Hacia un país con CIUDADES INTEGRADAS Diagnóstico y propuestas para las políticas de vivienda social
Publicaci贸n de TECHO-Chile OCTUbre de 2013 Departamental 440, San Joaqu铆n Santiago, Chile
RESUMEN EJECUTIVO
Hacia un país con CIUDADES INTEGRADAS
I. Presentación
a centros de trabajo con suficiente empleabilidad y a redes eficientes de transporte público.
La intención de este documento es apoyar, con información fidedigna y de calidad, en la evaluación y formulación de las políticas nacionales de vivienda social. En él, la fundación TECHO – Chile hace un diagnóstico actualizado sobre las antiguas y nuevas problemáticas habitacionales, reuniendo propuestas que se basan en la experiencia de trabajo en terreno y en la generación de indicadores sociales sobre los campamentos y villas de blocks de nuestro país. Fundamentalmente, se establecen diagnósticos y propuestas para superar la segregación urbana, además de identificar los focos más problemáticos de déficit habitacional y del proceso de clausura de campamentos. En un período nacional caracterizado por la discusión detallada de los programas políticos del próximo Gobierno, se espera que este documento colabore en generar un debate informado de estas temáticas, aportando una perspectiva anclada en el trabajo directo con las familias más vulnerables de nuestro país.
3. Sobre la integración: todas las viviendas sociales deben situarse en barrios heterogéneos socialmente, es decir, no segregados por condiciones económicas, étnicas o sociales. 4. Sobre el capital social: la generación de condominios sociales debe incentivar la mantención de vínculos cercanos y de organizaciones vecinales, sin que ello vaya en desmedro de la integración socioeconómica del nuevo barrio. 5. Sobre el cambio habitacional: siempre que se desplace a una familia de su vivienda por necesidad de la política habitacional, debe tenerse a disposición de dicha familia una solución habitacional efectiva, estable y que cumpla con los 4 principios previamente señalados.
III. Un nuevo rol para las instituciones en las políticas de vivienda social
II. Declaración de principios sobre política habitacional
El contexto actual de las instituciones que participan en las políticas de vivienda social se define por 5 situaciones clave:
Las propuestas de este documento persiguen el desarrollo de 5 principios rectores que TECHO - Chile quiere promover como ejes orientadores en las políticas de vivienda social:
a. Desde 1975, principalmente los mercados de suelo e inmobiliario han pautado la construcción de condominios sociales en Chile.
1. Sobre la inclusión política: todas las familias vulnerables habitacionalmente —es decir, aquellas que habitan viviendas con deficiencias estructurales y/o de acceso a la ciudad y que no han recibido previamente los medios necesarios para solucionar dicha falta de habitabilidad— deben considerarse políticamente hábiles para acceder a una vivienda digna.
b. Las comunas en donde se han construido condominios sociales tienen hoy menor valor del suelo, menos equipamiento público, menos posibilidades de trabajo y menos oportunidades educativas.
2. Sobre la localización: todos los conjuntos de viviendas sociales deben estar cercanos a servicios básicos de calidad (públicos y privados),
c. En las condiciones económicas actuales, las constructoras tie-
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Hacia un país con CIUDADES INTEGRADAS nen una baja disposición y bajos incentivos para fabricar viviendas sociales en la cantidad y calidad requeridas por la nación.
los condominios. Las viviendas sociales se establecieron principalmente en la periferia de grandes ciudades, en terrenos baratos, con escasa infraestructura pública y alta distancia hacia servicios de primera necesidad. De las 28 ciudades con mayor segregación de la OCDE, 8 son chilenas.
d. Entre 2006 y 2011 ha aumentado el déficit habitacional, pero desde el año 2000 hasta la fecha ha disminuido notoriamente la cantidad anual de viviendas sociales construidas en Chile.
Propuestas: e. El resultado es un desajuste en la política habitacional: alta demanda de viviendas sociales, pero escasa oferta social inmobiliaria. Hay una tendencia hacia la sobreoferta de subsidios (o sub-oferta de proyectos inmobiliarios).
a. Disponibilidad de suelo para fines sociales: se debe considerar: 1) el uso de terrenos públicos disponibles; 2) asegurar suelos para vivienda social, especialmente aquellos bien localizados en donde ya hay población vulnerable; 3) comprar terrenos para vivienda social y 4) gravar terrenos bien localizados y subutilizados.
