Munitie voor besluitvormers het metaresultaat van de ERIS-sessies
Honderdvijftien experts uit vier continenten hebben zich een dagdeel lang gebogen over het ERIS-concept. Hun letterlijke resultaten zijn reeds eerder gerapporteerd. DĂt document zoekt de betekenis van hun inbreng voor de komende stappen van ERIS. Die stappen zijn cruciaal voor de acceptatie door wetenschappers en politici. Onderstaande tekst is gerubriceerd naar zes onderwerpen: initiĂŤle attitude legitimatie en probleemstelling organisatie van ERIS exogene krachten pro en contra gevolgen van ERIS voor de samenleving team en taken voor de toekomst.
Harry te Riele, Storrm CS, 14 april 2002
1. Initiële attitude “recent items caused a headache in pre-access countries; start ERIS as soon as possible”
Tijdens negen sessies hebben circa 115 specialisten een korte inleiding over ERIS ontvangen. Direct daarna werd ze gevraagd om hun intuïtieve en anonieme reactie. Hun attitude naar ERIS is belangrijk omdat die support en tegenstand stuurt voor de komende stappen. Positief Grofweg éénkwart reageert zonder terughouding positief op het ERIS-concept. ”this would be a great tool1” “the sooner the better” “zeer uitdagend” “lof” “uitstekend en noodzakelijk initiatief” ” I wish I had this during the dioxin crisis” “if this system really takes off, it will reduce many cases of food contamination worldwide” “linking problem areas with experts, scientific bodies and labs worldwide is very useful” “yes I believe it is possible for ERIS to foresee risks”
Waarschuwing Grofweg een tweede kwart is positief maar waarschuwt ons. “ambitious” “difficult to put in place” “if the aim is achieved several times it would be great” “will we have the resources to respond to the risks identified?”
Twijfel Een derde kwart stelt het oordeel uit, vraagt om nadere informatie of twijfelt. “many questions remain” “I need more information” “who will own it?” ”will politicians accept this?” ”why would people give signals to this system?” “could this potentially be a threat to my country’s economy (trade barriers etc)?” “how can one search for the unknown?”
Negatief Het laatste kwart heeft ronduit een negatieve aanvangsattitude. “suspicious” “this won’t work” “een papieren tijger” “oude wijn in nieuwe zakken” “spend money on cases that won’t come true?” “how can anyone predict the future?”
Na een dagdeel verdieping en discussie blijken velen in elk geval - om welke reden dan ook - betrokken te willen blijven. “can we get the output of all sessions?” “how can my colleagues enter new information?” “put all this on the internet. It’s not easy to give input here and now. It takes time for me to recall cases and names. And next month I’ll think of new aspects”
In de volgende pagina’s komt eerst de legitimatie van ERIS aan bod (op grond waarvan is de inspanning te verdedigen?). Daarop volgen gedetailleerde expertsuggesties voor het systeem. Het rapport besluit met korte statements over exogene krachten en de toekomstige taken voor het ERIS-team.
