2 2 La consolidación en el nuevo orden constitucional

que se planteó en la exposición de motivos de la iniciativa que motivó la creación del Código de 1908:

El derecho es una ciencia que se apoya en la razón y, por consiguiente, ésta será la que construya el principio fundamental de aquél De ahí que la necesidad de la jurisprudencia sea uniforme y obedezca a determinadas reglas; de lo contrario, es imposible su existencia y autoridad, como sucede ahora, que donde hallamos una ejecutoria para fundar un derecho, encontramos otra para destruirlo Es urgente, por lo expuesto, uniformarla de alguna manera 58

2.2. La consolidación en el nuevo orden constitucional

Al inicio de la Revolución, el Semanario Judicial de la Federación contaba con una trayectoria de cuatro décadas Para entonces su publicación se había interrumpido únicamente cinco años A pesar del complejo contexto en que surgió, la publicación se convirtió en un referente para juzgadores y profesionales del derecho Una revisión de los documentos oficiales de la época indica, sin embargo, que la publicación de sentencias se realizaba con un desfase de cuatro años a causa del rezago que enfrentaba el sistema de justicia en materia de amparo 59

El primer ordenamiento que reguló al juicio de amparo bajo el nuevo orden constitucional fue la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 104 de la Constitución Federal de 1919 Su contenido preservó buena parte de las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles de 1908, e incorporó un capítulo dedicado a la jurisprudencia En él se determinó que la única modalidad que existía entonces –la jurisprudencia por reiteración– sería obligatoria para los tribunales federales y locales, la cual podría surgir sólo de sentencias de amparo y recursos de súplica Además, a raíz de la disminución de 15 a 11 en el número de Ministros que determinó el nuevo texto constitucional, la votación requerida para sentar jurisprudencia sería de siete votos y no de nueve

60

58 SCJN, La Jurisprudencia en México, op. cit , pp 70-71 59 SCJN, Informe del Señor Presidente de la Corte de Justicia, Lic. Manuel Olivera Toro, correspondiente al periodo anual que terminó el 31 de mayo de 1914, Imprenta El Automóvil en México, México, 1914, p 25 60 SCJN, La Jurisprudencia en México, op. cit , pp 74-75

Como se aprecia, este ordenamiento implicó ajustes y no un cambio radical al funcionamiento del amparo Con todo, no deja de ser simbólico que se haya introducido en él un capítulo dedicado al precedente Ello habla de la autoridad que después de cinco décadas había adquirido la jurisprudencia y, por tanto, de su camino hacia la consolidación En ese momento, los problemas asociados a la ampliación de las facultades de crear jurisprudencia no fueron abordados debido a que la Suprema Corte volvió a funcionar sólo en Pleno En todo caso, fue en ese periodo cuando se hicieron nuevos esfuerzos para racionalizar los trabajos del Semanario Judicial Destaca entre ellos la creación del Departamento de Jurisprudencia y la emisión de un reglamento para regular su estructura y funciones, incluidas las relativas a la elaboración y clasificación de sumarios En el artículo octavo de este reglamento se señaló, por ejemplo, que “[E]l sumario de cada ejecutoria se hará de una manera concisa, exacta y clara, que fije todas y cada una de las tesis jurídicas sentadas por la Suprema Corte, en la ejecutoria a que el sumario se refiera, para que pueda servir de base a la formación del índice” 61

La creación de un área especializada y la emisión de normas reglamentarias para su labor es otro indicio del grado de reconocimiento que la jurisprudencia presentaba en aquel momento La conformación del Departamento deja ver la intención de la Suprema Corte por profesionalizar las tareas de compilación y difusión de sentencias Y los contenidos del Reglamento indican que desde entonces se utilizaba la palabra “tesis” para hacer referencia a los criterios de la propia Suprema Corte

