madia, giugno 2015 n. 42 - Acqua - Razionalizzazione delle partecipate locali: un'altra occasione mancata, giugno 2015 n. 41 - Acqua - Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0, maggio 2015 n. 40 - Acqua - Coinvolgimento e partecipazione: la via a sistemi idrici resilienti, maggio 2015 n. 39 - Acqua - La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo industriale dei servizi, aprile 2015 n. 38 - Acqua - Regole, controllo e autonomia: la gestione del servizio idrico 2.0, aprile 2015 n. 37 - Acqua - Remunerazione del capitale e oneri finanziari: alla ricerca di regole coerenti e stabili (Segue), marzo 2015 n. 36 - Acqua - Sviluppi delle tariffe, sostenibilità della spesa e Bonus idrico, marzo 2015 n. 35 - Ambiente - Rifiuti: a quando un 'Autorità indipendente?, marzo 2015 n. 34 - Acqua - Riforma della Costituzione: sull'ambiente decide lo Stato, marzo 2015 n. 33 - Acqua - Servizio idrico integrato: i prossimi passi della regolazione, marzo 2015 Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito REF Ricerche
La missione
Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150
Acqua N°44
Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico
I presupposti della perequazione Elevata frammentazione gestionale
Molte realtà in squilibrio finanziario
Intervento di urgenza su Abbanoa, gestore unico della Regione Sardegna
Consultazione AEEGSI su sistemi perequativi
Il sistema idrico italiano si presenta oggi ancora assai frammentato: secondo la ricognizione operata da AEEGSI operano nelle varie fasi (acquedotto, fognatura e depurazione), circa 1500 gestori, a cui va aggiunta una stima di ulteriori 600 gestioni esterne al perimetro ufficiale (prevalentemente gestioni in economia), che non riconoscono e/o non sono ancora “conosciute” dalla regolazione AEEGSI. AEEGSI ha documentato la presenza di numerose realtà gestionali in squilibrio finanziario, riconducibile a costi che non trovano un adeguato riconoscimento in tariffa, a elevata incidenza di morosità, e anche a inefficienze. Questi squilibri non consentono di chiudere i divari, cioè di realizzare quelle opere, essenzialmente depuratori e reti fognarie, che rappresentano la dotazione minima per un Paese che ritiene a buon diritto di fare parte del cosiddetto “primo mondo”: i territori più deficitari sul piano delle infrastrutture sono anche quelli in cui si rinvengono i maggiori squilibri finanziari1.
Nell’ambito del quadro strategico triennale 2015-2018 AEEGSI si è data l’obiettivo di promuovere misure in grado di assicurare una convergenza, prestando attenzione alla sostenibilità sociale delle tariffe, con particolare riferimento alle famiglie in condizioni di disagio economico.
E’ sulla base di questi presupposti che a fine aprile u.s., AEEGSI ha adottato un intervento “straordinario” per assicurare la sostenibilità finanziaria del gestore sardo Abbanoa, gestore unico per la regione Sardegna. Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (CCSE) è stata chiamata a concedere una anticipazione finanziaria per permettere al gestore di scaglionare su un orizzonte ragionevole i conguagli tariffari causati dal recupero dei costi pregressi, e di portare a termine un Piano di ristrutturazione aziendale, cioè tutti gli accorgimenti necessari a conseguire un adeguato grado di efficienza.
Giova sottolineare che nello specifico caso di Abbanoa AEEGSI si è mossa su sollecitazione della Presidenza del Consiglio del Ministri2 , a sua volta interpellata da AEEGSI sulla opportunità di introdurre meccanismi perequativi di natura solidaristica3.
