20180201 개헌 토론회 자료집(최종)

남북관계와 평화·통일 패러다임 대전환 모색 연속 토론회 ①

헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

▪ 일시 : 2018년 2월 1일 (목) 오후 2시 ▪ 장소 : 국회의원회관 제1세미나실 ▪ 주최 : 국회의원 김경협, 국민주도헌법개정전국네트워크 ▪ 주관 : 경실련통일협회

헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

■ 13:50 ~ 14:00 등 록

■ 14:00 ~ 10:10 개 회 ○ 인사말 : 김 경 협 국회의원 ○ 인사말 : 최 완 규 경실련통일협회 대표

■ 14:10 ~ 16:10 토 론 회 ○ 사 회 : 박 명 규 서울대 사회학과 교수 ○ 발 제 : 이 헌 환 아주대 법학전문대학원 교수 “통일과 개헌” ○ 토 론 : 김 학 성 충남대 정치외교학과 교수 박 정 원 국민대 법학과 교수 이 우 영 북한대학원대학교 교수 조 한 범 통일연구원 선임연구위원 최 철 영 대구대 법과대학 교수

■ 16:10 ~

폐 회

헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

인 사 안녕하세요, 민주당 외통위 간사 김경협입니다. 「헌법개정 속에서 평화와 통일을 이야기하다」 토론회 개최를 진심으로 뜻깊게 생각합니다. 공 동주최를 해주신 「국민주도헌법개정전국네트워 크」와 토론회를 주관하여 애쓰신 「경실련통일 협회」에도 감사의 말씀을 드립니다. 무엇보다 오늘 토론회에 참석해주신 많은 분들께 진심으 로 감사드립니다.

87년 헌법 개정 이후 30년의 시간이 지난 요즘

김경협 의원

개헌에 대한 국민의 요구는 어느 때보다 높습니

더불어민주당

다. 민주주의에 대한 국민의 열망이 만들어낸 87년 체제는 ‘민주주의를 우리 사회의 유일한

외교통일위원회 간사

규칙’으로 자리 잡게 하였으나, 지난 30년 간의 시대적 변화를 반영하고 미래를 준비하기에는 부족하다는 것이 국민들의 생각입니다. 개헌 논의 중에서 한반도의 평화와 통일에 관한 조항은 무엇보다 중요하 게 논의되어야 할 주제입니다. 계속된 북핵 위기와 한반도 긴장 상황이 국민들의 삶에 미친 영향과 북한 선수단의 평창동계올림픽 참가 및 단일 팀 구성이라는 희소식에 국민들이 가지는 기대와 희망에서 그 이유를 잘 알 수 있습니다. 또한 남과 북의 경제 협력이 대한민국 경제에 미칠 영향 도 결코 간과해서는 안 되기 때문입니다. 현행 헌법은 제3조 영토조항과 제4조 평화통일 조항, 제66조 3항의 대통 령의 평화통일에 대한 의무, 그리고 제92조 헌법기관인 민주평화통일자문

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

회의 조항을 담고 있습니다. 이 조항들을 근거로 남북 대화와 교류협력이 가능했고 국민적인 통일 운동도 가능했습니다. 그러나 조항 해석에 대한 논란과 국론 분열이 오히려 통일을 어렵게 한다는 비판 또한 제기되 온 것이 사실입니다. 오늘 토론회에서 헌법의 기존 통일 조항들에 대한 면밀한 평가가 이루어 지고 새로운 헌법에 담겨야 할 통일 조항에 대한 심도 있는 논의가 이루 어지길 기대합니다. 개헌에 대한 국민적 열망이 지난 대선에서 6.13지방선거와 헌법 개정 국 민투표 동시실시를 공통 공약으로 만들어냈습니다. 국민과의 약속을 지키 기 위해 최선을 다할 것을 약속드리며 헌정특위 위원으로서 오늘 토론회 의 내용이 헌정특위에서 진지하게 다루어질 수 있도록 최선을 다하겠습니 다. 바쁘신 와중에도 발제와 토론을 맡아주신 전문가들과 참석해주신 모든분 들께 감사의 말씀을 드립니다. 고맙습니다.

2018년 2월 1일

국회의원 김 경 협

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

인 사 오늘 “헌법개정 속에서 통일을 이야기하다”라는 주제로 토론회를 개최하게 되었습니다. 토론회 에 참석하신 한반도 평화를 염원하는 모든 분들 께 진심으로 감사드립니다. 무엇보다 공사다망 하신 중에도 토론회를 공동 주최해주시는 김경 협 의원님과 사회자, 발제자, 토론자 선생님들께 감사의 인사를 드립니다.

1987년 헌법이 개정된 이후 30년이 지난 지금 국회와 시민사회를 중심으로 개헌 논의가 활발 하게 이뤄지고 있습니다. 현재 다양한 분야에서 개헌 방향에 대한 논의가 이뤄지고 있지만 평 화·통일에 대한 개헌 논의는 이뤄지지 못하고

최완규 경실련통일협회 대표

있습니다. 조속히 관련한 논의가 이뤄져 평화· 통일을 위한 기틀을 마련해야 할 것입니다. 이와 관련해 국회 개헌특위에 서 활동하고 계시고 오늘 토론회를 공동 주최해주시는 김경협 의원님의 역할이 막중하다고 생각합니다. 현재 헌법에는 통일 관련하여 영토 조항인 3조, 지향성을 담고 있는 4조, 대통령의 통일에 대한 책무를 담고 있는 66조와 민주평화통일자문회의를 헌법 기관으로 규정하는 92조가 있습니다. 그러나 현재의 조항이 역설적 으로 통일을 어렵게 한다는 이야기가 나오고 있습니다. 때문에 오늘 토론 회를 통해 헌법 내 통일 관련 조항들을 살펴보고, 남북공존과 한반도 평 화를 위한 우리 헌법의 방향에 대해 심도 있는 논의가 이어지길 기대합니 다.

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

다시 한 번 토론회를 공동 주최 해주신 김경협 의원님과 이 자리에 참석 하신 모든 분들께 감사의 인사를 드립니다. 오늘 이 자리가 남북관계 대 전환을 위한 지혜를 모으는 계기가 됐으면 합니다. 귀한 시간을 내주신 모든 분들께 다시 한 번 감사드립니다.

2018년 2월 1일

경실련통일협회 대표 최 완 규

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

축 사 반갑습니다. 더불어민주당 대표 추미애입니다. 개헌 여론을 수렴하고 있는 가운데 뜻깊은 토론 회가 열렸습니다. 「헌법 개정 속 평화와 통일 을 이야기하다」토론회를 통해 보다 폭넓은 논 의가 이루어지길 기대합니다. 토론회 개최를 위해 애써주신 김경협 의원님과 국민주도헌법개정전국네트워크, 경실련 통일협 회 관계자들의 노고에 감사드립니다. 아울러 바 쁜 일정에도 불구하고 고견 들려주시고자 참석 해주신 발제자, 사회자, 토론자 여러분 고맙습니

추미애 더불어민주당 대표

다.

2018년 새해가 시작됨과 동시에 남북대화의 문이 열렸습니다. 남북고위 급 회담을 시작으로 평창동계올림픽에 북한이 참여하기로 결정했고, 지금 의 이 분위기를 한반도 평화의 결실로 이어가려고 노력하고 있습니다. 문 재인 정부는 보수정권 내내 경색되었던 남북관계를 풀기 위한 정책들과 한반도 신경제지도 구상을 내놓았습니다. 다음 단계는 변화하는 남북 관 계와 앞으로의 지향점을 담아 평화로운 미래를 구체화하는 노력일 것입니 다. 개헌을 앞두고 있는 지금이 적기입니다. 더불어민주당을 비롯한 모든 정 당은 지난 대선에서 지방선거와 함께 개헌 국민투표를 하겠다고 국민께 약속드렸습니다. 그 약속을 지켜가는 가운데 헌법이 미처 담지 못했던 철

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

학과 시대정신을 담아 개헌을 준비하는 것이 우리에게 주어진 사명일 것 입니다. 헌법이 오히려 통일을 방해한다는 역설적인 평가를 받아온 것을 반면교사 삼아 통일 조항에 대한 심도 깊은 고찰을 해야 하겠습니다. 백범 김구 선생께서는 “마음속의 38선이 무너져야 땅 위의 38선이 철폐 되고 민족통일의 구상도 자연적으로 생긴다”고 했습니다. 7.4공동성명, 6.15공동선언, 10.4정상선언을 나침반 삼아 평화를 적극적으로 쌓아가야 하겠습니다. 그리고 그 명맥이 헌법에 녹아들어 궁극적으로 남북 대립과 갈등의 시대를 끝낼 수 있길 간절히 바랍니다. 더불어민주당은 남북 관계를 획기적으로 발전시켜 교류와 협력으로 공동 번영의 길을 개척한 역사를 갖고 있습니다. 시간과 상황은 바뀌었지만 한 반도 평화가 안보와 경제의 두 축을 굳건하게 세울 수 있다는 대전제와 의지는 변함이 없습니다. 오늘 전문가 여러분의 토론이 평화와 통일의 시 계를 미래로 돌리는데 도움이 될 것이라 믿습니다. 다시 한 번 토론회 개 최를 축하드리며, 참석하신 모든 분들의 가정에 행복과 희망이 깃들길 바 랍니다. 감사합니다.

2018년 2월 1일

더불어민주당 당대표 추 미 애

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

축 사 반갑습니다. 더불어민주당 원내대표 우원식입니 다. 우선 경실련통일협회에서 진행 중인 “남북관계와 평화․통일 패러다임 대전환 모색 연속 토론회” 개최 를 진심으로 축하합니다. 오늘은 정치권의 주요 화 두인 헌법 개정과 평화․통일 문제를 다루게 됩니다. 어느 때 보다 뜻 깊은 자리가 되리라 생각합니다.

우원식

최근 평창 동계올림픽을 계기로 남북 간 대화의 통 로가 다시 뚫리면서 남북 관계 복원과 한반도 평화 에 대한 기대가 높아지고 있습니다. 물론 첫 술에 배부를 수 없듯, 지난 9년 동안 단절된 남북관계

더불어민주당 원내대표

정상화가 단시일 내에 이뤄지긴 어려울 것입니다. 다만 평창을 통해 열린 대화의 문을 상호 신뢰와 협력으로 넓혀가다 보면 한반 도 위기 해소를 위한 돌파구를 마련할 수 있을 것입니다. 물론 남북관계의 실질적 진전을 위해서는 기존의 평화․통일 담론을 뛰어넘는 새로운 패러다임 정립이 필요합니다. 이를 위해서는 무엇보다 우리 공동체의 최고규범으로서 통일의 방향과 목적을 규정한 헌법을, 변화된 시대환경에 맞 게 개정할 필요가 있습니다. 이 가운데 제3조 영토규정의 경우, 북한이 갖는 국가적 실체로서의 현실로 인해, 일부 논란이 되어 왔습니다. 특히 북한의 국가적 성격을 인정할 것이냐 여부는 남북교류협력법이나 기타 남북 사이에 맺어진 여러 합의사항의 특수성

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

과도 깊이 연관되어 있어 심도 있는 논의가 필요한 부분입니다. 이와 함께 통일의 지향성을 담고 있는 제4조나, 민주평화통일자문회의를 헌법 기관으로 규정하고 있는 제92조와 관련해서도, 한반도 주변과 국내 사회의 변화상을 감안해 충분한 논의와 검토가 필요합니다. 오늘 마련된 토론회가 이 같은 논의에 획기적인 시발점이 되리라 생각합니다. 기존 남북관계에 대한 진지하고 근원적 성찰과 함께, 항구적인 한반도 평화 체제 구축을 뒷받침할 평화․통일 헌법의 디딤돌이 마련되길 기대합니다. 다시 한 번 오늘 토론회 개최를 축하하며, 바쁘신 와중에도 어려운 시간 내주신 내빈 여러분께도 진심으로 감사 말씀 드립니다. 우리 모두 함께 평화통일의 새로운 장을 열어나갑시다. 겨울바람이 매섭습니다. 건강에 유의하시고 가정에도 항상 행복이 함께 하길 기원합니다. 감사합니다

2018년 2월 1일

더불어민주당 원내대표 우 원 식 .