1
Dit zijn letterlijke citaten van de experts
2
2. Legitimatie en probleemstelling “ now it’s just our intuition and a surveillance system”
Legitimatie Het ERIS-team moet kunnen uitleggen waarom ze zich gelegitimeerd voelt een nieuw, omvangrijk systeem op te zetten. De communicatie is gebaat bij het duidelijk maken dat ERIS geen modieuze fad is, maar een logisch vervolg op de recente historie. In de sessies refereerden nogal wat deelnemers aan problemen in het verleden. “why didn’t we have it, say, 15 years ago?” “waarom nu pas?” “I wish I had this during the dioxin crisis”
Van Baltische experts komen opmerkingen als “hoe eerder hoe liever”. Ze zijn naar hun zeggen de dupe geweest van de dioxinecrisis in West Europa: afgekeurde grondstoffen werden gedumpt in hún regio, waarna ministeries de grootste moeite hadden om experts te vinden die iets van dioxine en gezondheid weten. Ze eindigden met het van huis halen van gepensioneerde Monsanto medewerkers. “recent items caused a headache in pre-access countries. Start ERIS as soon as possible”
Wat bij de historische positionering helpt is dat sommige landen al wel met fragmenten van systeem bezig zijn, maar dat ERIS integraler en gestructureerder is van opzet. “we have only a fraction of the system” “no, perhaps scattered data in various locations” “ now it’s just our intuition and a surveillance system” “FAO is contemplating about a clearing house for exchange of food safety data between member countries which could link to this activity”
Van alle landen lijkt Zwitserland het verst. De autoriteiten werken met een set te verwachten voedselschandalen (“sleeping dogs”). Zodra er eentje wakker wordt, liggen de scenario’s klaar. “we have an emergency response system but not as futuristic as ERIS” “we have made a list of historical cases that regularly occur. PCB’s, hormones, BSE, …”
Probleemstelling en doel Tijdens de negen sessies is alleen met een impliciete probleemstelling gewerkt. Ten behoeve van toekomstige communicatie moet die helderder worden. Afgaande op de expertsessies lijkt de volgende een bruikbare probleemstelling voor ERIS. In de recente historie zijn overheden, bedrijven en consumenten meermalen overvallen door bedreigende situaties voor voedselveiligheid. Dit bracht consumenten in gevaar, leverde grote kosten voor producenten en handel en gaf overheden geen andere keus dan reactief te handelen. Het systeem ERIS moet het mogelijk maken in de toekomst een deel van de voorzienbare veiligheidsrisico’s te signaleren en erop actie te ondernemen. Het zal naar verwachting de onrust bij alle betrokkenen reduceren. De expertsessies stonden in het teken van inventarisatie. Het ERIS-team wilde inzicht in de haalbaarheid van een technisch prototype en tevens een basisset met inhoudelijke data aan de sessies overhouden. Het vatte zijn doel daarmee op als het komen tot een technisch concept dat in staat is een deel van de voorzienbare risico’s te signaleren. Voor een in de samenleving werkende innovatie zijn echter nog twee hogere doelniveaus belangrijk: 1. komen tot een veiligheidssysteem dat er in de praktijk in slaagt betrouwbare signalen af te geven, en 2. komen tot veiliger voedsel. Dit is een in de samenleving functionerend signaleringssysteem plus een protocol voor activiteiten en beslissingen die nodig zijn ná een signaalafgifte. Gezien de suggesties van experts lijkt het verstandig vanaf de komende fase als doelstelling te adopteren: Het komen tot veiliger voedsel, door te anticiperen op een deel van de voorzienbare risico’s. “It seems an interactive new approach and strategy for prevention of risks” “very interesting, if successfully implemented it will be very beneficial in preventing new (or additional) food risks” “this system is very new, but interesting for each country to preventing consumers health” “already know what to do after a signal comes up. What towards the scientists? What towards the public?”
Met de Brussel-, Budapest- en Rotterdamsessies heeft het ERIS-team kiemen gelegd voor bekendheid, samenwerking en acceptatie, drie zaken die voor deze hogere-orde-doelstelling nodig zijn.
