문재인 '정부' 제대로 가고 있나? 토론회 자료집

문재인정부 조직운영 / 혁신방향 평가·제언 토론회

문재인‘정부’제대로 가고 있나?

▪ 일시 : 2018년 9월 11일 (화) 오전 10시 ▪ 장소 : 국회의원회관 제3세미나실 ▪ 주최 : 국회의원 정인화, 경제정의실천시민연합

문재인‘정부’제대로 가고 있나?

■ 09:50 ~ 10:00 등 록

■ 10:00 ~ 10:10 개 회 ○ 인사말 : 정 인 화 국회의원 ○ 인사말 : 채 원 호 경제정의실천시민연합 상임집행위원장

■ 10:10 ~ 12:00 토 론 회 ○ 사 회 : 김 찬 동 경실련 정부개혁위원장/충남대 행정학과 교수 ○ 발 제 : 김 대 건 강원대 행정학과 교수 “성공정부를 위한 조직운영 제언” 남 재 걸 단국대 행정학과 교수 “역대정부와 문재인정부의 정부혁신 비교” ○ 토 론 : 이 창 길 세종대 행정학과 교수 강 황 선 건국대 행정학과 교수 성 한 용 한겨레신문 선임기자 박 수 정 행정개혁시민연합 사무총장

■ 12:10 ~

폐 회

문재인정부 조직운영 / 혁신방향 평가·제언 토론회 문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?

인 사 안녕하십니까? 국회행정안전위원회 소속 광양·곡성·구례 출신, 국회의원 정인화입니다. ‘나라다운 나라’, ‘정부다운 정부’에 대한 국민적 열망으로 탄생한 문재인 정부가 출범하고 두 번 째 정기국회를 맞이하였습니다. 이러한 시점에 문재인 정부의 조직운영과 혁신방안을 평가하는 「문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?」 정책토론 회에 참석해주신 내외 귀빈 여러분께 깊은 감사

정인화 의원

의 말씀 전합니다.

민주평화당

그리고 오늘의 토론회를 공동주최해주신 경제정 의실천시민연합 정미화 공동대표님과 자리를 준비해주신 실무자 여러분들 의 노고에 깊이 감사드립니다. 우리국민은 과거 권위주의 정권의 압제로 인하여 숱한 인권침해를 겪어야 했습니다. 권력분립이 형해화되면서 견제와 균형의 메커니즘은 실종되었 습니다. 그 잔재로 남은 소위 ‘제왕적 대통령제’를 바로잡고자 하는 개헌 논의가 지금도 지속되는 이유입니다. 정부형태는 이러한 권력분립주의를 현실정치에 구조적·조직적으로 실현할 것인가에 대한 고민의 결과입니다. 헌법 제1조 제2항은 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국 민으로부터 나온다.”고 규정함으로써 대한민국이 국민주권주의에 기반한 국가임을 천명하고 있습니다. 그러나 역사적 경험과 현실을 살피면 주권

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문재인정부 조직운영 / 혁신방향 평가·제언 토론회 문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?

재민(主權在民)에 기초한 행정은 현실에 뿌리내리지 못한 것으로 보입니 다. 오늘의 토론회는 “국민이 주인인 나라”를 표방하고 있는 문재인 정부가 스스로 추구하고 있는 가치에 상응하게 구조와 조직을 구축하였는지 살피 고, 목표한 정부혁신의 현황을 진단하고자 마련된 자리입니다. 생산적인 토론회가 가능하도록 사회를 봐주실 김찬동 경실련 정부개혁위 원장님, 발제를 맡아주신 김대건 강원대학교 행정학과 교수님과 남재걸 단국대 행정학과 교수님, 토론자로 참석해 주신 이창길 세종대 행정학과 교수님, 강황선 건국대 행정학과 교수님, 성한용 한겨레신문 선임기자님, 박수정 행정개혁시민연합 사무총장님께도 지면을 빌어 감사의 말씀 전합 니다. 아무쪼록 오늘의 토론회를 통해 문재인 정부의 조직운영과 혁신방안에 대 한 건설적 비판과 의미 있는 대안이 제시되기를 희망합니다. 오늘의 논의 를 바탕으로 행정안전위원회 위원으로서 주권재민을 구현하는 더 나은 정 부가 될 수 있도록 역할을 다하겠습니다. 다시 한 번 토론회 참여해주신 전문가 분들과 참석해주신 귀빈 여러분께 감사드리며, 모두의 건강과 가정의 행복 기원하겠습니다. 감사합니다.

2018년 9월 11일

국회의원 정 인 화

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문재인정부 조직운영 / 혁신방향 평가·제언 토론회 문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?

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문재인정부 조직운영 / 혁신방향 평가·제언 토론회 문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?

[발 제 1] 『성공정부를 위한 조직운영 제언』 발제문

김 대 건 (강원대 행정학과 교수)

목차 I. 정부에 대한 개념 II. 현 정부의 정부혁신 비전 체계도를 중심으로 1. 비전 - 국민이 주인인 정부 2. 기관 간 장벽을 허무는 협력하는 정부 1) 계선과 참모의 권한과 범위 2) 공간과 행정의 행태 3) 범정부적 정책조정 기능의 작동 4) 기타 정부조직혁신을 위한 기능과 수행체계 조정 3. 참여와 협력으로 할 일을 하는 정부 1) 공공숙의의 장, 열린 토론의 장 운영 2) 국민과 함께 사회문제를 해결하는 공동생산 기제 확산 III. 중장기 미래전략 기능의 작동 IV. 자치와 분권의 흐름 속에서 중앙정부의 조직 기능 재설계 방향 1. 중앙부처의 기획업무와 집행업무의 조정 2. 중앙과 지방 간의 관계 구조의 재형성 V. 종합 1. 정부 조직의 운영 방향 2. 정부 조직의 운영 전략

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Ⅰ. 정부1)에 대한 개념 1. 우리나라 헌법 ◾ 제3장 국회, 제4장 정부, 그리고 제5장 법원으로 되어 있음. ◾ 제3장은 입법기능을 수행하는 입법부인 국회의 구성과 역할 ◾ 제5장은 사법기능을 수행하는 사법부인 법원의 구성과 역할 ◾ 그러나 제4장의 정부는 제1절 대통령과 제2절 행정부로 나누고 그 각 각의 역할을 제시하고 있음 - 헌법에서 밝히고 있는 우리나라의 정부의 개념은 광의의 정부 개념이 아님. 일반적 및 협의의 개념을 적용 ◾ 향후 일반적 개념에 기초하여 OOO행정부로 하는 것이 바람직하다고 봄 (대통령은 행정부의 수반으로 되어 있음) ◾ 그러므로 다음의 논의에서 말하는 정부는 행정부를 의미함. Ⅱ. 정부혁신 비전 체계도 1. 비전-국민이 주인인 정부 ◾ 주권재민에 기초한 행정 ◾ 정부는 ‘시민이 소유주다’라는 것을 정부조직의 존재이유로 지속적으 로 확인하여야 함.

- 정부(관료제)는 행정서비스를 공급하는 주체로, 시민은 행정서비스의 객체로 보는 것이 아니라, 시민이 정부(관료제)의 주인인 동시에 행 정서비스 수혜의 주체로 보아야 함. 정부(관료제)는 행정서비스를 공 급하는 객체일 뿐임. 시민은 정부(관료제)의 주인임.

1) ▶ 광의의 개념: 행정부는 물론 입법부·사법부 기타 모든 국가 기관을 총망라한 국가의 통치 기 구 전체를 의미하고, 영어의 “Government”가 이에 해당함. ▶ 일반적 개념: 정부는 국가의 정치 기구 중 입법부·사법부를 제외한 집행부, 즉 행정부만을 의 미하고 영어의 “Executive”가 이에 해당함. ▶ 협의의 개념: 행정부 중에서도 행정의 실권자, 즉 미국식 대통령제 국가에서는 대통령을, 영· 불식(英佛式) 의회제 국가에서는 행정의 실권을 가지는 내각만을 의미하기도 함.

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- 그러므로 시민개인은 신공공관리의 관리주의 접근에서 말하는 것과 같이 민원 행정의 입장에서만 바라보는 고객으로 취급되지 않아야 함.

2. 기관 간 장벽을 허무는 협력하는 정부 1) 계선(line)과 참모(staff)의 권한과 범위 - 어느 조직을 막론하고 참모의 역할을 명확히 해야 함. 라인-스텝을 명확히 인식해야 함.

- 참모는 정책의 갈등과 조정의 역할이 필요하지만 과도한 권한의 행사는 부작용이 발생하는 것을 인식해야 함.

- 지난 정부에서 무너져 내린 정책결정 라인의 복원이 시급한데, 이것이 무너지면 정부의 성공을 담보할 수 없음.

- 행정의 책임성 : 대통령과 각 부의 장관 그리고 각 부의 공직자가 책임성을 가지는 것 √ 최근에 소득주도성장과 관련해 참모인 청와대 정책실장에게 책임을 지고 물러나라고 하는 야당의 인식은 이전 정부에서도 판박이로 나타난 현상임. 이는 청와대가 정책을 생산하고 책임진다는 인식이 깔려 있음. 이는 참모가 행정과 정책의 책임자라는 의미와 동일.

-

행정의

연속성

:

청와대

주도의

정책생산과

결정은

정책의

연속성(지속성)을 담보하기 힘듬.

- 행정의 통제성 : 주권재민의 원리에 의해 부처의 정책은 다양한 통제(입법,사법,시민통제)를

받아야

함에도,

참모에서

이루어지는

정책생산과 결정은 통제의 범위 밖에 있을 가능성이 커질 우려가 있음.

- 대통령과 장관의 소통 : 청와대의 보좌기능이 과도한 개입으로 나타날 경우 대통령과 정부부처의 소통을 막을 수 있음. ◾ 결론적으로 참모의 기능이 비대해지거나, 권한이 커지면 부처 간 협력 을 저해할 수 있음. ◾ 특히 청와대의 참모 기능은 참모의 역할에 초점을 두되, 대통령의 의 제에 해당되는 것에 최소한의 역할에서 한정되어야 함

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2) 공간과 행정의 행태 - 정책문제와 의사소통 유형

- 현재 세종시와 서울시에 공간적으로 분산되어 있는 현재의 정부 부 처의 공간적 분산에 따른 행정 행태를 심각히 분석해 볼 필요가 있 음 √ 대통령과 장관과의 원활한 의사소통을 막는 공간의 분리 √ 앞의

그림에서 보듯이 문제나 상황의 복잡성이 높을 경우엔

의사소통의 풍부한 매체, 즉 face-to-face가 상황적합 함에도 불구하고, 공간의 분리는 풍부하고 긴밀한 소통을 막는 공간의 분리 √ 부처 장관과의 소통이전에 수석보좌관 회의를 통한 정책의 공개

또는 방향은 정책의 조정이나 결정에 있어 부작용이 발생될 소지가 있음. √ 소통의 부재는 권력거리를 크게 하여 부처의 부처 장관의 부처

장악력을 저해하거나 저하 시킬 수 있음.