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

[발 제] 『헌법개정과 영토 및 통일문제』 발제문

이 헌 환 (아주대 법학전문대학원 교수) I. 헌법문제로서의 영토 및 통일문제 1. 헌법문제에 대한 3원구조적 접근1) 1) 3원구조 : 현실(존재) - 규범(당위) - 인간(의지) · 현실(존재: Sein, Is) : 현실(reality), 사실(Fact), 현상(phenomenon), 자연(nature), 사건(case) 등의 표현으로 사용, ‘어떠어떠하다(혹은 어떠 어떠하지 않다)’ ·

규범(당위:

Sollen,

Ought

to)

:

규범(norm),

규율(rule),

계율

(commandments), 법칙(law, principle), 가치(value), 명령(imperative), 정당성(legitimacy) 등의 표현으로 사용, ‘어떠어떠하여야 한다(혹은 어 떠어떠하지 않아야 한다)’ · 인간(의지: will) : 의도(intention), 의사(thought, idea), 욕구(desire), 욕망(appetite), 희망(hope) 등으로 표현, ‘어떠어떠하였으면 좋겠다’ 의 지주체로서의 인간은 현실을 인식하는 인식자이자 판단자이며, 그러한 인식과 판단을 기초로 행위하는 행위자. 아울러 인식된 현실을 바탕으 로 일정한 의지지향을 통해 규범을 창출함.

2) 현실-규범-의지의 상호관련 1) 상세한 설명은 졸고, 법과 정치, 박영사, 2007, 1쪽 이하 참조.

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

(1) 시간성과 공간성 현실과 규범, 의지의 각 요소는 각각 시간성과 공간성을 가짐. 즉 현실 은 현실대로, 규범은 규범대로, 의지는 의지대로 시간성과 공간성에 따라 변화. 중요한 것은 그러한 변화가 독자적이면서도 상호관련성을 갖는다는 것. 현실의 시간성과 공간성은 현실 자체에 내재하는 것. 인간에게 의미있 는 현실은 인간의 인식범주에 의해서 파악되는 것. 따라서 현실에 대하여 어떠한 의미부여를 할 것인가는 인간이 파악하는 현실의 시간성과 공간성 에 따름. ‘그때(then), 거기서(there)’의 현실, ‘지금(now), 거기서(there)’의 현실, ‘그때(then), 여기서(here)’의 현실, ‘지금(now), 여기서(here)’의 현실. 인간은 의지를 가진 주체로서 시간성 및 공간성 속에서의 변화주체. 인 간은 현실과 규범에 의하여 규정되면서, 일정한 시간성과 공간성 속에서 현실을 인식하고 규범을 수용함. 규범은 현실에 대한 인간의 인식변화에 따라 변화. 따라서 현실과 인간 이 갖는 시간성과 공간성은 규범에 투영되고 이는 규범의 시간성과 공간 성으로 내재함. 어느 한 시기 어느 곳에서 규범이 정해지는 것은 그때 거 기에서의 현실이자 인간의 의지의 반영인 사회적 힘에 의해 결정. 한번 설정된 규범은 현실과 인간을 그 규범 자체의 의도대로 고정시키고자 함.

(2) 세 요소간의 상호관련성 현실-규범-의지의 세 요소는 서로 독립적이면서도 밀접히 관련. 세 요 소는 각각 자신의 논리에 따라 다른 두 요소를 지배하려 하지만, 다른 두 요소들은 또한 각각 스스로의 논리에 따라 변화·전개되어감. 세 요소가 모두 일치한다면, 완벽한 세상일 것. 인간사회에서 세 요소가

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일치하는 경우는 없음. 현실과 규범이 완전히 일치한다면, 다시 말하여 존재에 대응하는 인간의 의지지향이 설정된 규범과 동일하다면, 그 규범은 사회적으로 규정되고 확인될 필요가 없음. ‘살인하지 말라’는 규범이 있고, 현실에서도 전혀 살 인이 일어나지 않는다면 그 규범은 더 이상 존재할 필요가 없음. 현실과 규범이 완전히 불일치한 경우에도 그 규범은 불필요. 조선시대의 재가금지법(再嫁禁止法)은 오늘의 현실에서는 전혀 무가치한 규범. 결국 현실과 규범 그리고 인간의지는 항상 불일치하며 그러한 가운데에 두 요소가 다른 한 요소를 규정짓고, 규정된 한 요소는 두 요소를 규정짓 는 상호교차관계. 규범과학으로서의 법학적, 특히 헌법적 분석을 위해서는, 위의 세 요소 간의 관계를 명확히 인식하는 것이 필요. 현실과 규범 혹은 의지 중의 어 느 하나에만 집착하여 분석하려고 한다면, 그러한 분석은 세 요소간의 상 호불일치를 초래할 것이고, 따라서 현상에 대한 정확한 분석이라고 할 수 없음. · 「지금·여기서」의 과제로서의 헌법문제 : 새로운 헌법적 기치지향으로 서, 「대립지향이 아닌 통일지향」의 헌법이 되어야 함.2) 2. 통일문제에 대한 접근 헌법문제로서의 통일문제도 또한 위 3원구조에 의해 이해되어야 함. 통 일은 분단을 전제로 하는 것이고 현실문제로서 분단의 과정 및 분단 이후 의 변화에 대한 정확한 인식과 그에 기초한 통일의 당위성이 헌법문제로 서 규범으로 정착되었는지, 그리고 변화되는 현실에 대하여 이를 담지하 는(받아들이는) 현실의 의지주체들의 의지지향은 어떠한 것이었는지에 관 2) 새 헌법의 새로운 가치지향에 대해서는, 졸고, 헌법 새로 만들기, 유원북스, 2017.12., 11쪽 이 하 참조.

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하여 명확히 인식하여야 함. 우리의 경우, 분단은 2차 대전 후 연합국의 점령과정에서 미·소의 점령 으로 시작되었고, 남북한이 별개의 정치체(polity)로 성립되는 과정에서 남북한의 의지주체들의 의사는 무엇이었는지에 관한 명확한 인식이 요구 됨. 또한 분단 이후 현실의 변화는 현실의 행위자인 의지주체들에게 어떠한 영향을 미치고 있는지 이해하여야 함. 규범으로서의 헌법이 변화되었다면, 그 변화의 계기는 무엇이었는가도 중요한 요소임. 이하에서는 먼저 통일관련 헌법규정의 연혁과 그에 대한 해석론을 언급함.

II. 통일관련 헌법규정의 연혁과 해석론 1. 연혁 1) 대한민국 임시정부 헌법 : 영토조항 규정 · 대한민국임시헌장(1919.4.) : 「국토회복」, 「국토광복」의 표현은 있으나, 「국토」를 명시하지는 않음. · 제1차 개정(대한민국임시헌법, 1919.9.) : 제3조 「대한민국의 강토는 구한국의 판도로 함.」 · 제2차 개정(대한민국임시헌법, 1925.4.) : 영토조항 삭제 · 제5차 개정(대한민국임시헌장, 1944.4.) : 제2조 「대한민국의 강토는 대한의 고유한 판도로 함.」 2) 대한민국 헌법 (1) 제헌헌법(1948) : 제4조 「대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서 로 한다.」

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

: 아무런 유보 없이 완성국가인 것처럼 표현하고 있으나, 헌법제정권력 의 완전성과 관련하여 문제있음. 즉, 헌법제정권력의 주체인 국민의 완전성이 결여되어 있어서 「전체 대한인민」이 아니라 「부분 대한 인민」의 의지의 표현이었다고 함이 타당할 것.

(2) 제2차 개정헌법(1954) : 제7조의 2 제1항 「대한민국의 주권의 제약 또는 영토의 변경을 가져올 국가안위에 관한 중대사항은 국회의 가결 을 거친 후에 국민투표에 부하여 민의원 의원선거권자 3분의 2 이상 의 투표와 유효투표 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.」라는 조항 추가, 영토조항의 변경을 더욱 어렵게 함.

(3) 제5차 개정헌법(1962) : 영토조항 자구 수정, 미수복지구 존재 인정 제3조 「대한민국의 영토는 한반도와 부속도서로 한다.」 부칙 제8조 「국토수복 후의 국회의원의 수는 따로 법률로 정한다.」영토조항을 제3조로 변경, 「그 부속도서」에서 「그」 자 삭제, 현재 상태가 ‘미 수복’ 상태임을 인정.

(4) 제7차 개정헌법(1972) : 영토조항 유지, 통일관련조항 최초 신설 전 문 : 「조국의 평화적 통일의 역사적 사명에 입각하여...」라는 구절 삽입. 제35조-42조 : 통일주체국민회의의 조직과 구성, 권한 등 규정. 제43조 제3항 : 대통령에게 「조국의 평화적 통일을 위한 성실한 의 무」 제46조 : 대통령 취임시 「...조국의 평화적 통일을 위하여 대통령으로 서의 직책을 성실히 수행할 것을 국민 앞에 엄숙히 선서」 부칙 제10 조 「이 헌법에 의한 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하 지 아니한다.」 (5) 제8차 개정헌법(1980) : 영토조항 유지, 통일관련조항 대체로 승계 전문, 대통령의 평화통일의무(제38조 제3항), 취임선서(제44조)에서 대 체로 승계. 대통령의 국민투표 회부사항에 통일에 관한 정책 포함(제 47조) 대통령의 자문기구로 평화통일정책자문회의를 둘 수 있도록 함

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

(제68조) 통일주체국민회의는 폐지(부칙 제4조) (6) 제9차 개정헌법(1987) : 영토조항 자구수정, 평화통일조항 신설, 통일 관련조항 대체로 승계 영토조항(제3조) 「.... 한반도와 ‘그’ 부속도 서....」로 ‘그’자 다시 추가. 평화통일조항 신설(제4조) 「대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다.」 전문, 대통령의 평화통일의무(제66조 제3 항), 취임선서(제69조), 국민투표회부권(제72조), 대통령의 자문기구로 서 민주평화통일자문회의(제92조) 등에서 이전 헌법 승계.

3) 북한헌법 (1) 1948년 헌법 : 직접규정은 없으나, 수도규정에서 전제하고 있음. 제103조 「조선민주주의인민공화국의 수부는 서울시이다.」 (2) 1972년 헌법(제6차개헌) : 영토규정은 없으나, 수도규정이 개정됨. 제149조 「조선민주주의인민공화국의 수도는 평양이다.」 (3) 1992년, 1998년, 2009년 각 헌법이 개정되었으나, 영토규정 없이 수 도규정만 두고 있음.

4) 헌법규정의 특징 1) 대한민국 임시정부헌법은 영토에 관하여 「한반도와 부속도서」로 명 기하지 아니하고 「대한제국」 혹은 「한국」의 구 영토를 대한민국의 공 간적 범위로 인식하였던 것으로 이해됨. 이는 대한제국 시기나 대한민국 임시정부 시기에 영토에 관한 명확한 인식이 없었던 것으로 생각됨. 과거 조선과 청 사이의 영토분쟁에서 특히 간도지역이 조선에 속하는지에 관하 여 분명하게 해결되지 못한 채 일본제국의 침략을 받았고, 1909년 (대한 제국의 외교권을 대신 행사한) 일본제국이 청과의 사이에 체결한 간도협 약에서 간도지역을 청에 할양하고 무순탄광채굴권, 철도부설권 등의 이권 을 획득하였던 것으로 볼 때, 간도지역의 영토귀속문제에 관하여 대한제

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

국이나 임시정부의 인식상 대한민국의 영토로 인식하였을 가능성이 있음.

2) 해방 이후 미·소점령기에는 일제강점기에 획정된 경계선, 즉, 압록강과 두만강을 경계로 하는 「한반도」를 대한민국으로 인식하였으나, 이는 일 본제국이 간도협약 이후 획정한 공간적 범위임. 이에 대해서는 남북한 공 히 별다른 이의가 없었던 것으로 보임. 다만, 2009년에 헤이그 국제사법 재판소에 1909년의 간도협약이 무효임을 주장하는 민간영역의 제소가 있 었다는 소식이 있었음.

3) 남북한 헌법 모두 「한반도와 부속도서」를 영토로 인식하면서 3·8선 을 경계로 하여 두 개의 국가로 성립됨. 이는 하나의 공간 위에 두 개의 규범질서가 중첩적으로 공존하는 상황임. 남북한이 각각 별개의 공간적 정체성을 가지고 있다는 인식은 1962년 이후임. 즉, 비록 헌법에는 명시 적으로(남) 혹은 묵시적으로(북) 「한반도와 부속도서」를 영토로 인정하 고 있었으나, 사실상 분단상황을 인식하고(대한민국 1962년 헌법상 미수 복지구 표현, 북한 1972년 헌법상 평양을 수도로 규정한 것), 특히 헌법 해석에서도 많은 변화가 초래됨.

2018년 현재, 통일대한민국의 영토적 정체성(territorial identity)를 어떻 게 이해할 것인가에 관하여 고민할 필요가 있음.