En este contexto, creemos importante aclarar el marco institucional en que se debieran generar las políticas de vivienda social: a. Responsabilidad del Estado: él debiera ser el organismo responsable de asegurar la generación de viviendas sociales dignas y bien localizadas.
b. Cuotas de vivienda social: porcentajes mínimos para las capitales regionales y las grandes conurbaciones, y porcentajes máximos para el resto de las ciudades o espacios rurales. Estas normas deben estar estipuladas en los planes reguladores.
b. Integración de gobiernos centrales y locales: la segregación urbana debe abordarse aplicando políticas centrales, desde un nivel gubernamental local que considere apropiadamente la especificidad regional y comunal.
c. Ampliación condicionada del plan regulador: se debe evaluar el incremento de la densidad y constructibilidad urbana, a condición de altas cuotas de construcción para población vulnerable. También considerar la ampliación del radio urbano, a condición de mejoras sustantivas en la conectividad de los sectores límite.
c. Participación ciudadana: el trabajo político debe integrar las propuestas de la ciudadanía, considerada al menos a partir de las juntas de vecinos y las ONG involucradas en el desarrollo urbano.
2.Subsidio de localización. Diagnóstico: los criterios para optar al subsidio de localización son muy poco exigentes y el subsidio ha terminado utilizándose en todo terreno urbano disponible, creando una inflación artificial del precio del suelo. El subsidio se otorga a proyectos que cumplan con estos requisitos:
IV. Capítulo 1. Integración urbana 1. Gestión de suelo. Diagnóstico: desde 1970 las políticas habitacionales fueron muy efectivas en entregar viviendas sociales de manera masiva, pero hasta hace pocos años no existió una preocupación por la localización y calidad de
a. Ubicarse en comunas con más de 5.000 habitantes. Esto deja fuera a 46 comunas de las 345 del país, pero en ninguna de ellas
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Hacia un país con CIUDADES INTEGRADAS se han construido condominios de viviendas sociales (al menos desde 1950).
c. Salud: considerar sólo la cercanía a centros primarios que tienen suficiente capacidad de atención.
b. Emplazarse en el territorio operacional de una empresa sanitaria. La cobertura actual de agua potable en sectores urbanos es del 99,9%; por lo tanto, esto no va más allá de considerar todos los terrenos urbanos como apropiados.
d. Empleo: puede incluirse la cercanía hacia centros industriales, empresariales, de servicios y de proyección metropolitana. e. Suelo no deseado: puede considerarse la lejanía a plantas de tratamiento sanitario, vertederos, cárceles o sectores industriales con elevados niveles de emisión.
c. Deben deslindar con una vía local o de rango superior. En sectores urbanos es muy improbable que existan terrenos que no deslinden con alguna vía local o de rango superior.
3.Regeneración de barrios de vivienda social.
d. Tres requisitos de localización: 1) terrenos que queden a 500 metros o menos de una red de transporte público; 2) que estén a 2.500 metros o menos de un centro de salud primario; 3) que estén a 1.000 metros o menos de un instituto de educación temprana en al menos 2 niveles, y educación básica y/o media. Nuestra modelación geográfica mostró que esto aplica prácticamente para toda la región Metropolitana (ejemplo de segregación para la OCDE).
Diagnóstico: entre 1992 y 2011 se logró disminuir en un 80,8% el déficit habitacional cuantitativo, pero la carencia habitacional cualitativa — es decir, aquellas viviendas que requieren ser mejoradas en materialidad y/o servicios básicos para llegar a ser aceptables— sólo disminuyó un 0,38%. Hoy existen más de 1,68 millones de personas que residen en viviendas sociales de barrios vulnerables, esto es: a) con población homogéneamente pobre, b) con baja oferta de comercio y servicios, y c) con lejanía a los principales centros urbanos. Propuestas:
En síntesis, estos criterios ponen límites para casos muy extremos, pero no aportan en la planificación de condominios sociales más integrados a la ciudad. Propuestas:
a. Mejorar el transporte en sectores vulnerables: hay villas que tienen uno o ningún paradero de autobús a 500 metros a la redonda; otras se encuentran a más de 300 metros de un paradero de tres o más recorridos. También hay villas con baja cercanía a equipamientos de salud, seguridad y educación, y que además tienen mal transporte. Recomendamos priorizar el transporte en esas localidades.
a. Transporte: considerar menores distancias a redes de transporte público; tener en cuenta la cantidad de recorridos; también podría considerarse la frecuencia de los mismos.
b. Mejorar espacios públicos: se propone la creación de un fondo de obras públicas, dirigido a municipios y orientado por criterios de equidad. Él debe incluir recursos para la administración, mantención y especialmente la seguridad de estos espacios. Es apropiado modificar la delimitación legal de “condominio”, para
b. Educación: no considerar la cercanía hacia colegios particulares pagados. Se podrían integrar sólo los particulares subvencionados con bajos aranceles y hacer una ponderación por la calidad educativa de cada instituto.