3
3. De organisatie van ERIS “are our subjective inputs worthwhile?”
Experts hebben in de sessies ongeveer honderd ontwikkelingen aangeleverd die tot onveilig voedsel kunnen leiden. Het zijn ontwikkelingen die ze voorzien op zéér uiteenlopende terreinen: globalisering, consumentengedrag, meettechniek, productinnovatie en bijvoorbeeld klimaat. Ze vormen een startset van data die de technische haalbaarheid van ERIS aannemelijk kan maken. De ontwikkelingen zijn terug te vinden in de inhoudelijke rapportage. Los van de inhoud hebben experts echter ook zaken benoemd die zij cruciaal achten voor de volgende fasen van de ERIS-ontwikkeling. Doorontwikkeling Allereerst hoopten veel experts tijdens de sessies al een werkend systeem aan te treffen. Het is zaak een simulatie en pilots daarvan in de volgende fase aan te kunnen bieden. “start a pilot to show that it works, now it’s only theory”
Basisbegrippen en niveaus Er is behoefte aan definities van de basisbegrippen rond ERIS. “create a glossary for ERIS: goals, definitions, limits, etcetera” “there are many levels, decide which one you choose” “adapt your vocabulary to the recently accepted FAO/WHO standards. It’s rather an early hazard warning system than an early risk system”
Geografische dekking Velen vinden dat ERIS een transnationaal systeem moet worden, met regionale deelorganisaties (steunpunten, aanspreekpunten, signaalgevers), tenminste opererend op Europese, maar liefst uitgroeiend naar wereldomvattende schaal. “expand this to Europe. Involve all countries. Start a contact point, responsible person and institution in every country”
Wetenschap versus politiek Veel wetenschappers zijn ervan overtuigd dat politici zélf een risicofactor van betekenis zijn voor voedselveiligheid. De boodschap hierachter lijkt te zijn dat het ERIS-team een betrouwbaar protocol moet ontwikkelen voor de verwerking van gevaarsignalen, willen wetenschappers tot medewerking overgaan. “you need real professionals in each country, not officials” “keep this system as far away from politicians as possible” “we need to state politics as an influential element for food safety” “politics are one of the risks to be covered by ERIS. Which parameters do we need in that field?” “the political impact is over-reaching and over-arching. Reckon with this in a very early stage of the ERIS development!”
Eigendom In verband met het vorige punt is ieder gebrand op de juiste partijen aan het hoofd. Wantrouwen én behoefte aan coördinatie spelen hierbij. “who owns this?” “only something like the FAO can own this: completely international; it’s critical; it goes to the codex; too dangerous for one country”
Transparantie De meesten willen op het eerste gezicht ERIS openstellen voor alle betrokkenen. Maar gaandeweg de discussie blijkt dit zijn beperkingen te hebben. “who has access to this?” “make it accessible to all, like RAS” “make an interface from ERIS to all stakeholders: companies, governments, private individuals” “regard the tension between openness and confidentiality” “the FDA distinguishes 3 things: the food problem itself, the public perception and the economic factors”
Kennis delen versus zélf publiceren
4
Complete transparantie staat tevens op gespannen voet met de gangbare afrekenmechanismen in de wetenschap. Publicatie in een vooraanstaand tijdschrift staat op zeer gespannen voet met voortijdige afgifte van bevindingen aan ERIS. Het ERIS-team moet een visie hierop ontwikkelen. “think why would anyone give information to ERIS in an early stage?” “think about the relation between ERIS and scientists” “waarom zouden experts bereid zijn hun kennis met het systeem te delen? Wat hebben ze eraan?”
Culturen en handelsblokken Het ERIS-team moet een visie ontwikkelen op de perceptieverschillen tussen culturen en handelsblokken. Heel praktisch: Amerika prioriteert anders dan Europa en Azië. “risk perception differs enormously between cultures” “you need to communicate very well the algorithm behind the outcome” “The U.S. don’t necessarily agree with the perception of a risk”
Noord versus Zuid Het ERIS-team moet een antwoord formuleren voor degenen die stellen dat ERIS ronduit handelsbelemmerend kan werken voor ontwikkelingslanden. Idem voor Oost en West. “you’ll create constraints to sectors and countries” “how to make priorities between developed and underdeveloped countries?”
Lerend systeem Velen drukken ons op het hart van ERIS een lerend systeem te maken. “extract commonalities out of previous food problems. Make analogies” “collect data of the last five years on risk cases. Major and minor ones. Then link new risks to old, analyzed ones. Build statistics this way. Perhaps priority setting can be done based on those statistics” “dive into history. You’ll see remarkable analyses. Coca Cola 1999. What did media do? We have made a list of historical cases that regularly occur. PCB’s, hormones, BSE, …” “some info stories can be linked to different categories of cases. Do it in ERIS”
Beoordelen van signaal én beoordelaars Experts zijn benieuwd naar de beoordelingsmethode, maar ook naar de selectie van beoordelaars. “who selects the experts?” “who will interpret the signals and how will they do this?” “wie pikt de signalen op? Wie geeft ze door aan het systeem?”