Como se sabe, el diseño institucional de la Suprema Corte cambió significativamente a raíz de la reforma constitucional de 1928 Esta reforma, promovida de manera irregular por Álvaro Obregón como candidato a la Presidencia, amplió la posibilidad de que el Presidente de la República incidiera en la integración del Tribunal 62 Para ello se realizaron modificaciones a la Constitución que incrementaron de 11 a 16 el número de Ministros y que determinaron que la Corte funcionaría no sólo en Pleno sino también a través de tres Salas 63 Aunque no hubo cambios que afectaran

61 SCJN, “Reglamento para el Departamento de Jurisprudencia, Semanario Judicial, y Compilación de Leyes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación” Documento trascrito en: González Oropeza, Manuel, op cit , pp 160-165 62 José Ramón Cossío Díaz, La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia, Fontamara, México, 2002, p 34 63 La reforma también señaló qué Ministros serían nombrados por un periodo indefinido; precisó que podrían ser removidos por mala conducta y que sus ingresos no podrían disminuirse durante su encargo; estableció que las

directamente la regulación del precedente, la decisión de que la Suprema Corte funcionara en cuatro órganos distintos –el Pleno y las tres Salas– implicó que la posibilidad de la emisión de criterios contradictorios se incrementase

Gráfica 1. Integración y rotaciones de Ministros de la Suprema Corte (1917-2015)

25

20

15

10

5

0 5a. Época

1920 1930 6a. Época 7a. Época 8a. Época 9a. Época 10. Época

1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Número de integrantes de la SCJN Ministros que ingresaron a la SCJN

Fuente: Elaboración propia con información de Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semblanzas de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (1917-2016), SCJN, México, 2016

En 1934 se aprobó una nueva reforma constitucional cuyo propósito no sólo fue apuntalar la injerencia del Poder Ejecutivo en la integración de la Suprema Corte, sino establecer reglas que permitieran hacer frente al rezago que ese órgano continuaba padeciendo Esta reforma, también producto de una iniciativa irregular –esta vez promovida por el Comité Ejecutivo Nacional del Partido Nacional Revolucionario a solicitud del presidente electo, Lázaro Cárdenas– tuvo tres características principales: incrementó de 16 a 21 el número de Ministros (véase gráfica 1); ordenó la crea-

designaciones estarían a cargo del Presidente y que el Senado se encargaría de ratificarlas; y señaló que los Ministros en el cargo sería en su caso ratificados por el Presidente de la República Véase “Ley que reforma los artículos 73, 74, 76, 79, 89, 94, 96, 97, 98, 99, 100, y 111 de la Constitución Política de la República”, Diario Oficial. Órgano del Gobierno Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Tomo LIX, núm 40, 20 de agosto de 1928 Disponible en: http://www diputados gob mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_005_20ago28_ima pdf [fecha de consulta: 20 de agosto de 2016]

ción de una Cuarta Sala; estableció un periodo fijo de seis años para el cargo de Ministros, Magistrados y Jueces Además, su régimen transitorio señaló que el 31 de diciembre del mismo 1934 cesarían los encargos de los Ministros que se encontraran en funciones

64

El Informe de Labores de 1935, año en que entrara en vigor la reforma, dedica varias páginas a exponer las difíciles condiciones en las que funcionaba entonces el Semanario 65 Su contenido indica que el desfase en la publicación de sentencias ahora llegaba a 29 meses, situación que había ya provocado problemas en las labores jurisdiccionales debido a la imposibilidad de que se conocieran con oportunidad los criterios de la Suprema Corte El Informe también señala que el Departamento de Jurisprudencia operaba en condiciones precarias y que, para agilizar la difusión de criterios se comenzaría a publicar la Sección de Jurisprudencia en un Apéndice donde se enunciaban las tesis respecto de las cuales estaba firme un criterio, junto a las cinco ejecutorias en las que había sido sustentado