- 공간적 분산은 자연히 공간을 함께 공유하고 있는 수석보좌관을 통해 정책적 방향이 전달 √ 이는

바로 청와대에 의한 정책적 방향이 결정되면서 부처의

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공무원들은 청와대의 지시와 결정을 바라보는 행태를 보임. √ 대통령과 각 부처의 공간적 분리를 심각하게 고려하여야 함.

막연히 기술정보시스템으로 의사소통을 보완할 수 있다는 논리는 너무 안일한 것임. √ 부처의 일부분을 세종시로 이전한 이후에 의사소통의 부재를

해소하기

위해

해결하려고 형성되고,

청와대

했으나, 소내각은

이는

보좌진을

확대하여

점점

청와대

옥상옥의

더

중첩적인

이런

내부의

역할을

문제를 소내각이

수행할

뿐만

아니라 부처의 자율성을 침해하는 소지가 발생하였고, 결과적으로 행정부

내부

의사결정이

청와대로

집권화되는

문제점이

발생하였음 ◾ 범정부적 정책조정 기능의 작동 – 예 : 저출산·고령화 관련된 부처업무 수행부처 국토교통부 기획재정부

관련 업무 · 노인가구 주거실태 조사, 고령자 주거지원 중장기 계획 및 지 원법제 마련 등 · 노인장기 요양보험정책 협의 조정, 여성아동정책협의조정 등 · 저출산 고령화 사회 대비 필수 의료시설 확충 · 노인복지정책 종합계획 수립 및 조정, 기초노령연금제도 운영, · 고령화 사회 대응 사회분위기 조성, · 복합노인복지단지 조성사업 관리, 안정적인 노후소득보장체계 구축,

보건복지부

· 저출산 고령사회영향평가, 저출산 고령사회 정책연구, · 저출산 고령사회 기본계획 및 연도별 시행계획 평가, · 고령인력 활용촉진 기반조성, 출산 친화적 사회분위기 조성, · 저출산 종합대책 수립 조정 평가, · 출산 양육 장애요인제도개선, · 출산양육지원 및 인센티브 제공 등

여성가족부 산업통상자원부 고용노동부 문화체육관광부 행정안전부

· 아이 돌보미 지원 등 · 고령친화 산업관련 분야 등 · 사회적 일자리 창출 사업 · 육아휴직 등 · 고령화 사회에 대비한 문화 및 생활체육 등 · 일과 삶의 균형 대응 등

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3) 범정부적 정책조정 기능의 작동 – 예 : 인재개발과 관련된 부처 업무 수행부처 교육부 과학기술정보통신부 고용노동부 산업통상자원부

관련 업무 창의인재, 직업교육, 진로교육, 평생학습 등 과학기술인력 양성 청년고용, 직업능력개발 등 산업기술인력 및 지식서비스 전문인력 양성 등

여성가족부

여성인력개발·활용

농축산부·해수부

농업·수산인력 육성

중소벤처기업부

중소기업 기술인재 정책 개발 등

⟹ 부처간 기능을 어떻게 조정하고 통합할 것인가에 대한 검토는 지속적 으로 있어야 함.

- 현재 우리나라 행정부 내부의 정책조정 기능을 수행하는 공식적인 메 커니즘은 대통령, 총리, 부총리, 국무회의와 차관회의, 그리고 관계 장관회의 등이 있음.

- 대통령의 역할은 헌법에 명시되어 있듯이 행정부의 수반으로 행정조 직 간 의견 차이를 수직적으로 조정할 수 있는 공식적 권위를 가지 고 있음.

- 그러나 대통령이 모든 업무를 챙길 수 없음. 이럴 경우 청와대 보좌 진을 확대하여 이런 문제를 해결하려고 했으나 청와대 내부의 소내 각이 형성되고, 소각은 옥상옥의 중첩적인 역할을 수행할 뿐만 아니 라 부처의 자율성을 침해하는 소지가 발생하였고, 결과적으로 행정부 내부 의사결정의 집권화라는 문제점이 발생하였음.

- 국무총리에 의한 정책조정도 한계가 있음. 현행 헌법상 대통령의 명 을 받아 행정 각부를 통할할 수 있고 행정부 내부의 정책을 조정할 수 있는 공식적 권위를 가지고 있으나 상징적인 존재일 경우가 많았 음.

- 부처 간 이견을 조정하거나 해소할 수 있는 정책 수단이 약하여 국무 총리에 의한 정책조정의 실효성이 약하였음.

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- 청와대와 부총리 등과의 관계에서 정책조정의 중첩성과 총리보좌진의 조정 전문성 등이 취약하다는 문제점이 상존하고 있음.

- 부총리의 역할은 국무총리의 위임을 받아 특정 정책분야 관련 부처들 의 업무를 총괄하고 조정하는 것이지만, 이 또한 실효성이 없거나 부 총리실 사무조직의 확대와 행정부내 의사결정단계만 부가적으로 생 겨나는 부작용으로 귀결되는 경우가 많음.

- 국무회의 또한 헌법에 규정된 행정부 내 정책결정과 조정 기구로서 공식적 권위를 가지고 있으나, 역대 정부에서의 사례를 보듯이 실제 적인 효율적 토론이 어려운 경우가 많았음. 차관회의 또한 행정부내 관료들의 이해관계를 조정하기엔 한계가 많이 있음.

- 그러므로 대통령 비서실과 국무조정실, 부총리 간의 기능 조정에 대 한 합의와 역할 구분, 실제 권한 위임을 통해 국무총리와 부총리의 실질적 권한을 확보하여야 함.

4) 기타 정부 조직혁신을 위한 기능과 수행체계 조정 - 범정부적 정책조정기능 : 이미 언급 - 국가중장기 미래전략 기능 : 뒤에서 언급 예정 - 권익구제와 인권 침해 기능 √

권익위와 권위 조사·구제 기능의 유사·중복 조정 문제 · 인권위 업무 중 차별진정을 제외한 대부분은 행정기관에 의해 침해되는 권리 구제에 해당한다는 점에서 권익위와 기능 유사

법무부, 인권위, 통일부 등 인권 관련 역할 재정립 필요

√ ·

법무부는

정부의

주무부처로서

인권옹호정책

총괄기능,

통일부는

북한인권 관련 대북정책 수립, 인권위는 인권 관련 법령·제도·정책의 개선 권고 기능 수행

- 외국인 정책 수행 기능 √ 국가차원의 외국인정책을 입안하고, 실질적으로 총괄을 전담하면서

종합적인 정책효과 및 연계 필요 · 법무부 : 외국인정책총괄, 국적·체류관리, 난민정책 · 외교부 : 비자발급, 재외동포정책 · 고용노동부 : 외국인노동자 고용관리

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· 여성가족부 : 다문화가족 지원 · 문화체육관광부 : 외국인관광객 유치 · 산업통상자원부 : 외국인투자 · 행정안전부 : 외국인주민 정착 지원 · 교육부 : 외국인유학생 유치

- 에너지 정책 수행 기능 √ 에너지수급(산업통상자원부)-대기보전(환경부) 등의 기능 분산 √ 에너지·자원대책이 전세계적인 이슈로 부상 √ 기후변화 대응을 위한 기능 강화 필요 · 영국, 프랑스 등은 기후-에너지를 한 개 기관에서 관리

- 사회복지 수행 기능 √ 고용노동부와 보건복지부의 사회복지서비스 전달체계를 개편 필요

- 양성평등 수행 기능 √ 양성평등정책은 전 부처에 해당되는 것

3. 참여와 협력으로 할 일을 하는 정부 1) 공공숙의의 장, 열린 토론의 장 운영 - 기존의 간접민주주의 제도를 기반으로 하되, 국가적 차원의 사회적 문제를 해결하는 기제로 작동 - 효율성의 측면이나 국가가 정책을 방치한다는 비판도 있지만, 지속적으로 추진하여 모범적 모델을 정착시켜 나가야 할 것임.

- 지역에서도 지역시민이 실질적인 정책 참여 보장과 행정의 투명성을 강화하도록 중앙정부가 지원하고, 여건을 만들어 가야 함. 지원은 하되 관여하지 않아야 함.

-

예산편성과정에 정책우선순위를

주민들이

결정하는

직접

참여하여

주민참여예산제도의

의견을

모으고

실질적인

운영이

되도록 여건을 조성하여야 함. 이는 주민참여를 활성화하겠다는 정부혁신과제와 맥락을 같이하는 것임.

- 또한 주요한 정책결정과정에 시민들의 의견을 수렴하고, 시민들이

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문재인정부 조직운영 / 혁신방향 평가·제언 토론회 문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?

참여할 수 있는 열린 공간과 직접 참여 기제를 조성해 주어야 함. 예를 들면, 정책박람회, 정책공론화(공론화 위원회, 시민배심원제, 정책의견 수렴을 위한 시민총회 등) 제도 도입을 위해 중앙정부와 지방정부의 적극적인 지원과 인식이 필요한 시점임.

- 중앙정부의 혁신 차원에서만 머물러서는 안됨.

2) 국민과 함께 사회문제를 해결하는 공동생산 기제 확산 - 사회적 가치 중심의 정책 개발 및 공공서비스 공동생산에 대해 정부, 기업, 시민사회가 공동으로 생산할 수 있는 기제를 만들어야 함.

정부가

독단적으로

공공재를

생산해야

한다는

인식에서

벗어나는 것임.

-

지역

정부도

지역의

공공재를 단독으로

생산하고

공급한다는

인식에서 벗어나야 함.

- 지역의 특성을 반영한 공공재가 많음. 국가적 차원의 공공재와 지역적 차원의 공공재가 다를 수 있다는 인식도 필요함.

III. 중장기 미래전략 기능의 작동 - 행정부는 필요다양성의 조직운영의 원리에 입각하여, 행정환경의 도 전에 대응해야 함.

- 미래예측과 대비를 위한 미래전략 기획 및 조정이 효과적으로 이루어 지기 위해서는 외국의 경우(예를 들면 영국의 미래전략처, 일본의 내 각부 국가전략실, 스웨덴의 미래전략기구, 핀란드의 미래위원회 등) 와 같이 행정부 수반의 직할 조직으로 미래 전략 기획과 조정 기능 등이 있음.

- 우리의 경우, 현재 기획재정부의 장기전략국의 미래전략과 과단위의 업무로서 국가중장기 발전계획을 다루기는 곤란한 상황임.

- 이는 한시적이고 단기적 과제에 집중함으로써 국가차원의 종합적·체 계적 미래전략기획 기능을 수행하는데 구조적인 어려움이 있음.

- 또한 청와대와 총리실 그리고 각 부처는 현안 대응에 치중함으로써 국가의 중장기 전략기획을 지원하거나 실행하는데 어려움이 있음.

