La ley y el control de constitucionalidad: en la defensa del legislador como órgano de representación democrática

Por: José Daniel López y Vanessa Monterroza 1 Representante a la Cámara por Bogotá. Twitter: @lopez josedaniel. 2 Asesora legislativa en Cámara de Representantes. Doctorado en Derecho, Gobierno y Políticas Públicas. Máster en Gobernanza y Derechos Humanos. Mágister en Derecho con énfasis en derecho público.

Representante a la Cámara por Bogotá, José Daniel López.

Asesora legislativa en Cámara de Representantes, Vanessa Monterroza

El legislativo es el órgano de representación democrática por excelencia. Sin embargo, con la proliferación de los tribunales o cortes constitu cionales desde la segunda mitad del Siglo XX, se han generado reitera dos casos en los cuales las cortes constitucionales, a pesar de no ser elegidas a partir de mecanismos de democracia directa, declaran nor mas inconstitucionales, actuando en palabras de Kelsen como legis ladores negativos. Lo que significa, que se les otorga plena competencia para decidir sobre la constituciona lidad de normas promulgadas por el Congreso y su consecuente expul sión del ordenamiento jurídico.

Adicional a lo anterior, distintos tribunales y cortes constitucionales han incorporado prácticas propias de legisladores positivos, en el sentido que ya no solo excluyen del ordenamiento normas inconstitucionales, sino que adicionan, modifican o interpretan leyes producidas por un órgano de representación ciudadana. El problema planteado ha sido denominado por Alexander Bickel como la dificultad contramayoritaria, haciendo referencia al privilegio de las decisiones de un número reducido de jueces, frente a un legislativo más numeroso, diverso y elegido directamente por el pueblo. Por su parte, Jeremy Waldron sitúa la cuestión en el tema de la legitimidad y el posible carácter no democrático de los jueces, que a pesar de no responder a un electorado, pueden expulsar del ordenamiento normas producidas por quien fue elegido de manera directa por el pueblo. Desde la otra perspectiva, los tribunales y cortes constitucionales han sido reconocidos como defensores de las cartas políticas y se han posicionado como poderes contramayoritarios, que en el ejercicio de sus funciones, protegen la integridad de la Constitución y los derechos de las minorías.

En el caso colombiano, la Constitución de 1991 creó la Corte Constitucional, encargándole, entre otras, funciones de control de constitucionalidad. Desde la Sentencia C-113 de 1993, la Corte señaló que en virtud del artículo 241 de la Constitución —que establece la competencia de esta Corporación para garantizar la integridad y supremacía de la Constitución—, es ella la única competente para señalar los efectos de sus propios fallos.

La Corte Constitucional ha utilizado la figura de la modulación para emitir sentencias en las que se declara la constitucionalidad de una ley, siempre que se interprete en un sentido determinado por la misma Corte; así como sentencias que adicionan o eliminan textos de una ley, denominadas por la doctrina como sentencias aditivas y manipulativas.

La doble alma

Enzo Cheli ha caracterizado este papel de los tribunales constitucionales como el propio de un ente con doble alma: una jurídica y otra política, que ubica el control de constitucionalidad como un control político que se realiza de forma jurisdiccional. Planteamiento, que por supuesto, no es de recibo pacífico por la doctrina ni por las cortes constitucionales. Así, la Corte Constitucional colombiana ha señalado en la Sentencia C-1153 de 2005, que «La modulación del fallo constitucional no se refiere sino a la adecuación teórico jurídica de la norma infraconstitucional con la disposición superior. Dicha práctica en manera alguna implica un pronunciamiento sobre las connotaciones políticas de la disposición bajo estudio», es decir, no se reconoce el carácter político de la decisión.

En el ordenamiento colombiano, son innumerables los casos en donde el «alma política» de la Corte Constitucional se ha hecho evidente. Sin embargo, la práctica

parece evidenciar que el Congreso de la República colombiano ha adoptado una posición de aceptación de los fallos de la Corte, al contrario de lo que ha sucedido en otros ordenamientos, en donde decisiones de este tipo han generado enfrentamientos entre ambas ramas. Una excepción a esta pacificidad en las relaciones, pueden ser los asuntos referidos a elecciones complejas, como el aborto, la dosis personal o la cadena perpetua. Aspecto al que limitaremos las consideraciones subsiguientes.

Las elecciones complejas

Tienen como particularidad que generan posiciones divergentes en la sociedad, en donde rara vez se encuentran puntos medios o de consenso. En estos temas surge una pregunta natural: ¿quién debe tener la última palabra? ¿el legislador o la Corte Constitucional? En nuestra opinión, sería preferible que el legislador tuviera la función de cierre en este tipo de discusiones, al menos por dos argumentos; uno teórico y otro empírico. El argumento teórico viene dado por lo planteado previamente, es decir, la posición de autores que defienden la prevalencia de las decisiones del legislador, teniendo en cuenta su forma de elección, su conformación y el proceso de formación de sus decisiones.

El segundo argumento tiene como base la experiencia que como congresista y asesora legislativa hemos tenido en los últimos dos años, y que va asociado al argumento teórico del proceso de formación de las decisiones del Congreso. Veamos: la culminación del trámite de una ley no es sencillo. Además de cumplir con la rigurosidad del Reglamento, se deben llegar a acuerdos en un Congreso extremadamente diverso, y donde todos tienen la posibilidad de intervenir, presentar proposiciones e incidir en mayor o menor manera en los textos definitivos de las leyes. Estas particularidades del trámite legislativo hacen que las decisiones que se tomen al interior del Congreso puedan llegar a consensos que tengan en consideración las diversas posiciones asumidas frente a elecciones complejas, por lo que las leyes sobre estas materias, pueden representar de mejor forma las posiciones de la sociedad, sin olvidar, por supuesto, que también el legislador está sometido a la Constitución y que debe ser esta norma la que limite el ejercicio de sus funciones.

Finalmente, hay que señalar que la consideración del Congreso como órgano, que preferiblemente resuelva las elecciones complejas, no es absoluta. No solamente porque se reconoce la legitimidad del control de constitucionalidad que, en el caso colombiano, ejerce la Corte sobre las decisiones adoptadas por el legislativo, sino también, por el hecho de que frente a temas de la mayor complejidad, por ejemplo, la despenalización del aborto o la reglamentación de la eutanasia, el Congreso colombiano se ha abstenido de legislar durante varios años, quizás por las implicaciones políticas que puede conllevar la adopción de posturas en uno u otro sentido.

En conclusión, si bien es cierto, que el órgano de cierre de controversias nacionales de mayor calado debería ser el Congreso, por su origen democrático y su composición representativa; también es verdad, que la Corte Constitucional se ha visto forzada a tomar decisiones vía modulación, ante la renuencia del Legislativo a expedir las leyes requeridas. El llamado entonces, es a que el legislativo asuma de manera proactiva sus funciones constitucionales, resolviendo a partir de la deliberación y con fundamento en la Constitución, las elecciones complejas para la sociedad.