2. 해석론 1) 현행헌법상 영토 및 통일규정 · 제3조 「대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다.」 · 제4조 「대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평 화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다.」 · 제66조 제3항 「대통령은 조국의 평화적 통일을 위한 성실한 의무를 진 다.」 · 제92조 「① 평화통일정책의 수립에 관한 대통령의 자문에 응하기 위하여 민주평화통일자문회의를 둘 수 있다.

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② 민주평화통일자문회의의 조직·직무범위 기타 필요한 사항은 법률로 정 한다.」 2) 해석론 · 남북한의 관계를 어떻게 이해하는가에 따라 차이가 있음. 기존의 해석 론은,3) 대한민국유일합법정부론, 영토조항삭제론, 평화통일조항우선론, 헌법변천론, 사실상통일·법률상통일구별론, 규정차별화론, 영토조항무 용론, 효력차별화론 등 다양한 견해가 제시되고 있지만(각 견해의 명칭 은 필자가 임의로 붙인 것임), 어느 것도 영토조항과 평화통일조항을 명확히 해석하고 있다고 보기 어려움. 그 이유는 20세기 100년 동안 우리나라 헌정사 자체의 급격한 변화와 각 변화상황 하에서의 현실, 규범, 의지의 세 측면에서의 불일치가 발생한 때문. 즉, 근대적인 제국 주의시대를 거쳐 나타난 전세계적인 이데올로기 대립이 해소되면서 냉 전시대가 종식을 고하고, 그에 따라 우리나라의 현실도 또한 급격하게 변하면서 한 시대의 정치적 산물인 헌법의 의미를 새롭게 해석해야할 필요성이 증대한 때문. 특히 남북한 UN 가입, 남북간 대화·협력의 전 개, 통일의지의 확대 등의 변화는 헌법규범과 현법현실의 괴리를 더욱 증폭시키고 있고, 그로 인해 많은 문제들을 낳고 있음. 이 과정에서 영토조항과 평화통일조항의 해석을 분단의 한 쪽인 남한의 대한민국헌법에만 한정하여 이해하려 함으로써, 과거 냉전시대의 산물인 분단현실을 극복하지 못한 채 변화된 현실과 헌법규범을 억지로 꿰맞추려 는 해석론에 그치고 있음. 영토규정과 평화통일규정들은 새로운 현실에 맞게 재해석될 필요가 있 고, 필요하다면 헌법개정을 통하여 영토 및 통일관련 헌법규정을 재정비 할 필요가 있음. 이를 위해서는 먼저 20세기 100년간의 우리나라의 헌정사에 대한 새로 3) 이 문제에 관한 가장 종합적인 설명으로, 도회근, 영토와 통일관련조항에 관한 검토, 국회미래한 국헌법연구회 편, 국민과 함께 하는 개헌이야기, 1권, 2010.9., 289쪽 이하를 참조하라.

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운 접근이 필요함. 즉, 통일대한민국의 시간적 인식범주를 어떻게 할 것 인가가 공간적 인식범주에도 영향을 미침. 말하자면, 대한민국을 1948년 에 건국되었다고 볼 것인지, 아니면 1919년에 성립되었다고 볼 것인지에 따라 통일대한민국의 공간적 인식범주도 달라질 수 있음. 물론 대한민국 이 1948년에 성립되었다고 보는 경우에도 헌법에서 「한반도와 그 부속 도서」 라고 하고 있으므로, 통일대한민국은 규범적으로 한반도 전체에 미친다고 할 수도 있지만, 이는 현실과 규범 사이의 괴리를 해소할 수 없 음. 이하에서는 20세기 100년 간의 우리나라 헌정사의 연속성의 문제와 남 북한의 관계에 관한 간략한 설명을 통해 통일대한민국의 공간적(영토적) 정체성이 어떠하여야 하며, 이를 어떻게 헌법적으로 구현할 것인지를 언 급함.

III. 헌정의 연속성과 남북한정부의 관계 - 영토 및 평화통일조항의 새로운 해석을 위한 재인식 1. 우리 헌법학의 시공간적 범위 20세기 100년을 보는 관점 : ⅰ) 조선 - 대한제국 - 일제강점기 - 미·소 점령기 - 남북한 정부수립 ⅱ) 조선 - 대한제국 - 대한민국임시정부 - 남북한정부의 수립 우리나라헌정의 규범적 연속성을 어떻게 이해하여야 하는가? 과거 조선과 대한제국, 그리고 일제강점기와 미군정의 규범현실이 현재 에까지 영향을 미치고 있고, 이로부터 발생하는 문제는 과거의 역사적 사 실에 대한 규범적 평가가 선행되지 않고는 해결될 수 없는 문제. 예컨대, 대한제국의 신민이었던 자의 후손으로서 외국국적을 가진 자의 국적 인정 여부, 간도협약(1909)의 유효성 여부, 현행헌법상의 영토조항과 평화통일 조항의 해석 문제, 탈북주민의 법적 지위, 중·조변계조약(1964)의 효력 문제, 북한정부의 헌법적 지위 문제, 친일반민족행위자의 재산 문제, 통일

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정책의 합헌성 문제, 재일본 조선적 동포의 문제 등등. 특히 분단기에 대한 헌법규범적 이해는 현행헌법상의 영토규정에 대한 이해의 기초가 됨과 동시에, 통일의 당위성과도 직결되는 문제. 대한민국 헌법에서 ‘지금(시간적 범위)’과 ‘여기(공간적 범위)’는 과연 무 엇인가?

2. 우리나라 헌정사의 시공간적 연속성 1) 조선과 대한제국의 규범적 연속성 1876년의 강압적인 조일수호조규 약 20년 후 1897년에 조선은 연호를 光武로 변경하고(1897.8.), 황제즉위식을 거행하며(1897.10.12.) 조선이라 는 국호를 「대한국」으로 개칭하여 대한제국의 탄생을 내외에 선포함 (1897.10.13.). 1899년에 대한국국제 반포 - 과거 유교국가인 조선을 서 구의 근대적 군주국가로 변경. 헌법학적 관점에서 보면, 대한제국은 조선이라는 국가를 계승하고 그 동 일성을 가진 나라라는 점에서, 조선이라는 국가의 정통성과 규범적 국가 성이 대한제국으로 이전된 것.

2) 대한제국과 대한민국임시정부 (1) 3·1운동의 헌법학적 의의 대한제국의 규범적 국가성 : 일제의 강점과정은 국제법적으로 그 효력이 문제되었음. 을사조약(1905), 한일신협약(1907), 병합조약(1910) 등은 모 두 국제법적으로 무효인 조약으로 평가됨. 데한제국의 규범적 국가성은 계속 유지됨.

3·1운동은 대한민국이라는 국가를 수립하기 위한 대한제국 인민의 정치 적 의사표시로서, 이후 성립된 대한민국임시정부의 헌법을 제정하기 위한

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헌법제정권력의 행사로 이해될 수 있음.

(2) 대한민국임시정부의 수립과 그 헌법학적 의의 강점과정의 조약의 불법성에 따라 대한제국의 법주체성이 소멸하지 않았 다면, 임시정부는 대한제국의 규범적 지위를 승계한 것이라 할 수 있고, 따라서 대한제국은 대한민국(임시정부)으로 그 헌정사적 연속성을 갖는다 고 보아야 함.

3) 미·소 점령기 (1) 미국의 경우 미군은 38선 이남지역에 대한 지배를 적국의 영토를 점령한 것으로 인 식.

Ernst Fraenkel의 견해 : 한국은 ‘국민이 없는 땅(no-man's land)’, ‘정 부가 없는 진공상태(governmental vaccum)’ - 경제적·법적 진공상태 (economico-legal vaccum) 대한민국임시정부나, 혹은 국내의 독자적인 정치세력의 존재를 당연히 부인. 대한민국임시정부의 규범성이라는 관점에서 본다면, 미군정기는 미국의 법질서의 일부분으로서 외국인 미국의 사실상의 지배에 불과. - 제헌헌법 에서 일제강점기와 미군정기의 법질서를 대한민국의 법질서로 편입하는 규정 필요 : 제헌헌법 부칙 제100조 (2) 소련의 경우 소련군 당국은 김일성을 앞세워 신정부수립을 위한 일련의 정치과정을 전개.

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통일국가의 수립이 불가능해지자, 최고인민회의에서 조선민주주의인민공 화국 헌법을 비준하고(1948년9월3일), 1948년9월9일 조선민주주의인민공 화국의 수립 선포.

4) 남북한정부의 국가성 (1) 각 정부의 국가적 완전성 여부 남북 양쪽의 헌법은 상호간에 불완전한 국가성 내포 : 헌법제정권력(주 권)의 완전성 여부, 헌법규범의 효력의 범위, 국민의 범위, 영토의 문제 등에서 완전성 결여. 하나의 공간 위에 두 개의 정부가 수립되어 각각이 정통적 국가 주장 남북한 각각이 의지적 측면에서 규범적 완결성을 주장하였으나, 어느 쪽 도 타방을 완전히 아우르는 국가로 성립될 수 없었음. 국제법적 의미에서의 국가성의 승인 문제 남한정부(대한민국)

:

UN총회를

통한

승인

방식(UN총회의

결의안

No.195) 북한정부 : 사회주의 국가들의 승인 ‘국제법의 분열(die Aufspaltung des Völkerrechts)’에 따른 합법성의 차 이 - 냉전기에서의 정당성의 이원화 및 그에 따른 국제법의 분열로 인한 불가피한 현상.

(2) 헌정사적 연속성의 문제 ·남한정부(대한민국) : 일제강점기 및 미군정기의 규범에 대한 수용을 위 하여 제헌헌법 전문과 부칙규정을 통하여 일제강점기의 법령과 미군정기 의 법령을 대한민국의 규범질서로 편입하는 규정을 둠. ·북한의 경우 : 대한민국임시정부에 관한 언급 없음.

3. 분단기 60년에 대한 시각 - 남북한정부의 관계

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1) 헌정의 연속성과 남북한 정부의 관계 하나의 영토에 두 개의 정부가 존재하고 있는 현재의 남북한의 상태는 남북한 정부 각각의 정당화논리에 기하여, 서로를 단지 사실상의 정부로 만 평가 - 과도적 현상.

3개의 견해가 주장될 가능성 : ⅰ) 불연속의 단독정부론(단정론), ⅱ) 연 속의 단독정부론 ⅲ) 연속의 2정부론이 그것이다. 이하에서는 각 견해의 내용과 그에 따른 현실적 쟁점들의 논리적 귀결에 대하여 살펴본다.

2) 불연속의 단정론 일제강점기로 인해 과거 조선과 대한제국의 규범적 국가성이 단절되었다 고 보는 견해로서, 해방 이후의 미군정기도 단순한 사실적 지배상태로서 과거의 조선 및 대한제국과 무관한 지배(점령)권력으로 인식하는 입장. 논리적으로 남한정부는 미군정권력으로부터 유래하고 북한정부는 혁명담 론에 따른 새로운 국가의 성립으로 볼 수밖에 없음. 따라서 각각의 정부 는 비록 그 헌법상 공간적 범위를 한반도 전체로 하고 있더라도, 현실 및 분열된 의지로 인해, 남한정부는 38선 이남으로 그리고 북한정부는 38선 이북으로 한정.

3) 연속의 단정론 남북한정부 공히 자신만이 조선과 대한제국 및 대한민국임시정부의 정통 성을 계승하고 있다고 보는 견해. 남한정부의 경우, 대한제국을 승계한 대한민국임시정부의 법통을 계승하 되, UN총회의 결의에 따라 ‘한반도 내에서의 유일한 정부’라고 인식. 남 한정부에서 기존의 남북한 관계에 관한 여러 학설 중, 반국가단체설의 입 장이 이에 근거하고 있다고 생각되며, 1민족 1국가를 주장하는 견해.

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북한정부의 경우, 1911년을 주체원년으로 표현하고 있다는 점에서 1910 년의 병합조약으로 인하여 대한제국이 멸망하고, 이를 계승하여 새로운 사회주의국가를 수립한 것으로 보고 있음.