- 따라서 독립적이면서 국가 차원의 중장기 미래 예측 및 대응 전략을

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기획하고 조율하는 체계적인 컨트롤 타워 구축이 필요함.

- 앞에서 언급한 다양한 행정환경에 대응하기 위해서는 미래전략 기획 기능은 특정 부처의 기능이 아니라 범부처의 차원의 조직으로 운용 하는 것이 타당함.

IV. 자치와 분권의 흐름 속에서 중앙정부의 조직 기능 재설계 방향 1. 중앙부처의 기획업무와 집행업무의 조정

◾ 제1유형 -

주로

정책기능을

수행하면서

예산의

대부분을

기관내의

경상활동비로 지출하는 핵심예산의 비율이 높은 기관. 이는 전형적인 정책업무를 수행하는 기관임 ◾ 제2유형 - 주로 집행기능을 수행하면서 역시 예산의 대부분을 기관 내에

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지출하는 핵심예산의 비율이 높은 기관임 ◾ 제3유형 -

주로

정책기능을

수행하면서도,

예산의

대부분을

민간부문에

지출하는 관청예산의 비율이 높은 기관임 ◾ 제4유형 - 주로 집행기능을 수행하지만, 예산의 대부분을 기관의 자체사업에 지출하지 않고 상당한 예산을 민간부문에 지출하는 기관임 ⟹ 제4유형에 해당되는 부처 또는 기관은 제1유형으로 기능 전환을 해야 함. ⟹ 또한 제2유형이나 제3유형에 속하는 기능도 제1유형으로 전환할 수 있는지 분석이 필요함. ⟹ 제2유형~제4유형의 업무는 지방정부나 기타 집행과 전달을 전담하는 공공기관으로 전환해야 함. ⟹ 이런 기능 전환을 통해 중앙정부는 기획 정책 업무에 집중할 수 있도 록 해야 함.

2. 자치와 분권의 흐름 속에서 중앙정부의 조직 기능 재설계 방향 - 중앙과 지방 간의 관계 구조의 재형성 ◾ 분권형 국가 조직 운영 -

지역특성에 강화(예:

맞는

자치구조·운영의

제주특별자치도)를

다양화를

시도하였고,

통한 현재

지역경쟁력 또는

향후

주민감사청구제, 조례 제·개폐 청구제, 주민투표제, 주민소송제 등 주민참여를 통한 지방의 책임성 확보를 위한 논의가 다각도로 이루어지고 있음.

- 중앙과 지방간의 관계 구조의 재형성이 필요함.

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문재인정부 조직운영 / 혁신방향 평가·제언 토론회 문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?

- 그러나 지방자치 20년 동안 많은 규제를 폐지했음에도 불구하고, 여전히 자치단체에 대한 간여와 통제에 대한 비판을 받고 있음. 중앙과 지방간 관계를 근본적으로 재정립하고 지방자치를 심화 확충해야 함.

- 자율·책임·협력의 지방자치 실현을 위해 지방분권을 획기적으로 추진하여야 함. √ 특히 교육자치, 지방자치, 치안(자치경찰) 등 지방분권을 제대로

하기 위해 중앙정부의 조직과 기능을 개편을 더 이상 늦추어서는 안됨. √

광역시도

정부가

수행할

수

있는

특별행정기관의

역할의

임파워먼트 √ 1995년 민선 자치단체장 출범은 한국사회 전체의 패러다임을

집권과 집중에서 분권과 분산으로 전환하는 계기를 마련한 것임. 그러나 패러다임의 전환에 따른 중앙과 지방간의 권력 구조는 여전히 중앙집권과 집중에 머물러 있음.

V. 종합 1. 정부 조직의 운영 방향 - 높은 관리계층을 낮은 관리계층으로 전환 - 높은 공식화에 의한 업무수행 보다는 자율적 합의 중심으로 전환 -

수직적 관계를 수평적 관계로 전환 – 책임을 위쪽으로 떠넘기는 오 래된 품의제를 근절해야

- 권한 위임을 통한 자율적 판단의 범위를 더 넓게 – 상명하복의 조직 문화와 받아 적기와 수행하기의 업무 관행을 깨야 -

내부통제위주의 업무와 기능에서 외부조직과 긴밀한 네트워크 그리 고 거버넌스 네트워크 역할 중심으로 전환해야

- 부서 간의 벽을 허물 수 있는 프로세스 중심의 업무 방식으로 -

머리없는 거인(Headless Giant)이 움직이는 듯한 집행 기능 우선에 서 작지만 Smart Head를 가진 기획 중심으로

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2. 정부 조직의 운영 전략 ◾ 필수다양성(Law of Requisite Variety) 전략 √ 시스템이

적절히 생존해 나가기 위해서는 그 내부적인 규제

메카니즘이 적어도 시스템이 당면하고 있는 환경의 속성만큼 다양해야만 한다(Morgan, 1997)는 의미임. √ 필요한

다양성을 내부적인 통제 메커니즘 속에 다 포괄하고

있음으로써만이 그 시스템은 환경에 의해 제기된 모든 다양성과 도전을 적절히 통제하고 또 그에 대처해 나갈 수가 있음. 반면

√

주변

환경의

다양성보다

더

빈약한

수준의

다양성을

확보하고 있어서 복잡한 환경으로부터 자신을 고립시키고 오히려 역 통제를 당할 수밖에 없는 시스템은 결국은 쇠퇴하고 개별성을 상실할 수밖에 없음. √ 따라서 필수(요) 다양성은 모든 종류의 살아있는 시스템에 매우

중요한 특징이자 생존의 요건이 됨. ◾ DAO(Decentralized Autonomous Organization, 분권화된 자율조직) 전략 √ 분권화에 초점 √ 대통령 등 과도한 중앙 정부의 권한과 권력의 집중에서 탈피하여

과감하게 수평적/수직적 권력 분산과 권한 위임을 실현 √ 수평적 권력 분산 – 중앙행정기관 간 관계 – 권력 분석, 책임과

권력의 균형 ·

정부효율성:

20위

(13년)

->

26위(14년)

->

29위(18년)

–

IMD(스위스국제경영개발대학원) 국가경쟁력 평가 중 정부효율성 평가 √ 수직적 권력 분산 – 중앙과 지방 간 관계 – 교육과 자치를 위한

권력 및 권한 위임 ◾ 자율성에 기초한 조직화 전략 ◾ 이음새 없는 조직화 전략

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문재인정부 조직운영 / 혁신방향 평가·제언 토론회 문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?

[발 제 2] 『역대정부와 문재인정부의 정부혁신 비교』 발제문

남 재 걸 (단국대 행정학과 교수)

목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 정부혁신의 전략에 관한 이론적 논의 1. 신공공관리론(New Public Management) 2. 뉴거버넌스론(New Governance) 3. 신공공서비스론(New Public Service) Ⅲ. 역대정부와 문재인정부의 정부혁신 1. 정부혁신 분석 2. 정부별 정부혁신관련 주요 언어 분석 Ⅳ. 문재인정부 정부혁신의 특징 1. 정부혁신 전략에 관한 이론적 관점 2. 정부혁신관련 주요 언어 분석 결과 Ⅴ. 향후 정부혁신 추진에 주는 함의 1. 긍정적 측면 2. 정책적 제언

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Ⅰ. 서론 ○ 현 정부는 「정부혁신 종합 추진계획」을 지난 3월 19일 발표. 문재 인정부의 정부혁신 내용의 옳고 그름이나 성과를 논하기에는 시기상조 이며, 본 추진계획을 바탕으로 정부혁신의 특징을 분석해 보고자 함. ○ 문재인정부 정부혁신의 특징 분석은 다음 두 가지 질문에 대한 답을 찾고자 함.

- 첫째, 역대정부의 정부혁신과 비교하여 어떠한 특징인 있는지?

- 둘째, 정부혁신 이론의 관점에서 문재인정부의 정부혁신의 성격과 기 본방향은 어떠한 것인지? ○ 분석 방법 - 역대정부의 정부혁신은 국정목표, 정부혁신목표, 정부혁신 주요내용, 혁신 추진기구 등을 중심으로 비교·검토하고 이를 혁신이론의 관점 에서 분석(주로 기존의 선행연구를 활용) - 문재인정부는 국정목표와 「정부혁신 종합 추진계획」상의 정부혁신 비전체계를 중심으로 분석함.

- 역대정부와 문재인정부의 국정목표와 정부혁신목표에 대한 텍스트분 석을 실시함. ○ 역대정부는 행정쇄신, 정부혁신, 행정개혁 등의 용어를 사용하였음. 학 술적으로는 이들 용어 간 차이점(정부혁신이 행정개혁이나 쇄신보다 광의의 개념으로 봄)이 있지만, 실무에서 유사하게 사용하고 있으며 정부 간 비교를 위하여 이들 용어는 동일한 의미로 간주하고 분석함.

Ⅱ. 정부혁신의 전략에 관한 이론적 논의 1. 신공공관리론(New Public Management)

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1) 배경 ○ 관료주의 패러다임(계층제적 통제, 전문화, 규정과 절차 강조)에 근거 한 전통적 행정학에 대한 대안으로 부각됨. ○ 영국, 미국, 캐나다, 뉴질랜드 등에서 작고 효율적인 정부 정부에 대한 사회적 요구를 반영하며 등장 ○ 정부 관료제의 비효율성에 대한 비판이 증대되고, 신자유주의에 따른 시장과 경쟁이 강조되면서 행정에 민간기업의 관리기법 도입 필요성이 제기됨 2) 정부혁신 전략 ○ 신자유주의 이념에 기초한 시장주의와 신관리주의를 결합→ 작은정부 구현 ○ 효율성을 강조하는 민간기업의 관리기법을 정부관료제에 도입 ○ 정부부문에 경쟁원리 도입, 규제 완화, 민간기업 관리기법 도입, 비용 절감, 효율성 및 인원감축 강조, 금전적인 유인체계에 의한 비금전적 유인체계 대체 등을 강조함. <표 1> 전통적 관료제와 신공공관리론 비교 구분

전통적 관료제

신공공관리론

정부 역할

노젓기

방향 잡기

정부 활동

직접적인 서비스 공급

권한의 부여

가치

형평성, 민주성

효율성, 경제성

서비스 공급

관료제를 통한 정부의 독점적 공급

시장 활용 및 경쟁도입(민영화, 민간위탁)

명령과 통제

참여와 팀워크

투입중심 예산편성

성과 강조

관료 및 행정기관 중심

고객 중심

관리 방식

자료: Osborne & Gaebler(1992)