Éste fue el contexto en que se aprobó la Ley Orgánica de los artículos 103 y 107 de la Constitución Federal de 1936 En ella se confirieron facultades a las Salas para crear jurisprudencia por reiteración Además, como respuesta al aumento en la integración de la Suprema Corte, determinó que las jurisprudencias del Pleno tendrían que resultar de sentencias aprobadas por una votación de al menos 11 de sus 21 integrantes Por otra parte, la Ley de Amparo de 1936 determinó que la jurisprudencia podría surgir sólo de sentencias de amparo –ya no de recursos de súplica– y referirse únicamente a la Constitución y a las leyes federales Además, se estableció que, para inaplicar su jurisprudencia, la Suprema Corte debía hacer explícitas las razones que condujesen a tal determinación También, señaló que las Juntas de Conciliación de Arbitraje –creadas en el periodo que transcurrió entre la ley de 1919 y la

64 “Decreto que reforma el último párrafo de la base 4a de la fracción VI del artículo 73, el artículo 94 y las fracciones II y III del 95 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial. Órgano del Gobierno Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Tomo LXXXVII, No 37, 15 de diciembre de 1928 Disponible en: http://www diputados gob mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_021_15dic34_ima pdf [fecha de consulta: 20 de agosto de 2016] 65 SCJN, Informe Rendido a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por su presidente, el Sr. Lic. D. Daniel V. Valencia, al terminar el año de 1935, México, Antigua Imprenta de Murguía, 1935, pp 16-17

de 1936– estarían obligadas por la jurisprudencia Finalmente, se determinó que las sentencias de amparo y los votos particulares se publicarían en el Semanario Judicial de la Federación cuando fueran necesarias para establecer o contrariar la jurisprudencia 66

Un análisis conjunto de la reforma constitucional de 1934 y la aprobación de una nueva Ley de Amparo permite apreciar que sus innovaciones principales consistieron, primero, en ajustar el funcionamiento del sistema de precedentes a las nueva estructura y competencias de la Suprema Corte, que ahora funcionaba no sólo en Pleno sino también en Salas; y, segundo, en establecer disposiciones para regular el cambio jurisprudencial Así, con esas nuevas disposiciones se dieron los primeros pasos hacia la descentralización de las atribuciones de creación de precedentes

El cambio, sin embargo, no concluyó ahí En 1944 se realizó una nueva reforma que, aunque no alteró sustancialmente la estructura de la Suprema Corte,67 su procesamiento ocurrió en un contexto en el que se agravaba el problema del rezago judicial (véase gráfica 2) Ese año, el Presidente Ávila Camacho presentó dos iniciativas, una con el propósito de combatir el rezago por medio de disposiciones que permitiesen a la Suprema Corte desahogar la resolución de amparos en materia civil;68 y otra para crear la Comisión de Responsabilidades y Mejoramiento de la Administración

66 SCJN, La Jurisprudencia en México, op. cit , p 77 67 La reforma de 1944 restauró los periodos indefinidos para el cargo de Ministro pero su impacto mayor lo produjo un artículo transitorio –en este caso el primero– donde se determinó que, dentro de los 30 días siguientes a la entrada en vigor de la reforma, el Presidente realizaría la designación de los Ministros que integrarían a la Suprema Corte de Justicia “Decreto que reforma los artículos 73, fracción VI, base 4a; 94 y 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, Diario Oficial. Órgano del Gobierno Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Tomo CXLVI, núm 17, 21 de septiembre de 1944 Disponible en: http://www diputados gob mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ ref_038_21sep44_ima pdf [fecha de consulta: 20 de agosto de 2016] 68 La exposición de motivos señaló lo siguiente: “Basta leer los informes anuales producidos por la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para darse cuenta de que el aumento de los negocios que se encuentran pendientes de resolución ante el Alto Tribunal, aumentan en una proporción considerable en vez de disminuir En alguna ocasión ha sido necesario recurrir a medios extremos para descongestionar a la Corte de negocios, tales como exigir una promoción en cada asunto, sobreseyendo todos aquellos en los que se omita Esta medida, con la cual se ha logrado una disminución imperceptible para el recargo de trabajo de la Suprema Corte, no constituye, en forma alguna, un remedio radical; y es por esto que el Ejecutivo propone una solución definitiva tendiente a capacitar al Congreso de la Unión para que, tomando en cuenta el número, naturaleza y significación de las controversias constitucionales que se susciten por violación de garantías, opere una adecuada redistribución de competencias y grados” Cámara de Diputados, Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, Año II, Periodo Ordinario XXXIX Legislatura, Tomo I, núm 24 Sesión efectuada el 29 de diciembre de 1944 Disponible en: http://cronica diputados gob mx/DDebates/39/2do/Ord/19441229 html [fecha de consulta 21 de agosto de 2016]