De menselijke factor Voedselveiligheid hangt nogal eens af van wat één individu uitvoert. De vraag wordt gesteld of ERIS die menselijke factor zou kunnen simuleren. “usually a problem is a result from a combination of elements and cascades. How to handle that?” “most problems come from one person messing things up, thus introducing cascades of problems. Can ERIS simulate human behaviour?”
Die menselijke factor zit óók aan de beoordelingskant. “if ERIS makes one mistake it’s lost” “it’s dangerous: in either case decision makers can make a right or wrong decision”
Kwaliteit van het systeem We krijgen de raad nu al na te denken over de evaluatiecriteria voor het hele systeem. “already plan your evaluation stage, now it’s too disperse. For instance: this works if 50% of all scandals can be signaled beforehand” “how will ERIS be monitored and measured? You need a quality-circle principle kind of structure” “garbage in garbage out, that is applicable on ERIS too”
Vals alarm Sommigen waarschuwen krachtig voor de schade van ten onrechte afgevuurde gevaarsignalen. “pas op voor vals positieven” “be aware that ERIS can cause risks on it’s own (false alarms)” “ERIS doesn’t prioritize and therefore will overestimate risks” “differentiate very clearly between potential and actual risks”
Het onvoorstelbare voorstelbaar maken Sommigen vragen zich af hoe ERIS het onvoorstelbare voorstelbaar kan maken. “could we work with lists of open questions as a starting point for research? For instance: RNA in water?” “don’t separate known from unknown risks. They’re not essentially different” “This is an ICT solution. Beware of the ICT gap: you’ll miss large things. You may not even be able to measure them”
Hanteerbaarheid Als ERIS eenmaal werkt, eist onderhoud veel energie. Stel daarom eisen aan de dataverwerking. “how many people and machines do you need to keep this going?” “make a list of priorities, for it’s going to be a huge system. Standardize parameters, developed and accepted through workshops in all the countries, adjust the system to those parameters accepted by the countries” “be specific about the input data format. Create a input mask, so every participant knows where to put what” “how do you know old and wrong data is updated? Use a fire brigade?”
5
Systeem versus werkelijkheid Het is in de ogen van sommigen zaak niet teveel te vertrouwen op de computers. Anderen zijn zelfs zeer sceptisch over de interface tussen techniek en de rest van de samenleving. “we must still use common sense and not rely on ERIS” “it’s playing with computers” “BSE was foreseeable. Like many chemical and biological pollutions. Coca Cola was not. Still it’s hard to predict a new BSE case”
Transdisciplinair denken ERIS zal een groep interdisciplinair denkende medewerkers moeten opleiden. Tijdens de sessies bleek dat experts in staat zijn hun eigen vakgebied te positioneren in ERIS. Voor velen bleek het echter moeilijk dit voor andere disciplines te doen. Economie werd bijvoorbeeld in één van de sessies door alle experts terzijde geschoven als niet-belangrijk in relatie tot voedselveiligheid. “how can you be sure you got all disciplines you need?” “you need to cover over-all developments within society in all relevant sectors”
Daarnaast zijn er nogal wat deelnemers die denken dat alleen wetenschappers valide informatie hebben. Ze zijn niet vertrouwd met de idee dat iederéén die betrokken is bij een onderwerp valide informatie heeft. Of je nu dokter bent, patiënt of gepromoveerd onderzoeker. “are our subjective inputs worthwhile?”
Inspiratie door analogie Het is bij innovatie uitermate zinvol om te leren van analoge systemen en denkwijzen. AKZO Pharma komt in hoofdstuk 6 aan bod. Maar misschien kan ook de wereld van het kennismanagement ERIS veel leren. “this is very similar to the current discussions in the field of knowledge management. Same debates, concepts, thinking. Time to find the analogies for ERIS?”
