Revista Sinais Sociais by SescBrasil

ISSN 1809-9815 ano 3 | setembro > dezembro | 2008

SESC | Serviço Social do Comércio

FATORES QUE INFLUENCIAM O AMBIENTE DA ASSISTÊNCIA À SAÚDE NO BRASIL MODELO ATUAL E NOVAS PERSPECTIVAS

Flávia Poppe

AÇÃO AFIRMATIVA: POLÍTICA PÚBLICA E OPINIÃO João Feres Júnior

A ARQUITETURA NA ‘ESTÉTICA’ DE LUKÁCS Juarez Duayer

PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR PARA O SERVIÇO PÚBLICO NO BRASIL Marcelo Abi-Ramia Caetano

TRANSFERÊNCIAS DE RENDA FOCALIZADAS NOS POBRES O BPC VERSUS O BOLSA FAMÍLIA

Sonia Rocha

v.3 nº8 setembro > dezembro | 2008 SESC | Serviço Social do Comércio Administração Nacional

issn 1809-9815 Sinais Sociais | RIO DE JANEIRO | v.3 nº8 | p. 1-192 | setembro > dezembro 2008

SESC | Serviço Social do Comércio | Administração Nacional PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DO SESC Antonio Oliveira Santos DIRETOR-GERAL DO DEPARTAMENTO NACIONAL DO SESC Maron Emile Abi-Abib COORDENAÇÃO EDITORIAL Gerência de Estudos e Pesquisas / Divisão de Planejamento e Desenvolvimento Sebastião Henriques Chaves CONSELHO EDITORIAL Álvaro de Melo Salmito Luis Fernando de Mello Costa Mauricio Blanco Raimundo Vóssio Brígido Filho secretário executivo

Sebastião Henriques Chaves assessoria editorial

Andréa Reza EDIÇÃO Assessoria de Divulgação e Promoção / Direção-Geral Christiane Caetano projeto gráfico

Vinicius Borges assistência editorial

Rosane Carneiro revisão

Elaine Bayma Sonia Oliveira Lima Sinais Sociais / Serviço Social do Comércio. Departamento Nacional - vol.3, n.8 (setembro/ dezembro) - Rio de Janeiro, 2008 v. ; 29,5x20,7 cm. Quadrimestral ISSN 1809-9815 1. Pensamento social. 2. Contemporaneidade. 3. Brasil. I. Serviço Social do Comércio. Departamento Nacional O artigo “Fatores que influenciam o ambiente da assistência à saúde no Brasil”, de Flávia Poppe, é publicado novamente devido a problemas de editoração da última edição. As opiniões expressas nesta revista são de inteira responsabilidade dos autores. As edições podem ser acessadas eletronicamente em www.sesc.com.br.

SUMÁRIO APRESENTAÇÃO5 EDITORIAL7 SOBRE OS AUTORES8 Fatores que influenciam o ambiente da assistência à saúde no Brasil10 modelo atual e novas perspectivas Flávia Poppe

AÇÃO AFIRMATIVA: POLÍTICA PÚBLICA E OPINIÃO38 João Feres Júnior

A ARQUITETURA NA ‘ESTÉTICA’ DE LUKÁCS78 Juarez Duayer

PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR PARA O SERVIÇO PÚBLICO NO BRASIL120 Marcelo Abi-Ramia Caetano

TRANSFERÊNCIAS DE RENDA FOCALIZADAS NOS POBRES150 O BPC VERSUS O BOLSA FAMÍLIA Sonia Rocha

APRESENTAÇÃO A revista Sinais Sociais tem como finalidade precípua tornar-se um espaço de debate sobre questões da contemporaneidade brasileira. Pluralidade e liberdade de expressão são os pilares desta publicação. Pluralidade no sentido de que a revista Sinais Sociais é aberta para a publicação de todas as tendências marcantes do pensamento social no Brasil hoje. A diversidade dos campos do conhecimento tem, em suas páginas, um locus no qual aqueles que têm a reflexão como seu ofício poder-se-ão manifestar. Como espaço de debate, a liberdade de expressão dos articulistas da Sinais Sociais é garantida. O fundamento deste pressuposto está nas Diretrizes Gerais de Ação do SESC, como princípio essencial da entidade: “Valores maiores que orientam sua ação, tais como o estímulo ao exercício da cidadania, o amor à liberdade e à democracia como principais caminhos da busca do bem-estar social e coletivo.” Igualmente é respeitada a forma como os artigos são expostos – de acordo com os cânones das academias ou seguindo expressão mais heterodoxa, sem ajustes aos padrões estabelecidos. Importa para a revista Sinais Sociais artigos em que a fundamentação teórica, a consistência, a lógica da argumentação e a organização das idéias tragam contribuições além das formulações do senso comum. Análises que acrescentem, que forneçam elementos para fortalecer as convicções dos leitores ou lhes tragam um novo olhar sobre os objetos em estudo. O que move o SESC é a consciência da raridade de revistas semelhantes, de amplo alcance, tanto para os que procuram contribuir com suas reflexões como para segmentos do grande público interessados em se informar e se qualificar para uma melhor compreensão do país. Disseminar idéias que vicejam no Brasil, restritas normalmente ao mundo acadêmico, e, com isso, ampliar as bases sociais deste debate, é a intenção do SESC com a revista Sinais Sociais. Antonio Oliveira Santos Presidente do Conselho Nacional do SESC

EDITORIAL De repente, em verdade não tão de repente, a economia dos países desenvolvidos fica de ponta-cabeça. A recessão deixa de ser um fantasma que os rondava, para se tornar uma realidade em seus efeitos trágicos. Efeitos que não se restringem àqueles que a geraram. O restante do mundo é arrastado em seu turbilhão. A globalização da economia mundial faz com que os países periféricos em maior ou menor medida venham a sentir os efeitos danosos. O Brasil terá a sua parte nesta conta a pagar. Embora os fundamentos da economia nacional sejam fortes e o ano de 2008 aponte para um crescimento do PIB em torno de 5,5%, o fato não impedirá, em 2009, uma desaceleração da economia. Cabe ao governo, como vem fazendo, tomar medidas para que o impacto da crise econômica dos países centrais seja minimizado, dentro do possível permitido pelas condições reais da economia brasileira. É preciso que, paralelamente às medidas macroeconômicas por ora implementadas, se tenha o otimismo contido de que o país é capaz de se reencontrar com o caminho de crescimento alcançado nos últimos anos. Partir para uma atitude egoística, tentar salvar-se sozinho redundará em perdas para todos. Enfrentar a crise econômica depende não somente do governo; depende, também, de uma atitude proativa de cada um de nós. É preciso possuir, nos termos da sabedoria popular, um olho no padre e outro na missa. A cada um sua responsabilidade e, a todos, um benefício comum. Neste diapasão, a revista Sinais Sociais, em seu oitavo número, mantém a preocupação de ter em suas páginas artigos reflexivos para seus leitores, com questões da ordem do dia, como transferência de renda, ações afirmativas, políticas de previdências e assistência à saúde. Temas sob a atenção do governo, da mídia, do mundo acadêmico e de todos aqueles que sofrem os problemas, beneficiários de possíveis soluções. Como nem só de reflexão sobre mazelas vive a academia, temos, também, neste número, estudo sobre a arquitetura como reflexo da realidade nas artes. Pronta a revista, estão dados régua e compasso. Aos leitores cabe o desenho teórico que seu pensamento ensejar. Maron Emile Abi-Abib Diretor-Geral do Departamento Nacional do SESC

SOBRE OS AUTORES Flávia Poppe MSc em Planejamento e Gestão de Saúde. Economista, MSc em Planejamento Social na London School of Economics (LSE), Curso de Doutorado em Administração Pública na Universidade de Buenos Aires. Trabalhou como consultora internacional em órgãos das Nações Unidas e para o Banco Mundial, como técnica de planejamento no Ministério da Saúde em Brasília (Divisão de DST/Aids). Foi VicePresidente Executiva do Semic, operadora de planos de saúde com 100 mil vidas no Rio de Janeiro. Atualmente é associada ao Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (Iets) e desenvolve consultorias em modelos de gestão de saúde. João Feres Júnior Doutor em Ciência Política pela City University of New York, professor de Ciência Política do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), editor-chefe da revista Contributions to the History of Concepts e coordenador do Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (http://gemaa. iuperj.br/), que se dedica ao estudo das políticas de ação afirmativa no Brasil e em perspectiva comparada com outros países. Entre outros artigos e livros, publicou A história do conceito de Latin America nos Estados Unidos (Edusc, 2005), Ação afirmativa e universidade: experiências nacionais comparadas (Editora da UnB, 2006), co-organizado com Jonas Zoninsein, Guia bibliográfico multidisciplinar: ação afirmativa: Brasil, EUA, África do Sul, Índia (DP&A, 2007), em conjunto com Verônica Toste Daflon e Marina de Oliveira, e Ação afirmativa no Ensino Superior Brasileiro (Editora UFMG, 2008), co-organizado com Jonas Zoninsein. Contato: jferes@iuperj.br Juarez Duayer Arquiteto, Doutor em Sociologia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Professor de Teoria e História da Arquitetura da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal Fluminense (UFF). Membro do Conselho Editorial da Revista Outubro e pesquisador do Niep-Marx – Núcleo Interdisciplinar de Estudos e Pesquisas sobre o Marxismo. É autor de Lukács e a arquitetura (EdUFF, 2008).

Marcelo Abi-Ramia Caetano Economista do Instituto de Planejamento e Economia Aplicada (Ipea). Graduou-se pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e obteve seus créditos de doutorado em Economia pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). No início de sua atividade profissional, lecionou macroeconomia na PUC-Rio e na Universidade Federal Fluminense. Começou seus estudos sobre previdência social ao ingressar no Ipea em 1997. Foi coordenador-geral de contabilidade, atuária e estudos técnicos do Ministério da Previdência Social, entre 1998 e 2005. Marcelo Caetano costuma escrever artigos e livros sobre previdência social. Também concede entrevistas sobre o tema aos principais meios de comunicação do país. Contatos: m_abiramia@ yahoo.com.br Sonia Rocha Economista, com doutorado pela Universidade de Paris I (Panthéon-Sorbonne). Foi pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea-Rio), onde iniciou os estudos para o estabelecimento de linhas de pobreza no Brasil, utilizadas pelo Banco Mundial e pelo Pnud nos anos 90. Construiu séries temporais de longo prazo regionalizadas de indicadores de incidência de pobreza e de caracterização dos pobres no Brasil. Vem realizando estudos em impactos de políticas públicas sobre pobreza e desigualdade, em particular os efeitos verificados e simulados de diferentes formatos de programas de transferência de renda. Atualmente é pesquisadora do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (Iets), no Rio de Janeiro, onde desenvolve estudos e projetos relativos a mercado de trabalho, pobreza e desigualdade, desenho e avaliação de políticas públicas. Contatos: srocha@iets.org.br; sonrocha@ terra.com.br

Fatores que influenciam o ambiente da assistência à saúde no Brasil: modelo atual e novas perspectivas Flávia Poppe

Sinais Sociais | RIO DE JANEIRO | v.3 nº8 | p. 10-37 | setembro > dezembro 2008

Os sistemas de saúde são de natureza complexa e pouco determinística devido à multiplicidade de influências e interações entre fatores de difícil mensuração. Este artigo se concentra na análise da organização dos serviços de assistência à saúde do Brasil. Utiliza, para tal, um modelo simplificado desenvolvido por Duru & Beresniak para tornar explícitas as relações entre a oferta, demanda e financiamento dos serviços de assistência à saúde. Conclui-se que a forma como o sistema de saúde está organizado influencia a eficiência do setor e, em última instância, os resultados de saúde da população. Sob a base do modelo proposto são apresentadas propostas para o financiamento do setor, um desenho para a estrutura de oferta de serviços com portas de entrada mais bem definidas e maior integração e articulações entre as três esferas de Governo com o setor privado. The health systems are by nature complex and somewhat deterministic due to the multiplicity of influences and interactions among factors that are difficult to measure. This article focuses on organisation analysis of health care services in Brazil. A simplified model developed by Duru & Beresniak to relate supply, demand and financing of health care services is used. It follows that the way the health system is organized influence the efficiency of the sector and, ultimately, the results of health of the population. On the basis of the proposed model alternatives are presented for financing the sector, for the structure and organization of providers services and more integration and linkages between the three levels of government with the private sector.

Sinais Sociais | RIO DE JANEIRO | v.3 nº8 | p. 10-37 | setembro > dezembro 2008

INTRODUÇÃO E DESCRIÇÃO DO MODELO Os sistemas de saúde são de natureza complexa e pouco determinística devido à multiplicidade de influências e interações entre fatores de difícil mensuração. O estado de saúde de uma população pode ser influenciado pelo meio ambiente, pela cobertura de saneamento e esgoto, acesso à água potável, nível de educação dos indivíduos, seus estilos de vida individuais, heranças genéticas, entre outros fatores. Existe uma grande “indústria” de serviços de saúde, sujeita a todas essas influências, que configura um modelo para a assistência à população dentro de uma lógica organizacional. Costuma-se comparar os modelos adotados em diferentes países relacionando a proporção de gastos com saúde (total, público e privado) com resultados medidos através de indicadores vitais. Embora saibamos que a taxa de mortalidade infantil e a de esperança de vida sejam indicadores mais sensíveis ao grau de desenvolvimento econômico e social1 do que propriamente ao modelo de organização do sistema, esta observação é o ponto de partida para compararmos o nível de eficiência do nosso modelo com outros. O quadro a seguir indica resultados melhores para países que gastam menos que o Brasil. Taxa de mortalidade infantil por 1.000 nascidos vivos

Taxa de mortalidade materna por 100 mil habitantes

Esperança de vida saudável (ao nascer em anos)

Gasto total em saúde como % do PIB

Argentina

65,3

8,6

Brasil

260

59,8

8,3

Chile

67,3

7,3

Costa Rica

67,2

6,8

México

65,4

5,3

Uruguai

66,2

10,9

Fonte: Informe de Saúde Mundial – OMS – 2003, Nota Técnica 03/2005, BID, Medici A.

Guy Carrin (1984) – Economic Evaluation of Health Care in Developing Countries.

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O presente artigo se concentra no modelo de organização da área de assistência à saúde para tornar explícitas certas relações e articulações entre partes do sistema que podem ser revistas à luz de um olhar sistêmico, holístico, com a intenção de ressaltar gargalos estruturais. O sistema de saúde é composto pelas seguintes partes com suas respectivas características e funções: a) Grupo de ações preventivas que interfere positivamente no estado de saúde: São pouco percebidas pela população (em geral constituem externalidades positivas), a não ser quando o efeito da sua ausência leva a um quadro de doença (exemplo típico e atual: dengue e todas as chamadas doenças endêmicas). b) Grupo de ações curativas da saúde (os serviços médico-hospitalares): Têm maior visibilidade e, por isso, são mais suscetíveis a percepções e críticas. Muitas vezes representam o último recurso de uma seqüência de ações que poderiam ter evitado aquela doença. Falhas no processo de promoção de saúde para a população fazem com que os serviços médico-curativos consumam a maior parte dos recursos destinados à saúde. c) A demanda pelos serviços de saúde que é definida pelas características do estado de saúde da população: O Brasil inclui problemas típicos dos países mais pobres do mundo (doenças infecto-contagiosas, infecções respiratórias agudas decorrentes de desnutrição e pobreza, entre outras) convivendo com problemas típicos de sociedades ricas (neoplasias, doenças cardiovasculares, entre outras). Este tipo de disparidade tende a tornar os temas relacionados à saúde fortemente politizados. d) Os mecanismos de financiamento das ações de saúde bem como as modalidades de pagamento dos serviços de saúde: Têm impacto direto sobre a eficiência do sistema, podendo provocar mais ou menos eqüidade e estimular/alinhar ou não a prática médica para resultados de saúde.

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Esquemas permitem que sistemas complexos como o da saúde sejam visualizados com mais facilidade. Para mostrar a implicação dos diferentes tipos de ações de saúde, adotaremos o conceito de gestão de risco num esquema que ressalta a maior ou menor eficácia de tipos específicos de ações de saúde em relação ao maior ou menor número de anos de vida potencialmente perdidos (AVPP) da população. GESTÃO DE RISCO E RESULTADOS DE SAÚDE

GR GR GR

Sadio

Doente assintomático

Doente sintomático

Incapacidade

Prevenção

Risco específico conhecido

Casos sem comprometimento

Casos com comprometimento

Promove hábitos

Pesquisa / análise

Diagnóstico e tratamento adequado

Linha da vida

Morte

Reabilitação

Onde GR = Gestão de Risco

A combinação ideal de políticas de saúde observadas sob as óticas demográfica e de maximização da capacidade de gerir risco resulta num equilíbrio de ações de diferentes naturezas (como mostra o esquema anterior) e, provavelmente, garantem resultados mais eficientes com menores gastos. Para tanto, é preciso que se construa uma visão integrada para tornar explícitas as articulações que configuram o MODELO adotado. A fragmentação das ações de saúde e dos sistemas de informação dificulta as análises de impacto de políticas e do sistema como um todo. Não conseguimos visualizar as relações entre demanda, oferta e seus mecanismos de financiamento e, por conseguinte,

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as avaliações necessárias para planejar e priorizar determinadas ações dão lugar a uma gestão passiva ou orientada por crises. Mesmo reconhecendo a complexidade de sistemas de saúde, é preciso traçar as “macroligações” entre a oferta, a demanda e o financiamento, mesmo que sob a forma de modelos muito simplificados. Como simplificação extrema, Duru & Beresniak2 utilizaram o conceito do jogo de Lego e, com quatro caixas de peças, montaram a organização de sistemas de saúde para comparar 15 países da Europa. A primeira caixa – oferta de serviços – contém várias peças que podem ser combinadas entre si (setor público, privado, médicos generalistas etc.). A segunda “caixa” – financiamento – contém outras peças do tipo governo, seguros privados, associações médicas etc. A terceira – demanda por serviços – contém a população, as empresas que demandam serviços para seus empregados etc. E, finalmente, a quarta caixa contém as peças de conexão que permitem ligar as três caixas anteriores. O principal objetivo deste tipo de simplificação é destacar e tornar explícitas as escolhas sobre certo número de condições definidas pela sociedade para cada tipo de “montagem” possível destas “peças”3. Este assunto teve relevância e prioridade especialmente no final da década de 80 e durante a de 90 quando ocorreram reformas do setor saúde em vários países simultaneamente, inclusive na América Latina. Os desafios eram comuns e se concentravam em questões relativas aos custos crescentes e superiores aos indicadores clássicos de variação de preços, ao aumento do número de pessoas com efetivo acesso aos serviços, à revisão da relação entre financiadores e provedores sob a ótica do compartilhamento de risco e às questões relativas à introdução de novas tecnologias e aos efeitos de “demanda induzida”4. Duru & Beresniak – Economie de la Santé, 2000. Satisfação das necessidades básicas, acesso aos serviços, respeito ao equilíbrio financeiro, financiamento mais ou menos solidário, eqüidade, entre outras condições. 4 Entende-se por “demanda induzida” a influência que a oferta de recursos pode exercer sobre a demanda. 2 3

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Visões e intervenções em partes do sistema alteram e afetam outras partes de forma imprevisível ao logo do tempo. É preciso uma visão de longo prazo, com nexos e articulações que permitam revelar certos relacionamentos invisíveis, mas totalmente influenciáveis, para aprimorar o processo decisório no campo das políticas de saúde. De um modo geral, sistemas são complexos. O sistema de saúde é um luxo de complexidade porque trafega em diferentes níveis de observação – coletivo e individualizado – com variantes múltiplas entre as intenções e as reais possibilidades, além da convivência entre interesses divergentes com estrutura corporativa. Aplicando o modelo de “jogo de Lego” de Duru & Beresniak, desenhamos uma versão para o sistema brasileiro que vamos utilizar como referência para caracterizar a atual organização do sistema e, sobre esta base, vislumbrar novas perspectivas.

MODELO DO SISTEMA DE SAÚDE BRASILEIRO

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Neste esquema podemos visualizar as múltiplas fontes de financiamento que recaem sobre a população, a rede de oferta de serviços públicos e privados duplicando recursos e as portas de entrada para a demanda. Do ponto de vista do financiamento, a população contribui com impostos diretos e indiretos, com contribuições salariais para o seguro social (que, indiretamente também participa com atendimentos na rede do Sistema Único de Saúde para perícias e assuntos relacionados aos afastamentos laborais), com pagamento aos seguros e planos de saúde privados (quando podem) e com pagamentos diretos (out of pocket) especialmente para comprar medicamentos5. A influência do setor privado na saúde não é desprezível e a falta de visão integrada favorece ainda mais a desigualdade entre os que possuem e os que não possuem recursos. Como eixos do sistema encontram-se os profissionais de saúde, especialmente os médicos, que se sentem cada vez mais alienados à (des) organização do sistema. Trabalham num ambiente irreconhecível vis-à-vis sua formação acadêmica quase sempre orientada à hiperespecialização para prática liberal. Não são preparados para atender em condições precárias e ficam impotentes diante de doenças “sociais”, freqüentes na realidade brasileira, porque o sistema não oferece vazão (serviços estruturados para encaminhamentos especializados ou assistência social). Como revela Robert Zittoun em seu livro Penser la Médecine (2002), “o modelo médico predominante atualmente corresponde a um status econômico elevado e é, sobretudo, valorizado em situações de estabilidade política relativa, sem maior penúria nem crise social”. Este formato de atuação médica é pouco adequado para uma cidade partida que con “Assim, enquanto para o primeiro decil da população, ordenada por sua renda familiar per capita, a saúde absorve mais de dez por cento (10,6%) da mesma, no que se refere ao último décimo populacional este percentual diminui para 9,1%. Chama a atenção, ainda, o peso do gasto privado direto sobre as famílias mais pobres: este gasto – que, por definição, é catastrófico, ou seja, não decorre de uma escolha e sim de uma necessidade – representa nada menos que 6,8% da renda das famílias do primeiro decil e sua participação é inversamente proporcional à renda, diminuindo nos decis superiores, representando apenas 3,1% da renda do último decil.” (UGÁ, M.A.D. e SANTOS, Isabela Soares, Uma análise da eqüidade do financiamento do sistema de saúde brasileiro, 2005, Relatório de Cooperação Técnica Brasil – Reino Unido. p. 45). 5

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vive com padrões europeus e africanos separados por esquinas, como é o caso do Rio de Janeiro. POR QUE MELHORAR O SISTEMA ATUAL? Porque vemos os reflexos das desigualdades sociais retratados passivamente na organização da oferta de serviços, na quantidade de recursos financeiros e físicos, no perfil epidemiológico da população, nos indicadores vitais e, principalmente, porque o modelo de financiamento parece – no esquema – no mínimo, confuso. Os gráficos a seguir ilustram algumas dessas desigualdades. Esperança de vida ao nascer Alagoas Pernambuco Paraíba Roraima Rio Grande do Norte Sergipe Tocantins Região Norte Pará Brasil Mato Grosso Espírito Santo Região Centro-Oeste Paraná Minas Gerais Rio Grande do Sul Distrito Federal

Fonte: Datasus.

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Número de médicos por 1.000 habitantes Maranhão Pará Piauí Rondônia Acre Amapá Ceará Amazonas Bahia Tocantins Roraima Mato Grosso Sergipe Alagoas Paraíba Rio Grande do Norte Pernambuco Mato Grosso do Sul Goiás Santa Catarina Paraná Minas Gerais Espírito Santo Rio Grande do Sul São Paulo Rio de Janeiro Distrito Federal

0,5

1,5

2,5

3,5

Fonte: Datasus.

Número de leitos por 1.000 habitantes Amapá Roraima Amazonas Sergipe Pará Alagoas Rondônia Tocantins Distrito Federal Ceará Bahia Espírito Santo Maranhão São Paulo Acre Mato Grosso Rio Grande do Norte Minas Gerais Piauí Paraíba Pernambuco Santa Catarina Mato Grosso do Sul Paraná Rio Grande do Sul Goiás Rio de Janeiro 0

0,5

1,5

2,5

Fonte: Datasus.

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Gasto Público com saúde segundo as unidades da federação (em R$)

Fonte: Datasus.

Outros níveis de análise que estimulam rever o modelo atual têm a ver com gestão. O tempo médio de permanência (TMP) hospitalar, por exemplo, é um indicador que aponta para problemas de gestão, especialmente quando analisados comparativamente. Embora nem sempre permanências curtas representem eficiência, taxas menores reduzem os custos por caso. Não é à toa que o estudo de processos organizacionais e a introdução de novas tecnologias se refletem neste tipo de indicador. Para ilustrar os reflexos de problemas de gestão, utilizamos dados relativos ao custo médio de internação do SUS em diferentes municípios do Estado do Rio de Janeiro e as taxas médias de permanência por tipo de internação. Basta olharmos as diferenças para constatarmos a existência de problemas de gestão. O TMP costuma

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ser comparado internacionalmente como medida de eficiência em hospitais. Embora as estatísticas internacionais sejam classificadas de forma diferente, o gráfico da página 22 demonstra a variação deste indicador em 29 países num período de quinze anos. Internações hospitalares do SUS - por local de internação – RJ Valor médio internação e média permanência por município, período 1º/5 a 9/7

Municípios Cabo Frio

Internações

Valor médio

TMP Geral

TMP Clínica

TMP Pediatria

TMP Cirurgia

25.510

1.100,19

3,8

5,4

6,7

3,5

Nova Friburgo

27.302

985,42

12,3

8,7

7,0

6,6

Queimados

28.427

332,07

2,7

2,6

3,2

1,8

Magé

29.008

456,99

7,0

5,0

5,3

3,1

Teresópolis

30.800

743,10

7,9

9,8

5,6

6,2

Itaboraí

30.827

387,25

4,9

6,0

4,6

5,0

Belford Roxo

42.827

348,57

2,9

4,8

3,2

2,2

Volta Redonda

43.208

562,48

6,1

6,6

6,5

4,6

Petrópolis

49.217

1.172,16

20,2

12,1

7,2

4,6

São João de Meriti

49.527

634,88

10,5

6,9

3,7

2,4

Duque de Caxias

59.837

460,94

9,6

8,6

7,9

8,3

Niterói Campos dos Goytacazes Nova Iguaçu

85.764

729,56

13,0

12,2

9,5

5,8

85.993

884,68

8,5

7,9

8,1

3,8

98.906

417,24

4,7

7,8

4,9

5,3

São Gonçalo

135.980

588,57

8,4

5,3

4,3

2,1

Rio de Janeiro

687.606

804,30

12,4

13,1

9,2

7,3

Fonte: Datasus.

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Taxa Média de Permanência, países da OCDE, 1990 e 2005 Days 25

2005

12,5

3,5

7,8 5,2 6,0 5,2 7,0 4,8 6,5 4,6 4,2 4,0 6,4

7,0

5,4

7,0

5,4

France

United States

Iceland

5,9

5,6

Austria

7,3

9,3

9,9 6,5

6,3

6,7 6,6

Ireland

OECD

6,7

Spain

Poland

6,8

Italy

Netherlands

6,3 7,2 6,1 8,0 6,1 7,5 6,0

8,7

10,0

9,6

9,5

9,8 7,1

Portugal

8,4 7,3

7,1

Belgium

7,3

Luxembourg

Slovak Republic

8,0 7,4 7,3

8,6

8,5

Germany

Switzerland

12,0

14,0 12,0 10,6

13,4

19,8

1990 20

Mexico

Denmark

Finland

Sweden

Turkey

Norway

Greece

United Kingdom

Hungary

Australia

Canada

Czech Republic

Korea

Japan

Fonte: OCDE Health Statistics, 2003.

Em primeiro lugar, fica evidente a tendência à queda do tempo médio de permanência dos hospitais devido a novos processos e tecnologias. Em segundo lugar, se compararmos os dados internacionais com os de alguns municípios do Estado do Rio se observa que os nossos são bem superiores. Esse comentário tem por objetivo chamar a atenção para a relevância dos problemas de gestão e para aprimorarmos nossas estatísticas de organização e processos para que as análises comparativas sejam mais confiáveis. Também podemos medir o grau de ineficiência dos serviços pelos dias de espera por cirurgias, exames, pelas longas filas para conseguir atendimento, entre outras medidas. As chamadas “portas de entrada” para o sistema devem ser ordenadas de maneira que as emergências dos hospitais sejam utilizadas, de fato, para emergências. Algumas ações para alterar este quadro de desordem estão em curso, mas precisam de mais rapidez e agilidade. O cartão SUS, os postos de saúde com nível médio de complexidade funcionando 24 horas, a nova política para modelos de gestão privada dos hospitais são algumas destas ações. De todas as iniciativas, o Programa de Saúde da Família (PSF) é um dos que mais influi na estrutura do sistema porque, justamente, organiza a “porta de entrada” de forma proativa através das visitas dos agentes nos domicílios e atua fortemente no campo da prevenção,

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promoção de saúde e detecção precoce de doenças curáveis. O caminho está correto, mas o ritmo das mudanças é lento. Em 2003, segundo dados do Suplemento Especial de Saúde da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), 239.334 pessoas deixaram de procurar serviços de saúde pelos seguintes motivos: Não tinha dinheiro 23%

Local distante ou de difícil acesso 7%

Dificuldade de transporte

Horário incompatível

O atendimento é muito demorado

10%

20%

Inexistência de especialista procurado

Não tinha quem o(a) acompanhasse

Não gostava dos profissionais

Outro motivo

23%

É preciso que os processos de gestão sejam sistematicamente monitorados com o registro de informações que indiquem o quanto a população está, de fato, recebendo atendimento adequado. Estatísticas vitais são muito importantes para medirmos os resultados gerais de saúde da população, mas não são suficientes para fiscalizar e garantir a organização do sistema. Outro aspecto da gestão que compromete a organização e, portanto, a eficiência do sistema é a execução orçamentária. De um modo geral, os orçamentos não se relacionam com objetivos; funcionam como uma atividade separada das demais; funcionam como controle de gastos; quase sempre obedecem a alocações históricas e aumentam ou diminuem sem qualquer vínculo com o nível da eficiência; obedecem a códigos contábeis sobre a natureza do gasto desvinculando ação, meta e indicadores de sucesso. Tudo isso impede que se reconheça a efetiva alocação dos recursos e tende a gerar deformação e hipertrofia organizacional. NOVAS PERSPECTIVAS Sobre a base do modelo descrito, projetamos o desenho de uma nova organização do sistema para o ano de 2020 com modificações bastante realistas. Para facilitar a comparação, replicamos o atual modelo na mesma página de forma que as mudanças sugeridas sejam visíveis.

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Modelo do sistema de saúde brasileiro

Modelo do sistema de saúde brasileiro - 2020 contrata

GOVERNO - Federal - Estadual - Municipal - Seguro Social

impostos

OFERTA utiliza

POPULAÇÃO

impostos

Referência

prêmio

EMPRESAS

- Médico generalista - Centro de atendimento primário - Emergências hospitalares

prêmio

Contra -referência

- especialistas - hospitais gerais e especializados

Seguro Saúde Suplementar contrata

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Seguindo a estrutura do esquema apresentado, a seguir descreveremos com mais detalhes o conteúdo de cada “caixa”, as relações implícitas e as modificações para que a organização do sistema seja mais “arrumada”. Oferta de Serviços O esquema desenhado para a oferta de serviços em 2020 sugere um fluxo mais ordenado para a demanda a partir da referência de uma “porta de entrada” para o sistema que, atualmente, é quase invisível devido à cultura da “livre escolha” para os que usam serviços privados e ao uso indevido das emergências hospitalares no serviço público. Para se definir uma “porta de entrada”, algumas mudanças são exigidas como pré-requisito e outras decorrerão naturalmente. O primeiro pré-requisito é a mudança de currículo dos profissionais de saúde, especialmente o de médicos e do corpo de enfermagem. A mudança de postura técnica do profissional de saúde pode gerar mudanças de grande impacto e, concomitantemente, evitar que os usuários se sintam cerceados de seus direitos. Em medicina, a especialidade de Clínica Geral deverá ser amplamente fortalecida para que seja resoluta. Atualmente, os médicos clínicos funcionam como “encaminhadores” para outras especialidades. Poucos retêm seus doentes transmitindo-lhes a segurança de sua capacidade para atuar como principal referência médica, valendo-se de um eficaz mecanismo de referência e contra-referência. Este mecanismo funciona entre os níveis de atenção primária com médicos generalistas e os especialistas e centros especializados. O nível primário pede pareceres a especialistas que são devolvidos para seu lugar de origem que, então, decide se o mesmo é elegível para continuar o tratamento naquele nível ou deve ser definitivamente encaminhado para centros especializados. Neste caso, o paciente passa a “pertencer” (marcar consultas diretamente) a estes centros. Doenças como diabetes tipo II, hipertensão primária, por exemplo, podem ser controladas por especialistas em Clínica Geral e somente referenciados para centros especializados em Endocrinologia e Cardiologia em caso de necessidade. Ou seja, a especialidade volta a ser, como o nome bem define, uma especialidade.

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Contrariamente à cultura da especialidade de Clínica Geral, a falta de visão holística combinada, à hiperespecialização dentro de especialidades impede a disseminação da cultura de medicina preventiva e mais humanista. Os procedimentos acabam obedecendo a regras e estímulos comerciais e, embora o avanço da tecnologia seja positivo para salvar vidas, de um modo geral são supra-utilizados sem justificativa técnica. Geram uma falsa impressão de qualidade que serve, principalmente, para aumentar custos sem contrapartida de resultados. É a cultura de que quantidade de exames feitos é sinal de medicina de qualidade. Em sistemas de assistência à saúde, o ideal é o justo e o necessário para diagnóstico, recuperação e tratamento de doenças de maneira que os recursos possam alcançar o maior número de pessoas. Gastar com desperdício é um defeito que nasce com o tipo de formação médica e, ipsu facto, do modelo de atenção à saúde. Neste sentido, cabe estimular a incorporação de uma prática internacional chamada “medicina baseada em evidência” que recomenda que a prática clínica esteja integrada à experiência profissional e ao conhecimento científico existente sobre a eficácia dos procedimentos diagnósticos e terapêuticos. Esta concepção de prática contém elementos para evitar o uso inadequado e excessivo de procedimentos diagnósticos e terapêuticos. Com a formação do(a) enfermeiro(a) ocorre o mesmo. Em países como a Inglaterra, o corpo de enfermagem tem um papel fundamental na atenção ao paciente. As enfermeiras fazem a primeira consulta e usam com propriedade o discernimento necessário para resolver problemas de baixa complexidade. Trabalham de forma bastante integrada com os médicos e dedicam parte da consulta a transmitir informações sobre saúde que afetam os hábitos necessários para evitar doenças. No Brasil, este recurso ainda é mal-aproveitado. É preciso que o currículo de enfermagem seja revisto à luz de novas funções e responsabilidades que auxiliem a “desafogar” o sistema e, principalmente, para ajudar ao público a perceber a importância deste profissional como suporte à estrutura do modelo de atenção. Para isso, sua formação precisa ser de alta qualidade e, mais uma vez, integrada e articulada. Uma das mudanças que decorrerá, naturalmente, com uma “porta de entrada” organizada será a retomada do verdadeiro espaço dos especialistas. Como dito anteriormente, a hiperespecialização foi, pouco a pouco, convertendo os profissionais em mosaicos. Ao persistir,

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reforça-se uma avaliação técnica equivocada por parte dos usuários de que o sistema é tão melhor quanto mais rapidamente ele acessar o especialista. O resultado é a banalização da especialidade com neurologistas tratando enxaquecas, endocrinologistas fazendo dietas, cardiologistas tratando de estresse, reumatologistas cuidando das dorsalgias muitas vezes associadas ao sedentarismo e idade. Estas e outras especialidades são muito importantes para resolver problemas sérios e doenças específicas (muitas vezes incomuns), mas devem ser discriminadas pela organização e fluxo do sistema para o bem da saúde das pessoas e para a devida valorização do médico. A questão da formação do profissional de saúde não esgota as mudanças necessárias para o aprimoramento do sistema atual. Também é preciso introduzir medidas para avaliação da qualidade dos serviços, criar políticas para o uso de tecnologias, rever a relação entre os provedores de serviços e os que financiam, além de garantir abrangência para assegurar o acesso a toda a população. Mas a mudança de maior impacto para que o sistema evolua de forma desejada e planejada está centrada no modelo de formação do profissional. Seguro de Saúde Suplementar No esquema apresentado para 2020, a “caixinha” Seguro de Saúde Suplementar deveria, de fato, corresponder à definição concebida na Constituição de 1988 quando, no mesmo ano, com a 8ª Conferência Nacional de Saúde, criou-se o SUS – Sistema Único de Saúde. Pensou-se que o setor privado poderia atuar de forma suplementar, uma vez que o SUS garantiria os princípios de universalidade, eqüidade, gratuidade e integralidade. Como esclarece o estudo do IESS6, ...em muitos países da Europa, a saúde privada tem função suplementar para financiar bens e serviços que são excluídos da cobertura pública. No Canadá, 65% da população possuem algum plano su Saúde suplementar frente às demandas de um mundo em transformação, José Cechin et al., 2006, IESS – Instituto de Estudos em Saúde Suplementar, www.iess.org.br/biblioteca.

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plementar de saúde privada, nas províncias onde é permitida a comercialização desse produto. Na Holanda, quase toda a população coberta pelo seguro social possui um plano privado suplementar. Na Suíça, 80% da população suplementam o plano mandatário com um plano privado voluntário.

Tal como funcionam atualmente, os seguros e planos de saúde privados no Brasil são uma alternativa para o acesso aos serviços, em tempo e hora, para os que podem pagar. Não podemos afirmar que a qualidade seja superior ao SUS em todos os casos, mas a idéia de ter tantos serviços credenciados e disponíveis (especialmente os hospitais renomadamente de “primeira linha”) dá uma impressão de segurança que é básica para quem já precisou ou imagina precisar de serviços médicos em casos de doenças graves. Ou seja, os planos de saúde, longe de serem suplementar, tornaram-se uma necessidade básica e hoje contam com cerca de 40 milhões de associados concentrados em grandes centros urbanos. Quem tem condições, geralmente, compra um plano de saúde. O modelo dos planos e seguros privados reforça alguns defeitos inerentes ao atual sistema de saúde, especialmente aqueles relacionados às modalidades de pagamento e financiamento através do fee-for-service. Também contribuem negativamente para o desordenamento da hierarquia por nível de complexidade e boa parte da utilização por parte dos associados se transforma em “consumo de griffe” – desnecessário e, no caso da saúde, injusto. A uniformização das modalidades de pagamento, tanto por parte dos pagadores público ou privado, pode equilibrar a distribuição de serviços e permitir ganhos de escala. A Divisão de Revisão de Custos de Serviços de Saúde da Agência Reguladora de Maryland, por exemplo, propôs um novo modelo de pagamento único para os hospitais, independente do tipo de “pagante” (Medicare, Medicaid ou as seguradoras e HMO’s). No nosso caso, seriam o SUS (a tabela SUS), as AIHS, as tabelas da AMB e outras (recentemente os médicos aprovaram a CBHPM7 como nova referência para preços). Os objetivos eram: o controle do crescimento dos custos, 7

Classificação Brasileira Hierarquizada de Procedimentos Médicos.