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V. Capítulo 2. Nuevas urgencias habitacionales
facilitar la inversión municipal directa en los conjuntos habitacionales. c. Seguridad ciudadana: para regenerar los lazos vecinales de confianza, se recomienda desarrollar un contundente plan de seguridad para los condominios sociales y sus espacios públicos, cuidando de no estigmatizar con ello dichas localidades.
1. Familias inhábiles para los subsidios Diagnóstico: hoy en Chile habita un gran número de familias que, a pesar de tener alta vulnerabilidad y riesgo habitacional, son consideradas “no hábiles” para postular a un subsidio de vivienda entregado por el Estado o “inhabilitados” para hacer los procedimientos de subsidios que normalmente se aplican a su condición de vulnerabilidad social. Estas familias están compuestas principalmente por:
d. Programa Segunda Oportunidad: se debe asegurar la vivienda para los participantes de este programa (dada la escasez de construcción con fines sociales). Se recomienda la postulación colectiva, para mantener las redes de contacto y colaboración. Se debe evitar la reutilización, por otras familias, de las viviendas que se desocupen y estén en estado crítico.
a. Personas que viven en campamentos no reconocidos en el Catastro de Campamentos MINVU 2011. Ellas no son radicalmente inhabilitadas, pero están siendo sometidas a mayor exigencia y competencia que familias símiles en la obtención de beneficios.
4. Indicador de integración. Para observar y monitorear el nivel de integración de las poblaciones más vulnerables del país, se recomienda la creación de un indicador que considere las siguientes dimensiones.
b. Inmigrantes, ya estén en situación de allegamiento, hacinamiento o habitando campamentos. Son inhábiles quienes no certifiquen residencia definitiva de al menos 5 años (y ese certificado exige 3 años previos de permanencia en Chile).
a. Integración urbana: cercanía de cada condominio de vivienda social hacia los distintos bienes, servicios y oportunidades que la ciudad ofrece. Aquí se debe considerar: 1) cercanía a servicios públicos de seguridad, salud y educación (que pueden ser medidos con el Indicador TECHO de Vulnerabilidad Territorial); 2) cercanía a centros de empleabilidad (polos industriales, empresariales, de servicios y de proyección metropolitana); 3) cercanía a transporte público de calidad.
c. Personas que accedieron previamente a un subsidio habitacional. Esto es problemático en el caso de al menos 467.000 viviendas sociales que hoy tienen serios problemas de infraestructura, inseguridad o segregación. Estos tipos de inhabilitación política ponen serias trabas a la erradicación de campamentos. La justificación de estas diferencias no es del todo clara, y creemos que debe ser discutida.
b. Integración barrial: refiere a la heterogeneidad social y cohesión interna de los barrios. Aquí se debe considerar: 1) heterogeneidad social (que no sean barrios uniformes por etnia, nivel socioeconómico o población que ha adquirido subsidios habitacionales); 2) cohesión social del barrio (indicador de que la localidad carece de estigmatización).
Propuestas: a. Actualización y monitoreo constante de campamentos: la dinámica de continuo crecimiento y repoblamiento de los asen-
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Hacia un país con CIUDADES INTEGRADAS tamientos requiere instrumentos dinámicos para la inclusión política.
b. Inhabilidad de algunos pobladores. Estas familias quedan excluidas de la participación en algún proyecto de vivienda subsidiado.
b. Erradicación eficaz de campamentos: para reubicar a estas familias, se podría considerar: 1) la formación de comités de vivienda especiales que las integren; 2) la entrega de subsidios de arriendo y un plan más estable a mediano plazo; 3) la entrega de viviendas sociales abandonadas.
