Trasparenza e Open Data: l’evoluzione del quadro normativo fino all’emanazione del D.Lgs. 33/2013 by Luigi Palumbo

Università degli Studi di Roma "Tor Vergata" Facoltà di Economia Master di II livello in Innovazione e Management nelle Amministrazioni Pubbliche

Tesi in Trasparenza e Open Data: l’evoluzione del quadro normativo fino all’emanazione del neo D.Lgs. 33/2013. La Bussola della Trasparenza. Il Relatore Chiar.mo Prof. Marco Meneguzzo Il tutor didattico dr. Emiliano Di Filippo

Il candidato dr. Claudio Fumagalli

Anno accademico 2011/2012

A mio zio Paolo e a mia nonna Lucia, persone vere e sincere sulle quali potevo fare sempre affidamento.

Indice 4

INTRODUZIONE CAPITOLO 1 1.1 Trasparenza e Dati Aperti 1.1.1 Concetto di Open Government. 1.1.2 Tratti distintivi dell’Open Government. 1.1.3 Dall’Open Government all’Open Data. 1.1.4 Cosa si intende per Open Data. 1.1.5 Dal Raw Data Now al Linked Open Data (La scala di Tim Berners-Lee).

CAPITOLO 2 2.1 Quadro normativo di riferimento e la Bussola della Trasparenza 2.1.1 Aspetti generali. 2.1.2 Ultime disposizioni intervenute in materia di Open data e di trasparenza: Delibera Civit n. 2/2012; art. 18 D.L. n. 83/2012 e art. 9 D.L. n. 179/2012. 2.1.3 La “rivoluzione” del neo D.Lgs. n. 33/ 2013. 2.1.4 Quadro sinottico inerente all’evoluzione della pubblicazione obbligatoria in formato open sui siti delle PPAA all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” delle categorie di dati, informazioni e documenti previste a partire dalla Delibera 105/2010 della Civit fino a quelle stabilite dal neo D.Lgs. 33/2013 nella nuova sezione “Amministrazione trasparente”. 2.1.5 La Bussola della Trasparenza. Quadro sinottico riguardante la conformità ai diversi obblighi di pubblicazione da parte dei siti istituzionali di Istat, Cnr, Inail, Inps, Università “Tor Vergata”, Università “La Sapienza”, Università Roma Tre e Università della Tuscia e il loro relativo grado di trasparenza in base alla Linee guida per i siti web delle PA 2011.

6 6 6 9 10 11 13

17 17 17 30 43 51

CONCLUSIONI

Riferimenti bibliografici

TWITTER: «I dati si chiamano così perché vanno “DATI”…altrimenti

chiamerebbero

“TENUTI”».

TIM BERNERS-LEE: «I dati diventano APERTI quando smettono

INSCATOLATI

essere e

“SCURI, NOIOSI”

ovvero quando smettono di essere INUTILIZZABILI».

MIKE BLOOMBERG: «In God we trust, everyone else, bring

Data».

JOHN WILBANKS: «Numerosi scienziati hanno sottolineato con ironia che proprio nel momento storico in cui disponiamo delle tecnologie per consentire la disponibilità dei dati scientifici a livello globale e dei sistemi di distribuzione che ci consentirebbero di ampliare la collaborazione e di accelerare il ritmo e la profondità delle scoperte… siamo occupati a bloccare i dati e a prevenire l’uso di tecnologie avanzate che avrebbero un forte impatto sulla diffusione della conoscenza».

INTRODUZIONE Nel presente lavoro di ricerca ho preso in esame il tema della trasparenza e quello ad esso correlato, cioè gli Open Data, in quanto entrambi i temi sono attuali e in continua evoluzione nel campo dell’innovazione della Pubblica Amministrazione italiana e relativi al grado di apertura di quest’ultima nei confronti di tutti i vari stakeholder. La domanda di ricerca a cui ho cercato di dare una risposta è stata quella di vedere a che punto fosse, dal punto di vista normativo, la situazione italiana nel campo della trasparenza e degli Open Data e, inoltre, quella di verificare se ci fosse stata un’evoluzione al riguardo nella direzione di una PA sempre più aperta e vicina alle esigenze di trasparenza ed integrità richieste dai vari stakeholder sia interni all’Amministrazione (es. sindacati, dipendenti) che esterni ad essa (es. mass media, centri di ricerca, università, scuole, utenti, singoli cittadini, comunità di cittadini, organizzazioni no profit, associazioni, fondazioni, imprese). Ho anche scelto di verificare se le varie amministrazioni avessero adempiuto o meno agli obblighi normativi vigenti pubblicando sui loro siti istituzionali i dati, le informazioni e i documenti in formato aperto e, per fare ciò, mi sono anche chiesto se fossero stati realizzati degli strumenti facilmente utilizzabili da chiunque per verificare e monitorare, in tempo reale, il grado di trasparenza e di apertura da parte delle PPAA italiane verso i vari stakeholder; in caso affermativo, se si potesse effettuare un’analisi comparativa tra le varie amministrazioni. La tesi consta di due capitoli e ogni capitolo di cinque paragrafi. Nel primo capitolo, dopo un excursus sul concetto di Open Government, ho esaminato una delle sue declinazioni, gli Open Data, nonché i tratti distintivi di entrambi. Ho anche riportato la scala di Tim Berners Lee relativa al formato con cui vengono distribuiti i dati dalle PPAA e ho spiegato che cosa si intende per dati di tipo aperto e i vantaggi loro connessi, sia per le stesse PPAA che per gli utilizzatori dei dati stessi, soprattutto se i dati sono rilasciati oltre che in formato open anche liberi da licenze che ne limitino l’uso, la diffusione e la ridistribuzione da parte delle Amministrazioni. Nel secondo capitolo, molto più copioso rispetto al primo, ho illustrato il quadro normativo relativo ai principali provvedimenti intervenuti in materia di Open Data e di trasparenza e la sua evoluzione che ha portato all’emanazione del recentissimo D.Lgs. 33/2013 o “Testo unico sulla trasparenza” o “Decreto Trasparenza”. Ho anche elaborato un quadro sinottico che in modo semplice e chiaro mostra l’evoluzione della pubblicazione obbligatoria in formato open sui siti delle PPAA all’interno della sezione 4

“Trasparenza, valutazione e merito” delle categorie di atti, informazioni e documenti previste a partire dalla Delibera 105/2010 della Civit fino a quelle stabilite dal neo D.Lgs. 33/2013 nella nuova sezione “Amministrazione trasparente”. Infine, ho illustrato il funzionamento della Bussola della Trasparenza, strumento realizzato dal Dipartimento della Funzione Pubblica, attraverso un caso pratico, cioè tramite un confronto sinottico riguardante la conformità ai diversi obblighi di pubblicazione da parte dei siti istituzionali di alcuni Enti ed Università, nello specifico di Istat, Cnr, Inail, Inps, Università “Tor Vergata”, Università “La Sapienza”, Università Roma Tre e Università della Tuscia, ed il loro relativo grado di trasparenza in base ai contenuti minimi fissati dalle Linee guida per siti web delle PA 2011. Le modalità con cui ho elaborato la mia ricerca sono state quelle di studiare analiticamente i vari Testi normativi, Delibere, Linee Guida, libri e articoli riguardanti tutti i temi sopra esposti, che sono riportati nella Bibliografia della Tesi, e, inoltre, di applicare quanto studiato ed analizzato ad un caso pratico tramite l’elaborazione di un lavoro basato su un confronto sinottico tra alcune amministrazioni, confronto reso possibile grazie alla citata Bussola della Trasparenza.

CAPITOLO 1

1.1

Trasparenza e Dati Aperti

1.1.1

Concetto di Open Government La dottrina dell’Open Government si basa sul principio per il quale tutte le attività

dei Governi e delle Amministrazioni dello Stato devono essere aperte e disponibili per favorire azioni efficaci e garantire un controllo diffuso sulla gestione della cosa pubblica.1 In particolare con l’espressione Open Government - letteralmente “governo aperto” - si intende un nuovo concetto di Governance a livello centrale e locale, basato su modelli, strumenti e tecnologie che consentono alle amministrazioni di essere “aperte” e “trasparenti” nei confronti dei cittadini. Il primo concetto, l’apertura, fa riferimento alla capacità di enti e istituzioni pubbliche di ridefinire, rispetto agli schemi burocratici tradizionali, le modalità di approccio e relazione con i cittadini e le comunità locali nella direzione di forme di interazione basate su bidirezionalità, condivisione e partecipazione ai processi decisionali dell’amministrazione, attuabili mediante i nuovi strumenti digitali. Secondo il concetto di trasparenza le amministrazioni sono chiamate a consentire, stimolare e facilitare i cittadini nelle attività di controllo continuo dei processi decisionali all’interno delle istituzioni a tutti i livelli amministrativi e attraverso l’utilizzo delle nuove tecnologie. La trasparenza di un’amministrazione è connessa alla libertà di accesso ai dati e alle informazioni amministrative da parte dei cittadini, nonché alla condivisione di documenti, saperi e conoscenze tra istituzioni e comunità locale. In entrambi i casi di apertura e di trasparenza le nuove tecnologie della comunicazione rappresentano gli elementi abilitanti dell’Open Government, che rendono il processo di riconfigurazione di modelli, strumenti e tecnologie all’interno delle amministrazioni effettivamente sostenibile tanto dal punto di vista tecnico - operativo quanto di quello degli investimenti da affrontare.2 L’Open Government ridefinisce alla base il rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadino, spostando il focus della relazione da un approccio orientato all’erogazione dei 1

Formez PA, Linee guida per i siti web della PA – Vademecum Open Data, Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, ottobre 2011, p. 14. http://www.funzionepubblica.gov.it/media/982175/vademecumopendata.pdf 2

http://it.wikipedia.org/wiki/Open_government.

servizi in cui il cittadino è fruitore di prestazioni erogate dall’Amministrazione ad uno basato su un processo di collaborazione reale, in cui il cittadino partecipa alle scelte di governo. La dottrina dell’Open Government, che pure ha origine come principio filosofico nell’Illuminismo, ha avuto una larga diffusione nei Paesi Anglosassoni, in Canada e in Australia, è venuta poi affermandosi anche in Europa, ed ha visto un concreto sviluppo solo nell’ultimo quinquennio a valle dei provvedimenti legislativi presi dal Governo statunitense.3 Grande spinta propulsiva all'affermarsi sul piano internazionale dell'Open Government, infatti, è stata data l’8 dicembre 2009 con la diramazione, da parte del Presidente degli Stati Uniti d’America Barack Obama, della Direttiva sull’Open Government incentrata sui principi di Trasparenza, Partecipazione e Collaborazione, nella quale si legge: «Fin dove possibile e sottostando alle sole restrizioni valide, le agenzie devono pubblicare le informazioni on line utilizzando un formato aperto (open) che possa cioè essere recuperato, soggetto ad azioni di download, indicizzato e ricercato attraverso le applicazioni di ricerca web più comunemente utilizzate. Per formato open si intende un formato indipendente rispetto alla piattaforma, leggibile dall’elaboratore e reso disponibile al pubblico senza che sia impedito il riuso dell’informazione veicolata». Alla Direttiva sopra citata è stato dato un seguito "tangibile" attraverso il sito pubblico Data.gov, lanciato nel maggio 2009 dal "Chief Information Officer" (CIO) dell'amministrazione pubblica statunitense Vivek Kundra. Il sito raccoglie in un unico portale tutte le informazioni rese disponibili dagli enti statunitensi in formato aperto (open data) al fine di renderle disponibili ai cittadini e alle imprese americane incrementando così la trasparenza e il coinvolgimento di tutti gli stakeholders alla vita pubblica. A livello europeo, invece, si è partiti dalla Raccomandazione 19 (2001) del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa sulla “Partecipazione dei cittadini alla vita pubblica a livello locale”, che con essa ha inteso incentivare la concreta apertura degli enti e delle istituzioni delle nazioni europee verso le nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione quali concreti strumenti di cambiamento nell’ottica della trasparenza e del dialogo con il cittadino.

Formez PA, Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, cit., p. 14.

Anche l'Organizzazione delle Nazioni Unite è intervenuta in materia attraverso il rapporto 2010 sullo stato dell’e-Government nel mondo raccomandando l’adozione di modelli amministrativi “open”.4 Si può quindi riassumere quanto precedentemente detto, ed in linea con l’Open Government Directive statunitense, affermando che il concetto di Open Government si basa su tre elementi: •

Trasparenza: la trasparenza favorisce e promuove la responsabilità fornendo ai cittadini le informazioni sulle attività dell’Amministrazione. Un’Amministrazione trasparente, per questo, è un’Amministrazione più controllata e nel contempo più aperta ed affidabile. Per tale motivo le Amministrazioni che si muovono nella direzione dell’Open Government devono prendere tutti i provvedimenti legislativi e regolamentari necessari a far sì che le informazioni delle quali dispongono siano facilmente reperibili, riutilizzabili e aperte.

•

Partecipazione:

partecipazione

dei

cittadini

alle

scelte

della

Pubblica

Amministrazione aumenta l’efficacia dell’azione amministrativa e migliora la qualità delle decisioni dell’Amministrazione. I cittadini devono perciò essere coinvolti nei processi decisionali e potervi contribuire attivamente, anche grazie al ricorso alle tecnologie di comunicazione attualmente disponibili e diffuse. •

Collaborazione: la collaborazione vede un coinvolgimento diretto dei cittadini nelle attività dell’Amministrazione. Anche in tal senso l’Open Government traccia uno scenario nuovo nelle dinamiche di relazione tra l’Amministrazione e i suoi stakeholders (essendo questi ultimi non solo i singoli cittadini ma anche le comunità di cittadini, le organizzazioni no – profit e le imprese). Tale coinvolgimento non sottende certo una delega di responsabilità dell’Amministrazione nei riguardi del cittadino, contempla però la possibilità – per quest’ultimo – di monitorare la qualità del servizio pubblico in tutte le sue fasi di esecuzione.5 Trasparenza, partecipazione e collaborazione hanno il risultato di mutare

profondamente gli schemi operativi dell’Amministrazione Pubblica e i processi decisionali sui quali essa si basa. Tale cambiamento non riguarda soltanto le modalità e gli strumenti attraverso i quali si espleta la relazione con il cittadino, ma è relativo ad una mutazione più profonda, che attiene al modo in cui l’Amministrazione opera e la percezione del suo ruolo 4

http://it.wikipedia.org/wiki/Open_government. Barack Obama, Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies on Trasparency and Open Government, 8 dicembre 2009. <http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment/>

al servizio della comunità. Con l’Open Government si va quindi nella direzione di un’Amministrazione aperta e per questo in grado di costruire una relazione con il cittadino basata sulla fiducia.6 “La funzione pubblica è depositaria della fiducia del pubblico. I cittadini contano sull’impegno dei funzionari ad operare per l’interesse generale, dimostrando imparzialità e amministrando quotidianamente le risorse pubbliche in modo appropriato. Un’equa e affidabile pubblica amministrazione ispira fiducia al pubblico e crea un clima favorevole alle imprese, contribuendo quindi al buon funzionamento dei mercati e alla crescita economica.7

1.1.2

Tratti distintivi dell’Open Government In una logica di Open Government l’Amministrazione mette al centro del suo agire

trasparenza, collaborazione e partecipazione, si apre al dialogo e al confronto diretto con i privati e, quindi, focalizza i processi decisionali sulle effettive esigenze e necessità della comunità di riferimento. Centralità del cittadino, Amministrazione partecipata e collaborativa, insieme a trasparenza, apertura dei dati e delle informazioni e alla loro condivisione attraverso le nuove tecnologie digitali (Internet e il Web in primo piano) sono, quindi, i tratti distintivi dell’Open Government.8 L’Open Government, così, fa propri alcuni principi e prassi già in uso presso la pubblica amministrazione, declinandoli attraverso un’accezione più contemporanea e riconsiderando il ruolo della partecipazione dei cittadini e della comunicazione pubblica ai tempi di internet secondo tre livelli: •

Il livello culturale ed organizzativo: al centro degli enti e delle istituzioni ci sono i cittadini e il dialogo con la comunità locale, non le procedure amministrative o gli schemi burocratici. In questo senso, il modello gerarchico e top down che ancora oggi contraddistingue in parte gli enti pubblici, nei confronti del cittadino, viene sostituito da un modello orizzontale e partecipativo, in cui il processo decisionale è il risultato del dialogo e della collaborazione tra istituzioni e privati.

•

Il livello tecnico ed operativo: processi decisionali e attività amministrative sono incentrati sulle effettive esigenze della comunità di cittadini, sulla comunicazione e

Formez PA, Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, cit., p. 16. Nota di sintesi dell’OCSE sulla Gestione Pubblica, Rafforzare l’Etica nella Pubblica Amministrazione, settembre 2000. < http://www.oecd.org/dataoecd/61/9/1899767.pdf> 8 Formez PA, Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, cit., pp. 16 – 17. 7

sulla collaborazione con essi. Questo passaggio al modello di “governo aperto” attraverso la rete, dal punto di vista operativo, pone una serie di questioni tecniche a cui gli enti e le istituzioni sono chiamati a prestare attenzione; •

Il livello giuridico: l’adozione di un modello di Open Government, basato sui concetti di “apertura” e “trasparenza”, è fondato soprattutto sull’utilizzo delle nuove tecnologie di comunicazione e informazione (Internet e il Web in testa) in luogo degli strumenti più tradizionali ed “analogici”. Questo modello amministrativo chiama le istituzioni pubbliche a muoversi su un nuovo terreno, dal punto di vista giuridico e normativo, con questioni, problematiche e regolamentazioni differenti rispetto a quelle con le quali si sono storicamente districate.9

1.1.3

Dall’Open Government all’Open Data Per attuare i principi di trasparenza, partecipazione e collaborazione propri della

dottrina dell’Open Government è necessario mettere il cittadino nelle condizioni di disporre degli strumenti conoscitivi indispensabili per poter prendere decisioni o comunque valutare le decisioni prese dall’Amministrazione. Tali strumenti sono essenzialmente costituiti dai dati e dalle informazioni dei quali la Pubblica Amministrazione dispone e che le sono indispensabili per la gestione dei processi che gestisce nell’assolvimento dei suoi compiti istituzionali e di servizio. Mettere a disposizione del cittadino e delle imprese l’insieme dei dati pubblici gestiti dall’Amministrazione in formato aperto rappresenta un passaggio culturale necessario per il rinnovamento delle istituzioni nella direzione di apertura e trasparenza proprie dell’Open Government, a tutti i livelli amministrativi. Il libero accesso all’informazione pubblica si configura infatti come un aspetto fondamentale per tradurre il concetto di Open Government in un vero e proprio modello sostenibile, in quanto consente di: •

Rendere l’amministrazione trasparente. Il libero accesso a documenti, atti e saperi sul governo della res publica e sulle scelte politico – istituzionali compiute dalle Amministrazioni è un aspetto centrale per la trasparenza delle Istituzioni. Tale aspetto stimola e facilita i cittadini ad un controllo continuo e costante sull’operato dei processi decisionali dei soggetti istituzionali. Attraverso l’attuazione di politiche di apertura

http://it.wikipedia.org/wiki/Open_government

reale delle informazioni e dei dati pubblici, i cittadini sono in condizione di verificare l’efficienza dell’apparato burocratico. •

Rendere l’amministrazione aperta. Distribuire i dati pubblici in un formato aperto e libero da restrizioni sia dal punto di vista dell’accesso che dell’integrazione e del riutilizzo, nonché la rielaborazione in forma nuova e diversa dei dati messi a disposizione, rappresenta il presupposto di base affinché possa svilupparsi un vero e proprio processo di collaborazione tra le istituzioni e la comunità dei cittadini sulle scelte di governo. Mediante strategie di apertura dei dati della Pubblica Amministrazione i cittadini non sono più soltanto consumatori passivi di informazioni messe a disposizione dalle Amministrazioni ma hanno l’opportunità di riutilizzare e integrare i dati messi loro a disposizione, fino a sviluppare servizi ed applicazioni a vantaggio dell’intera comunità di utenti, che vanno ad affiancarsi a quelli creati centralmente dalle Istituzioni. In questo modo i cittadini collaborano effettivamente con i soggetti istituzionali e partecipano attivamente alle azioni di governo della cosa pubblica. Le politiche e le pratiche di apertura dei dati dell’Amministrazione descritte

rientrano nella definizione del concetto di Open data.10

1.1.4

Cosa si intende per Open Data I dati aperti, comunemente chiamati con il termine inglese open data anche nel

contesto italiano, sono alcune tipologie di dati liberamente accessibili a tutti, privi di brevetti o altre forme di controllo che ne limitino la riproduzione e le cui restrizioni di copyright eventualmente si limitano ad obbligare di citare la fonte o al rilascio delle modifiche allo stesso modo.11 Una definizione comunemente accettata di Open Data è quella fornita dall’Open Data Manual, documento redatto, nell’ambito del progetto Open Definition, dall’Open Knowledge Foundation (Fondazione per la conoscenza aperta è una fondazione no - profit, fondata nel 2004, che ha l’obiettivo di promuovere la conoscenza aperta), che definisce gli Open Data come «A piece of content or data is open if anyone is free to use, reuse, and redistribute it — subject only, at most, to the requirement to attribute and share-alike»12, ovvero “dati che possono essere liberamente utilizzati, riutilizzati e ridistribuiti, con la sola 10

Formez PA, Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, cit., pp. 17 – 18. http://it.wikipedia.org/wiki/Dati_aperti 12 http://opendefinition.org 11

limitazione – al massimo – della richiesta di attribuzione dell’autore e della redistribuzione allo stesso modo (ossia senza che vengano effettuate modifiche)”.13 Partendo dal concetto di conoscenza aperta così come delineato dalla Open Knowledge Foundation, l’Open Data può essere caratterizzato dai seguenti principi: •

Disponibilità e accesso: i dati devono essere disponibili nel loro complesso, per un prezzo non superiore a un ragionevole costo di riproduzione, preferibilmente mediante scaricamento da internet. I dati devono essere inoltre disponibili in un formato utile e modificabile.