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a melhora do acesso aos serviços, garantir estabilidade financeira para os hospitais, e aumentar a transparência e a qualidade do relacionamento entre os agentes do sistema. O novo modelo começou a ser implantado em 1977 e, no período 1976-2005, foi o Estado com menor índice de crescimento dos custos hospitalares dos EUA. Também obtiveram melhor acesso para a população sem seguro médico, equilibraram os ganhos dos hospitais com mais transparência através da forma única e, sobretudo, estabeleceram metas de qualidade que influíam no pagamento (pay for performance). A Agência Nacional de Saúde vem atuando positivamente no processo de regulação do setor privado, mas o sistema deve ser visto na sua totalidade porque os defeitos de um interferem na performance do outro. O setor de saúde suplementar poderia, até 2020, ampliar sua relevância na política social do país. Como 71% dos contratos com planos e seguros de saúde são com empresas, seria importante que estes serviços fossem analisados e criticados como benefício coletivo, mais além da lógica, também importante, de consumidores. É possível vislumbrar potenciais muito positivos para este mercado que pode cumprir uma função social mais ampla do que a atual, através da articulação com os programas de saúde ocupacional das empresas. De acordo com as Normas Regulamentadoras nº 7 e nº 9 do Ministério do Trabalho, as empresas devem implementar o Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional (PCMSO) e Programa de Prevenção de Riscos Ambientais (PPRA) com o objetivo de promover e preservar a saúde e a integridade do conjunto de seus trabalhadores. É uma forma de co-responsabilizar os empresários pela escolha de modelos produtivos que sejam o menos nocivo possível à saúde de seus trabalhadores. Enquanto o PPRA avalia, por exemplo, aspectos relacionados ao ambiente de trabalho ou ao processo de produção que possam gerar riscos à saúde dos trabalhadores, o PCMSO executa exames médicos periódicos, gerais e específicos para o tipo de atividade econômica, com o objetivo de detectar precocemente as conseqüências nocivas decorrentes do trabalho. Assim, atividades que demandem grande esforço físico devem ser cuidadas para evitar, por exemplo, hérnias de disco, varizes de membros inferiores, entre outros problemas de saúde. Da mesma forma, processos de trabalho com alta freqüência de movimentos repetitivos que vem causando

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novas doenças como as Lesões por Esforço Repetitivo (L.E.R) e os Distúrbios Osteomusculares Relacionados ao Trabalho (D.O.R.T.S) devem ser avaliados conjuntamente – médicos do trabalho e gestores de planos de saúde, pois o problema se reflete no custo de benefício como um todo. A desarticulação entre os gestores das normas impostas pelo Ministério do Trabalho e o benefício concedido aos trabalhadores através dos planos de saúde torna muitas vezes o PCMSO e o PPRA um mero cumprimento burocrático para atender à fiscalização. Na verdade, os exames periódicos são um valioso instrumento para a detecção precoce de casos que podem ser gerenciados, além de cumprirem funções preventivas. Atualmente, poucas empresas e operadoras de planos de saúde integram as informações geradas por estes programas com o objetivo, de fato, de provocar ajustes nas empresas para assegurar melhores condições de saúde aos trabalhadores. É comum encontrar relatórios tecnicamente bem-feitos para o PPRA que sinalizam problemas que podem ser confirmados nas estatísticas de utilização do plano de saúde. Mas é preciso transformar o dado em informação para os que tomam decisões. Muitos empresários não compreendem o alcance destes benefícios e os consideram tarefas burocráticas ou contabilizam como gastos com salário indireto. Não percebem qualquer forma de valor agregado. Se não existe uma gestão voltada para estes objetivos, é muito provável que as empresas gerenciem ilhas e que os fornecedores de serviços não consigam maximizar resultados. Alguns trabalhos desenvolvidos em uma operadora de planos de saúde do Rio de Janeiro8 mostraram o potencial deste tipo de abordagem. Um destes trabalhos, numa indústria de grande porte do Rio de Janeiro em 2005, mediu a redução do absenteísmo na fábrica em 14% combinado com um aumento de produtividade de cerca de 9% durante o período de um ano de aplicação deste modelo de gestão da saúde dos trabalhadores. Atualmente os seguros e planos de saúde privados comercializam produtos para a Saúde Ocupacional e para Planos de Saúde separada Serviços Médicos à Indústria e Comércio (Semic), casos de gestão integrada em indústria de grande porte e dados gerenciais do Serviço de Monitoramento de Casos (SMC). O modelo desenvolvido recebeu o Prêmio da Associação Brasileira de Marketing e Negócios em 2006. Em 2007, a Operadora foi comprada pela DIX-Saúde, empresa do Grupo AMIL.

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mente, deixando de aproveitar a conexão lógica que existe entre uma atividade e outra. A integração das informações dos dois “produtos” estabelece um processo que permite atuar fortemente em prevenção e amplia a função social do benefício já concedido pelos empresários. Daí incluir as políticas públicas de promoção à saúde nos programas das Operadoras e empresas é um passo. O governo teria uma boa parte do parque industrial já instalado do setor privado como reforço para a implementação de políticas públicas de saúde. Governo O governo pode cumprir diferentes funções, dependendo da política e modelo que seguir. De um modo geral cabe somente aos governos a função regulatória e esta pode adotar diferentes graus e abrangência. No Brasil, a Agência Nacional de Saúde Suplementar foi criada em 1998 e a partir de 2000 começou a regular o setor privado através da Lei nº 9.656/98, impondo uma série de medidas visando à segurança dos associados e a uniformização de coberturas. Projetando a organização de nosso atual sistema para 2020, espera-se que estas funções sejam aprimoradas no sentido de promover uma real articulação entre os setores privado e público. Como indica o gráfico elaborado por Ugá e Santos9, a participação do setor privado no Brasil é relevante e, além de atuar livremente pelas regras de mercado, este setor poderia contribuir com a política de desenvolvimento social do país através de parceria público-privada (PPP’s). Hoje, os sistemas público e privado atendem a um país partido em dois: os que podem e têm recursos compram um seguro ou plano de saúde, e os demais recorrem ao SUS. Sabendo que a tendência mundial sobre os custos de atenção à saúde é de alta, não faz sentido duplicar os serviços e, pior, garantir mais acesso e, talvez, qualidade para os que podem pagar, acentuando as desigualdades.

Projeto “Justiça no Financiamento do Setor Saúde”, Escola Nacional de Saúde Pública, ENSP / Fiocruz – Uma Análise da Eqüidade do Sistema de Saúde Brasileiro, Maria Alicia Dominguez Ugá e Isabela Soares Santos, http://www. ans.gov.br/portal/upload/biblioteca.

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Gráfico 1 – Composição do gasto em saúde Alguns países da OCDE e Brasil EUA Reino Unido Suécia Espanha Portugal Itália Alemanha França Dinamarca Brasil (2002) 0,0%

10,0%

20,0%

30,0% Público

40,0%

50,0%

Seguro privado

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

Pagam. diretos

Fonte: Países da OCDE: OMS, World Health Report, 2000.

A organização do sistema também pode ser vista através do modelo e das fontes de financiamento. O desenho atual permite visualizar situações onde o cidadão pode estar pagando duas ou três vezes pelos serviços, pois paga imposto, compra seu plano de saúde e ainda precisa fazer pagamentos diretos do próprio bolso para custear medicamentos e/ou serviço não cobertos. No geral, o esquema demonstra que o sistema se financia através do Tesouro Nacional com fundos arrecadados através dos impostos e distribuídos através de repasses federais a estados e municípios. A proporção da contribuição federal (no total do gasto público) atualmente corresponde a mais da metade do total, porém, a Emenda Constitucional 29 de 2000 estabelece que estados e municípios passem a vincular 12% e 15%, respectivamente, de suas receitas para gastos com saúde, ajustando e equilibrando melhor esta tendência. Entretanto, é preciso que esta fonte de arrecadação seja simplificada para facilitar o controle e possibilitar uma gestão mais transparente

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sobre a avaliação dos impactos progressivo ou regressivo sobre a população. Um minucioso estudo levado a cabo pela Escola Nacional de Saúde Pública/Fiocruz10 utiliza uma tabela detalhada com as múltiplas fontes tributárias que compõem os gastos públicos com o objetivo de analisar o grau de eqüidade do modelo de financiamento brasileiro. Quadro 1 - Composição da base vinculável das receitas de Estados e Municípios, para cumprimento da EC 29-000 Receitas de impostos estaduais ICMS6, IPVA7, ITCMD8 Receitas de impostos municipais IPTU9, ISS10, ITBI11 Receitas de impostos transferidos FPE12, IRRF13, IPI Exportação14, pela União aos Estados ICMS Exportação (Lei Kandir)15 Receitas de impostos transferidos FPM, ITR16, IRRF, ICMS, IPVA, IPI Exportação pela União aos Municípios ICMS Exportação (Lei Kandir) Transferências financeiras constitucionais ICMS (25%), IPVA (50%), IPI Exportação (25%), e legais dos Estados aos Municípios ICMS Exportação - Lei Kandir (25%) Receita de dívida ativa tributária de impostos Fonte: Nota Técnica com discussões e recomendações elaboradas por Grupo Técnico formado por representantes governamentais17: “Parâmetros consensuais sobre a implementação e regulamentação da Emenda Constitucional 29”, de 2002. iCmS – imposto sobre operações Relativas à Circulação de mercadorias e prestação de Serviços de transporte interestadual e de Comunicação ipVA – imposto sobre a propriedade de Veículos Automotores 8 itCmD – imposto sobre transmissão "Causa mortis" e Doação de bens e Direitos 9 iptU – imposto sobre a propriedade predial e territorial Urbana 10 iSS – imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza 11 itbi – imposto sobre a transmissão inter-Vivos de bens e Direitos sobre imóveis 12 FpE – Fundo de participação dos Estados e do DF 13 iRRF – imposto de Renda Retido na Fonte 14 ipi Exportação – imposto sobre produtos industrializados 15 iCmS Exportação (Lei Kandir) – Lei Complementar nº 87/96 16 itR – imposto territorial Rural 17 Representantes da Secretaria de Gestão de investimentos do ministério da Saúde – SiS/mS, ministério público Federal, Conselho Nacional de Saúde – CNS, Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde – Conass, Conselho Nacional de Secretários municipais de Saúde – Conasems, Comissão de Seguridade Social da Câmara Federal – CSS/CF, Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal – CA/SF e Associação dos membros dos tribunais de Contas – Atricon. 6

Nota 4 – op.cit, p. 13.

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É, no mínimo, confuso. No esquema apresentado para 2020, a redução de setas que figuram como as diversas formas de financiamento utilizadas atualmente representam as mudanças sugeridas para os próximos anos. É preciso que haja uma simplificação na tributação de forma que os contribuintes conheçam a forma como os mesmos estão sendo utilizados pelo governo com maior transparência. População É muito importante que se conheça a tendência demográfica para planejar a infra-estrutura e os tipos de serviços necessários. Prosseguindo com o exercício de projetarmos um desenho organizacional para o ano de 2020, o envelhecimento da população devido à redução das taxas e fecundidade (entre 1960 e 2000 caiu de 6,2 filhos para 2,4) e o aumento da expectativa de vida elevarão a proporção de pessoas idosas no Brasil. De acordo com as projeções do Fundo de População das Nações Unidas (FNUAP), os idosos de 65 anos e mais deverão passar de 10 milhões para 50 milhões entre 2000 e 2050 e os idosos de 80 anos e mais deverão passar de 1,7 milhão para quase 14 milhões no mesmo período. Além desta realidade, existe o problema da chamada transição epidemiológica prolongada em que problemas de saúde típicos de sociedades mais avançadas (neoplasias, doenças cardiovasculares e crônico-degenerativas) coexistem com doenças infecto-contagiosas. O recrudescimento de doenças como a malária, hanseníase e leishmanioses sinalizam a polarização que os serviços de saúde terão que lidar no futuro se estes não forem eliminados definitivamente. O esforço que se requer para atender aos dois pólos é grande e por isso exigirá, possivelmente, um grande debate com a sociedade. A saúde coletiva é um reflexo, um retrato do tipo de organização social que adotamos. É, em boa parte, responsabilidade dos governantes, mas não exclusivamente. A população tem o seu papel a cumprir. Se as pessoas conseguissem discernir com mais clareza o mundo de influências que se reflete em seu estado de saúde, soluções alternativas surgiriam fora do escopo da medicina e de tratamentos curativos. Mudanças de hábitos alimentares nocivos e de comportamentos de

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risco são poderes que temos como indivíduos para mudar a sociedade e que, cada vez mais, são apoiados e estimulados. Nos EUA, por exemplo, as apólices de seguro saúde caem muito para os que se comprometem a adotar hábitos saudáveis. Anne Mills11 também indica a necessidade de adotar medidas para influenciar consumidores a usar os serviços privados de forma adequada nos países pobres: ... consumidores são, de um modo geral, incapazes de avaliar a qualidade técnica de serviços de saúde e costumam colocar mais peso em aspectos de percepção subjetiva do tipo habilidade de relacionamento pessoal dos provedores e o conforto do ambiente onde o tratamento ocorre, ambos não necessariamente relacionados à competência técnica.12

As observações anteriores em muito se aplicam à população que tem acesso aos serviços privados aqui no Brasil também. A predominância de percepções de “fachada” em detrimento da competência técnica encarece o sistema e alarga a brecha entre os que possuem melhores condições de vida e os que não possuem. Em parte, a disseminação de informação para dar menos peso ao supérfluo e mais elementos para avaliar a competência técnica dos serviços é responsabilidade de governos e, atualmente, das agências reguladoras. Mas é, também, um processo de conscientização individual que traz à tona um elenco de valores sociais que, nos próximos anos, nossa sociedade provavelmente enfrentará. Conclusão Embora os sistemas de saúde adotem diferentes modelos em diferentes países, de um modo geral, os desafios a serem enfrentados nos próximos anos são mais ou menos semelhantes. A escalada dos custos versus aumento da demanda em termos absolutos e relativos à complexidade de uma espécie de “dívida epidemiológica” de sociedades 11 Anne Mills et al. – What can be done about the private health sector in low-income countries? – Public Health Reviews, Bulletin of the World Health Organization 2002, 80 (4). 12 Idem, op.cit. p. 326.

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desiguais atinge muitos países. Três dos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), que deverão ser cumpridos até 2015, são relacionados à saúde: reduzir a mortalidade na infância; melhorar a saúde materna e deter a propagação do HIV/Aids, malária, tuberculose e outras doenças transmissíveis. Se as metas estabelecidas não fossem calculadas através de média estatística, o Brasil teria muitas dificuldades para chegar a 2015 com os ODM cumpridos devido à enorme desigualdade existente. Uma pesquisa de opinião citada num recente estudo, publicado pela Comissão Econômica para América Latina e Caribe (Cepal),13 indicou que a desigualdade surge como a maior preocupação dos países latinoamericanos, superando a pobreza. O estudo também analisou e comparou políticas públicas de vários países e, entre outras conclusões, afirmou que o impacto redistributivo destas é maior quando o gasto social é predominante em saúde e educação. Dito de outra forma, investimentos em saúde e educação “cortam o caminho” e aceleram o progresso social que, naturalmente, acompanha o desenvolvimento econômico. Políticas de Saúde Pública podem ser redistributivas. Porém, a forma como o sistema de saúde está organizado influencia a eficiência do setor e, em última instância, os resultados de saúde da população. A intenção de utilizar um modelo exageradamente simplificado foi para dar destaque às articulações, ligação e influências entre as partes do sistema de forma que sua estrutura se tornasse visível e aparente. Tem-se a impressão de que conceitos organizacionais são temas pouco tangíveis sendo, portanto, utilizados en passant quando se estudam os problemas e propõem-se soluções. Estrutura organizacional, processos, cultura, gestão de pessoas, entre outros aspectos sustentam os pilares do sistema de saúde. Dependendo da força destes pilares as políticas podem ser mais ou menos eficazes, os especialistas podem ser mais ou menos aproveitados, o desenvolvimento científico pode ser mais ou menos aplicado para o desenvolvimento da sociedade e, possivelmente, os resultados de saúde podem ser gerados com mais eficiência.

Una Decada de Desarrollo en America Latina – 1990-1999, CEPAL, 2004.

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Ação afirmativa: política pública e opinião João Feres Júnior

Sinais Sociais | RIO DE JANEIRO | v.3 nº8 | p. 38-77 | setembro > dezembro 2008

Este artigo tem como objetivo principal analisar as opiniões contrárias às políticas de ação afirmativa veiculadas pela mídia brasileira. Para que tal análise tenha como substrato dados concretos, o autor primeiramente apresenta um diagnóstico geral do avanço da ação afirmativa nas universidades públicas em nosso país. Logo em seguida, os principais argumentos de justificação da ação afirmativa são examinados, com o intuito de fornecer elementos de comparação com os argumentos negativos. Os argumentos contrários à ação afirmativa mais representativos do debate midiático são, então, apresentados e classificados em três formações discursivas: “Raça e identidade nacional”, “Cidadania e o estado” e “Procedimentos e resultados”. Por fim, o autor discute a pertinência de cada um desses discursos tendo em vista o conhecimento acadêmico acumulado sobre o tema, advindo tanto de análises de casos no Brasil como da experiência com políticas de ação afirmativa em outros países.

This article focuses on the analysis of arguments against affirmative action policies that appear in the Brazilian press. In order to place this discussion within its due context, the author first presents a diagnosis of the current state of affirmative action policies in Brazil’s public university system. Second, the arguments used to justify such policies are examined. Then the chief arguments against affirmative action appearing in the press are presented and classified along three discursive formations, or themes: “Race and national identity”, Citizenship and the state”, and “Procedures and results”. Finally, the author discusses each of these discourses in light of empirical data and analyses provided by the academic literature both on affirmative action policies in Brazil and on experiences with such policies in other countries.

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Introdução Muito se tem escrito e discutido sobre o tema da ação afirmativa na sociedade brasileira desde que essas políticas começaram a ser implantadas em nosso país, ou seja, a partir de 2002. Esse processo de discussão pública de políticas é fundamental para a saúde de nossa democracia, por mais que os meios de comunicação por vezes sejam tendenciosos na sua representação e apresentação de diferentes opiniões em um dado debate, como, por exemplo, as políticas sociais do governo Lula, a integração regional da América do Sul, ou as políticas de ação afirmativa. A mídia tem um papel fundamental nas sociedades de massa como a nossa, que é o da circulação de informações factuais e opiniões, nem sempre claramente distintas, e sem ela seria impossível ou improvável que tivéssemos uma visão de mundo complexa e em constante atualização. Sequer saberíamos a respeito de fatos “remotos” como a guerra no Iraque, eleições no Congo, ou mesmo a aprovação de uma medida provisória, a não ser de maneira fragmentária e retardada. Mas o conjunto de opiniões expressas na mídia não deve ser tomado sem ressalvas e qualificações, como a opinião pública, ainda que alguns autores e publicistas o façam. Isso porque, em uma concepção democrática, o valor do “público” é muito grande para ser monopolizado pelo poder discricionário da mídia, ainda que de fato os meios de comunicação tenham um grande poder de agenda setting e de conformarem (frame) os vários assuntos dessa agenda (Berger e Luckmann, 1990; Gitlin, 2003). Em outras palavras, devemos assumir que opiniões públicas se formam sobre determinados assuntos e são muitas vezes diferentes ou mesmo contrárias àquelas expressas pelos meios de comunicação. O caso das Diretas Já e da Rede Globo é lapidar, só para citar um exemplo muito relevante à nossa história democrática. No caso da ação afirmativa, algo similar acontece, pois ainda que pareça haver uma super-representação de textos contrários nos meios de comunicação, as poucas pesquisas de opinião pública sobre o tema

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mostram sua aceitação por parcela expressiva da população.1 Talvez mais importante ainda do que a opinião pública, é constatar que, a despeito do debate público acalorado – que tem ocorrido em ondas, normalmente seguindo notícias novas, como a criação de reserva de cotas em instituições de educação superior de prestígio, a publicação de novos dados e de análises referentes ao acesso, ao desempenho e ao perfil dos estudantes na educação superior, manifestos contra e a favor das políticas de ação afirmativa assinados por celebridades, acadêmicos e militantes etc. –, em poucos anos os programas de ação afirmativa se espalharam por todo o território brasileiro. Uma pesquisa recente realizada pelo Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA), o qual coordeno, identificou 57 Instituições Públicas de Educação Superior (Ipes), de um total de 90, que têm algum tipo de programa de ação afirmativa em funcionamento no presente momento. Se adicionarmos a essa informação o fato de que as primeiras políticas dessa natureza para a admissão de candidatos no ensino superior foram criadas em 2002, isto é, há apenas seis anos, podemos constatar um crescimento realmente vertiginoso desse tipo de iniciativa. O presente artigo tem como foco as opiniões expressas na mídia acerca da ação afirmativa. Mais especificamente, vou me concentrar na análise das opiniões contrárias à implantação dessa modalidade de política pública. Antes disso, contudo, é judicioso apresentar um diagnóstico geral do avanço da ação afirmativa em nosso país, pois é importante saber do que estamos falando. Também como prólogo à análise central do texto, direi algumas palavras a respeito dos argumentos positivos, ou seja, daqueles que são usados para justificar tais iniciativas. Como já fiz isso mais detalhadamente em outro texto (Feres Júnior, 2005), me limitarei aqui a expô-los de maneira sintética.

1 Uma pesquisa nacional conduzida pelo Datafolha em 2006, nos dias 17 e 18 de julho, quando foram entrevistadas 6.264 pessoas, revelou um índice de aprovação de 65% para as cotas raciais e de 87 % para as cotas em universidades para estudantes de baixa renda. A pesquisa também revelou que a maior parte dos defensores das cotas raciais pertence às camadas mais pobres e menos educadas da população, mas que o apoio é igual entre negros e brancos (UOL, 2006).

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Ação Afirmativa no Brasil de hoje O número de universidades com programas de ação afirmativa no Brasil tem crescido tanto que qualquer levantamento dessas políticas está fadado rapidamente à obsolescência. De qualquer forma, nas páginas que se seguem estão apresentados os dados de um levantamento feito pelo GEMAA2. Tal levantamento é baseado em grande parte nos editais e documentos que regulamentam os programas de ação afirmativa nas universidades, que podem também ser encontrados no site do GEMAA (http://gemaa.iuperj.br/). Aqui estão coligidos somente os dados das universidades públicas com programas dessa natureza. Em outras palavras, não estão computados dados do ProUni, programa do Governo Federal que troca bolsas de estudo por incentivos fiscais e que contém reservas para estudantes de escolas públicas e negros, e nem das universidades, faculdades e centros universitários privados que adotam políticas similares.3 Como já dissemos anteriormente, o presente cômputo identificou 57 Instituições Públicas de Educação Superior (Ipes) com algum tipo de programa de ação afirmativa de um total de 90 em todo o país. A distribuição espacial destes programas é razoavelmente uniforme nas cinco regiões do Brasil, considerando a razão entre Ipes que os adotam e o número total de Ipes. A média é de 63,3%, sendo que na da Região Norte ela atinge seu valor menor, 41,7%, e nas regiões CentroOeste e Sul, seus maiores valores, 75% e 77,8%, respectivamente (veja a tabela a seguir).

Gostaria de agradecer particularmente ao trabalho de Verônica Toste Daflon e de Ana Cláudia Jaquetto Pereira na organização dos dados. 3 Só para ficarmos em um exemplo, a PUC-Rio tem um programa de ação afirmativa para alunos oriundos dos cursos Pré-vestibulares para Negros e Carentes (PVNC) desde 1994. 2

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Ipes

Com ação afirmativa

Total

Norte

41,7%

Nordeste

64,3%

Centro-Oeste

75,0%

Sudeste

58,3%

Sul

77,8%

Total

63,3%

Fonte: Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA).

Um dado importante a respeito deste aumento rápido no número de programas tem a ver com o tipo de Ipes que tem adotado ações afirmativas: federal ou estadual. O sistema federal se distribui por todo o país, com Ipes alocadas em todos os estados da federação. Apesar de as universidades federais enfrentarem restrições orçamentárias devido ao fato de estarem sob controle do Ministério da Educação, elas, junto com as universidades públicas estaduais, desfrutam de autonomia administrativa considerável. “Autonomia universitária” é um valor que goza de legitimidade no Brasil democrático contemporâneo, em parte porque esta autonomia vis-à-vis o governo permitiu às universidades proteger muitos acadêmicos da perseguição política durante o período de ditadura militar (1965-1989). Nem todos os estados têm seu próprio sistema de universidades públicas estaduais, e a qualidade de cada um destes sistemas, quando existe, varia de acordo com a riqueza dos estados. De forma geral, contudo, as universidades públicas do Brasil encontram-se em melhor posição do que as universidades privadas quando se trata de qualidade e quantidade da pesquisa e da educação em geral. As Ipes estaduais foram pioneiras na implantação de programas de ação afirmativa no país. Já em 2002, sete destes programas foram criados. No ano seguinte, outros cinco surgiram, todos em Ipes estaduais. Foi só em 2004 que duas universidades federais aderiram a essa tendência. Desde então, vários programas foram criados, tanto em Ipes federais quanto estaduais. Apesar de as Ipes estaduais terem adotado programas de ação afirmativa antes e em maior número, o crescimento desses programas em Ipes federais também é expressivo, como mostra o seguinte quadro.

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Ano

Universidades públicas estaduais

Universidades públicas federais

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Total

Fonte: Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA).

Ainda que muitos jornalistas e publicistas, inclusive acadêmicos, que participam do debate sobre ação afirmativa empreguem o termo “cotas” para se referir a todas as políticas de ação afirmativa de ingresso no ensino superior, essa generalização não é correta, pois nem todos os programas de ação afirmativa hoje em funcionamento no Brasil seguem o formato das cotas. Alguns programas funcionam com o acréscimo de pontos à avaliação dos candidatos pertencentes aos grupos beneficiados, outros foram criados por meio do aumento do número de vagas nos cursos, as quais foram reservadas aos beneficiários da ação afirmativa, e outros apresentam uma combinação destes critérios, segundo o quadro abaixo. Tipos de programas

Nº de universidades

Cotas

Acréscimo de pontos

Acréscimo de vagas

Acréscimo de pontos e cotas

Acréscimo de pontos, vagas e cotas

Acréscimo de vagas e cotas

Total

Fonte: Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA).

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Em suma, os programas de cotas são de fato os mais comuns e têm como única alternativa verdadeira o sistema de acréscimo de pontos, uma vez que o acréscimo de vagas corresponde a um tipo de cota. Nesses programas, adotados, por exemplo, pela Unifesp, UFMT, UEM, Uenp, UFRR, Unespar e Unicentro, as novas vagas criadas são destinadas especificamente para cada grupo beneficiário e, se não preenchidas, não são redistribuídas entre os candidatos não-cotistas, como acontece na maioria dos programas de cotas. É interessante notar também que com a exceção da Unifesp, que criou vagas novas para candidatos pretos ou pardos e indígenas oriundos da escola pública, todas as outras universidades que adotaram essa modalidade de política têm somente programas para indígenas. A pouca variedade de programas de ação afirmativa, no que toca seu desenho mais geral, se deve, em grande medida, à permanência do vestibular, que ainda é o principal instrumento de avaliação dos candidatos para entrada no sistema universitário brasileiro.4 Portanto, os programas de ação afirmativa funcionam pela imposição de critérios redistributivos sobre os resultados do vestibular. Desta forma, em vez de uma competição “universal” pelas vagas disponíveis em cada curso, no sistema de cotas temos uma competição por um número fixo de vagas (uma porcentagem do total) entre indivíduos pertencentes a cada grupo beneficiário, e uma competição geral, entre os candidatos que não se enquadraram em nenhum dos grupos, para as vagas remanescentes. Em ambos os casos a competição se dá por meio do resultado do vestibular. No sistema de acréscimo de pontos, os candidatos pertencentes aos grupos beneficiados recebem pontos extras na nota final do vestibular, o que supostamente permite que alguns indivíduos pertencentes a grupos sociais desprivilegiados pontuem acima da nota de corte e, assim, sejam aprovados. Em resumo, dada a continuidade Segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/96), é possível adotar mecanismos de acesso alternativos ao vestibular. Na prática, há experiências em curso em algumas universidades que utilizam também dados do Exame Nacional de Curso (Enem), desde 1999, e dos Sistemas de Avaliação Seriada implantados nos Estados. Há outras exceções no sistema privado, que tem se tornado cada vez mais competitivo em termos de recrutamento de novos alunos, em que algumas universidades abriram mão do vestibular e passaram a aceitar alunos por meio de um processo simples de inscrição. 4

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do vestibular como o elemento central de avaliação, esses parecem ser os únicos sistemas possíveis de funcionamento de programas de ação afirmativa. A introdução de um sistema de applications, como o norteamericano, no qual a aprovação depende de vários fatores (nota em um exame universal, SAT, origem social, origem geográfica, currículo escolar, habilidades, hobbies, filiação etc.) que são pesados e combinados por uma comissão ou banca requereria uma mudança muito grande na cultura institucional de nosso sistema universitário, e não há qualquer garantia de que essa mudança produzisse mais eqüidade no processo de admissão. Uma característica importante da ação afirmativa no Brasil é a sua variedade em termos de tipos e números de critérios adotados. Alguns programas têm por objetivo a promoção de somente um grupo de pessoas desfavorecidas, outros beneficiam dois, três, quatro ou até cinco categorias diferentes. E as categorias são também de natureza heterogênea: etnia, raça∕cor da pele, origem regional, renda e educação pública, como revelam claramente os quadros a seguir. Nº de critérios

Nº de universidades que os adotam

TOTAL

Fonte: Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA).

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Universidades que adotam um critério Escola pública

Indígena

Nativo do estado

Deficiência física

2 Universidades que adotam dois critérios

Negro / Escola pública

Nativo do estado / Escola pública

Negro / Indígena

Indígena / Deficiência física

Escola pública / Professor de escola pública

Universidades que adotam três critérios Negro / Indígena / Interior do estado

Negro / Indígena / Escola pública

Universidades que adotam quatro critérios Negro / Indígena / Escola pública / Quilombola

Negro / Indígena / Escola pública / Deficiência física

Negro / Mulheres / Nativo do estado / Escola pública

Universidades que adotam cinco critérios Negro / Indígena / Escola pública / Deficiência física / Reforma agrária

Negro / Indígena / Quilombola / Escola pública / Deficiência física

Negro / Indígena / Escola pública / Deficiência física / Filho de policial, bombeiro etc. morto ou incapacitado em serviço

Fonte: Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA).

Estas categorias requerem algumas explicações. Quilombola é alguém que se identifica como ou que vive em uma comunidade remanescente de antigos quilombos. Uma universidade estadual adota cota para pessoas nascidas no estado em que ela se encontra (nativo do estado). Como o quadro mostra, diversas universidades possuem ação afirmativa para estudantes provenientes do sistema público de ensino médio (escola pública). De fato, como o quadro a seguir indica, o número de programas para candidatos de escola pública é bem mais alto

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do que o número de programas que utiliza categorias raciais5, os quais são seguidos de perto pelo número de programas para indígenas. Grupo beneficiário

Nº de universidades

Negros

Indígenas

Alunos egressos de escola pública

Deficientes

Nativos do estado

Mulheres

Quilombolas

Reforma agrária

Filhos de policiais etc.

Professores da rede pública

Fonte: Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA).

Esta breve apresentação da situação atual dos programas de ação afirmativa no país visa não somente a informar o leitor, como também a preparar o cenário para a análise do debate público sobre o tema. Desde o princípio, uma característica interessante e fundamental deste debate deve ser destacada. Apesar de haver diversos programas para candidatos de escolas públicas e muitos programas para minorias indígenas, a vasta maioria dos textos sobre ação afirmativa que aparecem na mídia concentra-se somente nos programas para negros. Mas por quê? Na verdade, os termos empregados nas normas oficiais que regulam os processos de admissão publicados pelas universidades variam consideravelmente: negros, pretos ou pardos, afro-descendentes, negros (pretos ou pardos), raça negra (pretos ou pardos), negros (grupo étnico negro), afro-brasileiros. Fonte: Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA). Preto é a categoria usada pelo IBGE desde que o órgão começou a realizar censos nacionais em 1872, enquanto negro foi adotado pelo Movimento Social Negro como um conceito que simboliza a consciência da luta contra a discriminação racial e não raro é associado à afro-descendência.

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Justificando a ação afirmativa Como já declarado antes, considerações mais detalhadas sobre as possíveis justificativas das ações afirmativas foram publicadas por mim em outros textos (Feres Júnior 2004, 2005, 2008). Portanto, reproduzir aqui o mesmo grau de detalhamento constituiria redundância e também um desvio do propósito original do presente ensaio. Três argumentos são usados para justificar a ação afirmativa nos vários países em que essa modalidade de política pública é empregada. Eles são: reparação, justiça social e diversidade. Mais especificamente, o argumento da diversidade é caracteristicamente norte-americano – ainda que tenha contaminado o debate sobre o tema também em outros países –, ao passo que reparação e justiça social são argumentos usados tanto nos EUA como em outros países.6 Ainda que possa se dizer de maneira geral e vaga que esses três argumentos de “justificação” têm por finalidade produzir justiça social, eles são qualitativamente diferentes e essas diferenças devem ser compreendidas. Há dois tipos básicos de teoria da justiça, a procedimental e a substantiva.7 No primeiro caso, a justiça reside na correção racional do procedimento adotado. A essa classe de teorias pertencem tanto as Na Índia, por exemplo, país que primeiro instituiu programas de ação afirmativa, há, segundo Nesiah, dois tipos de políticas de preferência: 1) um, análogo à ação afirmativa dos Estados Unidos, cujos beneficiários são de um grupo historicamente oprimido, cuja posição que ocupam em um sistema estratificado é determinada pelo nascimento, e cuja mobilidade é dificultada pela presença de um estigma, bem como pela perpetuação intergeracional de seu baixo status social; e 2) um mais parecido com as políticas da Malásia, isto é, direcionado a grupos étnicos locais freqüentemente majoritários contra uma minoria de instalação mais recente na região, mas que se entende que acumula privilégios e posições. No segundo tipo, permitido pela Constituição, mas operado apenas em nível local, não é necessária a prova do atraso (backwardness): basta ser nativo daquele estado ou região para o indivíduo ter direito à preferência em relação àqueles “de fora” (Nesiah, 1999: 157). Como podemos notar, ambos os tipos contêm elementos de reparação, no primeiro caso devido à opressão histórica e no segundo, à origem geográfica. 7 Para uma discussão detalhada acerca da relação entre teorias de justiça e ação afirmativa, ver o excelente artigo de Fábio D. Waltenberg publicado nesta revista (Waltenberg, 2007). 6

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concepções mais libertárias de justiça, como as de Friedrich Hayek (1960) e de John Nozick (1974), como as mais igualitárias, como a de John Rawls.8 Nem todas as concepções procedimentais de justiça se prestam a justificar políticas de ação afirmativa. As mais igualitárias são de fato as melhores candidatas a esse papel, já que as concepções libertárias se aferram ao princípio da igualdade estrita perante a lei e o princípio do Estado mínimo.9 Em concepções mais igualitárias temos noções como a igualdade de oportunidades (Rawls, 1971) que são compatíveis com políticas de ação afirmativa. Tomemos como exemplo as cotas para estudantes de escolas públicas. Em uma sociedade em que a desigualdade de distribuição de oportunidades é grande e padece da falta de justificativa moral, é justo que o Estado aja com a finalidade de corrigir esse problema. A educação superior é o caminho mais eficaz para a ascensão social (Hasenbalg e Silva, 2003), pois ela possibilita uma melhor entrada no mercado de trabalho, ou seja, ela é de fato um locus provedor de oportunidades. Portanto, segundo a concepção igualitária, seria justa a ação do Estado que visa a promover maior igualdade de oportunidades no acesso à educação superior e também, via educação superior, no acesso ao mercado de trabalho.10 8 Quanto à obra de Rawls o debate mais significativo sobre o tema se encontra no seu clássico A Theory of Justice (Rawls, 1971). Em livros posteriores, Rawls se dedicou a (1) responder seus críticos com uma teoria política que desse conta do problema da legitimidade das instituições, e portanto da deliberação pública, como Political Liberalism (Rawls, 1993), (2) reapresentar sua teoria da justiça, corrigindo algumas passagens e argumentos que a seu ver tinham ficado obscuros e dado margem a interpretações errôneas (Rawls, 1999b; Rawls e Kelly, 2001), e (3) a estender sua teoria para as relações internacionais, tocando questões como direitos humanos, guerra justa etc. (Rawls, 1999a). 9 Deve-se fazer uma exceção aqui a Robert Nozik, ainda que defensor do Estado mínimo e das virtudes do mercado, que propõe uma teoria da justiça das possessões (justice in holdings) na qual a reparação por crimes do passado é possível quando estes se fundam na expropriação ou exploração ilegal de uma pessoa ou um grupo de pessoas (Nozick, 1974). Tal argumento, em tese, poderia justificar políticas de ação afirmativa para grupos historicamente marginalizados. 10 Vide, por exemplo, a posição favorárel de Rawls no tocante à educação como meio de contrabalançar os efeitos da desigualdade de status social devido à origem familiar (Rawls, 1971).

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As cotas para alunos oriundos do ensino público e para pretos e pardos, por exemplo, são exemplos possíveis dessas políticas.11 Em outras palavras, o argumento da justiça social pode ser resumido nos seguintes termos: as desigualdades em nossa sociedade causadas por discriminação ou por oportunidades muito díspares são injustas, e, portanto, devem ser objeto de políticas de Estado que visem dirimi-las. Devemos atentar para o tom anistórico desse argumento, pois segundo ele qualquer discriminação injusta merece ser objeto de políticas corretivas.12 Ou seja, não importa qual o conjunto de causas históricas que levaram a uma determinada situação de desigualdade, colonização ou escravização, discriminação racial ou étnica etc., todos os indivíduos ou grupos de pessoas nessa situação de marginalização merecem algum tipo de justiça social. O argumento da reparação freqüentemente vem associado a concepções comunitaristas de justiça, e não a argumentos de justiça procedimental.13 Ao contrário dos procedimentalistas que definem que o justo reside na correção do procedimento, os comunitaristas, maiores críticos das teses procedimentalistas, acreditam que a justiça pode ser mais bem explicada como derivada de um conjunto substantivo de valores, que é particular a cada sociedade, inscritos em suas instituições (Macintyre, 1981; Sandel, 1982; Walzer, 1983; Taylor, 1984). A determinação desse conjunto de valores substantivos, em sociedades pós-tradicionais como as democracias liberais contemporâneas, depende da constituição de um auto-entendimento partilhado, de uma 11 É claro que esse silogismo simples pode ser mais problematizado. Podemos discutir se a origem no ensino público é uma boa proxy para promover igualdade de oportunidades, ou se a melhoria da qualidade do ensino público fundamental e secundário não seria a melhor solução etc. A finalidade aqui, contudo, é somente mostrar um caminho possível do argumento. Para uma análise, com a qual discordo por razões que não há espaço para expor aqui, acerca da adequação da teoria da justiça de Rawls às políticas de ação afirmativa de corte racial, ver Álvaro de Vita (2008). 12 Rawls, por exemplo, defende instituições que reparem as diferenças oriundas de posições diferentes de status social oriundas do nascimento e mesmo de qualidades intelectuais e habilidades inatas (herança genética) (Rawls, 1971), o que constitui uma proposta bem radical se tomarmos como elemento de comparação o funcionamento das sociedades reais do mundo de hoje. 13 Ainda que, como dissemos, Roberto Nozick constitua uma exceção.

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interpretação comum e razoavelmente consensual acerca deles. Os autores dessa escola não são igualmente otimistas a respeito da possibilidade de se atingir tal consenso em sociedades complexas e multiculturais; não obstante, concordam que o conteúdo de tais valores deve estar aberto à contestação pública por via democrática, algo que corresponderia a uma idéia de tradições constantemente rearticuladas, modificadas e redefinidas. Esse conjunto de valores seria a base de uma identidade coletiva comum, daí o nome comunitarismo. O processo de negociação pública dessa identidade coletiva se dá pelo exercício da razão pública via argumentos que são necessariamente históricos e interpretativos. Qualquer argumento que vise a reformular o conjunto básico de valores e as instituições que deles derivam deve fazer recurso a uma reinterpretação da história coletiva comum para mostrar que as coisas deveriam ser diferentes do que são. Um exemplo “clássico” de argumento comunitarista é usado na justificação da demarcação de terras indígenas. Do ponto de vista puramente procedimental é difícil argumentar porque os indígenas mereceriam grandes extensões de terras, enquanto outros grupos sociais em estado similar de marginalização, não. Mas da perspectiva de uma concepção comunitarista, a justificação se torna clara. Uma nação como o Brasil (ou a Bolívia, os EUA, o Canadá, e praticamente todas as outras de nosso continente) se constituiu por meio de um processo de expropriação, espoliação e não raro escravização brutal das comunidades indígenas ali já residentes. Ao mesmo tempo os sobreviventes desse processo histórico de opressão contribuíram significativamente para a formação do povo e da cultura nacional. Portanto, é justo que os remanescentes de comunidades indígenas e seus descendentes recebam algum tipo de reparação pelos crimes do passado na forma de políticas públicas, como, por exemplo, a demarcação de suas terras ancestrais.14 Por mais que a linguagem do direito constitucional seja muito mais afeita a teorias da justiça procedimental do que às comunitaristas, há elementos comunitaristas em muitas constituições, inclusive na nossa. Tomemos por exemplo o parágrafo 1 do artigo 215 da Carta de 1988: “O Estado protegerá as manifestações das culturas populares, indíge14 Novamente, como todo argumento político-moral, esse também está aberto a um sem-número de contra-argumentos. Só pretendo, portanto, mostrar um caminho possível.