4) 연속의 2정부론 대한민국임시정부로 계승된 국가성이 현재의 남북한정부의 상위에 존재 하고, 그 하부정부로 남북한정부가 존재한다고 보는 견해. 대한민국임시 정부가 추구하였던 통일대한민국이라는 규범적 국가 아래에 현재의 남북 한정부가 잠정정부 내지 과도정부로 존재하며, 두 정부는 통일대한민국을 위하여 공동으로 노력하여야 하는 정부라고 인식하는 방법으로 1국가2정 부론 혹은 1국가2체제론이라고 할 수 있음. 이 견해는 동서독 기본조약에 대한 독일연방공화국 헌법재판소의 시각, 즉 1민족 2국가론(지붕이론)과 유사. 다만, 1민족 2국가론은 하나의 민족 이 2개의 국가를 그 하부에 두고 있다는 것이지만, 1국가2정부론은 하나 의 국가 아래에 두 개의 정부가 존재하는 것으로 보는 것이므로 서로 구 별될 수 있음. 남북한정부 사이를 ‘나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계’라고 보는 우리나라 헌법재판소 의 결정이 이에 입각하고 있다고 해석할 수 있을 것.

5) 소결 두 가지 입장 ⅰ) 대한국주의적 이해방법 : 현재의 남북한정부를 모두 포함하는 하나의 국가를 전제로 하여 남북한정부를 모두 포괄하는 이해방법 - 연속의 2 정부론 ⅱ) 소한국주의적 이해방법 : 각각의 정부를 고집하여 그 정부만을 정통 성있는 정부 내지 국가로 이해하고 다른 정부를 배척하는 이해방법 불연속의 단정론 및 연속의 단정론

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역사적 사실과 규범논리적 타당성을 기초로 하여 선택되어야 함. 남북한정부의 각 헌법이 모두 통일을 지향하고 있다고 본다면, 1국가2정 부라는 관점에서 남북한 정부의 잠정성(Modus Vivendi)을 인정하고 통일 을 위하여 상호협력하는 것이 바람직함. 남북한정부의 각 헌법 사이의 모순과 불일치는 대한민국임시정부의 기본 정신으로 돌아가 이를 통합하는 지혜가 필요. 물론 통일은 규범만의 문제가 아닌 현실과 의지의 문제이기도 하므로, 규범해석을 통일친화적으로 지향한다면 현실과 의지의 문제도 변화될 수 있을 것.

IV. 영토 및 통일관련 헌법규정의 해석과 개정방안 1. 현행 헌법규정의 문제점과 해석 현행 헌법규정의 영토규정인 「한반도와 부속도서」는 일제강점기에 정 해진 범위에 한정되어 있음. 규정을 그대로 둔다면, 그 해석에 있어서 대한국주의적 관점으로 접근할 필요가 있음 - 대한민국임시정부에서 비롯된 통일대한민국을 상위의 국 가로 보고, 그 하부에 남북한의 두 정부가 존재하고 있는 것으로 이해(1 국가2정부론의 관점). 한반도 유일합법정부론을 포함한 단독정부론의 입장에서는 받아들이기 어려울 것. 현실과 의지의 변천을 무시하고 과거의 냉전체제 하의 대립 적·배타적 고립주의만 주장하는 것.

1국가2정부론의 입장에 서면, 북한을 국가로 인정할 것인가의 여부에 매 달릴 필요가 없고, 통일을 위하여 협력해야할 동반자적 관계에 있는 사실 상의 정부로 이해할 수 있을 것.

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또한, 대한제국의 신민이었던 자의 후손으로서 외국국적을 가진 자의 국 적 문제, 간도협약(1909) 문제, 탈북주민의 법적 지위, 중·조변계조약 (1964)의 효력 문제, 북한정부의 헌법적 지위 문제, 친일반민족행위자의 재산 문제, 통일정책의 합헌성 문제, 재일본 조선적 동포의 문제 등등에 대하여 통일친화적 해결책을 제시할 수 있을 것.

2. 헌법개정 여부 1) 기존의 견해 (1) 삭제론 : 한반도에 두 개의 국가가 존재함을 인정하고 영토조항을 삭 제하자는 견해. 통일조항을 중시하여 이에 모순되는 영토조항을 배제 하자는 견해.

(2) 전면개정론 : 현행헌법의 모순성을 제거하고 분단현실을 있는 그대로 인정하되, 영토조항은 현재의 규정보다 좀더 확장적으로, 예컨대, 「한반도의 고유한 영토와 그 부속도서」로 규정하자는 견해. 통일정 책의 수립과 추진규정에서도 ‘자유민주적 기본질서’라는 부분을 삭제 하거나 ‘자유’ 부분을 삭제하자는 견해.

(3) 단서추가론 혹은 법률위임론 : 영토조항을 그대로 유지하면서도, 같은 조항 후단이나 별항으로 대한민국헌법의 효력범위를 남한지역에 한정 한다는 내용을 추가하거나, 영토조항을 아예 법률에 위임하도록 하자 는 견해.

(4) 개정불필요론 : 해석상 영토조항과 통일조항을 조화적으로 해석하는 입장에서, 통일의 당위성의 근거로 영토조항을 존치시키고 통일의 방 법과 관련하여 현재의 통일조항을 개정해서는 안된다는 견해.

2) 제안 (1) 영토에 대한 새로운 접근

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· 현행헌법의 영토조항은 일제강점기에 고착된 「한반도와 부속도서」라 는 고정관념에 기초하고 있음. · 삭제하기보다는 역사적 사실과 「대한인민 전체」의 의사에 적합하게 수정함이 적절함. · 현행헌법 전문(前文)에서 「대한민국 임시정부의 법통」을 계승하고 있다고 하고 있는데, 이 때의 「법통」은 법적 정통성을 의미하는 것 이고, 따라서 영토에 대한 대한민국임시정부의 인식을 반영할 필요가 있음. 대한민국임시정부의 영토인식은 「구한국의 판도」, 「대한의 고 유한 판도」이었으며, 이는 명백히 현재의 「한반도와 부속도서」와는 다른 의미임. · 따라서 현행헌법의 영토규정은 이를 과거 대한민국임시정부의 영토규 정과 유사한 형태로 수정할 필요가 있음. · 해석상 논란을 좀 더 피하기 위해서는 「통일대한민국의 영토」로 못 박을 수도 있음. · 영토의 범위에 대해서는 구체적으로, 「대한인민의 고유한 영토」, 「대한의 고유한 영토」, 「대한민의 고유한 영토」 혹은 「한민족의 고유한 영토」 등의 표현으로 정할 수 있을 것임.

(2) 새로운 영토규정과 통일관련 조항의 관계 · 영토규정을 새롭게 규정하는 경우에도 현행헌법상의 통일관련 조항들 은 그대로 존치할 수 있음. · 「1국가2정부론」에 입각한다면, 영토규정은 전체 통일대한민국에 관 련된 규정이고, 각 정부는 각각의 관할지역을 갖는 것으로 이해할 수 있으므로, 대한민국헌법상의 해석상 논란의 여지는 축소될 수 있음. · 통일의 방법론으로서 「자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정 책」조항은 남한정부의 통일정책의 기본원칙을 규정한 것으로 해석될 수 있으므로 상호모순이라고 할 수 없음. 다만, 「자유민주적 기본질 서」는 자칫 근대의 「자유방임적 민주적 기본질서」로 오해될 여지가 있으므로, 「자유로운 민주적 기본질서」로 변경함이 바람직함.

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(3) 새 헌법규정 예시 · 제0조 「(통일)대한민국의 영토는 대한인민(혹은 대한, 대한민, 한민 족)의 고유한 영토로 한다.」 · 제0조 「대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서(혹은 자유 로운 민주적 기본질서)에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추 진한다.」 · 대통령의 평화적 통일의무(제66조 제3항)와 민주평화통일자문회의(제 92조) 규정은 그대로 존치해도 좋음.

V. 덧붙임 말 · 통일정책의 수립과 집행은 철저히 헌법적 논리에 적합하게 추진되어야 함. 이를 위해서는 헌법 자체에 폭넓고 개방적인 규정을 두도록 하여 야 함. · 남북한 사이에 점진적이고 평화적인 통일을 위한 대화와 협력이 강화되 면, 곧바로 통일헌법을 제정하기보다는 점진적인 통일을 위한 「통일 헌장」을 합의하고 이를 정치적으로 선언한 후, 통일헌법을 제정하는 과정으로 나아감이 바람직함. · 통일규정 이외에 통일대한민국을 예비하는 전반적인 헌법규정에 대한 검토가 필요함. 예컨대, 지방분권, 국회의 구성, 통일헌법 제정방법, 통 일정부구성의 기본원칙 등.

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[토 론 ①] 『헌법개정과 영토 및 통일문제』 토론문 - 통일과 헌법개정 -

김 학 성 (충남대 정치외교학과 교수) ○ 헌법개정과 관련, ‘통일’ 조항의 수정의 필요성 여부와 이에 대한 발제 자의 대안에 대해서는 동의하는 부분이 많음.

- 다만 발제자의 논리 전개과정에서 보완되거나 반론의 여지가 있는 부분을 중심으로 토론을 하고자 함.

1. 헌법의 3원 구조에서 ‘시간성’: 미래에 대한 관심은? ○ 3원구조의 상관성에 대해서는 기본적으로 이견을 없으나, 발제자가 강 조했던 시간성이 충분히 고려되지 못하고 있다는 판단 - 특히 규범과 의지의 양면에서 그러한 점이 엿보임.

- 즉 규범과 의지는 역사적으로 계승되어온 가치와 이에 입각한 판단 기준에 초점이 맞춰진 듯함. ○ 미래의 전망과 관련된 규범과 의지에 대해서도 고려해볼 필요가 있음.

- 규범과 의지에 내재하는 역사성이 현재에 대한 실존인식을 만들어 내지만, 역사성과 실존인식은 곧 미래의 전망을 배태 - 형법과 사법에는 미래 전망이 담길 여지가 별로 없을 수 있으나, 헌법에서는 미래 전망이 매우 중요한 요소가 되어야 할 것 ○ 통일문제는 과거 역사의 문제인 동시에 미래의 문제인 탓에 더욱 중요

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- 통일이 단지 역사적으로 하나였다는 것 때문에 당위적일 뿐만 아니 라 의지를 확고하게 해야 한다는 주장은 우리사회에서 퇴색되기 시작한 현실에 주목 2. ‘공간성’으로서 영토: 국가성의 기반은? ○ 20쪽 이하에서 발제자는 ‘국가성’을 강조하면서 우리 헌법의 특징을 ‘1국가2정부’ 내지 ‘1국가2체제’로 규정 - 정치학자로서 근대국가의 발전과정을 역사적으로 되돌아보면, 사실 상 국가와 정부의 구분을 명확히 하기는 쉽지 않음.

- 정치학자를 비롯, 법학자나 사회학자들은 국가를 “특정 공간에 존 재하는 인간의 결사로서 정부에 공적 권력이 부여된 정치체계”로 규정 - 근대국가에서 ‘주권’, ‘영토’, ‘국가’는 실제 내용상 동일성을 가지 고 있으며, 여기서 정부는 국가와 구분되기 어려움.

- “1국가 x개정부”는 연방국가에서나 충분히 가능한 것 ○ 따라서 ‘국가적 완전성’을 내세워 설명하거나 해석하는 것은 동어반복 - 정치학적 내지 공법적 논리에 따르면, 1민족 2국가로 인식한 과거 서독의 ‘지붕이론’이 적절 - 요컨대 통일과 관련한 영토조항은 어떠한 논리를 가져와도 적절하 지 않음.

- 현재의 영토조항은 통일의 당위성뿐만 아니라, 북한 정부의 비정통 성 내지 불법성에도 초점이 맞춰진 것으로 이해 가능 ○ 현재의 영토조항이 이론과 현실성 양면에서 문제가 있는 것은 분명하 나, 오랜 기간 존재했으며, 정치문화적으로 익숙한 내용을 대책 없이 삭제하는 것은 또 다른 정치적 문제를 야기할 가능성이 있는 바, - 영토조항이 삭제될 경우, 대비책이 마련되어야 할 것 - 무엇보다 헌법 전문에 통일의 당위성이 더욱 강조될 필요가 있으 며, - 이와 관련, 헌법 9조(국가의 전통 및 민족문화 발전·계승 의무)에도

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

있듯이 민족국가적 성격과 평화 및 통합의 미래적 가치가 강조될 필요 - 헌법 4조를 보다 구체적으로 미래 통일의 방법과 비전에 관한 조항 으로 수정하는 것 고려 (구서독 기본법 146조 참조 +α) ○ 헌법 4조에서 “자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수 립하고 이를 추진한다”는 문장의 수정 - 자유민주적 기본질서가 근대 유럽의 부르조아 자유주의로 오해되고 있는 현실 탓에 수정될 필요성이 있다는 주장에 100% 동감 - 대안으로는 ‘인권’, ‘민주’, ‘평화’ 등의 개념이 반드시 추가될 필요.