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2. 뉴거버넌스론(New Governance) 1) 배경 ○ 공공서비스 전달과정에 민간부문의 참여 확대 → 상호간 협력의 정도 에 따라 공공서비스 전달의 효율성이 결정됨 ○ 국가, 시장, 시민사회의 협력에 의한 공공문제 해결 강조 2) 정부혁신 전략 ○ 정책의 성과나 결과보다는 과정을 강조하며, 정부, 시민사회 등과의 상호협력관계를 강조함 ○ 정부의 활동은 다양한 행위자간 협력을 유도하는 조정자의 역할을 수 행하며, 상호간의 신뢰에 바탕한 협력적 관계를 중시함. <표 2> 신공공관리론과 뉴거버넌스 비교 구분

신공공관리론

뉴거버넌스

정부 역할

방향잡기

방향잡기

정부 활동

공공 기업가

조정자(coordinator)

가치

효율성, 경제성

상호신뢰, 협력

서비스 공급

관리 방식

시장 활용 및 경쟁도입(민영화, 민간위탁)

민관협력 및 공동공급

시장 중시

네트워크, 연계 및 협력 중시

성과 강조

과정 중시

고객 중심

임무 중심

3. 신공공서비스론(New Public Service) 1) 배경 ○ 행정업무 수행에서 효율성을 강조하는 신공공관리론을 비판하고 ‘모든 시민들에게 보다 더 나은 생활’을 보장하는 것이 행정의 역할임을 강 조함

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○ 신공공관리론 대두 이후에 방향잡기 역할로서의 관료 역할의 증대와 공공가치의 문제가 제기됨 → 행정의 역할에서 ‘시민’을 중심에 두는 신공공서비스론 등장 2) 정부혁신 전략 ○ (관료의 역할) 관료는 사회의 새로운 방향을 잡고 통제하는 것이 아니 라 공유된 가치를 가진 시민들이 지역사회의 문제해결과정에서 서로 협상하고 중재하는 과정에서 봉사하는 행위자일 따름임 ○ (공익) 시민들이 공유하고 있는 가치에 대한 대화와 담론의 결과물이 공익임. ○ (사람 중시) 관료조직의 성과나 효율성 보다는 ‘사람’을 가치있게 봄. 공조직은 인간존중에 기초한 협력과정이 있어야 성공할 수 있다고 봄. ○ (가치) 시민권과 공공성을 기업가 정신보다 더 높이 평가함. 행정관료 와 시민은 기업가적 관리자보다 더 크게 사회에 기여하고 공익을 보 호할 수 있다고 봄.

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<표 3> 전통적 행정이론, 신공공관리, 신공공서비스 비교 구분 인식론

전통적 행정이론 초기의 정치학, 사회학

신공공관리 경제이론, 실증적 사회과학

지배적

신공공서비스 민주주의 이론, 실증주의, 해석학, 비판이론, 포스트모더니즘 전략적 합리성

합리성과

개략적 합리성

기술 및 경제적합리성

정치·경제·조직적

인간행태

행정인

경제인, 이기적 결정자

합리성에 대한 다각적

모형 공익 개념 관료의 반응 대상

정치적으로 결정되고 법률로 나타남

개인 이익들의 총합

고객, 선거구민

고객

검증 공유가치에 대하 담론의 결과 시민 봉사

정부 역할

목표달성 기제

책임성 확보

행정 재량권 기대되는 조직구조 관료의 동기부여

방향잡기

(시민과 공동체 간의

(시장을 활용한 촉매자)

협상·이익조정 그리고

민간, 비영리기관 활용

공유가치 창출) 상호 합의한 욕구를

유인체제(인센티브 등)

충족시킬 공공기관, 비영리

창출 시장 지향적 방법

및 민간기구의 연합 구축 다면적

사적 이익의 축적은

행정관료는 법, 공동체

시민집단을 만족시키는

가치, 정치 규범,

제한된 공무원의

결과 발생 기업가적 목표달성을

전문성, 시민 이익고려 재량이 필요하지만

재량만 인정됨 관료적 조직내에서

위해 넓은 재량인정 기본적인 통제는

제약과 책임성 수반됨

고객을 규제하고

존재하는 분권화된

협동적 구조

통제함

조직 기업가적 정신, 정부규모를

보수와 수당

축조하고자 하는 이념적

노젓기

기존 정부기구 활용

계층제적 방식

욕구

자료: Denhardt, R. B., & Denhardt, J. V., 2000: 554

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사회봉사 사회에 기여하려는 욕구

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Ⅲ. 역대정부와 문재인정부의 정부혁신 1. 정부혁신 분석 1) 문민정부  국정목표 ○ 문민정부의 국정목표는 한국병 치유와 신한국 창조이며, 국가비전으로 는 작지만 강력한 정부, 세계화를 추구하였음. ○ 3대 실천과제로 부정부패 척결, 경제 회생, 국가기강 확립을 제시하였 음.  정부혁신 목표 ○ 국정지표로는 깨끗한 정부, 튼튼한 경제, 건강한 사회, 통일된 조국임. ○ 행정쇄신의 기본 방향은 깨끗하며 작고 강한 정부의 구축, 민주적이며 효율적인 행정의 구현, 국민편의 위주의 제도와 관행개선의 3가지임.  정부혁신 주요 내용 ○ 정치개혁은 “솔선 수범을 통한 위로 부터의 개혁”(공보처, 1997: 21) 을 추구하면서, 행정개혁은 국민이 스스로 과제를 제시하고 해결책을 제시하는 밑으로부터의 개혁을 추진하는 원칙을 가지고 시작함.

- 그러나 실질적인 시민참여는 제한적이었음(이승종, 2003). ○ 행정쇄신은 민영화의 추구, 규제개혁, 지방자치제, 조직개편 등이 시도 됨.  정부혁신 추진 기구 ○ 대통령 직속의 행정쇄신위원회(1993. 4월 설치)가 행정쇄신을 주도하 였으며, 위원회는 15명 전원이 민간인으로 구성되었으며, 당초 1년 계획 출범하였으나 임기 말까지 연장 운영됨  혁신이론 관점에서의 평가 ○ 당시 서구의 선진국들은 과도한 복지비용을 줄이기 위한 일환으로 작

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고 효율적인 정부를 구성하기 위한 노력이 있었음. 문민정부는 군사 정부가 추구하던 정부주도형 발전국가형태에서 세계화 시대에 맞는 정부기구로 개편하는 수준임(한국행정연구원. 2005: 59). ○ “중요한 정책결정은 천재지변이 다가오듯 우리의 생활 속에서 갑자기 일어나는 일이 일상화되었다.”(최양식, 1998). → 전격적인 개혁조치 와 조직개편 단행 ○ ‘한국병’, ‘신한국 창조’, ‘강력한 정부’, ‘국가기강’ 등의 용어에서 보 듯이 정부가 주도적으로 무엇을 변화시키고자 하는 의도가 담겨져 있 음.

- 또한 그 변화의 방향은 ‘신한국 창조’라는 이상형의 형태도 스스로 규정짓고 있는 정부개혁임. ○ ‘작은 정부’, ‘효율적인 행정의 구현’ 등의 신공공관리적론적인 용어가 등장하지만, 기본적인 개혁방향은 전통적 행정이론의 수준을 벗어나 지 못함(한국행정연구원, 2005).

2) 국민의 정부  국정목표 ○ IMF 경제위기 상황에 등장한 국민의 정부는 국정목표로 민주주의와 시장경제의 병행발전을 설정함. ○ 국정지표는 국민적 화합, 민주적 경제 발전, 자율적 시민사회, 포괄적 안보체계, 창의적 문화국가를 제시함.  정부혁신 목표 ○ 정부혁신의 비전으로 ‘작지만 효율적으로 봉사하는 정부’를 설정하고 목표로는 작은 정부(구조조정 혁신), 효율적인 정부(운영시스템 개선), 봉사하는 정부(대민 서비스 개선)를 추구하였음  정부혁신 주요 내용 ○ 당시 IMF 경제 상황을 극복하기 위하여 신공공관리론의 요소를 급속 도로 받아들임. ○ 정부의 개혁대상과제의 명칭을 ‘경영혁신과제’로 명명할 정도로 신공

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공관리론적인 성격이 강함. 경영혁신 용어를 많이 사용함.  정부혁신 추진 기구 ○ 대통령 직속의 기획예산위원회에서 개혁을 주도하였으며, 2000년 8월 대통령직속의 정부혁신추진위원회로 확대 개편. 정부혁신추진위원회 는 민간위원 10인, 장관급 정부위원 7인으로 구성됨.  혁신이론 관점에서의 평가 ○ 신공공관리론에 입각한 개혁을 추진하여 민영화, 책임운영기관화, 규 제완화 등의 논의가 활발하게 전개됨(한국행정연구원, 2005). ○ 신공공관리론에 대한 한국적 적실성 논의와 반대견해도 제기되었으며, 실제 행정개혁이 대통령의 권한 강화와 각 부처의 기구 축소에 중점 을 두었다는 평가도 있으며(권해수, 1998), 이러한 이유로 당시의 행 정개혁은 신공공관리론으로 보기 어려우며 전통적 행정학으로 보아야 한다는 견해도 있음(이명석, 2001). ○ 중앙권한의 지방이양, 노사정위원회 활성화, 시민단체 지원 등은 뉴거 버넌스 관점의 정부혁신으로 봄(남궁근, 2017: 13).

3) 참여 정부  국정목표 ○ 국정목표는 국민과 함께하는 민주주의, 더불어 사는 균형발전사회, 평 화와 번영의 동북아시대이며, 4대 국정원리로 원칙과 신뢰, 공정과 투 명, 대화와 타협, 분권과 자율을 설정하였음  정부혁신 목표 ○ 정부혁신의 목표로는 국민으로부터 신뢰받는 정부이며, 일 잘하는 정 부, 대화 잘하는 정부를 통하여 목표를 달성하고자 하였음. ○ 정부혁신을 위하여 효율적인 행정, 봉사하는 행정, 투명한 행정, 분권 화된 행정, 함께하는 행정이라는 5대 실천목표를 세움  정부혁신 주요 내용

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○

조직과 구조혁신 뿐 아니라 시스템과 문화의 혁신을 강조하였으며, 대통령의 지속적 관심, 실천중심의 경험적 귀납적 혁신 강조, 학습과 회의를 통한 혁신 강조