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nas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional.” A passagem é tão claramente comunitarista que quase carece de interpretação. É somente por serem parte constitutiva do “processo civilizatório nacional” que as culturas indígenas e afrobrasileiras merecem um tratamento especial por parte do Estado. A justiça deriva, portanto, do reconhecimento de uma injustiça histórica que só adquire sentido do ponto de vista da unidade de uma comunidade nacional específica, no caso a brasileira. Argumentos que justificam a ação afirmativa em termos de reparação ou justiça social têm sido usados nos Estados Unidos desde o advento dessas políticas naquele país, em meados dos anos 60. Assim como mostrei, embora os discursos públicos, tais como as falas de políticos, tendiam a se concentrar no argumento da reparação, recompensando os negros (depois, afro-americanos) pelo mal histórico cometido contra eles, nos textos mais formais das ordens presidenciais e da lei, a linguagem predominante é a da justiça social: a ação afirmativa é uma questão de promoção de oportunidades iguais; de promoção de violações tópicas e regionais do princípio de igual proteção para promover grupos desfavorecidos de pessoas (Feres Júnior, 2005). A diversidade começou a se tornar uma justificativa popular em prol da ação afirmativa nos anos 70 – um exemplo importante é a opinião do juiz Powell no famoso caso da Suprema Corte Regents of the University of California v. Bakke (1978). Segundo esse juiz, que foi responsável por redigir a decisão do caso, os programas de cotas raciais seriam inconstitucionais, ainda que a adoção do critério “raça” em conjunto com outros critérios como habilidades, origem familiar, geográfica, hobbies etc. para determinar a seleção de candidatos não o fosse. A justificativa para tal diferenciação é que a utilização de múltiplos critérios, inclusive raciais, contribui para a diversidade da sala de aula e essa, por seu turno, contribui para melhorar a qualidade da educação. Enquanto a reparação e a justiça social perderam poder de atração nos anos pós-Reagan, o argumento da diversidade continua a ser usado, constituindo hoje a justificativa legal central para sustentar a constitucionalidade da ação afirmativa, ao menos no nível da Suprema Corte, como pode ser comprovado pela opinião da juíza Sandra O’Connor no mais recente Grutter v. Bollinger (2003). Ademais, o conceito de diversidade tornou-se parte do vocabulário dos movimentos

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sociais e da esquerda (liberals) daquele país, particularmente das alas mais afeitas ao multiculturalismo. Deve-se notar, contudo, que o argumento da diversidade tem diferenças significativas em relação aos outros dois. Enquanto a reparação e a justiça social têm por fim beneficiar os desprivilegiados, o argumento da diversidade se justifica pelo benefício de todos, da educação em geral. É claro que podemos argumentar que tanto a reparação como a justiça social só se justificam em última instância pela promoção do bem comum. Contudo, a ordem das coisas é inversa. Enquanto nelas o bem dos que estão em pior posição vem primeiro, no caso da diversidade, esse bem é mais um efeito colateral da finalidade última que é a melhoria da qualidade da educação, que pode ser muito bem entendida como uma melhoria para aqueles que dela já desfrutam, os privilegiados. Em outras palavras, tal justificativa se assenta no ganho imediato que o arranjo institucional pode proporcionar àqueles que estão em melhor posição. Uma outra versão do argumento da diversidade apareceu claramente na petição de amicus curiae do caso Grutter v. Bollinger (2003).15 Empresas como IBM e DuPont defenderam a necessidade da continuidade de programas de ação afirmativa porque a diversidade da força de trabalho que empregam é fundamental para que possam poder fazer negócios no mundo todo. IBM has found that diversity is a business imperative é uma frase lapidar do trecho da petição. Aqui o argumento parece ainda mais distante de uma idéia de justiça e mais claramente utilitarista. Mas a utilidade não é mais um bem comum, como supostamente a educação, mas o sucesso comercial de uma empresa. No Brasil, as coisas são um pouco diferentes. A reparação é freqüentemente empregada quando o tema é corrigir os erros cometidos contra os negros ou afro-brasileiros ao longo da história do país. Contudo, a justiça social é, na verdade, a principal justificativa. Ela tem sido um valor essencial ao longo do processo de democratização do país, e é ainda uma expressão de efeito com enorme impacto político. Para se ter o exemplo do peso normativo dessa noção, tanto a Ordem Econô15 Essa prática da Suprema Corte norte-americana, recentemente também adotada pelo Supremo Tribunal Federal brasileiro, permite que instituições e associações da sociedade civil se inscrevam como partes interessadas em um julgamento constitucional e sobre ele opinem.

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mica como a Ordem Social definidas em nossa Constituição tem por objetivo declarado a promoção da justiça social (artigos 170 e 193). Ao mesmo tempo, ou talvez por ser a justiça social tão importante e ser o sustentáculo conceitual do estado de bem-estar social, a diversidade não tem sido usada com freqüência como um argumento para defender a ação afirmativa (Feres Júnior, 2005). A menor importância do argumento da diversidade em nosso país, ainda que pese sua recente adoção por parte de movimentos sociais e mesmo do discurso empresarial, se deve a fatores culturais e históricos que nos diferenciam dos norte-americanos. Nos EUA, o termo diversidade está fortemente ligado ao conceito de etnicidade. Para entender seu real escopo, é preciso explorar o significado de tal conceito. Etnicidade, em inglês ethnicity, é uma categoria interessante, pois sintetiza percepções culturais e raciais. O adjetivo ethnic em inglês quando aplicado a algo cria expectativa de diferenças raciais e culturais. Mais do que isso, essas diferenças se fundem na palavra ethnic de maneira que a cultura parece naturalizada, isto é, como que inscrita nos corpos racializados. Por conseguinte, a diversidade é entendida não como que a presença concomitante em um mesmo espaço e tempo de diferentes culturas, um multiculturalismo estrito, mas como também de diferentes raças. Do ponto de vista fenomenológico, esse jogo funciona para os dois lados, a percepção da diferença biológica cria a expectativa da diferença cultural e vice-versa.16 No Brasil esse imbricamento entre diferença cultural e racial não é tão imediato, ainda que não se possa afirmar que ele não exista inteiramente. Entre outras coisas, porque a diferença racial não é percebida estritamente como uma diferença de origem, e portanto de herança cultural, familiar, comunitária etc., mas primordialmente como diferença de tom de pele e características fisionômicas.17 Ainda que seja inegável o fato de vá Um trabalho interessante sobre o tema foi recentemente publicado por Lívio Sansone com o nome de Negritude sem etnicidade: o local e o global nas relações raciais e na produção cultural negra do Brasil (Sansone e Ribeiro, 2004). 17 Um dado que corrobora a tese de Oracy Nogueira (Nogueira, 1985), segundo o qual o preconceito racial nos EUA se definiria pela origem (one drop rule) enquanto no Brasil ele se estruturaria em torno das percepções de diferenças de aparência, portanto cognominado por ele preconceito de marca. 16

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rias dessas características, incluindo o tom de pele, estarem ligadas à percepção de descendência africana (ou seja, a uma origem), elas não estão relacionadas univocamente com percepções de diferença cultural.18 Combatendo a ação afirmativa Antes de nos lançarmos à análise dos discursos de oposição à implantação de políticas de ação afirmativa em nosso país, alguns esclarecimentos devem ser feitos. Opinião pública é um conceito um tanto difícil, senão etéreo, que pode se mostrar de pouca utilidade ou mesmo enganoso se não for devidamente limitado e definido. Ela pode ser muitas coisas, desde a opinião de homens e mulheres comuns, à opinião que grupos organizados de pessoas manifestam por meio de instituições como partidos e movimentos sociais, até o intercâmbio de opiniões que ocorre na mídia. Neste ensaio, adotarei esta última definição operacional. O leitor deve ter em mente que o que será discutido não é a opinião do público em geral, mas somente as opiniões que aparecem nas páginas dos jornais e revistas (debates televisivos serão excluídos da amostra), portanto, sujeitas a todos os tipos de filtragens editoriais e controle sobre o que é ou não impresso. Além disso, restringirei minha análise a um conjunto de textos, em sua maioria artigos de revistas e jornais, publicados em um volume intitulado Divisões perigosas: políticas raciais no Brasil contemporâneo (Fry et al., 2007). Esse livro será escolhido como representante dos argumentos contra ações afirmativas no debate público brasileiro. Tal escolha se fundamenta em diversas razões. Primeira, o livro contém uma variedade de artigos publica18 O tratamento dado à idéia de diversidade pela Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade do MEC (Secad) parece diferir da concepção utilitária americana, pois a finalidade declarada dos programas é o benefício direto de populações carentes. A diversidade aqui é entendida no sentido concreto das diversas situações e formas de vida de brasileiros carentes de educação. Portanto, ela entra, não como um pressuposto de diferença racial ou cultural, mas como variável essencial para o planejamento de políticas públicas que consigam levar a educação a essas pessoas (ribeirinhos, assentados, moradores de regiões remotas etc.).

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dos ao longo dos anos sobre o tema. Segunda, entre os autores dos artigos do livro estão os acadêmicos que têm sido mais ativos na oposição às políticas de ação afirmativa desde sua criação. Terceira, alguns dos editores do livro lideraram uma campanha contra a ação afirmativa que resultou na apresentação de um manifesto denominado Carta Pública ao Congresso Nacional: Todos têm direitos iguais na República Democrática ao presidente do Congresso, e de um segundo, chamado Cento e treze cidadãos anti-racistas contra as leis raciais, para o presidente da Suprema Corte brasileira. Isto é, o livro contém um conjunto de textos contra a ação afirmativa selecionado pelas mesmas pessoas que conduzem um movimento político contra ela na sociedade brasileira. Em outras palavras, é um documento que representa esse movimento a partir de uma seleção consciente de textos feita por figuras representativas do próprio movimento. Divisões perigosas é um livro interessante e incomum. Seus autores são todos acadêmicos, com poucas exceções. Contudo, os textos que ele traz não são de natureza acadêmica, e sim polêmica, ou seja, textos opinativos curtos, escritos para a mídia. O livro é composto por 50 textos: 46 artigos, um prefácio, um preâmbulo e uma apresentação, mais o texto integral da Carta Pública ao Congresso Nacional. Tal estrutura torna a leitura do livro fácil: é possível começar e terminar de ler um artigo em questão de minutos. Contudo, também faz o livro muito repetitivo, já que os mesmos argumentos aparecem repetidas vezes. O quadro a seguir expõe os argumentos contra ação afirmativa que constam nos textos que compõem o livro, organizados em ordem decrescente da freqüência de sua aparição. De acordo com estes argumentos, a ação afirmativa gera ou está relacionada aos seguintes problemas:

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Posição

Freqüência

Porcentagem

66%

Racialização da sociedade brasileira ∕ Reificação de uma construção social (raça) Violação da igualdade legal; do universalismo legal ∕ discriminação invertida

44%

Imposição de um sistema de identidade binário

42%

40%

36%

34%

Intervenção estatal nas relações sociais Criação ou aumento do conflito racial ∕ promoção da intolerância racial dos negros contra brancos e pardos Importação das categorias raciais dos Estados Unidos Não é possível separar as pessoas com base na raça no Brasil

30%

Crise da identidade nacional brasileira

26%

5 6

Argumento

Privilégio da classe média negra

24%

Exclusão do branco pobre

22%

Estigmatização e vitimização dos negros

20%

Interesses eleitorais e políticos de seus patronos: políticos e líderes de movimentos sociais

20%

Cor da pele e pobreza são variáveis nãorelacionadas ∕ a pobreza dos pretos e dos pardos não se deve ao racismo, mas a suas posições iniciais desprivilegiadas ou à educação deficiente que eles receberam

20%

É ineficiente no combate à desigualdade

18%

Rompe com a tradição brasileira de republicanismo

14%

A ênfase nos pretos aumenta a marginalização dos pardos e outros grupos organizados ∕ Genocídio estatístico destes grupos

14%

É prejudicial para o mérito

10%

Política neoliberal ∕ um instrumento capitalista para manter o status quo e dividir as classes mais baixas

Diminuição da qualidade da educação

Racismo oculto é melhor do que formas explícitas

Tende a se perpetuar

Fonte: Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA).

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Conforme o quadro demonstra, vários são os argumentos empregados no livro. Porém, eles não aparecem com a mesma freqüência, e, mais importante, eles se concentram em torno de três temas que agrupam os argumentos da seguinte maneira: Grupo 1 – Raça e identidade nacional

Freq.

Racialização ∕ Reificação

66%

Imposição de um sistema de identidade binário

42%

Importação de categorias dos Estados Unidos

34%

Criação ∕ aumento do conflito racial

36%

Crise da identidade nacional brasileira

26%

Grupo 2 – Cidadania e o estado Violação da igualdade legal

44%

Intervenção estatal nas relações sociais

40%

Ruptura com a tradição republicana brasileira

14%

Prejudicial ao mérito

10%

Grupo 3 – Procedimentos e resultados Não é possível separar as pessoas com base na raça no Brasil

26%

Ineficiente no combate à desiguadade

18%

Classe e não raça é a variável que explica a desigualdade no Brasil

14%

Privilégio dos negros de classe média

24%

Exclusão dos brancos pobres

22%

Exclusão de indígenas e pardos ∕ Genocídio estatístico

14%

Estigmatização e vitimização dos negros

20%

Fonte: Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA).

O Grupo 1 é o que contém os argumentos mais freqüentes de toda a amostra. Eles podem ser classificados como argumentos sociológicos, e pertencem, em sua maioria, à subárea da sociologia denominada “relações raciais”. Ademais, juntos, eles formam um discurso coerente, denominado aqui “Raça e identidade nacional”. De acordo com este discurso, os formuladores das políticas de ação afirmativa no Brasil importaram dos Estados Unidos um sistema binário de identificação racial que é completamente inadequado para entender a realidade

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da identidade racial e étnica do país, marcada pela plasticidade, flexibilidade e “contextualidade”. Uma vez que a identidade nacional do Brasil fia-se em grande medida na idéia e nos valores de tolerância racial e miscigenação, a adoção desse sistema ameaça o núcleo da identidade e conduz ao conflito e à politização racial. Em outras palavras, esse discurso, apesar de suas nuances, aproxima-se da idéia de democracia racial, que tem sido criticada desde os anos 60 por acadêmicos como Florestan Fernandes e Fernando Henrique Cardoso e mais tarde por Carlos Hasenbalg entre outros acadêmicos, e também pelo Movimento Negro, que a encara como um impedimento para a problematização do racismo, da discriminação racial e da desigualdade no espaço público. Não há respostas fáceis para as questões levantadas por esses argumentos, particularmente porque a experiência do Brasil com políticas de ação afirmativa é tão recente que ainda não existem dados primários disponíveis e análises que possam ou não referendar essas opiniões. Isso precisa ser dito, pois muitos dos argumentos anteriores são afirmações de fato, e, portanto, abertas à confirmação ou falsificação por meio da análise dos fatos. A maneira mais judiciosa de se proceder é usar os parcos dados e estudos já disponíveis e também informações sobre as experiências com ações afirmativas em outros países. Quanto a esse segundo tipo de fonte, as experiências de outros países, temos de ter claro que as grandes diferenças entre países, de história, formação, cultura, instituições, contexto internacional etc. fazem com que a experiência de um contexto nacional possa ser admitida somente de maneira indicativa em outro contexto, e mesmo assim de maneira judiciosa, crítica e parcimoniosa. Ademais, nem todos os países são igualmente diferentes. Por exemplo, a despeito de nossas diferenças com os EUA, que não são pequenas, temos mais semelhanças históricas e culturais com aquele país do que com a Índia ou mesmo a África do Sul. Isto dito, vamos aos argumentos. A idéia de que a ação afirmativa promove racialização é passível de comprovação empírica. No caso dos programas de ação afirmativa no Brasil, que vigoram desde 2003, não houve até agora sinal claro de racialização, seja na universidade, seja uma racialização da sociedade em geral decorrente da implantação dos programas. Uma etnografia muito interessante do impacto do

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sistema de cotas na identidade dos estudantes da Uerj feita por Paulo Hilu Pinto (Pinto, 2006) mostra que, enquanto os cotistas das ciências humanas tendem a manifestar uma identidade racial mais politizada, algo que deve ocorrer mesmo sem o programa de cotas, os cotistas dos cursos de exatas e biológicas, os mais competitivos, tendem a não dar muita importância a aspectos identitários e a se preocupar mais com o desempenho escolar e profissional. Em outros países com décadas de experiência com esse tipo de política não parece ter havido tampouco aumento da racialização. Nos EUA, há trabalhos acadêmicos que mostram que a intolerância dos brancos para com negros não aumentou depois do advento dos programas de equal opportunity (ação afirmativa).19 Alguns autores argumentam que na Índia as reservation policies (ações afirmativas) contribuem para consolidar o sistema de castas (Bayly, 2001), mas essa é uma opinião controversa entre os especialistas e até agora carece de comprovação empírica. Em outras palavras, no caso da Índia o argumento seria mais em direção da reificação de categorias identitárias do que propriamente da racialização, ainda que as duas coisas possam estar ligadas. O tópico da reificação nos leva para outros argumentos muito presentes nos textos do livro e que compõem o discurso “Raça e identidade nacional” do Grupo 1: Imposição de um sistema de identidade binário e Importação de categorias dos Estados Unidos. Isso porque a reificação corresponderia, segundo esse discurso, à consolidação de um sistema racial binário à imagem do norte-americano. Esse subconjunto de argumentos também está aberto à confirmação empírica. Para que tenhamos uma idéia do que estaria sendo reificado por meio dos programas de ação afirmativa, precisamos primeiro saber quais as categorias raciais que eles utilizam. O quadro a seguir contém essa informação: 19 Desde o Civil Right Movement e a implantação das políticas de ação afirmativa nos EUA, a oposição dos brancos à segregação escolar, habitacional e no trabalho diminuiu sensivelmente, por outro lado, a aceitação de programas de igualdade de oportunidades, do contato pessoal com negros em escolas, bairros e mesmo no ambiente doméstico aumentou (Mcclendon, 1985). Ver também Taylor, Sheatsley et al. (1978), Burstein (1979), Condran (1979), Smith (1981) e Steeh e Krysan (1996).

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Denominação

Nº de universidades

Porcentual

45,20%

Candidatos negros Candidatos negros (pretos ou pardos)

19,40%

Candidatos pretos ou pardos

12,90%

Candidatos de “raça negra” (pretos e pardos)

6,50%

Candidatos afro-descendentes

6,50%

Candidatos afro-brasileiros (pretos ou pardos)

6,50%

Candidatos negros (do “grupo étnico negro”)

3,20%

Fonte: Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA).

A denominação predominante, como o quadro explicita, é “negro”. Isso constitui em si um problema, pois não há dados demográficos sólidos sobre a quantidade de pessoas que se identificam como negros em nossa população. As poucas evidências apontam para o fato de que essa identidade não é muito representativa. A Pesquisa Mensal de Emprego (PME)20 de 1998, que continha um pergunta de identificação étnico-racial fechada, com a lista de categorias do IBGE, e uma aberta, na qual as pessoas poderiam responder livremente qual sua identidade,21 revelou que somente 5,09% da população se identificou como negro. Mesmo entre os que responderam pretos na pergunta fechada, somente 22% responderam espontaneamente “negro” na pergunta aberta (Schwartzman, 1999). A despeito desse dado, não é incomum encontrar-se nos discursos de movimentos sociais o argumento de que negros são a somatória dos pretos mais pardos. A adoção desse discurso é explícita nas categorias adotadas por oito programas de ação afirmativa, como mostra a tabela anterior. Se tomarmos o conceito de afro-descendente como um sinônimo de negro, esse número sobe 20 A PME é uma pesquisa realizada pelo IBGE nas áreas metropolitanas de São Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Belo Horizonte, Salvador e Recife. Normalmente, ela não inclui questão de identificação racial aberta. Na edição de 1998 essa questão foi incluída com o intuito de se obter informações que pudessem contribuir para aprimorar as categorias usadas no Censo 2000 (Schwartzman, 1999). 21 As categorias usadas pelo IBGE nos censos e demais pesquisas em que a questão da identidade de cor e raça está presente são: branco, preto, pardo, amarelo e indígena.

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para 10. Implicitamente outros 17 programas fazem o mesmo, ao optarem por beneficiar simplesmente negros ou afro-descendentes. Em suma, 27 programas adotam a categoria negro ou o correlato afro-descendente ao mesmo tempo que escamoteiam ou colocam em segundo plano a categoria pardo. Por que este estado de coisas constituiria um problema? A ação afirmativa com viés de racial somente se justifica pela existência de desigualdades pronunciadas e renitentes expressas por meio das variáveis de raça. Ora, os dados socioeconômicos que revelam desigualdade racial no Brasil são expressos por meio das categorias de raça/cor do IBGE: branco, preto e pardo. E esses dados dizem muito: não somente que há uma diferença de quase 100% de rendimento médio entre pretos e pardos, de um lado,22 e brancos, mas também que o rendimento médio de pretos e pardos é praticamente igual. As duas coisas também se verificam quando a variável é educação, expectativa de vida etc. Mas isso não é tudo. Por outro lado, devemos responder o que significa a categoria pardo em termos de identidade racial. O que uma pessoa está dizendo ao responder pardo na questão de identificação racial? Ela está respondendo “nem preto, nem branco”. Pardo é, portanto, uma categoria de cor/raça mais ou menos difusa, muitas vezes não nativa, que em última instância se define pela negação das outras duas identidades “polares” do espectro de cor. Portanto, ao assumirem que pardos são negros ou mesmo afro-descendentes, aqueles programas de ação afirmativa estão cometendo um erro que põe em risco sua legitimidade: a pergunta aberta da PME de 1998 mostra que somente 0,68% dos pardos escolheram a alternativa negro, e a Pnad de 2005 mostra que 43,2% da população brasileira se identifica como pardo, enquanto somente 6,3% responde preto. Por outro lado, os quatro programas que adotam as categorias “preto e pardo” em conjunto escapam desse problema, pois permitem o benefício direto e claro de pessoas das categorias de raça/cor que acusam alto grau de desigualdade. Esse problema de categorização não é suficiente, contudo, para concluirmos que a ação afirmativa promove a reificação de categorias 22 O rendimento médio de pretos e pardos corresponde a 56% do rendimento médio dos brancos, ou seja, os brancos ganham em média quase o dobro, precisamente 1,8 vez o que os não-brancos ganham (Henriques, 2001; Jaccoud e Beghin, 2002).

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raciais ou mesmo que ela opera a imposição de um sistema racial binário importado dos EUA. É verdade que a oposição binária negro/ branco está presente em grande parte dos programas, como mostramos anteriormente. Mas isso não é inteiramente uma falácia nem é necessariamente um importado made in USA. O fato de os dados socioeconômicos de nossa sociedade apontarem para um desnível acentuado entre brancos e não-brancos (pretos e pardos) e uma grande proximidade entre as categorias pretos e pardos indica sim um tipo de divisão binária na nossa sociedade. O que esses dados mostram é que no Brasil a desigualdade se dá entre brancos e não-brancos, e não entre brancos e negros, como uma interpretação simplista das relações raciais nos EUA projetada sobre o Brasil poderia imaginar.23 Em outras palavras, o binarismo de nossas categorias no tocante à produção de desigualdades socioeconômicas é um fato e não uma ficção importada dos EUA e imposta sobre nós. Há de fato muitas categorias raciais e de cor em nossa sociedade, mas quando olhamos para os dados socioeconômicos vemos que a maior clivagem é entre brancos e não-brancos. É claro que por vezes os discursos da militância negra em nosso país se assemelham àqueles dos movimentos negros americanos. Mas ao reduzir a questão das categorias à pura imposição de um importado, a crítica da ação afirmativa deixa de atentar para nossa própria versão do binarismo. Novamente, políticas para pretos e pardos evitariam a pecha de importação e ao mesmo tempo dariam conta do perfil tupiniquim da desigualdade racial. A crítica da reificação, e mesmo da racialização, também esbarra em um paradoxo que contribui em muito para seu enfraquecimento. Segundo seus partidários, a identidade racial no Brasil seria flexível, variável conforme o contexto ou mesmo instrumental (Fry, 2005).24 Mas, se isso é verdade, então não deveríamos concluir que a opção por uma categoria racial no ato da inscrição do vestibular definiria ou 23 Para uma boa interpretação das relações raciais no Brasil que tenta fazer sentido das diferenças entre os dois países, ver Telles (2004). George Reid Andrews (1992), em uma contribuição não tão recente, mas muito informativa, também indica o afastamento da sociedade norte-americana de um modelo binário. 24 Para uma interpretação interessante da questão do contexto na identificação racial na Bahia, ver Sansone (1996).

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redefiniria para sempre a identidade racial da pessoa. Pelo contrário, deveríamos esperar que esses brasileiros usassem também nesse contexto a identidade de maneira flexível e instrumental. Novamente, é necessário compreender que o veredicto final sobre essas questões depende de confirmação empírica, sem a qual estaremos fazendo especulações no máximo educadas. A acusação de que as políticas de ação afirmativa serão responsáveis pela criação ou intensificação do conflito racial no país também depende de confirmação empírica. Até agora não é isso que temos visto, com exceção de algumas demandas judiciais contra esses programas, a maioria malograda, não tem havido qualquer movimentação forte de repúdio às políticas que se manifestasse na forma de intolerância racial. Quanto à experiência de outros países, nos EUA o conflito racial era aberto antes do Civil Rights Movement e se a ação afirmativa não conseguiu debelá-lo, tampouco parece ter contribuído para aumentá-lo. Pelo contrário, a sociedade americana de hoje parece ser bem mais tolerante do que a de cinqüenta anos atrás, a ponto de ter eleito um candidato negro à presidência da república. Na Índia houve sim reações adversas à ação afirmativa, incluindo a auto-imolação pública de estudantes brâmanes (Sharma, 2005). Mas esse fato deve ser colocado em contexto. As políticas de reserva (ação afirmativa) na Índia foram criadas em dois momentos: primeiro, com a promulgação da constituição de 1950, que contém artigos que recomendam expressamente tais medidas para os intocáveis (dalit), e segundo, no começo da década de 90 com a extensão de políticas de reserva para as Outras Castas e Tribos Atrasadas (Other Backward Castes and Tribes – OBCT). As políticas para os intocáveis perduraram por quarenta anos e nunca foram alvo de grande contestação por parte de outros setores da sociedade indiana. Foi somente a extensão dos direitos para as OBCTs, a partir de 1990, que criou contestação, em grande parte porque muitos membros dessas castas e tribos supostamente já desfrutam de posição privilegiada. Isso dado, é temerário supor que essa experiência indiana, tão marcada pelas idiossincrasias culturais daquele país, venha a se replicar no Brasil. Ademais, as razões presentes no caso indiano parecem estar ausentes aqui: há um número ínfimo de pretos e pardos em nosso país em posição social privilegiada e, ademais, esses poucos podem

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ser filtrados pela combinação de critérios raciais e socioeconômicos, como renda ou escola pública. Por fim, temos o argumento da crise da identidade nacional brasileira, esse sim pertencente ao campo da interpretação e menos afeito a comprovações empíricas, ainda que seja possível conceber uma pesquisa qualitativa que dê conta, pelo menos em parte, da questão. O fato é que quando falamos de identidade nacional o que está em jogo não é somente o presente e o passado, o que somos e fomos, mas também, e talvez principalmente, o que queremos ser enquanto nação. Ou seja, diferentemente das anteriores, essa questão tem de ser enfrentada no plano normativo, moral, daquilo que “deve ser”. A partir do Estado Novo há um esforço do Estado e de setores da sociedade de criação de uma identidade nacional em torno das idéias de miscigenação, de harmonia racial ou mesmo de democracia racial. Esse esforço foi em grande medida bem-sucedido, seja por meio da construção de símbolos da cultura nacional como o samba, o carnaval e o futebol, seja pela repressão das manifestações culturais de minorias, como grupos de imigrantes, negros e índios. Contudo, o sucesso no plano ideológico dessa identidade não correspondeu a uma real democratização da sociedade brasileira, e a prova disso é a persistência histórica da desigualdade socioeconômica entre brancos e não-brancos (Hasenbalg, 1979). Isto é, o mito da identidade nacional democrata racial did not deliver. Portanto, com o processo de redemocratização de instituições políticas e sociais a partir da década de 80, que deu nova visibilidade às demandas dos movimentos sociais e às diferenças regionais em nosso país, setores mais progressistas começaram a constatar que o mito da democracia racial, ainda que fosse abstratamente benigno, não deveria ser usado na prática como impedimento à conquista de direitos e à maior democratização de nossa sociedade. Também segundo uma concepção progressista, qualquer identidade coletiva deve ser forjada a partir das forças vivas de uma sociedade e não por meio do recurso a tradições supostamente imorredouras.25 Por outro lado, é também um pouco de exagero supor que os programas de ação afirmativa para entrada na universidade serão 25 Ver, por exemplo, a noção progressista de tradição proposta por Alasdair MacIntyre em oposição à concepção conservadora de Edmud Burke (Macintyre, 1981).

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capazes de pôr em cheque a identidade nacional brasileira. Se essa identidade está em crise, e parece que de fato está, não é por culpa das “cotas”. Essas devem ser vistas mais como conseqüências do que causas da crise. Ademais, se estamos certos em nosso diagnóstico, essa crise deve ser festejada e não abominada. Os argumentos do Grupo 2 podem ser interpretados como elementos de um discurso sobre “cidadania e estado”. Eles também aparecem com muita freqüência ao longo dos textos do livro, referindo-se ao âmbito disciplinar das teorias política, moral e legal. Pode-se seguramente dizer que a posição política que define este discurso aproxima-se do liberalismo clássico, ou de outros matizes do liberalismo que são favoráveis ao estado mínimo, como o libertarianismo: primeiro, porque o argumento mais comumente utilizado contra a ação afirmativa é de que ela viola a igualdade legal; segundo, em decorrência da condenação geral da intervenção do estado nas relações sociais; terceiro, devido à defesa declarada do “republicanismo brasileiro”, que nos textos é definido como uma tradição de inspiração francesa calcada na importância da igualdade formal legal26; e, por último, por causa da defesa do mérito como um valor moral, ainda que deva ser notado que este argumento aparece raramente na amostra (10%). Em outras palavras, a forma com que o discurso é apresentado é altamente crítica ao Estado de bem-estar social. Nesse ponto, a crítica à ação afirmativa parece reconhecer, ainda que indiretamente, a estreita filiação entre ação afirmativa e Estado de bem-estar social, e que, portanto, a crítica da primeira poderia ser feita por meio da crítica radical do segundo. Ora, especificidade político-institucional do Estado de bem-estar social se define pela violação tópica do princípio de igualdade legal (programas de assistência social, investimentos estratégicos, política industrial etc.) e pela intervenção estatal nas relações sociais (programas de controle de doenças, de comportamentos abusivos como violência, consumo de fumo e álcool etc.). De acordo com esta concepção, o Estado intervém no mercado e nas relações sociais não somente para amenizar a marginalização, a opressão, e a desigualdade, mas também para au26 A Carta pública ao Congresso Nacional começa com a seguinte frase: “O princípio da igualdade política e jurídica dos cidadãos é um fundamento essencial da República e um dos alicerces sobre o qual repousa a Constituição brasileira.”

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mentar a produção industrial e agrícola, assistir setores estratégicos da economia etc., assim produzindo um aumento do bem-estar geral. O fato de tal discurso aparecer de maneira tão freqüente neste conjunto de textos aponta para algumas questões interessantes. Se o discurso político do Grupo 2 fosse central para a agenda contrária à ação afirmativa, então os programas para candidatos de escola pública e para grupos indígenas deveriam ser contestados nos mesmos termos – afinal, segundo esta perspectiva, eles também constituem uma violação da igualdade legal estrita, intervenção estatal nas relações sociais e um prejuízo ao valor do mérito – mas eles de fato não o são. Ademais, se examinarmos o espectro político brasileiro e o espectro de opiniões que circulam no debate público veremos que posturas tão contrárias ao Estado de bem-estar social são raras, e quando aparecem explicitamente vêm associadas a posições muito conservadoras. Essa mesma posição, contrária ao Estado de bem-estar e, por conseguinte, à ação afirmativa, nos EUA é esposada somente pelos setores mais à direita do partido republicano e por associações da sociedade civil de cunho conservador. Contudo, a despeito da presença forte dos argumentos do Grupo 2, essa não parece ser a filiação ideológica explícita dos autores dos textos de Ligações perigosas. Assim, tal discurso parece mais uma estratégia retórica usada para aumentar o apelo contrário à ação afirmativa diante do leitor dos meios de comunicação do que uma posição doutrinária propriamente dita. Os argumentos do Grupo 3 são empregados com menos freqüência nos textos. Contudo, uma vez que eles são mais numerosos do que os demais, seu impacto coletivo é significante. Em vez de concentraremse em um tema substantivo, como os dois discursos identificados anteriormente, esses argumentos encontram-se unidos pela sua função retórica: afirmar que a ação afirmativa não é eficiente, seja devido ao seu desenho impróprio ou à sua inadequação para lidar com a sociedade brasileira. Ou ainda que tais políticas supostamente produzem efeitos indesejáveis. Por isso, o grupo foi denominado “procedimentos e resultados”. É claro que a maior parte dos argumentos dos Grupos 1 e 2 pode ser interpretada como resultados de políticas públicas. Não obstante, eles pertencem a formações discursivas definidas mais claramente, enquanto os argumentos do Grupo 3 são mais técnicos.

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O argumento de que não é possível separar as pessoas com base na raça no Brasil, o mais representantivo dentro do grupo, beira o nonsense tamanho o número de trabalhos sérios de sociologia, com dados demográficos de grandes populações e de antropologia, com análises mais circunscritas de relações sociais, que atestam a existência de desigualdade racial em nosso país, e portanto, da operacionalidade da raça como critério de distinção entre as pessoas. Há também trabalhos que mostram especificamente a operação dessas percepções raciais (Osório, 2003). Quanto à idéia de que é a classe e não a raça que determina a desigualdade no Brasil, há também uma série de trabalhos que, por meio do controle da variável renda, mostram que desigualdades sociais entre brancos e não-brancos, como progressão escolar, taxa de evasão escolar, mobilidade social ascendente etc. persistem (Hasenbalg, 1979; Silva, 1981; 1983; Hasenbalg, 1992; Hasenbalg, Silva et al., 1999; Soares, 2000; Henriques, 2001; Jaccoud e Beghin, 2002; Hasenbalg e Silva, 2003). Se não bastasse a nossa própria experiência de vida, que infelizmente nos coloca tantas vezes perante situações de preconceito racial explícito, os trabalhos sobre insultos raciais revelam que, para além de qualquer suposto preconceito de classe, há de fato preconceito de raça em nossa sociedade (Guimarães, 2002). Para que as políticas de ação afirmativa não constituam privilégio de negros de classe média é necessário combinar o critério raça/cor com o critério renda, ou da escola pública, que funciona como proxy para a renda. Assim, se garante que os não-brancos beneficiários não venham da classe média. Por outro lado, se constatamos que os cursos mais competitivos das universidades públicas de melhor qualidade são praticamente monopolizados por brancos de classe alta e média27, fica difícil justificar por que os não-brancos de classe média deveriam ter seu acesso barrado a essas posições de prestígio. Quanto à acusação de que a ação afirmativa redunda na exclusão dos brancos pobres, ela não é verdadeira. O que exclui os brancos pobres, assim como a massa de não-brancos pobres, são as péssimas condições do ensino público fundamental e médio, que os coloca em condição de grande desigualdade para competir com os jovens de classe média treinados Mesmo autores contrários à ação afirmativa atestam esse monopólio, exemplo Grin (2003). 27

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para fazer vestibular. Em sua maioria, os excluídos pelas cotas são outros brancos de classe média que devido a suas notas no vestibular não conseguiram vencer na competição “universal” pelas vagas fora das cotas, e não-brancos pobres. O argumento da estigmatização e vitimização dos negros é de um paternalismo perverso, pois recomenda que para proteger esses mesmos negros da estigmatização não se lhes dê a chance de cursar o ensino superior. Qualquer agente racional escolheria o ensino superior, mesmo com alguma estigmatização, do que ficar fora da universidade. Ademais, não ter diploma universitário provavelmente gera mais estigmatização em nossa sociedade do que tê-lo sob qualquer condição. A estigmatização é uma questão empírica, que pode ser ou não confirmada, e em caso de detecção de sua existência, as políticas podem ser redesenhadas com o objetivo de diminuí-la. Por fim, temos a questão da suposta exclusão de indígenas e pardos, o que alguns autores do livro chamam de genocídio estatístico. Essa é uma questão séria, talvez a crítica mais contundente que possa ser feita às políticas de ação afirmativa em nosso país, por razões já deslindadas anteriormente ao tratar do suposto problema da reificação das categorias raciais. O problema não diz respeito propriamente aos indígenas, que estão conquistando programas próprios, mas aos pardos, que representam a grande maioria entre os não-brancos, têm em média um perfil socioeconômico tão baixo quanto o dos pretos, mas simplesmente não são citados nas políticas, ou são “forçados” a se identificarem como negros. Some-se a isso o fato de muitos pardos, principalmente nas regiões Norte e Centro-Oeste, mas também no Nordeste e no interior do Sudeste, não serem de fato afro-descendentes, o que torna a sua identificação como negros ainda mais problemática. Esse problema, contudo, pode ser contornado pela adoção pura e simples das categorias do IBGE, com ganhos para as políticas de ação afirmativa no tocante à democratização do ensino superior. Conclusão Um aspecto interessante do conjunto de artigos é sua relação com a temporalidade. Se olharmos para eles a partir desta perspectiva, ou-

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tro tipo de agrupamento torna-se possível. Alguns deles pertencem claramente ao que Reinhart Koselleck chamou de espaço da experiência [Erfahrungsfeld] e outros enfatizam um horizonte de expectativas [Erwartungshorizont] (Koselleck, 1985). O espaço da experiência corresponde ao diagnóstico do presente baseado na acumulação de experiências passadas, enquanto o horizonte de expectativas consiste em uma prognose sobre desenvolvimentos futuros. Assim, argumentos como o da “impossibilidade de separar pessoas com base na raça no Brasil”, ou mesmo argumentos técnicos, como o da importação de um sistema binário de identidade racial americano, o da intervenção estatal nas relações sociais, ou o da violação da igualdade legal, pertencem à categoria do espaço de experiência. Isso significa que eles podem ser testados por meio de dados empíricos. Porém, os outros argumentos são prognoses baseadas em dados escassos ou inexistentes. As políticas de ação afirmativa têm poucos anos de existência no Brasil e quase nenhuma avaliação global de seus resultados foi produzida. Além do mais, as poucas avaliações de programas específicos que foram feitas não revelaram qualquer das conseqüências nefastas previstas pela oposição.28 Os dados acerca das experiências com as políticas de ação afirmativa de outros países também não permitem tais especulações pessimistas, a menos que devamos interpretar o auto-sacrifício de alguns universitários brâmanes em protesto contra as políticas de reserva para outras castas e tribos “atrasadas”29 na Índia como uma forma típica de conflito racial causado pela adoção da ação afirmativa.30 Afinal, esse é o principal programa da maioria desses argumentos, são pura especulação sem base em qualquer evidência sólida. Infelizmente, se estas especulações forem levadas a sério, elas produzirão a conseqüência prática da negação do acesso à educação superior – o caminho mais eficiente para a mobilidade social no país – aos muitos brasileiros não-brancos, pretos e pardos.31 28 Para uma análise pioneira, ver Mattos (2006). André Augusto Brandão editou um pequeno livro com um conjunto de avaliações interessantes (Brandão, 2007). 29 Em inglês, Other Backward Castes and Tribes. 30 Como o faz Thomas Sowell (2004), um publicista conservador negro americano ferozmente contrário à ação afirmativa. 31 Sobre este tema, ver Hasenbalg (1988) e Hasenbalg e Silva (2003).

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Não devemos nos esquecer que estamos tratando aqui de uma política pública, que influencia o destino de centenas de milhares de pessoas, e não de um assunto meramente acadêmico que pode ser debatido calorosamente dentro da “torre de marfim” sem qualquer conseqüência no mundo real. E quando o assunto é política pública, o procedimento mais sábio e progressista a se adotar é o pragmatismo. Não no sentido vulgar do termo, mas em seu sentido filosófico. A sociedade tem problemas – extrema desigualdade, super-representação de brancos em todas as posições de poder e prestígio etc. – e nós cidadãos não podemos nos furtar a tentar resolvê-los. Isso quer dizer que não podemos esperar para que questões como o conhecimento exato das relações raciais, ou dos mecanismos de desigualdade em nosso país sejam finalmente resolvidas no plano teórico para só então agir. Isso não redunda em uma postura obscurantista, pelo contrário. Devemos usar o conhecimento que temos agora para agir agora. Ademais, o pragmatismo é uma doutrina conseqüencialista, que nos ensina a nos preocuparmos mais com os resultados de nossas ações do que com a exatidão dos princípios e parâmetros que as guiam. Isso porque o que importa mesmo é o resultado, o bem social, e não a correção daqueles princípios. Ademais, esses princípios e parâmetros podem sempre ser modificados com vistas a melhorarem os resultados das ações, em um processo de contínuo aperfeiçoamento. Isso quer dizer que é imprescindível que contemos com mecanismos de avaliação periódica das políticas de ação afirmativa. Mas, acima de tudo, isso também quer dizer que devemos ter a coragem de tentar mudar os mecanismos iníquos de perpetuação da desigualdade em nossa sociedade, e a ação afirmativa é uma entre as várias políticas que devemos adotar para esse fim.

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A arquitetura na ‘Estética’ de Lukács Juarez Duayer

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“O dia em que a vida for mais humana, mais solidária, aí sim os prédios vão ter um feitio diferente.” Oscar Niemeyer Em sua Estética, resultado de um projeto de cinco décadas destinado a caracterizar o que considerava ser o lugar da arte e do comportamento estético na totalidade das atividades humanas, Lukács, no quarto e último volume da obra, dedicou um capítulo próprio à arquitetura, que considerava ser, além da música, o outro caso especial de reflexo da realidade nas artes. Em função da peculiaridade de seu modo de refletir a realidade e do caráter coletivo de sua mimese estética, para o autor, a arquitetura, ao contrário das demais artes, foi a única a não experimentar nos últimos séculos nenhum tipo de florescimento, e apresenta, com o desenvolvimento do capitalismo, desde o Renascimento, os fenômenos decadentes que a levaram ao atual beco sem saída. Para Lukács, os fenômenos arquitetônicos decadentes se tornam ainda mais agudos no capitalismo tardio e atingem suas expressões mais contundentes na moderna arquitetura sob a influência da Bauhaus, cuja simplicidade e cientificidade conscientemente desantropomorfizadoras e (como arte), inumanas, figuram cabalmente, através de seu tecnicismo, o vazio e a pobreza da vida capitalista. Se em Marx, a produção capitalista é hostil à arte, em Lukács, ela representa para a arquitetura a decadência de sua missão social e a sua quase destruição como arte. Lukács’s Aesthetics might be seen as the product of a project of almost four decades aimed at characterizing that which he regarded to be the locus of the art and of the aesthetic practice, in the totality of human activities. In the fourth and last volume of this massive work there is a proper chapter focused on the study of architecture, which Lukács acknowledged alongside music the other particular case of the reflection of reality in the arts. According to Lukács, because the specific way in which it reflects reality and the collective character of its aesthetic mimesis, architecture was the sole art form that did not flourished in the late centuries and that manifests after the Renaissance, with the capitalist development, the decadent phenomena that led it to the blind alley in which it finds itself nowadays. The decadent architectonic phenomena become for him still more intense in late capitalism and reach in the modern architecture under the Bauhaus’s influence their most unambiguous expressions. The simplicity and scientificity of modern architecture, consciously disanthropomorphizing and inhuman (as art), fully depicts the emptiness and the poverty of capitalist life by means of its technicism. If in Marx the capitalist production is hostile towards art, in Lukács it represents the decadence of the architecture’s social mission and almost its destruction as art.