de Justicia, instancia que estaría a cargo de investigar la conducta de Ministros, Magistrados y Jueces para que en todo caso el Presidente procediera a su destitución 69

Uno de los aspectos más significativos de esta experiencia es que ninguna de esas iniciativas fue publicada en el Diario Oficial Sobre la primera existe certeza de su aprobación y envío a las legislaturas estatales, pero no queda claro qué ocurrió con la segunda La información disponible indica que la intervención de la Suprema Corte contribuyó a detener su entrada en vigor 70 En aquel momento, este Tribunal elaboró un documento donde propuso la creación de los Tribunales de Circuito para que sobre ellos se descargase la resolución de amparos, y la incorporación de una Sala Auxiliar que apoyara a la Sala Civil y se integrara por Ministros supernumerarios que no formarían parte del Pleno y se encargaría de suplir ausencias en el resto de las Salas 71

Al final, la promulgación de una nueva reforma no fue inmediata La Constitución fue modificada seis años después a través de un decreto que, a diferencia de las anteriores, tuvo como objetivo hacer frente al rezago judicial 72 En específico, se introdujeron dos innovaciones inspiradas en la propuesta de la Suprema Corte La primera fue la creación de los Tribunales Colegiados de Circuito, a los que cuales se otorgaron diversas facultades en materia de amparo con el propósito de descargar el

69 En aquel momento se difundió en la prensa que un grupo de Ministros había enviado una carta al Presidente Ávila Camacho señalando que estaban dispuestos a renunciar si se promulgaban las reformas sin tomar en cuenta la opinión de la Suprema Corte Según Lucio Cabrera, el Presidente de la Suprema Corte, Salvador Urbina, realizó declaraciones en las que desmentía la amenaza de renuncia Véase Lucio Cabrera, La Suprema Corte de Justicia durante el Gobierno del General Manuel Ávila Camacho (1940-1946), SCJN, México, 2000, p 165 70 En los primeros meses de 1945, la Suprema Corte elaboró un estudio en el que expuso por qué, a juicio de los integrantes del tribunal, las reformas no debían entrar en vigor El 11 de abril de 1945, el Presidente de la Suprema Corte, Salvador Urbina, envió el estudio al titular del Poder Ejecutivo Posteriormente, los Ministros se entrevistaron con el Presidente Ávila Camacho lo cual derivó en la integración de una comisión dedicada a elaborar propuestas para atender el problema del rezago en los amparos en materia civil En julio de 1945, el Presidente de la Suprema Corte envío al Ejecutivo los resultados de estos trabajos que consistieron en un anteproyecto de reformas a la Constitución, a la Ley de Amparo y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación Suprema Corte de Justicia de la Nación, El problema del rezago de juicios de amparo en materia civil, SCJN, México, 1946, pp 63-64 71 Ibidem, pp 79-80 72 Decreto que reforma los artículos 73, fracción VI, base cuarta, párrafo último; 94, 97, párrafo primero, 98 y 107 de la Constitución General de la República, Diario Oficial. Órgano del Gobierno Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, 19 de febrero de 1951 Disponible en: http://www diputados gob mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_049_ 19feb51_ima pdf [fecha de consulta: 20 de agosto de 2016]

volumen de casos de este tipo que año con año debía resolver la Suprema Corte (véase gráfica 2) La segunda fue la incorporación de cinco Ministros supernumerarios que no formarían parte del Pleno pero que apoyarían a las Salas en la resolución de su carga de trabajo

Gráfica 2. Asuntos pendientes de resolución en 1930, 1940, 1950 y 1970.