6
4. Exogene krachten pro en contra “Je kunt complexe systemen niet sturen, wel beïnvloeden2”
Veel bovengenoemde punten kunnen uitmonden in een kracht mee of tegen, afhankelijk van hoe ERIS de volgende fasen inricht. Het zijn dus krachten waarop het ERIS-team min of meer invloed heeft. In systeemtermen heten ze endogeen. Daarbuíten gebeurt er echter óók van alles: de exogene krachten. Dit zijn krachten waarop ERIS géén invloed heeft en waarnaar het team zich maar heeft te schikken of kan proberen op te anticiperen. Zo is een exogene kracht pro: het voortdurend opkomen van voedselschandalen, waar dan ook ter wereld. De sessies waren er niet op ingericht om exogene krachten te benoemen. Uit sommige antwoorden van de experts valt echter wat af te leiden. “if the time frame is long-term, use global trends and see how they come together”
Looptijd versus electorale cyclus Uit andere innovatiecases blijkt als klassieke exogene tegenkracht de lange bouwtijd in combinatie met machtswisseling door verkiezingsuitslagen en budgetwijzigingen. Anticipatie kan gezocht worden een budgetorganisatievorm die enigszins in de luwte wordt gezet van alledaagse politieke wendingen. Dit soort borgingsmechanismen zijn niet nieuw in een staatsinrichting: waterveiligheid en grondwet zijn ook volgens deze gedachte georganiseerd. NL is klein Nederland speelt geen dominante rol in de Europese politiek. Zolang ERIS wordt geassocieerd met Nederland, zal ook ERIS het moeilijk hebben. Zo liet de Duitse delegatie tijdens de FAO-meeting weten zich niet te interesseren voor ERIS. Eénmaal binnen, was trouwens weinig van de vroegere scepsis te merken. Anticipatie kan gezocht worden in het zo snel mogelijk verkrijgen van internationale rugdekking en het intensief betrekken van alle ander Europese landen. Het valt te overwegen om met zogenaamde toekomstscenario’s méér exogene krachten te ontdekken en vooral daar verbanden tussen aan te brengen. Het denken in scenario’s viel buiten de sessies.
2
uit het VROM-rapport: Transities, kunnen drie mensen de wereld doen omslaan?, VROM/DGM 2000
7
5. Gevolgen voor de samenleving “als het gaat werken kan het vergaande gevolgen hebben”
De transitie ERIS Als ERIS een succes wordt, betreft het een innovatie met vermoedelijk ingrijpende gevolgen. Vaak leiden dit soort innovaties tot materiële vernieuwingen (in ons geval een computersysteem, een communicatienetwerk, een gebouw, een menselijke organisatie), institutionele vernieuwingen (wetten, regels, afspraken, convenanten en gebruiken die zich gaan richten naar het nieuwe systeem), gedragswijzigingen (producenten, handelaren en consumenten gaan hun gedrag aanpassen), structuurgevolgen (grenzen worden opnieuw getrokken, zoals tussen verantwoordelijkheidsgebieden en onderzoeksgebieden) en kennisgevolgen (er ontstaat een nieuw kennishoofdstuk, bij alle betrokkenen). Dit alles gebeurt niet in één jaar, de wisselwerking tussen deze punten kan rustig decaden in beslag nemen. ERIS’ prototype staat nog slechts in het teken van materiële verandering, maar het lijkt interessant alvast te overdenken hoe de rest van de samenleving erdoor zal kunnen worden veranderd. In dat geval wordt denklijn verbreed van de database ERIS naar de transitie ERIS.