- 특히 현대 민주주의의 출발을 알린 시민혁명의 가장 핵심적 가치인 ‘인권’은 아무리 강조되어도 부족함이 없을 것임. (세계 주요국의 헌법 1조가 인권조항이라는 점을 참조할 필요) 3. 헌법 92조: 민주평통의 의미는? ○ 헌법개정과는 약간 별개의 문제제기로서 과연 민주평통은 얼마나 필요 하며, 효과성을 가지는 조직인지?

- 정치적 의미 이상의 실질적 의미를 가지고 있는지 심도있는 논의가 필요함.

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[토 론 ②] 『헌법개정과 영토 및 통일문제』토론문 - 개헌과 통일 -

박 정 원 (국민대 법학과 교수)

Ⅰ. 개헌론의 배경 1. 배경과 필요성 ○ 제19대 대통령선거 주요 후보자의 개헌 공약 - 현행헌법이 30년이 지난 시점에서 대내외적 상황 변화 반영 - 국정농단 사건에 의해 표면화된 대통령의 권한 조정과 정부형태의 변화에 대한 국민적 관심과 공감대 형성 (현행 대통령제 하에서 역 대 대통령의 행태와 문제점 부각) ○ 개헌의 범위 - 개헌의 범위는 정부형태의 개선에서 비롯하였지만 헌법전반에 대한 범위로 확장하여 국회의 개헌특위 구성을 통해 광범위하게 논의됨 - 문재인대통령은 5•18정신의 헌법전문에의 규정, 지방분권의 강화를 통한 지방분권공화국의 구현 등을 언급하고 2018년 지방선거에서 개 헌안 결정 의지 표명 2. 검토 범위와 전제

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○ 개헌을 계기로 하여 진정한 통일시대를 구체화하여야 한다는 의견개진 - 국회개헌특위의 논의과정에서도 통일관련 조항에 대한 검토 - 민족공동체통일방안에서 제시한 통일헌법을 통한 통일국가 수립이라 는 단계적 상황을 고려한 통일헌법 검토의견 ○ 개헌과 통일헌법 제정론 - 통일헌법이란 기본적으로 남북한의 각기 상이한 헌법체제의 통합을 전제로 하는 것으로 통일의 합의와 단계적 전개과정에서 가장 바람 직한 통일국가의 체제와 이념에 대한 가치적 공감대 형성을 전제 - 통일시대의 미래지향적인 통일국가 건설을 위한 이념과 기본질서를 담는 통일헌법의 내용에 대해서는 통일의 방법과 유형, 헌법제정권력 의 주체, 즉 주권자의 의지와 선택에 의해 결정될 것임 - 현실적으로 통일의 과정과 방법상 현행 우리 헌법의 기본원리와 질 서에 입각한 통일의 완성을 전제하여 통일헌법의 기본 체제와 원리 는 자유민주주의와 시장경제원칙에 기초한 내용의 선택을 상정함 ○ 현행 개헌론과 관련한 통일헌법에 대한 검토 내지 논의 - 현행헌법의 틀과 기본원리의 범위 내에서 통일시대를 대비하는 차원 에서 현행헌법의 통일관련 조항의 검토와 보완방안을 모색 - 현실적으로 남북관계의 법적 성격과 북한의 법적 지위문제는 한반도 의 평화와 통일의 성격을 결정짓는 것으로 그 중심에는 현행헌법상 제3조와 제4조, 즉 영토조항과 통일조항이 있음 (북한에 대한 국가 승인문제, 현재의 남북관계는 통일지향의 특수 관계) - 발표문의 영토조항의 연혁과 함께 의미를 고찰한 것은 통일국가의 미래를 규명하는 동시에 현실의 헌법적 가치와 기초 속에 국가의 정 통성문제를 본질적으로 제기한다는 점에서 감명 깊음

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Ⅱ. 통일과 헌법 규범 개관 - 남북관계의 단절국면에서 한반도의 항구적 평화구축과 통일시대 대 비한 헌법적 과제 상정과 대응방안 1. 우리의 현행헌법과 통일규범 ○ 영토조항(제3조) - 제헌헌법 이래 현행헌법까지 대한민국의 완성국가(대한민국의 영토 는 북한지역을 포함한 한반도 전역임을 명시)를 전제하여 규정 - 분단 상황의 부정에서 비롯하는 것이지만 통일의 민족적 염원을 헌 법에 담아 강한 통일의지를 표명 - 남북관계 및 한반도상황의 변화(남북간 교류협력관계형성, 남북 합 의서의 효력, 상대방 체제인정존중, UN동시가입 등)에 의해 당초 영 토조항의 규범적 의미(한반도 유일합법정부론, 반국가단체의 불법점 유론 등)에 대한 이견 제시 ○ 평화통일조항(제4조) - 유신헌법에서 최초 통일명제의 헌법규범화: 대통령의 조국의 평화적 통일을 위한 성실한 의무 이행 - 현행 헌법(제6공화국)에서 전문의 평화통일의 명제, 제4조 통일조항 에 의해 평화통일을 국가적 국민적 과제로 삼음 2. 북한 사회주의헌법상 통일조항 ○ 1948년헌법은 “조선민주주의인민공화국의 수부는 서울시”라고 규정 (제103조) - 북한이 유일합법정부임을 나타내는 조항으로 우리의 영토조항에 비 견되는 헌법규범(추후 서울시는 평양시로 개정)

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○ 1972년 사회주의헌법 - 북한은 “북반부에서 사회주의의 완전한 승리를 이룩하며 전국적 범 위에서 외세를 물리치고 민주주의적 기초 우에서 조국을 평화적으 로 통일하며 완전한 민족적 독립을 달성하기 위하여 투쟁한다”고 규정(제5조) - 북한이 평화통일이라는 원칙을 밝히면서도 이른바 대남적화노선을 헌법적으로 명시 ○ 1992년 개정헌법 - 북한에서의 3대혁명에 의한 사회주의의 완전한 승리를 강조하고, 조 국통일3대원칙(자주‧평화통일‧민족대단결)에 의한 통일실현을 위한 투쟁 명기(제9조) - 대남혁명노선을 헌법에 규정한 것으로 간주돼 왔던 ‘전국적 범 위’(1972년 헌법 제5조)란 대목 삭제 - 기존의 대남정책의 기조가 바뀌었는가에 대한 해석에 대한 이견 - 대남관계에 관한 기존논리는 변화되지 않았다는 점에서의 부정적인 분석과 ※ 김정은 정권하에서도 기존 헌법상 조항 유지

Ⅲ. 개헌론과 통일 관련 조항 검토 1. 개헌론의 전개 ○ 부분개헌론(통치구조 한정 개헌론) ○ 전면개헌론: 통치구조와 정부형태 뿐만 아니라 기본권조항, 경제질서, 지방자치제도 등 정치제도 뿐만 아니라 다방면의 헌법조항에 대해 개 헌

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- 이 경우 헌법상 통일조항에 대한 개헌론의 전개가 가능 2. 현행헌법상 영토조항과 통일조항의 상충문제 ○ 제3조와 제4조의 상충문제 • 대한민국의 영토에 관한 규정으로서의 본질적 의미를 가지고 있으나 통 일문제와 관련하여 남북관계의 법적 성격과 북한의 법적 지위문제를 분 석하는 데에 필연적으로 거론될 가능성 상존 - 영토조항의 현실적 규범력 인정여부에 대해 통일조항과 모순관계 형 성한다는 논의와 함께 그 반대로 상호조화 해석의 가능성에 대한 논 의의 법리적 기초를 이룸 - 영토조항과 통일조항간의 논리적 모순, 입법근거의 차이, 통일정책 의 실제와의 상치에 의한 입법론적 또는 해석론적으로 현실적 규범 력을 부정하는 견해와 이에 대한 반론이 제기됨 • 영토조항; - 물리적으로 한반도 전 지역이 대한민국 영역이며, 따라서 북한지역 에도 대한민국의 주권이 미치는 지역이라는 점을 명확히 한 것 - 대한민국의 영역이 온전하여야 함을 의미하고 우리나라가 한민족으 로서 원래부터 하나의 국가였으므로 분단을 극복하여 통일하여야 한 다는 당위적 의지를 표명한 것임 • 통일조항; - 남북이 헌법적 토대 위에 규범적으로 무력이 아니라 대화와 타협에 의해 정치적 평화적 통일을 이룩한다는 헌법적 지향성을 밝힘 - 통일의 방법은 무력을 배제하는 것이므로 주권자 전체의 자유로운 의사에 입각하여 자주적 주권행사에 의해 결정되어야 함 - 평화통일 원칙은 인간존엄성의 원리에 입각하고 있다는 점에서 헌법 개정의 한계에 해당한다고 해석 - ‘자유민주적 기본질서’는 평화통일을 달성하기 위한 방법으로서 통

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일의 지향해야 할 가치를 제시 - ‘남북관계발전법’은 대북정책의 법적 기초를 설정하는 내용을 담고 있음. 이 법은 남북합의서의 규범성 확보를 통한 남북관계의 안정성 확보와 일관성 유지, 남북의 기본관계성(특수관계, 민족내부관계 등) 등을 규정함 ○ 두 헌법규범의 관계(상호 규범조화) • 헌법재판소는 영토조항의 규범력을 인정하고 남북이 특수관계로 인한 헌법규범의 상반구조를 규범조화적으로 해석하는 입장 - 현실적으로도 영토조항은 건국 이래 우리 헌법에 존재하는 통일의지 의 적극적 표명, 남북관계의 진전과 통일상황을 상정할 때 통일의 장 애가 아니라 통일을 조장하는 규정으로서의 의미를 담고 있음을 새 로운 남북관계의 형성과 통일준비에 있어 헌법적 근거로서의 필요성 평가 • 두 헌법규범은 서로 대립적인 조항으로 보기보다는 통일준비라는 대의 속에서 두 조항의 양립이 가능하다고 보는 것이 타당 - 통일조항은

‘자유민주적 기본질서’를 중심으로 한 우리의 통일노력

조항으로 파악하여 이를 달성한 결과 당위적으로 영토조항의 의미 가 완성되는 것이라고 보면 두 조항은 서로 조화될 수 있음 - 통일조향의 결과에 의해 영토조항의 규범성이 실현된다는 이론과 함 께 영토조항은 물리적 영역뿐만 아니라 영토의 온전성이라는 의미 를 포함하는 것으로 해석하면 분단을 부정하고 통일을 지향하는 규 정으로서의 의미가 강조됨 - 통일조항도 통일을 헌법적 명령으로 명확하게 제시하고 있다는 점에 서 보면 두 규정은 통일이라는 지향점을 함께 하는 것으로 보아야 함 3. 현행 헌법상 통일관련 규정의 개정론과 대응방안

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(1) 영토조항의 개정론 ○ 통일이란 국민적 합의기반 위에서 평화적으로 달성되어야 한다는 목표 와 원칙에 비추어 영토조항을 둘러싼 이념적 대립은 결코 도움이 될 수 없음 ○ 현실의 사법적 판단이 북한의 이중적 지위를 인정하는 바탕위에서, 즉 불법적 반국가단체이면서 일면 교류협력의 상대방 내지 통일의 동반자 로서의 성격을 인정하고 있다는 점은 남북관계의 현실을 합리적으로 분석하여 정의하고 있다는 점에서 지지 ○ 영토조항의 유용성이 통일국가의 한반도의 국제정세를 예상하여 충분 히 그 규범성을 인정하여야 한다는 논의도 나오고 있음 - 새로운 남북관계의 변화에 따른 현실인식에 따른 견해의 하나임 - 현실적인 개헌논의와는 관련성이 적어 보이지만 통일이 미래지향적 상황을 전제하고 있다는 점에서 보면 영토조항에 대한 새로운 논점 이 될 수 있음 ※ 이러한 해석의 입장을 통해 종래 영토조항과 통일조항을 둘러싼 이념 적 논쟁을 회피하는 것이 바람직함 - 기존의 진영적 논리에 입각한 논의는 오히려 개헌의 틀을 깨는 결과 를 가져올 수 있다는 점을 감안하여 접근할 필요가 있음 (2) 통일조항의 규범성 강화 및 통일관련 법령의 체계화 ○ 통일조항은 현행헌법에 신설된 규범으로 법률체제에서 북한의 성격을 구명하는 데에 중요한 기준을 제시 - 법령체제에서 남북의 교류협력을 뒷받침하는 헌법적 근거로서의 의 미가 크다고 평가되지만 한편 통일에 대한 비전과 목표가 추상적이