 정부혁신 추진 기구 ○ 대통령소속 정부혁신지방분권위원회에서 추진하였으며, 이외에도 실무 에서는 중층적 구조를 가지고 추진됨(청와대 혁신비서관실-행정자치 부 정부혁신본부-각 부처 혁신담당관)  혁신이론 관점에서의 평가 ○ 실천과 사례 중심의 혁신사례들이 워크숍, 포럼, 우수사례 대회 등을 통하여 확산되어 일하는 방식, 행태 개선부분은 큰 성과가 있었던 것 으로 평가됨(한국행정연구원, 2005: 121) ○ 그러나, 정부규모의 확대에 대한 비판과 정부 전체의 효율적인 시스템 구축은 성공적이지 못하였다는 평가를 받으며, 혁신의 범위를 넓히고 혁신추진조직을 병렬적으로 설치하여 혁신피로감을 높였다는 부정적 평가도 있음(김판석·홍길표, 2011) ○ 한편 전문가와 조직내부 인지도 측면에서는 긍정적이지만 국민의 인지 도와 체감도는 낮은 것으로 봄(오영균, 2007). ○ 전반적으로 이전 정부에 비하여 신공공관리 개혁의 속도는 늦추고, 뉴 거버넌스 개혁을 도입하기 위하여 노력하였다는 평가 4) 이명박 정부  국정목표 ○ 선진일류국가 건설을 국정비전으로 설정하였으며, 선진일류 국가의 구 체적인 내용은 잘사는 국민, 따뜻한 사회, 강한 나라임. ○ 국정철학이자 행동규범으로는 창조적 실용주의를 설정하였음  정부혁신 목표 ○ 국정지표는 섬기는 정부, 활기찬 시장경제, 능동적 복지, 인재대국, 성 숙한 세계국가를 설정하고 여기에 각 지표별 4대 국정전략, 각 전력

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별 5대 국정과제 수립  정부혁신 주요 내용 ○ 시장중심의 신발전체제 추진, 선진화를 위한 규제완화, 공공기관선진 화 등을 추진하였음. ○ ‘저탄소 녹색성장’을 신 국가발전 패러다임으로 제시하고 그 실현을 위한 중장기 계획을 추진함.  정부혁신 추진 기구 ○ 대통령소속 국가경쟁력강화 위원회(2008년 3월-2013.2 월)에서 추진 하였으며, 위원회는 50인 이내의 장관, 수석비서관 및 민간위원 등으 로 구성되었으며, 매월 1회 개최되었음  혁신이론 관점에서의 평가 ○ 참여적 요소는 약화되고 신공공관리적 요소(성과평가, 성과급제, 연봉 제 등)가 강화됨(남궁근, 2017: 16) ○ 작은 정부를 지향하여 대부처 통합의 원리로 조직개혁을 추진하였으나 비교적 일회적인 성격이 보다 강하였으며, 신공공관리적인 측면이 강 하게 나타남(황혜신, 2013).

5) 박근혜 정부  국정목표 ○ 국정비전은 ‘국민행복, 희망의 새시대’이며, 국정목표는 일자리 중심의 창조경제, 맞춤형 고용·복지, 창의교육과 문화가 있는 삶, 안전과 통 합의 사회, 행복한 통일시대의 기반구축임  정부혁신 목표 ○ 정부혁신의 비전으로는 ‘신뢰받는 정부’로 하였으며, 3대 목표로 서비 스정부, 유능한 정부, 투명한 정부를 설정하고, 4대 원칙: 개방, 소통, 공유, 협력을 제시함.

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 정부혁신 주요 내용 ○ ‘정부 3.0’을 구호로 전자정부개혁과 연계하여 추진하였으며, 정부와 공공기관의 개혁을 통한 전파를 추진함. ○ 주로 공공정보의 개방, 소통, 공유를 통한 혁신을 추진한 것이 특징임 ○ 기관 상호간의 협력이나 협치를 강조함.  정부혁신 추진 기구 ○ 국무총리 소속의 정부 3.0 위원회(2014. 7. 25일)를 중심으로 추진됨. 위원회는 민간위원 8명, 정부위원 6명(차관급)으로 구성됨  혁신이론 관점에서의 평가 ○ 정부혁신이 주로 공공정보를 중심으로 한 정부 3.0의 슬로건으로 이루 어져, 부처나 공공기관, 공공기관과 민간기관 간의 상호협업이 강조됨 - 한편, 일반국민, 전문가, 공무원은 정부3.0이 시대적 요구에 부합하 는 정부혁신 패러다임인 것은 동의하고 있으나 이에 대한 정착은 미흡하였다고 연구도 있음(임성근·인근, 2017). ○ 전반적인 혁신평가에 대한 선행연구가 부족함. ○ 다만, 정부 3.0의 추진은 뉴거버넌스적인 요소가 강한 것으로 볼 수 있음.

6) 문재인 정부 <그림 1> 문재인정부의 정부혁신 추진체계도

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문재인정부 조직운영 / 혁신방향 평가·제언 토론회 문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?

 국정목표 ○ 국가비전은 국민의 나라, 정의로운 대한민국이며, 5대 국정목표로는 국민이 주인인 정부, 더불어 잘사는 경제, 내 삶을 책임지는 국가, 고 르게 발전하는 지역, 평화와 번영의 한반도임. 여기에 각 목표별 3-5 개의 국정전략이 추가되어 20대 국정전략이 마련됨.  정부혁신 목표 ○ 국민이 주인인 정부실현을 위하여 정부혁신목표로 참여와 신뢰를 통한 공공성 회복을 제시하고, 3대전략으로 사회적 가치 중심정부, 참여와 협력, 신뢰받는 정부를 설정함.  정부혁신 추진 기구 ○ 별도의 추진기구는 없으며 정부혁신전략회의(대통령주재, 연2회)에서 추진되며, 정부는 정부혁신관계기관 협의회를 통하여 민간은 정부혁 신국민포럼을 통하여 지원됨

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문재인정부 조직운영 / 혁신방향 평가·제언 토론회 문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?

2. 정부별 정부혁신관련 주요 언어 분석

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Ⅳ. 문재인정부 정부혁신의 특징 1. 정부혁신 전략에 관한 이론적 관점 ○ 문재인정부의 정부혁신종합추진계획에서 나타난 정부혁신의 지향점은 신공공서비스론에 가깝다고 볼 수 있음. ○ 그 논거는 다음과 같음.

- 첫째, 정부혁신의 비전으로 제시한 ‘국민이 주인인 정부’를 통하여 공무원의 반응 대상이 국민임을 명확히 하고 있음. 기존의 신공공관 리론에서 관료의 재량권에 대한 문제점으로 신공공서비스론에서는 ‘정부의 주인은 국민’이라는 점을 강조함.

- 둘째, 3대전략의 핵심으로 ‘사회적 가치 중심정부’를 제시하고, 사회 적 가치의 개념과 체계 그리고 세부 분류별 의미에 대해서는 본 계 획 13쪽에서 설명하고 있지만 여전히 모호한 수준임. 따라서 ‘실제 현장에서 사회적 가치가 무엇인지를 누가 결정할 것인가?’의 문제가 제기됨. 이에 대해 현 정부의 정부혁신추진계획을 통하여 유추하면 사회적 가치는 ‘사회적 담론’을 통하여 결정되는 것으로 추론됨. 신 공공서비스론의 가장 큰 특징 중의 하나는 정책결정의 기준이 되는 공익개념을 ‘대화와 담론을 통하여 나타난 시민들이 공유하고 있는 가치의 결과물’로 본다는 것임.

- 셋째, 역대정부와 비교해서 현 정부에서 기대하는 공무원의 역할은 유능하고 효율적이고 일 잘하는 공무원 보다는 사회의 다양한 집단 들 상호간의 협상이나 이익조정을 중재하며 이들의 공유가치를 창출 하는데 봉사하는 역할을 기대하는 것으로 보임. 역대정부의 정부혁신 에는 ‘효율’, ‘유능’, ‘일 잘하는’ 등의 용어가 주로 나타나지만, 현 정부에서는 ‘사회적 가치’, ‘참여’, ‘협력’, ‘신뢰’ 라는 용어를 사용하 고 있음.

- 넷째, 혁신계획에서 구체적인 전략, 실행 방향 등이 역대정부에 비하

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여 명쾌하게 제시되지 않았다는 점에서 차별화됨. 「정부혁신 종합 추진계획」 내용의 대부분이 사례중심으로 접근하며, 동시에 ‘사회적 가치’라는 개념이 전략으로 등장함. 이는 정부 관료에게 구체적인 미 션을 주고 이를 실행하고자 하는 방법이 아니라 이러한 결과(사례)가 도출 될 수 있도록 국민과 협력하여 일 하기를 바라는 것으로 추론 됨. 그 행위의 결과는 추진계획에 제시된 구체적 사례와 유사한 것일 수도 있으며, 사회적 가치가 무엇인지 혼동되는 경우는 관련 행위자 들과 담론을 통하여 결정하도록 하는 여지를 남겨놓은 것으로 볼 수 있음. ○ 한편 문재인정부의 「정부혁신종합추진계획」에서는 뉴거버넌스의 요 소도 많이 발견됨. ‘참여’, ‘신뢰’, ‘협력’ 등을 강조하고 있어 정부와 민간과의 협력적 관계를 통한 문제의 공동으로 해결하고자 하는 의지 를 보이고 있다고 볼 수 있음. ○ 선행연구들을 종합하여 역대정부의 정부혁신을 이론적 측면에서 보면 아래 <표 4>와 같이 볼 수 있음. <표 4> 정부혁신이론 관점에서 본 역대정부의 정부혁신 전략 문민

국민의

참여

이명박

박근혜

문재인

정부

정부

정부

정부

정부

정부

전통적 행정이론

◎

○

신공공관리론

○

◎

◎

◎

○

○

◎

정부혁신전략

뉴거버넌스론 신공공서비스론

◎

○ ◎

※ ◎: 해당 정부혁신전략이 강하게 나타남 ○: 해당 정부혁신전략이 약하게 나타남

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2. 정부혁신관련 주요 언어 분석 결과 ○ 현 정부에서 국정목표와 정부혁신과 관련되어 최초로 사용한 용어는 ‘대한민국’, ‘정의’, ‘주인’, ‘책임’, ‘한반도’, ‘공공성’, ‘사회적 가치’이 며, - 주요용어로는 ‘주인’, ‘참여’, ‘신뢰’, ‘공공성’, ‘사회적 가치’를 들 수 있을 것임. ○ 역대정부와 비교하면 뉴거버넌스에서 강조하는 상호협력, 네트워크와 관련된 용어들은 참여정부와 박근혜정부의 언어와 유사하다고 볼 수 있음 <표4> 문재인정부 정부혁신의 주요 용어 최초사용 용어

주요 용어

- 대한민국, 정의, 주인, 책임, 한반

- 주인, 참여, 신뢰, 공공성, 사회적

도, 공공성, 사회적 가치

가치

○ 현 정부의 가장 큰 특징은, - 첫째, ‘정의’, ‘공공성’, ‘사회적 가치’라는 언어들은 역대정부에서 사 용한 ‘효율’, ‘유능한’ 등에 비하여 행동이나 성과지향적인 것과 거리 감이 있다는 것임.

- 둘째는 공무원 내부의 행동강령을 제시하기보다는 국민과의 관계를 설정하는 용어가 많다는 것임. 주요 언어를 연결하면, 국민은 ‘주인’ 이며, 정부와 공무원은 주인에게 ‘책임’을 지며, 국민인 주인의 ‘참 여’가 강조되고, 국민인 ‘주인’과 ‘공무원’과의 관계에서 신뢰성이 확 보되어야 하는 것을 강조함을 추론할 수 있음.