•

Riutilizzo e ridistribuzione: i dati devono essere forniti a condizioni tali da permetterne il riutilizzo e la ridistribuzione. Ciò comprende la possibilità di combinarli con altre basi di dati.

•

Partecipazione universale: tutti devono essere in grado di usare, riutilizzare e ridistribuire i dati. Non devono essere poste discriminazioni di ambiti di iniziativa in riferimento a soggetti o gruppi. Per esempio, il divieto di utilizzare i dati per scopi commerciali o le restrizioni che permettono l’uso solo per determinati fini (quale quello educativo) non sono contemplabili.14 Per garantire i principi sopra elencati è necessario che i dati – per considerarsi

aperti in base agli standard internazionali – siano: •

Completi: i dati devono comprendere tutte le componenti (metadati) che consentano di esportarli, utilizzarli on line e off line, integrarli e aggregarli con altre risorse e diffonderli in rete.

•

Primari: le risorse digitali devono essere strutturate in modo tale che i dati siano presentati in maniera sufficientemente granulare così che possano essere utilizzati dagli utenti per integrarli e aggregarli con altri dati e contenuti in formato digitale.

•

Tempestivi: gli utenti devono essere messi in condizione di poter accedere ed utilizzare i dati presenti in rete in modo rapido ed immediato, massimizzando il valore e l’utilità derivanti da accesso ed uso di queste risorse.

•

Accessibili: i dati devono essere resi disponibili al maggior numero possibile di utenti senza barriere all’utilizzo, quindi preferibilmente attraverso il solo protocollo Hypertext Transfer Protocol (http) e senza il ricorso a piattaforme proprietarie. Devono essere inoltre resi disponibili senza alcuna sottoscrizione di contratto, pagamento, registrazione o richiesta.

13 14

http://opendatamanual.org/ http://opendatahandbook.org/it/what-is-open-data/index.html

•

Leggibili da computer: per garantire agli utenti la piena libertà di accesso e soprattutto di utilizzo ed integrazione dei contenuti digitali, è necessario che i dati siano machine – readable, ovvero processabili in automatico dal computer.

•

In formati non proprietari: i dati devono essere codificati in formati aperti e pubblici, sui quali non vi siano entità (aziende o organizzazioni) che ne abbiano il controllo esclusivo. Sono preferibili i formati con le codifiche più semplici e maggiormente supportati.

•

Liberi da licenze che ne limitino l’uso: i dati aperti devono essere caratterizzati da licenze che non ne limitino l’uso, la diffusione o la ridistribuzione.

•

Riutilizzabili: affinché i dati siano effettivamente aperti, gli utenti devono essere messi in condizione di riutilizzarli ed integrarli fino a creare nuove risorse, applicazioni e servizi di pubblica utilità.

•

Ricercabili: i dati devono essere facilmente identificabili in rete grazie a cataloghi ed archivi facilmente indicizzabili dai motori di ricerca.

•

Permanenti: le peculiarità fino ad ora descritte devono caratterizzare i dati nel corso del loro intero ciclo di vita.15 In estrema sintesi si possono individuare alcuni aspetti che caratterizzano un

insieme di dati come “aperto”: •

i dati aperti devono essere indicizzati dai motori di ricerca;

•

i dati aperti devono essere disponibili in un formato aperto, standardizzato e leggibile da un'applicazione informatica per facilitare la loro consultazione ed incentivare il loro riutilizzo anche in modo creativo;

•

i dati aperti devono essere rilasciati attraverso licenze libere che non impediscano la diffusione e il riutilizzo da parte di tutti i soggetti interessati.16

1.1.5

Dal Raw Data Now al Linked Open Data (La scala di Tim BernersLee) La logica dell’Open Data spinge le Amministrazioni Pubbliche verso la

distribuzione dei dati, anche nel caso in cui questi non fossero disponibili in un formato aperto. In altri termini, se un dato ritenuto utile non è disponibile in un formato strutturato 15 16

http://transparency.ge/en/ten-open-data-guidelines http://it.wikipedia.org/wiki/Dati_aperti

o non si ha la possibilità di convertirlo facilmente in un formato aperto, è comunque meglio distribuirlo subito anche in forma grezza (raw) piuttosto che non distribuirlo affatto o distribuirlo a distanza di mesi in un formato aperto. Per questo motivo si usa l’espressione Raw Data Now, a significare che nella peggiore delle ipotesi, quella di disporre di dati non aperti, è comunque preferibile distribuirli subito, anche se – appunto – in formato raw, cioè grezzo. L’auspicio è che se i dati pubblicati sono sufficientemente interessanti sarà poi la comunità degli utenti, e in particolare quella degli sviluppatori, a preoccuparsi di identificare un processo di conversione efficace (si parla, in questo caso, di data scraping, un’operazione che consente la conversione del dato dal formato disponibile al formato aperto e consiste nell’estrazione dei dati dal formato grezzo attuata attraverso particolari software, come ad esempio l’Optical Character Recognition – OCR).17 Per distinguere i diversi formati utilizzabili nella codifica dei set di dati o dataset (insieme di dati pubblicati), è stato proposto in seno al W3C (World Wide Web Consortium, un Consorzio internazionale fondato nel 1994 con l’obiettivo di potenziare e diffondere il WWW) dal suo Presidente ed ideatore, Tim Berners Lee, un modello di catalogazione che li classifica in base alle loro caratteristiche su una scala di valori da 1 (una stella) a 5 (cinque stelle): •

★

( ) Una Stella. Dati grezzi. Sono dati raccolti che non sono stati soggetti a nessun processo, aggregazione o manipolazione, che sono disponibili in quei formati che – seppure disponibili su supporto informatico – non consentono un’estrapolazione immediata degli stessi. Rappresentano, cioè, il livello base costituito da file non strutturati: ad esempio immagini nei diversi formati grafici bitmap (.gif, .Jpg, .bmp, .png, ecc…), documenti in formato Microsoft Word, file in formato Adobe Pdf. Una sola stella indica la semplice disponibilità di un’informazione e di un dato on line, in un formato qualsiasi, purché distribuito con licenza aperta. I dati distribuiti in questo formato sono leggibili e stampabili dagli utenti, possono essere conservati localmente su un PC e sono semplici da pubblicare. Tuttavia non sono un formato aperto in quanto non è possibile effettuare su di essi alcuna elaborazione.

•

★★) Due Stelle. Dati strutturati. Questo livello indica dati strutturati ma codificati

(

con un formato proprietario (ad esempio documenti realizzati con fogli di calcolo come Microsoft Excel salvati in formato .xls, ecc…). Due stelle indicano, oltre alle possibilità

http://opendatahandbook.org/it/how-to-open-up-data/make-data-available.html

offerte dai dati contraddistinti da una sola stella, la possibilità di effettuare elaborazioni e sistematizzazioni in forma strutturata sui dati, a patto di disporre del software necessario a gestire un file codificato con un formato proprietario. I dati caratterizzati dalle due stelle non sono un formato aperto in quanto per elaborarli è necessario un software proprietario, tuttavia di norma possono essere convertiti – essendo dati strutturati – in dati aperti. •

★★★) Tre Stelle. Dati strutturati. Questo livello indica dati strutturati e codificati

(

in un formato non proprietario. Ad esempio documenti realizzati con fogli di calcolo come OpenOffice Calc salvati in formati come .csv (Comma Separated Values), .sxc, al posto – ad esempio – del formato Microsoft Excel. Tre stelle indicano, oltre alle possibilità offerte dai dati contraddistinti da due sole stelle, la possibilità di effettuare elaborazioni e sistematizzazioni in forma strutturata sui dati senza essere costretti ad utilizzare software proprietario. Quello caratterizzato dalle tre stelle è il formato più semplice di dati aperti. •

★★★★) Quattro Stelle. Dati presenti in database. Questo livello indica dati

(

strutturati e codificati in un formato non proprietario che sono dotati di un URI (Uniform Resource Identifier – Identificatore Univoco di Risorsa, ossia di norma un indirizzo internet nel formato http://www.nomedominio.it/) che li rende indirizzabili sulla rete e quindi utilizzabili direttamente on line attraverso l’inclusione in una struttura basata sul modello RDF (Resource Description Framework). Quattro stelle indicano quindi il fatto che il singolo dato di un dataset, disponibile on line in un formato aperto (tipicamente XML/RDF) può essere richiamato attraverso un URL (Uniform Resource Locator, indirizzo Web che identifica univocamente una risorsa su internet ed è la tipologia più frequente e riconosciuta di URI) specifico. Ciò consente di puntare al dato o ad un insieme di dati da una applicazione o accedervi dall’interno di un programma che può poi elaborarlo in vari modi. •

★★★★★) Cinque Stelle. Dati presenti in database. Questo livello indica quelli

(

che vengono definiti Linked Open Data (LOD), dati aperti, cioè, che – dal punto di vista del formato – oltre a rispondere alle caratteristiche della classificazione a quattro stelle presentano anche, nella struttura del dataset, collegamenti ad altri dataset. In altri termini, grazie al ricorso al modello di descrizione dei dati RDF, è possibile collegare

dinamicamente tra loro più dataset, incrociando così informazioni provenienti da fonti diverse, eventualmente gestite da diverse Amministrazioni.18 I Linked Open Data, quindi, consentono di combinare i contenuti di dataset diversi grazie a costrutti formali formulati secondo il modello RDF in uno dei diversi formati esistenti (XML/RDF, N3, ecc…). Ciò aumenta esponenzialmente il valore dei dataset reciprocamente correlati, consentendo il passaggio dal livello dei dati a quello dell’informazione e, quindi, a quello della conoscenza e fornendo così un quadro di contesto strutturato a partire dalla correlazione di informazioni provenienti da fonti diverse.19 Una

delle

opportunità

più

importanti

dell’Open

Data

rappresentata

dall’interoperabilità. Il valore dei dati, infatti, è tanto più alto quanto più è possibile effettuare correlazioni tra più dataset indipendenti l’uno dall’altro ma interoperabili nel formato e nel data model. Per questo motivo è auspicabile che i dati vengano aperti in modalità Linked Open Data rispetto alle altre tipologie di dati aperti, essendo i LOD la tipologia di dati aperti che consente il massimo livello di interoperabilità tra dataset diversi.20

Francesca Di Donato, Guida alla pubblicazione dei dati delle pubbliche amministrazioni, Edizioni ETS, Gennaio 2013, pp. 76 – 78. 19 http://www.w3.org/DesignIssues/LinkedData.html 20

http://lab.linkeddata.deri.ie/2010/star-scheme-by-example/

CAPITOLO 2

2.1

Quadro normativo di riferimento e la Bussola della Trasparenza

2.1.1

Aspetti generali Nel messaggio dell’Agenzia per l’Italia Digitale per l’Open Data Day del 23

febbraio 2013 il suo Direttore Generale, l’ing. Agostino Ragosa, scriveva: “L’Italia si è dotata di una normativa di avanguardia relativamente ai dati pubblici. Tale normativa non si limita a prevedere l’Open Data by default (principio che sarebbe poi subentrato nel panorama normativo italiano il 19 marzo 2013 con l’entrata in vigore della Legge 17 dicembre 2012, n. 221 che ha convertito in legge l’art. 9 del DL 18 ottobre 2012, n. 179 che ha modificato l’art. 52 del CAD), in base al quale i dati pubblici non associati espressamente ad una specifica licenza che ne regoli in qualche modo l’uso si intendono dati di tipo aperto, ma prevede politiche di valorizzazione, strumenti ed indirizzi, al fine di facilitare la produzione di open data di qualità, interoperabili ed utilizzabili da umani ed applicazioni informatiche. […] Le politiche di open data richiamano una forte attenzione sui modelli di realizzazione dei sistemi informativi pubblici e di raccolta di dati ed informazioni da parte delle PA. Affinché gli open data costituiscano una ricchezza ed un’opportunità per le stesse PA, è necessario che le PA supportino nativamente il processo di generazione degli open data […] questo graduale cambiamento comporterà da un lato una maggiore interattività tra le PA e gli utilizzatori di dati e dall’altro la riduzione di sprechi e l’aumento di efficienza del settore pubblico. […] Non di meno si può sottacere il valore non solo etico della trasparenza dell’azione amministrativa che può, attraverso un controllo e partecipazione sociale, migliorare la qualità dei processi e ridurre sprechi ed errori. In questo settore gli open data rappresentano un elemento fondamentale per l’open government. Infine la disponibilità di informazione pubblica, con il massimo livello di granularità possibile, costituisce l’alimentazione per lo sviluppo di alcuni settori professionali, sociali ed industriali, senza considerare che la nostra economia potrebbe valorizzare, attraverso la disponibilità di open data, l’immenso e senza pari patrimonio artistico, culturale e turistico, favorendo così la crescita economica e la competitività.21

Agenzia per l’Italia Digitale, Messaggio del Direttore Generale dell’Agenzia per l’Italia Digitale per l’Open Data Day, Articolo del 23 febbraio 2013. http://opendataday.it/wp-content/uploads/2013/02/open_data_day_ing_ragosa.pdf.

Un quadro normativo dei principali provvedimenti intervenuti in materia di Open Data fino al 2010 può essere così riassunto22: Tabella 1: Principali provvedimenti normativi intervenuti in materia di Open Data fino al 2010.

Provvedimento

Descrizione

Parole Chiave

Legge n. 633/1941

Legge a protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio

Legge n. 241/1990

Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi Codice in materia di protezione dei dati personali Disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD)

D.Lgs. n. 196/2003 Legge n.4/2004

D.Lgs. n. 82/2005

D.Lgs. n. 36/2006

D.Lgs. n. 163/2006

D.Lgs. n. 150/2009

D.Lgs. n. 32/2010

Attuazione della direttiva 2003/98/CE relativa al riutilizzo di documenti nel settore pubblico Codice dei contratti pubblici in materia di lavori, servizi e forniture Ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni Attuazione della direttiva 2007/2/CE, che istituisce un’infrastruttura per l’informazione territoriale nella Comunità Europea (INSPIRE)

Privacy, Sicurezza Accessibilità Diritto dei cittadini all’uso delle tecnologie, E-democracy, E-partecipation, Titolarità dei dati pubblici, Formati aperti Riutilizzo delle informazioni del settore pubblico Contratti, Titolarità dei contenuti acquisiti dalle Ammnistrazioni Trasparenza, valutazione e merito, Programma triennale per la trasparenza Pubblicità, informazione territoriale, riutilizzo

Formez PA, Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, cit., pp. 27 – 28.

Il complesso di questi provvedimenti detta alcuni principi fondamentali in riferimento ai dati aperti, la cui portata può essere riassunta in quattro punti salienti:

a) essere trasparenti in modo nuovo Nell’ordinamento giuridico italiano, la trasparenza è un istituto di recente introduzione, essendo stata prevista solo dalla Legge n. 241/1990. Da quel momento, essa è diventata corollario del principio di buona amministrazione costituzionalmente garantito dall’art. 97 Costituzione che al 1 comma dispone: “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”. Infatti, è previsto che “l’attività amministrativa (…) è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza” (art. 1, Legge n. 241/1990). Tuttavia, si tratta di un principio tutt’altro che statico: la trasparenza è soggetta all’evoluzione politica, sociale e tecnologica. Infatti, dopo l’introduzione dell’informatica nell’attività amministrativa e il ripensamento sul ruolo del settore pubblico, l’originario concetto di trasparenza – circoscritto al diritto di accesso agli atti e ai documenti per coloro che avessero specifico e concreto interesse – ha iniziato a dimostrarsi insufficiente. La digitalizzazione dell’attività amministrativa ha conferito nuovi significati al concetto di trasparenza. In proposito il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD – D.Lgs. n. 82/2005) prevede all’art. 12 che “le pubbliche amministrazioni nell’organizzare autonomamente la propria attività utilizzano le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione”. Questo significa che le Amministrazioni sono tenute per legge ad assicurare “la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell’informazione in modalità digitale” (art.2, D.Lgs. n. 82/2005). A tal fine è inoltre previsto che “i dati delle pubbliche amministrazioni sono formati, raccolti, conservati, resi disponibili e accessibili con l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione che ne consentano la fruizione e riutilizzazione da parte delle altre pubbliche amministrazioni e dai privati” (art.50, D.Lgs. n. 82/2005).23 In tale mutato contesto normativo, il Legislatore è successivamente intervenuto, nel 2009, ponendo una nuova concezione normativa di trasparenza, intesa come “accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle 23

amministrazioni

pubbliche,

delle

Ivi, pp. 29 – 30.

informazioni

concernenti

ogni

aspetto

dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo di risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti”, introducendo così nel nostro ordinamento una nuova posizione qualificata in capo a ciascun cittadino, rispetto all’azione degli Enti, con il preciso “scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità” (art.11, comma 1, D.Lgs. n. 150/2009).24 La nuova concezione normativa di trasparenza, intesa come “accessibilità totale”, in realtà era già contenuta nell’art. 4 della Legge 4 marzo 2009, n. 15, Legge la cui attuazione in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni è poi avvenuta con il citato D. Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150. L’art. 4, denominato “…Disposizioni sul principio di trasparenza nelle amministrazioni pubbliche”, ha sancito al comma 2 lett. h), al comma 3 lett. d) e ai commi 6, 7 e 8 quanto successivamente è stato ripreso, ampliato e sviluppato dal citato art. 11 del D. Lgs. n. 150/2009 (articolo che è stato poi abrogato dall’art. 52, comma 5 del D.Lgs. 33/2013 ma comunque ripreso con modifiche dagli artt. 1 “Principio generale di trasparenza” e 10 “Programma triennale per la trasparenza e l’integrità” dello stesso Decreto).25 È evidente che si tratta di una nozione di trasparenza e di accessibilità diversa – e ben più ampia – rispetto a quella contenuta negli articoli 22 e seguenti della Legge 7 agosto 1990, n. 241, che disciplina le specifiche fattispecie del diritto di accesso ai documenti amministrativi, qualificato dalla titolarità di un interesse azionabile dinanzi al giudice e sottoposto a una specifica e differente disciplina che trova la propria fonte nella richiamata Legge n. 241 del 1990. Alla luce dell’appena descritto processo legislativo, si è prodotta un’evidente evoluzione e maturazione del canone costituzionale del concetto di trasparenza, il quale non può più essere soltanto uno strumento finalizzato al controllo del procedimento amministrativo, bensì un vero e

Decreto Legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottmimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza della pubbliche amministrazioni – Capo III, Trasparenza e rendicontazione della performance – Art. 11, comma 1, Trasparenza, in vigore dal 15/11/2009. http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2009-10-27;150 25

Legge 4 marzo 2009, n. 15, Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti, Art. 4, Principi e criteri in materia di valutazione delle strutture e del personale delle amministrazioni pubbliche e di azione collettiva. Disposizioni sul principio di trasparenza nelle amministrazioni pubbliche, in vigore dal 20/03/2009. http://www.normattiva.it/atto/caricaDettaglioAtto?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2009-0305&atto.codiceRedazionale=009G0023&currentPage=1

proprio risultato dell’azione amministrativa; non più, dunque, solo un criterio informatore, ma un obiettivo di essa. Si può così affermare che non c’è vera trasparenza se l’Amministrazione non rende pubbliche on line le informazioni formate e raccolte nell’esercizio della propria attività: tale concetto si ricava, in maniera assai significativa, dalla Delibera n. 105/2010 della Commissione per la Valutazione la Trasparenza e l’Integrità delle Amministrazioni Pubbliche (Civit) con la quale sono state adottate le Linee guida per la predisposizione del programma triennale per la trasparenza e l’integrità. La Delibera n. 105/2010 illustra in modo approfondito l’accennata evoluzione del concetto di trasparenza da una concezione definita statica, legata cioè alla pubblicità di determinate categorie di dati attinenti alle Pubbliche Amministrazioni, a una dinamica correlata alla valutazione della performance. Si tratta di uno dei primi atti in cui si fa riferimento alla pratica amministrativa dell’Open Government, che viene espressamente indicata come una buona prassi che anche le Amministrazioni italiane dovrebbero seguire. Infatti nella Deliberazione Civit n. 105/2010 è previsto che l’accessibilità totale presuppone, invece, l’accesso da parte dell’intera collettività a tutte “le informazioni pubbliche”, secondo il paradigma della “libertà di informazione” dell’Open Government di origine statunitense. Una tale disciplina è idonea a radicare, se non sempre un diritto in senso tecnico, una posizione qualificata e diffusa in capo a ciascun cittadino, rispetto all’azione delle pubbliche amministrazioni, con il principale “scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento ed imparzialità” (art. 11, comma 1, D.Lgs. n. 150/2009). Corollario di tale impostazione legislativa della disciplina della trasparenza è la tendenziale pubblicità di una serie di dati e notizie concernenti le PA e i suoi agenti, che favorisca un rapporto diretto tra la singola PA e il cittadino. Il principale modo di attuazione di una tale disciplina è la pubblicazione sui siti istituzionali di tutta una serie di dati (primari e di natura “accessoria”).26 Si è così giunti alla costituzione della Sezione “Trasparenza, valutazione e merito”. In tale sezione (sezione che deve essere di facile accesso e consultazione per gli utenti e che deve garantire tramite spazi come forum, blog, ecc. la possibilità a quest’ultimi di fornire feedback e valutazioni relative alla qualità delle informazioni pubblicate, ad

Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche (Civit), Delibera n. 105/2010 – Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità (articolo 13, comma 6, lettera e, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150), del 15 ottobre 2010, Roma, pp. 4 – 5.

esempio per mezzo di richieste di chiarimenti, di segnalazioni relative alla precisione, completezza, correttezza e tempestività delle informazioni, ecc.) raggiungibile da un link, chiaramente identificabile dall’etichetta “Trasparenza, valutazione emerito”, posto nella homepage del sito internet istituzionale dell’Amministrazione, in base alla Deliberazione Civit n. 105/2010, che riprende quanto sancito nell’art. 11, comma 8 del D.Lgs 150/2009 e in precedenti e vigenti disposizioni normative, è obbligatorio pubblicare dati riassumibili in 10 sotto-sezioni o categorie, in modo da avere un modello di requisiti minimi essenziali che consenta la comparazione tra i dati pubblicati dalle diverse Amministrazioni: 1. Programma triennale per la trasparenza e l’integrità (comprensivo degli aggiornamenti annuali) e relativo stato di attuazione (da pubblicare con un prospetto riepilogativo periodicamente, almeno semestralmente – c.d. relazione semestrale, in cui sono indicati gli scostamenti dal piano originario e le relative motivazioni nonché eventuali azioni nuovamente programmate per il raggiungimento degli obiettivi); 2. Piano e relazione sulla performance; 3. Dati informativi sull’organizzazione e i procedimenti: a) informazioni

concernenti

ogni

aspetto

dell’organizzazione (organigramma,

articolazione degli uffici, attribuzioni e organizzazione di ciascun ufficio anche di livello dirigenziale non generale, nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici, nonché settore dell’ordinamento giuridico riferibile all’attività da essi svolta); b) elenco completo delle caselle di posta elettronica istituzionali attive con la specificazioni se si tratta di una casella di posta elettronica certificata; c) elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio di livello dirigenziale non generale, il termine per la conclusione di ciascun procedimento ed ogni altro termine procedimentale, il nome del responsabile del procedimento e l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale; d) scadenze e modalità di adempimento dei procedimenti; e) informazioni circa la dimensione della qualità dei servizi erogati; f) carta della qualità dei servizi alla cui emanazione è tenuto il soggetto erogatore del servizio. 4. Dati informativi relativi al personale: a) curricula e retribuzioni dei dirigenti con specifica evidenza sulle componenti variabili della retribuzione e sulle componenti legate alla retribuzione di risultato, indirizzi di posta elettronica, numeri telefonici ad uso professionale, ruolo e data di 22

inquadramento nella fascia di appartenenza o in quella inferiore, data di primo inquadramento nell’amministrazione, decorrenza e termine degli incarichi conferiti; b) curricula dei titolari di posizioni organizzative; c) curricula, retribuzioni, compensi e indennità di coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico amministrativo e dei relativi uffici di supporto, ivi compresi, a titolo esemplificativo, i capi di gabinetto e gli appartenenti agli uffici di staff e di diretta collaborazione nei ministeri, i titolari di altre cariche di rilievo politico nelle regioni e negli enti locali; d) nominativi e curricula dei componenti degli OIV e del Responsabile delle funzioni di misurazione della performance; e) tassi di assenza e maggior presenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale, nonché il ruolo dei dipendenti pubblici; f) retribuzioni annuali, curricula, indirizzi di posta elettronica, numeri telefonici ad uso professionale di segretari provinciali e comunali; g) ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l’ammontare dei premi effettivamente distribuiti; h) analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell’utilizzo della premialità, sia per i dirigenti sia per i dipendenti; i) codici di comportamento. 5. Dati relativi a incarichi e consulenze: a) incarichi retribuiti e non retribuiti conferiti a dipendenti pubblici e ad altri soggetti. Gli incarichi considerati sono: i) incarichi retribuiti e non retribuiti conferiti o autorizzati dall’amministrazione ai propri dipendenti in seno alla stessa amministrazione o presso altre amministrazioni o società pubbliche o private, ii) incarichi retribuiti e non retribuiti conferiti o autorizzati da un’amministrazione ai dipendenti di un’altra amministrazione; iii) incarichi retribuiti e non retribuiti affidati, a qualsiasi titolo, da un’amministrazione a soggetti esterni. In ordine a questa tipologia di informazioni è necessario indicare: soggetto incaricato, curriculum di tale soggetto, oggetto dell’incarico, durata dell’incarico, compenso lordo, soggetto conferente, modalità di selezione e di affidamento dell’incarico e tipo di rapporto, dichiarazione negativa nel caso in cui l’amministrazione non abbia conferito o autorizzato incarichi.

6. Dati sulla gestione economico – finanziaria dei servizi pubblici: a) servizi erogati agli utenti finali ed intermedi ai sensi dell’art. 10, comma 5, D.Lgs. 279/1997, contabilizzazione dei loro costi ed evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonché il monitoraggio del loro andamento ai sensi dell’art. 11, comma 4, D.Lgs. 150/2009, da estrapolare in maniera coerente ai contenuti del Piano e della Relazione sulla performance; b) contratti integrativi stipulati, relazione tecnico-finanziaria e illustrativa, certificata dagli organi di controllo, informazioni trasmesse ai fini dell’inoltro alla Corte dei Conti, modello adottato ed esiti della valutazione effettuata dai cittadini sugli effetti attesi dal funzionamento dei servizi pubblici in conseguenza della contrattazione integrativa; c) dati concernenti consorzi, enti e società di cui le pubbliche amministrazioni facciano parte, con indicazione, in caso di società, della relativa quota di partecipazione nonché dati concernenti l’esternalizzazione di servizi e attività anche per il tramite di convenzioni. 7. Dati sulla gestione dei pagamenti: a) indicatore dei tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture (indicatore di tempestività dei pagamenti), nonché tempi medi di definizione dei procedimenti e di erogazione dei servizi con riferimento all’esercizio finanziario precedente. 8. Dati relativi alle buone prassi: a) buone prassi in ordine ai tempi per l’adozione dei provvedimenti e per l’erogazione dei servizi al pubblico. 9. Dati su sovvenzioni, contributi, crediti, sussidi e benefici di natura economica: a) istituzione e accessibilità in via telematica di albi dei beneficiari di provvidenze di natura economica. 10. Dati sul public procurement: a) dati previsti dall’art. 7 del D.Lgs. n. 163 del 2006 Codice dei contratti pubblici in materia di lavori, servizi e forniture. L’individuazione di tali dati, ai fini della loro pubblicazione, spetta all’Autorità per la vigilanza dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Tutti i dati devono sia essere pubblicati in almeno un formato aperto e standard sia essere facilmente interpretabili tanto da un utente quanto da un programma software 24

secondo quanto disposto dalle Linee Guida per i Siti Web delle PA, previste dall’art. 4 della Direttiva del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione del 26 novembre 2009 n. 8, pubblicate il 26 luglio 2010. Ovviamente, a parte i limiti e le garanzie previste in tema di protezione dei dati personali, di riservatezza (come la riservatezza finanziaria e professionale che deve comunque essere raccordata, sia pure nel rispetto del principio di proporzionalità, al dovere di rendere pubblici tutti i dati inerenti allo svolgimento della prestazione lavorativa di chi sia addetto a una funzione pubblica e, quindi, i dati concernenti i compensi da questi percepiti, ma non anche, per esempio, la generale situazione patrimoniale familiare e personale), di pubblica sicurezza (interna ed esterna) nazionale, di politica valutaria e monetaria dello Stato, e di ogni altro obbligo di legge relativo ad altri specifici casi (come ad esempio alcuni limiti posti all’accesso ai documenti amministrativi dall’art. 24 della L. 241/1990, limiti finalizzati alla salvaguardia di interessi pubblici fondamentali e prioritari rispetto al diritto di conoscere i documenti amministrativi, che riguardano i documenti coperti da segreto di stato e gli altri casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, le norme in materia di sequestri di persona a scopo di estorsione e di protezione di coloro che collaborano con la giustizia, i procedimenti selettivi in relazione a documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi, ecc…) è lasciata alle PA la libertà di pubblicare altri dati utili a garantire un maggior livello di trasparenza, ma pur sempre nel rispetto del principio di proporzionalità previsto dagli articoli 3 e 11 del D.Lgs. n. 196/2003. Tale principio è volto a garantire che i dati pubblicati e i modi di pubblicazione siano pertinenti e non eccedenti rispetto alle finalità indicate dalla legge, nel rispetto della disciplina in materia di protezione dei dati, anche alla luce delle delibere del Garante in materia di protezione dei dati personali, e comporta altresì la necessità di provvedere all’archiviazione dei dati non più aggiornati, con particolare riguardo ai dati informativi inerenti al personale. È per converso vero che, nel rispetto del principio di proporzionalità, tutti i dati personali attinenti allo svolgimento della prestazione di chi sia addetto ad una funzione pubblica devono essere resi accessibili in attuazione della disciplina legislativa della trasparenza che, a sua volta, costituisce espressione di quei valori di buon andamento ed

imparzialità

delle

pubbliche

amministrazioni,

che

trovano

riconoscimento negli articoli 97, 98 nonché 3 della Costituzione.27

Ivi, pp. 7 – 9; 14 – 15; 18 – 21; 25 – 30.

tradizionale

b) incentivare il riutilizzo dei dati pubblici Il principio di disponibilità dei dati pubblici, introdotto dal Codice dell’Amministrazione Digitale, non è rilevante solo sotto il profilo della trasparenza ma anche per le sue implicazioni organizzative e di impulso al sistema economico – imprenditoriale. La portata generalissima del principio di disponibilità è però mitigata da alcune tassative eccezioni previste dall’art. 2, comma 6, D.Lgs. n. 82/2005 relative all’esercizio delle attività e funzioni di ordine e di sicurezza pubblica, difesa e sicurezza nazionale e consultazioni elettorali. Il CAD ha introdotto ed enunciato l’importante principio di “disponibilità dei dati” con l’art. 2, comma 1 e lo ha declinato con l’art. 50, comma 1. Tale principio consiste nella possibilità, per soggetti pubblici e privati, “di accedere ai dati senza restrizioni non riconducibili a esplicite norme di legge” (art. 1, lett. o). Per assicurare l’effettività di questa disposizione il D.Lgs. n. 82/2005 ha in pratica posto un vero e proprio obbligo per le Amministrazioni di attivarsi a livello tecnologico ed organizzativo. La disponibilità del dato in formato digitale presuppone, infatti, che lo stesso dato sia formato, raccolto e conservato con l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione che consentano la fruizione e riutilizzazione da parte di cittadini, imprese ed altri uffici pubblici. Tale nuova finalità è stata successivamente rafforzata dalla riforma del Codice dell’Amministrazione Digitale (D.Lgs. n. 235/2010) con cui il Legislatore ha inteso recepire espressamente la dottrina dell’Open Data, sollecitando le Amministrazioni ad aprire il proprio patrimonio informativo. Nella sua nuova formulazione, infatti, l’art. 52, comma 1 – bis del D.Lgs. n. 82/2005 (articolo che poi sarebbe stato successivamente e nuovamente modificato dall’art. 9 del D.L. 179/2012), prevedeva che “le pubbliche amministrazioni, al fine di valorizzare e rendere fruibili i dati pubblici di cui sono titolari, promuovono progetti di elaborazione e di diffusione degli stessi anche attraverso l’uso di strumenti di finanza di progetto, utilizzando formati aperti che ne consentano il riutilizzo”. In altre parole le PA devono promuovere “progetti di elaborazione e di diffusione dei dati pubblici di cui sono i titolari”, nonché assicurarne la pubblicazione “in formati aperti”, al fine di “valorizzare e rendere fruibili” i dati stessi. A livello comunitario, al fine di agevolare il riutilizzo delle informazioni in possesso degli enti pubblici degli Stati Membri, l’Unione Europea ha adottato la Direttiva 2003/98/CE del 17 novembre 2003 (recepita dall’ordinamento italiano con il D.Lgs. 24 gennaio 2006 n. 36, “Attuazione della Direttiva 2003/98/CE relativa al 26

riutilizzo di documenti nel settore pubblico”) che ha attribuito a ciascuna Amministrazione la possibilità di autorizzare il riutilizzo delle informazioni che vengono raccolte, prodotte e diffuse nell’ambito del perseguimento dei propri compiti istituzionali. In altre parole, la disponibilità dei dati delle PA è ormai espressamente preordinata alla “riutilizzazione” dei dati stessi: la Direttiva 2003/98/CE si basa sulla considerazione che i dati detenuti dalle PA costituiscono una vera e propria risorsa da sfruttare per la crescita economica e per la creazione di posti di lavoro e, pertanto, ne promuove il riutilizzo. Per riutilizzo si intende “l’uso di documenti in possesso di enti pubblici da parte di persone fisiche o giuridiche a fini commerciali o non commerciali diversi dallo scopo iniziale nell’ambito dei compiti di servizio pubblico per i quali i documenti sono stati prodotti. Lo scambio di documenti tra enti pubblici esclusivamente in adempimento dei loro compiti di servizio pubblico non costituisce riutilizzo” (art. 2, comma 1, lett. e) D.Lgs. n. 36/2006). La stessa normativa di recepimento della Direttiva 2003/98/CE ha regolato modalità, criteri e principi del riutilizzo.28

c) rispettare la privacy Disponibilità dei dati pubblici non significa però automatica condivisione di tutte le informazioni o accesso indiscriminato alle stesse. I limiti alla conoscibilità dei dati rimangono quelli previsti dalle leggi e dai regolamenti vigenti anche con riferimento alla riservatezza dei soggetti a cui i dati si riferiscono che va garantita ai sensi del D.Lgs. n. 196/2003, Codice in materia di protezione dei dati personali. Sotto questo profilo, appare importante sottolineare come fare Open Data non implichi che l’Ente pubblico debba rendere pubblici tutti i dati formati nell’esercizio delle proprie attività istituzionali. Il rispetto della riservatezza degli individui e delle imprese è infatti una condizione per assicurare l’approvazione da parte dei cittadini per le operazioni di apertura dei dati pubblici, oltre che presupposto per conservare la fiducia degli individui nei confronti delle istituzioni. In materia di privacy, numerosi ed importanti principi sono contenuti in una Deliberazione dell’Autorità Garante per la protezione dei dati personali con la quale sono state adottate le “Linee guida in materia di trattamento di dati personali contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato da soggetti pubblici per finalità di pubblicazione e diffusione sul Web” (Deliberazione n. 88 del 2 marzo 2011). La Deliberazione n.

Formez PA, Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, cit., pp. 10; 32 – 33.

88/2011 ha lo scopo di definire un primo quadro unitario di misure ed accorgimenti finalizzati ad individuare opportune cautele che i soggetti pubblici sono tenuti ad applicare in relazione alla pubblicazione dei propri dati sul Web; questo documento indica tutti gli accorgimenti idonei ad assicurare che la pubblicazione delle informazioni sia conforme alla normativa dettata in materia di protezione dei dati personali. Tuttavia, la privacy non deve essere vissuta come un ostacolo insormontabile nel processo di apertura delle informazioni del settore pubblico. Infatti, la gran parte dei dati pubblici (basti pensare alle cartografie, oppure alle informazioni relative all’inquinamento) non può essere qualificata come dato personale, in quanto – cioè - non riconducibile ad un soggetto. In tutti gli altri casi, la privacy può essere efficacemente tutelata mediante specifiche modalità di protezione, quali l’inaccessibilità ai dati da parte dei motori di ricerca o la pubblicazione in forma anonima dei dati stessi o comunque adottando tutte le cautele idonee ad evitare che i soggetti cui i dati si riferiscono (siano essi individui, imprese, associazioni e Enti) possano essere identificati.29 Tale impostazione è confermata da quanto affermato dal Garante Privacy nel Provvedimento n. 88/2011, nel quale è scritto che il perseguimento della finalità di trasparenza dell’attività delle PA può avvenire anche senza l’utilizzo dei dati personali. Secondo il Garante, infatti, “non si ravvisa la necessità di adottare alcuna specifica cautela qualora le pubbliche amministrazioni ritengano di pubblicare sul sito web informazioni non riconducibili a persone identificate o identificabili (ad esempio dati quantitativi aggregati per uffici riguardanti i livelli retributivi ed accessori risultanti dai contratti collettivi o da atti interni di organizzazione; tassi di assenza e di maggiore presenza del personale; informazioni relative alla performance dell’amministrazione; obiettivi assegnati agli uffici insieme ai relativi indicatori e ai risultati complessivi raggiunti; l’ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e di quelli effettivamente distribuiti; dati relativi al grado di differenziazione nell’utilizzo della premialità; informazioni concernenti la dimensione della qualità dei servizi erogati; notizie circa la gestione dei pagamenti e le buone prassi)”30.

Ivi, pp. 33 – 35. Garante per la protezione dei dati personali, Linee guida in materia di trattamento di dati personali contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato da soggetti pubblici per finalità di pubblicazione e diffusione sul web, Provvedimento n. 88 del 2 marzo 2011. http://www.garanteprivacy.it/garante/doc,jsp?ID=1793203 30

Di conseguenza, è opportuno che le Amministrazioni – nell’attività di apertura dei dati che detengono – valutino quali accorgimenti porre in essere al fine di evitare la diffusione di dati personali (i dati sensibili in base all’art. 4, comma 1, lettera d) D.Lgs. n. 196/2003, i dati che prevedono implicazioni consimili, come ad esempio quelli inerenti a soggetti che si trovano in condizioni economiche disagiate o i dati riguardanti soggetti appartenenti a categorie protette cui sono destinate agevolazioni e titoli di preferenza e, infine, i dati idonei a rivelare lo stato di salute dei singoli interessati secondo quanto disposto dagli articoli 22, comma8; 65, comma 5; 68, comma 3 D.Lgs. n. 196/2003) non consentita dalla legislazione vigente, senza pregiudicare le finalità di trasparenza e di comunicazione alla base dell’Open Data e tenendo sempre presente che già il D.Lgs. n. 196/2003 chiaramente statuisce all’art. 1 che “Chiunque ha diritto alla protezione dei dati personali che lo riguardano. Le notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto ad una funzione pubblica (espressione che ricomprende, tendenzialmente, tutti coloro che siano addetti ad una funzione pubblica, indipendentemente dalla posizione rivestita e dal titolo di legittimazione, come per esempio i funzionari della PA, i dirigenti, i titolari di posizioni organizzative, gli organi di indirizzo politico – amministrativo) e la relativa valutazione non sono oggetto di protezione della riservatezza personale”.31

d) fare attenzione al diritto d’autore Ulteriore profilo normativo è quello relativo alla legislazione in materia di diritto d’autore, in particolare la Legge n. 633/1941. Nell’ordinamento italiano, il diritto d’autore tutela le opere dell’ingegno dotate di creatività; è molto ampia la latitudine delle opere coperte da questa tutela: dalle forme espressive di opere letterarie (come lettere, rapporti e guide), a quelle grafiche (come cartografie e grafici), ed anche le raccolte ordinate di dati e informazioni o altri elementi indipendenti sistematicamente o metodicamente disposti ed individualmente accessibili mediante mezzi elettronici o in altro modo (banche dati o database). Per le banche dati, il legislatore dispone una doppia tutela: 1) l’art. 64-quinquies, Legge n. 633/1941 concede all’autore il diritto esclusivo di eseguire o autorizzare la riproduzione permanente o temporanea, totale o parziale, con qualsiasi mezzo o forma, la traduzione, l’adattamento e le modifiche, nonché qualsiasi forma di distribuzione al pubblico dell’originale o di copie; 2) l’art. 102-bis Legge n. 633/1941, a prescindere 31

dall’esistenza di qualunque requisito di originalità, tutela il costitutore (vale a dire il soggetto che effettua investimenti rilevanti per la costituzione della banca di dati), assegnandogli il diritto di vietare le operazioni di estrazione o reimpiego di parti o della totalità della banca dati (c.d. diritto sui generis). La normativa in materia di diritto d’autore si applica anche ai contenuti prodotti dal settore pubblico, salvo le eccezioni previste per legge; ad esempio, l’art. 5 Legge n. 633/1941 dispone che “le disposizioni di questa legge non si applicano ai testi degli atti ufficiali dello Stato e delle amministrazioni pubbliche, sia italiane che straniere”. Particolare attenzione merita, inoltre, la norma dedicata alle opere realizzate dalle Amministrazioni con impegno di denaro pubblico: l’art. 11 Legge n. 633/1941 statuisce che “alle ammnistrazioni dello Stato, alle Province ed ai Comuni spetta il diritto d’autore sulle opere create e pubblicate sotto il loro nome e a loro conto e spese”. L’applicabilità della normativa in materia di diritto d’autore ai dati generati e gestiti dalle Amministrazioni può rappresentare un limite alla diffusione e al riutilizzo degli stessi sotto un duplice profilo: •