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이서 구체적인 통일국가의 미래의 모습을 확정하지 못하는 현실적 한계는 통일조항의 규범성을 약화하는 요인으로 작용 ○ 평화통일원칙이 헌법에서 설정되고 있지만, 실질적으로는 통일의 과 정, 절차, 공동체형성, 통일방안은 물론 통일과정의 실행과 이행, 대북 사업 추진 등과 관련한 법적 정당성을 확보하기 위한 법적 정비가 미 약한 실정을 보완할 필요성 있음 ○ 통일조항에 평화적 통일정책 추진을 위한 법률제정 및 체계화를 위한 헌법적 근거조항을 추가하는 방안을 검토할 수 있다. 이를 근거로 하 여 이른바 ‘통일추진기본법’(가칭) 등의 입법방안 고려 - 통일조항의 추상성을 보완하고 구체적인 통일추진절차의 법적 정당 성과 국민적 공감대를 제도적으로 확보하기 위한 조치로서 이를 뒷 받침하는 헌법적 근거를 마련할 필요 - 대북관계법과 남북관련법령의 종합적인 체계화방안도 현실을 반영하 여 논의할 수 있는 직접적 근거규범으로 작용

Ⅳ. 기타 통일관련 조항 검토 1. 통일국가의 수립과 국가 정체성 확립 규정 (1) (한)민족의 자기결정권과 평화통일명제 ○ 현행 헌법의 전문의 평화통일 명제 보완 - 평화통일의 원칙의 선언과 그 실천 동인을 우리 민족과 통일국가의 구성원으로서 우리의 자유로운 결정권의 발휘에 의해 이루어지도록 하는 규정을 두는 것이 필요 - 동서독의 통일과정에서 구서독기본법의 전문에서 규정한 독일민족의 가기결정권에 의한 독일의 재통일명제(Wiedervereinigungsgebot)를

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참고 (2) 수도, 국기, 국가 규정 ○ 현행헌법은 이른바 수도, 국기, 국가 등을 규정하여 국가의 정체성을 확고히 하는 규범 없음 - 이른바 수도 등의 헌법적 근거규정은 당해 국가의 정체성을 명백하 게 하는 근거로서의 상징적 의미와 국가정체성을 규범화하는 의미가 있음 - 북한의 사회주의헌법은 국가 및 국기에 대한 규정을 두어 조선민주 주의인민공화국이란 정체성을 형식상 헌법을 통해 강조 ○ 구서독은 전통적으로 베를린이 수도였지만 분단상황을 고려한 본을 잠 정적 수도로 선정하면서 독일통일을 추진하였으며, 동독과의 통일을 이루면서 다시 베를린으로 통일독일의 수도로 환원하였음 ○ 개헌논의에서 세종시의 행정수도로서의 기능을 확고히 하고 국가의 수 도규정을 헌법적 관습에 미루기 보다 헌법규범으로 규정하여야 한다 는 주장 - 지방분권 강화를 위한 구체적 조치로써 수도 내지 행정수도를 헌법 에 명시하여야 한다는 논거이지만 이는 통일국가의 수립을 위한 전 제로서의 의미도 있음 2. 기타 (1) 정부형태의 수정과 권한 배분 ○ 현행 대통령제의 부작용과 문제점 개선 위한 대통령의 권한의 축소 중 심 - 4년 중임제, 이원집정부제, 의원내각제 등의 선택 예정 - 기존의 강력한 대통령의 권한의 하나로 통일부문에 대한 리더쉽의

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발휘문제의 변화를 고려할 수 있음 ○ 분권형 대통령제 또는 이원집정부제 형태의 권력개편이 이루어지게 되 는 경우 외교 국방 통일에 대한 대통령 권한에 대한 개편 가능성과 연계한 검토 가능 (2) 민주평화통일자문회의의 기능과 역할 제고 ○ 민주평통의 구성과 운영에서 다소 문제점이 드러나 비판을 받는다고 하더라고 통일 대비라는 특수한 사정에 비추어 긍정적 요소를 확대하 는 방안을 중시 ○ 대통령의 임의적 자문기구로서 규정된 민주평통의 성격은 보다 분명하 게 개편할 필요성을 검토 3. 통일대비 조항의 추가 검토 ○ 통일은 미확정의 미래 상황 상정 - 개헌논의에서 통일상황을 전제한 헌법조항을 모두 담기는 어려움 - 통일의 원칙과 통일국가의 모습에 대해 보다 분명하게 제시될 수 있 다면 통일과 분단과 관련하여 야기되는 갈등과 분열을 방지하여 국 민적 공감대 형성이 중요 ○ 이른바 과도기적 상황 전개에 따른 헌법적 근거 마련 - 과도기는 성질상 위헌적 또는 초헌법적 조치를 포함할 수 있다는 점 에서 헌법적 공백 방지 위한 법제도적 조치 사전 구축의 의미가 있 음 ○ 통일시대를 대비한 경과규정 검토

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- 미래적 상황을 예단하여 이를 헌법에 규정하는 것은 쉽지 않지만, 부칙 규정 등에 통일상황을 예상한 조항을 두는 방법 고려

Ⅴ. 보 론 ○ 통일시대 대비한 헌법개정안에 대한 논의 - 정부형태의 선택, 국회구성(양원제), 국가정체성 확보, 지방분권 실 현, 연방제의 도입, 통일관련 기본권 실현방안 등으로 다양한 견해 제기 - 통일시대의 구성원으로서 북한주민의 권익보호 조치로서 참정권 보 장, 통일비용의 부담 등을 대비한 헌법적 보장방안 ○ 개헌관련 통일조항의 검토는 나아가 우리 통일방안에서 설정하고 있는 최종 통일국가 수립의 비전을 구체화하여 나아가는 의미를 포함 - 궁극적으로는 통일헌법의 제정문제로 논의: 현재의 개헌논의 보다는 미래지향적인 관점에서 판단 - 통일국가의 미래상과 통일국가의 주체, 헌법제정권자의 의지가 바로 통일헌법의 내용을 담게 된다는 점에서 이번 개헌논의에서 통일시대 를 감안한 통일조항의 정비논의는 바람직함 ○ 통일국가의 국제정세를 예상한 조치, 북한의 독재체제 청산, 통일 후 의 정치 경제 사회의 통합과 안정화 조치를 위한 헌법조치 등을 예상 할 수 있지만 이를 가정한 헌법사항을 헌법에 모두 적시하는 것은 헌 법이 갖는 특성에 비추어 불가능 - 개헌논의를 통해 통일시대를 대비한 헌법규범의 필요성과 구체적인 헌법사항의 검토는 실질적인 통일준비와 대비를 위한 것이며 이를 통해 국민적 관심과 공감대를 형성하는 데에 긍정적임

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[토 론 ③] 『헌법개정과 영토 및 통일문제』토론문 - 개헌과 통일문제 -

이 우 영 (북한대학원대학교 교수) 1. 새로운 통일담론의 필요성 ¡ 남과 북이 통일을 절대시하면서도 분단이후 전쟁을 경험하면서도 남북 관계는 여전히 적대적이고, 통일은커녕 평화적 공존도 위협받아온 것 이 엄연한 현실임.

- 만나본 경험도 별로 없고 서로간에 적대적인 감정만 강한 남녀에게 결혼을 강요하는 격 - 남한의 통일이 필요하다는 여론이 50%이하로 하락 - 반공보다 무서운 반북, 반북보다 무서운 혐북(嫌北) - 사회적 거리감 조사를 보면 북한이탈주민을 결혼이주자, 이주노동 자보다 더욱 배타적으로 인식 ¡ “우리의 소원은 통일” 감성적 통일관의 기반이 되는 과거 지향적공동 체 의식,

근대적 민족주의 더 나아가 근대 국가주의가 현실적합성이

부족함.

- globalization, 초국가적 이주 경향 등 - 단일팀에 대한 반대 여론 현상에 분명하게 나타나는 것은 민족의 가치가 더 이상 절대적이지 않다는 것 - 국가이익이 우선시되는 국제관계에서 윤리적 당위성만 강조되는 비 현실성

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¡ 기존의 통일논의는 더 이상 설득력도 없고 실효성이 없다는 것이 분단 의 역사가 증명하고 있음.

- 기존 통일논의는 분단기득권의 담론 - 남북한 통일 ‘불가피성’을 담보로 주변 국가들의 이익만 증폭 - 통일은 남북간에 그리고 남북체제 내부의 핵심적 갈등 요인 - 남북한 주민의 의지나 소망이 배제된 통일 논의 ¡ 핵과 미사일 문제는 짧게는 10년 길게는 20년이 넘은 것이나 여전히 해결의 가능성은 높지 않은데, 이에 대한 근본적인 성찰이 필요한 시 점임.

- 북한 핵문제에 대해서는 국내외를 불문하고 북한의 핵폐기를 주장 하지만 북한이 핵을 포기할 것이라고 생각하는 의견은 극소수에 불 과한 모순적 상황 - 제재나 압박의 상황이 지속되면 남북한 주민들의 고통만 증대되는 상황만 반복 가능성 ¡ 평화의 가치와 통일의 가치, 사회구성원의 행복과 국가적 이해가 상충 되는 현실을 목도하고 있는 현실에서 최소한 남한사회 내에서라도 무 엇을 핵심가치로 놓을 것이고, 이를 어떻게 실현해 나아갈 것인가에 대한 논의가 필요하고 이러한 요소들이 새로운 헌법에 반영되어야 할 것임.

- 예를 들어 통일위하여 전쟁을 불사할 것인가 하는 문제 ¡ 남북한을 두개의 독립된 국가로 인식하는 경향이 더욱 심화되는 상황 에서 타성적인 일민족 일국가론의 현실 적합성은 축소되고 있는 현실 을 고려하여야 할 것임.

- UN동시가입 이후 two-korea론이 현실화 - ‘김일성민족’을 주장하는 북한도 1990년대 이후 내적으로는 두개의 한국 지향 - 일부 보수집단의 1948년도 결과적으로 두개의 한국을 인정

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

2. 이헌환 교수 발제문 토론

¡ 필자는 기존 헌법을 꼼꼼하게 검토하면서 문제점을 제기하고 이에 대 한 적절한 대안을 제시하였다는 점에서 탁월한 논문이라고 할 수 있으 며, 기본적인 입장에 대해서는 동의하고 있음. ¡ 그럼에도 불구하고 다음의 몇 가지 사항에 대해서는 의문의 여지가 있 음. ¡ 통일의 개념이 분명하지 않은 듯한데, 필자가 시사하듯이 1국가2정부 로 한다면 이미 통일이 되어 있다고 할 수 있으며, 이 경우 통일의 의 미는 무엇인가가 뚜렷하지 않음.

- 1국가1정부를 지향하여야 한다는 것인지 - 북쪽의 정부가 ‘자유민주적 기본질서’가 되어야 한다는 것인지 ¡ 영토조항의 경우는 중국을 비롯한 인접국가와의 충돌여지가 없는지 그 리고 역사적으로 소급하는 뜻이면 어느 시점까지가 정당화될 수 있는 지에 대한 부연 설명이 필요함.

- 유럽 등 과거 유사사례에 대한 소개 ¡ 실질적으로 헌법의 개정과정에서 예상되는 난점은 무엇인가에 대한 필 자의 견해를 듣고 싶음.