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Ⅴ. 향후 정부혁신 추진에 주는 함의 ○ 문재인정부는 출범 16개월이 지났으며, 「정부혁신종합추진계획」이 발표된 지는 6개월이 지났음. 아직 정부혁신에 대한 평가를 하기는 시 기상조임. ○ 따라서 「정부혁신종합추진계획」 을 중심으로 정부혁신 전략에 대한 이론적 시각과 역대정부의 정부혁신을 비교·분석한 결과는 다음과 같 음 1. 긍정적 측면 ○ 신공공서비스론에 가까운 문재인 정부의 정부혁신 전략은 다음과 같은 긍정적 측면이 발견됨. ○ 첫째, ‘국민에게 공무원이 가져야할 규범적 방향’을 명확히 제시하고 있다는 것임. 이는 정부관료가 어떠한 자세로 일해야 하는지에 대해 명확히 제시하고 있다는 점에서 의의가 큼. ○ 둘째, 현 정부의 정부혁신 전략은 정부 관료와 국민과의 관계설정, 국 민과 어떻게 공동의 목표나 가치를 찾아가야 하는지에 대해 말하고자 함. 따라서 향후 국민, 정부 그리고 사회의 다양한 집단이 공동의 목표 나 가치를 어떻게 도출 할 것인지에 대한 새로운 사례를 축적하는데 크게 기여하여 할 수 있을 것으로 기대됨. 특히 급격하게 증대되는 사 회의 다양성을 행정이 어떻게 조화롭게 수용할 것인지에 대한 진지한 고민이 시작되고 이에 대한 관료의 역할이 무엇이고 어떻게 해야하는 지에 대한 경험이 축적될 수 있을 것임. ○ 셋째, 최근 행정학계의 이론과 실무 모두에서 쟁점으로 등장하는 관료 제의 민주성을 확보하기 위한 참여의 문제, 공익의 다원성에 대한 논 의, 정부와 민간의 협력적 활동, 정부 관료의 새로운 역할과 시민과의 커뮤니케이션이나 담론이론 등의 발전에 기여할 것으로 보임.

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2. 정책적 제언 ○ 그러나 다음의 몇 가지 점에서는 우려를 나타낼 수 있어, 이에 대한 검토와 고려가 필요할 것으로 사료됨. ○ 첫째, 앞에서 살펴보았듯이 문민정부 시작 이후, 지난 24년간 우리나 라 정부 관료제 혁신의 전략은 주로 신공공관리론이 저변에 깔려있었 음.

- 따라서, 신공공서비스라는 새로운 전략적 방향에 96만명의 공직자들 이 어떻게 적응할 것인가의 문제가 제기됨. 정부관료는 주어진 법규 정에 따라 집행하는 것에 익숙함. 담론과 커뮤니케이션을 통한 공감 대의 형성, 수평적 관계에 의한 업무의 수행 등은 익숙하지 않음.

- 이를 해결하기 위해서는 공직자에 대한 교육을 통하여 새로운 변화에 대한 학습을 할 수 있는 기회 제공이 필요할 것임. ○ 둘째, 신공공서비스론은 주로 정부관료와 국민과의 관계에 대한 변화 를 요구하는 것임. 정부 관료제 내부의 효율화, 전문화 등에 대한 혁신 전략은 소홀할 수 있음.

- 이를 해결하기 위해서는 노무현정부에서 강조된 기능과 프로세스에 대한 혁신, 박근혜정부의 ‘정부 3.0’에서 강조된 정보의 공유 등에 대한 혁신도 지속할 필요가 있음. ○ 셋째, 신공공서비스가 모든 분야에 적용되기는 어려움. 기존 연구에 따르면 환경보호, 소비자보호서비스와 같은 규제적 분야에서는 신공공 서비스 방식이 적절하고, 민원과 보건소서비스 분야는 신공공관리론이 보다 더 적절한 것으로 나타남(우양호, 2008).

- 따라서 구체적으로 분야를 구분하여 적용하기는 어렵지만 지나치게 획일적인 적용은 부작용이 우려될 수 있음. ○ 넷째, 신공공서비스론의 가장 큰 특징 중 하나는 건전한 시민, 좋은 시민을 전제로한 가치 지향적 담론이 숨어 있다는 것임(김대성·이현선, 2008). 그러나 시민참여와 관련하여 그 궁극적인 정당성의 토대인 건

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전한 시민이라는 기초가 흔들릴 경우에 대한 문제가 제기됨. 건전한 시민은 그 실체를 찾기 쉽지 않은데, 이러한 추상체에 의해 정당성이 부여되는 혁신은 집권세력의 지배적인 입장을 반영하기에 급급할 수 있음.

- 또한 이와 더불어 정부 관료제가 과연 편견 없는 매개적인 역할을 할 수 있을 것인가에 대한 의문도 제기될 수 있음.

- 따라서 이에 대한 해결을 위해서는 다양한 세력들이 참여할 수 있는 통로를 개방하는 행정 뿐 아니라 정치적 노력이 끊임없이 지속되어 야 할 것임.

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[토 론 ①] 『문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?』 토론문 - 정부혁신 없이 성공하는 정부는 없다 -

이 창 길 (세종대 행정학과 교수) <지금까지의 성찰> 긍정적인 측면을 보면, “나라다운 나라”를 위한 상당한 진전을 보았다. 첫째, 정부 내외부의 적폐 청산을 추진했다는 점이다. 국정농단의 단죄, 부정부패의 조사, 국정교과서 폐기, 문화계 블랙리스트 제거, 세월호 문제 해결, 안기부와 기무사 개편 등 긍정적 평가가 가능하다. 아직도 다루어 야 하는 과제가 많지만, 촛불 민심이 원하는 최소한의 조치 시행은 중요 한 성과라 하겠다. 둘째, 정부혁신의 방향과 가치가 설정되었다는 점이다. 금년 3월 추진계 획이 완성되고, 추진체계가 구성되었다. 시대정신을 반영하여 사회적 가 치를 강조하고 공정하고 공평한 사회를 향한 정부의 변화에 상당한 진전 이 있었다. 근로자의 근로여건 개선, 여성 등 균형인사, 경찰 등 인권의식 향상, 그리고 국민소통의 강화 등 성과로 인식될 수 있다. 셋째, 정부와 국민과의 관계를 향상했다는 점이다. 최근 1년여 동안 가장 성공적인 성과는 청와대 청원일 것이다. 20만이 넘는 청원에 대한 정부의 답변은 정부 변화의 상징이었다. 광화문1번가 등을 통해 여론을 수렴하 고, 공론화위원회를 구성 운영하는 등 주요 사회적 이슈에 대한 시민공론

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의 장을 마련하였다. 시민들의 직접적인 참여를 확대한 것은 긍정적이다. 반성할 점을 보면, ‘혁신의 동력과 성과’가 떨어지고 있다. 정부혁신의 방향이 추상적이다. 사회적 가치가 무엇인지, 이를 어떻게 적 용할 것인지, 그리고 실제 나타나는 성과가 무엇이어야 하는지에 대한 명 확한 이해가 부족하다. 사회혁신과 정부혁신을 혼동하고 있다. 공무원도 시민도 추상적인 논의에 막연한 희망을 보일 뿐 사회적 가치의 구체적인 실행에는 회의적인 의견이 많다. 정부혁신 추진체계상의 문제가 있다. 청와대에 정부혁신을 챙기는 조직이 없다. 사회혁신수석도 없어졌다. 혁신총괄 부처의 추진력과 실행력으론 한계가 있다. 부처단위 혁신과 지방단위 혁신을 이끄는 청와대 내부 조직 이 없다. 상향식의 정부혁신으로 방침으로 정하고도 전략적 판단 주체가 없다. 대통령의 혁신의지를 뒷받침할 청와대 내에 보좌기구가 없다. 정부혁신의 성과가 미흡하다. 정책 측면이나 관리 측면에서 모두 미흡한 상황이다. 환경부의 쓰레기 문제, 노동조건 개선의 반대 여론, 소득주도 성장의 논란, 재정 혁신과 지방 분권 등은 정부 내부의 치밀한 분석과 준 비가 부족했다. 장차관은 물론 고위공무원들의 적극적인 설명과 정책적 확신이 부족했기 때문이라고 진단할 수 있다. 현장이나 일선 공무원들의 행동이나 태도, 문화의 변화가 거의 없는 듯하다. <앞으로 추진 방향> 지금부터가 정부혁신의 적기(適期)이다. 구체적인 혁신 성과를 위해 추진 체계의 근본적인 개편도 생각해봐야 한다. 적폐 청산이 정권초기 시민들의 많은 호응을 받지만, 결국 성공적인 정부 를 위해서는 정부와 공무원들의 변화와 혁신의 뒷받침이 없이는 불가피하 다. 정부혁신은 정권 중반 이후에도 지속가능한 실질적인 과제다. 상시적 인 국정과제로 정하고 적극적으로 추진할 시점이다. 이를 위해서는 청와

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대 내에 정부혁신 수석이 필요하다. 영국 수상실의 delivery unit이나 nudge unit 등과 같이, 정부변화와 혁신을 담당하는 대통령 보좌 특별팀 의 구성이 필요하다. 현 시점에서 실행 가능하고 구체적이고 가시적인 성과가 나타날 수 있는 과제 선정과 추진이 필요하다. 선택과 집중이 필요하다. 작지만 강력한 성과들이 나타나야 한다. 국정과제의 형식적인 성과에만 매몰되지 말고 진정한 변화와 혁신이 필요하다. 그러면 자연스럽게 국정과제의 성공을 가져올 것이다. 이를 위해 정책 혁신의 제도화가 필요하다. 제도화를 위 해서는 법률 개정이 좋겠지만, 대통령령으로 고칠 수 있는 혁신과제를 우 선 발굴할 필요가 있다. 조직구조의 개선, 인사제도의 개혁, 예산의 절감 노력, 지방분권의 추진 등은 법률 개정 없이 가능한 내용들이 많다. 정부 조직구조의 혁신이 필요하다. 전통적 구조와 기능은 축소하고, 신규 수요를 적극 발굴해야 한다. 첫째, 최근 20여 년 간 공직사회는 계층화가 심화되었다. 계층구조를 단 순화하기 위한 노력은 불가피하다. 불필요한 조직이 없는지 점검하고, 과 감히 개편해야 한다. 과거 전통적인 조직은 전면적으로 축소 폐지해야 한 다. 검찰의 공안부 기능, 산업부의 품목별 구조, 기재부의 방만한 구조 등 은 조직 점검이 필요하다. 양적 규모를 축소하지 않더라도 신규 행정수요 에 맞는 조직인지 진단과 검토가 필요하다. 둘째, 새 정부 출범과 함께 부처단위 조직의 큰 변화는 없었다. 정부운영 의 패러다임을 변화하기 위해서는 정부조직의 기능 점검이 필요하다. 특 히 공공부문 일자리 확대에 맞추어, 새로운 수요와 기능을 중심으로 부처 단위 조직의 과감한 보강도 필요하다. 대미외교 분석기능, 산업구조 혁신 기능, 중국관련 지원기능, 도시개발 관련기능, 데이터 분석기능 등 조직 보강과 변화가 필요하다. 정부혁신의 핵심은 인사혁신이다. 불공정하고 불공평한 인사제도 혁신에 나서야 한다.