Contributo 43, “Inerzie e inadempienze alla prova della riforma Madia”, giugno 2015. Comunicazione inviata ad AEEGSI dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 12 marzo 2015, a firma del sottosegretario di Stato Luca Lotti. 3 Di recente, la gestione Commissariale dell’ATO Sarnese Vesuviano (prot.: 0001646/2015 del 9 aprile 2015) ha dichiarato di voler accedere alla perequazione finanziaria per far fronte alle criticità in cui versa il gestore Gori Spa. 1 2
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Cassa Conguaglio Settore Elettrico come “anticipatore finanziario”
I due meccanismi del servizio idrico hanno natura diversa rispetto a quelli vigenti nei settori energetici
Tale intervento ha rappresentato il “casus belli” che ha accelerato i tempi di avvio di un procedimento di consultazione più ampio nel merito dei sistemi di perequazione economico-finanziaria tra ambiti territoriali ottimali, da finanziare per il tramite di una componente tariffaria nazionale. Nello specifico, AEEGSI propone due sistemi, uno di tipo ordinario e uno di tipo straordinario, caratterizzati da finalità diverse e condizioni di accesso in parte differenziate. Entrambi i sistemi potrebbero prevedere un ruolo di Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico, chiamata a fungere da “anticipatore” finanziario. Il meccanismo di perequazione promosso nel settore idrico presenta dunque una accentuata connotazione di sostegno “finanziario” temporaneo. A differenza del caso della perequazione nei settori della distribuzione di energia elettrica e gas che nasce per favorire la convergenza verso un’unica tariffa (nazionale o d’ambito).
L’intervento finanziario può considerarsi propedeutico a questo ulteriore passaggio, giacché facilitando l’emersione dei reali costi del servizio (che oggi sono annegati nei bilanci degli Enti locali e delle Regioni, quando non direttamente in quelli del bilancio statale, come nel caso delle gestioni commissariali) si creano le condizioni per una successiva perequazione tariffaria, nella direzione di una tariffa nazionale o d‘ambito.
La perequazione secondo AEEGSI Sistema programmato vs sistema straordinario
I tempi di avvio: entro il 2015 per il sistema di urgenza, nel 2016 per quello programmato
AEEGSI si propone di introdurre due diversi sistemi di perequazione:
"Programmato”, ovvero ordinario, finalizzato a calmierare l’incidenza della spesa per la fornitura di acqua tra le fasce più deboli della popolazione e a perseguire una convergeza fra le diverse aree del Paese;
"Straordinario”, ovvero di urgenza, per consentire la realizzazione degli investimenti ritenuti prioritari e volto a garantire la continuità aziendale nei casi gestionali più critici, esposti al rischio di fallimento, permettendo interventi di ristrutturazione organizzativa e gestionale ritenuti ineludibili pena la cessazione dell’attività del servizio pubblico di fornitura.
In merito all’entrata in vigore AEEGSI ha previsto tempi leggermente più brevi per le misure di urgenza, entro fine 2015, mentre la disciplina del sistema ordinario dovrebbe essere introdotta con il metodo tariffario in concomitanza con il secondo periodo regolatorio, ovvero entro il 2016.
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Accedere alla perequazione: criteri e modalità Le condizioni necessarie per accedere ai sistemi
Per ciascuno dei due sistemi, AEEGSI propone una serie di condizioni che devono essere soddisfatte perchè un gestore possa essere ammesso ai benefici della perequazione e quindi mantenerli nel tempo. Si tratta di:
• criteri per l’ammissione alle misure di sostengo di perequazione (ammissibilità); • procedure da seguire per la richiesta di accesso e la relativa durata delle misure di sostegno (procedure e tempistiche);
• condizioni per l’applicazione dei meccanismi perequativi, individuando gli impegni che
Leva tariffaria per finanziare le perequazioni
il gestore che beneficia del sostegno deve rispettare pena la sospensione, esclusione e recupero di quanto erogato, tenuto conto dei sistemi di garanzia che saranno prospettati in una consultazione successiva (condizionalità); • modalità per il monitoraggio e il controllo del rispetto delle condizioni imposte (moni toraggio e controllo).
Nelle intenzioni di AEEGSI il finanziamento della perequazione è affidato ad una componente tariffaria, da applicarsi su scala nazionale, secondo criteri di solidarietà, efficienza e efficacia.
Criteri di ammissibilità
Accertate condizioni di stress economicofinanziario
Sistemi accessibili ai soli gestori unici?
Per quanto riguarda i criteri di ammissibilità, entrambe le tipologie di perequazione presuppongono che i gestori candidabili si trovino in conclamate condizioni di squilibrio economico-finanziario e siano detentori di un affidamento conforme alla normativa vigente, ovvero siano gestori unici integrati del servizio idrico a livello di ambito territoriale ottimale, con dimensione non inferiore al perimetro provinciale o a quello delle città metropolitane4.