- 근본적으로 3원구조(현실·규범·의지)간의 충돌이 일어나면 어떤 것이 우선시되어야 하는가 - 정쟁화되어 있는 우리사회의 토론구조를 생각한다면 필자가 제시하 는 헌법 개정 방향에서 가장 큰 걸림돌은 무엇이고 이를 어떻게 극 복할 수 있는가 ¡ 기타 질문 - 통일한국을 지향한다면 국호는 고민할 필요가 없는지 - 영토와 더불어 국민은 어떻게 규정할 수 있는지

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

[토 론 ④] 『헌법개정과 영토 및 통일문제』토론문 - 톨일에 대한 사회적 약속의 필요성 : 통일국민협약-

조 한 범 (통일연구원 선임연구위원) 헌법개정 과정에 통일문제를 연계하기 위해서는 사전적 전제로서 통일에 대 한 기본적인 사회적 약속이 필요하다. 북한‧통일문제는 특정정파와 진영의 이 해관계를 넘어 민족공동체 전체의 안녕과 미래와 관계되는 중요한 사안이다. 민주주의 국가에서 정부가 정책을 수립하고 집행함에 있어 주권자인 국민의 의 사가 반드시 반영되어야 한다. 남북관계를 과거와 다른 새로운 차원으로 변화 시키려는 문재인 정부의 입장에서 국민적 합의와 국민통합은 대북정책 추진에 있어 가장 중요한 동력원이 될 수 있을 것이다. 한국사회에서 보혁갈등 또는 남남갈등이라는 형태로 제기된 갈등구조는 국민 통합과 대북‧통일정책의 효과적인 추진을 저해하는 핵심요인이다. 이와 같은 문제가 해결되지 않을 경우 그 어떤 정권도 대북‧통일정책의 추진력을 확보하 기 어렵게 된다. 남북관계 개선의 전반적 과정은 한국사회내의 대북정책 추진 에 대한 합의정도에 따라 영향을 받는다는 점에서 민족문제의 정쟁화 및 재생 산 구조는 반드시 해소될 필요가 있다. 대북‧통일정책의 추진에 대한 생산적인 합의구조가 형성되어야 한다. 통일문제는 한국사회 모든 구성원의 안녕과 미래와 직결되며, 따라서 통일담 론은 특정 정파나 정부가 아닌 국민저변에서부터 형성되어야 한다. 그러나 장 기간 한국사회의 통일담론은 정부가 주도하는 양상을 보여왔다. 박근혜 정부에 서 출범한 통일준비위원회는 통일담론을 정부가 독점하고 주도함으로써 발생

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할 수 있는 문제를 단적으로 보여준 사례라고 볼 수 있다. 통일준비위원회는 구성과 운영을 정부가 주도함으로써 통일기반의 확대에 근본적 한계를 노정했 다. 통일국민협약은 국민이 통일담론의 형성과 확산의 주도권을 행사하는 계기 라는 점에 중요한 의미가 있다. 특정 정권이나 정파의 주도가 아닌 국민적 합 의에 기반을 둔 통일담론은 정부의 변화여부를 떠나 지속가능성을 확보할 수 있기 때문이다. 남북관계의 특수성과 남북한내의 냉전구조 및 냉전문화는 대북‧통일정책 추 진에 근본적 제약요인이라는 점에서 국민적 합의기반의 구축은 반드시 필요하 다. 과거 정부는 대북‧통일정책에 있어 국민적 지지확보를 추구하면서도 실제 에 있어서는 소수의 정책결정자에 의존하고 남북관계의 대형이벤트라는 국면 전환카드에 집착하는 경향을 보임으로써 국민들을 설득하는데 실패하는 양상 을 보였다. 대북‧통일정책의 추진기반 강화는 남북관계 개선과정에 있어 중요 한 의미를 갖는다. 다원적인 민주주의체제와 시민사회의 특성을 고려하여 북한 ‧통일문제에 대한 최소주의적 합의를 통해서 정쟁화와 갈등의 소지를 줄이는 것이 필요하다. 통일문제는 민족 모두의 안위와 미래와 직결되는 공통분모라는 점에서 통일문제에 대한 일종의 사회협약으로서 통일국민협약이 필요하다. 문재인 대통령이 체결을 공약하고 국정과제로 확정한 통일국민협약은 통일문 제의 정쟁화를 방지하고 생산적 정책협력구도의 형성을 위한 일종의 사회협약 이다. 통일국민협약은 여야 및 보혁 진영의 이해관계와 차이를 인정하는 기초 위에서 최소주의적 합의 형식을 통해 민족문제에 대한 기본적 행위규범을 마련 하는 것이다. 통일국민협약은 대북‧통일정책의 국민적 추진기반 형성을 위한 사회적 합의라고 할 수 있다. 통일국민협약을 통해 대북‧통일정책의 정쟁화 구 도의 해소와 국민적 합의에 기반을 둔 정책추진 구조의 형성이 가능할 수 있을 것이다. 통일국민협약은 남남갈등과 통일문제의 정쟁화라는 사회적 고비용 구조의 해 소를 지향하는 사회협약이다. 그러나 통일국민협약은 분단체제라는 한반도의 특수성에 기반을 두고 있다는 점에서 일반적인 사회협약과 다른 특징을 보인 다.

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우선 통일국민협약은 경제위기가 아니라 분단구조에서 비롯되는 한반도에 국 한된 특수한 사회갈등이라는 점에서 일반적인 사회협약의 사례와 다르다. 일반 적으로 사회협약은 당면한 경제위기라는 공통된 가시적 위협의 해소를 위한 사 회적 협력구도의 형성이자 대응으로서의 성격을 지닌다. 경제위기의 경우 정부 및 정치권와 기업과 노동자, 그리고 사회구성원 모두 위협성을 가시적으로 체 감할 수 있으며, 따라서 문제의 해소를 위한 공감대 형성이 가능하다. 사회협 약이 성공적으로 체결되고 이행된 국가들 대부분 심각한 경제위기라는 상황에 직면해 있었다는 점에서 공통성을 보인다. 한국의 IMF위기 당시 노사정위원회 가 성공적으로 가동될 수 있었던 것도 시민들이 자발적으로 금모으기에 나설 정도로 위기해소에 대한 사회적 공감대가 형성되었던 상황적 요인에 기인했다. 남남갈등은 신뢰의 위기를 야기하고 있으며, 한국사회의 다양한 갈등의 중심 에 위치하고 있다는 점에서 방치될 수 있는 한계를 넘어서고 있다. 남남갈등의 구조가 상존하는 상황에서는 어떠한 정권, 정파도 효과적인 대북정책의 추진과 통일로드맵의 이행에 한계를 노출할 수 밖에 없다. 그러나 통일국민협약은 체 결 필요성의 원인인 사회적 위기가 가시적이 아니라는 점에 문제가 있다. 남남 갈등과 통일문제의 정쟁화로 인한 사회적 고비용과 폐해에 대해서도 대부분 공 감하는 경우에도 그 피해에 대해 사회구성원들이 직접적으로 체감하기 어렵기 때문이다. 경제위기의 경우 실업 및 자산가치의 하락, 물가의 상승 등 사회구 성원들이 다양한 차원에서 전방위적인 위험을 체감하게 되며, 이는 위기의 심 각성을 인지하는 계기로 작용한다. 이는 경제위기에 대한 사회협약이 각 주체 들의 고통분담을 주요 내용으로 하면서도 체결이 강제될 수 있었던 원인이었 다. 그러나 남남갈등과 통일문제의 정쟁화로 인한 피해는 거시적이며, 결과적 으로 사회구성원들이 미시적 차원에서 직접적인 피해를 체감하기 어렵다. 이는 위협의 긴박함과 해소 필요성에 대한 공통된 인식의 형성에 어려움을 초래할 소지가 있다. 경제위기에 대한 사회협약이 성공적으로 진행된 국가들의 경우 세계경제에 대한 의존도가 높은 경향을 보인다. 세계경제라는 외부의 위기요인의 발생에 대해 내부의 대응으로서 사회적 합의가 가능했다고 볼 수 있다. 즉 위기가 내 부가 아닌 외부에서 발생했다는 점에서 내부로부터의 공통된 대응이 비교적 손 쉬웠다는 해석이 가능하다. 일반적으로 외부갈등이 발생할 경우 내부의 갈등이

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약화되는 경향을 보이는 것도 동일한 맥락이다. 그러나 통일국민협약 체결의 원인이 되는 남남갈등과 통일문제의 정쟁화 구도는 한국사회내 보혁이라는 양 대 진영 간의 대립구도가 주요 원인이다. 보혁 양진영은 한국 사회갈등의 주요 주체이자 원인이라는 점에서 세계경제위기와 같은 외부갈등과 성격을 달리한 다. 남남갈등과 통일문제의 정쟁화 구도에 협약체결 당사자들이 직간접적으로 연루되어 있다는 점에서 협약의 체결은 그만큼 어려워질 수밖에 없다. 협약체 결과정에서 문제의 원인을 상대방에게 전가할 개연성이 커지기 때문이다. 일반적 경제위기해소를 위한 사회협약의 경우 정부가 주도하고 각각의 주요 주체들이 참여하는 형태를 띠게 된다. 그러나 한국적 정치지형에서 통일국민협 약을 정부가 주도할 경우 그 본질적 의미가 퇴색될 개연성이 있다. 민족화해협 력범국민협의회와 국민대통합위원회, 그리고 통일준비위원회 등 역대정부에서 시도되었던 사회통합기구들이 한계를 보였던 주요 이유는 야권 및 시민사회의 협력이 미진한 상황에서 정부주도로 기구가 형성되고 운영되었다는 점이다. 따 라서 통일국민협약의 체결 과정에서 각 진영의 협력을 유도하는 노력이 핵심적 으로 중요하며, 정부는 가능한 최소한의 역할을 수행하는 것이 필요하다. 따라 서 특히 진영 간 배타적 대립구조속에서 이를 해소하기 위한 주도적 세력의 형 성 자체가 어려운 상황이 문제라고 할 수 있다. 진영논리가 지배하는 상황에서 통일국민협약의 추진과정에서 남남갈등 및 배 타적 대립구조가 심화될 개연성도 배제하기 어렵다. 통일국민협약 체결을 위한 기구의 구성 및 추진과정에 참여하는 주체들의 대표성과 참여 범위 등을 둘러 싸고 시민사회 및 각 진영 간 다양한 문제제기 및 갈등이 제기될 수 있다. 통 일국민협약의 주요 내용의 선정을 둘러싼 각 진영 간 의견대립과 이를 조정하 는 문제도 난제에 해당한다. 사회협약은 일반적으로 경제위기에 대한 사회적 대응으로 체결되는 경향을 보인다. 그러나 통일국민협약은 위기에 대한 인식이 민족문제 관련 갈등구조이 며, 이로 인한 사회적 고비용 구조의 해소를 추구한다는 점에서 다른 사회협약 과 차별화된다. 노사정사회협약은 IMF 체제에 대한 국민적 위기감이라는 공감 대속에서 빠른 속도로 추진되었다. 투명사회협약이나 저출산고령화대책 사회협 약 역시 부패 및 사회문제의 심각성에 대한 정부, 시민사회, 노동계와 재계, 종

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교계 등의 공통된 인식을 바탕으로 체결되었다는 공통점을 보인다. 그러나 통 일국민협약은 민족문제의 정쟁화구도와 남남갈등 문제의 심각성에 대한 공통 된 인식에도 불구하고 경제위기와 일반적 사회문제와 그 특성이 본질적으로 다 르다는 점에서 사회적 합의구도 형성에 어려움이 따른다. 경제위기해소를 위한 사회협약 이행의 의무는 규범적 차원에 의존하지만, 정 부가 주도한 협약이라는 보이지 않는 강제성이 담보된다고 할 수 있다. 경제위 기라는 공통된 위험에 대한 합의를 파기할 경우 사회적인 비난과 아울러 정부 로 부터 다양한 차원의 제재가 뒤따를 수 있기 때문이다. 그러나 통일국민협약 의 경우 비경제적 민족문제라는 점에서 협약이행의 강제성 확보도 난제에 해당 한다. 실질적으로 통일국민협약 이행의 의무를 강제할 수 있는 수단의 마련이 마땅치 않으며, 따라서 결국 실효성이 없는 신사협정에 그칠 가능성도 있기 때 문이다. 통일국민협약은 분단구조라는 특수한 상황에서 시도되는 갈등구조 해소를 위 한 한국적 모델이라는 점에서 고유한 특징을 지닌다. 전례를 찾기 힘들다는 점 에서 창의적인 사고와 노력이 필요하다. 통일국민협약 체결 및 이행과 실천 전 과정에 걸쳐 중립적이고도 투명한 추진방식의 적용이 무엇보다 중요하다. 통일 국민협약의 체결과 이행이 순조롭게 진행됨으로써 남남갈등과 통일문제 정쟁 화구도의 해소에 기여할 경우 고비용 구조를 형성하고 있는 한국의 사회갈등 구조를 정상화하는 계기가 될 수 있을 것이다. 나아가 통일준비의 내실화가 가 능함은 물론 사회갈등을 해소하는 한국적 평화모델로서도 의미가 있을 것이다. <통일민협약 추진 로드맵> 단계

제안

추진

체결

이행관리

o주요 부문의 대표를 중심으 로 ‘통일국민협약추진 범국 내용

제안

o'통일국민협약 o협약체결선포

실천협의회'구성

민회의’ 구성 o이행의지 o본회의 및 실무회의를 통해 협약내용과 추진과정논의

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명

천

o협약이행의

감

독, 평가 및 백서 발간

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[토 론 ⑤] 『헌법개정과 영토 및 통일문제』토론문 - 개헌 통일조항 -

최 철 영 (대구대 법과대학 교수 / 영토평화연구 소장)

Ⅰ. 헌법의 통일관련 조항 - 현행 헌법은 전문(前文)에서 “유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한 국민은 3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19민주이념을 계승하고, 조국의 민주개혁과 평화적 통일의 사명에 입각하여 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고, ... (중 략) ... 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 우리들과 우 리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐”한다고 규정하고 있음.