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첫째, 공무원 보수 제도를 전면 개편해야 한다. 동일가치 동일임금의 정 신을 공무원 보수 제도에도 반영해야 한다. 직무나 직급에 상관없이 오래 근무하면 많이 받는 ‘연공과 경력 중심으로 보수제도’를 과감하게 바꾸지 않으면 공무원의 변화는 기대하기 어렵다. 공공기관 직무급제 도입에 맞 춰 공무원도 직무급 제도를 적극 도입 확대해야 한다. 노동조합과의 지속 적인 대화와 협력이 필요한 부분이다. 둘째, 승진제도를 바꿔야 한다. 연공서열 중심의 근무평가제도, 형식적인 성과평가제도, 권위적인 복무제도의 개편이 시급하다. 인사 상 부당한 제 도와 관습이 공무원들을 힘들게 하고 있다. 인사의 투명성을 높여야 한 다. 특히 젊은 공무원들은 자신의 창의적인 의견이나 생각을 숨기고 나서 지 않고 안주해버리는 현상은 계속되고 있다. 정부혁신은 궁극적인 목표는 정책혁신이다. 정책혁신은 바로 제도혁신이 다. 정책결정의 내용과 과정이 바뀌어야 한다. 우선 정책내용이 바뀌어야 한 다. 제도혁신이다. 저출산, 노령화, 청년실업, 교육문제, 노동이슈 등 국정 과제들은 장기적이고 근본적인 논의가 필요하다. 다양한 의견에도 불구하 고 전략적인 판단이 필요한 경우 또는 단기적으로 작은 성과를 위해서도 과감한 결단과 설득이 필요하기도 한다. 그리고 새로운 제도를 도입할 경 우에는 유연한 정책의 개발과 대응이 필요하다. 정책결정의 과정과 방식도 변화가 필요하다. 공직사회 내부토론의 활성화 가 필요하다. 전략적으로 결정된 정책이라면 내부 공무원들을 대상으로 먼저 설득해야 한다. 정책의 정당성을 확보하기 위해서 공론화 과정이 필 요하다. 모든 정책 분야에서 전문가 그룹의 활용이 강화되어야 한다. 이 론적 토대 없이는 혁신이 확산되기 어렵다. 정부혁신 없이 성공하는 정부는 없다. 정부혁신이 국정과제를 선도할 필 요가 있다. 정권 초기의 정권 차원의 강력한 추진에도 불구하고 정권 중 반 이후에는 직업공무원에 의존하지 않을 수 없다. 이들의 변화가 정부의

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변화다. 궁극적으로 내부 변화 없이는 외부 사회의 변화를 기대하기 어렵 다. 촛불 정부의 성공은 정부 내부의 변화에서 시작된다. 큰 욕심을 앞세 우지 않고 작은 성과를 차곡차곡 쌓아가는 방식도 좋다. 대나무와 같이 ‘휘어질지언정 결코 부러지지 않는’ 정부 혁신이 필요하다 하겠다.

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[토 론 ②] 『문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?』토론문 - 문재인 정부 조직운영·혁신비전 검토와 제언 -

강 황 선 (건국대 행정학과 교수)

문재인 정부가 출범한지 16개월이 지나는 시점에서 정부 조직운영과 혁 신방안에 대한 검토를 해보는 것은 의미가 있다고 할 수 있다. 그러나 현 재의 시간적 위치는 지금 정부의 임기가 30% 정도 지난 시점인 것을 생 각하면 지금 무슨 새로운 방향을 제시하는 것은 늦은 것이 아닌가 하는 아쉬움이 생기고, 평가를 하기에는 다소 이른 감이 들기도 하다. 그래서 정부조직운영과 혁신방안을 「검토」하고, 문재인 정부가 천명했던 정부 조직운영과 혁신비전에 부합할 수 있는 제안만을 몇가지 하고자 한다. 김대건 교수님이 제시하신 “자치와 분권의 기조하에 중앙부처 조직의 기 능을 재유형화하여 중앙부처의 기능을 재설계해야 한다”는 방향성은 다른 의견을 제기할 수 없을 정도로 적절한 제안이다. 그러나 그 구체적인 기 준으로 제시된 예산을 핵심/관청예산, 그리고 업무를 기획과 집행으로 구 분한 부분에 대해서는 논의가 필요하다고 할 수 있다. 중앙부처 기능의 대부분은 기획업무에 집중되어 있으며, 집행 업무는 이미 산하 공공기관 이나 지방자치단체에 다양한 방식으로 위임되어 시행되고 있다. 자치와 분권을 중앙과 지방(공공기관)이라는 관점보다는 중앙부처 상호간의 관계 에서 「수평적 분권과 협업」을 기조로 삼고 중앙부처간 협업과 분권, 그 리고 책임행정이라는 관점에서 중앙부처간 기능의 재설계를 논의하는 것 이 현실적이라고 생각한다.

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예를들어 국무총리실의 업무평가권, 감사원의 각종 감찰 및 감사권한, 행정안전부와 인사혁신처의 조직과 인사권, 지방자치단체 및 지방공기업 에 대한 각종 관리권한, 기획재정부의 예산 및 중앙 공공기관 관리감독권 의 분산과 재설계를 논의하는 것이 지금의 시점에서 좀 더 현실적이고 실 행가능하다는 것이다. 사실 결과에 궁극적인 책임을 부담하는 “책임행정” 의 기준하에서 정책을 수립한 주체와 집행한 주체가 해당 정책의 최종 결 과물에 책임을 부담하도록 기능을 재설계하는 것이 바람직하다는 것은 이 미 적지 않은 전문가들이 제시해온 의견이다. 그러나 역대 정부는 이러한 「중앙부처간 권한 재설계」에 대해서는 모두 다 알면서 그냥 쉬쉬하고 시간만 보내왔다고 할 수 있다. 예를들면 중앙부처의 각종 업무평가권한 은 사업/조직/인사/예산평가권한 모두 국무총리실이 담당하고, 규제개혁 관련 권한은 “정책의 궁극적인 성과를 담보해야한다”는 관점에서 규제재 정비 권한은 각 부처에 맡기는 것을 생각해 볼 수 있다. 행정안전부가 지 방자치단체의 재정건전성과 재정불균형을 책임지고 관리조정할 수 있는 권한을 행사하고, 지방자치단체의 자율경영영역에 대해서는 최대한 권한 위임을 하는 방식이 그것이다. 같은 맥락에서 행정안전부와 기획재정부가 각 중앙부처의 인건비 부담비율이라는 책임경영의 중요한 기준을 적용하 여 관리감독 권한을 행사하도록 하되 각 중앙부처의 인사 및 조직 권한은 위임하는 것도 하나의 예가 될 수 있다고 할 수 있다. 이러한 시각이 남재걸 교수께서 제시한 문재인 정부의 정부혁신 전략과 도 부합된다고 할 수 있다. 정부혁신 관련하여 문재인 정부의 방향에 대 해서 이전 정부와 비교했을 때 긍정적으로 평가할 수 있는 것은 이전 정 부가 추진해온 혁신전략과의 단절을 선언하지 않았다는 것이다. 이전 9년 간의 두 행정부는 그 이전 두 행정부의 혁신전략과 사실상 단절을 선언하 고 “anything but ○○○ is OK」 식의 혁신전략을 추진했었다. 하지만 문재인 정부는 이전 정부가 추진했던 정부혁신 정책을 선별적으로 유지하 고 있다. 예를들면 정부 3.0 정책이 그것이다. 문제는 정부혁신 지향점의 모호성에 있다. 사회적 시장경제, 사회적 가 치, 열린 혁신 등이 문재인 정부가 제시했던 정부혁신의 키워드들이었다. 그런데 이러한 키워드들을 둘러싼 비슷한 단어들의 나열만 있을 뿐 구체

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적인 정부혁신의 전략이나 방향이 제시된 것은 없다. 최근에 관계부처 합 동으로 발표된 ”정부혁신 종합 추진계획“은 각 관련 부처가 추진할 정책 혹은 고유 사업들을 발췌 나열한 것이지, 남재걸 교수께서 제시하신 정부 의 일하는 방식, 업무추진 프로세스, 정부혁신의 방향성을 명확히한 지향 적 담론은 찾아볼 수 없다. 이러한 지향성의 모호함은 전략의 취약성으로 노출될 것이다. 단적으로 정부혁신의 총괄 및 책임부서 조차 명확하지 않 아 전통적 조직관리상의 관례대로 중앙공공기관은 기획재정부, 지방교육 청은 교육부 식으로 정부혁신의 컨트롤 타워 조차 분절적으로 구성되어 있다.

2003년 4월 18일 청남대 개방행사 연설 중 노무현 대통령은 이렇게 선 언했다. ”제가 생각하는 개혁의 방법은 호랑이처럼 보고 소처럼 걷는 것 입니다. 저는 대통령의 정당한 권한과 흔들리지 않는 원칙으로 공정한 룰 을 만들고 대한민국의 새로운 문화를 희망하는 국민여러분과 함께 변화를 두려워하는 사람들도 겸손한 마음으로 이해시키고 그들 스스로 변화할때 까지 기다릴 것입니다.“ 이른바 虎視牛行의 정신에서 강조한대로 중앙부 처는 호랑이처럼 주시할 수 있고, 공공기관, 지 ㅎ방자치단체, 그리고 정 책집행 주체들은 안정적이고 불안해하지 않고 우직하게 걸어갈 수 있는 조직운영/혁신의 매뉴얼이 제시되어야 할 것이다.

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[토 론 ③] 『문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?』토론문 - ‘문재인 정부’에서 ‘민주당 정부’로 ‘청와대 중심’에서 ‘장관 중심’으로 -

성 한 용 (한겨레신문 선임기자) 우리 헌법의 권력구조는 기본적으로 대통령제다. 대통령제는 국민이 선 거로 대통령도 뽑고 국회도 뽑아서, 대통령과 국회가 상호 협조하고 견제 하며 국정을 이끌도록 한 ‘권력 분립 체제’다. 이에 비해 내각책임제는 총 선으로 형성된 의회의 다수 정당이나 정당 연합이 국정을 이끌고 책임지 도록 한 ‘권력 응집 체제’다. 시사 상식 사전은 대통령제와 내각책임제를 각각 이렇게 규정하고 있다. 대통령제 : “행정부와 입법부를 엄격히 분립시켜 상호 간에 대등한 관계 를 유지하는 이른바 ‘견제와 균형’의 원리에 충실한 제도다. 대통령제 또 는 대통령책임제라고도 한다. 행정부의 수반인 대통령은 국민에 의하여 선출되며, 행정부와 입법부는 뚜렷하게 독립되어 있다. 대통령을 수반으 로 하는 행정부가 국민에 대하여 책임을 지고 모든 정책을 수행한다. 법 률안거부권을 행사할 수 있어서 의회 다수당의 횡포를 견제할 수 있다.” 내각책임제 : “실질적인 행정권을 담당하는 내각이 의회 다수당의 신임 에 따라 존속하는 의회중심주의의 권력융합 형태로, ‘의원내각제’라고도 한다. 영국에서 발달됐으며, 미국에서 발달한 대통령중심제와 함께 민주 사회의 대표적인 정부 형태 중 하나다.”