Sotto questo aspetto non è chiaro se saranno ammessi ai benefici della perequazione quei gestori che, seppur legittimi ai sensi del Codice dell’Ambiente (Dlgs 152/06) e delle sue successive modificazioni, non rientrano nella definizione di “gestore unico”, secondo quanto previsto dallo “Sblocca Italia”. I due sistemi si differenziano per le finalità che possono essere perseguite, dietro motivata istanza da parte dei gestori. 4 Contributo n.24 “Sblocca Italia”: tempi certi, poteri sostitutivi e responsabilità erariale, la via al consolidamento del settore, ottobre 2014.
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Acqua N°44 Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico Le finalità del sistema programmato
L’accesso al sistema ordinario (misure programmate) può essere invocato per i seguenti fini:
• tutela delle utenze più deboli, tramite l’introduzione di misure quali una fascia di con-
Le informazioni da fornire all’AEEGSi per accedere alla perequazione
Gli scopi perseguiti con il sistema di urgenza
sumi a corrispettivo agevolato o la garanzia di fornitura alle utenze non disalimentabili; • incentivazione dei processi di aggregazione per la costituzione delle nuove gestioni uniche e/o il sostegno finanziario a percorsi di convergenza tariffaria verso un’unica tariffa d’ambito in modo da contenere l’impatto sulle utenze; • superamento delle criticità legate a elevati consumi di energia elettrica dovuti a condizioni orografiche e infrastrutturali penalizzanti; • sostegno agli investimenti per l’ammodernamento e l’adeguamento delle infrastrutture idriche agli standard europei; • contenimento della morosità e garanzia della fornitura per il soddisfacimento dei bisogni fondamentali per gli utenti morosi in condizioni di disagio economico.
Il gestore che richiede l’accesso al sistema ordinario dovrà dettagliare una serie di informazioni, in particolare le criticità del contesto sociale e gestionale, che sarà valutato da AEEGSI sulla base di analisi di benchmarking nazionale, e degli interventi che sono stati intrapresi dal gestore per cercare di superare le criticità denunciate. Il sistema di perequazione di urgenza si dovrebbe invece limitare ai casi di:
• urgenti criticità finanziarie e necessità di garantire l’equilibrio finanziario di gestioni a rischio fallimento nel breve o medio periodo; • motivata necessità finanziaria per la realizzazione di investimenti prioritari finalizzati a superare le infrazioni comunitarie in tema di tutela dell’ambiente.
La realizzazione degli investimenti prioritari è motivazione provvisoria per accedere al sistema di perequazione
Per accedere alle misure di urgenza il gestore dovrà dettagliare le criticità finanziarie che espongono la gestione al rischio di fallimento, gli interventi strutturali già intrapresi ma ritenuti ancora non sufficienti per assicurare la continuità aziendale nonché gli elementi cardine di un Piano di ristrutturazione volto al riequilibrio finanziario della gestione.
AEEGSI ha chiarito che la realizzazione di investimenti, seppur prioritari, è da considerarsi una motivazione provvisoria per poter accedere al sistema di urgenza, in quanto tale scopo dovrebbe essere perseguito, a regime, da altri strumenti, tra cui anche il fondo di garanzia delle opere idriche, gestito sempre da CCSE, contemplato in un disegno di legge in materia ambientale attualmente avviato all’iter parlamentare5. “Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”, c.d. “Collegato alle legge stabilità 2014” – AS 1676. Si veda il Contributo n.23 - Acqua – “Fondo di Garanzia per le Opere Idriche: uno strumento per facilitare l'accesso al credito”, settembre 2014. 5
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Acqua N°44 Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico Procedure e tempistiche Istanza congiunta gestore-Ente d’Ambito, sentita la Regione
Iniziativa autonoma del gestore in caso di inerzia dell’Ente d’Ambito non prevista Vincolo temporale idoneo a superare le criticità endogene, ma dubbi su imposizione limiti per quelle esogene
In termini procedurali, entrambi i sistemi prevedono la presentazione di un’istanza congiunta da parte dell’Ente di governo d’Ambito e del gestore, con il coinvolgimento della Regione competente chiamata a verificare la presenza di fondi pubblici regionali e la coerenza tra le misure richieste e la pianificazione regionale degli interventi infrastrutturali, se finalizzati al superamento delle infrazioni comunitarie. Come per il caso della presentazione delle istanze di proposta tariffaria, sarebbe auspicabile prevedere una procedura sostitutiva da parte del gestore nei casi conclamati di inerzia dell’Ente d’Ambito.