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1. A Estética de Lukács Elaborada como sempre fez questão de dizer a partir das reflexões sobre a arte da obra de Marx e Engels, o filósofo húngaro Georg Lukács (1885-1971), com sua Estética I – A peculiaridade do estético, foi quem mais levou adiante as investigações com vistas a estabelecer as bases de uma estética marxista. Escrita na segunda metade dos anos 50 e publicada em 1963 (Berlim, Luchterhand), a obra corresponde na verdade à primeira das três partes que deveriam compor o projeto original.1 Mesmo inacabada, a Estética pode ser considerada como resultado de uma trajetória de quase cinco décadas de estudos dedicados a caracterizar o que Lukács considerava ser o lugar da arte e do comportamento estético na totalidade das atividades humanas. Pouco conhecida inclusive nos círculos marxistas, a obra está marcada pelo enorme esforço em apontar as peculiaridades e as principais determinações do “modo artístico” de se apropriar do mundo e pela compreensão que o autor tem da “autonomia relativa” da arte e de suas relações desiguais com a sociedade.2 Em Lukács, o ponto de partida para esclarecer o lugar do comportamento estético na totalidade das formas das atividades humanas e de suas reações espirituais ao mundo externo será sempre a conduta do homem na vida cotidiana, começo e o fim de toda atividade humana. Nela têm origem, enquanto finalidades específicas da vida social, a ci Publicada em quatro volumes, a edição espanhola da Grijalbo (1982) contém quase 2.000 páginas e pelas indicações contidas em seu “Prólogo” é possível avaliar a amplitude do projeto inicialmente concebido. Entretanto, no começo dos anos 60, ao decidir dar início aos trabalhos de preparação de uma Ética, cujo capítulo introdutório acabou se transformando mais tarde em sua Ontologia do ser Social, Lukács abandonou o projeto de finalização da Estética. 2 Sobre a tese marxista “da determinação econômica em última instância”, para Lowy (1998: 21) o conceito de “autonomia relativa” da esfera ideológica é fundamental para desfazer os equívocos que a acompanham: o “conceito de autonomia relativa (no sentido etimológico grego, auto-nomos: ‘regras próprias’) nos permite superar a eterna polêmica entre a história idealista do pensamento, na qual os sistemas ideológicos estão completamente separados das ‘contingências’ histórico-sociais e flutuam livremente no céu puro do absoluto, e o economicismo vulgar, pseudomarxista, que reduz todo o universo do pensamento a um reflexo imediato da ‘infra-estrutura’”. 1

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ência e a arte enquanto “formas superiores” de recepção e reprodução da realidade. É por esta razão que na determinação da peculiaridade do “modo artístico” de refletir o mundo, a comparação mais importante a ser estabelecida é com a ciência. A arte, assim como a ciência, é uma forma específica de consciência, e a consciência estética, um modo peculiar de refletir a realidade: ela não pertence à essência do homem e não é – como na estética idealista – uma faculdade anímica. Nem possui, tão pouco, uma história autônoma, supratemporal eterna e imanente, que resulte exclusivamente do desenvolvimento de sua dialética interior. Enquanto “autoconsciência da humanidade” (Lukács), a arte, a exemplo do trabalho, da ciência e todas as outras atividades humanas é considerada um produto da evolução social do homem que se torna homem através do trabalho. No entanto, e embora reflitam sempre o mesmo mundo, ciência e arte são formas distintas de recepção e reprodução da realidade. Na ciência, o reflexo científico em seu propósito de reproduzir a realidade “em si” se orienta em busca de sua máxima “desantropomorfização”; na arte, o estético, por se tratar de um reflexo orientado exclusivamente ao mundo do homem, procura expressar os elementos presentes na realidade antropomorfizada, plasmada pelo homem em seu processo de humanização através do intercâmbio e do metabolismo entre sociedade e natureza. Na Estética, o exame das particularidades do reflexo estético das diversas manifestações artísticas se constitui, para Lukács, no espaço privilegiado para a investigação das formas específicas que recebe, na positividade estética, o mundo das categorias comum a todo reflexo.3 Assim, a inves Lukács comenta que, na Antigüidade, “para a qual a doutrina do reflexo não representava ainda o estigma do materialismo, a imitação como um fundamento da vida, do pensamento e da atividade artística foi reconhecida por seus grandes pensadores entre eles Platão e Aristóteles. Só quando o idealismo filosófico da idade moderna se viu constrangido a ocupar uma posição defensiva que o obrigava a rechaçar a doutrina do reflexo para salvar, frente ao ser, o dogma da prioridade do ser-consciente – no sentido da produção daquele por este -, só então se converteu a doutrina do reflexo em tabu acadêmico. [...] As conseqüências de uma tal atitude idealista são facilmente estimáveis: quando o reflexo da realidade objetiva e independente da consciência deixa de ser o ponto de partida epistemológico, a imitação se converte, em parte, em algo enigmático, e, em parte, em algo supérfluo” (Lukács, 1982, v. 2, p. 8).

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tigação das formas específicas dos diversos gêneros artísticos deve confirmar os traços essenciais gerais próprios do reflexo estético. Foi essa pluralidade da esfera estética que levou Lukács a investigar no último volume da Estética, as peculiaridades e as formas específicas de reflexo (artesanato, jardim e cinema), ressaltando, no entanto, que O modo, tão peculiar de manifestar-se o reflexo da realidade em artes como a música e a arquitetura obriga a dedicar a estes casos especiais um capítulo próprio, com a intenção de aclarar suas diferenças específicas de tal modo que nelas mesmas se confirmem os princípios estéticos gerais (Lukács, 1982, v. 1, p. 22, grifo nosso).

Entretanto, e retomando uma advertência do autor, da mesma forma que a Estética, não deve ser entendida como um estudo de “história da arte”, do mesmo modo não se deve buscar em sua análise arquitetônica elementos de história e muito menos de uma “teoria da arquitetura”. Para tanto, é preciso ter em mente que o objetivo expresso é o de estabelecer a correta “compreensão filosófica da conformação arquitetônica” e que o cerne dessa compreensão está na peculiaridade de seu reflexo estético. Porque será através do modo com que a arquitetura reflete a realidade que Lukács irá atribuir o que considera seu principal problema nos últimos cinco séculos: a decadência de sua missão social e a sua quase destruição como arte. Se em Marx, a produção capitalista é hostil a determinados aspectos da produção intelectual, especialmente à arte e literatura, em Lukács, nos últimos séculos, ela levou a arquitetura ao atual “beco sem saída” e a impediu de experimentar, ao contrário de outras manifestações artísticas, qualquer tipo de “florescimento”. 2. A arquitetura na Estética 2.1 As concepções arquitetônicas do idealismo Ao se posicionar “apaixonadamente” contra as concepções estéticas do idealismo, é natural que o capítulo dedicado ao “caso especial” da arquitetura se inicie pelo exame das concepções arqui-

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tetônicas da estética idealista, notadamente em Schelling, Schopenhauer e Hegel. Precisamente por não levarem em conta a estrutura pluralista da esfera estética e, portanto, as peculiaridades do reflexo estético dos diversos gêneros artísticos, é que a principal característica identificada por Lukács nas concepções arquitetônicas do idealismo é o acentuado paralelismo que sempre estabeleceram entre a arquitetura e a música. Sua crítica parte de uma particularidade que considera comum a ambas as formas de mimese estética: a arquitetura seria, além da música, a outra arte que sendo “‘criadora de mundo’, não tem como veículo de evocação mimética a realidade objetiva imediatamente dada em sua real coisidade” (Lukács, 1982, v. 4: 82).4 É a esta conformidade originária que Lukács atribui o paralelismo “compreensível” mas “objetivamente insustentável” que a “estética especulativa” tanto acentuou entre elas. Schelling é apontado como o formulador mais influente desse paralelismo, cujas influências estético-idealistas se observariam em Goethe e até em Hegel. Lukács considera estas comparações e “concreções” com a música meras metáforas, e conclui que desse paralelismo intuído por Schelling, o único princípio a ser retido seria o do papel da estrutura matemática em ambas as artes, mas com o adendo de que, no caso da arquitetura, deverá ser levado em conta, além do papel da geometria, também o da física (Lukács, 1982, v. 4, p. 83). A idéia básica subjacente a esta comparação com a música seria a limitação da arquitetura a princípios de “filosofia natural”, o que revelaria em Schelling, a grande contraposição estabelecida pela filosofia idealista especulativa entre

A categoria da mimese, remetida mediatamente à teoria materialista do reflexo e, portanto, ao papel do trabalho humano no conhecimento da realidade objetiva (e à dialética aparência e essência), ocupa na Estética um lugar central em sua polêmica com o idealismo e a estética idealista. Fundamental no “tráfico dos homens entre si”, a mimese, o “gesto mimético”, enquanto “evocação de impressões afetivas, pela linguagem, gestos, ação, é um dos momentos necessários da vida cotidiana muito antes da existência da arte e sem apresentar necessariamente a tendência em se transformar em arte” (Lukács, 1982, v. 2, p. 27). 4

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“espírito” e “natureza”.5 Lukács adverte para o fato de que todas as vezes em que se passa por cima do papel do trabalho e de suas conseqüências sociais e psicológicas na constituição do homem e o consideramos como “um puro ser natural”, toda a justificada tendência de se ultrapassar a separação metafísica entre a atividade artística e a existência humano-natural acaba fracassando: “Herder não observa que já há um salto qualitativo entre a natureza e um ouvido capaz de ouvir música e um artista que a traga à luz através do instrumento que utiliza” (Lukács, 1982, v. 4, p. 11).6 5 Lukács compreende a filosofia da natureza, especialmente a alemã, sobretudo a “do jovem Schelling”, na crise enfrentada pelo pensamento “mecânico-metafísico” ante as exigências das ciências naturais em captar nos finais do século XVIII“a totalidade dos fenômenos da natureza”, o que faz surgir, a partir deste momento, “o intento de conceber o mundo anterior ao homem como um processo histórico unitário. O ‘Espírito’, a figura central idealista deste processo, é concebível, ao mesmo tempo, como o resultado dele. Daí que Schelling fale do nascimento da filosofia como uma ‘Odisséia do Espírito’, que até agora vinha trabalhando inconscientemente para adquirir consciência própria, conquista agora de um modo consciente sua pátria, a realidade” (Lukács, 1972, p. 106). A expressão “Odisséia do Espírito” empregada pelo jovem Schelling é entendida por como o conteúdo condensado de sua filosofia da natureza, a “fórmula – idealista – de uma trajetória unitária da natureza, desde baixo até acima; que nesta idéia se concebe o homem e a consciência humana como produto do desenvolvimento da natureza (ainda que sob a forma da identidade sujeitoobjeto); e que daí se desprende a capacidade da consciência humana de captar adequadamente o processo da natureza, cuja parte integrante e cujo resultado é a consciência mesma” (Lukács, 1972, p. 144). 6 Lukács tem em mente a passagem de Marx sobre a formação e a educação dos sentidos humanos: “Só pelo desenvolvimento objetivo da riqueza do ser humano é que a riqueza dos sentidos humanos subjetivos, que um ouvido musical, um olho sensível à beleza das formas, que, numa palavra, os sentidos capazes de prazeres humanos se transformam em sentidos que se manifestam como forças do ser humano e são quer desenvolvidos, quer produzidos. Porque não se trata apenas dos cinco sentidos, mas também dos sentidos ditos espirituais, dos sentidos práticos (vontade, amor etc.), numa palavra, do sentido humano, do caráter humano dos sentidos que se formam apenas através da existência de um objeto, através da natureza tornada humana. A formação dos cinco sentidos representa o trabalho de toda a história do mundo até hoje.” (Marx, Manuscritos econômicos e filosóficos, em Marx-Engels 1979, p. 25).

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Schopenhauer é considerado, “do ponto de vista da concreção”, quem mais se aproximou de um importante “princípio ativo” da legalidade arquitetônica ao estabelecer, de um lado, a correta vinculação entre a natureza estética da arquitetura e o caráter “inorgânico” de seu material típico e, de outro, ao admitir que “o peso, a coesão, a resistência, a dureza, propriedades gerais da pedra, são as primeiras, as mais simples e cegas manifestações da vontade, o baixo profundo da natureza” (apud Lukács, Lukács, 1982, v. 4, p. 83). As concepções arquitetônicas de Hegel foram as que mereceram maior atenção. A principal crítica de Lukács é que nele, a “idéia estética”, a exemplo da idéia de arte em geral e das diversas artes, nasce não da “dialética real da história”, mas do desenvolvimento dialético da idéia mesma. É por esta razão que Lukács, retomando uma de suas principais objeções à estética idealista, considera que “com isso se impossibilita antes de tudo um reconhecimento da real gênese histórica das diversas artes” (Lukács, 1982, v. 4, p. 85). Mesmo que, “como tantas vezes acontece”, o pensamento Hegel se “funda numa contraditoriedade acertadamente captada, para logo a seguir violentar os fatos reais”, Lukács considera que o filósofo “parte da acertada afirmação de que a arquitetura é ao mesmo tempo um meio para a realização de finalidades extra-artísticas e uma arte plena em si mesma” (Lukács, 1982, v. 4, p. 86, grifo nosso). De qualquer forma, Lukács se interessará vivamente por essa afirmação de Hegel para afirmar em seguida que “a contradição e a unidade das contradições na dialética da finalidade ‘externa’ extra-artística, e a finalidade puramente estética é certamente um problema central da arquitetura” (Lukács, 1982, v. 4, p. 86). No entanto, e em função da estrutura idealista e hierárquica de sua estética, Lukács considera que Hegel só conseguiu tratar desta contraditoriedade em termos abstratos e por duas razões. Primeiro, porque ao exagerar idealisticamente a “independência” da arquitetura em relação às demais artes, subestimou “teoreticamente a missão social que determina sua forma e conteúdo. Se os dois elementos se põem em proporção correta [...] estas contradições e sua unidade aparecem na arquitetura como caso extremo da realização artística da missão social”; segundo, porque passou “totalmente por alto pelos problemas estéticos básicos da arquitetura”, o ponto em que “a finalidade extra-estética tem que se transformar em estética” (Lukács,

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1982, v. 4, p. 87, grifo nosso). Lukács considera que essas posições ignoram “o problema estético central da arquitetura: a criação de espaço”; ressaltando que mesmo “com a idéia de receptáculo” Hegel pense “em uma tarefa de ‘abarcar’ ou abraçar”, ele “pensa só em um espaço no sentido ‘abstrato-intelectual’, no máximo um espaço no sentido da vida cotidiana” e não toca sequer “os problemas propriamente estéticos que se apresentam na criação de um espaço peculiar, com a intenção de orientar a própria vivencialidade”, o ponto onde “se encontra precisamente o problema estético central da arquitetura” (Lukács, 1982, v. 4, p. 88, grifo nosso). Isso significa que, para Lukács, não basta captar apenas a acertada contradição dialética entre as finalidades estéticas e extra-estéticas. É preciso ir além e estabelecer, em que momento e condições se realiza, na dialética contraditória das duas finalidades, a tarefa estética da transformação da arquitetura em uma arte “plena em si mesma”. O principal motivo pelo qual Lukács qualificou como inevitável e necessária a polêmica com as concepções arquitetônicas de Hegel, foi sobretudo porque para a compreensão filosófica da conformação arquitetônica do espaço é [...] imprescindível conseguir um entendimento por mais geral que seja, de sua gênese: entender que a realidade e a vivencialidade de um espaço arquitetônico (estético) não se pôde produzir senão muito lentamente; que sua existência, eficácia – e até a necessidade delas – não estão de modo algum dadas com a mera natureza fisiológica e antropológica do homem. Dito brevemente: também aqui se trata do fato de que o estético nasce passo a passo no curso da evolução humana da humanidade e não é uma relação com o mundo nascida simultaneamente com o ser-homem. [...] (Lukács, 1982, v. 4, p. 88, grifo nosso.)

Com essa passagem que evidencia um dos aspectos mais importantes de sua polêmica contra a estética idealista – a historicidade humano-genética do fato estético –, Lukács irá demarcar os contornos de sua concepção arquitetônica em relação às “estéticas habituais” e tratar do problema da “gênese do espaço arquitetônico (estético)”.

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2.2 A gênese do espaço arquitetônico (estético) Como a construção com vistas a uma finalidade externa de abrigo, de proteção, precede historicamente a sua finalidade artística, a gênese da arquitetura resulta de um longo processo de desenvolvimento da humanidade: todos os momentos extra-estéticos da arquitetura, e não apenas as necessidades humanas mais imediatas de um lugar de proteção contra as forças da natureza e toda a sorte de inimigos, mas o acúmulo mesmo de conhecimento acerca da estrutura e dos meios mais adequados para que tal espaço pudesse ser utilizado ou construído com estas finalidades, tiveram que existir e atuar muitíssimo tempo antes que pudesse aparecer sequer a premonição, de um espaço arquitetônico, estético (Lukács, 1982, v. 4, p. 89).

Mesmo quando as primeiras casas construídas e orientadas exclusivamente para lograr a utilidade então alcançável recebem – muito mais tarde –, algum tipo de decoração, o efeito é “puramente de ornamento e não de elemento de uma totalidade arquitetônica”: se trata da expressão de uma emoção desencadeada por vivências relacionadas com o edifício e que, como emoção, quer impor-se e expressar-se. Essa emoção, porém, está em princípio promovida só pela significação geral do edifício para o homem, e não tem nenhum efeito retroativo sobre o objeto mesmo, sobre sua forma (Lukács, 1982, v. 4, p. 89).

Na arquitetura, mais do que nas outras artes, Lukács considera que a origem e o desenvolvimento das emoções desencadeadas pelas primeiras construções humanas (segurança, orgulho, alegria etc.) resultam de um processo “nascido de fontes diversas e heterogêneas entre si, as quais não se fundem senão muito paulatinamente na corrente da missão social de uma arte” e que a origem destes sentimentos vitais é imprescindível para a gênese de toda a arte:

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sem este fenômeno, nenhuma arte poderia ampliar até um ‘mundo’ aquilo a que dá forma, [...] nem poderia exercer uma ação estética sobre o homem inteiro, com suas idéias e seus sentimentos produzidos por uma vida cheia e rica em conteúdo. [...] Só quando se constituiu assim o meio-homogêneo de uma arte – nascido das necessidades da vida, porém separado das vivências nela possíveis por um salto qualitativo – pode-se dizer que se concluiu a sua gênese (Lukács, 1982, v. 4, p. 90, grifo nosso).

Deste modo, cada arte elabora e expressa através um “material básico” o “meio homogêneo” que lhe é peculiar. Da mesma forma que a língua é o “material básico”, o “material comum” da literatura e da forma poética, o da arquitetura, a matéria inorgânica e o da música, os sons: Isto é verdade no mesmo sentido em que o material básico da escultura é o mármore, o bronze ou a madeira [...] Estes materiais não pertencem à superestrutura, da mesma forma que a ela não pertence a linguagem. Mas pode-se negar o caráter superestrutural do conteúdo e da forma artística que se manifestam nas peças de mármore de Fídias, Miguelangelo e Rodin? Também não são em si mesmos, elementos da superestrutura, as cores e as linhas; mas não é, por exemplo, a arte de um Goya, ou de um Daumier uma autêntica superestrutura ativa e classista? Thomas Mann não é marxista. Mas quem queira saber como surge dos sons (os quais tão pouco pertencem, em si, mesmo à superestrutura) uma superestrutura musical mediante a conformação ideal e intelectual das formas musicais, uma superestrutura que luta pela libertação dos homens ou pela manutenção de sua escravidão, pela sustentação ou pela dissolução de seu ser humano, pela atenção

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ao homem do povo ou por sua separação dele, pode perfeitamente aprendê-lo no Doutor Fausto” (Lukács, 1965, p. 490).7

Quanto ao caráter superestrutural da arquitetura, Lukács diz que em estética existem fenômenos ainda mais paradoxais. Segundo a concepção de Marx, uma ponte é uma parte da produção criadora de valor. Exclui esse fato que uma ponte, como objeto da estética, pertença à superestrutura? Acreditamos que não. Nossa maravilhosa ponte de correntes em Budapeste é um produto artístico da arquitetura classicista da Reforma [...]. Suas peculiaridades estéticas não podem ser explicadas sem levarmos em conta a base da época, a situação histórico-social nascida daquela base [...] A ponte como instrumento do transporte é uma parte da produção; porém esteticamente pertence à superestrutura (Lukács, 1965, p. 494).

Respondendo à crítica ao tratamento das relações entre base e superestrutura em uma carta enviada a Mehring (14 julho de 1893), Engels, faz uma autocrítica sobre o tratamento que ele e Marx teriam dispensado às relações entre base e superestrutura, se referindo ao fato de que este problema “não foi tratado metodologicamente o suficiente nem por Marx nem por mim e, nesse aspecto, temos ambos a mesma culpa” principalmente porque “nós colocamos e tivemos que colocar o acento na dedução das concepções políticas, jurídicas e outras concepções ideológicas, bem como nos atos que dela derivam, a partir dos fatos econômicos fundamentais. Com isso descuidamos do aspecto formal em relação ao conteúdo: o modo como se originam estas representações etc. Isto serviu de pretexto para os equívocos e deformações produzidas por nossos adversários, dentre os quais Paul Barth é o exemplo mais acabado” [grifos do autor] (Mehring, 1976, p. 135). Na mesma carta, Engels, respondeu a “esta idéia estúpida dos ideólogos” para quem, “na medida em que negamos um desenvolvimento histórico autônomo às distintas esferas ideológicas, lhes negamos também toda eficácia histórica. Subjaz aqui a concepção corrente – contrária à dialética – de causa e efeito, como dois pólos rigidamente contrapostos entre si, a ignorância total da ação recíproca. Estes senhores esquecem, com freqüência quase deliberadamente, que um momento histórico, tão logo é posto no mundo por outras causas que em última instância são causas econômicas, pode reagir também sobre seu entorno e inclusive sobre as mesmas causas que o originaram” (p. 137, grifo do autor).

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Conformada pela colaboração entre todos os sentidos e faculdades humanas (Marx), cada expressão artística, cada arte particular, possui, portanto, um “meio” que lhe é mais marcadamente específico e na imanência do qual se efetiva o ato de criação e de recepção do estético. Essa natureza evocativa do “meio homogêneo” (audibilidade, visibilidade, linguagem, gesto, espacialidade) abre a possibilidade da criação de um “mundo próprio” enquanto reflexo artístico da realidade, o que lhe confere uma função muito parecida, mas totalmente diversa, daquela do conhecimento e do reflexo científico, a função de ser “o” órgão de aproximação do reflexo estético à realidade objetiva. Na busca da gênese e da historicidade peculiar do espaço arquitetônico (estético), Lukács está investigando na contraditoriedade captada – mas não resolvida por Hegel –, o salto qualitativo que transforma em estéticas, as finalidades extra-artísticas da arquitetura. Para tanto, seguir “filosoficamente” este processo equivale indagar sobre como se produz ou nasce a conformação de um tal espaço referido ao homem, antropomorfizador portanto, e, por conseguinte, objetivamente existente e concebido; como se produz enquanto necessidade social capaz de ser satisfeita: como nasce dela uma missão social e como se produz sua realização estética. (Lukács, 1982, v. 4, p. 90, grifo nosso.)

É “sobre esta base vital geral” que se produzem, de acordo com Lukács, “as emoções extra-estéticas ou pré-estéticas envolvidas diretamente com o espaço e com as representações do mesmo”; porque se já é compreensível que a “proteção contra o tempo, contra os inimigos etc., oferecida por um espaço fechado, ainda que não construído pelo homem (a caverna), desencadeie emoções de alegria pela segurança e proteção conseguidas”, muito mais intensas serão estas emoções quando o espaço é produto da atividade do homem. As sepulturas neolíticas são lembradas como um importante momento do processo de antropomorfização de construções “capazes de desencadear, em seu ser-assim espacial concreto, emoções de intensa e profunda carga afetiva” (Lukács, 1982, v. 4, p. 94). Mesmo que essas emoções não tenham influído de maneira determinante em suas formas, é certo que

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a estrutura técnica destas construções (cavernas subterrâneas, pesadas rochas como proteção, provisão de alimentos para o morto etc.) [...] evoluíram a partir destas fontes emocionais características (como, por exemplo, temor, esperança, piedade etc.) (Lukács, 1982, v. 4, p. 94).

Com este relato sobre as experiências extra e pré-estéticas que precedem o salto qualitativo entre as duas finalidades da arquitetura, Lukács retoma a importância de se sublinhar o caráter tardio do nascimento da arquitetura como arte, pois disso se segue que sua gênese foi precedida de um longo período de elaboração de construções tecnicamente úteis de natureza diversa e uma evolução não menos ampla de emoções entrelaçadas com representações espaciais. O salto qualitativo [...] que separa aqui mais claramente o pré-estético do estético foi sendo preparado sem dúvida graças às experiências que acabamos de descrever brevemente (Lukács, 1982, v. 4, p. 95, grifo nosso).

As primeiras manifestações deste salto qualitativo têm lugar, para Lukács, no período que Gordon Childe caracterizou como segunda revolução ou revolução urbana ocorrida nas grandes regiões fluviais dominadas pelo homem na Ásia Anterior, Egito, no momento em que a evolução das forças produtivas possibilitaram e impuseram a constituição de grandes cidades e de construções em quantidades até então inimagináveis (Lukács, 1982, v. 4, p. 95). Nesta transformação quantitativa há, no entanto, uma novidade qualitativa: quando surgem poderosas muralhas para a proteção da cidade, em lugar das anteriores paliçadas, ou quando as tumbas, geralmente pequenas, protegidas por poucas pedras ou lajes, se convertem em templos e sepulcros monumentais etc., mesmo tecnicamente, a transformação é muito mais que uma mera intensificação quantitativa. A isto se soma como momento decisivo o caráter coletivo de tais construções, e não só no sentido de que a construção de uma pirâmide, por exemplo, não é possível senão sobre a base de uma mobilização organizada de grandes massas de homens, mas também – e, sobretudo do nosso ponto de

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vista, – no sentido de que a função destas construções se apóia, entre outras coisas, em suscitar sentimentos coletivos. Isto vale inclusive no que diz respeito às construções de utilidade imediata (Lukács, 1982, v. 4, p. 95, grifo nosso).

Não há dúvida de que uma muralha existe para proteger seus habitantes de toda a sorte de inimigos, mas O que nos interessa em nosso contexto é que as emoções desencadeadas agora já não se enlaçam só com o fato geral e objetivo da segurança, mas que são produto imediato do modo aparencial visual da muralha (altura, massa etc.). A propósito do que há que se recordar de novo – frente a determinados preconceitos – a divisão do trabalho entre os sentidos, divisão pela qual impressões originariamente táteis podem chegar a ser percebidas de um modo imediatamente visual (Lukács, 1982, v. 4, p. 95, grifo nosso).

Com esta observação sobre a mediação das imagens espaciais conformadas pelos homens na intensificação das emoções e vivências humanas, Lukács chama atenção para esta peculiaridade da mimese arquitetônica e critica as crenças no caráter “imediatamente mimético” da construção nos moldes da advertência a Herder (“tudo o que soa na natureza é música”) em relação à música.8 2.3 A mimese arquitetônica Após identificar os primeiros movimentos da gênese do espaço arquitetônico (estético) através da progressiva incorporação das vivências humanas à forma das construções, Lukács recorda que começou sua investigação pelo “problema da luta entre a gravidade e a resistência como princípio da arquitetura” se reportando a Schopenhauer que – “ainda que de um ponto de vista unilateral” – identificou clara É este o sentido da crítica de Lukács às formas miméticas consideradas por Worringer (A arte egípcia, Munique, 1927, p. 52, 76) em elementos da arquitetura egípcia (entre as colinas e as sepulturas egípcias, por exemplo) e também por Gordon Childe que na arquitetura sumeriana considera que a base de seu santuário (zigurate) é “um monte artificial” (apud Lukács, 1982, v. 4, p. 97). 8

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mente a importância deste problema fundamental.9 Somente quando se coloca para a humanidade a possibilidade de se refigurar e elevar mimeticamente a luta dessas forças até a altura de uma autêntica obra de arte arquitetônica, é que Lukács considera possível levar em consideração o problema dos espaços externos e internos, e, finalmente, termos diante de nós o “tema objeto da mimese na arquitetura”, seu princípio básico: [...] se trata de uma reprodução visual da luta das forças naturais, e isto graças a que esta luta, reconhecida pelo homem, se submete, mediante este conhecimento, às finalidades humanas, e a relação, assim nascida, do mundo com o homem se estabelece na forma de um espaço conformado com intenção de visualidade. Se contemplamos desde este ponto de vista a gênese da arquitetura, tendo sempre presente o efeito desencadeador de emoções de certas construções, resulta óbvio que o espaço externo pode conseguir uma tal natureza estética antes do espaço interno. [...] Deste modo as emoções crescem muito além de suas origens e se condensam em uma concreta missão social adequada para a determinação formal do espaço. [...] É óbvio que essa ampliação, esse aprofundamento e essa depuração das vivências espaciais arquitetônicas agem também sobre o espaço externo e o modificam. A história da arquitetura mostra em todo caso uma linha evolutiva assim (Lukács, 1982, v. 4, p. 101, grifo nosso).

Lukács considera que todos esses “momentos genéticos” já seriam suficientes para que pudesse afinal “formular conceitualmente a essência estética do espaço arquitetônico”, mas para conseguir “um ponto de partida concreto e intuitivo”, decidiu recorrer às considerações de Leopoldo Ziegler acerca da construção da cúpula de Brunelleschi na igreja de Santa Maria Del Fiore de Florença para apontar, uma outra característica da arquitetura, a independência entre o reflexo científi-

A ressalva de Lukács “ao ponto de vista unilateral” de Schopenhauer se deve ao fato de ele não sublinhar o caráter estético desta mimese e conceber a referencialidade ao homem como característica da mera construção útil.

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co e o reflexo estético.10 A partir do exemplo da cúpula de Brunelleschi e com o objetivo de tornar mais clara esta peculiaridade da arquitetura do ponto de vista da estética, Lukács explicita a diferença entre esta característica e o caráter “matemático” da música. Ao contrário de toda obra musical que como um “sistema sonoro unitário” – seja “do ponto de vista da audibilidade evocadora ou desde o da proporcionalidade físico-matemática” – é sempre “uma formação unitária, insuperável nessa sua unidade”, essa “inseparabilidade” não se dá no arquitetônico; na arquitetura, “o sistema ‘matemático’ (mais propriamente desantropomorfizador) do reflexo existe com independência de sua transformação estética, é em si esteticamente neutro” (Lukács, 1982, v. 2, p. 105). É exatamente a partir desta peculiaridade da arquitetura, a neutralidade e independência entre seu sistema matemático e sua mimese estética que Lukács irá fundamentar sua crítica às concepções da arquitetura moderna: O erro teórico e prático de muitas concepções modernas (por exemplo, a dos membros da Bauhaus), carregado de conseqüências para a evolução da arquitetura, consiste precisamente em entender a construção objetivo-tecnológica da obra (quando conseguida como tal) como algo obviamente estético (Lukács, 1982, v. 2, p. 105, grifo nosso).11

Em contraposição a este erro teórico, Lukács evoca mais uma vez o mérito de Ziegler em ter sublinhado “que a formação arquitetônica em Ziegler observa que o que se vê da construção da cúpula é uma fração mínima, mas suficiente para comunicar a tarefa técnica e sua solução, “pois a sensação ou impressão ótica não se ocupa da peculiaridade construtiva senão na medida em que a aparência espacial externa lhe comunica uma intuição convincente e constritiva do construtivo” (Ziegler, Leopold. Introdução florentina a uma filosofia da arquitetura e das artes plásticas. Leipzig [s.n.], 1912, p. 18 e eq. apud Lukács, 1982, v. 4, p. 104). 11 Hobsbawm (1988, p. 33, grifo nosso), observa que “os edifícios e décor em estilo neomedieval, neo-renascentista e Luís XV da sociedade burguesa do século XIX, em certa etapa, deram lugar a um estilo deliberadamente ‘moderno’, que não só se recusava a recorrer ao passado mas desenvolvia uma analogia estética duvidosa entre inovação artística e técnica”. 10

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sua dimensão estética tem que mostrar traços qualitativamente novos” através “do abandono de toda uma série de momentos, construtiva e tecnologicamente imprescindíveis, em função do sistema evocador da visualidade da obra” e impor “como princípio orientador soberano e único das vivências a construção estética – antropomorfizadora, referida ao homem –, que é tão pouco idêntica na arquitetura com a construção tecnológica quanto possa ser a plástica-visual com a anatomia na escultura”; ocorre, desta forma, que a “nova imagem espacial visual, evocadora, assim conseguida” não é “em última instância mais que uma transposição ao humanamente visual da construção originária, de produção desantropomorfizadora” (Lukács, 1982, v. 4, p. 106). Para Lukács, tão óbvio é esse fato que parece quase trivial; pois a conformação artística seria mera fraude se a eliminação de momentos construtivos não evocasse, de todos os modos, a essência vivenciada destes e tentasse fingir uma construção de outra espécie. Esta afirmação, que em sua evidência parece tautológica, mostra, sem embargo, finalmente, com toda clareza, o duplo caráter da mimese na arquitetura (Lukács, 1982, v. 4, p. 107, grifo nosso).

Retomando o caráter não decisivo dos momentos miméticos na construção à época da arquitetura arcaica (pirâmides, zigurate), Lukács irá afirmar mais uma vez que aquela mimese não é decisiva para a essência da arquitetura, pois agora estaria claro que seu fundamento primeiro é a refiguração desantropomorfizadora de conexões legais universais da interação de forças naturais individua lizadas, refiguração aplicada, naturalmente, a um caso singular cuja natureza, também singular, está determinada por certas finalidades humanas. Em todo caso se produz um sistema de reflexos desantropomorfizadores: mantém-se a universalidade das leis naturais, junto com sua aplicação a um caso singular (Lukács, 1982, v. 4, p. 107, grifo nosso).

Esse espaço, entretanto, só é singular do ponto de vista de uma aplicação de leis naturais gerais à realização das finalidades nele contidas, porque em função de sua própria estrutura de conteúdo (suas finalida-

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des), também nele “tem lugar um processo de generalização”. Lukács lembra que o fato por ele destacado de que as formações realmente importantes da arquitetura nasceram de “finalidades de uma coletividade, para funções coletivas” já introduz “tendências generalizadoras na finalidade posicionalmente qualificada até aqui de singularidade”, o que significa que “a tarefa proposta em cada caso pela coletividade social à arquitetura contém uma enérgica generalização das necessidades sociais determinantes” (Lukács, 1982, v. 4, p. 107). Isso significa que estas necessidades existem de fato “como desejos, afetos, antipatias etc. espontâneos dos indivíduos humanos”, mas também enquanto “conseqüências necessárias do ser social de cada caso, da situação de classe, das tradições nacionais etc.”, e é justamente a “tarefa arquitetônica” que irá realizar a partir delas uma síntese objetivadora – e desantropomorfizadora a princípio – cujo caráter objetivador não fica de modo algum eliminado, mas somente concretizado, pela posição classista determinante, como, por exemplo, no caráter imponente e até ameaçador de um castelo, um palácio etc. (Lukács, 1982, v. 4, p. 107, grifo nosso).

É precisamente da interação destes “dois sistemas abstrativosdesantropomorfizadores”, ou seja, da ação mútua entre a “síntese objetivadora” (e, a princípio, desantropomorfizadora) da tarefa socialmente determinada pela “generalização das necessidades sociais determinantes” e a sua solução científico-tecnológica, que se produz, para Lukács, “a forma geral das obras arquitetônicas” que, entretanto, adverte, segue “ainda sem ser artística” (Lukács, 1982, v. 4, p. 107, grifo nosso). Mas, afinal, em que momento se consuma a positividade estética da arquitetura? Se referindo ainda ao exemplo da cúpula de Brunelleschi, Lukács dirá que este ato é o que “transforma o sistema geral em uma particularidade referida às necessidades dos homens de um modo sensível-visual, intelectual e vital” e cujo conteúdo relevante para os homens é justamente a transposição sem dúvida imprescindível – das construções abstratas ao concreto-visual, e, portanto, visualmente evocador, que tem que se

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mostrar como um conteúdo anímico-intelectual socialmente necessário para a vida, o desenvolvimento e a evolução da humanidade, se é que deva servir como fundamento de um particular reflexo estético da realidade, como fundamento de uma arte particular (Lukács, 1982, v. 4, p.108).

No que vem descrevendo como “o processo categorial consumado pela positividade estética na arquitetura”, Lukács aponta a existência de “duas generalidades que mutam em um concreto espaço visual evocador”: por uma parte, um sistema de “leis naturais intelectualmente dominadas, um sistema de pugna das forças naturais submetida a essas leis”; por outra, uma “necessidade social generalizada, uma missão social generalizada” (Lukács, 1982, v. 4, p.110). A “mutação” que transforma essas duas generalidades em um “concreto espaço visual evocador” acontece por obra de uma nova mimese estética e antropomorfizadora e contém em si uma particularidade: nessa mutação se eleva a uma unidade vivencial o conteúdo surgido da resolução científico-técnica da tarefa social; em sua elaboração visual evocadora, e em conseqüência dela, os elementos estruturais da construção expressam assim o mais essencial da tarefa social e de sua solução técnica, concentrando-o todo no estético e sintetizando as emoções e as idéias, suscitadas até então no homem dispersa e isoladamente, na intencionada vivência unitária do próprio espaço. Mas isto só pode ser conseguido através da própria conformação do espaço (Lukács, 1982, v. 4, p. 110, grifo nosso).12

Estabelecida a natureza da duplicidade mimética da arquitetura enquanto resultado da “transformação de duas generalidades em uma particularidade unitária”, Lukács chama atenção para uma outra peculiaridade específica de sua estrutura categorial como arte:

Para Heydenreich “apenas se logrará avaliar plenamente a importância singular de Brunelleschi encarando a força criativa de seu projeto como produto de uma incessante interação dos níveis estético e técnico” porque “tudo o que se inventava e realizava no domínio da técnica não passava de um meio para a finalidade estética” (Ludwig, 1998, p. 13). 12

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Referimo-nos a sua incapacidade para expressar artisticamente algo negativo. Aquela escala infinita das emoções e atitudes ideológicas que vão desde a tragédia até a comédia, a sátira, a caricatura, fica excluída liminarmente do cosmos de evocações acessível à arquitetura pela essência mesma de seu modo de construir mundo humano (Lukács, 1982, v. 4, p. 115).

Esta limitação do “conteúdo evocável” da arquitetura não é, entretanto, entendida por Lukács, nem num “sentido de privação” e muito menos “pejorativo” porque, se pertence “à essência da arquitetura essa negação, a falta de toda luta entre o positivo e o negativo, há que se formular de imediato a pergunta: em que consiste o valor humano específico dessa privação imediata e absoluta, única no campo da arte?’’ (Lukács, 1982, v. 4, p. 116, grifo nosso.) Para responder a esta questão, Lukács dirá que será necessário partir historicamente da gênese da arquitetura, do fato de que só pôde nascer como arte real no período dos grandes impérios, especialmente nas grandes cidades. E isto só (com o que a ocasião histórica começa a se transformar em artística) quando foi possível e necessário que a finalidade determinante da construção e estrutura dos edifícios tivesse um caráter coletivo (Lukács, 1982, v. 4, p. 116).

Com isso, Lukács considera então que “já não será muito difícil iluminar a particularidade da arquitetura” que está em exame: No mundo conformado pela obra arquitetônica, o homem não pode apresentar-se como objeto da mimese. Precisamente a produção de um mundo circundante realmente espacial, e ao mesmo tempo adequado ao homem, exclui uma conformação artística deste tipo: como homem real ele penetra neste ‘mundo’, e sua relação adequada com ele não é sua mimese, mas sua existência real nele. (Lukács, 1982, v. 4, p. 117, grifo nosso.)

Neste sentido, o sujeito que submete as forças naturais no sentido social do homem não pode ser senão, geral, coletivo. Mesmo o domínio geral-legaliforme ou

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conceitual, ainda sem orientação tecnológica, das forças naturais, expressa o poder da sociedade, não o do indivíduo, no enfrentamento da natureza. E mais ainda, a finalidade subjacente à construção é, de modo insuperável, imediatamente coletiva (Lukács, 1982, v. 4, p. 121).