In primo luogo, l’Amministrazione deve porre particolare attenzione alla titolarità delle informazioni che intende pubblicare, evitando di ledere i diritti d’autore e/o altri diritti di privativa di soggetti terzi;

•

In secondo luogo, nella pubblicazione l’Amministrazione deve adottare le licenze necessarie ad evitare che l’esistenza del diritto d’autore e dei diritti connessi possa impedire, o comunque limitare, la possibilità di utilizzare i dati stessi per scopi diversi da quelli istituzionali.32

2.1.2

Ultime disposizioni intervenute in materia di Open data e di trasparenza: Delibera Civit n. 2/2012; art. 18 D.L. n. 83/2012 e art. 9 D.L. n. 179/2012

Delibera Civit n. 2/2012 Sul concetto di trasparenza è successivamente intervenuta una nuova Delibera della Civit, la Delibera n. 2/2012, con la quale sono state adottate le Linee guida per il miglioramento della predisposizione e dell’aggiornamento del Programma triennale per la 32

Formez PA, Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, cit., pp. 36 – 37.

trasparenza e l’integrità le cui indicazioni sono integrative/aggiuntive e non sostitutive delle Linee guida precedentemente adottate con la Deliberazione Civit n. 105/2010 e si inseriscono nel processo graduale volto a promuovere la trasparenza, la legalità e l’integrità nelle pubbliche amministrazioni. Nella selezione dei dati che le amministrazioni intendono pubblicare è stata evidenziata la necessità che in tale operazione sia valutata la corrispondenza con le effettive esigenze di trasparenza dei cittadini e delle imprese, tenendo conto dei costi (organizzativi e finanziari) che la disciplina della trasparenza produce sulle amministrazioni; coerentemente con tale finalità, la Delibera fornisce alcune indicazioni sulla pubblicazione, da effettuare in modo da garantire l’usabilità dei dati. Si segnala poi l’importanza che le amministrazioni organizzino un sistema di rilevazione dell’interesse dei cittadini sui dati pubblicati e di gestione dei reclami su ritardi ed inadempienze. La delibera fornisce altresì integrazioni, rispetto alla Delibera n. 105/2010, sulle Giornate della trasparenza e su altre misure per la promozione e la diffusione dei contenuti del Programma e dei dati pubblicati. Per quel che riguarda, in particolare, i dati che le amministrazioni pubblicano o si impegnano a pubblicare nella sezione “Trasparenza, valutazione e merito” dei siti istituzionali, le amministrazioni dovrebbero ampliare il novero dei dati relativi alla funzione organizzativa e alla gestione dei servizi (es. termini e articolazione dei procedimenti, dati sulla qualità dei servizi, carte dei servizi, servizi erogati e relativi costi, tempi medi di pagamento) nonché individuare dati ulteriori rispetto a quelli previsti da specifiche norme. Nella selezione ed elaborazione dei dati e delle informazioni da pubblicare le amministrazioni, inoltre, devono evitare scelte o modalità di attuazione inutilmente costose, sia in termini organizzativi che finanziari, per l’amministrazione, i cittadini e le imprese. I principali aspetti di novità della Delibera n. 2/2012, rispetto alla Delibera n. 105/2010, in riferimento al concetto di Open Data e di trasparenza riguardano: •

L’indicazione dei dirigenti responsabili dell’individuazione, elaborazione e pubblicazione dei dati e delle iniziative in materia di trasparenza ed integrità, anche ai fini dell’applicazione della responsabilità prevista dall’art. 11, comma 9 D.Lgs. 150/2009 (In caso di mancata adozione e realizzazione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità o di mancato assolvimento degli obblighi di pubblicazione di cui ai commi 5 e 8 è fatto divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti preposti agli uffici coinvolti); 31

•

L’ampliamento del novero dei dati da pubblicare anche attraverso un più efficace coinvolgimento degli stakeholder interni ed esterni dell’amministrazione;

•

L’attenzione all’usabilità dei dati e alla qualità dei dati pubblicati;

•

La previsione di misure per la rilevazione del grado di utilizzazione dei dati pubblicati

•

L’opportunità della rilevazione del livello di soddisfazione degli utenti per mettere meglio a fuoco i bisogni informativi degli stakeholder interni ed esterni all’amministrazione.33 Nella selezione dei dati da pubblicare è previsto che le amministrazioni dovrebbero

prestare maggiore attenzione alla pubblicazione di dati che riguardano la gestione e l’uso delle risorse, i procedimenti, le attività degli uffici, la performance, i servizi e i loro costi anche in base agli artt. 19 e 20 del D.Lgs. n. 91/2011 che dispongono l’obbligo di pubblicazione nella sezione “Trasparenza, valutazione e merito” dei siti istituzionali all’interno della categoria Dati sulla gestione economico-finanziaria dei servizi pubblici del “Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio (…..) al fine di illustrare gli obiettivi della spesa, misurarne i risultati e monitorarne l’effettivo andamento in termini di servizi forniti e di interventi realizzati”. Altri obblighi di legge prevedono, ancora, che le amministrazioni pubblichino le carte dei servizi e una serie di dati sui servizi e sui loro costi. In particolare, le “amministrazioni provvedono annualmente ad individuare i servizi erogati agli utenti sia finali che intermedi ai sensi dell’art. 10 comma 5 del D.Lgs. n. 279 del 1997”, nonché “alla contabilizzazione dei costi e all’evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonché al monitoraggio del loro andamento nel tempo, pubblicando i relativi dati sui siti istituzionali” (art. 11, comma 4 D.Lgs. 150/2009). Inoltre, in base alla Legge 106/2011 di conversione del D.L. 70/2011 e alla Legge 180/2011, all’interno della categoria Dati informativi sull’organizzazione e i procedimenti, è stata prevista anche la pubblicazione obbligatoria per ciascun procedimento amministrativo ad istanza di parte dell’elenco degli atti e documenti che l’istante ha l’onere di produrre a corredo dell’istanza e l’elenco di tutti gli oneri informativi, gravanti sui cittadini e sulle imprese, intendendo per onere informativo qualunque adempimento che comporti la raccolta, l’elaborazione, la trasmissione, la conservazione e la produzione di informazioni e documenti alla pubblica amministrazione. 33

Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche (Civit), Delibera n. 2/2012 – Linee guida per il miglioramento della predisposizione e dell’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, del 5 gennaio 2012, Roma, pp. 2 – 5.

Tenuto conto del valore polivalente della trasparenza e dell’ampiezza delle finalità indicate dal D.Lgs. 150/2009, sempre in base alla Delibera n. 2/2012, ogni amministrazione, nell’esercizio della propria discrezionalità, dovrebbe selezionare e pubblicare all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” anche dati ulteriori oltre a quelli previsti da specifiche norme di legge, come ad esempio: •

Relativamente alla categoria Dati informativi sull’organizzazione e i procedimenti: i bilanci in forma semplificata, i dati sull’attività ispettiva (es. calendario delle attività, criteri di svolgimento, esiti, funzionari che la svolgono e loro avvicendamenti), informazioni su eventuali procedure adottate, in aree ed attività particolarmente esposte ad eventuali rischi di corruzione, per l’attuazione della rotazione di dirigenti e funzionari nonché dati sul monitoraggio periodico del rispetto dei tempi procedimentali e dei tempi di pagamento, la normativa secondaria sull’organizzazione e il funzionamento dell’amministrazione, infine anche eventuali codici di comportamento e codici etici;

•

Relativamente alla categoria Dati informativi relativi al personale: i dati sul sistema della responsabilità disciplinare (es. dati sul numero di procedimenti disciplinari avviati e conclusi, sulle impugnazioni, sul rapporto con i procedimenti penali, nonché gli orientamenti “giurisprudenziali” degli organi disciplinari) e le informazioni sul rapporto politica – amministrazione (es. dati sulla durata degli incarichi dirigenziali, sul numero di incarichi dirigenziali attribuiti a soggetti esterni all’amministrazione, sulle motivazioni del conferimento degli incarichi ad esterni, sui rinnovi di tali incarichi, sulla proporzione fra incarichi a dirigenti esterni e dirigenti interni);

•

Relativamente alla categoria Dati relativi a incarichi e consulenze: le informazioni relative agli incarichi pubblici e privati assunti dal vertice politico in costanza di mandato;

•

Relativamente alla categoria Dati sulla gestione economico – finanziaria dei servizi pubblici: i dati sulle tipologie di spese (es. contratti per il personale, per consulenze, per missioni, per rappresentanza, per locazioni, per investimenti, per automezzi), sulle tipologie di entrate (es. dati sui finanziamenti privati e sponsorizzazioni), sul personale e sulle risorse fisiche disponibili in relazione a misure di prodotto e di risultato;

•

Relativamente alla categoria Dati sulla gestione dei pagamenti: i dati connessi con i pagamenti effettuati (es. i criteri di priorità dei pagamenti, gli scostamenti rispetto ai tempi medi di pagamento, il numero degli atti di messa in mora e delle procedure giudiziarie e simili); 33

•

Relativamente alla nuova categoria (introdotta dalla Delibera n. 2/2012 in aggiunta alle altre 10 già previste dalla Delibera n. 105/2010) Dati sui servizi erogati: dati sui servizi erogati ulteriori rispetto a quelli obbligatori, cioè rispetto alla Carta della qualità dei servizi e alle informazioni circa la dimensione della qualità dei servizi erogati;

•

Relativamente alla categoria Dati su sovvenzioni, contributi, crediti, sussidi e benefici di natura economica: i dati su eventuali agevolazioni (es. tipo di agevolazioni, soggetti che possono beneficiarne, scadenza, ammontare complessivo e pro-capite, ufficio competente, numero di domande ricevute, numero di domande idonee, elenco dei soggetti beneficiari e relativi importi).34 La trasparenza implica che tutti i dati resi pubblici possano essere utilizzati da

parte degli interessati. Non è, infatti, sufficiente la pubblicazione di atti e documenti perché si realizzino obiettivi di trasparenza. Di contro, la pubblicazione di troppi dati ovvero di dati criptici può opacizzare l’informazione e disorientare gli interessati. Per l’usabilità dei dati l’amministrazione deve curare la qualità della pubblicazione affinché i cittadini e gli stakeholder possano accedere in modo agevole alle informazioni e ne possano comprendere il contenuto. Ogni amministrazione è, inoltre, tenuta ad individuare, nel rispetto del principio di uguaglianza e di non discriminazione, misure e strumenti di comunicazione adeguati a raggiungere il numero più ampio di cittadini e di stakeholder e ad adoperarsi per favorire l’accesso ai dati anche a soggetti che non utilizzano le tecnologie informatiche. La Delibera n. 2/2012 ha integrato la Delibera n. 105/2010 e le Linee guida per siti web delle PA 2011 rispetto ad alcune indicazioni fornite sulla qualità dei dati. I dati devono avere determinate caratteristiche per essere utilizzabili: •

Completi ed accurati: i dati devono cioè corrispondere al fenomeno che si intende descrivere e, nel caso di dati tratti da documenti, devono essere pubblicati in modo esatto e senza omissioni;

•

Comprensibili: il contenuto dei dati deve essere esplicitato in modo chiaro ed evidente. Al riguardo, seri ostacoli all’usabilità dei dati sono: 1. la frammentazione, ovvero la pubblicazione in punti diversi del sito di dati che, se pubblicati unitariamente, potrebbero essere effettivamente comprensibili e fornire ai cittadini un valore aggiunto di conoscenza sulla struttura e sul funzionamento dell’amministrazione. La frammentazione dei dati impedisce, inoltre, a meno di

Ivi, pp. 10 – 13.

operazioni complesse e dispendiose, in termini di tempo, da parte dell’utente, di poter effettuare comparazioni o calcoli aggregati; 2. la natura tecnica dei dati (ad es. dati finanziari e bilanci). In tal caso, ogni amministrazione dovrebbe avere cura di selezionare i dati e di elaborarli in informazioni il cui significato sia chiaro ed accessibile anche da parte di cittadini e utenti privi di particolari conoscenze specialistiche. •

Aggiornati: per ogni dato l’amministrazione deve indicare la data di pubblicazione e di aggiornamento, il periodo di tempo a cui si riferisce. Le amministrazioni devono organizzarsi in modo che l’aggiornamento dei dati e delle informazioni sia tempestivo;

•

Tempestivi: la pubblicazione dei dati deve avvenire in tempi tali perché possa essere utilmente fruita dall’utente (nel caso, ad esempio della pubblicazione di bandi di concorso o di gara e, più in generale, di dati ed informazioni relativi a fasi di procedimenti in corso di svolgimento);

•

Pubblicati in formato aperto: al fine del benchmarking e del riuso, le informazioni e i documenti è opportuno siano pubblicati in formato aperto, unitamente ai dati quali “fonte”, anch’essi in formato aperto (XML, ODF, ecc.), corredati da file di specifica (XSD, ecc.) e raggiungibili direttamente dalla pagina dove le informazioni di riferimento sono riportate.

In base alla Delibera n. 2/2012, a corollario del principio dell’usabilità delle informazioni, e tenuto conto del processo di verifica e aggiornamento annuale del Programma della trasparenza, è di particolare rilievo che le amministrazioni raccolgano feedback dai cittadini e dagli stakeholder sul livello di utilità e di utilizzazione dei dati pubblicati nonché eventuali reclami sulla qualità delle informazioni pubblicate ovvero in merito a ritardi ed inadempienze riscontrate. La rilevazione del grado di interesse dei cittadini e degli stakeholder di riferimento consente all’amministrazione di effettuare scelte più consapevoli e mirate nell’aggiornamento del Programma triennale. A tal fine, nel Programma triennale sarebbe opportuno indicare gli strumenti per la rilevazione del livello di utilità e di utilizzazione dei dati pubblicati, i soggetti responsabili e il processo di rilevazione. Oltre all’utilizzo di strumenti legati al canale telematico (internet, posta elettronica, ecc.), le amministrazioni dovrebbero prevedere ulteriori canali che permettano di includere i soggetti che, per motivi diversi, non utilizzano le rete internet (es. questionari compilati dai cittadini presso l’URP o raccolta di feedback in occasione delle giornate della trasparenza). 35

I risultati aggregati della rilevazione, aggiornati annualmente, andrebbero pubblicati all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” del sito istituzionale nella nuova categoria Dati che si ritengono utili a soddisfare le esigenze informative e di trasparenza degli stakeholder. Per ogni categoria di dati pubblicati, inoltre, sarebbe opportuno riportare il livello di utilità indicato dagli utenti determinato attraverso metodologie ad hoc nonché eventuali esperienze di utilizzo dei dati da parte dei cittadini, stakeholder, enti di ricerca, imprese, ecc., corredati di link alle pagine web di riferimento. In questa ottica, sempre in base alla Delibera n. 2/2012, le amministrazioni potrebbero indicare nel Programma triennale eventuali collaborazioni con soggetti interessati (università, centri di ricerca, scuole, associazioni di consumatori, ecc.) all’utilizzo delle informazioni pubblicate per motivi scientifici nonché per creare e diffondere ulteriore conoscenza anche presso l’opinione pubblica. Nella prospettiva di migliorare le misure adottate per incrementare i propri livelli di trasparenza e per innalzare il livello di soddisfazione e di consenso sulle attività realizzate, le amministrazioni dovrebbero indicare, nel Programma triennale, in quale modo e attraverso quali strumenti, telematici e non, intendano organizzare un servizio di gestione dei reclami in caso di uno scarso livello di trasparenza. Come già indicato nella Delibera n. 105/2010, all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” sarebbe opportuno inserire una finestra di dialogo tra

cittadini

amministrazione.

amministrazioni

sono

tenute

agire

tempestivamente a fronte di eventuali segnalazioni. A tal fine nel Programma triennale dovrebbe essere chiarito come proporre il reclamo o l’osservazione (con moduli ad hoc, con risposte a questionari, ecc.), dove inviare il reclamo nonché le modalità di risposta dell’amministrazione (ufficio responsabile, strumenti, tempi). In riferimento alla fruibilità della sezione “Trasparenza, valutazione e merito”, nella Delibera n. 2/2012 si sottolinea la necessità che ogni amministrazione debba avere sul sito istituzionale la propria sezione “Trasparenza, valutazione e merito” posizionata in modo chiaramente visibile e che tale sezione debba avere una struttura di navigazione standard in modo da favorire la rapida individuazione degli elementi di interesse da parte degli utenti. Viene segnalato, inoltre, rispetto alla Delibera n. 105/2010, l’introduzione delle due nuove categorie: 1) Dati che si ritengono utili a soddisfare le esigenze informative e di trasparenza degli stakeholder: a) dati sul livello di soddisfazione dei cittadini per i servizi resi dall’amministrazione; 36

b) dati sulla gestione e l’uso delle risorse; c) statistiche di genere; d) i dati, pubblicati e da pubblicare, possibilmente in formato tabellare, con l’indicazione dello stato attuale di pubblicazione, dei soggetti responsabili di ogni fase del processo - dalla selezione alla pubblicazione dei dati - dei termini previsti per ogni singola fase del processo e della modalità di pubblicazione on line; e) dati sulla Posta elettronica certificata PEC; f) dati relativi alla modulistica (ad esempio i moduli per inviare reclami, per segnalare criticità o motivi di insoddisfazione) e ai concorsi; g) dati relativi ai microdati e alle banche dati. 2) Dati sui servizi erogati: a) carta della qualità dei servizi; b) informazioni circa le dimensioni della qualità dei servizi erogati. Infine, in base alla Delibera n. 2/2012, il Programma triennale deve prevedere l’elenco dei dataset che verranno pubblicati sul sito istituzionale in formato aperto, secondo

filosofia

dell’open

data.

tal

riguardo

rimanda

sito

http://www.dati.gov.it/, che rappresenta il punto di accesso principale ai dati in formato aperto pubblicati dalle amministrazioni e dove vengono raccolte le segnalazioni di disponibilità di nuovi dataset. Nel caso poi di amministrazioni con uffici periferici, è opportuno che nella sezione “Trasparenza, valutazione e merito” si tenga conto anche dei

dati

degli

uffici

periferici

ovvero

che

sezione

presente

sul

sito

dell’amministrazione centrale sia adeguatamente coordinata con eventuali siti istituzionali degli uffici periferici.35

art. 18 D.L. n. 83/2012 Sul fronte della trasparenza, nuovi obblighi normativi per le pubbliche amministrazioni in tema di Open Data sono stati successivamente introdotti dal cosiddetto “Decreto Sviluppo” ovvero Decreto Legge n. 83 del 22/06/2012 “Misure urgenti per la crescita del Paese” (convertito con modificazioni dalla L. n. 134 del 7 agosto 2012 ed entrato in vigore il 12/08/2012) ed in particolare dal Titolo II “Misure urgenti per l’agenda digitale e la trasparenza nella pubblica amministrazione” (artt. 18 – 22 del D.L. n. 83/2012). Nello specifico l’art. 18 (articolo poi abrogato dall’art. 53 del D.Lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicita', 35

Ivi, pp. 13 – 15.

trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”, Decreto entrato in vigore il 20/04/2013 che, però, ha ripreso e riformulato solo in parte in maniera diversa, agli artt. 26 e 27, il dettame dell’abrogato art. 18, in particolare aggiungendo rispetto a quest’ultimo e su espresso parere dell’Autorità Garante per la protezione dei dati personali, parere avvenuto con il Provvedimento n. 49 del 7 febbraio 2013, il comma 4 dell’art. 26 che dispone l’esclusione della pubblicazione dei dati identificativi delle persone fisiche destinatarie di sussidi ed ausili finanziari, qualora da tali dati sia possibile ricavare informazioni relative allo stato di salute ovvero alla situazione di disagio economico-sociale degli interessati) prevedeva l’obbligo per tutte le Pubbliche amministrazioni italiane di pubblicare online in formato aperto, dal 1^ gennaio 2013, tutti i dati di spesa superiori a mille euro corrisposti nel corso dell’anno solare al medesimo beneficiario.36 Infatti, la norma dell’art. 18, rubricata “Amministrazione aperta”, prevedeva disposizioni che impattavano sulla trasparenza e l’apertura che le pubbliche amministrazioni erano tenute a garantire ai propri dati. In specifico al primo comma si prevedeva che “la concessione delle sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese e l’attribuzione dei corrispettivi e dei compensi a persone, professionisti, imprese ed enti privati e comunque di vantaggi economici di qualunque genere di cui all’art. 12 della Legge n. 241 del 7 agosto 1990 (l’art. 12 fa riferimento alla “concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati) ad enti pubblici e privati, sono soggetti alla pubblicità sulla rete internet, ai sensi del presente articolo e secondo il principio di accessibilità totale di cui all’art. 11 del D.Lgs. n. 150 del 27ottobre 2009”. La disposizione specificava quali dati obbligatoriamente dovevano essere indicati nel sito internet dell’ente obbligato (art. 18, comma 2): a) Il nome dell’impresa o dell’ente o di altro soggetto beneficiario ed i suoi dati fiscali; b) L’importo del vantaggio economico corrisposto; c) La norma o il titolo a base dell’attribuzione; d) L’ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del relativo procedimento amministrativo;