Per AEEGSI le misure relative ai due schemi perequativi dovranno rimanere temporalmente circoscritte al superamento delle criticità lamentate e commisurate alle condizionalità poste. In altre parole l’Autorità è intenzionata a correlare gli impegni di efficientamento e razionalizzazione dei costi all’entità e/o alla durata delle misure concesse.
Condizionalità La misura degli importi sufficiente a mantenere l’equilibrio economicofinanziario e superare le criticità
Imposizione di misure finalizzate all’efficientamento dei costi
Le due fattispecie perequative si distinguono anche in termini di condizionalità. AEEGSI è intenzionata a definire importi minimi indispensabili:
1. al mantenimento dell’equilibrio economico della gestione e a garantire l’accessibilità alla risorsa idrica e la sostenibilità sociale delle tariffe pagate dagli utenti finali, nel caso della perequazione ordinaria;
2. al superamento delle urgenti criticità economico-finanziarie o alla realizzazione degli investimenti volti a superare le infrazioni comunitarie assicurando al contempo la sostenibilità sociale delle tariffe, nel caso della perequazione di urgenza.
L’accesso alle misure di sostegno potranno essere subordinate da parte di AEEGSI ad una serie di misure finalizzate all’efficientamento dei costi di gestione, differenziate tra le due tipologie di strumento.
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Acqua N°44 Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico Le altre misure per l’accesso
Più in particolare, nel caso delle misure programmate, l’intenzione del regolatore è quella di promuovere iniziative tese ad incentivare la razionalizzazione dei costi di gestione e rendere sostenibile l’introduzione della fascia agevolata, che potranno includere:
• l’ampliamento della fascia degli utenti a tariffa agevolata; • l’accantonamento da parte del nuovo gestore unico, per ogni annualità in cui beneficia
I dubbi su ampliamento fascia agevolata
Le misure per l’accesso al sistema di urgenza
della misura perequativa, di una percentuale dei costi operativi complessivi dell’ultimo anno di operatività delle gestioni separate preesistenti (tali risorse confluiranno in un fondo per sostenere la convergenza verso un’unica tariffa d’ambito); • l’efficientamento nell’acquisto e nell’uso di energia nei processi operativi; • la riduzione delle dispersioni idriche; • il miglioramento del processo per il recupero dei crediti.
Alcuni di questi aspetti presentano risvolti di delicatezza. L’ampliamento della fascia agevolata non appare coerente con il principio del risparmio idrico e di uso razionale della risorsa acqua, mentre l’efficientamento dei consumi energetici deve tenere conto della specifica situazione orografica in cui la gestione si trova ad operare6.
Intervenire sull’articolazione tariffaria in questo contesto appare fuorviante: per ampliare la platea dei meritevoli di tutela non è necessario elevare il limite della fascia agevolata, stravolgendo la finalità di efficiente allocazione delle risorse che guida la determinazione dell’articolazione tariffaria, ma sarebbe più opportuno rafforzare gli strumenti che ruotano intorno alla nozione di tariffa sociale. Diverse e più attinenti agli aspetti finanziari della gestione le richieste previste per la perequazione di urgenza, che sono:
• l’ampliamento della tempistica per la dilazione gli per partite pregresse;
dei pagamenti dovuti a titolo di congua-
• il miglioramento delle condizioni di incasso; • l’accantonamento, per ciascuna annualità del periodo pianificato di restituzione delle risorse finanziarie anticipate, di una percentuale dei costi operativi riconosciuti ai fini della determinazione tariffaria per l’anno 2014. Come per le misure programmate, la quota da accantonare viene commisurata all’importo anticipato e alla durata del piano di rimborso e rappresenta l’obiettivo di recupero minimo di efficienza; • la subordinazione dei pagamenti verso i soci alla verifica del rispetto delle scadenze del piano di restituzione e della compatibilità dell’erogazione con lo stesso da parte di Cassa 6
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Contributo n. 41 “Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0”, maggio 2015
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La costituzione di un fondo da vincolare presso la Cassa Conguaglio
Conguaglio per il Settore Elettrico, salvo specifica e motivata istanza da sottoporre alla valutazione dell’Autorità.