Por essa razão, para Lukács “seria uma deformação dos fatos” ver a incapacidade da arquitetura para expressar artisticamente algo negativo: Ao contrário, esta negação de toda negatividade é o fundamento da singular peculiaridade da arquitetura, a saber: que só ela é capaz de revelar diretamente o ser social geral de um período, as determinações sociais impostas à vida através de múltiplas mediações dos fatos, das idéias etc., dos indivíduos, como uma evocação imediata, sensível e significativa. O páthos social que penetra toda a arte, ainda que muito mediadamente, aparece aqui com toda pureza; o não-ser da negatividade cresce até converter-se em pura e madura positividade (Lukács, 1982, v. 4, p. 122, grifo nosso).

É, portanto, nesta exclusão da “negatividade” e da “presença de qualquer luta” que Lukács localiza “a riqueza evocadora” e “a mundalidade das formações arquitetônicas” enquanto expressão positiva de sua própria privação que se combina ainda com “o fato de que em sua conformação artística se tem antes de tudo a transformação do geral em particularidade, enquanto a singularidade fica tão excluída de seu âmbito quanto a negação” (Lukács, 1982, v. 4, p.123). Deste conjunto de observações, Lukács infere o que considera a “extraordinária sensibilidade da arquitetura como arte a respeito das transformações histórico-sociais” sem deixar de sublinhar, entretanto, o caráter dessa sensibilidade “como arte”, pois ainda uma vez e diferentemente das demais artes, “cada sociedade, a partir de um certo nível evolutivo, tem que possuir sua própria arquitetura. Uma sociedade sem pintura ou sem tragédia é perfeitamente imaginável, e até existiu diversas vezes; mas não uma sem edifícios” (Lukács, 1982, v. 4, p. 131). No entanto, esta “massiva constrição” da necessidade social na arquitetura não chega a cristalizar os momentos da missão social que determinam seu caráter artístico “para o bem ou para o mal” porque, ao contrário, é ela que faz com que sua “eficácia histórica seja mais

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hábil que em qualquer outra arte”, o que tem a ver precisamente com o “caráter afirmativo sem reservas, diretamente social, da arquitetura como arte” (Lukács, 1982, v. 4, p. 131, grifo nosso). Neste momento da exposição, Lukács admite a impossibilidade de proceder a uma exposição detalhada e mais adequada da “extraordinária sensibilidade da arquitetura como arte a respeito das transformações histórico-sociais” questão que seria remetida “por sua essência”, para a parte histórico-materialista de sua estética (que, como sabemos, acabou não sendo concluída) onde seriam estudados os princípios de uma “maior ou menor receptividade das diversas artes a respeito das transformações de seu mundo social circundante”. Isso, entretanto, não o impediu de registrar sua convicção sobre a necessidade de uma íntima interação entre os problemas dialético-materialistas da estética e os histórico-materialistas (Lukács, 1982, v. 4, p. 133). Mais concretamente isso significa que se, de um lado, toda investigação dialético-materialista da arte e, sobretudo das diversas artes em particular, tem de ser incompleta se não inclui uma alusão à historicidade específica inseparavelmente vinculada a sua estrutura formal estética, [de outro] toda investigação histórico-materialista que intente depreciar essas conexões e estudar diretamente a arte sem tais análises dialéticas, como simples fenômenos estéticos, sem ter constantemente em conta sua específica estrutura estética, tem que cair em um vulgar sociologismo (Lukács, 1982, v. 4, p. 133).

2.4 O desenvolvimento desigual e os fenômenos decadentes da arquitetura Somente através dessa interação entre os problemas dialéticos e histórico-materialistas é possível para Lukács compreender o problema que considera decisivo para a concepção histórico-materialista da arte: o da evolução irregular ou não uniforme tanto na gênese e no desenvolvimento interno das artes singulares quanto em sua eficácia social imediata e mediada: Dita colaboração [...] pode contribuir para a destruição de analogias esquematizadoras. (Pense-se outra vez nos paralelismos injustificados

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no tratamento da música e da arquitetura. O materialismo dialético mostra que a duplicidade de mimese que se encontra em ambas tem características totalmente diversas. E as investigações histórico-materialistas mostrariam de modo contraposto como uma mesma evolução histórico-social atuou sobre ambas: os últimos séculos assistiram simultaneamente um novo florescimento da música e uma arquitetura esmagada por uma grave problemática e fenômenos decadentes) (Lukács, 1982, v. 4, p. 133, grifo nosso.)13

Esta passagem é importante por três motivos. Primeiro, porque a partir dela a exposição transita das questões relacionadas às características ontogenéticas da arquitetura e seu reflexo estético da realidade para a crítica arquitetônica; segundo, porque localiza, pela primeira vez no tempo, o momento e a natureza das determinações histórico-sociais responsáveis pela “grave problemática” e pelos “fenômenos decadentes” da arquitetura; e, finalmente, porque Lukács trabalha com uma idéia de valor (e, portanto, de juízo estético) com que estabelece – nos termos da colaboração por ele mesmo reivindicada entre o materialismo dialético e o materialismo histórico –, a “medida” com que avalia os fenômenos decadentes da produção arquitetônica “nos últimos séculos”. Mesmo que o capitalismo seja a formação histórico-social que atuou de modo contraposto sobre a arquitetura e a música nos últimos séculos, a questão a ser examinada são as razões pelas quais ele não só afetou a arquitetura mais do que outras artes, mas tem sido responsável por seus fenômenos decadentes e problemas cada vez mais graves e sem solução. Ao se referir em vários momentos à Antigüidade clássica e ao Renascimento como períodos de “autêntica arquitetura”, em que a arquitetura era uma arte plena em si mesma, é possível dizer que Lukács pensa em um “mundo da medida” (no qual a arquitetura era uma delas) em oposição a um outro, o “mundo da utilidade” burguesa, o dos últimos séculos. Nesse sentido o desenvolvimento capitalista e a universalização do Na Ontologia do Ser Social, Lukács se reportou a essa passagem da Estética sobre as diferenças entre a evolução da arquitetura e as demais artes ao tratar da teoria marxista do desenvolvimento desigual da história. Sobre o desenvolvimento desigual, para Mijaíl Lifshitz (1981, p.113), “a antinomia condicionada historicamente entre a arte e a sociedade é um elemento tão necessário para a concepção marxista da história da arte, como a teoria de sua unidade”.

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utilitarismo burguês significam o rompimento da união entre o estético e o utilitário, a violação da medida e a decadência arquitetônica.14 Lukács localiza os primeiros sintomas da decadência arquitetônica no período barroco invadido por uma “categoria completamente nova e sumamente conturbadora” que exacerba “profunda e constantemente” a “nova arquitetura: a categoria de fachada” (Lukács, 1982, v. 4, p. 134): A fachada é um muro que nos atraiçoa ao mesmo tempo em que atrás dele há um espaço que se estende em profundidade [...] A fachada evoca algo que não é ao mesmo tempo visível, e muito menos tangível [...] A fachada é, em sua origem, um elemento pictórico” (Riegl, apud. Lukács, 1982, v. 4, p. 134).15

No “terreno dos princípios”, com o nascimento da concepção que criou a fachada, a “conexão unitária orgânica entre o espaço interno e externo ficou solta” e acabou favorecendo as tendências “destruido “A medida, como relação homogeneizante, inclui, evidentemente, e cria, a beleza. [mas] a utilidade, como fator tendente a tornar a realidade mais homogênea, e que permeia todos os aspectos da vida, não está em harmonia com a beleza. [...] Quando Marx escreveu que o capitalismo era inimigo da arte era isto que tinha em mente. [...] A arte da época capitalista constitui um longo – e contínuo – protesto contra as reações de utilidade. Assim a relação entre o artista e o mundo também se modificou. Aquele deixou de afirmar este e de estar em harmonia com aquele. [...] O mundo de Renascimento assume um lugar a meio caminho entre a antiga era da ‘medida’ e o período moderno, burguês, da ‘utilidade’” (Heller, 1982, p. 205). 15 Escrevendo sobre o barroco após se referir ao fato de que o “alegorismo arquitetônico” do século XVII atingirá seu apogeu no século XVIII, Argan (1984, p. 6) fala de uma “retórica da arquitetura” da mesma e dirá “que as fachadas não são mais a seção de uma perspectiva nem a superfície que completa o volume de um conjunto plástico. Como objeto visual, pertencem muito mais à rua ou ao lugar que ao edifício do qual fazem parte. Borromini chegará a realizar fachadas deslocadas em relação ao eixo da igreja e sem nenhuma relação com o interior. Vista ao longo da rua, a fachada da igreja cria um momento de exceção em relação aos edifícios vizinhos; ela funciona como um apelo que convida a entrar”. Para Conti (1984, p. 6), nas igrejas barrocas, “a parte central da fachada tem uma importância maior que as laterais”. 14

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ras da unidade arquitetônica que estavam implícitas desde o primeiro momento nessa concepção” (Lukács, 1982, v. 4, p. 134).16 Foi o amadurecimento destas tendências destruidoras da unidade arquitetônica que tornou possível “aplicar a qualquer espaço interno – até a espaços internos projetados sem qualquer intenção arquitetônico-artística – uma fachada qualquer” e empregar nos “grandes edifícios e quarteirões das grandes cidades modernas, fachadas góticas, renascentistas, ou barrocas, de acordo com a moda” (Lukács, 1982, v. 4, p. 134). Expressão mais evidente do ecletismo da arquitetura do século XIX, essa independência entre fachada e intenção arquitetônica de conjunto é, na verdade, a continuidade de um processo que teve início no barroco. O ecletismo desse período resulta para Lukács precisamente de todas estas tendências e expressaria, no plano formal, o resultado dos compromissos políticos que naquele momento a burguesia estabeleceu com as classes dominantes anteriores e através dos quais tentava evitar uma democratização radical da sociedade, e sobretudo um avanço do proletariado socialista. Para realizar estes fins tinha de recolher ideologicamente uma parte do legado feudal-absolutista e desenvolver além disso em sua própria ideologia uma ‘respeitabilidade’ antiplebéia, para converter-se assim em salvaguarda da ‘segurança’ social (Lukács, 1982, v. 4, p. 136).

Para ilustrar esse compromisso através do ecletismo arquitetônico deste período, Lukács lembra que Marx expôs com destruidora ironia essas tendências no caso de Napoleão III, e talvez seja suficiente recordar também a mescla romântica e patética Procedimento totalmente contrário tinham os arquitetos renascentistas. Para Summerson (1999, p. 22, grifo nosso), Alberti, “no projeto da igreja de S. Andréa, em Mântua [...] não adaptou os princípios do arco triunfal apenas à fachada principal, mas também às arcadas da nave, no interior. Ainda mais, fachadas e arcadas foram dimensionadas na mesma escala, de tal modo que a igreja – por fora e por dentro – é uma ampliação lógica e tridimensional do tema do arco triunfal [...] a idéia principal é clara e pode-se facilmente perceber como ressoa no interior”. 16

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do progresso econômico capitalista com restos decorativos de anteriores sociedades no caso de personagens como Frederico Guilherme IV e, sobretudo, Guilherme II da Alemanha. Mas inclusive formas mais ‘distintas’ desse compromisso eclético, como o período de Francisco José na Áustria-Hungria ou na era vitoriana na Inglaterra, mostram no essencial traços extremamente próximos a essas outras cristalizações mais caricaturais. O ‘historicismo’ tão profundamente antiartístico dessa etapa da arquitetura nasce pois necessariamente desse solo social (Lukács, 1982, v. 4, p. 136).

Considerado como “uma etapa necessária na evolução da missão social das artes na sociedade capitalista madura”, o ecletismo, é atribuído ao fato de que “os instrumentos de trabalho se desprendem aceleradamente das bases antropológicas presentes nos trabalhadores e se fazem cada vez mais científicos, mais desantropomorfizadores”. Lukács lembra que Marx sublinhou energicamente essa diferença em relação a épocas anteriores: No estamento (e mais ainda na tribo) tudo isso está ainda dissimulado; por exemplo, um nobre é sempre um nobre, e um plebeu é sempre um plebeu, independentemente de sua situação: há uma qualidade inseparável de sua individualidade. A diferenciação entre o indivíduo pessoal e o indivíduo de classe, o caráter casual das condições vitais em relação ao indivíduo, não se apresenta senão com o surgimento da classe que é ela mesma um produto da burguesia (Lukács, 1982, v. 4, p. 135).

Ao sublinhar a importância desta passagem da Ideologia alemã, mostrando que “com isso o caráter ao mesmo tempo geral e particularconcreto da missão social da arquitetura tem que se decompor com mais intensidade qualitativa que nas demais artes” (Lukács, 1982, v. 4, p. 135), Lukács mostra através do desenvolvimento da arquitetura como uma mesma evolução histórico-social pode atuar de modo hostil ou favorável sobre as artes: O fato de que o período deste beco sem saída da arte arquitetônica haja produzido ao mesmo tempo na pintura o florescimento do im-

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pressionismo francês, na literatura figuras como Dickens e Thackeray, Gottfried Keller y Henrik Ibsen, e na música as de Wagner, Brahms e Verdi, mostra claramente a correção de nossa tese acerca da especial sensibilidade da arquitetura para a tarefa social que recebe (Lukács, 1982, v. 4, p. 136, grifo nosso).

Um quadro muito parecido a este “no posterior e apaixonado movimento de reação a esse ecletismo do ponto de vista dos princípios” é identificado por Lukács desde a metade do século XIX, mas “por justificada que tenha sido toda crítica da arquitetura [...] nenhuma destas críticas conseguiu chegar ao centro da questão, à decadência da missão social da arquitetura como conseqüência da existência humana no capitalismo” (Lukács, 1982, v. 4, p. 137, grifo nosso).17 Entretanto, de seu ponto de vista, esse tipo de crítica era impossível pelo fato de que a “decisão de abordar superficialmente o ecletismo historicista partia em grande parte das posições de um capitalismo ‘puro’ que não tivesse mais que buscar apoio ideológico em algum lugar do passado pré-capitalista” (Lukács, 1982, v. 4, p. 137). Mesmo considerando os diferentes motivos e as diversas correntes da nova arquitetura, o decisivo é que, dada a decomposição da missão social, a tarefa básica de criar um espaço para o homem por meio da transposição das potências construtivas da edificação em visualidade ficava aqui tão recusada ou ignorada – ainda que com outras motivações – como no academicismo depreciado, pomposo e comercial. Assim, detrás da radical eliminação de todas as tradições, detrás do apelo a uma arquitetura ‘pura’, se encontra o espírito do conformismo exatamente igual ao da época do ecletismo, ainda que com outros conteúdos e outras formas, de acordo com a transformação social. E não podia ser de outro modo porque, como mostramos, o princípio afirmativo é essencial na arquitetura. Como a arquitetura deste período estava obrigada a aceitar e afirmar um capitalismo essencialmente inumano, o princípio de inumanidade tinha de servir como fundamento de sua concepção 17 A passagem mostra que Lukács conhecia o debate e a natureza das críticas sobre as quais se construiu o ideário da arquitetura moderna, marcado, como sabemos, pela forte rejeição ao ecletismo arquitetônico do século XIX.

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espacial, ou, melhor dizendo, como fundamento da aniquilação arquitetônica do espaço estético-arquitetônico, para substituí-lo por um espaço puramente desantropomorfizador (Lukács, 1982, v. 4, p. 137, grifo nosso).18

Essa tendência, que se intensifica em razão dos próprios “fundamentos desantropomorfizadores” da mimese arquitetônica, leva Lukács a considerar que no caso da arquitetura, ela é muito fácil porque como “o princípio humano desaparece da missão social”, sua propensão é ficar com “o primeiro reflexo desantropomorfizador e negar a segunda mimese ou identificá-la com a primeira” (Lukács, 1982, v. 4, p. 138). Retomando a questão da peculiaridade e da duplicidade mimética da arquitetura, Lukács estabelece as relações entre a forma e o conteúdo da nova arquitetura: Assim se tem, em lugar da enganosa e distorcida pompa eclética do período anterior, uma “simplicidade” e “cientificidade” conscientemente desantropomorfizadoras e (como arte), inumanas; um tecnicismo pelo qual adquirem objetivação o vazio e a pobreza da vida capitalista; é um estado de ânimo que não pôde encontrar seu páthos senão na desmedida intensificação abstrata da quantidade. (Se entende sem dúvida que novos resultados científicos, novos materiais etc. favoreceram este processo ao facilitar o desaparecimento dos princípios estruturais visuais; porém, este não é o motivo decisivo de tal desenvolvimento.) (Lukács, 1982, v. 4, p. 138, grifo nosso.)

Dentre os motivos que favorecem a moderna técnica arquitetônica na opinião de Lukács, está o domínio do “geometrismo”19, porque os Há aqui uma clara semelhança entre as críticas de Lukács à arquitetura moderna e as que dirigiu às vanguardas literárias do século XX pelo tratamento que dispensaram ao realismo do século XIX por ocasião do debate sobre o expressionismo ocorrido nos anos 30. 19 Lukács lembra que Sedlmayr (1955, p. 20 e 26) chamou a atenção sobre o fato de que essa teoria aparece na época da Revolução Francesa com o princípio de que a arquitetura tem de se regenerar por meio da geometria” e pôs em correto paralelismo com isso a frase de Le Corbusier, segunda a qual “O homem em liberdade é propenso à geometria pura” (Lukács, 1982, v. 4, p. 138). 18

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novos materiais utilizados permitem uma enorme diversidade de formas externas à subjetividade do construtor, subjetividade que, embora “naturalmente condicionada pela sociedade”, não a impede de atuar destruidora e abstrativamente sobre a missão social confiada à arquitetura. O efeito útil social concreto de cada construção perde sua peculiaridade sensível, isto é, pode realizar-se – no que diz respeito à utilidade pura – com toda comodidade, sem ter de determinar um espaço interno e externo que levem à intenção visual aquela função. Por isso um estabelecimento público de banhos pode ter um mesmo aspecto que uma oficina, uma fábrica ou uma igreja, ou ao contrário, sem deixar de oferecer por isso do ponto de vista geométrico uma solução perfeita. [...] A decadência da missão social, ou melhor dizendo, sua conversão em algo totalmente abstrato, como a exigência da construção vertical em conseqüência do encarecimento da renda do solo urbano, aporta uma “liberação” em relação de todos os postulados “antiquados”, ou seja, em relação à tarefa de criar um espaço concreto próprio para o homem. (Lukács, 1982, v. 4, p. 139, grifo nosso.)

Na nota de texto com que finaliza esta passagem, há ainda uma alusão à análise de Burckhardt do templo de Paestum em que o historiador da arte observa que a construção não está projetada geometricamente e que inclusive sua simetria arquitetônica se humanizou mediante “finas desviações”. O moderno geometrismo, por ser “por princípio anti-humano” exclui todas essas preocupações que, no entendimento de Lukács, só podem ser apreciadas na “autêntica arquitetura” (Lukács, 1982, v. 4, p. 139, grifo nosso). No dizer de Lukács, as “ideologias fetichizadoras próprias do período imperialista” apóiam, como “é natural”, tais tendências anti-humanas cujo efeito se percebe em todas as manifestações ideológicas da época e também em todas as manifestações artísticas (Lukács, 1982, v. 4, p. 140). Nestas, entretanto, é possível notar que, ao contrário da arquitetura, se desenvolve uma luta ininterrupta entre a submissão, a adaptação, e o compromisso com a situação fetichizada do homem desta época e uma rebelião mais ou menos consciente contra ela. Basta aludir a figuras tão signifi-

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cativas como Thomas Mann ou Béla Bartók para que esse antagonismo se manifeste pujantemente (Lukács, 1982, v. 4, p. 140).

Ao evidenciar deste modo a intensidade com que a manifestação deste antagonismo é mais débil nas artes plásticas que na literatura e na música por conta de suas específicas formas de reflexo da realidade, Lukács dirá que, na arquitetura, essa luta é impossível porque a luta estética contra a fetichização não pode consistir [...] senão em descobrir e conformar artisticamente nas formações coisificadas, cristalizadas como objetos, as relações humanas que a elas subjazem real e objetivamente. O caráter imediata e intensamente social da arquitetura como arte, impossibilita uma tal oposição. [...] é possível desmascarar poeticamente, [...] sem necessidade da própria crítica da fetichização dar forma a um mundo desfetichizado. Ao contrário, a ruptura arquitetônica com a fetichização não poderia acontecer senão colocando no lugar do aniquilado espaço do homem outro espaço próprio faticamente novo. Mas isso não é possível nas condições histórico-sociais do presente (Lukács, 1982, v. 4, p. 140, grifo nosso).

É a impossibilidade de levar essa luta no capitalismo que tem levado o atual pensamento arquitetônico a se limitar exclusivamente ao primeiro ato científico, desantropomorfizador, do reflexo da realidade e à sua utilização tecnológica ótima, aniquilando a conformação visual do espaço por obra de uma imediata identificação desta com aquele reflexo [...] o que faz com que [...] todos os esforços orientados de algum modo a conseguir efeitos artísticos têm que se ocupar de questões secundárias (cor dos edifícios, suavização da inumanidade nas fachadas etc.) limitando-se a produzir algo que pelo menos seja agradável (Lukács, 1982, v. 4, p. 140).

A arquitetura é, conseqüentemente, a única manifestação artística que, em razão da impossibilidade de efetivação de sua segunda mimese propriamente estética, nos últimos séculos (desde o período barroco), está obrigada a expressar – em função de seu caráter essencialmente afirmativo – “o vazio e a pobreza da vida capitalista”. A

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radicalidade desta compreensão filosófica consiste em que não há, nas condições sociais do momento, qualquer possibilidade de se plasmar um espaço humanamente conformado e “faticamente novo”. 3. ‘Páthos’, autenticidade, arquitetura e decadência ideológica Desde as obras de juventude, Lukács expressava a preocupação que iria marcar a orientação e o conteúdo de sua obra da maturidade, a intenção de estabelecer “as pontes entre a dialética das formas sociais e as das formas literárias” e esclarecer o fato de que “a morfologia das formas literárias aparece sempre rigorosamente ligada à dialética dos processos sócio-históricos” (Tertulian, 1980, 14, 37). Preocupação idêntica – mutatis mutandis – em estabelecer na análise da Estética as “pontes” entre formas sociais e formas arquitetônicas. Dentre os aspectos mais característicos do tratamento desta dialética estão, como examinamos, de um lado, a oposição entre o caráter poético atribuído ao mundo antigo e, de outro, uma forte rejeição ao utilitarismo e ao “prosaísmo” da vida burguesa. Presente nos estudos de Lukács sobre o romance é esta polaridade que aparece na origem dos problemas enfrentados pelo desenvolvimento da arquitetura. Da mesma forma que Hegel atribuiu o desaparecimento da epopéia ao fim da ligação direta entre indivíduo e sociedade, Lukács atribui a esse rompimento o problema da dissolução das determinações sociais do segundo momento propriamente estético da mimese arquitetônica.20 Ao considerar, como elemento dessa dissolução, o desaparecimento do páthos, Lukács lembra que, enquanto categoria estética, na filosofia antiga, o páthos correspondia à “sublimação de uma experiência interior individual até o ponto em que ela se funde numa grande idéia, num heroísmo civil, na vida enfim, do conjunto social” e se constituía 20 Em certo sentido, sobre a totalidade representada pela unidade entre indivíduo e sociedade, Lukács lê Hegel com o mesmo propósito apontado por Jameson (1985, p. 131): “os trechos da Estética de Hegel que nós, modernos leitores, julgamos mais interessantes são talvez não tanto os que descrevem a estrutura épica em si, mas exatamente aqueles que, seja diretamente, seja por implicação, mostram o que, no mundo moderno, expulsa tal totalidade ‘a priori’”.

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exatamente a partir daquela “unidade relativa do universal e do individual” que, no entanto, é “inalcançável na vida burguesa” (Lukács, 1999, p. 97). Contudo, enquanto no romance com o fim dessa unidade as buscas do páthos na vida moderna podem ser buscadas nas questões privadas, assim “a mariposa noturna, depois que o sol do universal se põe, voa para a luz de lâmpada do privado (Marx)” (Lukács, 1999, p. 97)21, na arquitetura, ao contrário, a peculiaridade de sua mimese estética não permite a busca deste ‘páthos’ na mesma direção. Desse modo, com o fim da unidade relativa das relações entre indivíduo e sociedade e a perda do ‘páthos’, deixam de existir as condições sociais para a existência de uma arquitetura verdadeiramente autêntica. É por essa razão que ao caracterizar o Renascimento como uma época em que a “angústia da vida individual, a mutilação do homem pela divisão capitalista do trabalho ainda não eram [...] um fato social dominante”, um período em que a ideologia da sociedade burguesa nascente, em função da luta contra o feudalismo, aparece “impregnada do páthos da libertação da humanidade da mortificação feudal, da escravidão social e ideológica, da angústia e da mesquinhez econômica e política da Idade Média” (Lukács, 1999, p. 100), Lukács ainda identifica no Quattrocento a mesma unidade relativa do universal e do individual capaz de fazer renascer, de forma original, e não imitativa, o ‘páthos’ 21 Fischer (1970: 3) lembra que na dissertação de doutorado de Marx sobre Epicuro e Demócrito “não há nada sobre a luta de classes, o proletariado e a revolução, ou sobre o ‘reino da liberdade’ numa sociedade sem classes e sem dominadores; mas podemos encontrar, no caderno VI, a frase sobre o subjetivismo das filosofias epicurista e estóica do fim da época clássica: ‘Depois do pôr-do-sol universal, a mariposa procura a lâmpada do particular’”. Para Fischer, o “sol universal” era para Marx “a realização do indivíduo, dos objetivos da comunidade; participação na Res pública, na ‘causa pública’; possibilidade de ultrapassar o particular através da ação e da idéia – algo semelhante à democracia de Atenas ou à república de Roma antes da ditadura dos Césares. Em contradição com qualquer auto-satisfação falsa, ele não queria ‘ficar para sempre na própria pele’, queria ‘ser criador do mundo’, apoderar-se espiritualmente do mundo com suas próprias forças e, na evolução posterior, contribuir para sua modificação material. Não se pode deixar de notar a ânsia por uma nova alvorada na sociedade, por um ‘universal’ que ultrapasse em plenitude e força luminosa a lâmpada do homem particular”.

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da arte e da estética antiga. Se com o fim do Renascimento, o aprofundamento da divisão capitalista do trabalho e a fragmentação do homem pela cisão da relação entre indivíduo e sociedade tornaram cada vez mais difícil para a literatura as buscas do ‘páthos’ na vida burguesa, para a arquitetura significaram a dissolução quase completa de sua mimese estética e a sua quase destruição como arte. Dessa forma, e ainda que o “desejo de harmonia entre as faculdades e as forças do indivíduo” não se extingam “nunca por completo”, e quanto mais desumana, “mais feia e mais sem alma se tornava a vida no capitalismo em plena expansão, tanto mais violentamente haveria de acender em alguns indivíduos o afã de beleza” (Lukács, 1966, p. 111), em Lukács, “depois que o sol do universal” se pôs, ao contrário do romance, a arquitetura não pôde voar para a “luz de lâmpada do privado”. 4. A arquitetura moderna e a decadência ideológica Pode-se afirmar que as observações de Lukács sobre as condições sociais e estéticas da arte e da criação literária na segunda metade do século XIX – que identifica com o início do processo de “decadência ideológica” da burguesia – repercutem com intensidade em sua análise arquitetônica.22 Lukács identifica a existência em Marx de uma “vasta e sistemática crítica da grande reviravolta político-ideológica de todo o pensamento burguês no sentido da apologética e da decadência” para apontar, a partir dela, a “conexão da literatura com as grandes correntes sociais, políticas e ideológicas que determinaram a reviravolta em questão” (Lukács, 1968, p. 51). Essa mesma conexão pode ser estabelecida em sua análise da arquitetura moderna. Os problemas e a evolução para a decadência da literatura e da arte têm sua origem para Lukács na grande mudança ocorrida no pensamento burguês que, com a consolidação do poder político da burguesia européia após as derrotas das revoluções proletárias de 1848, torna a “apologética” uma necessidade e a transforma na resposta necessária às dissonâncias cada vez mais evidentes do desenvolvimento capitalista. Na ciência e na arte as conseqüências mais imediatas desta 22 O problema da decadência ideológica é a base de sua defesa do realismo no “Debate sobre o expressionismo” sustentado contra as vanguardas literárias e artísticas do modernismo que considerava “essencialmente anti-realistas”.

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fuga para o predomínio da ideologia “pura” e “evasão da realidade” significam o afastamento cada vez maior da vida da sociedade que deveriam refletir. Mas além da decadência ideológica, com o desenvolvimento do capitalismo, para Lukács, o outro “decisivo complexo de problemas” a ser enfrentado pela sociedade é a divisão social do trabalho que, embora “muito mais antiga do que a sociedade capitalista”, em conseqüência do domínio da “relação-mercadoria”, passa a assumir “uma tal difusão e profundidade que assinalam mesmo uma transformação da quantidade em qualidade” (Lukács, 1968, p. 62). Sobre a maneira como a divisão social do trabalho afeta os indivíduos, Lukács lembra que Marx se referia à divisão entre cidade e campo como a “expressão mais brutal da subsunção do indivíduo à divisão do trabalho [...] que faz do primeiro um ‘mesquinho animal urbano’ e do outro ‘um mesquinho animal rural’, e reproduz cotidianamente os interesses das duas categorias” (apud Lukács, 1968, p. 62). Este contraste entre os interesses destas duas categorias é aprofundado no desenvolvimento capitalista pela separação entre o trabalho espiritual e o trabalho físico. Todavia, a divisão capitalista do trabalho não se limitaria apenas a submeter a si todos os campos da atividade material e espiritual; ela se “insinua profundamente na alma de cada um” provocando “profundas deformações” que irão se expressar posteriormente em diversas formas de manifestações ideológicas: A submissão covarde a estes efeitos da divisão do trabalho, a passiva aceitação destas deformações psíquicas e morais, que são inclusive agravadas e enfeitadas pelos pensadores e escritores decadentes, constituem um dos traços mais importantes e essenciais do período da decadência (Lukács, 1968, p. 63).

No campo ideológico, a estreiteza da vida humana que se estabelece e se aprofunda cada vez mais, encontrará para Lukács sua expressão maior no contraste entre as duas concepções de mundo que considerava “em moda” a partir da segunda metade do século XX:

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o racionalismo e o irracionalismo.23 Ambas as concepções têm profundas raízes na vida do homem submetido à divisão capitalista do trabalho: o racionalismo é “uma direta capitulação, covarde e vergonhosa, diante das necessidades objetivas da sociedade capitalista” e o irracionalismo, embora “um protesto contra elas”, é “igualmente impotente e vergonhoso, igualmente vazio e pobre de pensamento”, porque, como concepção de mundo, “fixa a vacuidade da alma humana de qualquer conteúdo social, contrapondo-a rígida e exclusivamente ao esvaziamento, igualmente mistificado, do mundo do intelecto” (Lukács, 1968, p. 69). Este conceito de “racionalismo” associado às “necessidades objetivas da sociedade capitalista” confere conteúdo ao chamado “racionalismo arquitetônico” e à “racionalidade” que, em geral, é evocada como um dos principais atributos e virtudes da arquitetura sob a influência da Bauhaus. Racionalismo arquitetônico, arquitetura racionalista, racionalidade na arquitetura, movimento racionalista, funcionalismo, são expressões que freqüentam, como sabemos, a vasta literatura apologética da chamada arquitetura moderna. Embora Lukács não utilize em sua análise o conceito de racionalismo, esta acepção corrobora a descrição dos significados e conteúdos que atribui à arquitetura moderna, quando observou que a “decisão de abordar superficialmente o ecletismo historicista partia em grande parte das posições de um capitalismo ‘puro’ que não tivesse mais que buscar apoio ideológico em nenhum no passado pré-capitalista” (Lukács, 1982, v. 4, p. 137). (Pode ser observado aqui, no que diz respeito à arquitetura moderna, algo semelhante à capitulação apontada por Lukács na descrição dos escritores do mundo capitalista no período da decadência e que estaria na origem das tendências anti-realistas da literatura.) Isso equivale a dizer que nesta fase, a “ação negativa da decadência” afeta não apenas o escritor e a própria literatura (e a arquitetura), mas faz com que mesmo a estética deste período proponha necessariamente, como “essência da

23 Lukács tratou das tendências irracionalistas na filosofia em seu livro A destruição da razão, escrito durante a Segunda Guerra Mundial e publicado pela primeira vez em 1954.

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arte, tendências intensamente anti-realistas” (Lukács, 1968, p. 80).24 Aprofundamento da divisão social do trabalho, dissolução interior e exterior do homem, mutilação e fragmentação do indivíduo, falso contraste entre objetividade morta e subjetividade vazia, perda da unidade e da co-participação da vida sentimental e intelectual conformam, portanto, o quadro das dificuldades a serem enfrentadas pela arte e pela literatura na figuração da real existência do homem diante dos processos de desumanização da vida no capitalismo. No que se refere às tendências literárias que surgem com este quadro, Lukács identifica o que procura responder a estas dificuldades pretendendo transformar a literatura, elevando-a à categoria de ciência objetiva. Fortemente influenciada pelo positivismo – “concepção ‘científica’ da vida social, que via no homem um produto mecânico do ambiente e da hereditariedade” – esta tendência que para Lukács surge, não por casualidade, mas coincidentemente com a sociologia moderna separada metodologicamente da economia, tinha como principal ca Para Mészáros (1981: 171), Marx “foi o primeiro a dar o alarma sobre a alienação artística, em sua vigorosa análise das condições que envolvem o artista. Chamou atenção para certas características do desenvolvimento do capitalismo que, para os artistas do século XX, são fatos da vida, inevitáveis; e o fez numa época em que os indícios da tendência subjacente eram pouco visíveis. Transferir a avaliação desta tendência, da Urnebel (névoa primeira) da abstração filosófica para a violenta luz diurna da análise social concreta, desenvolvendo ao mesmo tempo um programa prático para sua inversão, foi uma das grandes realizações de Marx. Outros, antes dele – especialmente Schiller e Hegel –, já haviam estudado a oposição entre o ‘racionalismo’ da sociedade capitalista e as exigências da arte. Mas Schiller queria eliminar os efeitos negativos dessa oposição por meio de uma ‘educação estética da humanidade’ com um simples apelo à consciência dos indivíduos; e Hegel, embora evitando as ilusões de Schiller, aceitou essa tendência como necessária, inerente ao desenvolvimento histórico do Weltgeist (espírito do mundo). Marx levantou a questão de uma maneira qualitativamente diferente. Representou essa tendência antiartística como uma condenação do capitalismo, prevendo medidas – uma transformação radical da sociedade – pelas quais ela seria contida. As considerações estéticas ocupam um lugar muito importante na teoria de Marx. Estão tão intimamente ligadas a outros aspectos de seu pensamento que é impossível compreender adequadamente até mesmo sua concepção econômica sem entender suas ligações estéticas”. 24

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racterística deixar fora da literatura – por causa de seu mecanicismo – precisamente os mais profundos conflitos da vida social do homem e evocar em lugar dos grandiosos protestos contra os aspectos desumanos do desenvolvimento social [...] amplas figurações do que existe no homem de mais elementar e animalesco; em lugar da grandeza ou da debilidade do homem nos conflitos com a sociedade, [...] amplas descrições de atrocidades exteriores (Lukács, 1968, p. 93).

Também aqui nos deparamos com uma conexão evidente com as críticas de Lukács à arquitetura moderna e a seu “tecnicismo pelo qual adquirem objetivação o vazio e a pobreza da vida capitalista”. Porque, e a exemplo da influência do positivismo na tendência literária anteriormente apontada, identificamos o mesmo pragmatismo positivista com que a arquitetura e o urbanismo aderiram aos imperativos do que Lukács chama de “ritmo da vida moderna”. Mas o que significa este “famoso ritmo da vida moderna”? Para ele um preconceito freqüentemente apresentado como o grande responsável pela impossibilidade de se figurar o homem contemporâneo a exemplo do que fizeram os clássicos do realismo na literatura, ao fim e ao cabo precisamente a inumanidade do capitalismo, [...] inumanidade que do ponto de vista do “ritmo da vida moderna”, se revela como “um a priori fatalista de nossa época” (Lukács, 1968, p. 96, grifo nosso). No caso da conexão aqui examinada, se a decadência ideológica e a apologética convergem para o surgimento de tendências substancialmente dirigidas para a liquidação do realismo na literatura, na arquitetura, estas tendências têm, não raramente, justificado a produção e a figuração dos espaços necessários à fruição do “famoso ritmo da vida moderna” denunciados na literatura pelos grandes escritores realistas do século XIX. Mesmo em um autor como Argan que sempre manteve a crença na missão social da arquitetura como arte e na possibilidade do resgate da “ética” da “disciplina” e da “profissão”, o “famoso ritmo da vida moderna” está presente em sua crítica da cultura arquitetônica contemporânea: Na cidade, todos os edifícios, sem exclusão de nenhum, são representativos e, com freqüência, representam as malformações, as con-

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tradições, as vergonhas da comunidade. É o caso das montanhas de refugos arquitetônicos que a especulação descontrolada acumulou nas cidades e a cujo respeito se diz com demasiada freqüência que não são arquitetura – mas são e são arquiteturas representativas de uma infeliz realidade social e política. [...] Sem falar, além disso, dos arquitetos que, colocando-se a serviço da especulação, traem a ética não apenas da disciplina mas também da profissão (Argan, 1992b, p. 243, grifo nosso).

Ao contrário, em Lukács, a impossibilidade de a arquitetura exercer sua missão social como arte, não se define no campo da ética, da disciplina e nem da profissão; é decorrência dos problemas provocados pelo capitalismo nas relações entre indivíduo e sociedade, da mesma forma que a cisão da “imprescindível socialidade implícita na vida do indivíduo” é a principal responsável pela destruição do caráter essencialmente coletivo que conferia a ela a integridade de sua mimese estética. São estas condições que configuram na Estética o atual “beco sem saída” da arquitetura e fazem com que todos os atuais esforços do pensamento arquitetônico “orientados de algum modo a conseguir efeitos artísticos” tenham “que ocupar-se de questões secundárias (cor dos edifícios, suavização da inumanidade nas fachadas etc.), limitando-se a produzir algo que pelo menos seja agradável” e acabem reproduzindo, em certo sentido, e a exemplo da literatura, uma espécie de “beletrismo” arquitetônico (Lukács, 1982, v. 4, p. 140). 5. Considerações finais Não é fácil avaliar a dimensão e o impacto envolvidos na crítica arquitetônica de Lukács. E a dificuldade não se deve apenas à amplitude do período histórico que compreende, mas sobretudo ao rigor com que a análise se desenvolve desde a rejeição in limine das manifestações arquitetônicas produzidas desde o Renascimento até o confronto aberto com os encômios, em geral unânimes, aos cânones e à excelência da arquitetura sob a influência da Bauhaus. É certo que não podemos negar o desconforto experimentado pela afirmação de Lukács, de que tudo o que o pensamento arquitetônico mobilizado nestes últimos quatro séculos foi capaz de produzir se resumiu ape-

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nas a suavizar a inumanidade do capitalismo que a arquitetura esteve obrigada a expressar. No entanto, a argumentação de Lukács é convincente e, não fosse pelas “discrepâncias” entre a sua e as “investigações estéticas habituais”, a singularidade com que se coloca à contracorrente das opiniões usuais sobre a arquitetura e a persistência com que a natureza dos problemas por ele apontados continuam a freqüentar o debate arquitetônico contemporâneo já seriam suficientes para atestar a atualidade e o interesse sobre ela. Ao evocar na Estética a definição de poesia de Mattew Arnold, Lukács escreveu que “a criação artística é ao mesmo tempo descobrimento do núcleo e crítica da vida”, o que ajuda a compreender sua defesa da missão social da obra de arte e o seu juízo estético sobre ela, o de que a “arte verdadeira”, a “arte boa” é aquela capaz de se contrapor ao sentido efetivamente “regressivo” dos padrões humano-societários do mundo moderno, a “época inteira condenável” que a arquitetura, por conta de seu caráter afirmativo e da destruição de sua segunda mimese, está obrigada a figurar (Lukács, 1982, v. 2, p. 465). Finalmente, e não menos importante, se sua compreensão quanto à impossibilidade de um autêntico desenvolvimento da arquitetura como uma arte “plena em si mesma” em face da “hostilidade” do “ambiente social” do capitalismo permanece praticamente ignorada, isso pode ser explicado, em grande parte, pelo modo com que sua análise se coloca à contracorrente das análises estéticas habituais no debate contemporâneo sobre a arte, que continua a evitar, não por acaso, pelas razões apontadas por Lukács, igualmente a discussão sobre a estética da arquitetura.

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Previdência Complementar para o Serviço Público no Brasil Marcelo Abi-Ramia Caetano

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Este texto analisa os impactos da possível criação da previdência complementar para servidores públicos no Brasil, a qual apresenta indiscutíveis avanços na harmonização das previdências dos servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada, mas que ainda se encontra em fase de discussão no Legislativo. Com intuito de fornecer melhor instrumental ao debate sobre o tema, o texto discute os planos de benefício definido e de contribuição definida, os quais apresentam diferentes estratégias de compartilhamento de risco entre servidores e entes públicos. Na seqüência, realiza análise econômica da previdência complementar para servidores públicos no Brasil no que se refere à eqüidade, eficiência e política fiscal. O texto também apresenta estudo de caso da previdência complementar para os funcionários públicos federais dos EUA, o qual pode servir de ponto de comparação para o regime brasileiro. O artigo finaliza com aspectos práticos como a necessidade do aproveitamento das economias de escala e sobre a estrutura de incentivos para migração para previdência complementar.