Propuestas: debe existir una política clara de cierre de campamentos, que precise las situaciones en que se aplica la fuerza pública y especifique soluciones apropiadas para las familias desalojadas, evitando los procesos violentos de desalojo y los cierres pasajeros de campamentos. Esta política debiera considerar:
c. Política de Segunda Oportunidad y recuperación de viviendas sociales: se recomienda que este programa deje de ser piloto y considere la mejora de las viviendas desalojadas, las cuales podrían cubrir necesidades de familias inhábiles. d. Modificación de las condiciones para obtener un subsidio de vivienda: se propone habilitar a quienes obtuvieron subsidios para una caseta sanitaria y reevaluar las exigencias para inmigrantes.
a. Prioridad de clausura: el orden de erradicación en los campamentos debiera considerar: 1) habitabilidad de las viviendas (tenencia del terreno; materialidad de la construcción; acceso a agua, electricidad y alcantarillado); 2) accesibilidad a la ciudad (distancia del campamento hacia servicios públicos de seguridad, salud y educación); 3) cantidad de familias que acoge el asentamiento.
e. Catastro de uso de viviendas sociales: complementar la información de viviendas sociales desocupadas con datos sobre la materialidad y la localización de las mismas, para determinar una oferta concreta de viviendas que podrían utilizar familias inhábiles (idealmente en la opción de “arriendo con opción de compra”).
b. Localización de las nuevas viviendas: hay que tener cuidado con la radicación de campamentos en comunas que ya muestran asentamientos con altas distancias hacia servicios básicos. En esos casos, habría que mejorar el transporte y la cantidad de equipamientos públicos en dichas comunas.
2. Cierre adecuado de campamentos
c. Uso inmediato de terrenos erradicados: hay que asegurar el uso pronto de los terrenos, considerando las necesidades de cada barrio. Podría extenderse el Plan Comunal de Inversión para cada proceso de erradicación.
Diagnóstico: existe una extrema dificultad para clausurar los campamentos, que probablemente se han multiplicado en los últimos años. No existe una política clara que enfrente las siguientes problemáticas:
d. Consideración de familias inhábiles: cada cierre de campamento debería considerar a todos los pobladores, asegurándoles alguna solución habitacional efectiva que fomente su integración social.
a. Repoblación de campamentos erradicados. Explicada principalmente porque: 1) no se da un uso inmediato al terreno de erradicación; 2) continúan viviendo en el terreno familias que no tienen solución habitacional; 3) existen factores estructurales, como el aumento de la migración y del allegamiento.
e.Desalojo forzado: es preciso suprimir este tipo de acciones, que
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Hacia un país con CIUDADES INTEGRADAS no aportan algo beneficioso para la superación de la pobreza.
b. Subsidio habitacional e incentivos para la UFR: estaría dirigido a UFR con bajos recursos, preferentemente hacinadas o habitando espacios reducidos. Se subsidiaría la radicación del grupo allegado en el mismo lugar, pero con título de dominio. La familia receptora recibiría una vivienda propia como incentivo: cada familia sería propietaria de una vivienda y copropietaria del sitio y los espacios públicos, en la modalidad de condominio.
3. Allegamiento Diagnóstico: sobre este fenómeno pueden reconocerse 7 situaciones claves: a. Desde la década de 1980 la política de vivienda interpreta el allegamiento –es decir, la convivencia entre dos o más grupos familiares distinguibles al interior de una misma vivienda y/o sitio– como un tipo de déficit habitacional.
c. Considerar el contexto familiar y barrial de la UFR: la radicación de familias debe evaluarse considerando las dificultades de localización de algunos terrenos.
b. Actualmente las familias allegadas representan el 86% del déficit habitacional.
d. El allegamiento es más que un problema de vivienda: sabemos que se asocia a bajos niveles de ingreso, mala ubicación territorial, ausencia de algún jefe de familia y diferencias educativas. La política pública debe analizar y afrontar globalmente el problema.
c. Desde 1990 ha disminuido el allegamiento, pero no aquel donde viven dos núcleos familiares en la misma vivienda. d. Más del 70% de los hogares con allegamiento declaran vivir así por motivos económicos.
e. Incorporación de consideraciones subjetivas: no todos los allegados requieren una vivienda o perciben su situación como una convivencia indeseada. Esto debe integrarse en la discusión sobre déficit habitacional.
e. Cerca del 60% de las familias allegadas no está intentando actualmente conseguir una vivienda exclusiva.
f. Focalización política: las políticas de allegamiento debiesen centrarse en: 1) familias en situación de pobreza; 2) hogares con hacinamiento medio o crítico; 3) núcleos receptores compuestos por personas de 3era edad; 4) hogares con jefaturas incompletas.
f. Los grupos más vulnerables son: 1) los núcleos pobres que son acogidos por núcleos pobres (26,3%); 2) los núcleos no pobres que son recibidos por núcleos pobres (30%). g. El hacinamiento medio y crítico es más frecuente cuando existe allegamiento en el sitio. Propuestas: a. Basarse en la “Unidad Familiar Residencial” (UFR): esta política necesita distinguir una unidad familiar más compleja, que considere tanto a la familia allegada como a la receptora.
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