INNOVATORI PA – La rete per l’innovazione nella Pubblica Amministrazione Italiana, La “Settimana della Trasparenza”. http://www.innovatoripa.it/posts/2013/01/3337/la-%E2%80%9Csettimana-della-trasparenza%E2%80%9D

e) La modalità seguita per l’individuazione del beneficiario; f) Il link al progetto selezionato, al curriculum del soggetto incaricato, nonché al contratto e capitolato della prestazione, fornitura o servizio. La norma al terzo comma dettagliava poi anche puntuali modalità di pubblicazione dei dati previsti. La pubblicazione doveva avvenire sul sito internet nella sezione “Trasparenza, valutazione e merito” all’interno della categoria Dati su sovvenzioni, contributi, crediti, sussidi e benefici di natura economica (sezione che veniva così ampliata e modificata nei suoi contenuti) con link ben visibile nella home page e i dati dovevano essere resi di facile consultazione, accessibili ai motori di ricerca ed in formato tabellare aperto che ne consentisse l’esportazione, il trattamento e il riuso ai sensi dell’art. 24 del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (la relazione illustrativa specificava il formato “Comma Separated Values – CSV”): si trattava quindi di open data. Nella relazione illustrativa la ratio della disposizione veniva individuata nella consapevolezza che “la trasparenza dell’attività della pubblica amministrazione e la conoscibilità dei dati e delle informazioni relative alle decisioni che comportano spesa di danaro pubblico sono uno dei fattori sui quali può e deve basarsi ogni impegno per la crescita produttiva ed imprenditoriale e per lo sviluppo del sistema Italia. Da un lato, i siti web delle pubbliche amministrazioni rappresentano il luogo naturale e più diretto dove rendicontare ai cittadini ed ai soggetti economici il proprio operato. Dall’altro, la più efficiente ed efficace razionalizzazione delle comunicazioni delle P.A. consente di usare i dati e le informazioni raccolti per valutare e definire politiche pubbliche, economiche ed industriali mirate su una base di conoscenza oggettiva dei fenomeni”. La relazione illustrativa precisava che il percorso in materia di trasparenza era già stato avviato normativamente in Italia a partire dalla Legge 241/1990, ma constatava altresì che la portata innovatrice e le finalità riformatrici erano state inficiate da prassi ispirate ad un atteggiamento di “segretezza” in merito alle decisioni della P.A. La relazione illustrativa inoltre rilevava come la pubblicazione dei dati sull’attività pubblica fosse collegata in modo diretto e strumentale alla prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione e si collegasse anche alla buona performance nell’erogazione di servizi al cittadino. Veniva sottolineato inoltre “lo stretto legame tra trasparenza e qualità dei servizi, dato che il controllo dell’opinione pubblica imprime un decisivo impulso alla qualità del governo dell’amministrazione”. Nell’esprimere le motivazioni che animano l’art. 18, la relazione illustrativa precisava al riguardo che “in molti Paesi la trasparenza della spesa pubblica è già realtà, e 39

permette ai cittadini, o alle loro associazioni, un controllo generale e continuo sulla gestione dei fondi pubblici. Emblematica è al riguardo la legislazione sull’Open Government: è così che si indica la trasparenza pubblica nei Paesi anglosassoni e scandinavi (Stati Uniti, Svezia, Regno Unito)”. A questo proposito la relazione illustrativa segnalava, come esempio da seguire per tutti coloro che operano nelle istituzioni, i Paesi scandinavi che al riguardo sono stati antesignani: “lo studio e l’approfondimento della trasparenza in quegli Stati ha infatti confermato che la piena accessibilità ai dati delle pubbliche amministrazioni da parte dei cittadini – pur nei limiti e con le garanzie previste dalla legge – ha prodotto un alto livello di legalità e di integrità nella P.A.”.37 Erano anche previste al quinto comma dell’art. 18 chiare responsabilità e sanzioni in caso di mancata osservanza di quanto previsto: infatti dal 1^ gennaio 2013 (la scadenza prevista per mettersi in regola era il 31/12/2012) la pubblicazione ai sensi della norma costituiva condizione legale di efficacia del titolo legittimante delle concessioni e attribuzioni di importo complessivo superiore a mille euro nel corso dell’anno solare. L’eventuale omissione o incompletezza della pubblicazione era rilevata d’ufficio dagli organi dirigenziali e di controllo sotto la propria diretta responsabilità amministrativa, patrimoniale e contabile per l’indebita concessione o attribuzione del beneficio economico; la mancata, incompleta o ritardata pubblicazione era anche rilevabile dal destinatario della concessione o attribuzione e da chiunque altro avesse interesse, anche ai fini del risarcimento del danno da ritardo da parte dell’Amministrazione. In sostanza la pubblicazione dei dati sul sito internet costituiva condizione legale di efficacia del titolo legittimante delle concessioni ed attribuzioni a imprese, professionisti e consulenti, così che la mancata, omessa o ritardata pubblicazione comportava l’illegittimità dei pagamenti effettuati.38

art. 9 D.L. n. 179/2012 Sul tema della trasparenza e dell’accesso ai dati e sempre nell’ottica dell’open data, il D.L. n. 179 del 18 ottobre 2012, il c.d. Decreto Crescita bis o Crescita 2.0 (o Digitalia o Agenda digitale) “Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese”,

Fernanda Faini, Decreto Sviluppo 2012: l’open government e l’Agenzia per l’Italia Digitale, 24 luglio 2012, Articolo su Altalex. http://www.altalex.com/index.php?idnot=19033 38

Agorà digitale, “L’articolo 18 e l’amministrazione”, pag. 1. http://www.eradellatrasparenza.it/docs/articolo18.pdf

convertito con modificazioni dalla Legge 17 dicembre 2012, n. 221, all’art. 9 “Documenti informatici, dati di tipo aperto e inclusione digitale”, modificando il D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell’amministrazione digitale), ha disposto che le pubbliche amministrazioni debbano rendere disponibili i dati pubblici in formato aperto, non solo in relazione all’accesso, ma anche al riutilizzo degli stessi.39 In particolare con l’art. 9 è avvenuta l’assunzione del principio “open data by default”, cioè a partire dal 19 marzo 2013, essendo scaduti il 18 marzo i novanta giorni previsti per l’entrata in vigore della Legge di conversione del D.L. 179/2012, tutti i dati e i documenti che le pubbliche amministrazioni pubblicano online con qualsiasi modalità – senza l’espressa adozione di una esplicita licenza d’uso che ne definisca le possibilità e i limiti di riutilizzo – si intendono rilasciati come dati aperti.40 La portata della norma risulta senz’altro innovativa rispetto alle modalità di gestione dei dati finora in uso. Dalla suddetta data del 19 marzo 2013, nello scenario dei dati pubblici subentra infatti il nuovo principio “open data by default”, in base al quale i dati pubblici non associati espressamente ad una specifica licenza che ne regoli in qualche modo l’uso si intendono dati di tipo aperto, quindi dati che possono essere liberamente acquisiti da chiunque e riutilizzabili anche per fini commerciali. Il tema dei dati di tipo aperto assume così una particolare rilevanza nell’ottica della definizione delle politiche di ottimizzazione delle risorse e razionalizzazione della spesa pubblica e, contemporaneamente, di quelle finalizzate alla valorizzazione del patrimonio di dati pubblici e al loro impiego come motore di sviluppo e di crescita economica.41 L’art. 9 si occupa di open data, definendo esplicitamente i concetti e ponendo al riguardo nuovi obblighi alle pubbliche amministrazioni. In particolare con l’art. 9 del D.Lgs. 179/2012 si sostituisce per intero l’art. 52 del D.Lgs. 82/2005 “Accesso telematico e riutilizzo dei dati delle pubbliche amministrazioni” e viene sostituito nell’art. 68 “Analisi comparativa delle soluzioni” (oltre al comma 1) il comma 3, in cui viene inserita la definizione esplicita di dati di tipo aperto secondo le dimensioni tecnologica,

Michela Stentella, Trasparenza e anticorruzione: ma non chiamatelo FOIA!”, 23 gennaio 2013, Articolo su Saperi PA di Forum PA. http://saperi.forumpa.it/story/69856/trasparenza-e-anticorruzione-ma-non-chiamatelo-foia 40

dati.gov.it I dati aperti della PA – Governo italiano: Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, Parte l’open data by default, Articolo del 19 marzo 2013. http://www.dati.gov.it/content/parte-lopen-data-default 41

Agenzia per l’Italia Digitale, Linee guida nazionali per i dati di tipo aperto – gli adempimenti delle pubbliche amministrazioni e il ruolo dell’Agenzia per l’Italia Digitale, Nota Protocollata Open Data (art. 9) del 12 marzo 2013. http://www.aginnovazione.gov.it/wp-content/uploads/2013/03/NotaProtocollataOpenDataart9.pdf

economica e giuridica (così da relazione illustrativa). I dati di tipo aperto, in base all’art. 68, comma3, lett. b), sono dati con le seguenti caratteristiche: 1. Disponibili secondo i termini di una licenza che ne permetta l’utilizzo da parte di chiunque, anche per finalità commerciali, in formato disaggregato (dimensione giuridica); 2. Accessibili attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, in formati aperti, adatti all’utilizzo automatico da parte di programmi per elaboratori e provvisti dei relativi metadati (dimensione tecnologica); 3. Resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, ivi comprese le reti telematiche pubbliche e private, oppure resi disponibili ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e divulgazione (dimensione economica). Nel comma 3, lett. a), dell’art. 68 viene inserita anche la definizione di formato dei dati di tipo aperto, che significa un formato di dati reso pubblico, documentato esaustivamente e neutro rispetto agli strumenti tecnologici necessari per la fruizione dei dati stessi. Con l’art. 9 del D.Lgs. 179/2012 viene inserita inoltre la definizione di riutilizzo all’art. 1, comma 1, lett. n-bis) del D.Lgs. 82/2005 come uso del dato di cui all’art. 2, comma 1, lett. e) del D.Lgs. 36/2006 (“Attuazione della Direttiva 2003/98/CE relativa al riutilizzo di documenti nel settore pubblico”), ossia “l’uso del dato di cui è titolare una pubblica amministrazione o un organismo di diritto pubblico, da parte di persone fisiche o giuridiche, a fini commerciali o non commerciali diversi dallo scopo iniziale per il quale il documento che lo rappresenta è stato prodotto nell’ambito dei fini istituzionali”. L’art. 52 del D.Lgs. 82/2005 reca una razionalizzazione del processo di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico nazionale, introducendo l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di rendere disponibili i dati pubblici in formato aperto. La disposizione non si riferisce solo all’accesso ma anche al riutilizzo dei dati pubblici. È pertanto chiaro che l’attenzione è focalizzata sul processo di utilizzo ovvero sulla possibilità di impiegare i dati per realizzare nuove analisi, servizi, e soluzioni che hanno il potenziale di generare crescita economica e sociale. Al riguardo l’art. 52 al comma 1 prevede che l’accesso telematico a dati, documenti e procedimenti e il riutilizzo dei dati e documenti siano disciplinati dai soggetti cui si applica il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), secondo disposizioni del Codice e nel rispetto della 42

normativa vigente. In specifico, le pubbliche amministrazioni pubblicano nel proprio sito web, all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” il catalogo dei dati, dei metadati e delle relative banche dati in loro possesso ed i regolamenti che ne disciplinano l’esercizio della facoltà di accesso telematico e il riutilizzo, fatti salvi i dati presenti in Anagrafe tributaria. Alla luce della ratio di apertura che muove la disposizione, al comma 2 dell’art. 52 viene posta poi la regola generale per cui i dati e i documenti che le amministrazioni pubblicano, con qualsiasi modalità, senza l’espressa adozione di una licenza di cui all’art. 2, comma 1, lett. h) del D.Lgs. 36/2006 (“Licenza standard per il riutilizzo: il contratto, o altro strumento negoziale, redatto ove possibile in forma elettronica, nel quale sono definite le modalità di riutilizzo dei documenti delle pubbliche amministrazioni o degli organismi di diritto pubblico”) si intendono rilasciati come dati di tipo aperto ai sensi dell’art. 68, comma 3 del presente Codice. Il favor legislatore è chiaramente quindi per gli open data in considerazione delle finalità realizzabili, quali trasparenza delle pubbliche amministrazioni, sviluppo personale e sociale dei cittadini e possibilità di crescita per le imprese. La disposizione in materia di open data viene corredata, inoltre, di specifiche responsabilità e sanzioni, in quanto si precisa esplicitamente che le attività volte a garantire l’accesso telematico e il riutilizzo dei dati delle pubbliche amministrazioni rientrano tra i parametri di valutazione della performance dirigenziale ex art. 11, comma 9, del D.Lgs. 150/2009.42

2.1.3

La “rivoluzione” del neo D.Lgs. n. 33/ 2013 Da ultimo, sempre in riferimento al concetto di trasparenza, il tema degli Open

Data è stato fatto proprio dal cosiddetto “Decreto Trasparenza” ovvero il D.Lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” emanato in attuazione della delega di cui ai commi 35 e 36 dell’art. 1 della Legge n. 190 del 6 novembre 2012 (c.d. Legge anti–corruzione “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e della illegalità nella pubblica amministrazione”) ed entrato in vigore il 20/04/2013. Il “Testo unico sulla trasparenza” ha riordinato in modo

Fernanda Faini, E-government: le novità introdotte dal Decreto crescita 2.0, 25 gennaio 2013, Articolo su Altalex. http://www.altalex.com/index.php?idnot=61233

organico e completo gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle amministrazioni pubbliche e ha introdotto sanzioni per chi non rispetta questi obblighi. Queste le parole chiave: obblighi per le amministrazioni; diritti per i cittadini, diritto ad attuare un controllo sociale sull’operato delle pubbliche amministrazioni, ad esempio sull’erogazione di servizi e sussidi; strumenti per il monitoraggio, tra cui la Bussola della trasparenza, che consente un’analisi a tappeto sull’assolvimento degli obblighi di trasparenza e pubblicità da parte delle PA: un monitoraggio quantitativo, non qualitativo, ma che fornisce comunque una base informativa ampia su cui poi eventualmente effettuare controlli più in dettaglio; infine, soprattutto, sanzioni sia generali che legate a specifiche inadempienze per chi è inadempiente. Secondo l’ex Ministro per la Pubblica amministrazione e la semplificazione, Filippo Patroni Griffi, con il “Testo Unico sulla trasparenza” è stata avviata una rivoluzione in quanto “i cittadini avranno gli strumenti e la possibilità di controllare quello che fanno le pubbliche amministrazioni e la politica, non ci saranno più aree di opacità nell’operato della PA e si potrà verificare come vengono spese le risorse e riorganizzati i servizi amministrativi [….] Il Testo Unico ha prima di tutto il vantaggio della chiarezza dato che mette insieme tutti gli obblighi di pubblicità a carico delle amministrazioni fino ad oggi sparsi in tanti testi diversi, e questo impediva sia alle amministrazioni che ai cittadini di avere un quadro completo delle norme in vigore [….] Prevedendo sanzioni per chi è inadempiente viene meno la critica più ricorrente che veniva fatta negli anni scorsi alla normativa sulla trasparenza, cioè la mancanza di un sistema sanzionatorio [….] Noi abbiamo agito con un’operazione selettiva a monte, andando a vedere quali sono le informazioni utili per i cittadini e fissando l’obbligo per le amministrazioni a metterle on line, indipendentemente dal fatto che ci sia una richiesta. Insomma l’obbligo e la sanzione ci sono anche se nessuno ha chiesto quell’informazione. Se l’obbligo di pubblicità non viene adempiuto scatta il diritto per qualsiasi cittadino di chiedere quelle informazioni. Abbiamo assicurato il massimo della pubblicità nelle materie rilevanti e nello stesso tempo abbiamo dato ai cittadini lo strumento per far valere il diritto alla trasparenza. Un rimedio a mio avviso più efficace per la situazione italiana di quanto non sarebbe stata una soluzione che ponesse genericamente un diritto in capo ad ogni cittadino senza fissare degli obblighi specifici di pubblicità in capo alle amministrazioni.43 43

Michela Stentella, Obblighi, diritti e sanzioni, ecco le parole chiave del “decreto trasparenza”, 11 aprile 2013, Articolo su Saperi PA di Forum PA. http://saperi.forumpa.it/story/70108/obblighi-diritti-e-sanzioni-ecco-le-parole-chiave-del-decreto-trasparenza

L’ex Ministro terminava la sua conferenza stampa sul Decreto Trasparenza, presso la Sala Giannini di Palazzo Vidoni, aggiungendo che “con il Testo Unico la lotta alla corruzione sarà più facile. La trasparenza è il grande deterrente contro la corruzione e l’illegalità. Il Testo Unico attua quanto previsto dalla Legge anticorruzione, è un ulteriore passo in avanti nell’azione di contrasto. Per certi versi è anche una riforma strutturale perché impone nuove regole alla politica e alla dirigenza pubblica affinché siano sempre più controllabili. Per questo si può considerare come un passaggio fondamentale nell’azione di prevenzione della corruzione”44. In attuazione di quanto già previsto dal comma 35, lett. f) dell’art.1 della L. 190/2012 che dispone l’obbligo di pubblicare tutti gli atti, i documenti e le informazioni anche in formato elettronico e in formati di dati aperti, intendendo per formati di dati aperti almeno i dati resi disponibili e fruibili on line in formati non proprietari, a condizioni tali da permetterne il più ampio riutilizzo anche a fini statistici e la ridistribuzione senza ulteriori restrizioni d’uso, di riuso o di diffusione diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità, il tema dell’Open Data è stato espressamente preso in esame dall’art. 7 “Dati aperti e riutilizzo” del D.Lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, articolo che dispone: “I documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente, resi disponibili anche a seguito dell’accesso civico di cui all’articolo 5, sono pubblicati in formato di tipo aperto ai sensi dell’articolo 68 del Codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e sono riutilizzabili ai sensi del decreto legislativo 24 gennaio 2006, n. 36, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, senza ulteriori restrizioni diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità”.45 Con il D.Lgs. 33/2013 la trasparenza pubblica assurge a presupposto per l’esercizio dei diritti civili e politici da parte dei cittadini e per il controllo democratico e diffuso sull’esercizio delle funzioni pubbliche, integra una finalità di rilevante interesse pubblico ed è realizzata nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati personali, come specificato all’art. 4 del Decreto “Limiti alla trasparenza”, che, accogliendo il parere espresso 44

Corriere delle Comunicazioni, Open Data, approvato il decreto sulla trasparenza, 1 marzo 2013, Articolo su CorrieredelleComunicazioni.it. http://www.corrierecomunicazioni.it/pa-digitale/19686_open-data-approvato-il-decreto-sulla-trasparenza 45

Decreto Legislativo 14 marzo 2013, n. 33, Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni – Art. 7, Dati aperti e riutilizzo, in vigore il 20 aprile 2013. http://www.normattiva.it/atto/caricaDettaglioAtto?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2013-0405&atto.codiceRedazionale=13G00076&currentPage=1

dall’Autorità Garante per la protezione dei dati personali con provvedimento n. 49 del 7 febbraio 2013, ha posto come unici limiti al principio di trasparenza i dati sensibili e giudiziari di cui all’art. 4, comma 1, lett. d) ad e) del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196. Viene anche introdotto un nuovo concetto di trasparenza amministrativa ispirato al canone della total disclosure di origine statunitense (negli USA dal 1966 vige il Freedom of Information Act). L’art. 1 definisce la trasparenza come “accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”. All’art. 2 si definisce il concetto