This paper analyses the impacts of the creation of complementary pension fund designed for public employees in Brazil. This policy presents undeniable improvements in the harmonization between the pension regimes for public employees and private sector workers. Nevertheless, complementary pension fund for public employees are still in debate at the legislative branch. This article begins with a discussion on defined benefit and defined contribution pension plans. Each one of them presents different strategies on risk-sharing between governments and public employees. In the sequence, the paper makes an economic analysis on complementary pension fund for public employees in Brazil with special emphasis on equity, efficiency, and fiscal policy. This text also presents a study case on the complementary pension fund for federal civil servants in USA. The article finalizes with practical aspects as the need to explore economies of scale and on items as the incentive structure for migration to complementary pension funds.

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1. Introdução Este texto tem como objetivo realizar uma análise dos impactos da possível criação da previdência complementar para servidores públicos no Brasil. Atualmente, o Brasil apresenta distintos regimes de previdência para trabalhadores da iniciativa privada e para servidores públicos. Uma das principais diferenças se refere à ausência da previdência complementar para funcionários públicos. Os segurados vinculados ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), basicamente os empregados do setor privado, têm suas aposentadorias e pensões limitadas a um teto que equivale nos dias atuais a R$ 3.038,99. Esses trabalhadores devem recorrer a um fundo de previdência complementar caso queiram receber benefícios superiores ao teto do RGPS. A previdência complementar pode ser tanto fechada, isto é, restrita aos funcionários de determinada empresa ou, de modo alternativo, pode ser aberta, ou seja, qualquer pessoa está livre para aderir ao plano independentemente do vínculo empregatício. Os funcionários públicos contam com o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS). A União, todos os Estados, o Distrito Federal e 2.004 Municípios têm, cada um, seu próprio RPPS. Cada RPPS é independente em termos financeiros dos demais, isto é, cada ente da federação cobre somente a insuficiência de caixa do seu próprio RPPS. Não há teto de aposentadoria ou pensão para os servidores públicos. Em várias situações, ainda é possível receber benefício previdenciário equivalente ao último salário, embora as últimas reformas previdenciárias tenham criado um processo de extinção gradual da paridade da aposentadoria com o último salário do servidor público. De todo modo, permanece uma diferença significativa entre os regimes previdenciários, dado que um servidor pode receber aposentadoria superior a vários tetos do RGPS sem necessidade de recorrer à previdência complementar. Por sua vez, um empregado do setor privado terá que acumular poupança por meio de complementação previdenciária para fazer jus a um benefício que supere minimamente o teto do RGPS. A Emenda Constitucional 40, de 19 de dezembro de 2003, permitiu que cada ente da federação criasse um regime de previdência complementar para seus servidores, embora, até o momento não haja registro da criação de previdência complementar para servidores pú-

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blicos.1 Por enquanto, somente a União e o Estado do Rio Grande do Sul encaminharam projetos de lei nesse sentido aos respectivos poderes legislativos. A adesão à previdência complementar será facultativa para qualquer servidor na ativa. Porém, a depender da data de ingresso no serviço público, os servidores se dividirão em duas categorias após a criação da previdência complementar. Aqueles que ingressarem após a instituição da previdência complementar terão necessariamente seus benefícios limitados ao teto do RGPS. Caso queiram receber aposentadorias maiores, deverão aderir à previdência complementar. Por sua vez, os servidores com ingresso no serviço público antes da instituição da previdência complementar terão seus benefícios pagos pelo RPPS limitados ao teto do RGPS somente se optarem pela adesão à previdência complementar. Em outras palavras, caso não optem pela adesão à previdência complementar, permanecerão sob as regras atuais. Caso adiram à previdência complementar, suas aposentadorias se dividirão em duas partes. Uma primeira, limitada ao teto do RGPS, paga pelo RPPS e, uma segunda, que resultará do seu esforço de poupança na previdência complementar. Trata-se de uma importante iniciativa em direção à harmonização das regras previdenciárias dos trabalhadores do setor privado e do serviço público, em especial ao se considerar que os planos de benefício oferecidos devem se restringir à modalidade de contribuição definida. Essa característica fará com que o risco do regime previdenciário do serviço público se compartilhe do seguinte modo: até o teto do RGPS caberá ao ente da federação assumir os riscos atuariais. Para os valores que excederem o teto do RGPS, caberá ao servidor a assunção dos riscos. Além desta introdução, este artigo contém mais cinco seções com vistas à melhor compreensão das conseqüências, pontos positivos e negativos da criação da previdência complementar dos servidores públicos. A possibilidade de criação de previdência complementar já existia na Emenda Constitucional 20, de 15 de dezembro de 1998. Porém, não houve surgimento de previdência complementar para servidores entre as Emendas 20 e 40. No que diz respeito à previdência complementar, a grande inovação da Emenda 40 foi a obrigatoriedade da contribuição definida caso se institua a previdência complementar.

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A segunda seção abordará o compartilhamento de risco entre servidores e ente público no que tange aos planos previdenciários. Dada sua natureza de longo prazo, há um conjunto de riscos a eles inerentes. Por exemplo, seus segurados podem viver além ou aquém do estimado, a rentabilidade acumulada das contribuições pode ser superior ou inferior ao previamente esperado. Uma questão essencial é conhecer a natureza dos riscos contra os quais cada ente se depara e quem os assumirá, ou alternativamente, como as partes envolvidas dividirão os riscos entre si. A segunda seção apresenta os planos de benefício definido e de contribuição definida, os quais apresentam diferentes estratégias de compartilhamento de risco. Conhecidos a natureza e o compartilhamento do risco, há de se averiguar como a criação da previdência complementar acaba por apresentar diferentes conseqüências no que diz respeito à distribuição de recursos entre os agentes econômicos, a alocação desses recursos escassos entre fins alternativos e, por fim, seus impactos sobre as contas públicas. Esse é o tema da terceira seção que efetuará análise econômica da previdência complementar para servidores públicos no Brasil no que se refere à eqüidade, eficiência e política fiscal. Após a abordagem dos aspectos teóricos e conceituais envolvidos na criação da previdência complementar, é importante a análise de um estudo de caso com base na experiência internacional. Assim, a quarta seção apresenta características da previdência complementar para os servidores públicos federais nos EUA. A quinta seção trata de aspectos práticos para a implementação da previdência complementar de servidores públicos, em particular da necessidade do aproveitamento das economias de escala e da estrutura de incentivos à migração e adesão à previdência complementar. Por fim, a última seção conclui o texto. 2. Aspectos conceituais de compartilhamento de risco: planos de benefício definido e de contribuição definida 2 O risco previdenciário se decompõe em dois elementos básicos: biométrico e financeiro. Essas são as duas incertezas intrínsecas ao O leitor interessado em uma leitura mais aprofundada a respeito das características de contribuição definida e benefício definido pode se referenciar a Iyer (1999) e Palmondon et al. (2002).

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processo previdenciário. A relação previdenciária pressupõe contribuições por um período e recebimento de benefícios em outro.3 Elementos constitutivos dos riscos biométricos e financeiros O primeiro risco é em relação ao tempo. Não há certeza em relação ao momento de aposentadoria e falecimento do segurado, da duração ou existência do benefício de pensão para algum familiar, ou sequer se o indivíduo se tornará inválido, ou, ainda, se haverá desligamento do plano previdenciário. Em particular, não se conhece com segurança a data de término da fase ativa, pois o segurado pode postergar sua aposentadoria além dos limites legais por questão de preferência pessoal ou para ficar elegível a outro benefício programado de maior valor. Para tornar a incerteza ainda maior, benefícios de risco como as aposentadorias por invalidez e as pensões por morte podem sequer ocorrer. Não há incerteza apenas sobre quando ocorrerão, mas também se existirão. A esse risco dá-se o nome de biométrico. Em resumo, o risco biométrico envolve as incertezas relativas a uma possível entrada em aposentadoria, a um eventual desligamento de um plano previdenciário em particular e à data de falecimento do segurado e de seus familiares. A forma matemática de modelá-los se dá por meio de tábuas atuariais que representam as hipóteses biométricas utilizadas em uma avaliação atuarial: tábuas de mortalidade ou sobrevivência, de entrada em invalidez, de mortalidade de inválidos, de rotatividade e de morbidez.4 A outra incerteza se refere aos aspectos financeiros. Duas variáveis determinam o risco financeiro: taxa de juros e evolução salarial. Em regimes capitalizados, as contribuições previdenciárias se transformam em ativos financeiros que serão utilizados na fase de recebimento de benefícios. Quanto se faz necessário contribuir ou, de outra forma, quanto será possível receber de aposentadoria e pensão depende da Vale lembrar que há permissão legal para pagamento de contribuições previdenciárias durante o recebimento de aposentadorias e pensões. O exemplo dado é puramente exemplificativo e para facilitar a compreensão. 4 Tábuas de rotatividade representam o risco de desligamento. Tábuas de morbidez sintetizam a probabilidade de entrada e saída em benefícios temporários como auxílio-doença. 3

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rentabilidade auferida pelos ativos acumulados. Quanto maior a taxa juros, menores serão as contribuições necessárias e maiores serão os benefícios recebidos. Porém, a taxa de juros é volátil mesmo no curto prazo. Difícil é a previsão da taxa de juros para o próximo ano. A incerteza se amplia para o horizonte temporal da relação previdenciária, a qual se estende por décadas. A evolução salarial é o outro elemento de incerteza do risco financeiro. Há planos de benefícios cujos valores de aposentadorias e pensões guardam estreita relação com os salários de contribuição, sejam estes os últimos ou referentes a um período mais longo do histórico de remunerações. Entretanto, o segurado contribui ao longo de sua vida com base em diversos salários distintos. Desconhece-se, a priori, a evolução salarial que fornecerá a base de contribuições do segurado, tampouco os salários, sejam finais ou ao longo de toda sua vida laborativa, que, mediante uma fórmula de cálculo preestabelecida, definirão o valor do benefício do segurado. Não há como programar, com certeza, a evolução das contribuições e do valor do benefício a ser pago ao segurado, porque ambos se baseiam em componentes antecipadamente desconhecidos tanto pelo segurado quanto pelo segurador. A incerteza se exacerba quando se reajustam os benefícios à inflação de salários, e não à inflação de preços. O desconhecimento apriorístico do valor do benefício no momento de sua concessão se amplia para todo o período de recebimento em função da incerteza quanto à evolução do salário real ao longo do tempo. Em planos cujos benefícios se indexam à inflação de preços, há incerteza quanto à evolução da taxa de juros real, mas não quanto ao valor real do benefício após sua concessão. Naqueles reajustados pela inflação de salários, há incerteza quanto à evolução dos juros que capitalizarão as contribuições e quanto ao valor real da aposentadoria ou pensão mesmo após sua concessão. Por ser um seguro, a previdência convive com riscos biométricos e financeiros intrínsecos a sua existência e sua manutenção.

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Quem assume os riscos? Planos de benefício definido (BD) e de contribuição definida (CD) Dada a existência de riscos associados à própria natureza da atividade previdenciária, surge a questão de como se compartilham esses riscos. Em outras palavras, qual das partes, empregado ou empregador, assume a maior parte dos riscos. A resposta a essa questão depende da natureza do plano previdenciário, se BD ou CD. A princípio, em planos do tipo CD, o empregado assume o risco e o empregador somente realiza a administração. Com planos BD ocorre o oposto, o empregador toma todo risco para si, seja financeiro ou biométrico. Essa é uma visão simplista e radical, mas útil para elucidar os pontos. Na prática, vários planos mantêm elementos híbridos que tornam o risco compartilhado, em vez de assumido por uma única parte. Não existe uma taxonomia universal para classificar um plano precisamente como BD ou CD. Alguns analistas podem considerar um plano como BD, enquanto outros, como CD. Somente os casos extremos permitem a distinção perfeita. Um exemplo radical de CD seria um caso em que o empregado recolhe suas contribuições, o empregador as aplica no mercado financeiro e, ao fim do período contributivo, o beneficiário recebe o montante aportado acrescido dos juros para gastá-lo como bem entender. Muitos consideram este mecanismo como uma mera aplicação financeira ou formação de poupança de longo prazo. Não há elementos previdenciários por não garantir renda ao segurado quando da redução de sua capacidade de trabalho. Apesar de ser uma situação limite, esse caso serve para ilustrar o CD em sua forma pura. Se as aplicações renderem além ou aquém do esperado, o empregado é quem se beneficia ou arca com os prejuízos. De modo análogo, se viver além de suas expectativas, faltarão recursos no futuro; se viver aquém, sua família poderia receber uma pensão de maior quantia. Outra modalidade de CD puro, não tão simples quanto a anterior e que muitos classificam como previdência, apresenta as seguintes características: o segurado recolhe contribuições durante sua fase ativa, as quais se capitalizam como uma aplicação financeira convencional. Contudo, no momento de sua aposentadoria, o montante acumulado se converte em renda vitalícia. O valor de seu benefício é revisto

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periodicamente conforme os recursos ainda disponíveis e expectativa de sobrevida do segurado. O beneficiário tem direito a receber cotas periódicas, na maioria das vezes mensais, cujo valor em unidades monetárias é revisto a cada momento em função do valor financeiro das cotas. Além disso, a cada ano, recalcula-se a quantidade mensal de cotas com base na esperança de sobrevida do beneficiário. Nos casos brasileiro e estadunidense, os planos do tipo CD, os quais nem sempre são puros como os exemplos descritos, restringem-se à previdência complementar. Planos de BD puros apresentam compartilhamento de risco oposto aos de CD. O empregador assume todo risco. Mesmo em seguros elementares, não é comum o caso extremo, em que o segurado não assume risco algum. Por exemplo, as franquias em seguros de automóveis representam uma situação em que o segurador somente assume o risco a partir de valores que superem à franquia. Como outro exemplo, os seguros de saúde não cobrem os custos dos remédios prescritos aos pacientes. Em previdência, um caso que se classifica como BD puro, mesmo após a promulgação das Emendas Constitucionais (EC), é o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), o regime de previdência dos servidores públicos. Com efeito, as regras de transição criadas por essas EC permanecem com benefícios programados em que ao servidor é permitida a aposentadoria com seu último salário. É certo que tal preceito vale somente como regra de transição, mas de todo jeito, os servidores que ingressaram antes das EC mantiveram o direito de se aposentar com benefício equivalente ao último salário e indexado à remuneração do servidor ativo. Em outras palavras, independentemente do valor aportado com contribuições, o servidor não corre risco de ter o valor de seu benefício alterado em decorrência de riscos de natureza financeira ou biométrica. Governos não são empresas que vendem seus bens ou serviços para cobrir seus custos e obter lucros, mas sim agentes que recolhem compulsoriamente recursos da sociedade para arcar com seu custeio e oferecer uma série de serviços e bens em troca dos impostos e contribuições. Portanto, a sociedade como um todo assume os riscos financeiros e biométricos da previdência dos funcionários públicos, caso os RPPS se defrontem, em conseqüência de sua natureza de BD, com

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insuficiência de recursos para o pagamento das aposentadorias e pensões dos servidores públicos. Paga-se o risco por meio da arrecadação governamental. Em outras palavras, do ponto de vista distributivo, os planos BD para o funcionalismo público representam uma distribuição de riscos desse segmento social para toda a população. É comum encontrar planos previdenciários que contenham simultaneamente elementos de CD e BD. Essa é justamente a proposta presente para criação da previdência complementar dos servidores públicos. Até o teto de benefícios e contribuições do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), os servidores públicos teriam um plano previdenciário em BD. Para além do teto do RGPS, a previdência seria de CD. O plano previdenciário até o teto do RGPS cobriria todos os servidores, independentemente de sua remuneração. Após a garantia de uma renda que minimamente garanta o padrão de vida dos segurados, a previdência teria mais traços de acumulação individual de riqueza e menos distributivos. Os aspectos abordados apontam as potencialidades da previdência complementar no tratamento das questões relativas à eqüidade. Avanços também podem surgir em termos de eficiência. 3. Análise econômica da previdência complementar para servidores públicos no Brasil: eqüidade, eficiência e política fiscal Uma política pública afeta a sociedade sob três perspectivas distintas. Em primeiro lugar, os governos gastam recursos com uns grupos e arrecadam de outros. A transferência de renda é, portanto, um traço intrínseco às políticas públicas, enquanto a direção da distribuição de renda depende do tipo de política implementada. Pode tanto contribuir para atenuar como para acentuar as desigualdades existentes. Em segundo lugar, tributação e gasto também alteram os incentivos. Por exemplo, alguém pode, em função da política adotada, alterar suas decisões e migrar do grupo tributado para aquele que recebe o gasto. Em outras palavras, as políticas também alteram os incentivos. Devese ter como norte políticas que criem incentivos adequados para uma sociedade mais eficiente em termos de retribuição ao esforço e à produtividade que permitirão crescimento sustentável do emprego e da

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renda. Em terceiro lugar, há impactos sobre a política fiscal porque se altera alguma fonte de receita ou gasto governamental. O equilíbrio das contas públicas é condição relevante para manutenção de um ambiente macroeconômico de baixa inflação e geração de poupança que permitam maior desenvolvimento econômico no longo prazo.5 A eqüidade se analisa de uma ótica horizontal ou vertical. Em termos horizontais, tratam-se pessoas iguais de modo igual. Verticalmente, pessoas diferentes recebem tratamento distinto. A previdência complementar para servidores públicos introduz avanços de eqüidade horizontal e vertical. Em termos horizontais, o avanço está na harmonização das regras que se aplicam aos estratos de maior renda do setor público e do setor privado. Um servidor público ainda pode, a depender das combinações de regras, receber aposentadoria equivalente ao seu último salário. Por sua vez, um trabalhador da iniciativa privada tem seu benefício limitado ao teto do RGPS que hoje corresponde a R$ 3.038,99. O segurado da iniciativa privada pode receber aposentadoria superior ao teto do RGPS, mas essa será fruto do seu esforço individual de poupança ou em conjunto com seu empregador. Em outras palavras, os benefícios previdenciários mais altos para os trabalhadores do setor privado não oneram os cofres públicos e, portanto, não fazem com que toda a sociedade, mediante a coleta de tributos, beneficie um grupo de pessoas de camada de renda elevada para os padrões brasileiros. Uma evidência estatística de que a previdência complementar é focada nos estratos de maior renda é que o teto do RGPS afigura-se elevado quando se considera o nível de renda médio no Brasil. Dados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de maio de 2008 indicam rendimento nominal médio de R$ 1.156,60 para trabalhadores da iniciativa privada com carteira assinada. Portanto, o valor do teto de INSS é mais de 2,5 vezes superior ao rendimento médio da população e a previdência complementar no Brasil é um produto voltado ao segmento de renda mais alto. Para uma leitura mais geral sobre os efeitos econômicos da previdência social, o leitor pode se referenciar à Feldstein & Liebman (2001).

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Os dados não somente apontam que o teto do RGPS é alto para renda média brasileira, mas que há categorias de servidores públicos que recebem elevados benefícios previdenciários, conforme se apresenta na tabela abaixo. Tabela 1 Despesa média com servidores aposentados da União por poder R$ correntes Poder

Aposentadoria média

Executivo civil

3.967

Ministério Público da União

14.019

Legislativo

14.847

Judiciário

13.792

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal (maio/2008). Elaboração: Autor.

Nesse sentido, a criação da previdência complementar para servidores públicos não se choca com os objetivos fundamentais de um regime de aposentadoria que são o combate à pobreza e a reposição de renda em um patamar compatível com a remuneração média da população. Ao contrário, a manutenção das atuais regras para os servidores públicos de maior rendimento é que contradiz esses princípios porque em nada afeta o combate à pobreza e garante, por meio de recursos públicos, elevada reposição de renda para o padrão nacional. O valor alto da aposentadoria não é o problema em si, a questão é que seu financiamento ocorre mediante recolhimento de tributos de toda a sociedade, e não por meio do uso de poupança acumulada previamente. Mereceria nessas circunstâncias o uso do princípio de eqüidade horizontal para reduzir a diferenciação de tratamento para servidores públicos e trabalhadores privados de maior renda. Também devem se aplicar princípios verticais de eqüidade para evitar que as elevadas aposentadorias e pensões de um estrato de sua população sejam cobertas por toda a sociedade de um país de renda média para baixa. Cabe notar que a atual estrutura dos RPPS é regressiva e acentua as desigualdades em termos verticais. Isso se dá porque a tributação

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no Brasil, e em particular a de Estados e Municípios, muito se baseia no consumo. Como já é conhecido na literatura econômica, tributos sobre o consumo apresentam maior incidência sobre as camadas mais pobres da população. São esses impostos regressivos que financiam as aposentadorias e pensões dos servidores de renda mais alta. A regressividade é, portanto, dupla: tributam-se mais os pobres e os recursos obtidos dessa tributação financiam benefícios previdenciários de pessoas mais bem aquinhoadas. A natureza de contribuição definida para os benefícios previdenciários que excederem o teto do RGPS é outra característica que reforça a busca de eqüidade vertical. Com as atuais regras, eventuais insuficiências de caixa são cobertas com recursos do ente local. Como se sabe, a arrecadação pública advém da tributação, e não da venda ou comercialização dos seus próprios bens e serviços. Caso o governo necessite de recursos para financiar as aposentadorias e pensões de seus servidores, toda a sociedade terá de pagar a conta. Em outras palavras, os planos de benefício definido transferem do grupo de servidores para a sociedade e os contribuintes como um todo os riscos associados à má gerência ou insuficiência de caixa. Com a previdência complementar para servidores, a sociedade assumirá os riscos previdenciários até o limite do teto do RGPS, porém, para a parcela que supera o teto, serão os próprios servidores que arcarão com os riscos. Trata-se, portanto, de uma proposta que introduz novo compartilhamento de risco entre servidores e contribuintes e que reforça a eqüidade do sistema previdenciário. A previdência complementar para os servidores públicos traria avanços em termos de eqüidade vertical por impedir que o ente público assuma os riscos referentes às aposentadorias e pensões de maior valor. É importante frisar que não se impede alguém de receber valor elevado de benefício previdenciário caso assim o deseje. Porém, não será a sociedade como um todo que arcará com esse gasto, mas o próprio servidor por meio de seu esforço de poupança individual. A semelhança da proposta da previdência complementar com a experiência chilena é mínima. No Chile, se capitalizou toda a previdência e houve transformação completa para planos de contribuição definida para qualquer faixa de renda. No Brasil, propõem-se planos previdenciários em contribuição definida somente para a parcela dos

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salários dos servidores públicos que excede o teto do RGPS. Em outras palavras, até o teto do RGPS, o ente público assume os riscos financeiros e biométricos. Ao servidor, cabe a assunção desses riscos somente para o que se sobrepuser ao teto do RGPS. De fato, o modelo em discussão no Brasil em muito lembra a experiência estadunidense de meados dos anos 80 do século passado como se analisará na seção a seguir. Do ponto de vista da eqüidade, a instituição da previdência complementar para servidores públicos apresenta potencial de avanços. A análise também é positiva para os temas relacionados à eficiência. Um relevante progresso em termos de eficiência é que se permite desvincular a política previdenciária da política de pessoal do ente da federação. A vinculação dessas políticas cria círculo vicioso tanto para servidores como para o governo. O exemplo dos professores mostra os efeitos inapropriados da política de vinculação. O baixo salário era um dos argumentos em favor das aposentadorias especiais para professores. Uma forma de compensar a pouca remuneração era permitir que professores se aposentassem mais cedo. A conseqüência dessa política é que em algumas décadas vários entes da federação passaram a contar com expressivo contingente de professores aposentados em sua folha. Como há estreito vínculo entre a remuneração dos servidores ativos e aposentados, os reajustes salariais concedidos aos ativos deveriam se repassar aos inativos. Dadas as restrições orçamentárias dos entes da federação, a vinculação salarial impediu o aumento tanto de ativos, como de aposentados ou pensionistas, já que o aumento concedido ao professor da ativa traria expressivos impactos fiscais sobre a folha de inativos e pensionistas. A conseqüência da ação de se procurar resolver um problema de mercado de trabalho por meio da previdência é que se criou um obstáculo adicional à valorização profissional dos professores. Em resumo, uma política que a curto prazo passa a impressão de ser benéfica à categoria, mostra-se, no longo prazo, como algo que impede seu devido reconhecimento profissional e que impõe pesado fardo às contas públicas. Ponto curioso é a freqüência de uso do argumento contrário, com ênfase nos benefícios de curto prazo, como razão para não se instituir a previdência complementar dos servidores públicos. Alega-se que haveria desincentivos à entrada no serviço público e perda de produtivi-

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dade dos servidores em razão da previdência complementar porque estes poderiam vir a receber benefícios previdenciários menores. O argumento é falho por três razões. Em primeiro lugar, porque em um plano tipo CD o benefício obtido pelo servidor pode até superar o que receberia no plano atual, a depender da rentabilidade que obtiver das suas contribuições. Em segundo lugar, porque os trabalhadores da iniciativa privada não contam com um regime de previdência nos moldes dos servidores públicos e nem por isso se mostram menos eficientes ou menos dispostos ao trabalho. Se o argumento exposto fosse verdadeiro, a realidade mostraria o setor público muito mais eficiente que o privado e a aversão dos cidadãos a se empregarem no setor privado. A evidência do mundo real não tende a corroborar essa hipótese. Por fim, conforme exemplificado anteriormente, a política de vinculação cria um ineficiente círculo vicioso. Em resumo, a desvinculação, ainda que parcial, das políticas previdenciárias e de recursos humanos trará maior flexibilidade à política salarial e ao atendimento dos pleitos sindicais. Permitirá também ao serviço público estabelecer estrutura salarial mais compatível com o setor privado. Outro aspecto relevante para a eficiência é que a previdência complementar apresenta espaço para aproveitamento de economias de escala. Entende-se por economia de escala a capacidade de redução dos custos médios em função da maior quantidade produzida, ou, no caso específico, do maior número de participantes que o fundo de pensão tiver. Uma entidade de previdência complementar apresenta estrutura de custos que pouco varia em função da quantidade de participantes e assistidos, tais como custos de administração e de manutenção de sistemas informatizados, contratação de pessoal administrativo, diretoria executiva qualificada, rede de atendimento aos filiados ao fundo de previdência etc. Como são custos elevados, mas que pouco variam com a quantidade de filiados, há grande espaço para aproveitamento das economias de escala porque o custo total se diluirá entre os diversos participantes, o que tornará o custo médio decrescente. Trata-se, portanto, de um setor com espaço para consolidação. A existência de uma única entidade de previdência complementar é mais eficiente para servidores porque estes contarão com uma

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estrutura mais adequada e de menores custos administrativos. Nesse sentido, terão de destinar menor parcela de suas contribuições previdenciárias ao custeio administrativo de sua entidade o que implicará maior quantidade de recursos para aplicar em seu benefício próprio para aposentadoria futura. Por essa linha raciocínio seria interessante que a União oferecesse a outros entes da federação a possibilidade de adesão a seu plano de previdência complementar. Muitos deles sequer poderão criar planos de previdência complementar próprios em decorrência da falta de escala. Pode ser interessante para um município pequeno incluir os poucos servidores que ganhem além do teto em um plano de previdência complementar, mas ficará impossibilitado de fazê-lo por sua própria conta se não tiver escala suficiente. A possibilidade de adesão à previdência complementar da União eliminará a limitação da escala própria ao se ter em vista que utilizará a escala já existente do governo federal. Há espaço para os ganhos de eficiência em decorrência de o aproveitamento da escala implicar avanços de eqüidade. Em primeiro lugar, porque com a possibilidade de adesão de entes menores à previdência complementar da União, haverá parcela maior de servidores com tratamento mais harmonizado com o setor privado e os contribuintes deixarão de assumir os riscos atuariais dos benefícios previdenciários de funcionários públicos de renda elevada. Em segundo lugar, porque várias entidades impedem o tratamento igualitário para previdência complementar entre as diferentes categorias de servidores e permitirão que funcionários mais bem organizados e com maior poder de pressão sobre o orçamento público utilizem a previdência complementar como uma forma de busca de ganhos conhecidos na literatura econômica como rent-seeking. Do ponto de vista da política fiscal, a previdência complementar dos servidores públicos apresenta potencial de ganhos para ampliação da poupança do governo no longo prazo, contudo, no curto prazo, os custos de transição são evidentes. Há, portanto, um dilema em relação à instituição da previdência complementar no que se refere às contas públicas, qual seja, os benefícios de longo prazo se contrapõem aos custos de curto prazo. Os benefícios de longo prazo ocorrem porque o custeio das futuras aposentadorias e pensões se dará por meio do uso dos ativos finan-

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ceiros acumulados pelos servidores, e não caberá mais ao orçamento público o financiamento da previdência além do teto do RGPS para servidores. Os benefícios para a sociedade são claros em termos de eqüidade porque seus tributos não mais pagarão os valores elevados de aposentadorias de servidores. Em termos de política fiscal, o menor dispêndio governamental também abre espaço para redução da carga tributária sem causar riscos ao gerenciamento da dívida pública, pois os impostos se reduzirão em conseqüência do menor gasto. Isso permite a manutenção do equilíbrio das contas governamentais ao mesmo tempo que os tributos ficam menores. Diminui, portanto, o risco de equivalência ricardiana, conforme se discute na literatura econômica, em que a redução dos impostos hoje se traduz em maior tributação futura. Outro benefício de longo prazo é que a economia obtida pelo menor gasto com as aposentadorias dos servidores de renda mais elevada poderá se alocar em saúde, educação, segurança, infra-estrutura etc. Dispêndios esses que apresentam maior potencial de sustentar crescimento econômico de longo prazo. Os custos de transição decorrentes da previdência complementar advêm da perda de arrecadação de contribuições previdenciárias nas primeiras décadas após sua instituição. A lógica é que as contribuições de quem vier a ingressar na previdência complementar se verterão para acumulação de ativos que financiarão suas próprias aposentadorias. No entanto, todos aqueles que já auferem suas pensões continuarão a recebê-las do mesmo modo. Raciocínio análogo se aplica às pessoas que estão prestes a se aposentar ou que já contribuíram por muitos anos. Em outras palavras, a criação da previdência complementar não altera o valor dos fluxos de pagamentos de benefícios previdenciários no futuro próximo, embora traga redução imediata de arrecadação para o custeio das atuais aposentadorias e pensões. A rápida queda de arrecadação somente se compensará anos à frente, mediante a limitação futura dos benefícios previdenciários ao teto do RGPS. A proposta de criação de previdência complementar para servidores públicos ora em curso ameniza os custos de transição ao focá-la nos funcionários que vierem a ingressar após sua instituição. Trata-se de um meio de suavizar os custos de transição porque diminui a perda de arrecadação ao se restringir a um grupo futuro de servidores. Caso a proposta fosse aplicada a todos os servidores ativos, o

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governo abriria mão do total da arrecadação previdenciária já que toda ela se prestaria à acumulação de ativos dos servidores, e não mais ao pagamento dos benefícios correntes. A atual estratégia traz o benefício de amenizar os custos de transição, mas tem seus custos ao tornar mais lento o alcance de uma situação em que todos os servidores públicos terão seus benefícios previdenciários limitados ao teto do RGPS. O gráfico a seguir apresenta a trajetória estimada do custo de transição como proporção do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro caso a previdência complementar entrasse em vigor, na União, a partir de 2009. Gráfico 1 Custo de transição da previdência complementar dos servidores públicos da União 0.15

0.10

0.05

09 20 11 20 13 20 15 20 17 20 19 20 21 20 23 20 25 20 27 20 29 20 31 20 33 20 35 20 37 20 39 20 41 20 43 20 45 20 47 20 49 20 51 20 53 20 55 20 57 20 59 20 61 20 63 20 65 20 67 20 69 20 71 20 73 20 75 20 77 20 79

% PIB

0.00

-0.05

-0.10

-0.15

-0.20

-0.25

Fonte e Elaboração: próprio autor.

Observa-se no gráfico que a trajetória do custo de transição se divide em três fases. A primeira etapa acontece nos primeiros 20 anos em que o custo de transição atinge um pico de aproximadamente 0,1% do PIB por ano. Entre 20 e 30 anos após a instituição da previdência complementar, o custo de transição ainda é positivo, mas sua trajetória

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é descendente. A partir da terceira década, os benefícios da limitação das aposentadorias ao teto do RGPS começam a superar os custos associados às perdas de arrecadação e os ganhos fiscais chegam a atingir aproximadamente 0,2% do PIB. A razão para esse comportamento é que, nos primeiros vinte anos, poucos serão os novos ingressados no serviço público que já estarão aposentados. Desse modo, a primeira fase se caracteriza pela contínua perda de arrecadação sem a respectiva limitação dos benefícios de maior valor ao teto do RGPS. A partir de então, esses novos servidores começarão a se aposentar. Daí, a força da limitação dos benefícios começará a se fazer presente. Em três décadas, grande parte das primeiras gerações já estará aposentada, logo os benefícios da limitação das aposentadorias e pensões ao teto começam a superar os custos associados à perda de arrecadação. A trajetória apresentada demonstra um tradeoff intertemporal entre as perdas fiscais de curto de prazo e os ganhos de longo prazo. Entretanto, o gráfico também aponta que os benefícios de longo prazo em muito superam os custos de curto prazo. Em outras palavras, em termos líquidos, a previdência complementar se paga no longo prazo, tanto porque seus custos de transição não exercerão tamanha pressão sobre o orçamento público, como porque em uma perspectiva intertemporal os benefícios superam os custos. Em síntese, a previdência complementar dos servidores apresenta potencial de avanços tanto de eqüidade horizontal e vertical, quanto de eficiência. O dilema se concentra na política fiscal, embora a perspectiva intertemporal seja favorável à mudança, porque os ganhos de longo prazo excedem os custos de curto prazo. 4. Experiência internacional: o caso dos EUA Ao se propor uma nova política previdenciária, é interessante aproveitar os frutos de experiências bem-sucedidas no resto mundo. Neste artigo, será considerado o caso americano que em meados dos anos 80 do século XX efetuou reforma do regime de previdência de seus servidores públicos mediante criação da previdência complementar nos moldes que se busca hoje no Brasil. Serão expostas as características relativas ao plano de contribuições, condições de qualificação

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aos benefícios, resgate e portabilidade, valor do benefício e política de aplicações. Uma importante diferença entre o que se fez nos EUA e o que se propõe no Brasil é que os servidores públicos americanos que ingressaram após o a criação da previdência complementar ficaram filiados ao regime geral de previdência americano. A Social Security Administration (SSA), o equivalente americano ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) brasileiro, é responsável pelos benefícios básicos de aposentadoria e pensão desses servidores. No Brasil, os servidores públicos permanecerão com seu regime próprio de previdência mesmo que venham a aderir à previdência complementar. Em outras palavras, o pilar básico da aposentadoria do servidor continuará a ser pago pelo ente da federação, e não pelo INSS. A previdência complementar para funcionários públicos nos EUA que se analisa neste texto atingiu somente os servidores públicos federais. Estados e municípios têm planos previdenciários independentes do governo federal. O plano de previdência complementar, conhecido com Thrift Savings Plan (TSP), opera em contribuição definida e foi criado em 1986. As contribuições são voluntárias e o valor dos aportes é escolhido pelos servidores individualmente. As contribuições do servidor podem assumir qualquer quantia, mas a receita federal americana impõe no momento limite máximo de contribuição de US$ 15.500,00 anuais. O funcionário público passa a ter propriedade das contribuições patronais somente após completar aproximadamente um ano de serviço público. Antes desse período contará somente com suas próprias contribuições. Depois de completado o período de carência, há contrapartida patronal obrigatória e automática de 1% do salário de contribuição independente do valor contribuído pelo servidor. A contribuição patronal não-automática acompanha a do servidor em até 5% do seu salário de contribuição, sendo paritária até os primeiros 3% e de metade para um a partir dos 3% e até 5% como mostra a tabela seguinte. A partir dos 5%, a contribuição patronal não acompanha em nada a contribuição do servidor. A tabela sintetiza a estrutura da contribuição patronal.

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Tabela 2 Contribuição patronal no TSP Contribuição do servidor

Contribuição patronal automática

Contribuição patronal não-automática

Contribuição total: servidor e União

3,5%

8,5%

10%

Contribuição do servidor mais 5% de contribuição patronal.

6% ou mais

O servidor perderá toda contribuição patronal aportada em sua conta, assim como seus respectivos rendimentos, caso se desligue do Governo federal em um período usualmente inferior a três anos. Caso contrário, as cotizações patronais e seus rendimentos são de sua propriedade. A condição de qualificação ao resgate do volume de recursos aplicados no TSP é o desligamento do serviço público federal, seja por demissão ou por requisição de aposentadoria junto à SSA. Apesar de a regra ser o resgate dos ativos acumulados na época do desligamento, há duas exceções. Em primeiro lugar, caso queira, o servidor pode se aposentar e continuar com os recursos aplicados no TSP sem realizar resgate algum, porém, quando completar 70,5 anos deverá fazer o resgate total dos ativos financeiros ou convertê-los em renda vitalícia. Em segundo lugar, existem também duas possibilidades de efetuar resgates ainda na ativa. Na primeira hipótese, as pessoas devem ter mais de 59,5 anos e podem fazer somente um saque até seu desligamento do serviço público. A segunda hipótese independe do limite etário, mas o servidor deve justificar o resgate por passar por um momento de dificuldade financeira decorrente de despesas

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médicas inesperadas, custos de divórcio ou então por perdas decorrentes de sinistros pessoais. As regras de resgate e portabilidade do TSP são de fato bastante simples. Isso acontece pelo fato de o TSP se tratar de um plano típico de contribuição definida. É possível para o participante fazer o resgate total dos ativos acumulados no fundo de previdência complementar a partir da data de seu desligamento do serviço público federal. Existe também a alternativa de deixar todo o dinheiro aplicado no TSP, porém, ao completar 70,5 anos, o participante deverá efetuar o resgate total ou convertê-lo em renda. Há outras opções em que se permite converter o total acumulado em um benefício previdenciário. Neste caso, o montante acumulado se converte ou numa renda vitalícia, em que o pagamento ocorre até o falecimento do último beneficiário, ou numa renda certa, em que há uma data predeterminada para o término dos pagamentos. A conversão dos ativos acumulados em renda vitalícia pode ter somente o servidor como beneficiário (single life), ou de modo alternativo, pode incluir o cônjuge (joint life with spouse). Neste último caso, a(o) viúva(o) do servidor(a) passa a receber o benefício de modo vitalício. O TSP terceiriza o produto de renda vitalícia junto à Metropolitan Life Insurance Company (MetLife). Em outras palavras, o TSP compra da MetLife, em nome do participante, a conversão do montante acumulado pelo participante em renda vitalícia, e não provê o produto por ele próprio. O objetivo dessa política de terceirização é livrar o TSP de eventuais riscos que possam surgir na fase fruição de benefícios pelo participante. Em relação às aplicações financeiras, o servidor escolhe a cada momento em qual dos seis fundos de investimentos disponíveis fará sua aplicação. Também é possível se realocar de modo flexível os ativos acumulados entre os fundos. A administração de cada um dos fundos é passiva mesmo para os fundos de renda fixa, ou seja, seu objetivo é replicar o desempenho de algum índice agregado de mercado. A tabela a seguir sintetiza a comparação entre os fundos do TSP.

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Tabela 3 Quadro comparativo dos fundos do TSP Fundo G

Fundo F

Fundo C

Fundo S

Fundo I

Fundo L

Classificação

Renda fixa

Renda variável

Multimercado

Descrição dos investimentos

Títulos do Governo dos EUA

Títulos públicos, corporativos e lastreados em hipotecas.

Ações de grandes e médias companhias americanas.

Ações de pequenas e médias empresas americanas.

Ações estrangeiras de 21 países desenvolvidos.

Investe em cotas dos fundos G, F, C, S e I.

Objetivo do fundo

Obtenção de renda de juros sem risco de perda do principal

Replicar a performance do Lehman Brothers US Aggregate (LBA)

Replicar a performance do S&P 500.

Replicar a performance do Dow Jones 4500 Completion (DJW 4500)

Replicar a performance do Morgan Stanley Capital International (EAFE)

Fornecer carteira diversificada com base nos outros fundos do TSP.

A administração do fundo G é realizada internamente pelo TSP. Os demais fundos têm administração terceirizada para o banco britânico Barclays. Percebe-se que o TSP adota política de terceirizar atividades que não são atividades-fim, com necessidade de maior expertise técnica e que se caracterizam pela maior complexidade. Tanto a conversão dos ativos em renda como a administração das aplicações financeiras se efetuam por grandes instituições em cada uma das áreas, quais sejam, MetLife e Barclays, respectivamente. Também é interessante notar a política de terceirização para uma única empresa. Há um tradeoff nessa iniciativa, no qual o benefício do ganho de escala se contrapõe ao risco de concentração em um só provedor.