La richiesta di costituire un fondo ad hoc in entrambi i sistemi va incontro all’esigenza di vincolare il gestore ad adottare tutte le azioni necessarie ad assicurare una gestione efficiente; in questo senso, appare condivisibile l’ipotesi di coinvolgere la CCSE vincolando presso di essa le somme “risparmiate” dal gestore, rendendo per questa via più stringenti le iniziative di efficientamento richieste da AEEGSI.
Monitoraggio e controllo Invio semestrale di una relazione ad AEEGSI da parte dell’Ente d’Ambito
In entrambi i casi, l’attività di monitoraggio e controllo prevede l’invio semestrale ad AEEGSI da parte dell’Ente di Ambito, d’intesa con il gestore, di una relazione che dettagli le attività intraprese per affrontare le criticità, le relative tempistiche, i corrispondenti effetti attesi e il rispetto delle condizionalità poste. Nel caso delle misure di urgenza viene richiesta anche l’evoluzione della posizione finanziaria della gestione.
I contenuti minimi della relazione
Quali contenuti minimi della relazione vengono indicati per entrambi i sistemi di perequazione:
• dati e indicatori di consumo di energia e relativo costo; • il numero degli addetti; • fonti di finanziamento; • days sales outstanding, ovvero il numero medio di giorni di incasso ai fini della valutazione della liquidità aziendale; • unpaid ratio, ovvero il tasso mancato incasso a 24 mesi; • perdite di rete, ovvero le perdite reali della fornitura .
Oltre a tali dati, che come detto sono comuni ai due schemi, AEEGSI richiede di conoscere in modo specifico per il sistema programmato l’elenco degli interventi infrastrutturali compiuti per il superamento di eventuali procedure di infrazione europee, ovvero il numero di agglomerati non conformi alle prescrizioni della direttiva europee in materia di trattamento delle acque reflue urbane (Direttiva 91/271/CE). Sotto questi aspetti, è auspicabile che il monitoraggio dei risultati dei gestori contempli anche forme di controllo dell’evoluzione dei livelli qualitativi del servizio, al fine di incentivare il gestore beneficiario ad implementare azioni a medio lungo termine di miglioramento degli standard erogati.
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Acqua N°44 Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico Come quantificare la componente tariffaria solidaristica ? Il finanziamento dei sistemi di perequazine tramite la tariffa
La determinazione rinviata all’avvio del nuovo Metodo Tariffario Idrico
Componente uniforme sul territorio nazionale o differenziata per ambito?
Impatto della nuova componente fuori dal cap di aumento delle tariffe?
I sistemi di perequazione solidaristici saranno finanziati attraverso l’introduzione di una nuova componente tariffaria. Il nuovo corrispettivo avrà la medesima natura solidaristica dell’attuale componente UI1, introdotta per finanziare le agevolazioni tariffarie a vantaggio delle popolazioni colpite dal sisma in Emilia Romagna del 2012 e sarà dimensionata sulla base delle esigenze di gettito necessarie a finanziare le misure previste nei due schemi di perequazione (tutela fasce deboli, incentivazioni processi di aggregazione e convergenza tariffaria, sostegno investimenti prioritari, sostegno ai processi di riorganizzazione aziendale nei casi di rischio fallimento dei gestori). La determinazione puntuale dell’aliquota unitaria è rinviata all’avvio del nuovo Metodo Tariffario Idrico, previsto per il 2016, mentre AEEGSI anticipa l’intenzione di voler introdurre una ulteriore componente solidaristica destinata a finanziarie il Fondo di garanzia opere idriche nel momento in cui esso dovesse divenire operativo.