“pubblicazione”

intendendo

quella

effettuata

dalle

pubbliche

amministrazioni nell’apposita sezione della home page dei siti istituzionali, denominata “Amministrazione trasparente”, in conformità alle specifiche e alle regole tecniche di cui all’Allegato A al Decreto. Completamente nuovo, poi, è l’istituto dell’Accesso civico, introdotto all’art.5, che contempla il diritto di chiunque di richiedere i documenti, le informazioni o i dati, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione obbligatoria. Detta richiesta di accesso civico non è sottoposta ad alcuna limitazione in ordine alla legittimazione soggettiva del richiedente, non deve essere motivata, è gratuita e va presentata al Responsabile della trasparenza dell’amministrazione interessata. I compiti di tale figura di Responsabile sono contemplati all’art. 43: nello specifico, questo è individuato all’interno di ogni amministrazione per svolgere stabilmente un’attività di controllo sull’adempimento da parte dell’amministrazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, al fine di segnalare i casi di inadempimento all’organo di indirizzo politico, all’Organismo indipendente di valutazione (OIV), all’Autorità nazionale anticorruzione e, nei casi più gravi, all’ufficio di disciplina. Inoltre, il novero delle categorie di atti e documenti oggetto dei nuovi obblighi di pubblicazione è stato notevolmente ampliato: tra questi, occorre menzionare quelli inerenti ai dati e alle informazioni riguardanti il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità; l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni; i titolari degli incarichi dirigenziali, di consulenze, nonché di tutto il personale dell’amministrazione; i componenti degli organi di indirizzo politico; gli enti pubblici vigilati, gli enti di diritto privato in controllo pubblico e le partecipazioni in società di diritto privato; i provvedimenti amministrativi; i rendiconti dei gruppi consiliari, regionali e provinciali; il bilancio preventivo e consuntivo, il Piano degli indicatori, i risultati attesi di bilancio e il 46

monitoraggio degli obiettivi; le prestazioni offerte e i servizi erogati; i tempi di pagamento dell’amministrazione; i procedimenti amministrativi, anche ad istanza di parte; l’effettuazione dei pagamenti informatici; i contratti pubblici di lavori, servizi, forniture e bandi di concorso; i processi di pianificazione, realizzazione delle opere urbanistiche e del governo del territorio. Il Decreto, inoltre, prevede specifiche sanzioni per la violazione degli obblighi di trasparenza, contemplando addirittura all’art. 46 l’inversione dell’onere della prova a carico del Responsabile della trasparenza, il quale risponde dell’inadempimento degli obblighi di pubblicazione imposti dalla normativa vigente, salvo che non provi che lo stesso è dipeso da causa a lui non imputabile. Il Testo all’art. 52 prevede anche la sostituzione dell’art. 54 del CAD, dedicato al contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni: la novellata formulazione dispone, in effetti, che i siti delle pubbliche amministrazioni contengono i dati previsti dal D.Lgs. 33/2013.46 In sintesi i punti principali del neo “Decreto Trasparenza” sono: 1. Viene istituito l’obbligo di pubblicità: delle situazioni patrimoniali di politici e parenti entro il secondo grado (una misura che consente di verificare se ci sono stati significativi scostamenti nella situazione patrimoniale prima e dopo l’assunzione della carica); degli atti dei procedimenti di approvazione dei piani regolatori e delle varianti urbanistiche; dei dati, in materia sanitaria, relativi alle nomine dei direttori generali, oltre che agli accreditamenti delle strutture cliniche; 2. Viene data una definizione del principio generale di trasparenza: accessibilità totale delle informazioni che riguardano l’organizzazione e l’attività delle PA allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche; 3. La pubblicazione dei dati e delle informazioni sui siti istituzionali diventa lo snodo centrale per consentire un’effettiva conoscenza dell’azione delle PA e per sollecitare ed agevolare la partecipazione dei cittadini. Per pubblicazione si intende la diffusione sui siti istituzionali di dati e documenti pubblici e la diretta accessibilità alle informazioni che contengono da parte degli utenti;

Sarah Ungaro – Digital & Law Department www.studiolegalelisi.it, La nuova trasparenza amministrativa: uno sguardo allo schema di decreto sugli obblighi di pubblicità delle PA, 6 febbraio 2013, Articolo del dossier il nuovo CAD – Codice dell’Amministrazione digitale su Saperi PA di Forum PA. http://saperi.forumpa.it/story/69904/la-nuova-trasparenza-amministrativa-uno-sguardo-allo-schema-di-decreto-sugliobblighi-di

4. Si stabilisce il principio della totale accessibilità delle informazioni. Il modello di ispirazione è quello del Freedom of Information Act (FOIA) statunitense, una legge che garantisce l’accessibilità di chiunque lo richieda a qualsiasi documento o dato in possesso delle PA, salvo i casi in cui la legge lo esclude espressamente (es. per motivi di sicurezza), il cui approccio è improntato alla massima trasparenza, garantisce quindi il controllo dell’attività amministrativa da parte dei cittadini e costituisce anche un forte strumento anticorruzione; 5. Si prevede che il principio della massima pubblicità dei dati rispetti le esigenze di segretezza e tutela della privacy. Il Decreto stabilisce che i dati personali diversi dai dati sensibili e dai dati giudiziari possono essere diffusi attraverso i siti istituzionali e possono essere trattati in modo da consentirne l’indicizzazione e la tracciabilità con i motori di ricerca. È previsto l’obbligo di pubblicazione dei dati sull’assunzione di incarichi pubblici e si individuano le aree in cui, per ragioni di tutela della riservatezza, non è possibile accedere alle informazioni; 6. Viene introdotto un nuovo istituto: il diritto di accesso civico. Questa nuova forma di accesso mira ad alimentare il rapporto di fiducia tra cittadini e PA, a promuovere il principio di legalità e prevenzione della corruzione. Nasce per la prima volta la bi-direzionalità dei processi di trasparenza posti in essere: se da un lato si definisce il ruolo proattivo della PA imponendo la pubblicazione delle informazioni, dall’altro si sancisce il ruolo attivo del cittadino che faccia richiesta di accesso ad atti pubblici (dati, informazioni, procedimenti, comunicazioni, ecc.). In sostanza, tutti i cittadini hanno diritto di chiedere ed ottenere che le PA pubblichino atti, documenti e informazioni che detengono e che, per qualsiasi motivo, non hanno ancora divulgato; 7. Si disciplina la qualità delle informazioni diffuse dalle PA attraverso i siti istituzionali. Tutti i dati formati o trattati da una PA devono essere integri, cioè pubblicati in modalità tali da garantire che il documento venga conservato senza manipolazioni o contraffazioni; devono essere aggiornati e completi, di semplice consultazione e di facile accessibilità, devono indicare la provenienza ed essere riutilizzabili (senza limiti di copyright o brevetto); 8. Si stabilisce la durata dell’obbligo di pubblicazione: 5 anni, che decorrono dal 1^ gennaio dell’anno successivo a quello in cui decorre l’obbligo di 48

pubblicazione e comunque fino a che gli atti abbiano prodotto i loro effetti (fatti salvi i casi in cui la legge dispone diversamente); 9. Si prevede l’obbligo per i siti istituzionali di creare un’apposita sezione – “Amministrazione trasparente” – nella quale inserire tutto quello che stabilisce il Decreto; 10. Viene disciplinato il Piano triennale per la trasparenza e l’integrità – che è parte integrante del Piano di prevenzione della corruzione – e che deve indicare le modalità di attuazione degli obblighi di trasparenza e gli obiettivi collegati con il piano della performance; 11. Si stabilisce la pubblicazione dei dati relativi al livello del benessere organizzativo interno alle pubbliche amministrazioni e la pubblicazione dei risultati delle indagini di customer satisfaction effettuati; 12. Si prevede la pubblicazione dei dati sui tempi dei procedimenti amministrativi e sui tempi medi di pagamento dei contratti (tramite un indicatore denominato “indicatore di tempestività dei pagamenti” che serve a quantificare i debiti delle PA e a misurare la capacità di spesa delle amministrazioni) da parte delle amministrazioni; 13. Riguardo ai dati del personale pubblico, la novità più rilevante è che le PA sono tenute a pubblicare il conto annuale del personale e delle relative spese sostenute, nel cui ambito sono rappresentati i dati relativi alla dotazione organica, al personale effettivamente in servizio e al relativo costo, con l’indicazione della sua distribuzione fra le diverse qualifiche ed aree professionali; 14. Sono riorganizzate in modo organico e completo le sanzioni e le responsabilità a carico dei funzionari e dei dirigenti per il mancato, ritardato o inesatto adempimento degli obblighi di pubblicazione e si prevede l’inefficacia dei provvedimenti di conferimento di incarichi adottati, ma non pubblicati, con il conseguente divieto di corrispondere la retribuzione prevista; 15. Viene stabilita una sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 10 mila euro ai titolari di incarichi politici o componenti degli organi di indirizzo politico, di carattere elettivo o comunque di esercizio di poteri di indirizzo politico, di livello statale, regionale e locale, che non pubblicano la loro situazione patrimoniale complessiva al momento dell’assunzione in carica, la titolarità di imprese, le partecipazioni azionarie proprie, del coniuge e 49

dei parenti entro il secondo grado, nonché tutti i compensi cui dà diritto l’assunzione della carica; 16. Altre disposizioni riguardano la pubblicazione dei curricula, degli stipendi, degli incarichi e di tutti gli altri dati relativi al personale dirigenziale e la pubblicazione dei bandi di concorso adottati per il reclutamento, a qualsiasi titolo, del personale presso le PA.47 Si può così concludere che il D.Lgs. 33/2013, attraverso una maggiore trasparenza di tutte le PA, ha come obiettivi fondamentali: •

Favorire la prevenzione della corruzione

•

Attivare un nuovo tipo di “controllo sociale” (accesso civico)

•

Sostenere il miglioramento della performance

•

Migliorare l’accountability dei manager pubblici

•

Abilitare nuovi meccanismi di partecipazione e collaborazione tra PA e cittadini.

I suoi pilastri sono: •

Riordinare i fondamentali obblighi di pubblicazione derivanti dalle innumerevoli normative stratificate nel corso degli ultimi anni

•

Uniformare gli obblighi e le modalità di pubblicazione per tutte le pubbliche amministrazioni

•

Definire

ruoli,

responsabilità

processi

capo

alle

pubbliche

amministrazioni e agli organi di controllo •

Introdurre il nuovo istituto dell’accesso civico.48

Redazione FORUM PA, Trasparenza: via libera definitivo alle nuove norme, 15 febbraio 2013, Articolo su Saperi PA di Forum PA. http://saperi.forumpa.it/story/69927/trasparenza-libera-definitivo-alle-nuove-norme 48

Governo italiano, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, Sintesi dei contenuti del Decreto Legislativo n. 33/2013, 11 aprile 2013, Roma. http://www.funzionepubblica.gov.it/media/1066209/sintesi%20dei%20contenuti.pdf

2.1.4

Quadro

sinottico

inerente

all’evoluzione

della

pubblicazione

obbligatoria in formato open sui siti delle PPAA all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” delle categorie di dati, informazioni e documenti previste a partire dalla Delibera 105/2010 della Civit fino a quelle stabilite dal neo D.Lgs. 33/2013 nella nuova sezione “Amministrazione trasparente” Tabella 2: Evoluzione della pubblicazione obbligatoria in formato aperto sui siti delle PPAA delle categorie di dati, informazioni e documenti previste nella sezione “Trasparenza, valutazione e merito”.

Delibera n. 105/2010

Delibera n. 2/2012

Categorie di dati, informazioni e Alle

categorie

Art. 18 D.L. n. 83/2012

dati, In base all’art. 18 del D.L.

documenti previste dalla Delibera informazioni e documenti previste 83/2012, 1. Programma triennale per la Delibera n. 2/2012 sono state contributi, trasparenza e l’integrità e aggiunte due nuove categorie: e

relazione

sulla

informativi

sull’organizzazione

soddisfare

esigenze pubblicazione obbligatoria di tutti euro,

degli stakeholder Inoltre,

base

nel

corso

alla

Legge beneficiario (impresa, persona o pubblico

privato),

70/2011 (c.d. “Decreto sviluppo”) comprensivi di:

personale

5. Dati relativi a incarichi e e alla Legge 180/2011, all’interno a) Il della categoria Dati informativi

consulenze

6. Dati sulla gestione economico sull’organizzazione finanziaria

dei

anche

sulla

gestione

dei obbligatoria

pagamenti

nome

ciascun

dell’ente o di altro soggetto beneficiario ed i suoi dati fiscali

pubblicazione b) L’importo per

dell’impresa

del

vantaggio

economico corrisposto

procedimento amministrativo ad c) La norma o il titolo a base

8. Dati relativi alle buone prassi su

servizi procedimenti, è stata prevista

pubblici

9. Dati

corrisposti

dell’anno solare al medesimo

4. Dati informativi relativi al 106/2011 di conversione del D.L. ente

7. Dati

benefici di natura economica, dal

i 2. Dati sui servizi erogati

procedimenti

–

sussidi

informative e di trasparenza i dati di spesa superiori a mille

performance 3. Dati

crediti,

1. Dati che si ritengono utili a 1^ gennaio 2013 si prevedeva la

relativo stato di attuazione Piano

della

dalla Delibera n. 105/2010, con la categoria Dati su sovvenzioni,

n. 105/2010:

all’interno

istanza di parte dell’elenco degli

dell’attribuzione

sovvenzioni, atti e documenti che l’istante ha d) L’ufficio e il funzionario o

contributi, crediti, sussidi e l’onere di produrre a corredo

dirigente

benefici di natura economica

dell’istanza e l’elenco di tutti gli

relativo

oneri informativi, gravanti sui

amministrativo

10. Dati sul public procurement

responsabile

del

procedimento

cittadini

sulle

imprese, e) La

modalità

seguita

intendendo per onere informativo

l’individuazione

qualunque

beneficiario

adempimento

comporti

che

per del

raccolta, f) Il link al progetto selezionato,

l’elaborazione, la trasmissione, la

al curriculum del soggetto

conservazione e la produzione di

incaricato, nonché al contratto

informazioni e documenti alla

e capitolato della prestazione,

pubblica amministrazione.

fornitura o servizio

Infine, in base agli artt. 20, Gli

stessi

obblighi

comma 1 e 19, comma 1 del pubblicazione sono ora previsti D.Lgs. n. 91/2011, all’interno dagli artt. 26 e 27 del D.Lgs. della categoria Dati sulla gestione 33/2013, ma nella nuova sezione economico-finanziaria dei servizi “Amministrazione trasparente”. pubblici,

stata

pubblicazione “Piano

prevista

obbligatoria

degli

indicatori

la del e

risultati attesi di bilancio” al fine di illustrare gli obiettivi di spesa, misurarne i risultati e monitorarne l’effettivo andamento in termini di servizi forniti e di interventi realizzati. Sanzioni e Responsabilità in caso Sanzioni e Responsabiltà in caso Sanzioni e Responsabilità in caso di mancato assolvimento degli di mancato assolvimento degli di mancato assolvimento degli obblighi previsti:

obblighi previsti:

l’art. 11, comma 9 del D.Lgs. erano

rimaste

obblighi previsti: quelle

previste ai

sensi

del

quinto

comma

150/2009 prevedeva che in caso dall’art.11, comma 9 del D.Lgs. dell’art. 18, a partire dal 1^ di

mancata

realizzazione

adozione del

e 150/2009.

gennaio 2013, la mancata, omessa

Programma

o ritardata pubblicazione dei dati

triennale per la trasparenza e

e delle informazioni previste dalla

l’integrità

lettera

mancato

alla

assolvimento degli obblighi di

comportava

pubblicazione di cui ai commi 5 e

pagamenti

8 dello stesso art. 11 era fatto

dall’amministrazione

divieto

conseguente

retribuzione dirigenti

erogazione di

preposti

della

risultato agli

lettera

l’illegittimità

f) dei

effettuati e

risarcimento

del

danno da ritardo al beneficiario

uffici

parte

della

stessa

coinvolti, fatta salva l’eventuale

amministrazione, con la diretta

responsabilità disciplinare.

responsabilità

gravante

sugli

organi dirigenziali coinvolti e sugli organi di controllo. La stessa sanzione e responsabilità è ora prevista dall’art. 26 del D.Lgs 33/2013.

Con la Delibera

n. 105/2010 la Civit ha adottato le Linee guida per la

predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità ai sensi dell’art. 13, comma6 del D.Lgs. 150/2009, Linee guida che indicano, tra le varie cose, tutta una serie di dati e di informazioni, già previste dall’art. 11, comma 8 del D.Lgs. 150/2009 e da altre disposizioni normative (DPR n. 118/2000, D.Lgs. n. 165/2001, DPR n. 108/2004, D.Lgs. n. 82/2005, D.Lgs. n. 163/2006 e la L. n. 69/2009), che devono essere pubblicate in formato aperto, in linea con quanto riportato nelle Linee guida per i siti web della PA 2010, sul sito istituzionale dell’amministrazione nella sezione denominata “Trasparenza, valutazione e merito” raggiungibile da un link posto nella homepage del sito stesso. Le Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità hanno rappresentato perciò un’importante opportunità di riordino e razionalizzazione degli obblighi di pubblicazione on line da parte delle amministrazioni. In modo schematico si riportano le categorie di dati e di informazioni che erano previste dal citato art. 11, comma 8 del D.Lgs. 150/2009, articolo poi abrogato dall’art. 53 del neo D.Lgs. 33/2013, e che sono state fatte proprie dalla citata Delibera n. 105/2010. Si prevedeva l’obbligo di pubblicare nella sezione “Trasparenza, valutazione e merito”: a) Il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità e relativo stato di attuazione; b) Il Piano e la Relazione sulla performance; c) L’ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l’ammontare dei premi effettivamente distribuiti; d) L’analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell’utilizzo della premialità, sia per i dirigenti sia per i dipendenti; e) I nominativi ed i curricula dei componenti degli Organismi indipendenti di valutazione (OIV) e del Responsabile delle funzioni di misurazione della performance; f) I curricula dei dirigenti e dei titolari di posizioni organizzative;

g) Le retribuzioni dei dirigenti, con specifica evidenza sulle componenti variabili della retribuzione e delle componenti legate alla valutazione di risultato; h) I curricula e le retribuzioni di coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico amministrativo; i) Gli incarichi, retribuiti e non retribuiti, conferiti ai dipendenti pubblici e a soggetti privati. Con la Delibera n. 2/2012 la Civit ha poi adottato le Linee guida per il miglioramento della predisposizione e dell’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, Linee guida con cui, nella sezione “Trasparenza, valutazione e merito”, sono state aggiunte due nuove categorie di dati a quelle già previste dalla Delibera n. 105/2010, la categoria Dati che si ritengono utili a soddisfare le esigenze informative e di trasparenza degli stakeholder (Dati sul livello di soddisfazione dei cittadini per i servizi resi dall’amministrazione; Dati sulla gestione e l’uso delle risorse; Statistiche di genere; I dati, pubblicati e da pubblicare, possibilmente in formato tabellare, con l’indicazione dello stato attuale di pubblicazione, dei soggetti responsabili di ogni fase del processo - dalla selezione alla pubblicazione dei dati - dei termini previsti per ogni singola fase del processo e della modalità di pubblicazione on line; Dati sulla Posta elettronica certificata PEC; Dati relativi alla modulistica e ai concorsi; Dati relativi ai microdati e alle banche dati) e la categoria Dati sui servizi erogati contenenti la Carta della qualità dei servizi e le informazioni circa la dimensione della qualità dei servizi erogati. Inoltre, in base alla Legge 106/2011 di conversione del D.L. 70/2011 e alla Legge 180/2011, all’interno della categoria Dati informativi sull’organizzazione e i procedimenti, è stata prevista anche la pubblicazione obbligatoria per ciascun procedimento amministrativo ad istanza di parte dell’elenco degli atti e documenti che l’istante ha l’onere di produrre a corredo dell’istanza e l’elenco di tutti gli oneri informativi, gravanti sui cittadini e sulle imprese, intendendo per onere informativo qualunque adempimento che comporti la raccolta, l’elaborazione, la trasmissione, la conservazione e la produzione di informazioni e documenti alla pubblica amministrazione. Infine, in base agli artt. 20, comma 1 e 19, comma 1 del D.Lgs. n. 91/2011, all’interno della categoria Dati sulla gestione economico-finanziaria dei servizi pubblici, è stata prevista l’ulteriore pubblicazione obbligatoria del “Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio” al fine di illustrare gli obiettivi di spesa, misurarne i risultati e monitorarne l’effettivo andamento in termini di servizi forniti e di interventi realizzati.