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5. Aspectos práticos para implementação da previdência complementar de servidores públicos O projeto de lei ora em tramitação no Congresso Nacional que institui a previdência complementar para os servidores públicos federais contém os seguintes elementos que se mostrarão como pontos de debate: existência de uma única entidade de previdência complementar, estrutura de incentivos à migração, conversão dos ativos acumulados em renda de aposentadoria programada e tratamento que se dará aos benefícios de risco, ou seja, aposentadoria por invalidez e pensão por morte. Um ponto central para o sucesso da previdência complementar dos servidores públicos é que haja unificação dos seus diversos participantes em somente uma fundação de aposentadorias e pensões. Como visto anteriormente, a administração da previdência complementar se sujeita a economias de escala decorrentes de custos fixos elevados com diretoria executiva, sistemas de informática, rede de atendimento a participantes, contratação de entidade financeira gestora de ativos etc. De fato, a possibilidade de adesão dos demais entes da federação como Estados, Distrito Federal e Municípios permite o melhor aproveitamento dos ganhos de escala. Nesse sentido, a existência de somente uma entidade fechada de previdência complementar permite trazer maior eficiência administrativa, porque possibilita estrutura mais econômica de custos. Além disso, ainda traz possibilidades de ganhos de eqüidade, porque os planos de benefícios e custeio seriam os mesmos para todos os servidores, o que impediria o surgimento de modalidades de planos mais benéficos para determinadas categorias de funcionários públicos. A previdência complementar para servidores no Brasil permitirá a adesão de funcionários que ingressaram no serviço público antes do funcionamento da entidade. A decisão quanto à filiação tem natureza idiossincrática. Entretanto, a experiência de outros países indica baixo índice de adesão. Nos EUA, somente 2% dos antigos servidores optaram por ingressar no TSP. No Brasil, propõe-se a divisão em três partes do benefício da previdência complementar para aqueles servidores que ingressaram antes da criação da entidade. A primeira parcela seguiria as regras do RPPS, mas se sujeitaria ao teto do RGPS, situado hoje em R$ 3.039 por mês. A segunda parcela se pagaria pela previdência complementar e decorreria do total acumulado pelas contribuições do participante em

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conjunto com o patrocinador, a União nesse caso. Por fim, a terceira fração corresponderia a um benefício especial que seria a média, corrigida pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), da diferença entre os salários de contribuição e o teto do RGPS. Essa média se multiplicaria pelo fator de conversão. Esse fator é um pro rata entre o tempo de contribuição no serviço público antes da adesão e o tempo total de contribuição necessário à aposentadoria. A decisão do servidor a respeito da migração para previdência complementar dependerá de um conjunto de fatores como a expectativa de retorno das aplicações, o risco associado a um plano de contribuição definida e a comparação entre o valor esperado de um único benefício com as regras vigentes no RPPS e o valor estimado da soma das três parcelas de benefícios, caso opte pela complementação. Cada funcionário ponderará esses fatores de modo próprio no momento de fazer sua decisão sobre migração para previdência complementar ou sua manutenção com as regras vigentes no RPPS. Apesar do caráter idiossincrático, a estrutura do fator de conversão gera incentivos maiores à migração para a previdência complementar daquelas pessoas com maior tempo de contribuição no serviço público. Isso porque há potencial de a soma da primeira parcela do benefício – a qual equivalerá ao teto do RGPS – com o benefício especial superar, ou ao menos se aproximar, do último salário do servidor. Assim, um funcionário com vários anos de contribuição no serviço público se deparará com a possibilidade de receber aposentadoria total superior ao último salário caso opte pela complementação. Isso porque a soma do benefício básico com o benefício especial ficará muito próxima do último salário, que é o valor máximo de aposentadoria que poderá obter caso opte por permanecer com as regras atuais. Além desses dois benefícios, o servidor fará jus à aposentadoria complementar. Para o servidor, a avaliação mais complexa se refere à decisão de migração. Por exemplo, o benefício especial será ao longo do tempo reajustado pelo IPCA. Caso opte por permanecer sob as regras atuais, o servidor terá todo seu benefício corrigido de acordo com o salário de um funcionário que está na ativa. Nesse sentido, os ganhos reais de salário dos servidores ativos se repassarão aos inativos que não optarem pela previdência complementar. Portanto, na hipótese de ganhos reais de salários no serviço público, pode ser mais vantajoso em termos intertemporais que o servidor antigo se mantenha sob as regras atuais.

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Ainda que no curto prazo sua aposentadoria total fique mais alta com a previdência complementar, as distintas dinâmicas de correção de aposentadorias podem fazer com que, no longo prazo, o benefício mais elevado seja daqueles servidores que optaram por permanecer sob as regras atuais. Em outras palavras, há tantos fatores e riscos inerentes à decisão de migração para previdência complementar que qualquer previsão a seu respeito é bastante incerta. Outro relevante ponto de debate refere-se ao tratamento dado aos benefícios programados na fase recebimento de aposentadoria. Durante a vida ativa, o servidor, em conjunto com o ente público, aportará contribuições que se acumularão em ativos financeiros. Chegado o momento de sua aposentadoria, surge a necessidade de uma fórmula de conversão do total de ativos acumulados em renda. O TSP dos EUA opta por terceirizar a conversão dos ativos. Trata-se de uma alternativa que também pode ser interessante à entidade de previdência complementar no serviço público do Brasil, porque isso retiraria a necessidade de manutenção de pessoal e sistemas para administração de benefícios, reduziria o montante potencial de passivos contingentes e permitiria a administração dos benefícios com pessoal especializado. Independente da terceirização, o importante é manter os benefícios em contribuição definida mesmo na fase de fruição de benefício. Com isso, o risco previdenciário para as parcelas salariais superiores ao teto do RGPS não recairia sobre o ente público e, por conseguinte, sobre os contribuintes e toda a sociedade que pagam os tributos que cobrem as insuficiências de caixa do setor público. A manutenção dos benefícios em CD na fase de recebimento exigiria revisão periódica do valor das aposentadorias em função tanto da expectativa de sobrevida quanto do valor dos ativos acumulados do participante. Raciocínio semelhante deve se adotar ao tratamento de benefícios de risco como as pensões por morte e aposentadorias por invalidez. Há duas alternativas de tratamento desses benefícios. Em primeiro lugar, pode-se também optar pela sua terceirização tal como nos moldes apresentados para a aposentadoria programada. Nesse caso, a entidade que oferecerá os benefícios de risco deve apresentar seu respectivo plano de custeio e as estimativas de valor do benefício a se receber. De modo alternativo, caso se opte pelo gerenciamento próprio dos benefícios não-programados, a alternativa que minimizaria o risco para entidade fechada de previdência complementar dos servidores

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públicos seria destinar a cada nova pensão e a cada nova aposentadoria por invalidez volume predefinido de ativos. Esses recursos se transformariam em renda vitalícia e teriam seus valores periodicamente revistos em função da expectativa de vida do assistido e do montante de ativos que ainda conta para sua disposição. 6. Conclusão A reforma previdenciária aprovada no início do governo Lula apresentou avanços na harmonização das regras entre servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada referentes à fórmula de cálculo da aposentadoria e seu mecanismo de indexação. Ainda que haja muitas regras de transição, as normas permanentes para os funcionários públicos, tal como no INSS, calculam o benefício de aposentadoria pela média dos salários de contribuição e corrigem as pensões anualmente pela inflação. Falta ainda criar e regulamentar a previdência complementar dos servidores públicos. A União e o Estado do Rio Grande do Sul encaminharam aos respectivos legislativos, no segundo semestre de 2007, projetos de lei que instituem regime de previdência complementar para seus funcionários. A previdência complementar não afetará todos os servidores, mas somente aqueles que vierem a ingressar no serviço público após sua instituição e que recebam acima do teto do INSS, hoje em R$ 3.039 por mês. Apesar de haver possibilidade de adesão dos atuais servidores, as experiências internacionais indicam baixa filiação. Os EUA, por exemplo, passaram por experiência semelhante nos anos 80 e somente 2% dos antigos servidores optaram por ingressar no regime de previdência complementar. Por sua vez, o valor do teto do INSS supera em 2,5 vezes a média salarial das pessoas ocupadas conforme calculado pelo IBGE. Não se trata, portanto, de política que afete as camadas mais necessitadas da população, mas sim de um decisivo passo em direção à harmonização de regras previdenciárias entre os estratos mais altos de renda do setor público e privado. Hoje um trabalhador do setor privado tem sua aposentadoria paga pelo INSS limitada ao teto de R$ 3.038,99, valor que não se aplica aos servidores públicos. Dados do Ministério do Planejamento indicam que os aposentados do Legislativo, Judiciário e Ministério Público

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da União recebem em média mais de R$ 13 mil mensais. No poder Executivo, a aposentadoria média é inferior, mas 1/3 dos aposentados recebem acima do teto. No setor privado, alguém pode receber aposentadoria de valor elevado, mas dividida em duas partes. A pensão básica é paga pelo INSS, enquanto o restante se recebe pela previdência complementar, fruto do esforço de poupança individual em conjunto com seu ex-empregador. A lógica previdenciária é que os benefícios para as faixas de renda mais elevadas não devem onerar os cofres públicos. O objetivo de um sistema público de previdência é duplo: retirar pessoas em idade avançada da pobreza e repor renda até um patamar compatível com o nível salarial médio do país. É legítimo que pessoas de maior renda queiram também ter pensões elevadas, porém, isso deve resultar da poupança formada a partir de suas contribuições em conjunto com seu empregador. A previdência complementar servirá como um instrumento para atenuar as desigualdades, uma vez que a previdência no serviço público compromete mais de 2% do PIB para cobertura do seu déficit. O caráter regressivo não reside somente no fato de a sociedade alocar impostos para o pagamento de pensões mais altas. Como a tributação brasileira, e especialmente nos Estados, muito se baseia no consumo, a incidência recai majoritariamente sobre os mais pobres. Esses impostos pagos pelos pobres acabam por financiar a previdência de uma parcela da classe média. A previdência complementar será capitalizada, ou seja, os benefícios se pagarão com base na poupança acumulada, e não na tributação da sociedade. O traço em comum com a experiência chilena dos anos 80 finda aqui. Novos servidores terão sua aposentadoria até o teto do INSS garantida pelo orçamento público. Somente o que excede esse valor será capitalizado e em contribuição definida. A vantagem da contribuição definida é que cada participante receberá, acrescido dos juros, exatamente o montante que aportou em conjunto com o empregador. Com isso, o orçamento público não arca com os riscos associados à longevidade dos participantes e à rentabilidade do patrimônio. O servidor assume os riscos para a parcela do salário que excede o teto do INSS, mas se beneficia das contribuições que o ente público colocará em sua conta que serão iguais àquelas por ele realizadas, respeitado o limite de 7,5%.

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Trata-se, portanto, de uma política de ajuste fiscal a longo prazo porque livra o orçamento público do ônus do pagamento das aposentadorias de maior valor. Os benefícios da previdência complementar não se pagarão com recursos oriundos da tributação. Há de se contrapor, porém, o custo de transição decorrente da perda de arrecadação sobre o salário além teto e do pagamento da contribuição estatal para a previdência complementar. Entretanto, o custo de curto prazo se compensará pelo benefício de longo prazo. Se, por um lado, deixar de fazer a complementação previdenciária atenua o custo no presente, por outro, implicará a manutenção do atual regime com contas cada vez maiores a se pagar no futuro. A existência de uma única entidade de previdência complementar para servidores de um mesmo ente da federação é vital para aproveitamento de economia de escala e escopo. Elevados custos fixos associados à administração, contratação de diretoria executiva e sistemas de informática implicam maior eficiência caso se agrupem todos os servidores em um só fundo. A unicidade também se justifica pela garantia de tratamento isonômico entre os servidores. Outro benefício da previdência complementar é a separação entre a política previdenciária e de pessoal. O vínculo entre salários e aposentadorias impede política competitiva de atração de pessoas ao serviço público devido aos impactos sobre a folha de inativos e pensionistas. A atitude míope de menosprezar os ganhos de eqüidade e ajuste nas contas governamentais no longo prazo e de contabilizar somente o custo de transição e a eventual perda de um grupo de servidores públicos implicará ajuste mais drástico e súbito no futuro, assim como abortará mais uma medida do conjunto das reformas necessárias ao país.

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Referências BOLETIM ESTATÍSTICO DE PESSOAL. Brasília, DF: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria de Recursos Humanos, v. 13, n. 145, maio 2008. BRASIL. Constituição (1988). Emenda constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003. Lex: coletânea de legislação e jurisprudência, São Paulo, v. 67, n. 12, p. 2023-2028, dez. 2003. FELDSTEIN, M.; LIEBMAN, J. Social security. Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research, 2001. (NBER working paper series, 8451.) IYER, S. Actuarial mathematics of social security pensions. Geneva: International Labour Organization: International Social Security Association, 1999. 144 p. (Quantitative methods in social protection series.) Tradução disponível em: < http://www.previdencia.gov.br/docs/volume16.pdf>. PLAMONDON, P. et al. Actuarial practice in social security. Geneva: International Labour Organization: International Social Security Association, 2002. 541 p. (Quantitative methods in social protection series.)

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Transferências de renda focalizadas nos pobres O BPC versus o Bolsa Família Sonia Rocha

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Este artigo faz um retrospecto da evolução das transferências de renda focalizadas nos pobres. Trata-se, inicialmente, dos programas criados nos anos 70, que se tornaram constitucionais em 1988; em seguida, enfocam-se os “novos” programas criados a partir da metade dos anos 90 e unificados sob o Bolsa Família em 2003. O texto analisa a recente coexistência dos dois sistemas de transferência de renda, seus aspectos operacionais e suas características quanto à cobertura e à focalização. A conclusão defende a integração dos dois sistemas, de modo a garantir a coerência no escopo da política federal antipobreza.

The article makes an overview of the evolution of cash transfers targeted at the poor in Brazil. Firstly, it refers to the programs created in the seventies that became “constitutional” in 1988; then, it focuses on the “new” programs, created since the nineties and unified under the Bolsa Familia in 2003. The text analyses the recent coexistence of the two systems of cash transfers, their operational aspects, as well their characteristics in terms of coverage and targeting. The conclusion argues that the integration of the two systems is needed in order to guarantee coherence in the scope of the anti-poverty policy in Brazil.

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1. Introdução Transferências de renda realizadas no âmbito da seguridade social vêm apresentando uma participação crescente na formação da renda das famílias brasileiras, para o que contribuíram a ampliação dos direitos constitucionais e fatores demográficos, assim como a evolução econômica adversa. Assim, num período caracterizado pelo desempenho geralmente desfavorável do mercado de trabalho, os benefícios pagos, em sua maioria equiparados ao salário mínimo, que se valoriza, têm sido um importante elemento de garantia do bem-estar e de redução da pobreza. A expansão da cobertura e o aumento do valor dos benefícios da seguridade social têm tido, indubitavelmente, um papel preponderante na proteção dos idosos. No entanto, existe uma vasta literatura evidenciando que as transferências de renda realizadas através de mecanismos federais de seguridade não apenas protegem os idosos e reduzem a incidência de pobreza entre eles, mas também afetam a estrutura, a dinâmica interna e a renda das famílias, assim como desempenham um papel de motor relevante da atividade econômica em localidades menos desenvolvidas (Barros, 1999; Beltrão, 2005; Camarano, 2005). Embora os efeitos das transferências da seguridade social tenham sido francamente positivos, analistas têm se preocupado com dois aspectos da questão. O primeiro é o do financiamento do conjunto das transferências da seguridade – previdência social contributiva, aposentadorias rurais1 e benefícios assistenciais (Benefício de Prestação Continuada, BPC/Loas) –, em função do envelhecimento da população, das mudanças no mercado de trabalho e de regras relativamente generosas de concessão de benefícios. O segundo aspecto diz respeito à falta de proteção direta das crianças e jovens no âmbito da assistência social. A necessidade de melhorar a proteção dos jovens foi o ponto de partida para a criação de programas de transferência de renda focalizadas em famílias de baixa renda com crianças, tais como o Bolsa Escola e o Como se sabe, as aposentadorias rurais são não-contributivas, e dadas as suas características de elegibilidade e valor básico do benefício, podem ser consideradas como uma transferência quase-assistencial.

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Bolsa Alimentação. O conjunto de programas federais, criados a partir de segunda metade da década de 90, foram unificados, em 2003, sob o Bolsa Família (BF), hoje em vigor, que garante transferências para o universo de famílias muito pobres. Como resultado da criação de novos programas fora do âmbito da seguridade social, coexistem no país atualmente dois sistemas de transferência de renda focalizadas nos pobres, com regras e lógicas distintas. Por um lado, o sistema com base constitucional que concede o BPC. Por outro lado, o BF, carro-chefe da política social do governo e que unifica a maioria dos “novos” programas. É sobre esses dois sistemas de transferências focalizados nos pobres e sobre as questões de sua coexistência que versa este artigo. A próxima seção trata da criação da Renda Mensal Vitalícia (RMV) na década de 70 e sua transformação em um benefício assistencial universal para idosos e portadores de deficiência de baixa renda em função das mudanças legais introduzidas pela Constituição de 1988. A Seção 3 apresenta o que chamamos de “novos” programas de transferência, que são unificados sob o BF em 2003. A Seção 4 descreve aspectos da situação atual de coexistência dos dois sistemas, enfocando questões de operacionalização dos novos programas. A quinta seção trata dos “novos” programas, em particular do BF no que concerne à sua evolução e as características de cobertura e focalização. Finalmente a sexta e última seção aponta a necessidade de reexame de parâmetros operacionais e de compatibilização dos dois sistemas assistenciais de transferências de renda. 2. Os programas de transferência de renda criados na década de 70 Desde meados da década de 90, em resposta ao clamor social por uma atuação imediata e decisiva do Estado contra a estabilização dos índices de pobreza e desigualdade em níveis alarmantes, foi criada uma série de programas federais de transferência monetária focalizados em famílias de baixa renda, tendo como objetivo mitigar situações críticas de pobreza. Estes programas, objeto da Seção 3, foram considerados como inovadores por se contrapor aos programas emergenciais ou/e de fornecimento de alimentos, mas também por priorizar

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as famílias com crianças. No entanto, seu caráter inovador foi apenas parcial, já que transferências monetárias utilizando o nível da renda familiar per capita (RFPC) como critério de pobreza já existem no Brasil desde a década de 70. A chamada RMV foi criada em 1974 visando garantir uma transferência de renda de ½ salário mínimo a idosos e portadores de deficiência em famílias de baixa renda.2 Tratava-se, no entanto de uma clientelaalvo bem específica: indivíduos idosos e portadores de deficiência que, anteriormente como trabalhadores, tivessem contribuído para o sistema de previdência, mas por um período insuficiente para se qualificarem para o recebimento do benefício previdenciário strictu sensu. Neste sentido, a RMV era um mecanismo assistencial definido num quadro geral contributivo. A transferência de renda foi concebida como a forma de “corrigir uma injustiça”:3 amparava os mais vulneráveis utilizando como fonte de financiamento os recursos das contribuições, em parte feitas por eles mesmos, mas que normalmente não gerariam benefícios. Alguns aspectos básicos da lei de 1974: a) Clientela – “Os maiores de 70 anos e os inválidos que (...) não sejam mantidos por pessoa de quem dependam obrigatoriamente e não tenham outro meio de prover ao próprio sustento.” Deverão ter contribuído para o sistema de previdência por pelo menos 12 meses e tido atividade remunerada por pelo menos 5 anos. b) Benefício – Renda mensal vitalícia igual a ½ salário mínimo e A Lei nº 6.179 de 11/12/1974 cria os amparos previdenciários, sendo que a transferência de renda era denominada RMV. Os hoje chamados Benefícios Assistenciais englobam: as Rendas Mensais Vitalícias, que correspondem aos benefícios criados pela lei de 1974; as Pensões Mensais Vitalícias, que correspondem a direitos legais resultantes de acidentalidades específicas; e os Amparos Assistenciais, transferências constitucionais no formato definido pela Lei Orgânica de Assistência Social (Loas), de 1993. Benefícios Assistenciais é a denominação adotada no escopo da Previdência Social em oposição aos benefícios do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). 3 Em conversa com a autora, assim se referiu Celso Barbosa Leite à motivação que levou Silvio Pinto Lopes, então atuário do Ministério do Trabalho, a conceber o mecanismo criado pela lei de 1974. 2

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acesso à assistência médica nos mesmos moldes do dos demais beneficiários da Previdência Social. c) Fonte de financiamento – Até 0,4% da folha de contribuição do INPS, para benefícios em área urbana, e 0,4% do Funrural, para benefícios em área rural. Apesar de ser muito precária a base de dados sobre o período inicial de implantação do mecanismo, as informações disponíveis sugerem que, tendo como início 1975, o número de cadastrados já atingia um milhão no ano seguinte, ultrapassando 1,2 milhão na virada da década. Os benefícios eram preponderantemente urbanos, tendência que se acentua ao longo do período, enquanto a participação majoritária dos idosos declina relativamente à dos portadores de deficiência. Tabela 1 Números de benefícios em manutenção – 1975-1983 (mil benefícios)

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

Total

380

957

1.120

1.204

1.235

1.245

1.304

1.306

1.364

RMV (Urbano)

266

746

880

926

920

921

934

916

939

Invalidez

100

332

400

427

439

452

468

473

498

Velhice

166

414

480

499

481

469

466

443

442

Amparo Prev. (Rural)

114

211

239

277

314

324

370

390

425

Invalidez

114

146

162

187

Velhice

215

210

224

227

237

Fonte: Oliveira, Beltrão, Henriques, 1985, citando dados do INPS. *O benefício existe, mas o dado é desconhecido.

É interessante observar que, embora a estimativa do dispêndio total seja necessariamente indireta e imprecisa, seu valor parece ter ultrapassado, desde o início da implantação das transferências, em 1975, o limite de 0,4% em relação à receita previdenciária como estabelecido na lei. A situação se agravou paulatinamente, conforme se expandia o

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número de benefícios nos primeiros anos, criando um ônus imprevisto sobre as finanças da previdência.4 Esta questão de financiamento só é resolvida quando a responsabilidade de custeio dos benefícios de caráter assistencial passa a ser responsabilidade direta do Tesouro Nacional, a partir da Constituição de 1988 e da aplicação da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), de 1993.5 Gráfico 1 Número de benefícios assistenciais concedidos 1980-2006 Nº

500.000 400.000 300.000 200.000 100.000

Amparos Assistenciais RMV+PMV Urb

RMV+PMV RMV Rur

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1996

1997

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1986

1987

1985

1984

1983

1982

1981

1980

0 Ano

Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social. Nota: As estatísticas oficiais não distinguem amparos assistenciais urbanos e rurais.

Os dados relativos à evolução dos benefícios assistenciais concedidos (Gráfico 1) mostram que, partindo do patamar de 90 mil em 1980, que se repartem quase meio a meio entre áreas urbanas e rurais, este número 4 As informações disponíveis se referem a benefícios mantidos, que englobam emitidos, isto é, efetivamente pagos, assim como suspensos. Deste modo, as inferências sobre dispêndios são necessariamente aproximadas. Utilizando a informação de benefícios mantidos em dezembro de 1975 como se fossem de fato benefícios emitidos, o dispêndio com esses benefícios teria passado de 2,3% da receita previdenciária naquele mês, atingindo 5,15% em dezembro 1980. 5 Lei nº 8.742, de 7/12/93, tratada mais adiante.

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atinge um pico no ano de 1984, durante o qual são concedidos 124 mil novos benefícios. A partir daí, o número de benefícios concedidos declina de forma quase contínua até 1995 (55 mil benefícios).6 Embora não haja informação em separado de transferências urbanas e rurais, é certo que a participação relativa das rurais tende a declinar. De fato, a maioria dos casos elegíveis em área rural refere-se a trabalhadores da agricultura familiar, também elegíveis para o benefício do Funrural. Deste modo o amparo assistencial rural acaba por atender apenas a situações a descoberto pela previdência rural, como o dos trabalhadores volantes. A situação dos programas de transferência criados na década de 70 se altera radicalmente a partir de 1995, em função da aplicação da Loas, regulamentando o artigo 203 da Constituição Federal de 1988 que trata da Assistência Social.7 A Constituição de 1988 tinha trazido mudanças importantes na ampliação do acesso a direitos sociais.8 No que concerne às transferências de renda, ela as universaliza a todos os idosos e portadores de deficiência, desvinculando-as da componente previdenciária/contributiva original. O valor do benefício dobra, passando a equiparar-se ao do salário mínimo, mas deixa de ser um direito vitalício, já que as condições de elegibilidade devem, pelo menos em tese, ser reexaminadas a cada dois anos. Isso não tem ocorrido na prática, o que faz que o benefício mantenha, de fato, a vitaliciedade nos moldes da antiga RMV. Em relação especificamente à operacionalização das transferências Estes números, assim como aqueles apresentados no Gráfico 1, incluem os benefícios da Pensão Mensal Vitalícia, mecanismo especial voltado para situações pontuais e valores definidos por regras específicas. Entre estes se incluem, por exemplo, as indenizações mensais às vítimas da Talidomida (Lei 7.070/82), hepatite tóxica (Lei 9.422/96), do acidente radioativo de Goiânia (Lei 9.425/96). A essas pensões, devido à sua própria natureza, corresponde um número relativamente baixo de benefícios (16.247 ou 0,55% dos benefícios emitidos, isto é, efetivamente pagos em dezembro de 2006). 7 Art. 203: “A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivo:” (...) “V. A garantia de um salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei”. 8 O caso mais emblemático é o do acesso aos serviços à saúde, que se torna uma garantia universal independentemente de contribuições específicas. 6

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de renda, a Loas marcou uma mudança institucional facilitadora do acesso ao direito, o que, paralelamente ao valor real do benefício, resultou em expansão significativa da clientela atendida e do dispêndio total. Como resultado, o número de benefícios concedidos em 1996, primeiro ano de aplicação da nova lei, quase quadruplicaram em relação ao mínimo atingido no ano anterior, situando-se a partir de então num patamar muito mais elevado (Gráfico 1). A evolução do número dos Benefícios de Prestação Continuada (BPC) concedidos como RMV e como amparo assistencial (Loas), em comparação com o aumento da população relevante, fornece uma boa idéia da importância relativa crescente dessas transferências. No caso dos idosos, comparou-se o número de benefícios concedidos à população na faixa etária, que variou ao longo do tempo de 70 e declinando para o nível atual de 65 anos. No caso dos portadores de deficiência, comparou-se com o aumento da população residente total. Tabela 2 Comparação entre concessão de benefícios e crescimento demográfico - 1981-2006 (%)

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

∆ Ben. Idosos / Pop. Idosa*

55,9

46,9

44,9

59,1

60,4

44,3

34,9

36,3

34,9

∆ Ben. Port. Def. / Pop. Res.

2,1

2,3

2,4

1,9

1,5

1,3

1,4

1,8

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

∆ Ben. Idosos / Pop. Idosa*

30,5

22,1

17,0

22,8

17,1

11,9

23,6

21,8

48,8

∆ Ben. Port. Def. / Pop. Res.

1,7

1,6

1,5

1,9

1,7

1,2

14,3

10,8

5,7

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1998 ∆ Ben. Idosos / P Pop. Idosa*

43,5

32,4

25,1

36,7

29,5

80,3

47,8

34,8

∆ Ben. Port. Def. / Pop. Res.

4,4

4,3

3,5

5,6

4,6

5,4

5,1

6,7

Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social e IBGE. *Pessoas com 70 anos ou mais até 1997, com 67 anos ou mais em 1998 e 1999, e com mais de 65 anos a partir de 2006.

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As oscilações na relação entre número de benefícios concedidos e variáveis demográficas evidenciam que o ritmo de concessão responde a determinantes outros que variações do nível de renda. Ademais, mesmo abstraindo oscilações atípicas, como a de 2004, a importância de benefício aos idosos é enorme, já que a concessão correspondeu nos últimos dez anos a, em média, 40% do número de indivíduos que ingressam na faixa etária em questão. Quanto aos benefícios aos portadores de deficiência, embora haja outliers, como em 1996 e 1997, as concessões do período mais recente têm se situado em torno da média mundial de 5% para a razão de portadores de deficiência na população total. Finalmente, vale destacar a importância crescente dos Benefícios Assistenciais (BA) de caráter constitucional no conjunto dos benefícios pagos no âmbito da seguridade social (BA mais benefícios do Regime Geral de Previdência Social). O número de benefícios vem aumentando continuamente, passando de 9% do total em 1996, para 12% em 2006, sendo que a participação no valor de dispêndio, embora menor, vem evoluindo ainda mais celeremente – de 4,9% em 1996 para 7,4% em 2006 – em função da regra de ajuste dos benefícios do RGPV superiores ao salário mínimo. 3. Os ‘novos’ programas de transferência de renda Como se viu, as mudanças constitucionais relativas às transferências assistenciais só tiveram efeito direto em termos de ampliação da clientela beneficiária e do valor transferido em 1996. Enquanto isto, acumulavam-se pressões a favor de iniciativas de governo passíveis de reduzir os índices de pobreza e de desigualdade, já que os resultados obtidos ao longo dos anos 80 tinham sido desalentadores. Havia frustração em relação às possibilidades de crescimento econômico que, na melhor das hipóteses, teria um efeito gradativo e retardado sobre as condições sociais. Na linha de demanda por ações imediatas sobre pobreza e desigualdade se enquadram tanto os projetos de lei de programas de renda mínima submetidos ao Congresso Federal,9 como o Por exemplo, o Projeto de Lei do Senado nº 80 de 16/4/91, do Senador Eduardo Suplicy, que institui o Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM). 9

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mecanismo de transferência de renda focalizada nas famílias de baixa renda com crianças em idade escolar, proposto inicialmente no programa de governo do Partido dos Trabalhadores (PT) para a campanha presidencial de 1989. Em meados da década de 90, programas deste tipo começaram a ser implantados com o patrocínio do governo federal, superpondo-se ao sistema preexistente de transferências constitucionais, que beneficiava idosos e portadores de deficiências em famílias pobres. Os “novos” programas federais – “novos” por oposição às transferências criadas nos anos 70 e redesenhadas no âmbito da Loas – tiveram como origem programas locais. Em meados da década de 90, o programa denominado Bolsa Escola, nos moldes propostos no programa de governo do Partido dos Trabalhadores à Presidência da República, começa a ser implantado em algumas prefeituras e no Distrito Federal. Tendo em vista a inviabilidade financeira de a grande maioria dos municípios, principalmente os mais pobres, arcar com os custos de implantação de um programa de Bolsa Escola, o governo federal estabelece, em 1997, a possibilidade de parceria com os municípios, de forma a cobrir 50% dos gastos com o pagamento dos benefícios.10 No entanto, a implantação do programa permanece como voluntária, cabendo a cada governo municipal a iniciativa de celebrar convênio com o governo federal. Tendo em vista o fracasso das parcerias entre municípios e governo federal, assim como as evidências irrefutáveis de que a grande maioria das municipalidades não reunia condições operacionais, técnicas e financeiras para tomar a frente do processo local de implementação de um programa de transferência de renda,11 o governo federal relança, em 2001, o Bolsa Escola em novas bases: passa a bancar 100% do valor dos benefícios, o que resolve o obstáculo estritamente financeiro para a participação dos municípios. O cadastramento e a seleção dos beneficiários, além do provimento da infra-estrutura para o comprimento da contrapartida local – por exemplo, garantia de vagas na rede escolar –, continuam como responsabilidade municipal.12 Lei 9.533, de 10 de dezembro de 1997. Lavinas, Varsano e Rocha (1998). 12 Lei nº 10.219, de 11 de abril de 2001. 10 11

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Embora o Bolsa Escola tenha sido o programa líder em termos de visibilidade e cobertura, outros programas de transferência de renda foram criados no âmbito do governo federal a partir de meados dos anos 90, respondendo a motivações de natureza diversa. Assim, em 1996, foi criado o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti), para resolver problemas localizados, mas muito graves, de trabalho penoso de crianças em atividades como a fabricação de carvão vegetal e o corte de cana. Em 2001, foi instituído o Auxílio-Gás, de modo a compensar as famílias de baixa renda pela eliminação do subsídio embutido no preço ao consumidor do gás de cozinha. No mesmo ano, foi criado o Bolsa Alimentação, do Ministério da Saúde, focado em famílias de baixa renda com crianças em idade pré-escolar.13 Com a proliferação de programas de transferência de renda que inevitavelmente se superpunham, legítima ou ilegitimamente, ficou evidente a necessidade de criar um cadastro único dos beneficiários dos “novos” programas como instrumento privilegiado de gestão, acompanhamento e avaliação dos mecanismos federais de transferência de renda.14 No entanto, a implantação do cadastro avançou a passos muito lentos. Ao final do governo Cardoso, em 2002, os três novos programas de transferência de renda mais importantes, assim como outros de âmbito mais restrito, continuavam a ser geridos e financiados no âmbito de estruturas administrativas diversas do governo federal. O início do governo Lula foi marcado por uma alteração fundamental nos “novos” programas, até então, focalizados em clientelas específicas delimitadas no universo amplo das famílias de baixa renda. De fato, na sua grande maioria, os “novos” programas se restringiam a atender a famílias com crianças, na linha adotada pelo Bolsa Escola que lhes serviu de inspiração. No âmbito do programa Fome Zero, de fevereiro de 2003, passaram a se qualificar para o recebimento do benefício único de R$ 50/mês do novo Cartão Alimentação todas as famílias com RFPC inferior a ¼ do salário mínimo. Em conseqüência, a população-alvo dos novos programas de transferência de renda pra13 O Auxílio-Gás foi criado pela MP 18/2002; o Bolsa Alimentação pela MP 2.206/2001 (MDS, 2004). 14 O Cadastro Único foi criado em julho de 2001 e regulamentado em outubro do mesmo ano.

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ticamente dobrou.15 Em outubro do mesmo ano, houve redefinição das regras do programa federal, que passa a se chamar Bolsa Família16: eleva-se o teto e cria-se um subteto, ambos desvinculados do salário mínimo, que servem como critério de renda para elegibilidade. Ao mesmo tempo, o valor do benefício torna-se variável conforme o nível da RFPC e a presença de crianças. O valor básico de R$ 50 por mês e por família para todas as famílias com renda per capita inferior a R$ 50 pode ser acrescido de R$ 15 por criança até 15 anos, limitado a três. As famílias com renda per capita entre R$ 50 e R$ 100 se qualificam apenas ao benefício variável associado à presença de criança. Em conseqüência, o valor do benefício concedido varia de R$ 15 a R$ 95 por mês e por família.17 Como seu antecessor, o BF estava destinado tanto a cadastrar novos beneficiários, como a incorporar, após recadastramento, os beneficiários dos programas federais preexistentes, exceto os da Loas, eliminando a superposição de benefícios dos “novos” programas. Com o BF ocorre uma reorganização do sistema de transferências não-constitucionais, o que implicou tanto aumento da cobertura das famílias pobres, como um esforço ímpar de unificação dos antigos programas e construção de um cadastro de beneficiários, reconhecido agora como uma ferramenta fundamental de gestão do programa e de operação eficiente da política social focalizada nos pobres.

O governo estimava a população-alvo em 9,9 milhões de famílias. O BF foi criado pela Medida Provisória nº 132 de 20/10/2003, convertida em lei sob nº 10.836 de 2004 e regulamentada pelo Decreto Lei nº 5.209, de 17/9/2004. O novo programa unifica quatro programas de transferência preexistentes. 17 Os valores possíveis para os benefícios são então R$ 15; R$ 30; R$ 45; R$ 50; R$ 65; R$ 80; e R$ 95. É interessante observar que a mudança simultânea do teto de RFPC e do valor do benefício levou a uma evolução moderada do valor médio do benefício, de R$ 50 no Cartão-Alimentação para cerca de R$ 65 no BF. 15 16

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Nº. (mil pessoas)

Gráfico 2 Evolução do número de benefícios dos “novos” programas – 2001-2006 16.000

12.000

8.000

4.000

0 2001

2002

2003

2004

2005

Bolsa Família

Bolsa Alimentação

Bolsa Escola

Cartão Alimentação

Auxílio Gás

Total

2006

Ano

Fonte: MDS.

O Gráfico 2 apresenta a evolução de número de beneficiários dos “novos” programas a partir de 2001. Os dados oficiais relativos ao total de benefícios pagos mostram o aumento da clientela, que é em parte mascarado pela eliminação da superposição entre programas a partir de 2003. Ao final de 2006, o BF atinge a meta proposta de 11 milhões de famílias atendidas. A partir de então o número de domicílios atendidos fica estável, mas o dispêndio continua a aumentar em função do ajuste dos benefícios em agosto de 2007 e julho de 2008, que se propõem a corrigir o valor pela inflação passada, mas, principalmente, devido à criação, no início de 2008, de uma transferência suplementar para os jovens de 16 e 17 anos nas famílias elegíveis segundo o critério de renda.18 18 Os parâmetros de renda utilizados como critério de elegibilidade das famílias tinham sido elevados para R$ 60 e R$ 120 em abril de 2006. O valor dos benefícios foi ajustado, de modo que o mínimo passou de R$ 15 para R$ 18 e depois para R$ 20, enquanto o benefício máximo passou de R$ 95 para R$ 112 em agosto de 2007; para R$ 172 com a criação do benefício de R$ 30 para os jovens, limitado a dois por família, em março de 2008; e para R$ 182 com o reajuste de julho de 2008.

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4. A coexistência de dois sistemas de transferências assistenciais A criação dos “novos” programas de transferência a partir de meados da década de 90, que se consolidam sob o Bolsa Família,19 gerou, em função da preexistência das transferências constitucionais aos idosos e portadores de deficiência, a superposição de dois sistemas semelhantes em muitos aspectos, em particular no objetivo primeiro de proteção contra a pobreza. No entanto, os programas constitucionais focam exclusivamente nos idosos e portadores de deficiência, de modo que se beneficiam somente estes indivíduos isoladamente ou o grupo familiar que com ele convive sob o mesmo teto. Já os “novos” programas focam todas as famílias pobres, beneficiando todos os indivíduos pobres, sem qualquer restrição quanto à composição da família. Para famílias que, em função do critério de renda, se qualifiquem a receber transferências tanto de um como de outro sistema, isto com RFPC abaixo de R$ 95 a partir de abril de 200720, a preferência recai sobre o benefício constitucional, que é de valor bem mais elevado (ver Tabela 3). No entanto, os benefícios dos dois sistemas podem ser legitimamente acumulados se atendido o limite de R$ 100 e depois R$ 120 de RFPC, que qualifica as famílias para o recebimento do Bolsa Família. Ao ampliar a cobertura dos “novos” programas a todas as famílias pobres, o Cartão-Alimentação e depois o BF eliminaram o foco original dos “novos” programas nas famílias pobres com crianças. Na verdade, o germe dos novos programas, o Bolsa Escola, visava corrigir um desequilíbrio da política de assistência social, focando nas crianças através do apoio às famílias com crianças.

19 O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) permanece fora do sistema unificado. 20 Teto de ¼ do salário mínimo que é o critério de elegibilidade do programa constitucional.

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Tabela 3 Comparação de características operacionais dos sistemas de transferências Discriminação

Constitucional

“Novo”

Conceito de família

Grupo de pessoas cf. art. 16 lei 8.213 de 1981 (“conceito previdenciário”)

Grupo de pessoas conviventes no mesmo domicílio

Valor do teto de renda

¼ salário mínimo

Em outubro de 2003

R$ 60,00

R$ 100,00

Em abril de 2007

R$ 95,00

R$ 120,00

Valor do benefício

1 SM

Em outubro de 2003

R$ 240,00

De R$ 50,00 a R$ 95,00

Em abril de 2007

R$ 380,00

De R$ 50,00 a R$ 95,00

Os dois sistemas apresentam base legal e critérios operacionais distintos. Alguns analistas destacam que o benefício constitucional é um direito, portanto, não pode ser afetado por restrições orçamentárias, enquanto os “novos” programas podem ter a sua demanda não atendida (Lavinas, 2006). Embora formalmente isso seja verdadeiro, a concessão de novos benefícios, tanto de um como de outro sistema, pode ser afetada, na prática, por limitações financeiras. No que concerne aos benefícios em manutenção, mesmo no caso de “novos” programas, parece politicamente inviável sua interrupção. No entanto, outras diferenças operacionais são notáveis. Embora renda familiar per capita seja o critério de pobreza em ambos os casos, tanto o conceito de família como o teto de renda que permite o acesso ao benefício é diferente, além de diferente o valor do benefício propriamente dito. Enquanto a diferença do valor dos benefícios nos programas constitucionais e nos novos programas é função da prioridade relativa que a sociedade queira dar aos idosos e portadores de deficiência no contexto da assistência social, a falta de normatização e homogeneização dos conceitos de família e de rendimento familiar, assim como do valor do teto de rendas é certamente indesejável. Conceitos diversos de família levam a resultados diversos para a RFPC nos dois sistemas. Ao considerar como família o conjunto de pessoas conviventes, inclusive sem laço de parentesco, os “novos” programas podem levar a inflar o denominador para fins do cálculo da RFPC,

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reduzindo o seu valor. É verdade também que, ao adotar o conceito previdenciário de família,21 exclui-se do cálculo da RFPC a renda de alguns moradores do domicílio que contribuem de fato para economia familiar, reduzindo assim a RFPC. Vale observar que o fato de o sistema constitucional utilizar o salário mínimo como referência implica que os valores tanto do teto como do benefício se elevam “automaticamente” com o ajuste anual do salário mínimo,22 enquanto não existe regra estabelecida para reajuste dos valores de referência dos “novos” programas, que só teve o valor do benefício ajustado pela primeira vez quase quatro anos após a sua criação, em agosto de 2007.23

16.000

12 10

12.000 8 8.000

R$ de 2006 (bilhões)

Nº. (mil benefícios)

Gráfico 3 Evolução do número de benefícios constitucionais* e “novos”, e do dispêndio anual correspondente 2001-2006

4 4.000 2 0

0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

Nº de Benefícios "Novos"

Nº de Benefícios Constitucionais

Dispêndio - Benefícios "Novos"

Dispêndio - Benefícios Constitucionais

Ano

Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social e MDS. *Não inclui as pensões mensais vitalícias.