- 이러한 헌법의 지도 원리에 기초하여 헌법은 영토와 평화적 통일을 위 한 영토조항(헌법 제3조), 통일지향과 평화적 통일조항(헌법 제4조), 국제평화와 침략전쟁의 부인(헌법 제5조), 대통령의 통일에 대한 책무 조항(헌법 제66조 제3항), 민주평화통일자문회의(헌법 제92조) 등을 두 고 있음. * “우리 헌법의 전문과 본문의 전체에 담겨 있는 최고이념은 ... 헌법전을 비롯한 모든 법령해석의 기준이 되고, 입법형성권 행사의 한계와 정책 결정의 방향을 제시하며, 나아가 모든 국가기관과 국민이 존중하고 지 켜가야 하는 최고의 가치규범이다.”(헌재 1989.9.8 88헌가6) * “헌법 전문은 헌법의 이념 내지 가치를 제시하고 있는 헌법규범의 일부 로서

헌법으로서의

규범적

효력을

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나타내기

때문에...”(헌재

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2006.3.30. 2003헌마806) Ⅱ. 영토조항(헌법 제3조)

제3조 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다.

- 헌법 제3조는 대한민국의 주권이 행사되는 지리적 범위에 관한 조항으 로서 국가성립의 요건인 영토에 관한 규정임.

- 동 조항은 대한민국의 영토를 “한반도와 그 부속도서”로 규정함으로써 한국정전협정에 따른 군사분계선 이북지역에 대하여 사실상 주권적 권 한을 행사하고 있는 정치적 실체로서 조선민주주의인민공화국을 부정 하고 있음.

- 이 조항은 현행 국가보안법의 헌법적 근거이기도 함.

- 헌법재판소 또한 이 조항에 근거하여 북한을 통일을 위한 대화와 협력 의 동반자임과 동시에 “대남적화노선을 고수하고, 자유민주체제 전복 을 획책하고 있는 반국가단체”로 규정하고 있음.(헌재 1993.7.29, 92 헌바48결정) - 하지만 현행 헌법이 발효한 이후인 1991년 남북이 모두 국제연합(UN) 에 가입하였고, 남북 간에도 남북기본합의서, 6.15 남북공동선언, 10.4 남북공동선언 등 최고지도자간의 합의가 이루어진 바 있으며, 평화체 제를 넘어 남북연합단계를 거치는 단계적 통일방안에 대하여 국민적 합의가 존재한다면 영토조항에 대한 전향적 개정도 검토할 필요 있음. * 【남북기본합의서 제1조 남과 북은 서로 상대방의 체제를 인정하고 존 중한다.】 - 기본적으로 우리 헌법은 통일이 이루어지는 과정의 과도적 헌법으로서 성격을 가지고 있으므로 헌법에 영토조항을 규정하기 보다는 하위의 개별법령에서 각 법령의 입법목적에 부합하는 방식으로 영토관련 규정 을 포함하도록 하는 것이 바람직할 것임. Ⅲ. 통일지향과 평화적 통일(헌법 제4조)

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제4조 대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평 화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다.

- 이 조항은 국가적 목표로서 통일을 제시하고, 통일된 대한민국이 자유 민주적 기본질서에 기초하여야 하며, 통일의 방법은 평화적이어야 함 을 선언하고 있다고 설명됨.

- 한반도에 존재하고 있는 두 개의 정치적 실체가 통합되어 하나의 국가 를 이루어야 하는 헌법적 당위성은 “민족의 단결을 공고히 하고”, “항 구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써 우리들과 우리들의 자 손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보”하는데 있다고 할 것임.

- 이 조항은 현행 남북교류협력관련법의 헌법적 근거이기도 함.

- 하지만 동 조항에 대한 문리적 해석은 통일 대한민국을 국시(國是)로 설정하고 있다기보다 대한민국이 반통일적이며 분단지향적인 방향, 즉 북한과 반목과 갈등 그리고 대결하는 방향으로 국가운영을 해서는 안 된다는 점을 강조하고, 통일정책의 추진방법이 어떠한 이유에서든 무 력(武力)이 아닌 평화적 방법을 통해서만 이루어지도록 선언하고 있다 고 해석할 수 있음. *【헌법 제5조 ①대한민국은 국제평화의 유지에 노력하고 침략적 전쟁을 부인한다.】 - 또한 통일된 대한민국 정체(政體)가 자유민주적 기본질서에 따른 국가 가 되도록 통일 정책을 수립해야함을 규정하고 있으나 이는 남한과 북 한이 대등한 통일의 동반자로서 한민족공동체통일방안에 따른 국가연 합과 연방국가 그리고 이후 통일 국가라는 단계적 통일방안에 국민적 합의가 존재한다는 점을 고려하면 남북 간의 통일이 대한민국으로 북 한이 흡수되는 통일을 전제로 하는 것으로 해석될 수 있어 단계적 통 일방안과 흡수통일방안의 충돌이 발생함.

- 헌법 제4조는 제3조의 영토조항 뿐만 아니라 제5조의 국제평화 및 침 략전쟁부인과 관련성을 갖는 조항으로서 침략전쟁을 수행해 본 역사가 없는 우리가 침략전쟁을 하지 않겠다는 선언과 약속을 하는 내용의 전 범국가적 규정인 제5조를 개정하면서 함께 개정하여 “자유민주적 기본

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질서”라는 최종적 이념을 제시하기보다 남북간 평화체제에 대한 합의 에 기초한 단계적 통일이라는 방법론을 포함하는 것이 타당할 것임. * 침략전쟁에 대한 불용과 이에 대한 제재를 위한 규정이라면 이는 국제 사회의 논의와 결정에 참여함으로서 해결되어야 할 문제임. Ⅳ. 대통령의 통일에 대한 책무(헌법 제66조 제3항)

제66조 ①대통령은 국가의 원수이며, 외국에 대하여 국가를 대표한다. ②대통령은 국가의 독립·영토의 보전·국가의 계속성과 헌법을 수호할 책 무를 진다. ③대통령은 조국의 평화적 통일을 위한 성실한 의무를 진다. ④행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다.

- 대통령의 책무로서 평화적 통일에 대한 성실한 의무를 부과하는 것은 타당함.

- 다만, “조국”이라는 용어가 법적인 개념이 될 수 있는가 하는 문제에 대한 검토가 필요함.

- 대통령의 평화통일 책무는 보다 이성적이고 합리적인 “분단 이전 남과 북”의 통일을 위한 의무로 규정할 수도 있을 것임. Ⅴ. 민주평화통일자문회의(헌법 제92조)

제92조 ①평화통일정책의 수립에 관한 대통령의 자문에 응하기 위하여 민주평화통일자문회의를 둘 수 있다. ②민주평화통일자문회의의 조직·직무범위 기타 필요한 사항은 법률로 정 한다.

- 1980년 헌법 제68조에 따라 「평화통일정책자문회의」가 설치되었으

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며, 1987년 헌법 92조에 따라 「민주평화통일자문회의」로 명칭 변경.

- 현행 헌법은 “제4장 정부”에 대통령, 행정부, 행정각부, 감사원 등에 관한 관(款)을 두고 제2관 행정부에서 총리와 국무위원, 국무회의에 관 한 내용과 함께 국가원로자문회의(제90조), 국가안전보장회의(제91조), 민주평화통일자문회의(제92조), 국민경제자문회의(제93조) 등을 설치하 도록 함.

- 이들 기관 중 국가안전보장회의는 강행규정에 의한 기관이며 그 외 기 관은 임의규정에 의한 기관임.

- 헌법상 기관으로서 민주평통은 통일에 관한 국내외 여론수렴, 통일에 관한 국민적 합의도출, 통일에 관한 범민족적 의지와 역량의 결집, 그 리고 그 밖에 대통령의 평화통일정책에 관한 자문 및 건의를 위하여 필요한 사항을 수행함으로써 민주적 평화통일을 위한 정책의 수립 및 추진에 관하여 대통령에게 건의하고 대통령의 자문에 응하는 것을 임 무로 하고 있음.(민주평화통일자문회의법 제2조) - 실제에 있어 민주평통은 대통령의 통일정책 전반에 대한 자문·건의 기 능을 수행하고, 통일에 관한 범국민적 합의조성과 범민족적 역량 결집 을 위한 국민운동의 중심체'로서의 역할을 자임하고 있으며, 지역과 계 층, 정파와 세대를 초월한 다양한 계층을 통일실현에 참여토록 하는 기반을 형성하여 평화통일을 국민 속으로 확산하는 역할을 추구함.

- 하지만 그 동안 민주평통은 1만5천명규모이던 자문위원의 규모가 15기 (2011) 이후 2만명에 가까운 자문위원(18기 19,710명)으로 확대되면서 의장인 대통령의 소속정당, 정파적 성향에 따라 자문위원이 대폭 교체 되며 범국민적 합의조성과 역량결집을 위한 균형유지가 논란의 대상이 되어 왔음.

- 더욱이 정권의 변화에 따라 통일부의 위상이 크게 부침을 겪고 기능이 변화하면서 경우에 따라서는 민주평통과 통일부의 역할에 차이가 없는 상황이 발생하기도 함.

- 한반도에서 분단 이전 남과 북의 통일을 위한 국가적 사명에 대하여 국민적 합의가 존재한다면 그 과정에서 남남갈등이 심화되지 않고 정 권의 변화에 따른 대북정책의 기조변화가 극과 극을 오가지 않도록 하 기 위한 헌법적 대안의 모색이 필요함.

- 이를 위해서는 통일을 위한 범국가적이며 범국민적 헌법 기관으로서

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(가칭)「민주평화통일회의」를 임의기관이 아닌 정부와 독립된 필요기 관으로서 설치하고 통일부의 기능 중 행정적 성격의 기능과 남북출입 및 남북회담 기능, 개성공단 남북공동위원회 기능 등을 제외한 통일교 육원, 한반도통일미래센터, 북한이탈주민정착지원사무소, 북한인권기록 센터 그리고 통일연구원 등의 기능을 기존의 민주평화통일자문회의 기 능과 통합하여 역할을 부여하는 방안이 미래지향적이며 현실적으로도 국내적 통일관련 활동을 모두 총괄하도록 하여 효과성과 효율성을 높 이는 방안일 것임. Ⅵ. 통일관련 헌법조항의 개정방향 - 기본적으로 우리 헌법은 통일이 이루어지는 과정의 과도적 헌법으로서 성격을 가지고 있으므로 헌법에 영토조항을 규정하기 보다는 하위의 개별법령에서 각 법령의 입법목적에 부합하는 방식으로 영토관련 규정 을 포함하도록 하는 것이 바람직할 것임.

- 헌법 제4조는 제3조의 영토조항 뿐만 아니라 제5조의 국제평화 및 침 략전쟁부인과 관련성을 갖는 조항으로서 침략전쟁을 수행해 본 역사가 없는 우리가 침략전쟁을 하지 않겠다는 선언과 약속을 하는 내용의 전 범국가적 규정인 제5조를 개정하면서 함께 개정하여 “자유민주적 기본 질서”라는 최종적 이념을 제시하기보다 남북간 평화체제에 대한 합의 에 기초한 단계적 통일이라는 방법론을 포함하는 것이 타당할 것임.

- 대통령의 평화통일 책무는 보다 이성적이고 합리적인 “분단 이전 남과 북”의 통일을 위한 의무로 규정할 수도 있을 것임.

- 한반도에서 통일을 위한 범국가적이며 범국민적 헌법 기관으로서 (가 칭)「민주평화통일회의」를 임의기관이 아닌 정부와 독립된 필요기관 으로서 설치하고 통일부의 기능 중 행정적 성격의 기능과 남북출입 및 남북회담 기능, 개성공단 남북공동위원회 기능 등을 제외한 통일교육 원, 한반도통일미래센터, 북한이탈주민정착지원사무소, 북한인권기록센 터 그리고 통일연구원 등의 기능을 기존의 민주평화통일자문회의 기능

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과 통합하여 역할을 부여하는 방안이 미래지향적이며 현실적으로도 국 내적 통일관련 활동을 모두 총괄하도록 하여 효과성과 효율성을 높이 는 방안일 것임.

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

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헌법개정 속에서 통일을 이야기하다 “헌법 제3조, 4조, 66조 3항, 92조를 중심으로”

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