1987년 제정된 현행 헌법 체제 하에서 임기 5년 대통령제 정부의 조직

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운영과 혁신 방안을 정확히 평가하려면, 대통령과 청와대, 행정부, 국회를 포함한 대한민국 국가 시스템 전체의 조직 운영과 혁신 방안을 평가하는 것이 타당하다. 노태우, 김영삼, 김대중, 노무현, 이명박 정부에서는 대체로 대통령 소속 정당이 의회 다수 의석을 차지하고 있었기 때문에 대통령과 청와대를 중 심으로 ‘000 정부’를 어느 정도는 평가할 수 있었지만, 국회법 개정 이후 박근혜, 문재인 정부는 야당이 반대하면 국회에서 법률을 통과시킬 수 없 기 때문에 대통령과 청와대를 들여다보는 것만으로는 정부 전체를 제대로 평가할 수 없다. 아직도 많은 사람들이 대통령제를 대통령중심제로 잘못 인식하고 있으 며, 정부 전체의 조직 운영과 혁신 방안에 대한 정치적 책임을 대통령 한 사람에게 묻는 경향이 있다. 이런 인식과 경향은 잘못된 것이다. 흥미로운 사실은 문재인 대통령이 대통령 당선 전부터 자신이 대통령에 당선되면 ‘문재인 정부’가 아니라 ‘민주당 정부’를 만들겠다고 약속한 것 이다. 대통령 당선 뒤에도 민주당을 국정 운영의 중심으로 여러차례 천명 했다. 문재인 대통령은 청와대와 행정부, 공기업체에 민주당의 전현직 의원들 을 대거 기용했다. 현직 국회의원을 행정부에 기용하는 것이 가능했던 것 은 우리나라 헌법의 권력구조가 의원내각제 요소를 가미하고 있기 때문이 다. 우리나라 헌법은 의원내각제에만 존재하는 국무총리가 국정을 통할하 도록 하고 있고, 현직 국회의원이 장관을 할 수도 있도록 되어 있다. 문재인 대통령은 대통령 당선 직후 민주당 4선 국회의원 출신인 이낙연 전남지사를 국무총리로 발탁했다. 그리고 김부겸 행정안전부 장관, 도종 환 문화체육관광부 장관, 김영주 고용노동부 장관, 김현미 국토교통부 장 관, 김영춘 해양수산부 장관 등 5명의 현직 의원과 김영록 농림축산식품 부 장관, 홍종학 중소벤처기업부 장관 등 2명의 전직 의원을 장관으로 임 명했다.

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그 이후 이개호 더불어민주당 의원이 김영록 장관의 뒤를 이었다. 또 8 월 30일 발표된 개각 명단에 유은혜 교육부 장관, 진선미 여성부 장관이 포함됐고 김영주 고용노동부 장관은 물러나기로 했다. 국회 인사청문회를 거쳐 장관 후보자들이 모두 장관으로 임명되면 7명 의 현직 의원(김부겸 도종환 김현미 김영춘 이개호 유은혜 진선미), 2명 의 전직 의원(이낙연 홍종학)이 문재인 행정부의 국무회의를 구성하게 된 다. 민주당을 국정의 중심에 끌어들이려는 문재인 대통령의 노력은 정책 당 정 회의, 정책 당정청 회의 활성화를 통해서도 나타났다. 문재인 대통령 은 정책을 만들 때 민주당의 의견을 반드시 듣도록 청와대 참모들에게 지 시하고 있다. 문재인 정부의 정책에 민주당과 민주당 정책위원회 소속 의 원들의 의견이 상당히 많이 반영되고 있다. 아무리 그래도 문재인 대통령이 국정을 의원내각제처럼 운용하는 것은 물론 아니다. 대통령제를 기본으로 하는 헌법에서 그럴 수도 없는 일이 다. 또한 국민은 국정 운용에 대한 정치적 책임을 주로 대통령에게 묻고 있는 것이 현실이다. ‘대통령이 다 한다’는 국민의 인식과 ‘국정이 사실은 대통령-의회-정당의 협업에 의해 이뤄진다’는 현실 사이의 괴리가 해소 되지 않는 한 정부의 조직 운영과 혁신 방안을 제대로 평가하기는 쉽지 않은 일이다. 문재인 대통령 취임 이후 정부의 조직 운영과 혁신 방안은 크게 두 가지 로 평가할 수 있다. 첫째, 청와대와 행정부에 집중된 권력을 민주당과 공유하고 있는 것은 꽤 성공적이다. 외부에서 알고 있는 것과 달리 민주당은 정부의 정책 수립과 집행에 매 우 깊숙이 개입하고 있다. 이 정도 수준으로 여당을 국정의 중심세력으로 끌어들이는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 더구나 노무현 정부에서 국무총

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리를 지낸 이해찬 의원이 8월 25일 더불어민주당 대표로 선출됐다. 이에 따라 시간이 지날수록 민주당이 문재인 정부 정책 입안과 집행에 좀 더 많은 목소리를 낼 것으로 예상된다. 앞으로 문재인 대통령이 이해찬 대표에게 정책의 주도권과 인사 추천권 을 상당 부분 넘길 가능성도 있다고 본다. 이렇게 되면 임기 중반에는 문 재인 대통령이 약속한 ‘민주당 정부’의 면모를 제대로 갖춰 나갈 수도 있 을 것이다. 둘째, 대통령과 청와대 권력을 행정 각 부 장관들과 공유하지 못하고 있 다. 현 정부의 장관들은 장관 개인의 정치적 역량에 따라 국정에서 중요한 역할을 담당하는 경우도 있고 그렇게 하지 못하고 있는 경우도 있다. 인사의 경우에는 청와대 인사수석실과 인사위원회가 지나치게 많은 권한 을 행사하고 있다. 인사 권한이 없는 장관이 자신의 업무 분야에서 리더 십을 발휘하기는 어려운 일이다. “장관들의 존재감이 없다”거나 “대통령 과 청와대만 보인다”는 비판이 터져 나오는 이유다. 이런 구조로는 행정부 전체의 효율성을 끌어올리는 데 한계가 있다. 임 기 중반에 이르기 전에 청와대의 정책 및 인사 기능을 지금보다 축소시키 고 정책과 인사 권한을 장관들에게 대폭 넘기는 것이 옳다고 본다. 청와 대 비서실은 비핵화나 일자리 등 ‘대통령 프로젝트’ 몇 가지에 집중해야 할 것이다. 강하게 움켜쥘수록 빠져 나가고, 나누고 공유할수록 더 강해지고 커지는 것이 정치 권력의 역설적 속성이다.

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[토 론 ④] 『문재인 ‘정부’ 제대로 가고 있나?』토론문 - 실질적 정부혁신의 방안 -

박 수 정 (행정개혁시민연합 사무총장) - 공을 들인 발제문으로 보인다. 정부혁신과 관련한 이론적 논의와 분석, 필요하다고 본다. 그러나 시민 활동가의 관점에서는 신공공관리론, 뉴거 버넌스론, 신자유주의 같은 이론적 접근들이 우리의 정부혁신에 접근하여 진단하고 처방하면서 실질적으로 실천하는 데 얼마마한 기여와 효용이 있 는지, 솔직히 잘 모르겠고 의문스럽다.

-일반 시민, 국민에게는 정부가 좀 더 민주적이고 투명하고 효율적이면 좋은 게 아닌가 한다. 큰 정부니 작은 정부니 하는 논란들에 빠져들기보 다는, 실제

더 민주적으로 깨끗하게 아끼고 나누어 국리민복에 다가가는

정부 시스템과 그 운영을 바라는 것이고, 그것이 바로 정부혁신의 과정이 고 결과가 아닌가 한다.

- 남재걸 교수님의 발제문 p.32의 셋째, 넷째 부분 - 문재인 정부혁신의 특징에 관한 추론, 해석에 눈길이 간다. 행개련은 지난 3월 19일 정부혁 신 관련 가치지향과 정책방향에 상당 부분 동의하면서 몇몇 보완사항에 관한 의견서를 발표했다. 정부혁신의 방향과 과제, 대상과 범위의 설정, 추진방법과 일정, 예산, 추진체계, 추진주체와 참여자 등에 관한 본격적이 고 구체적이며 정교한 추진계획이 필요하고, 그 전면적 추진을 위해 정부 전 부문에 혁신의 핵심 추진과제가 산적해 있는 터에 ‘사업’ 중심의 10대 과제 추진으로는 태부족이며, 정부혁신의 추진체계가 분명치 않은 아쉬움

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을 지적했다. 국민주도란 것이 단순히 단편적인 정부혁신 의제나 아이디 어와 제안의 편의적 임의적 반영에 그치기 쉬운 점을 보완하기 위한 광범 위하고 쌍방향적인 심층논의를 위한 체계 마련, 혁신의 자율적 주체인 공 무원들의 계획수립 과정 참여, 추진내용 부응을 위한 인센티브의 평면성 보완, 공무원 역량 강화 등을 위한 소요자원의 제시, 근본적이고 화급한 인사혁신 과제의 추진 등, 대폭 보완을 요구하였다. 시민의 준엄한 평가 는 곧 집행이고 결정이기에, 본격 시행을 앞두고 적절한 반영을 서두르지 않으면 안 된다.

- p34 하단 ‘가장 큰 특징’에서 공공성, 사회적 가치, 국민주도 방향에 동의하는 경우라 하더라도, 현 단계는 관료개혁, 기능 재조정에 손대야 할 때다. p16 첫 번째 제언 중 공직자에 대한 교육에 더하여 이러한 과 제를 병행추진해야만 효과가 있을 것으로 본다. 두 번째 제언은 모두에 제가 지적한 내용과 맥을 같이하는 것으로 이해하고 동의한다.

- 김대건 교수님의 발제문에서, 넓은 의미의 정부조직, 정책조정 기능과 관련해서는 (중장기 미래전략 기능의 작동과 중앙정부의 조직기능 재설계 부분) 앞서 말씀드린 관료개혁, 기능재조정 등이 현 단계에서 시급하고 실현가능한 실천전략 중 하나가 아닐까 한다.

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