In merito alla determinazione dei livelli della nuova componente tariffaria appare opportuna una riflessione: l’aliquota dovrà essere uniforme sul territorio nazionale o differenziata in base alle tariffe vigenti nei diversi ambiti territoriali? In linea teorica, una tariffa elevata, superiore al valore medio nazionale, dovrebbe riflettere maggiori investimenti effettuati in passato nonché un più elevato livello di qualità del servizio, mentre una tariffa contenuta, inferiore a quella media nazionale, starebbe ad indicare un contenimento degli sviluppi tariffari a scapito dello sviluppo e qualità del servizio. In questo senso, una aliquota uniforme andrebbe a penalizzare i territori virtuosi e a favorire oltre modo quelli ove l’utenza finale non è stata chiamata a sostenere i reali costi del servizio. Oltre a ciò, andrà valutato anche l’eventuale impatto dell’introduzione del nuovo corrispettivo sul meccanismo del “cap”, i limiti alla crescita delle tariffe attualmente previsti dal Metodo Tariffario Idrico. In linea teorica, il nuovo corrispettivo dovrebbe essere escluso dal “cap”, in quanto non direttamente connesso ai costi del servizio: si tratterebbe dunque di una misura “extra teta”.
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Acqua N°44 Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico Le misure urgenti di perequazione: il caso Abbanoa Ad inizo 2015 Abbanoa, gestore unico del servizio idrico integrato per la Sardegna, ha denunciato ad AEEGSI una situazione di grave squilibrio finanziario con grave rischio per la continuità aziendale, dovuta al protrarsi di fattori ereditati da un momento precedente l’avvio della regolazione AEEGSI. Si tratta, in particolare, di un ingente ammontare di conguagli relativi agli anni precedenti alla regolazione AEEGSI (pre 2011): le partite pregresse sono state quantificate e approvate dall’ATO Sardegna per un importo pari a poco meno di 110 milioni di euro, una cifra che da un parte potrebbe incidere in maniera significativa sulle fasce di utenza più vulnerabili qualora “scaricata” sulle utenze in un lasso di tempo breve, coerente con quanto previsto dal Metodo Tariffario Idrico7, e che dall’altra costituisce una provvista fondamentale la cui inesigibilità mina l’equilibrio finanziario della gestione. La criticità di Abbanoa non si limita alla difficoltà ad incassare i conguagli pregressi, ma si dispiega anche su altri aspetti della gestione:
• upaid ratio a 24 mesi del 25,5% nel 2014 (intorno al 24% per le utenze domestiche, che
sale ad oltre il 43% per le utenze produttive); • un disallineamento tra i tempi di pagamento e di incasso di circa 250 giorni aggravata da dilazioni di incasso imposte dall’Ente d’Ambito per tenere conto della grave crisi economica in cui versa il territorio sardo; • peculiari condizioni orografiche e infrastrutturali del territorio che comportano costi di gestione più elevati rispetto al contesto medio di settore (territorio ampio e frammentato, bassa densità abitativa, quota di acqua potabilizzata all’85%, isolamento geografico e scarsa disponibilità di risorsa idrica; ambizioso piano di investimenti per 500 milioni di euro finalizzato a ridurre le perdite di rete; un significativo impiego di personale, che conta 1400 addetti; elevato costo dell’energia, con un differenziale di 16 euro/MWh rispetto alla media di settore).
A fronte di queste difficoltà, Abbanoa ha richiesto ad AEEGSI un intervento urgente di sostegno finanziario, necessario in primis a far fronte al pagamento della fornitura di energia elettrica per un ammontare di circa 90 milioni di euro nel 2015 e più in generale a permettere al gestore di portare avanti in modo efficace un piano di ristrutturazione, già sottoposto al vaglio della Commissione Europea8, che ha portato il gestore a mettere in
7 Secondo l’articolo 32.1 del Metodo tariffario idrico (Allegato A delibera 643/2013) la rateizzazione del recupero dei conguagli va da un minimo di 6 mesi ad un massimo di 3 anni (48 mesi) a seconda del peso del conguaglio sul vincolo dei ricavi: in particolare per un peso inferiore al 20% la dilazione minima è fissata ai 6 mesi, mentre per una quota superiore al 100% la dilazione si deve spingere fino ai 3 anni. 8 Decisione C(2013)4986 del 31 luglio 2013.
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Acqua N°44 Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico atto una serie di misure incisive9 .