Família é definida como o conjunto de pessoas conviventes no mesmo domicílio formado pelo segurado e seus dependentes, a saber: o cônjuge ou o(a) companheiro(a); o filho, enteado ou menor tutelado, menor de 21 anos ou inválido; os pais; o irmão menor de 21 anos ou inválido (Lei 9.032 de 1995). 22 Vale notar que a Lei 6.205 de 29/4/1975, que desvinculou pensões e aposentadorias do valor do salário mínimo, manteve os parâmetros da Loas vinculados a ele. 23 Medida Provisória nº 132, de 20 de outubro de 2003, convertida em lei sob o nº 10.836, de 2004 e regulamentada pelo decreto 5.209, de 17/9/2004. Os valores da RFCP que servem de referência para elegibilidade e fixação do valor do benefício foram reajustados em 20% (Decreto 5.749 de 12/4/2006). 21

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Em função destas diferenças de regras, o valor do dispêndio total das transferências constitucionais se mantém bem mais elevado do que o dos “novos” programas, apesar de sua clientela corresponder, ao final de 2006, a cerca de ¼ da dos “novos” programas (Gráfico 3). Vale notar que o dispêndio associado a estes últimos teve o ritmo de crescimento reduzido desde meados de 2004 devido ao processo de unificação de programas, que resultou na redução do número de benefícios, embora com o aumento do seu valor médio.24 Com a meta de cobertura atingida – 11 milhões de famílias – o MDS não pretende ampliar mais a clientela atendida pelo BF de forma significativa, de modo que o dispêndio, teoricamente, poderia se estabilizar em torno do novo patamar. Na verdade, ele tende a se expandir devido não somente ao reajuste do benefício em agosto de 2007 e julho de 2008, como ao novo benefício aos jovens de 16 e 17 anos nas famílias elegíveis, criado no início de 2008. Deste modo, cabe encarar as perspectivas quanto à evolução do dispêndio com cautela: no caso das transferências constitucionais, que já se encontram consolidadas como programa de estado, o número de benefícios tem se ampliado de forma robusta ao ritmo médio de 11,6% ao ano em termos reais no período recente (20012007). 5. Evidências empíricas relativas às transferências assistenciais Embora os registros administrativos relativos aos programas de transferências venham sendo aperfeiçoados, em particular os dos “novos” programas com a consolidação dos programas preexistentes sob o BF e o recadastramento de todos os beneficiários, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) é um instrumento precioso para entender a operacionalização desses programas devido à possibilidade de cruzamento de uma ampla gama de variáveis investigadas e de comparações intertemporais. 24 A eliminação de programas superpostos, como tipicamente o Vale-Gás, resultou na redução do número de benefícios pagos desde 2004, mas não do número de famílias atendidas. A esse respeito, ver Rocha (2006a).

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Apesar de algumas incompatibilidades entre os registros administrativos e a Pnad, esta última revela um aumento da participação de “outros rendimentos” na renda das famílias, refletindo certamente o aumento das transferências dos novos programas para famílias de baixa renda. Em 2004, embora o aumento da participação destas rendas tenha sido de 58% em relação à verificada em 2003, esta permanece marginal, passando de 0,9% para 1,6% da renda total das famílias brasileiras. No entanto, houve impacto forte sobre a clientela-alvo dos programas: para as famílias com RFPC de até R$ 100 por mês, a participação desses rendimentos não só quase dobrou em um ano, como atingiu um patamar significativo, tendo passado de 5,6%, em 2003, para 10,2%, em 2004. Em função do interesse crescente pela questão de cobertura e focalização dos novos programas, o IBGE incluiu nas Pnads 2004 e 2006 um questionário suplementar25 sobre o acesso a novos programas de transferência, o que permite que sejam realizados estudos sobre a focalização e os impactos distributivos destas transferências.26 5.1 Aspectos relativos à expansão da cobertura do Bolsa Família As informações dos suplementos da Pnad de 2004 e 2006 relativas ao número de benefícios pagos pelo programa BF sugerem, à primeira vista, uma ampliação significativa da cobertura do programa. Assim, o número de domicílios que declararam receber transferência do BF quadruplica, passando do pouco mais de 2 milhões em 2004, para 8,1 milhões em 2006. Estes números, porém, demandam algumas qualificações. 25 O questionário suplementar identifica os domicílios onde os moradores estavam inscritos e/ou tinham recebido, em setembro de 2004, benefício monetário dos programas de transferência de renda. O questionário investigou de forma explícita oito programas federais, além de haver um quesito residual para indicação de eventual atendimento por outros programas de transferência de renda federais, estaduais ou municipais. A lacuna principal deste questionário foi a não investigação do valor recebido de cada programa. A este respeito, ver Rocha (2006a) e Soares (2006). 26 A Pnad 2005 não incluiu quesitos suplementares sobre estes programas.

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Em 2004, utilizado aqui como ano-base, a informação da Pnad quanto aos benefícios recebidos do BF estavam claramente subestimados. Criado em 2003, visando à unificação dos “novos” programas, a implementação do BF era então ainda muito recente, levando a que muitos domicílios declarassem receber o benefício dos programas preexistentes, quando formalmente já estavam cadastrados e recebendo sob o BF. Isso teria levado a um descasamento entre os números de benefícios pagos por todo “novo” programa quando comparadas as informações oriundas da pesquisa domiciliar e do registro administrativo do MDS, embora os números totais das transferências fossem bastante próximos nos dois casos, pouco acima de 11 milhões. No caso específico do BF, o número de respostas obtidas na Pnad 2004 correspondia a apenas 41% do número de benefícios pagos naquele mês, segundo os registros do MDS (Rocha, 2008). Ademais, em 2004, ocorria uma significativa superposição de programas. As 11 milhões de transferências eram pagas, segundo a Pnad, a cerca de 8.056 milhões de domicílios beneficiários do “novos” programas de transferência considerados em conjunto, o que significava uma média de 1,4 benefício por domicílio. Considerando o número de domicílios beneficiados segundo a Pnad, a ampliação da cobertura dos “novos” programas entre setembro de 2004 e setembro de 2006 teria sido modesta, da ordem de 4,1% ou mais 337 mil domicílios, já que o número de domicílios atendidos totalizou 8.393 milhões neste último ano. Este número para o conjunto de domicílios atendidos inclui os beneficiários do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti).27

27 O BF foi concebido de forma a integrar os “novos” programas de transferência preexistentes, mas o Peti era ainda mantido com uma administração própria no final de 2006.

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Tabela 4 Números de transferências recebidas e empenhadas “Novos” programas – 2004 Números de transferências (mil)

Programa

Recebidas (Pnad)

Empenhadas (MDS)

2.089

5.036

367

929

Total parcial

2.456

5.965

Bolsa Escola

3.803

3.381

752

322

3.491

1.305

536

251

11.038

11.224

Bolsa Família Peti

Cartão-Alimentação Auxílio-Gás Bolsa Alimentação Total “novos” programas Fonte: MDS e Pnad 2004.

A Tabela 5 apresenta os números de benefícios recebidos por programa derivados da Pnad 2006, que são contrapostos aos dados dos registros oficiais para o mês de setembro daquele ano. No caso das informações da Pnad, os “novos” programas englobam apenas o BF e o Peti,28 já que os demais, então quase totalmente absorvidos pelo BF, não foram objeto de quesito específico na investigação. Aliás, as informações do MDS evidenciam de forma inequívoca a participação marginal destes programas no número de transferências realizadas naquele mês – 139 mil, ou 1,2% do total.

O Peti, que responde a uma lógica própria, continuava ainda em 2006 como um programa de transferência de renda administrado em separado. 28

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Tabela 5 Números de transferências recebidas e empenhadas “Novos” programas – 2006 Programa

Números de transferências (mil) Recebidas (Pnad)

Empenhadas (MDS)

8.126

10.961

267

682

Total parcial

8.393

11.643

Bolsa Escola

…

Cartão-Alimentação

…

Auxílio-Gás

...

107

Total geral

8.393

11.782

Bolsa Família Peti

Fonte: MDS e Pnad 2006. Nota: (…) indica programas que não foram objeto de investigação pela Pnad.

Os dados do MDS dão conta de uma grande expansão do BF. A cobertura de 11 milhões de domicílios foi amplamente anunciada pelo governo por corresponder à sua meta de cobertura do programa ao final de 2006. Como, em 2006, não há mais a possibilidade de confusão na declaração do informante à Pnad em relação ao recebimento do BF, ou, alternativamente, dos outros programas criados anteriormente, chama a atenção o descompasso entre as informações sobre o BF nas duas fontes, da ordem de 2,7 milhões de transferências no mês de setembro. Parte desta diferença é devida ao fato de que o número normalmente divulgado pelo MDS se refere às transferências sob o enfoque financeiro do regime de competência. Isto é, transferências que tiveram a despesa correspondente ao mês de setembro liberadas, com o respectivo pagamento disponível para saque junto à Caixa Econômica nos cinco últimos dias de setembro e nos cinco primeiros dias de outubro. Como as famílias beneficiárias têm o prazo de três meses para sacar o benefício, apenas 9.450.900 domicílios fizeram o saque

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efetivamente no mês de setembro, o que reduz praticamente a mais da metade a diferença entre o número de famílias beneficiárias em setembro de 2006, segundo o MDS,29 da informação coletada pela Pnad relativa aos beneficiários naquele mês.30 A diferença remanescente entre os números captados pela Pnad e os dados em regime de caixa do MDS são sensivelmente menores, mas ainda acima de um milhão de famílias, o que necessariamente tem algum impacto sobre as análises realizadas com base na Pnad. Naturalmente, pode ocorrer alguma imprecisão na contagem da Pnad, visto tratar-se de uma amostra passível de cobrir de forma imperfeita alguns grupos da população, em particular aqueles em localização temporária, como os sem-terra acampados. No entanto, a diferença remanescente é ainda muito elevada para ser imputada apenas a razões amostrais. Assim, do ponto de vista das evidências obtidas pela Pnad, não teria ocorrido entre 2004 e 2006 uma ampliação significativa da cobertura do BF ou dos “novos” programas em geral, mas sim uma importante racionalização do sistema, já que a consolidação do BF eliminou a forte superposição dos programas detectada em 2004.31 A superposição de benefícios do BF com o de outros programas que subsiste em 2006 não chega a 10% (Tabela 6), mas sua configuração varia muito entre regiões. Dos domicílios que declararam receber transferência do BF, apenas 1,2% recebe também transferência do Peti, sendo que esta superposição é mais elevada no Nordeste (1,8%), Agradeço a Sergio Monteiro, do Ministério de Desenvolvimento Social, que teve o trabalho de recompor as informações de pagamento efetivo (regime de caixa) para o mês de setembro de 2006. 30 A pergunta no questionário da Pnad 2006 é a seguinte: “Em setembro de 2006, algum morador deste domicílio recebeu dinheiro do programa social Bolsa Família?” 31 Cabe destacar que uma parte das superposições que ocorriam em 2004 era legítima: quando, após o recebimento do primeiro benefício, a renda domiciliar per capita (RDPC) permanecia abaixo do limite de renda estabelecido pelo programa, o domicílio se qualificava a receber uma segunda transferência. Além disso, o Auxílio-Gás, criado para compensar as famílias de baixa renda pela eliminação do subsídio universal ao gás engarrafado, era atribuído automaticamente a uma parte ponderável das famílias beneficiárias dos outros programas, e, por essa razão, era o programa com maior superposição com os demais (Rocha, 2008). 29

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onde as condições de pobreza e a importância relativa da agricultura de subsistência levam a maior incidência do trabalho infantil penoso. As superposições mais elevadas se dão com os benefícios da Lei Orgânica de Assistência Social (Loas) e com outros benefícios, que, na Região Norte, onde ocorrem as maiores superposições, chegam a respectivamente 3,9% e 5,7%. No entanto, a maioria dos beneficiários do BF, isto é, 91,3%, recebe apenas esta transferência, o que representa uma mudança radical em relação à situação observada com os dados do suplemento de 2004, quando apenas cerca da metade dos beneficiários do BF recebia somente o BF (Rocha, 2008). Neste sentido, a unificação dos programas, utilizando o Cadastro Único para controle e acompanhamento foi provavelmente o avanço mais relevante realizado entre 2004 e 2006. Tabela 6 Superposição do Bolsa Família com outros programas Brasil, regiões Norte e Nordeste - 2006 (mil domicílios) Situações

Brasil

Norte

Nordeste

Nº

7.415

91,3

650,7

88,7

3.958

91,7

Bolsa Família e Peti

100

1,2

6,7

0,9

1,8

Bolsa Família e Loas

237

2,9

28,9

3,9

141

3,3

Bolsa Família e outros

341

4,2

41,8

5,7

131

3,0

Outras combinações

0,3

5,2

0,7

0,2

8.126

100

733

100

4.314

100

Só Bolsa Família

Total

Fonte: Pnad 2006 (tabulações especiais).

Para a análise que se segue relativa à focalização, é importante ter em mente que ela se refere ao contingente de 8,1 milhões de domicílios que declararam receber a transferência do BF em 2006. A análise repousa, portanto, na hipótese de que os domicílios não declarantes, embora beneficiários, têm características semelhantes às daqueles que se declararam beneficiários na Pnad. Restrições semelhantes têm de

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ser feitas quando se trata de avaliação da cobertura e análise dos resultados das transferências imputadas sobre os indicadores de pobreza e desigualdade. 5.2 Aspectos relativos à focalização do Bolsa Família Apesar da rapidez de implantação, da cobertura nacional altamente capilarizada e da descentralização no processo de seleção de um contingente tão grande de beneficiários, foi consensual, desde a divulgação dos dados da Pnad 2004, que a focalização dos novos programas nos mais pobres era relativamente boa (Rocha, 2006; Soares et al., 2006). Considerando, no entanto, o critério de renda mais elevado para fins de elegibilidade, que se situava em R$ 100 em 2004, havia um contingente significativo de beneficiários declarantes do BF – 33,8% – com renda domiciliar per capita superior a R$ 130, valor impossível de atingir apenas com o recebimento do benefício.32 Vale observar que o corte em R$ 130 a que nos referimos contém uma folga para algum aumento de renda pelas famílias participantes do programa. Uma das características da pobreza é a irregularidade da renda, que oscila muito ao longo do tempo, de modo que não seria adequado excluir de imediato do programa famílias que tenham ultrapassado eventualmente os parâmetros de renda estabelecidos. No entanto, o contingente de quase 2,4 milhões de famílias nesta faixa de renda – correspondendo a 33,8% dos declarantes do BF na Pnad As regras de elegibilidade iniciais do BF vigoraram desde a sua criação até meados de 2006, enquanto o valor do benefício só foi ajustado em agosto de 2007, não tendo, portanto, ainda sofrido alteração por ocasião da coleta da Pnad 2006. Os parâmetros relevantes são os seguintes: o BF garantia um benefício básico de R$ 50 para famílias com renda domiciliar per capita inferior ou igual a R$ 50 em 2004 (R$ 60 em 2006). Para as famílias com RDPC igual ou inferior a R$ 100 em 2004 (R$ 120 em 2006) com crianças de até 15 anos havia um benefício de R$ 15 por criança, limitado a três, ou R$ 45. Assim, o benefício mínimo era de R$ 15 para famílias com renda entre R$ 50 e R$ 100 e apenas uma criança, enquanto o máximo era de R$ 95 para famílias com RDPC igual ou inferior a R$ 50 e três crianças ou mais. Com essas regras, a RDPC após o recebimento do benefício não podia ser, a rigor, superior a R$ 111,2 em 2004. Ver a este respeito também a nota 21.

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2004,33 chamava a atenção em contraponto com o fato de que havia cerca de 2 milhões com Renda Domiciliar per Capita (RDPC) até R$ 50, portanto na faixa de renda mais baixa para fins de elegibilidade, que não recebiam o benefício (Rocha, 2006). Neste sentido, parecia que o programa estava sendo incapaz de garantir prioritariamente o atendimento do contingente dos mais pobres dentre os pobres. Para verificar como evoluiu a focalização de 2004 a 2006, utilizaram-se para este último ano os mesmos cortes de RDPC após o recebimento dos benefícios. Há que se levar em conta, no entanto, que em 2006 tinha havido aumento dos limites de RDPC para que as famílias se qualificassem para o programa, de R$ 50 para R$ 60 e de R$ 100 para R$ 120, o que reduz a “folga” em relação ao corte arbitrário de R$ 130. Os valores dos benefícios não sofreram modificação em 2006,34 apesar de haver alguma inflação.35 Os dados da Tabela 7 mostram que aumentou, chegando quase à metade do número total de beneficiários, a participação dos domicílios com RDPC acima de R$ 130, tendo ocorrido concomitantemente não só perda de participação no total, como redução do número absoluto dos domicílios que, após receberem o benefício, permanecem com RDPC abaixo de R$ 50. Naturalmente, esta informação por si só não é desfavorável, pois reflete, em parte, o impacto inflacionário no período de dois anos, em parte o aumento generalizado da renda real no período, que benefíciou preponderantemente os mais pobres.36 No entanto, é sintoma de um problema mais grave: a dificuldade de os programas assistenciais chegarem aos mais pobres e excluídos, que tem a ver com o contingente expressivo de domicílios não cobertos pelo BF na faixa de rendimento mais baixa. 33 O porcentual foi calculado a partir do total de declarantes do BF, exclusive aqueles sem informação de renda domiciliar per capita (111.932 domicílios). 34 O valor dos benefícios foram aumentados pela primeira vez em agosto de 2007. 35 A variação de preços medida pelo INPC entre setembro de 2004 e setembro de 2006 foi de 8,0%. 36 De 2004 a 2006, os ganhos de renda das pessoas na metade inferior da distribuição foram mais forte, sendo que a maior expansão da renda se deu no 3º décimo, em função em parte dos aumentos reais do salário mínimo no período (24,64%).

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Tabela 7 Domicílios beneficiários por faixa de Renda Domiciliar per Capita (RDPC) Brasil, 2004 e 2006 Brasil RDPC

2004

2006

∆

∆%

12,6

-355

-26,0

1.958

24,4

-740

-27,4

15,0

1.210

15,1

1,6

2.677

33,7

3.857

48,0

1.179

44,0

7.934

100

8.037

100

103

1,3

Nº (mil)

Part. (%)

Nº (mil)

Part. (%)

0 a 50

1.367

17,2

1.012

Mais de 50 a 100

2.698

34,0

Mais de 100 a 130

1.191

Mais de 130 Total

Fonte: Pnad 2004 e 2006 (tabulações especiais). Nota: Exclusive domicílios com informação de RDPC missing. Em 2004, inclui todos os domicílios que recebem benefícios dos “novos” programas. Em 2006, refere-se aos domicílios que declararam receber o BF.

Examinou-se a questão do ponto de vista oposto, isto é, considerando os domicílios que embora elegíveis, não recebiam o BF. A Tabela 8 mostra que, embora tenha havido um declínio significativo em relação a 2006, ainda 3,4 milhões de domicílios elegíveis não recebiam o BF, e um milhão destes se situava na faixa de renda mais baixa, isto é, com RDPC até R$ 60 per capita. Comparando os dois anos, no intervalo dos quais ocorreu mudança dos limites de faixas de renda para fins de elegibilidade para o BF, verifica-se que o declínio mais pronunciado da clientela potencial a descoberto ocorreu em relação na faixa de renda mais baixa. Embora este fato se explique, em parte, pela melhoria da renda, em parte pela mudança no valor dos limites de faixa, não deixa de ser um fato auspicioso, tendo em vista as dificuldades de os programas assistenciais atingirem os mais pobres dentre os pobres. A clientela elegível ainda a descoberto se concentra no Nordeste, que além de ser populosa, é reconhecidamente a mais pobre do país. No caso dos domicílios na faixa de renda mais baixa, isto é, em situação mais crítica, 44% do total são nordestinos. Na faixa superior,

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os domicílios nordestinos representam 41% do número de domicílios elegíveis a descoberto (Tabela 9). Certamente este fato está associado às características da renda na região, onde a atividade agrícola de subsistência é ainda muito relevante, aumentando a freqüência de domicílios com rendimento zero. Por outro, é possível que a situação relativamente desfavorável do Nordeste reflita critérios defasados temporalmente utilizados pelo programa para a alocação de cotas de domicílios a serem beneficiados por município. De qualquer modo, a questão das populações a descoberto no nível de mais baixa renda deve ser examinada com cuidado, já que não ocorreram progressos distributivos entre 2004 e 2006. Tabela 8 Evolução dos números de domicílios elegíveis nãobeneficiários do Bolsa Família Brasil 2004 e 2006 Domicílios (mil) Situações

Mais de R$ 50/60 a R$ 100/120**

Até R$ 50/60*

Total

2004

2006

∆%

2004

2006

∆%

2004

2006

∆%

1.779

934

-47,5

2.738

2.154

-21,3

4.517

3.088

-31,6

Recebe só Loas/ BPC

-23,3

-0,2

-3,0

Recebe só Peti

139

-65,1

246

133

-46,0

385

181

-52,9

1.925

1.000

-48,1

3.034

2.371

-21,8

4.959

3.371

-32,0

Não recebe nenhum benefício

Outros*** Total

Fonte: Pnad 2006. *Domicílios com os seguintes limites de RDPC: 0 a R$ 50 em 2004; 0 a R$ 60 em 2006. **Domicílios com pelo menos uma criança de 0 a 15 anos e os seguintes limites de RDPC: superior a R$ 50 e até R$ 100 em 2004; superior a R$ 60 e até R$ 120 em 2006. ***Recebe benefício de outros programas ou de combinações de programas.

Essas evidências permitem algumas constatações básicas quanto à evolução do BF em termos de focalização. Por um lado, a redução do número de domicílios elegíveis, mas não-beneficiários do BF em

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pouco mais de 2 milhões de domicílios entre 2004 e 2006 não se deveu preponderantemente à expansão do programa, que incorporou pouco mais de 337 mil,37 mas principalmente ao aumento generalizado da renda na base da distribuição. Ademais, a redução do número de elegíveis não está associada a uma melhoria na focalização, já que houve uma expansão da ordem de 1,4 milhão do número de domicílios beneficiários com RDPC superior a R$ 130, enquanto se reduzia em 730 mil o número absoluto dos domicílios com rendimento nas duas faixas de RDPC abaixo de R$ 100. O aumento dos domicílios atendidos com renda superior a R$ 130 corresponde a mais de três vezes e meia os 337 mil domicílios incorporados ao programa entre 2004 e 2006. Tabela 9 Domicílios elegíveis não-beneficiários do Programa Bolsa Família – 2006 Situações

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

CentroOeste

73.426

50.662

RDPC: R$ 0,00 a R$ 60,00 Não recebe nenhuma transferência

105.432

459.372

245.338

Recebe Loas/BPC*

1.403

2.775

393

595

204

Recebe Peti*

2.553

5.193

2.389

1.770

Recebe outro* Total

5.471

16.027

13.594

3.372

9.996

114.859

483.367

261.714

79.163

60.862

RDPC: Mais de R$ 60,00 a R$ 120,00 e presença de criança Não recebe nenhuma transferência

299.847

839.196

644.496

214.546

156.160

Recebe Loas/BPC*

9.631

30.262

6.040

1.831

2.130

Recebe Peti*

6.187

17.853

3.594

2.931

4.015

Recebe outro*

13.618

42.428

35.044

12.105

29.534

329.283

929.739

689.174

231.413

191.839

Total

37 Ocorreu intenso processo de inclusão e exclusão de domicílios ao BF, de modo que este número corresponde ao aumento líquido de domicílios atendidos entre 2004 e 2006.

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(continuação) Total Não recebe nenhuma transferência Recebe Loas/BPC* Recebe Peti* Recebe outro* Total

405.279

1.298.568

889.834

287.972

206.822

11.034

17.060

2.426

2.334

8.740

17.253

4.701

4.015

19.089

29.683

15.477

39.530

444.142

1.413.106

950.888

310.576

252.701

Fonte: IBGE/Pnad de 2006. *Pode receber benefícios de outros programas ou de combinações de programas.

6. Desafios e perspectivas Em dezembro de 2006, foi atingida a meta de cobertura do BF, 11 milhões de famílias, de modo que os programas “constitucionais” e “novos” programas em conjunto já perfaziam 15,1 milhões de transferências mensais, representando um dispêndio anual de cerca de R$ 20,7 bilhões, que evolui para R$ 22,8 bilhões em 2007, apesar da virtual estabilidade do número de transferências pagas.38 Como a manutenção dos benefícios dos dois sistemas parece ser definitiva, na medida em que não há sinais de retrocesso ou extinção do BF, questões relativas à atual superposição dos sistemas deverão ser, por razões operacionais e legais, reexaminadas proximamente. Parece ser consensual que, a partir de agora, não haveria expansão importante da clientela do BF, devendo ser priorizada a realização de ajustes operacionais. É, portanto, o momento adequado para reexaminar os dois sistemas de transferência em conjunto, isto é, o do BPC e o BF, considerando explicitamente os parâmetros operacionais adotados em cada caso – que refletem prioridades diversas atribuídas às diferentes categorias de beneficiários –, de modo a aumentar a eficácia distributiva das transferências assistenciais como um todo. Esta questão pode ser vista, por um lado, estritamente do ponto de vista da transferência de renda, por outro lado, da transferência como um elemento da rede ampla de assistência social. A preços de 2007.

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a) Do ponto de vista da transferência de renda Deste ponto de vista, a questão do valor dos benefícios é central. As regras atuais relativas aos benefícios constitucionais estabelecem valores que privilegiam os idosos e portadores de deficiência em relação aos pobres em geral, já que, além de os benefícios do BF terem valores muito mais baixos, não há mecanismo de reajuste previsto. Ademais, a equiparação dos benefícios constitucionais ao salário mínimo tem o efeito perverso de desestimular a filiação ao RGPS, o que, aliás, se vincula a uma questão mais geral envolvendo também as aposentadorias e pensões pagas no âmbito do regime contributivo. É cada vez mais evidente a necessidade de desvincular o salário mínimo enquanto valor piso para a jornada padrão no mercado de trabalho, do valor dos benefícios pagos pela seguridade social – previdência e assistência social. No que concerne ao valor do BPC, será necessário definir o deságio no valor do benefício constitucional em relação ao valor mínimo do benefício associado ao sistema contributivo, de modo a recuperar a atratividade do RGPS para os trabalhadores que percebem rendimentos próximos ao valor do salário mínimo. Será também necessário estabelecer uma regra de ajuste desvinculada da do salário mínimo, nos moldes do que já é feito na previdência para valores superiores ao mínimo. É interessante lembrar que o BF desvinculou o teto de RFPC do valor do salário mínimo, o que era a regra geral dos “novos” programas anteriores, o que, sem dúvida, foi de importância fundamental para facilitar a expansão rápida da cobertura neste período inicial de sua implantação. Será necessário também estabelecer a regra de reajuste dos valores do BF – podendo ter como base, inclusive, os valores atualmente vigentes –, assim como dos parâmetros de rendimento utilizados como critérios de elegibilidade. Embora haja amplo espaço para aumentar o valor dos benefícios do BF antes que, por exemplo, estes cheguem a conflitar com o mercado de trabalho, iniciativa neste sentido certamente não é prioritária no âmbito da política pública de assistência social. No entanto, pressões pelo aumento dos benefícios tenderão a se formar rapidamente, e a questão é reconhecidamente controversa. Estas medidas deverão resultar em alguma redução da diferença de

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valor entre valores dos benefícios constitucionais e do BF, o que pode ter um impacto distributivo favorável em geral, beneficiando relativamente mais as crianças. Finalmente é importante lembrar que o pagamento do benefício se relaciona à elegibilidade, que depende do conceito de família e que o conceito “previdenciário” de família – utilizado para fins do cálculo da RFPC quando se trata da elegibilidade ao benefício constitucional –, não se aplica ao BF. O BF considera para o cálculo da renda o conjunto de pessoas conviventes no domicílio, independente da existência e do tipo de laços de parentesco. Embora alguns autores já atentem para o problema de incompatibilidade dos dois conceitos de família e sugiram a unificação,39 existe, certamente, amplo espaço para discussão quanto àquele que, atendendo a objetivos de praticidade operacional, conduza, como é desejável, à melhor focalização possível dos benefícios assistenciais. Certamente o cadastro único pode vir a ser um instrumento precioso para a análise desta e de outras questões operacionais relativas às transferências assistenciais consideradas como um todo. Para isto e para fins de gestão do sistema de transferências assistenciais como um todo integrado, o Cadastro Único deverá ser ampliado de forma a incluir também as famílias nas quais pelo menos um indivíduo recebe o BPC.40 b) Do ponto de vista das transferências de renda como um dos elementos da política de assistência social A expansão da cobertura e do dispêndio associado aos benefícios assistenciais permitiu elevar a renda de mais de ⅕ dos domicílios brasileiros, reduzindo significativamente a incidência da pobreza e o ní39 Soares e outros (2006) crêem que o conceito previdenciário de família pode prejudicar mais a boa focalização do que a regra flexível adotada pelo Bolsa Família: “É nossa opinião que os conceitos de família devam ser homogeneizados seguindo o critério do Bolsa Família, a fim de fechar esta brecha legal que, todavia, parece não estar sendo explorada” (pág. 17). 40 Atualmente o Cadastro Único é de responsabilidade do MDS e seu objetivo é cobrir apenas as famílias com RFPC inferior a ½ salário mínimo, recebendo ou não os benefícios dos “novos” programas. A ampliação do Cadastro para incluir os beneficiários das transferências constitucionais está sendo estudada.

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vel de desigualdade. No entanto, do ponto de vista da política social, a transferência de renda, principalmente a dos novos programas de pequeno valor unitário, tem a função crucial de, através do Cadastro Único, permitir delimitar e caracterizar a população vulnerável, que deve ser protegida e apoiada no seu acesso a serviços. Assim, a transferência de renda, não pode e não deve ser vista como um fim em si, mas como um dos mecanismos de um sistema mais amplo que visa apoiar as famílias beneficiadas nas suas necessidades específicas, de modo a romper o círculo vicioso da pobreza. A esse respeito é bem documentado que a incidência de pobreza varia de forma inversa à idade, e que são entre as crianças que os indicadores de pobreza são mais elevados.41 Vale lembrar, no entanto, que, para os críticos da política assistencial do governo da década de 90, era necessário combater a pobreza e sustar sua transferência intergeracional garantindo maior proteção às crianças via renda, mas principalmente pelo acesso a saúde e educação. Sob este enfoque, o benefício monetário não seria a solução per se – até em função do valor baixo das novas transferências –, mas permitiria alguma melhoria do bem-estar, enquanto o progresso educacional da nova geração não resultasse em elevação da renda das famílias pobres. A expansão dos “novos” programas para a população pobre em geral permitiu também a proteção das famílias com crianças, mas a “desvantagem monetária” das crianças em relação aos idosos quanto às transferências assistenciais permanece enorme. No entanto, este não é o ponto crítico, já que as crianças não podem se beneficiar direta e integralmente das transferências feitas às famílias. O que as afeta diretamente no presente e nas suas perspectivas para o futuro é o acesso e a qualidade dos serviços – educacionais, de saúde e de assistência social –, que deveriam estar associados à transferência monetária. Estes, no entanto, não vêm apresentando as melhorias mínimas indispensáveis. O caso da educação é emblemático: mesmo que o acesso à escola esteja universalizado na faixa etária de escolaridade obrigatória, a eficácia do sistema educacional para ga Enquanto a proporção de pobres média era de 34,9% em 1999, a proporção era de 54,5% para as crianças até 4 anos e de 50,3% para aquelas entre 5 e 9 anos, reduzindo-se progressivamente com o aumento da idade. Para indivíduos de 60 anos ou mais a proporção de pobres era de 15,8% (Rocha, 2003).

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rantir aprendizado tem sido lamentável. Neste sentido, dada a cobertura atual das transferências, cabe dar ênfase à expansão da rede de proteção via melhoria de acesso e da qualidade de serviços, não se limitando às chamadas “condicionalidades”. As conclusões do que foi visto podem ser sumarizadas nos seguintes pontos: a) Os efeitos distributivos e de redução da pobreza das transferências assistenciais são irrefutáveis, embora haja amplo espaço para melhoria da focalização, em particular reduzindo a taxa de exclusão das famílias muito pobres. Vista a partir da Pnad, a expansão do número de domicílios atendidos pelo BF não foi grande – 337 mil domicílios a mais entre 2004 e 2006 –, mas o BF se estruturou melhor, eliminando superposição entre “novos” programas. Neste sentido, a redução da população elegível a descoberto – de 5 milhões de domicílios em 2004 para 3,4 milhões em 2006 –, se deu principalmente pelo aumento da renda na base da distribuição de rendimentos devido a fatores exógenos ao BF, em particular a melhores condições no mercado de trabalho e o aumento real do salário mínimo, que afeta também os benefícios previdenciários e do BPC. b) Os dois sistemas de transferências que se superpõem – BPC e BF – têm características muito diversas, de modo que a redefinição de parâmetros e regras visando maior integração entre eles, baseada em prioridades de atendimento revistas, deverá ser empreendida rapidamente. c) Considerando a cobertura e o dispêndio atingidos, hoje o elo relativamente mais fraco da assistência social é o acesso a serviços e o apoio direto às famílias beneficiárias, de modo a viabilizar o atendimento de suas necessidades específicas. Priorizar este acesso tenderá a reverter a tendência recente de aumento do gasto social em benefícios individuais em detrimento de benefícios universais.42 42 Afonso (2006) e outros especialistas têm destacado o caráter deletério da redução de gasto social de caráter universal em favor dos individuais, como as transferências.

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O rearranjo e a compatibilização, talvez mesmo unificação dos sistemas, envolvem escolhas estratégicas da sociedade e mudanças legais, inclusive de dispositivos constitucionais, que terão de ser enfrentadas no curto prazo. Anexo Números e valores dos benefícios assistenciais – BRASIL - 2001-2007

Números (mil)

Benefícios

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Benefícios constitucionais

2.105

2.253

2.330

2.630

2.793

2.940

3.096

RMV*

766

692

629

569

516

463

416

Amparos assistenciais

1.339

1.561

1.701

2.061

2.277

2.477

2.680

Benefícios “novos”

4.794

14.920

14.991

15.132

13.993

11.439

11.264

Bolsa Família

3.616

6.572

8.700

10.966

11.043

Bolsa Alimentação

967

327

4.794

5.107

3.771

3.043

1.784

346

108

Bolsa Escola Cartão Alimentação Auxílio-Gás Total

8.847

6.932

5.356

3.401

402

193

6.899

17.173

17.322

17.762

16.786

14.379

14.360

Valores (R$ milhões a preços de dezembro de 2007) Benefícios

2001

Benefícios constitucionais

2002

2003

7.045,77 7.285,39 8.198,44

2004

2005

2006

2007

9.419,49 10.966,67 12.350,25 13.552,77

RMV*

2.599

2.277

2.254

2.078

2.063

2.130

2.004

Amparos assistenciais

4.447

5.009

5.944

7.342

8.904

10.220

11.548

Benefícios “novos”

623,75

6.296,46 7.329,75

8.225,00

9.020,19

Bolsa Família

687,22

4.306,32

6.153,46

7.912,58

8.965,50

Bolsa Alimentação

158,10

349,12

64,00

9,07

2,24

0,10

623,75

2.037,38

1.716,59

1.092,35

677,62

138,78

3,86

Bolsa Escola

3.002,46 3.865,51

Cartão Alimentação

152,43

194,24

64,55

31,17

15,86

Auxílio-Gás

806,98

960,15

639,55

425,06

140,23

34,87

Total

7.669,52 10.287,86 12.063,96 15.715,95 18.296,42 20.575,24 22.572,96

Fonte: MDS e Anuário Estatístico da Previdência Social. *Inclui PMV.

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Referências AFONSO, J. R. Novos desafios à descentralização fiscal no Brasil: as políticas sociais e as de transferências de renda. In: Seminário Regional de Política Fiscal, 18., 2006, Santiago do Chile. Documentos... Santiago do Chile: CEPAL: ILPES, 2006. BARROS, R. P. et al. Macro-determinantes da queda na desigualdade no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2006. BARROS, P. B.; MENDONÇA, Rosane; SANTOS, Daniel. Incidência e natureza da pobreza entre idosos no Brasil. In: CAMARANO, A. A. Muito além dos 60. Brasília: IPEA, 1999. BELTRÃO, Kaizo; CAMARANO, A. A.; MELLO, J. L. Mudanças nas condições de vida dos idosos rurais brasileiros: resultados não-esperados dos avanços da seguridade rural. Brasília: IPEA, 2005. (Texto para discussão, 1066). BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Análise comparativa de programas de Proteção Social, 1995-2003. Brasília, 2004. BRASIL. Ministério da Previdência Social. Boletim estatístico da Previdência Social - BEPS. Brasília. BRASIL. Ministério da Previdência e Assistência Social. Anuário estatístico da Previdência Social: suplemento histórico -2005. Brasília, 2006. CAMARANO, Ana Amélia; PASINATO, Maria Teresa. Envelhecimento, condições de vida e política previdenciária: como ficam as mulheres? In: ENCONTRO DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 13., 2002, Ouro Preto. Ouro Preto, 2002. IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – 2004 e 2006. Rio de Janeiro. LAVINAS, Lena. Transferência de renda: o “quase tudo” do sistema de proteção social brasileiro. Recife: ANPEC, 2006. LAVINAS, Lena; VARSANO, Ricardo; ROCHA, Sonia. Programas de Garantia de Renda Mínima: uma orientação para os municípios. Rio de Janeiro: Friedrich Ebert Stiftung (ILDES): Fundação Ford, 1998.

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NÚMEROS ANTERIORES EDIÇÃO 3 O problema do controle da polícia em contextos de violência extrema - Os casos do Brasil, da África do Sul e da Irlanda da Norte Cristina Buarque de Hollanda Uma análise da freqüência e do atraso escolar das crianças brasileiras Danielle Carusi Machado Emoção agregadora Elter Dias Maciel Discriminação racial e educação no Brasil Romero C. B. da Rocha e Valéria Pero Tragédia da cultura e modelagem da identidade - Uma leitura de Weber e Simmel Valéria Paiva EDIÇÃO 4 Cotas nas universidades brasileiras - A contribuição das teorias de justiça distributiva ao debate Fábio D. Waltenberg Desenvolvimento local e responsabilidade social As ações de responsabilidade social como um instrumento de interlocução entre as empresas e a sociedade Leonardo Marco Muls e Ana Paula Fleury de Macedo Soares Filosofia e dança contemporânea - Do movimento ilusório ao movimento total Maria Cristina Franco Ferraz

O político contra a política - Uma agenda de pesquisa em forma de manifesto Thamy Pogrebinschi Uma releitura preliminar sobre a relação entre democracia, esfera pública e desigualdade na segunda metade do século XX na América Latina Érica Pereira Amorim EDIÇÃO 5 A insuportável leveza do capital - Excertos a partir de Baudrillard André Queiroz Mudanças societárias e crise do emprego - Mistificações, limites e possibilidades da formação profissional Gaudêncio Frigotto Confusões em torno da noção de público - O caso da educação superior (provida por quem, para quem?) Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco, Rosane Mendonça e Paulo Tafner Entre a esperança e a realidade sobre a arte e o seu ensino Ronaldo Rosas Reis Sobre o relativismo estético pós-moderno e seu impacto extra-estético Walzi C. S. da Silva EDIÇÃO 6 O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E AS CONDICIONALIDADES DE SAÚDE EM NÍVEL MUNICIPAL – Um programa populista ou estrutural? Juliana Estrella Leandro Molhano Ribeiro HUMOR NA LITERATURA BRASILEIRA – No início do século XX Leandro Konder

A CIDADE-OBRA OU ‘OS OLHOS DA CIDADE SÃO DELES’ Luizan Pinheiro POBREZA E SAÚDE INFANTIL – Uma análise a partir dos dados da POF e da Pnad Maurício Reis e Anna Crespo A SOCIEDADE INDUSTRIAL E SUAS VULNERABILIDADES Sergio Elias Couri EDIÇÃO 7 CUIDADOS DE LONGA DURAÇÃO PARA A POPULAÇÃO IDOSA – Família ou instituição de longa permanência? Ana Amélia Camarano FATORES QUE INFLUENCIAM O AMBIENTE DA ASSISTÊNCIA À SAÚDE NO BRASIL – Modelo atual e novas perspectivas Flávia Poppe SIMULACRO, SHOPPING CENTER E EDUCAÇÃO SUPERIOR José Rodrigues POLÍTICAS PASSIVAS DE EMPREGO – Características, despesas, focalização e impacto sobre a pobreza Luís Henrique Paiva PREVIDÊNCIA NO BRASIL – Debates e desafios Paulo Tafner

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