40,000

30,000

20,000

10,000

0

2,000

1,500

1,000

500

0 SCJN

1930 1940 1950 1960 1970

Tribunales Unitarios de Circuito

1930 1940 1950 1960 1970

10,000

5,000

0

30,000

20,000

10,000

0 Tribunales Colegiados de Circuito

1930 1940 1950 1960 1970

Juzgados de Distrito

1930 1940 1950 1960 1970

Fuente: Elaboración propia con información de los Informes Anuales de Labores de los Presidentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondientes a los años 1930, 1940, 1950, 1960 y 1970 * La información de los Juzgados de Distrito considera los juicios de amparo, así como los asuntos en materia penal y civil Debido a que el Informe de 1940 no presenta datos desglosados por año sino los acumulados en los cinco años anteriores, la cifra utilizada corresponde al promedio durante estos cinco años

El cambio que esa reforma hizo a la redacción del artículo 107 merece especial atención porque introdujo la palabra “jurisprudencia” al texto constitucional En su fracción II se estipuló que podría “suplirse la deficiencia de la queja cuando el acto reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia”;73 en la IX que “sólo la Suprema Corte podría interpretar las normas constitucionales, a fin de procurar unidad de criterio en tan delicada e importante

73 Ibidem, p 9

labor”;74 y en la XIII que la jurisprudencia tendría carácter vinculante en los casos que estableciera la normatividad secundaria En conjunto, la reforma reiteró las regulaciones de la Fórmula Otero, reforzó la autoridad de la jurisprudencia, preservó el modelo centralizado de creación de precedentes en la Suprema Corte y, con ello, buscó dejar claro que ese sería el único tribunal que podía interpretar la Constitución

El decreto por el que se hicieron modificaciones a la Ley Orgánica de los Artículos 103 y 107 se publicó el 19 de febrero de 1951, el mismo día que el decreto de reforma constitucional Como antes ocurría, la jurisprudencia quedó regulada en el Título Cuarto de esa ley Ahí se estableció un mecanismo para que pudieran resolverse ya no sólo las contradicciones entre las jurisprudencias emitidas por la Salas sino también para resolver criterios contradictorios entre los Tribunales Colegiados de Circuito Éstos, a partir de entonces, tendrían la misión de resolver amparos en segunda instancia, pero sin atribuciones formales de emitir jurisprudencia

La atribución de denunciar contradicciones –de las Salas y los Tribunales Colegiados– se otorgó a los Ministros, al procurador general de la República y a los mismos tribunales, siendo la Suprema Corte la instancia que determinaría el criterio que debía prevalecer 75 Adicionalmente, la reforma formalizó la posibilidad de alterar o detener la vigencia de los criterios judiciales En el artículo 194 se señaló que la jurisprudencia podría “interrumpirse o modificarse” En cuanto a la interrupción, se estableció como requisito una votación de 14 Ministros cuando se tratase del Pleno, o de cuatro en el caso de las Salas Y respecto de la modificación, se dispuso que la Suprema Corte debía explícitamente exponer las razones para que el cambio jurisprudencial pudiera realizarse, además de cumplir los requisitos para la creación criterios por reiteración

Merece la pena detenerse es la introducción de la palabra “tesis” en el capítulo que la Ley de Amparo dedicó a la jurisprudencia Como antes se señaló, esta palabra se utilizaba en los ordenamientos internos de la Suprema Corte al menos desde 1919

74 Lucio Cabrera, “La jurisprudencia”, op. cit , p 255 75 Decreto por el que se reforma la Ley Orgánica de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, y se adiciona la misma ley, con los artículos 48 bis, 158 bis, 193 bis, 195 bis y 211, Diario Oficial. Órgano del Gobierno Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Tomo CLXXXIV, núm 41, 19 de febrero de 1951, p 25