Con l’art.18 del D.L. n. 83/2012, articolo successivamente abrogato dall’art. 53 del D.Lgs. 33/2013, ma ripreso e riformulato in modo quasi pedissequo dallo stesso Decreto agli artt. 26 e 27 (con la sola differenza che ora si fa riferimento alla nuova sezione “Amministrazione trasparente” nell’ambito in cui pubblicare obbligatoriamente i dati e le informazioni previste e che al comma 4 dell’art. 26 è stata sancita l’esclusione della pubblicazione dei dati identificativi delle persone fisiche destinatarie di sussidi e ausili finanziari, qualora da tali dati sia possibile ricavare informazioni relative allo stato di salute ovvero alla situazione di disagio economico-sociale degli interessati), si prevedeva l’obbligo per tutte le pubbliche amministrazioni italiane di pubblicare in formato aperto all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione emerito” nella categoria Dati su sovvenzioni, contributi, crediti, sussidi e benefici di natura economica, dal 1^ gennaio 2013, tutti i dati di spesa (atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e ausili finanziari alle imprese e di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati) superiori a mille euro corrisposti nel corso dell’anno solare al medesimo beneficiario, pena l’illegittimità dei pagamenti effettuati. La mancata, omessa o ritardata pubblicazione dei dati e delle informazioni previste dalla lettera a) alla lettera f) del secondo comma dell’art.18 comportava, oltre all’illegittimità dei pagamenti effettuati dall’amministrazione, anche il conseguente risarcimento del danno da ritardo al beneficiario da parte della stessa amministrazione, con la diretta responsabilità gravante sugli organi dirigenziali coinvolti e sugli organi di controllo. Tabella 3: La nuova sezione “Amministrazione trasparente” prevista dal neo D.Lgs. n. 33/2013. Denominazione sotto-sezione 1 livello

Disposizioni generali

Denominazione sotto-sezione 2 livello Programma per la Trasparenza e l’Integrità

Art. 10, c. 8, lett. a

Atti generali

Art. 12, c. 1, 2

Oneri informative per cittadini e imprese

Art. 34, c. 1, 2

Organi di indirizzo politico-amministrativo

Organizzazione

Contenuti (riferimento al decreto)

Art. 13, c.1, lett. a Art. 14

Sanzioni per mancata comunicazione dei dati

Art. 47

Rendiconti gruppi consiliari regionali/provinciali

Art. 28, c. 1

Articolazione degli uffici

Art. 13, c. 1, lett. b, c

Telefono e posta elettronica

Art. 13, c. 1, lett. d

Art. 15, c. 1, 2

Consulenti e collaboratori

Art. 15, c. 1, 2 Incarichi amministrativi di vertice

Art. 41, c. 2, 3 Art. 10, c. 8, lett. d Art. 15, c. 1, 2, 5

Dirigenti

Art. 41, c. 2, 3

Personale

Posizioni organizzative

Art. 10, c. 8, lett. d

Dotazione organica

Art. 16, c. 1, 2

Personale non a tempo indeterminato

Art. 17, c. 1, 2

Tassi di assenza

Art. 16, c. 3

Incarichi conferiti e autorizzati ai dipendenti

Art. 18, c. 1

Contrattazione collettiva

Art. 21, c. 1

Contrattazione integrativa

Art. 21, c. 2

OIV

Art. 10, c. 8, lett. c Art. 19

Bandi di concorso

Performance

Piano della Performance

Art. 10, c. 8, lett. b

Relazione sulla Performance

Art. 10, c. 8, lett. b

Ammontare complessivo dei premi

Art. 20, c. 1

Dati relativi ai premi

Art. 20, c. 2

Benessere organizzativo

Art. 20, c. 3 Art. 22, c. 1, lett. a

Enti pubblici vigilati

Art. 22, c. 2, 3 Art. 22, c. 1, lett. b

Enti controllati

SocietĂ partecipate

Art. 22, c. 2, 3 Art. 22, c. 1, lett. c

Enti di diritto privato controllati

AttivitĂ e procedimenti

Art. 22, c. 2, 3

Rappresentazione grafica

Art. 22, c. 1, lett. d

Dati aggregati attivitĂ amministrativa

Art. 24, c. 1

Tipologie di procedimento

Art. 35, c. 1, 2

Monitoraggio tempi procedimentali

Art. 24, c. 2

Provvedimenti

Dichiarazioni sostitutive e acquisizione d’ufficio dei dati

Art. 35, c. 3

Provvedimenti organi indirizzo – politico

Art. 23

Provvedimenti dirigenti

Art. 23 Art. 25

Controlli sulle imprese Bandi di gara e contratti

Art. 37, c. 1, 2 Criteri e modalità

Sovvenzioni, contributi, sussidi, vantaggi economici

Bilanci

Beni immobili e gestione patrimonio

Art. 26, c. 1 Art. 26, c. 2

Atti di concessione

Art. 27

Bilancio preventivo e consuntivo

Art. 29, c. 1

Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio

Art. 29, c. 2

Patrimonio immobiliare

Art. 30

Canoni di locazione o affitto

Art. 30

Controlli e rilievi sull’amministrazione

Art. 31, c. 1 Carta dei servizi e standard di qualità

Art. 32, c. 1 Art. 32, c. 2, lett. a

Servizi erogati

Pagamenti dell’amministrazione

Costi contabilizzati

Art. 10, c. 5

Tempi medi di erogazione dei servizi

Art. 32, c. 2, lett. b

Liste di attesa

Art. 41, c. 6

Indicatore di tempestività dei pagamenti

Art. 33

IBAN e pagamenti informatici

Art. 36 Art. 38

Opere pubbliche Pianificazione e governo

Art. 39

del territorio

Art. 40

Informazioni ambientali Strutture sanitarie private

Art. 41, c. 4

accreditate Interventi straordinari e di

Art. 42

emergenza Altri contenuti

Nella nuova sezione “Amministrazione trasparente” dei siti istituzionali, la cui struttura è rappresentata dall’Allegato A al D.Lgs. 33/2013, struttura riportata nella Tabella 3, è obbligatorio pubblicare in formato aperto (open data ai sensi dell’art. 7 denominato “Dati aperti e riutilizzo”) tutto ciò che stabilisce il citato Decreto. La sezione “Amministrazione trasparente”, come si evince dalla Tabella 3, è suddivisa in sotto-sezioni di primo e secondo livello nelle quali ogni amministrazione inserisce i documenti, le informazioni e i dati previsti dal citato Decreto. La sezione “Amministrazione trasparente” è organizzata in modo che cliccando sull’identificativo di una sotto-sezione è possibile accedere ai contenuti della sotto-sezione stessa o all’interno della stessa pagina “Amministrazione trasparente” o in una pagina specifica relativa alla sotto-sezione. L’elenco dei contenuti indicati per ogni sotto-sezione sono da considerarsi i contenuti minimi che devono essere presenti nella sotto-sezione stessa. In ogni sotto-sezione le amministrazioni possono comunque inserire altri contenuti ritenuti utili per garantire un maggior livello di trasparenza. Eventuali ulteriori contenuti da pubblicare ai fini di trasparenza e non riconducibili a nessuna delle sotto-sezioni indicate sono pubblicati nella sotto-sezione “Altri contenuti”. È anche previsto che se alcune informazioni, documenti o dati sono già pubblicati in altre parti del sito istituzionale, è possibile inserire, all’interno della sezione “Amministrazione trasparente”, un collegamento ipertestuale ai contenuti stessi, in modo da evitare duplicazioni di informazioni all’interno del sito dell’amministrazione. La nuova sezione “Amministrazione trasparente” è disciplinata dall’art. 9 del D.Lgs. 33/2013, denominato “Accesso alle informazioni pubblicate nei siti”, il quale dispone che ai fini della piena accessibilità delle informazioni pubblicate, nella home page dei siti istituzionali è collocata un’apposita sezione denominata <<Amministrazione trasparente>> al cui interno sono contenuti i dati, le informazioni e i documenti pubblicati ai sensi della normativa vigente. Le amministrazioni non possono disporre filtri ed altre soluzioni tecniche atte ad impedire ai motori di ricerca web di indicizzare ed effettuare ricerche all’interno della sezione <<Amministrazione trasparente>>. Inoltre, per pubblicazione, ai sensi dell’art. 2 del citato Decreto si intende la pubblicazione, in conformità alle specifiche e alle regole tecniche di cui all’allegato A al Decreto (allegato che indica la struttura delle informazioni sui siti istituzionali e corrisponde alla Tabella 3), nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni. 58

Con la nuova sezione “Amministrazione trasparente” sono stati notevolmente ampliati nonché riordinati, in modo più organico e completo rispetto alle categorie di dati, informazioni e documenti che erano previste dalle Delibere 105/2010 e 2/2012 della Civit e dall’art. 18 D.L. 83/2012 all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito”, tutti gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni, dei dati e dei documenti a carico delle amministrazioni. È stata anche introdotta tutta una serie di nuove sanzioni per chi non rispetta questi obblighi, in aggiunta sia alle sole sanzioni di tipo disciplinare e a quelle di divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti inadempienti preposti agli uffici coinvolti nella pubblicazione obbligatoria di dati, informazioni e documenti che erano previste ai sensi del comma 9 dell’abrogato art. 11 del D.Lgs. 150/2009 sia a quelle che erano sancite dal comma 5 dell’abrogato art. 18 D.L. 83/2012 riguardanti il risarcimento del danno da ritardo al beneficiario da parte dell’amministrazione, con la diretta responsabilità gravante sugli organi dirigenziali coinvolti e sugli organi di controllo, per la mancata, omessa o ritardata pubblicazione da parte della stessa amministrazione dei dati e delle informazioni previste dalla lettera a) alla lettera f) del citato art. 18 D.L. 83/2012. Sono riportate qui di seguito nella Tabella 4 le nuove tipologie di sanzioni previste dal neo D.Lgs. n. 33/2013. Tabella 4: Le Sanzioni previste dal neo D.Lgs. n. 33/2013.

Sanzioni disciplinari

Sanzioni a carico di TIPOLOGIA

soggetti

DI SANZIONI

Sanzioni per responsabilità dirigenziale Sanzioni derivanti da Responsabilità amministrativa Sanzioni amministrative Sanzioni di pubblicazione

Sanzioni a carico di enti od organismi

Sanzioni consistenti in mancato trasferimento di risorse

FATTISPECIE DI INADEMPIMENTO SANZIONI PREVISTE Art.15 “Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza” Responsabilità a carico di dirigenti o funzionari Omessa pubblicazione dei dati di cui all’art. In caso di pagamento del corrispettivo: 15, comma 2: • responsabilità disciplinare • estremi degli atti di conferimento di • applicazione di una sanzione pari alla incarichi dirigenziali a soggetti estranei somma corrisposta alla p.a., con indicazione della ragione dell’incarico e dell’ammontare erogato. • incarichi di collaborazione o di consulenza a soggetti esterni per i quali è previsto un compenso, con indicazione della ragione dell’incarico e dell’ammontare erogato Art. 46 “Violazione degli obblighi di trasparenza – Sanzioni” Responsabilità a carico del responsabile della trasparenza, dei dirigenti e dei funzionari1 Inadempimento agli obblighi di • Elemento di valutazione della pubblicazione previsti dalla normativa responsabilità dirigenziale • Eventuale causa di responsabilità per danno all’immagine della p.a. • Valutazione ai fini della corresponsione: a) della retribuzione accessoria di risultato; b) della retribuzione accessoria collegata alla performance individuale del responsabile Mancata predisposizione del Programma • Elemento di valutazione della Triennale per la Trasparenza e l’Integrità responsabilità dirigenziale • Eventuale causa di responsabilità per danno all’immagine della p.a. • Valutazione ai fini della corresponsione: a) della retribuzione accessoria di risultato; b) della retribuzione accessoria collegata alla performance individuale del responsabile

Il responsabile non è sanzionabile se prova che l’inadempimento è dipeso da causa a lui non imputabile.

Art. 47 “Sanzioni per casi specifici” Responsabilità a carico degli organi di indirizzo politico2 Violazione degli obblighi di comunicazione • Sanzione amministrativa pecuniaria da dei dati di cui all’art. 14 riguardanti i 500 a 10.000 euro a carico del componenti degli organi di indirizzo politico, responsabile della mancata con riferimento a: comunicazione • situazione patrimoniale complessiva del • Pubblicazione del provvedimento titolare dell’incarico; sanzionatorio sul sito internet dell’amministrazione o degli organismi • titolarità di imprese interessati • partecipazioni azionarie, proprie, del coniuge e parenti entro il secondo grado di parentela • compensi cui dà diritto la carica Nella Tabella 4 sono riportate le varie tipologie di sanzioni e responsabilità previste dal neo D.Lgs. 33/2013 a carico sia di soggetti che di enti od organismi. In particolare, nello specifico sono state riportate solo alcune sanzioni e responsabilità previste dal citato Decreto, cioè quelle stabilite: • dall’art. 15 “Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza” a carico di dirigenti e funzionari con le relative fattispecie di inadempimento; • dall’art. 46 “Violazione degli obblighi di trasparenza – Sanzioni” a carico del responsabile della trasparenza, dei dirigenti e dei funzionari con le relative fattispecie di inadempimento; • dall’art. 47 “Sanzioni per casi specifici” a carico degli organi di indirizzo politico con le relative fattispecie di inadempimento.

Si applicano a partire dalla data di adozione del primo aggiornamento annuale del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità e comunque a partire dal 180 giorno successivo all’entrata in vigore del Decreto (Art. 49, comma3).

2.1.5 La Bussola della Trasparenza. Quadro sinottico riguardante la conformità ai diversi obblighi di pubblicazione da parte dei siti istituzionali di Istat, Cnr, Inail, Inps, Università “Tor Vergata”, Università “La Sapienza”, Università Roma Tre e Università della Tuscia e il loro relativo grado di trasparenza in base alla Linee guida per i siti web delle PA 2011. La Bussola della Trasparenza, presente al sito www.magellanopa.it/bussola, consente alle pubbliche amministrazioni e ai cittadini di utilizzare strumenti per l’analisi ed il monitoraggio dei siti web. Il principale obiettivo è di accompagnare le amministrazioni, anche attraverso il coinvolgimento diretto dei cittadini, nel miglioramento continuo della qualità delle informazioni on-line e dei servizi digitali. La Bussola della Trasparenza è un’iniziativa in linea con i principi dell’Open Government ed in particolare mira a rafforzare: •

Trasparenza

•

Partecipazione

•

Accountability

La Bussola della Trasparenza, realizzata dal Dipartimento della Funzione Pubblica, è accessibile da tutti (cittadini e amministrazioni) e rappresenta un sistema che accompagna le amministrazioni nel percorso verso la “trasparenza totale” utilizzando, forse per la prima volta al mondo, strumenti che coniugano la trasparenza delle pubbliche amministrazioni con la partecipazione e la collaborazione dei cittadini. La Bussola assume un ruolo rilevante nel misurare il livello di trasparenza di una amministrazione con riflessi importanti per quanto riguarda la prevenzione ed il contrasto alla corruzione. L’idea di creare la Bussola della Trasparenza è nata a seguito dell’emanazione delle Linee guida per i siti web delle PA 2010, previste dall’art. 4 della Direttiva del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione 26 novembre 2009, n. 8, la cui ultima versione è stata pubblicata il 29 luglio 2011 e raccoglie tutta la normativa riguardante i siti web istituzionali, normativa emanata nel corso degli anni: D.Lgs. 279/1997, D.P.R. 18/2000, L. 150/2000, D.Lgs. 165/2001, D.Lgs. 196/2003, D.P.R. 108/2004, D.Lgs. 82/2005, L. 69/2009, D.Lgs. 150/2009, Delibera Civit 105/2010, D.Lgs. 235/2010, Circolare P.C.M. – D.F.P. 11786/2011, Linee guida Garante della Privacy (Deliberazione n. 88 del 2 marzo 2011), D.P.C.M. 26/04/2011, D.L. 98/2011, c.d. “Decreto sviluppo” (Legge n. 106 del 12 luglio 2011, di conversione del D.L. n. 70 del 13 maggio 2011). 62

Con il Decreto legislativo Trasparenza (D.Lgs. 33/2013), la Bussola della Trasparenza diventa uno strumento di supporto indispensabile per monitorare in tempo reale la conformità ai diversi obblighi di pubblicazione e la trasparenza sui siti istituzionali di tutte le PA verificandone, continuamente e in tempo reale, l’evoluzione su tutto il territorio nazionale, in modo completamente automatico. Infatti, al fine di poter monitorare gli obblighi di pubblicazione presenti nel Decreto Trasparenza e di consentire un accompagnamento delle PA nel percorso di attuazione, è previsto a partire dal 20 aprile, data di entrata in vigore del Decreto, l’aggiornamento del sistema Bussola della Trasparenza con l’attivazione di una nuova sezione del sito della Bussola della Trasparenza in cui le PA possono, in modo semplice, testare i propri siti istituzionali ed adeguarsi ai nuovi adempimenti normativi. La Bussola è uno strumento pubblico e accessibile a tutti che consente, in modo semplice, di effettuare analisi ed elaborazioni statistiche rendendo disponibili i risultati anche in formato Open Data. La Bussola può essere utilizzata secondo tre canali di accesso: 1) Dai dipendenti di una PA che possono verificare on-line, in tempo reale, il sito della loro PA analizzandone i risultati, confrontarlo con i siti di altre amministrazioni, attivarsi per adeguarlo sempre più alle Linee guida per i siti web delle PA 2011 e alla trasparenza. In pratica possono utilizzare la Bussola della Trasparenza come un vero e proprio strumento di lavoro per migliorare

continuamente

trasparenza

on-line

della

loro

amministrazione; 2) Dai cittadini che possono verificare il sito del loro comune, capire quanto è trasparente sul web, effettuare statistiche in tempo reale, vedere le classifiche. In pratica possono capire di più sulle PA e contribuire a migliorare la trasparenza, ad esempio, del loro comune. Possono diventare parte attiva per stimolare la loro amministrazione ad essere più aperta. 3) Dagli studiosi o dai giornalisti che possono verificare quanto e dove le PA sono trasparenti, possono essere parte attiva nel miglioramento continuo della trasparenza e della qualità delle informazioni on-line, effettuare statistiche anche fornendo proposte e suggerimenti. Le funzionalità della Bussola della Trasparenza sono: Verifica il sito Confronta i siti 63

Consulta i siti Cruscotto grafico Vedi la classifica Esprimi la tua opinione Con Verifica il sito chiunque può effettuare una verifica in tempo reale su un sito istituzionale delle PA e visualizzare in modo semplice i risultati. La Classifica e il Confronta siti sono funzionalità che abilitano la competizione tra le PA per il miglioramento della trasparenza. Con il Cruscotto grafico tutti possono elaborare statistiche in tempo reale e scaricare anche i dati in formato Open Data. Il funzionamento della Bussola della Trasparenza è abbastanza semplice. Il cuore del sistema è un motore che, con una serie di sensori software e di algoritmi matematici, analizza i siti web delle PA, in modo automatico, a determinati intervalli temporali. La verifica è effettuata comparando i contenuti trovati con quelli definiti e standardizzati nelle Linee guida per i siti web delle PA. I dati raccolti alimentano un vero e proprio magazzino (data warehouse) che, attraverso interfacce dedicate, è in grado di fornire alle diverse tipologie di utenti informazioni sull’andamento della trasparenza dei siti web istituzionali del nostro Paese.49 Tabella 5 e 6: Confronto sinottico, tra Istat, Cnr, Inail, Inps, Università “Tor Vergata”, Università “La Sapienza”, Università Roma Tre e Università della Tuscia, effettuato tramite il monitoraggio automatico della Bussola della Trasparenza, di verifica del numero e sulla percentuale di soddisfazione, da parte di questi Enti ed Università, di 42 indicatori correlati alla presenza nei siti istituzionali di 42 link, che, in base alla normativa di riferimento, devono essere posizionati o all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” o all’interno delle sotto-sezioni presenti nella suddetta sezione “Trasparenza, valutazione e merito” o nella home page del sito istituzionale, e che rimandano, se presenti, a una pagina dove si trovano i contenuti minimi fissati dalle Linee guida per i siti web delle PA 2011 in base alla normativa in vigore fino al 2011, la cui pubblicazione nei siti istituzionali è obbligatoria per legge.