8
6. Team en taken voor de toekomst “expand this to Europe. Involve all countries”
De tijdhorizon Het bouwen, laten draaien én onderhouden van een intelligence systeem als ERIS is geen sinecure maar het is niet uniek. Tijdens de voorbereiding van de sessies kwamen we bij AKZO Pharma een vergelijkbaar systeem tegen, dat de onderneming helpt nieuwe researchonderwerpen te identificeren. Het wordt gevuld met signalen die wereldwijd worden doorgegeven naar het hoofdkwartier. De signalen omvatten wetenschappelijk gevalideerde onderzoeksbevindingen, maar ook geruchten van huisartsen en bijvoorbeeld congreslezingen. Een voorbeeld uit de Organonstal: nemen wereldwijd ineens de signalen toe over blurred vision in combinatie met de derde generatie anticonceptiepil, dan krijgt dat item voor de komende twee jaar researchprioriteit. Het kostte AKZO ongeveer zes jaar om het up&running te krijgen. Het is goed ERIS te organiseren met een vergelijkbaar tijdraam in gedachten. Ook in de sessies wijzen velen op de doorlooptijd. “what’s the time frame? 5 to 10 years?” “be aware not to divert too much” “time is needed to build capacity in each country” “you need time to build capacity in order to identify risks”
Het team Vanuit innovatieoogpunt bezien is de kracht achter de ERIS-vernieuwing in Nederland geworteld, bij een kleine groep deskundigen die gelooft in het concept. Dit is voor innovaties een normale situatie. De omgeving heeft redenen om innovaties welwillend te bezien. Voedselschandalen hebben de heersende werkmethoden immers instabiel gemaakt. Experts in de buitenwereld hebben in het algemeen geen negatieve aanvangsattitude, tonen zeker interesse, maar het is ook weer niet zo dat ieder zonder meer overtuigd is van de gebruikswaarde. Valt de kracht in Nederland weg, dan komt ERIS vrijwel zeker tot stilstand. De sessies maken aannemelijk dat acceptatie sterk afhangt van hoe de kleine kerngroep vanaf nu opereert. Het zal sterk uitmaken wie de vernieuwingsgezinde individuen zijn en welke vaardigheden ze toepassen. Uit sommige hoeken zijn sterke initiële tegenkrachten te verwachten. De tegenkrachten betreffen misschien minder de inhoud dan de politiek. Al met al wordt aan een kleine groep innovatoren bijzondere eisen gesteld op inhoudelijk én politiek vaardigheid. De backing De kerngroep innovatoren kan klein zijn in deze beginfase, maar het is zeer aan te raden om voor deze groep politieke dekking te organiseren op hoog internationaal niveau. Het zal geheid gaan waaien rond het project. De taken Het wordt belangrijk wat de handvol individuen achter ERIS als doelstelling voor de komende fasen meekrijgt. Het lijkt verstandig die zodanig te formuleren dat de negatieve aanvangshouding bij sommigen in de omgeving van het onderwerp waar mogelijk omgebogen wordt of gecompenseerd. Als het aan de experts uit de sessies ligt, worden hiertoe de volgende punten opgepakt. De ontwikkeling doorzetten - breng het prototype tot een werkend (simulatie)model, voor velen toegankelijk. Hierdoor kunnen specialisten zich overtuigen van de werking en de eigenschappen; - maak een schatting van kosten voor exploitatie, onderhoud en verbetering, stel targets op en overdenk de kosten van vals-alarmsignalen. “experts ask money. How to handle that?” “estimate the cost-benefit ratio’s, including misfiring”
De doelstelling verbreden - verbreedt de doelstelling (van prototype naar in de samenleving werkend systeem). Ontwikkel daartoe de organisatiekant van ERIS en zodat de implementatierandvoorwaarden op een vergelijkbaar niveau komen als de gedachten over inhoud en software. Ontwerp organisatieconcepten die vragen dekken als: wie krijgt de budgetten toegewezen? wie krijgt toegang? wie wordt de eigenaar van het systeem? hoe en door wie worden signalen beoordeeld? wat doe je bij vals alarm? Hoe verhoudt de wetenschappelijke werkelijkheid zich tot de politieke werkelijkheid? Nieuwe partijen betrekken
9
-
schakel partners in, en wel erkend deskundige en internationaal werkende organisaties en personen; schakel alle andere Europese landen in. “expand this to Europe. Involve all countries” “start a contact point, responsible person and institution in every country” “the input of the FAO/WHO will depend of the scale of this all”
De communicatie levend houden - blíjf de vraag om informatie over inhoud en voortgang honoreren; - honoreer het verzoek om voortgaande interactie, ook ná de sessies.
10