E’ in questo contesto ritenuto di straordinarietà ed emergenza che AEEGSI ha concesso, avvalendosi del ruolo della CCSE, una anticipazione finanziaria di 90 milioni di euro, da elargire in due tranche (70 milioni entro giugno 2015, 20 milioni entro dicembre 2015), ad un tasso di interesse pari a quello che la stessa CCSE ottiene sulle proprie giacenze liquide, in modo tale da immunizzare gli effetti economici dell’anticipazione finanziaria su CCSE. La previsione di introdurre un corrispettivo per finanziarie un fondo salva gestioni “a rischio fallimento” configura l’intervento straordinario di AEEGSI come un provvedimento di natura solidaristica a favore del gestore unico sardo. La concessione fatta da AEEGSI è sottoposta ad un serie di azioni e condizioni che Abbanoa è chiamata a rispettare pena l’esclusione dall’aiuto finanziario e il recupero di quanto eventualmente già erogato:
• miglioramento delle condizioni di incasso tramite sistemi di misurazione e commerciali
più efficaci; • accantonamento, per ciascuna annualità del periodo 2016-2019, di una quota pari al 10% dei costi operativi riconosciuti per il 2014, a garanzia della restituzione a CCSE; • subordinazione del pagamento verso soci per il periodo 2016-2019 alla verifica da parte di CCSE del rispetto delle scadenze del piano di restituzione dell’anticipazione e della compatibilità delle erogazione verso soci con il piano stesso, salvo motivata richiesta tenendo conto delle esigenze di finanza pubblica dei soci stessi; • presentazione da parte dell’Ente d’Ambito di relazioni semestrali recanti l’elenco delle misure avviate per il risanamento della società, le tempistiche, i corrispondenti effetti attesi e l’evoluzione della posizione finanziaria della gestione.
A fronte di queste richieste, AEEGSI ha concesso un allungamento dei tempi di recupero dei conguagli presso le utenze, prevedendo un periodo minimo di rateizzazione di 56 mesi, a partire da maggio 2015 e fino a dicembre 2019, data prevista per portare a termine il piano di ristrutturazione aziendale. La restituzione dell’anticipazione finanziaria a CCSE è stata invece scaglionata in otto rate semestrali, a partire dal 30 giugno 2016.
Tra gli altri: a) passaggio da un sistema di fatturazione semestrale a una quadrimestrale (trimestrale per i “grandi clienti”, tipologia di utenza con un unpaid ratio pari al 43,3%); b) implementazione di un nuovo processo di gestione del credito con verifica e certificazione da parte di un advisor esterno; c) efficientamento delle reti urbane mirato al recupero delle perdite fisiche; d) ottimizzazione degli impieghi delle risorse umane tramite riqualificazioni e introduzioni di soluzioni tecnologiche; e) ottimizzazione del consumo degli altri fattori di produzione, anche attraverso una gara per l’audit e l’efficientamento energetico; f) negoziazione di piani di rientro con l’attuale fornitore di energia elettrica. 9
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Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico
Acqua N°44 Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico
Conclusioni Lo squilibrio economico-finanziario in cui versano alcune gestioni, in particolare del Mezzogiorno, ha spinto AEEGSI a promuovere l’introduzione di strumenti di perequazione di natura solidaristica. A differenza di quanto osservato nei settori energetici, dove la perequazione ha carattere generale ed è finalizzata a ripianare le differenze di costo che non dipendono dalle scelte dei gestori, e coerenti con l’esistenza di una tariffa unica nazionale, nel caso dell’idrico la perequazione ha natura prettamente finanziaria.
Da una parte un intervento programmato teso ad agevolare l’adozione di misure di efficientamento dei costi, processi di convergenza tariffaria intrambito, l’ammodernamento delle infrastrutture idriche e il contenimento della morosità. Dall’altra un fondo di urgenza chiamato a garantire la sopravvivenza delle gestioni a rischio fallimento. Sono strumenti pensati per un settore che presenta ancora troppi aspetti “oscuri”, in particolare su quali siano i reali costi del servizio, in conseguenza di una sistematica loro sottovalutazione. Non è un caso che il primo intervento straordinario di perequazione sia stato adottato a favore di un’azienda impossibilitata a “scaricare” sulle tariffe i conguagli causati da costi pregressi ritenuti insostenibili, con potenziali conseguenze perniciose per gli utenti economicamente disagiati.
E’ presto per parlare di perequazione generale e di tariffa unica: manca infatti ancora una chiara quantificazione dei reali costi del servizio e quindi del peso esercitato su questi ultimi da cause non ascrivibili alla gestione.
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