Governo italiano, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, La Bussola della Trasparenza – www.magellanopa.it/bussola, 11 aprile 2013, Roma. http://www.funzionepubblica.gov.it/media/1066217/bussola.pdf

Tabella 5: I 42 indicatori previsti dalla Bussola della Trasparenza e il loro contenuto minimo previsto dalle Linee Guida per i siti web delle PA 2011. N. TIPO DI INDICATORE

CONTENUTO MINIMO previsto dalle LINEE GUIDA 2011

1 Presenza link URP

Informazioni relative all'Ufficio relazioni con il pubblico (URP)

2 Presenza dell'indirizzo di PEC

Indirizzo istituzionale di posta elettronica certificata a cui il cittadino possa rivolgersi per qualsiasi richiesta ai sensi del CAD, con l'indicazione al pubblico dei tempi di risposta

3 Presenza del link Trasparenza valutazione e merito

Sezione Trasparenza valutazione e merito

4 Presenza del Programma triennale per la trasparenza

Il programma triennale per la trasparenza e l'integrità ed il relativo stato di attuazione

Presenza del attuazione

programma

triennale

dello

stato

Presenza del link Dati informativi sull'organizzazione e I dati informativi sull'organizzazione e i procedimenti i procedimenti

Il Piano e la Relazione sulla performance

L'organigramma e l'articolazione degli uffici, le attribuzioni e Presenza link Organigramma all'interno della pagina l'organizzazione di ciascun ufficio anche di livello dirigenziale non 7 Dati Informativi sull'organizzazione e i procedimenti generale, i nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici, nonché il settore dell'ordinamento giuridico riferibile all'attività da essi svolta

L'elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio di Presenza link Procedimenti all'interno della pagina Dati livello dirigenziale non generale, i termini e le scadenze per la informativi sull'organizzazione e i procedimenti conclusione di ciascun procedimento

Presenza delle caselle di posta elettronica istituzionali 9 attive nella pagina Dati informativi su organizzazione e L'elenco delle caselle di posta elettronica istituzionali attive procedimenti Presenza delle caselle di posta elettronica certificata 10 nella pagina Dati informativi su organizzazione e L'elenco delle caselle di posta elettronica certificata procedimenti 11

Presenza nel contenuto del testo o link contenenti Informazioni circa la dimensione della qualità dei servizi erogati Qualità dei servizi

12 Presenza carta della qualità dei servizi erogati

Carta della qualità dei servizi alla cui emanazione sia tenuto il soggetto erogatore del servizio

13 Presenza del link Dati relativi al personale

Dati relativi al personale

Presenza dei nominativi e i curricula dei dirigenti e dei I nominativi e i curricula dei dirigenti e dei titolari di posizioni 14 titolari di posizioni organizzative, redatti in conformità organizzative, redatti in conformità al vigente modello europeo al vigente modello europeo Presenza delle retribuzioni dei dirigenti, con specifica Le retribuzioni dei dirigenti, con specifica evidenza sulle componenti 15 evidenza sulle componenti variabili della retribuzione e variabili della retribuzione e delle componenti legate alla valutazione delle componenti legate alla valutazione di risultato di risultato 16

Presenza curricula e le retribuzioni di coloro che I curricula e le retribuzioni di coloro che rivestono incarichi di rivestono incarichi di indirizzo politico amministrativo indirizzo politico amministrativo

Presenza nominativi e curricula e dei componenti degli I nominativi ed i curricula dei componenti degli Organismi Organismi indipendenti di valutazione e del indipendenti di valutazione e del Responsabile delle funzioni di Responsabile delle funzioni di misurazione della misurazione della performance performance

Presenza dei tassi di assenza e di maggiore presenza I tassi di assenza e di maggiore presenza del personale distinti per del personale distinti per uffici di livello dirigenziale uffici di livello dirigenziale

Presenza dell'ammontare complessivo dei premi L'ammontare complessivo dei premi collegati alla performance 19 collegati alla performance stanziati e l'ammontare dei stanziati e l'ammontare dei premi effettivamente distribuiti premi effettivamente distribuiti

Presenza dell'analisi dei dati relativi al grado di L'analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell'utilizzo 20 differenziazione nell'utilizzo della premialità sia per i della premialità, sia per i dirigenti sia per i dipendenti dirigenti, sia per i dipendenti 21 Presenza del codice disciplinare

Il codice disciplinare

22 Ruolo dirigenti

Il ruolo dei dirigenti

23 Presenza della contrattazione nazionale

La contrattazione nazionale

Presenza delle richieste di autorizzazione a bandire Le richieste di autorizzazione a bandire i concorsi concorsi

25 Presenza delle richieste di autorizzazione ad assumere domande

rimodulazione

del

Le richieste di autorizzazione ad assumere

Presenza delle fabbisogno

Presenza nella sezione Trasparenza Valutazione e Gli incarichi, retribuiti e non retribuiti, conferiti ai dipendenti pubblici merito del link Dati relativi a incarichi e consulenze e a soggetti privati

Presenza del link Dati sulla gestione economico Dati sulla gestione economico finanziaria dei servizi pubblici finanziaria dei servizi pubblici

Le domande di rimodulazione del fabbisogno

Presenza della contabilizzazione dei costi dei servizi erogati agli utenti finali e intermedi ed evidenziazione 29 dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonché il monitoraggio del loro andamento

La contabilizzazione dei costi dei servizi erogati agli utenti finali e intermedi ed evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, noché il monitoraggio del loro andamento

30 Presenza contratti integrativi

I contratti integrativi

Presenza dei dati concernenti consorzi, enti e società di cui le pubbliche amministrazioni facciano parte, con indicazione, in caso di società, della relativa quota di 31 partecipazione, nonché dati concernenti l'esternalizzazione di servizi e attività anche per il tramite di convenzioni

Dati concernenti consorzi, enti e società di cui le pubbliche amministrazioni facciano parte, con indicazione, in caso di società, della relativa quota di partecipazione nonché dati concernenti l'esternalizzazione di servizi e attività anche per il tramite di convenzioni

32 Presenza del link Dati sulla gestione dei pagamenti

Indicatore dei tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture (indicatore di tempestività dei pagamenti), nonché tempi medi di definizione dei procedimenti e di erogazione dei servizi con riferimento all'esercizio finanziario precedente

Presenza delle buone prassi in ordine ai tempi per Buone prassi in ordine ai tempi per l'adozione dei provvedimenti e 33 l'adozione dei provvedimenti e per l'erogazione dei per l'erogazione dei servizi al pubblico servizi al pubblico 34

Presenza di pubblicazioni, messaggi di informazione e Le pubblicazioni, i messaggi di informazione e di comunicazione di comunicazione

35 Presenza dei bandi di concorso

I bandi di concorso (testo integrale)

36 Presenza dell'elenco dei bandi di gara

L'elenco dei bandi di gara

37 Presenza dell'elenco dei servizi forniti in rete

L'elenco dei sevizi forniti in rete

38 Presenza dell'elenco dei servizi di futura attivazione

L'elenco dei servizi di futura attivazione

39 Presenza della sezione Privacy

Sezione Privacy

40 Note legali

Note legali

41 Presenza dell'elenco dei siti tematici

Elenco dei siti tematici

42 Presenza di un link ad accesso diretto ai procedimenti

Link diretto ai procedimenti

Tabella 6: Quadro sinottico, tra Istat, Cnr, Inail, Inps, Università “Tor Vergata”, Università “La Sapienza”, Università Roma Tre e Università della Tuscia, di verifica del numero e sulla percentuale di soddisfazione, da parte di questi Enti ed Università, dei 42 indicatori previsti dalla Bussola della Trasparenza.

Numero Indicatori

ISTAT

CNR

INAIL

INPS

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

X X X X X X -

X X X X X X X X X -

X X X X -

Numero di Indicatori soddisfatti sul totale

40 su 42

6 su 42

% di Indicatori soddisfatti sul totale

95,24%

14,29%

Università Tor Vegata

Università La Sapienza

Università Roma Tre

Università della Tuscia

X X X X X X X -

X -

X X -

X X X X X X X -

X -

X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X -

9 su 42

5 su 42

27 su 42

22 su 42

2 su 42

8 su 42

21,43%

11,90%

64,29%

52,38%

4,76%

19,05%

X X X X X X X X X X X X X X -

X -

Grafico 1: Istogramma relativo alla Tabella 6.

L’analisi presente nella Tabella 5 e 6 e nel relativo Istogramma (Grafico 1) si riferisce all’ultimo monitoraggio, effettuato dalla Bussola della Trasparenza in data 03/04/2013, di verifica del grado di trasparenza dei siti istituzionali di Istat, Cnr, Inail, Inps, Università “Tor Vergata”, Università “La Sapienza”, Università Roma Tre e Università della Tuscia. Con tale monitoraggio è stato possibile controllare il livello di adempimento normativo da parte di questi Enti ed Università ai contenuti minimi previsti dalle Linee guida per siti web della PA 2011, contenuti che devono essere obbligatoriamente presenti nei siti istituzionali delle Amministrazioni in base a tutta la normativa in vigore fino alla data di pubblicazione delle Linee Guida 2011 (29 luglio 2011). Il monitoraggio effettuato dalla Bussola della Trasparenza è realizzato attraverso 42 indicatori che segnalano la presenza di 42 link che rimandano a pagine web dove sono 68

presenti i contenuti minimi previsti dalle Linee guida per siti web della PA 2011. I 42 link, in base alla normativa di riferimento, devono essere posizionati o all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” o all’interno delle sotto-sezioni presenti nella suddetta sezione “Trasparenza, valutazione e merito” o nella home page del sito istituzionale dell’Amministrazione. La normativa di riferimento (D.Lgs. 279/1997, D.P.R. 18/2000, L. 150/2000, D.Lgs. 165/2001, D.Lgs. 196/2003, D.P.R. 108/2004, D.Lgs. 82/2005, L. 69/2009, D.Lgs. 150/2009, Delibera Civit 105/2010, D.Lgs. 235/2010, Circolare P.C.M. – D.F.P. 11786/2011, Linee guida Garante della Privacy - Deliberazione n. 88 del 2 marzo 2011, D.P.C.M. 26/04/2011, D.L. 98/2011, c.d. “Decreto sviluppo” - Legge n. 106 del 12 luglio 2011, di conversione del D.L. n. 70 del 13 maggio 2011) prevede la pubblicazione obbligatoria sui siti web delle Amministrazioni di tutta una seria di Documenti, Informazioni e Dati che devono essere presenti in formato aperto, standard e interoperabile (Open Data) e che devono essere reperibili ed individuabili dai link sopra menzionati. Nel confronto sinottico, tra Istat, Cnr, Inail, Inps, Università “Tor Vergata”, Università “La Sapienza”, Università Roma Tre e Università della Tuscia si evince che nessuno degli Enti ed Università analizzati ha rispettato tutti i contenuti minimi previsti dalle Linee guida per siti web della PA 2011 e, quindi, la normativa di riferimento che li prevede. Infatti, l’Istat, che è l’Ente che ha soddisfatto il numero più alto di indicatori ne ha rispettati 40 sul totale di 42. L’Università “Tor Vergata” ne ha rispettati 27, l’Università “La Sapienza” 22, l’Inail 9, l’Università della Tuscia 8, il Cnr 6, l’Inps 5 e l’Università Roma Tre appena 2. Nello specifico il solo indicatore rispettato da tutti è stato il 34 “Presenza di pubblicazioni, messaggi di informazione e di comunicazione” il cui link inserito in home page e denominato “Pubblicazioni” punta ad una pagina web il cui contenuto minimo è “Le pubblicazioni, i messaggi di informazione e di comunicazione”. Inoltre, a parte l’Università Roma Tre, tutti gli altri Enti ed Università hanno rispettato gli indicatori: •

numero 3 “Presenza del link Trasparenza valutazione e merito” il cui link, inserito in home page e denominato “Trasparenza, valutazione e merito”, punta ad una pagina web il cui contenuto minimo è la sezione “Trasparenza, valutazione e merito”;

•

numero 4 “Presenza del Programma triennale per la trasparenza” il cui link, inserito all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” e denominato “Programma triennale per la trasparenza” o “Trasparenza”, punta ad una pagina web il cui contento minimo è “Il programma triennale per la trasparenza e l’integrità ed il relativo stato di attuazione”;

•

numero 5 “Presenza del programma triennale dello stato attuazione” il cui link, inserito all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” e denominato “Piano e la relazione sulle performance”, punta ad una pagina web il cui contenuto minimo è “Il piano e la relazione sulle performance”.

Anche l’indicatore numero 1 è stato rispettato da tutti, tranne che dall’Inps e dall’Università “La Sapienza”. L’indicatore 1 “Presenza link URP” il cui link, inserito in home page e denominato “URP” o “Ufficio Relazioni con il Pubblico”, punta ad una pagina web il cui contenuto minimo è “Informazioni relative all'Ufficio relazioni con il pubblico (URP)”. Inoltre, gli indicatori numero 2, 6 e 27 sono stati rispettati dalla metà degli Enti/Università analizzati e nello specifico: •

L’indicatore numero 2 è stato rispettato dall’Istat, dal Cnr, dall’Università “Tor Vergata” e dall’Università della Tuscia. L’indicatore 2 “Presenza dell'indirizzo di PEC” il cui link, inserito in home page e denominato “Posta Elettronica Certificata”, punta ad una pagina web il cui contenuto minimo è “Indirizzo istituzionale di posta elettronica certificata a cui il cittadino possa rivolgersi per qualsiasi richiesta ai sensi del CAD, con l'indicazione al pubblico dei tempi di risposta”.

•

L’indicatore numero 6 è stato rispettato dall’Istat, dall’Università “Tor Vergata”, dall’Università “La Sapienza” e dall’Università della Tuscia. L’indicatore 6 “Presenza del link Dati informativi sull'organizzazione e i procedimenti” il cui link, inserito all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” e denominato “Dati informativi sull’organizzazione e i procedimenti”, punta ad una pagina web il cui contenuto minimo è “I dati informativi sull’organizzazione e i procedimenti”.

•

L’indicatore dall’Università

numero “Tor

Vergata”

stato e

rispettato

dall’Istat,

dall’Università

“La

dall’Inail, Sapienza”.

L’indicatore 27 “Presenza nella sezione Trasparenza Valutazione e merito del link Dati relativi a incarichi e consulenze” il cui link, inserito all’interno 70

della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” e denominato “Incarichi a dipendenti e a soggetti privati”, punta ad una pagina web il cui contenuto minimo è “Gli incarichi, retribuiti e non retribuiti, conferiti ai dipendenti pubblici e a soggetti privati”. Tutti i rimanenti indicatori sono stati rispettati o da uno o da due o da tre Enti/Università. Infine, gli unici due indicatori non rispettati da nessun Ente/Università sono gli indicatori numero 20 e 23: •

L’indicatore 20 “Presenza dell'analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell'utilizzo della premialità, sia per i dirigenti sia per i dipendenti” il cui link, inserito all’interno della sezione “Dati informativi sul personale” posizionata all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” e denominato “Premialità”, punta ad una pagina web il cui contenuto minimo è “L'analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell'utilizzo della premialità, sia per i dirigenti sia per i dipendenti”.

•

L’indicatore 23 “Presenza della contrattazione nazionale” il cui link, inserito all’interno della sezione “Dati informativi sul personale” posizionata all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” e denominato “Contrattazione nazionale”, punta ad una pagina web il cui contenuto minimo è “La contrattazione nazionale”.

Qui di seguito viene riportata l’immagine della pagina della Bussola della Trasparenza relativa alla funzione “Verifica il sito” in base all’ultimo monitoraggio effettuato (in questo caso è il 03/04/2013) inerente all’Inps. Nella pagina è presente il numero di indicatori soddisfatti in base alle Linee Guida per i siti web della PA 2011, in questo caso 5 su 42. Sono poi presenti le voci: •

Guida all’utilizzo, che fornisce tutte le informazioni relative ad ogni indicatore ed al loro utilizzo;

•

Indicatore, che indica il tipo di indicatore;

•

Esito, tramite le faccine rosse, gialle e verdi, per ogni indicatore;

•

Contenuto minimo per ogni indicatore;

•

Pagina Origine per ogni indicatore che fa riferimento alla home page dell’Ente; 71

•

Pagina Risultato per ogni indicatore soddisfatto che rimanda alla pagina dell’Ente dove è presente o il contenuto minimo o il link che punta alla pagina web dove si trova il contenuto minimo previsto dalle Linee Guida 2011;

•

Suggerimenti per ogni indicatore il cui esito ha una faccina gialla o rossa e che indicano ciò che deve fare l’Ente per adeguarsi alle Linee guida 2011.

Nella Tabella 7 è riportato il significato delle faccine verdi, gialle e rosse. Immagine 1: Immagine della pagina della Bussola della Trasparenza relativa alla funzione “Verifica il sito” in base all’ultimo monitoraggio effettuato (in questo caso è il 03/04/2013) inerente all’Inps.

Tabella 7: Il significato delle faccine. Rispetto dei requisiti semantici e sintattici. La sezione/link si trova nella posizione prevista e la sua denominazione riporta esattamente l'indicazione fornita dalle linee guida. Rispetto dei requisiti sintattici ma non quelli semantici. La sezione/link si trova nella posizione prevista ma la sua denominazione non riporta esattamente l'indicazione fornita dalle linee guida bensĂŹ un suo sinonimo

Requisito non rispettato.

CONCLUSIONI Con il presente lavoro di ricerca ho potuto constatare che l’Italia nel corso degli ultimi anni si è dotata di una normativa di avanguardia in materia di Open Data e di trasparenza e si è mossa nella direzione di una PA sempre più aperta e vicina ai bisogni di tutti i suoi vari stakeholder. C’è stata un’evoluzione normativa sia riguardo al tema della trasparenza che a quello degli Open Data. Si è passati dall’originario concetto di trasparenza circoscritto alla luce della Legge 241/1990 al diritto di accesso agli atti e ai documenti amministrativi per coloro che fossero titolari di uno specifico e concreto interesse azionabile dinanzi al giudice ad una nuova concezione normativa di trasparenza intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo di risorse per il perseguimento dei fini istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento ed imparzialità ai sensi dell’art. 11, comma 1, D.Lgs. 150/2009. Tale nuova concezione di trasparenza è stata successivamente fatta propria dalla Delibera Civit 105/2010 che ha illustrato in modo approfondito l’accennata evoluzione del concetto di trasparenza da una concezione definita statica, legata cioè alla pubblicità di determinate categorie di dati attinenti alle PPAA, a una dinamica correlata alla valutazione della performance. Corollario di tale impostazione legislativa della disciplina della trasparenza è stata la pubblicità obbligatoria sui siti istituzionali di tutta una serie di dati, informazioni e documenti concernenti le PPAA e i suoi agenti. Si è giunti così, con la Delibera Civit 105/2010, alla costituzione della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” che, riprendendo quanto sancito nell’art. 11, comma 8 del D.Lgs. 150/2009 e in precedenti e vigenti disposizioni normative, prevedeva al suo interno la pubblicazione obbligatoria in formato aperto di tutta una serie di dati, informazioni e documenti riassumibili in 10 sotto-sezioni o categorie. Sul concetto di trasparenza è poi intervenuta la Delibera Civit 2/2012, le cui indicazioni erano integrative rispetto alla Delibera Civit 105/2010, che ha aggiunto due nuove categorie o sotto-sezioni obbligatorie all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito”.

Anche con l’art. 18 del D.L. 83/2012 o “Decreto Sviluppo” sono stati previsti nuovi obblighi normativi sul fronte della trasparenza e degli Open Data con la previsione di dover inserire obbligatoriamente, dal 1 gennaio 2013, nella sezione “Trasparenza, valutazione e merito” all’interno della categoria Dati su sovvenzioni, contributi, crediti, sussidi e benefici di natura economica, tutta una serie di dati ed informazioni in formato aperto. Sul tema della trasparenza e dell’accesso ai dati e sempre nell’ottica dell’Open Data è intervenuto anche l’art. 9 D.L. 179/2012 o Decreto Crescita 2.0 con cui è avvenuta l’assunzione del principio “Open Data by default” che prevede, a partire dal 19 marzo 2013, che tutti i dati e i documenti che le PPAA pubblicano on-line con qualsiasi modalità, senza l’espressa adozione di una esplicita licenza d’uso che ne definisca le possibilità ed i limiti di riutilizzo, si intendono rilasciati come dati aperti e, quindi, dati che possono essere liberamente acquisiti da chiunque e riutilizzabili anche per fini commerciali. Da ultimo poi sul concetto di trasparenza e di Open Data è intervenuto il recentissimo D.Lgs. 33/2013 o “Testo unico sulla trasparenza” o “Decreto Trasparenza” che ha introdotto un nuovo concetto di trasparenza, ispirandosi al canone della total disclosure di origine statunitense presente nel Freedom of Information Act (FOIA), una Legge del 1966 che garantisce l’accessibilità di chiunque lo richieda a qualsiasi documento o dato in possesso della PA, salvo i casi in cui la legge lo esclude espressamente, basato sul principio della totale accessibilità delle informazioni e improntato alla massima trasparenza. Infatti, l’art. 1 D.Lgs. 33/2013 definisce la trasparenza come accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle PPAA allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche. A sostegno della massima trasparenza delle PPAA il D.Lgs. 33/2013 ha introdotto il nuovo istituto dell’Accesso civico all’art. 5, che contempla il diritto di chiunque di richiedere i documenti, le informazioni o i dati nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione obbligatoria. Detta richiesta di accesso civico non è sottoposta ad alcuna limitazione in ordine alla legittimazione soggettiva del richiedente, non deve essere motivata, è gratuita e va presentata al Responsabile della Trasparenza. Questa nuova forma di accesso mira così ad alimentare il rapporto di fiducia tra cittadini e PA, a promuovere il principio di legalità e prevenzione della corruzione.

Il D.Lgs. 33/2013 ha preso espressamente in esame il tema degli Open Data all’art. 7 denominato “Dati aperti e riutilizzo” che, in linea con il citato art. 9 D.L. 179/2012, dispone che I documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblicati in formato di tipo aperto e sono riutilizzabili senza ulteriori restrizioni diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità. Con il “Decreto Trasparenza” è stata anche prevista una nuova sezione denominata “Amministrazione trasparente”, collocata nella home page dei siti istituzionali, nella quale è obbligatorio pubblicare in formato aperto tutti i dati, le informazioni e i documenti previsti dal Decreto in conformità alle specifiche e alle regole tecniche previste all’Allegato A al Decreto stesso. Infine, ho anche verificato che esiste uno strumento, la Bussola della Trasparenza, per controllare se le amministrazioni adempiono agli obblighi normativi di pubblicazione previsti. È stato così possibile effettuare un confronto sinottico tra alcuni Enti ed Università, tramite il monitoraggio automatico della Bussola della Trasparenza, di verifica del numero e sulla percentuale di soddisfazione, da parte di questi Enti ed Università, di 42 indicatori correlati alla presenza nei siti istituzionali di 42 link, che, in base alla normativa di riferimento, devono essere posizionati o all’interno della sezione “Trasparenza, valutazione e merito” o all’interno delle sotto-sezioni presenti nella suddetta sezione “Trasparenza, valutazione e merito” o nella home page del sito istituzionale, e che rimandano, se presenti, a una pagina dove si trovano i contenuti minimi fissati dalle Linee guida per i siti web delle PA 2011 in base alla normativa in vigore fino al 2011, la cui pubblicazione nei siti istituzionali è obbligatoria per legge, e rilevare che nessuno di essi ha adempiuto completamente ai citati obblighi normativi. Nel confronto sinottico tra Istat, Cnr, Inail, Inps, Università “Tor Vergata”, Università “La Sapienza”, Università Roma Tre e Università della Tuscia si evince, infatti, che nessuno degli Enti ed Università analizzati ha rispettato tutti i contenuti minimi previsti dalle Linee guida per siti web della PA 2011 e, quindi, la normativa di riferimento che li prevede. Infatti, l’Istat, che è l’Ente che ha soddisfatto il numero più alto di indicatori, ne ha rispettati 40 sul totale di 42, l’Università “Tor Vergata” ne ha rispettati 27, l’Università “La Sapienza” 22, l’Inail 9, l’Università della Tuscia 8, il Cnr 6, l’Inps 5 e l’Università Roma Tre appena 2.

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