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LEGITIMACIÓN DEMOCRÁTICA (CONTROLES)
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SEPTIEMBRE 2018. No. 5
DIRECTORES GENERALES
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CONTENIDO
SEPTIEMBRE 2018. No. 5 TIEMPO DE DERECHOS
ARTÍCULOS
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Editorial ANTONIO GARCI
Equilibrios Democráticos
MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA
Referéndum: ¿Derecho o imposición?
DIRECTORA EDITORIAL
Lourdes González Pérez
EDITOR
Armando Flores Velázquez
ARTE Y DISEÑO
Irasema Tovar Alvarez
CONTACTO
Teléfono: (55) 5520 2576 contacto@tiempodederechos.mx “Tiempo de Derechos, año 1, número 5, septiembre 2018, publicación mensual editada por Fundación Aguirre, Azuela, Chávez, Jáuregui, Pro Derechos Humanos A.C., con domicilio en Sierra Candela #43 Col. Lomas de Chapultepec. Del. Miguel Hidalgo C.P. 11000 Ciudad de México. Teléfono (55) 5520 2576, correo electrónico contacto@tiempodederechos.mx. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo número 04-2018-031510554100-102. ISSN 2594-1070. Licitud de título y contenido número 17140 otorgado por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación. Impresa por Preprensa Digital S.A. de C.V., con domicilio en Caravaggio 30 Col. Mixcoac Del. Benito Juárez C.P. 03910. Teléfono (55) 5611 9653. Este número se terminó de imprimir el 27 de agosto de 2018, con un tiraje de 1,500 ejemplares. Las opiniones expresadas por los autores no representan necesariamente la postura del editor. Queda prohibida la reproducción total o parcial de la publicación (contenidos e imágenes) salvo autorización previa de la editorial dada por escrito.”
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DAVID CIENFUEGOS SALGADO
Consulta popular, sí, pero…
CLICERIO COELLO GARCÉS
Normas jurídicas para la transición
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REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN
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Redefinen límites de la libertad de expresión
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FERNANDO FRANCISCO GÓMEZ MONT URUETA
Función Judicial y Federalismo
CONSTANCIO CARRASCO DAZA
Segunda vuelta y legitimidad democrática
SECCIONES PAULO ARTURO FLORES TELLO
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CASO JUZGADO
Italicum
DANIEL GONZÁLEZ DÁVILA
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SI DE CUENTOS SE TRATA... CUÉNTALO
Una consulta popular genocida
ALFONSO HERRERA GARCÍA
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TIEMPO DE LIBROS
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EDITORIAL
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a legitimación democrática reside básicamente en la división de poderes contemplada en la Constitución Política mexicana que se autodefine como republicana, representativa, democrática, laica y federal; con unidad estadual. Hay quien dirige la plomada de los controles de lo anterior al Poder Judicial Federal compartidamente con los judiciales de los Estados y a las diversas acciones sobre temas de constitucionalidad que se contemplan en dicho cuerpo normativo y en las leyes reglamentarias. También hay quien hace prevalecer el control en un referéndum, o bien en una revocación de mandato, en una consulta ciudadana, en una fiscalía autónoma, en la presunción de que la constitución no puede pugnar consigo misma sino seguir siempre el mandamiento democrático. Los temas aludidos se imbrican, destraban, se leen y se entienden diferente según el gusto del analista, pero qué pasa cuando una norma constitucional al parecer le da al titular de uno de los poderes del Estado, el depositario del Ejecutivo, la facultad de intervenir en la economía de los integrantes, bien de los poderes judiciales, bien de los poderes legislativos, sin una ley orgánica que dé precisiones de aparente carga no democrática. Se producen tensiones solamente entre el tema de aplicación, entre esa norma constitucional con otras o se producen reales antinomias que habrán de decidirse por el único poder que puede definirlo, quien tiene garantía reforzada de independencia en sus atribuciones o competencias constitucionales y legales.
EQUILIBRIOS DEMOCRÁTICOS
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REFERÉNDUM: ¿DERECHO O IMPOSICIÓN? La posibilidad de que la sociedad pueda ejercer su derecho a votar una política pública, hace a una democracia más libre y participativa, pero compete a la máxima instancia judicial declarar su procedencia, periodicidad y validez.
MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA Doctor en Derecho por la UNAM. Ex magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Es profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM y autor en cientos de libros y ensayos.
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urgida a mediados del siglo XIX, la palabra en francés y alemán “referéndum”, y comúnmente utilizada en Suiza, se refiere a la propuesta ante el pueblo de una política pública o institución jurídica a ser votada, que entraña desde la naturaleza, límites y demás aspectos relativos a un Derecho Humano, hasta la adopción de instituciones políticas de gran importancia como la independencia de un país (Sudán del Sur, 2011), de una Constitución entera o de una reforma a ella (España, 1978; Chile, 1980; Perú, 1993; Venezuela, 1999, y Venezuela, 2009), así como la secesión de una provincia en un Estado federal (Quebec, 1980 y 1995) o la aprobación
o el rechazo de una Tratado internacional (Costa Rica, 2007, y Gran Bretaña, Brexit, 2016). Desde 1857, México ha adoptado la decisión fundamental de constituirse en una República representativa y democrática que nos organiza a través de gobiernos representativos, los cuales dictan las leyes y gobierna a la sociedad. No obstante, desde los albores de la independencia de nuestro país en 1808, el Ayuntamiento de la Ciudad de México proclamó la soberanía del pueblo como se lee en el vigente artículo 39 de nuestra Constitución: “La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo”.
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Estas aparentes antinomias se discutieron por primera vez en nuestro país con la Ley de convocatoria a elecciones y a plebiscito sobre reformas constitucionales expedida el 14 de diciembre de 1867 por Benito Juárez, al terminar la terrible invasión francesa e iniciar así la Restauración de la República. En dicha ley se previo,́ en el artículo Noveno, que los electores en las elecciones primarias deberían manifestar si aceptaban las cinco reformas constitucionales que se proponían, sin proceder conforme al artículo de la Constitución de 1857 para reformar la Constitución (artículo 127). Dichas reformas se referían al restablecimiento del Senado, al veto suspensivo del Presidente, a las formales relaciones por escrito y no verbales entre el Presidente y el Congreso, a la imposibilidad de que la Diputación Permanente pudiera convocar a sesiones extraordinarias y a la previsión de sustituir provisionalmente al Presidente en caso de falta absoluta del mismo y del Presidente de la Suprema Corte, simultáneamente. Como se observa, esta elección se convertiría en el primer referéndum sobre sustanciales reformas constitucionales sin necesidad de acudir al Poder Constituyente Permanente, integrado por órganos legislativos, sino apelando al voto popular. No obstante la pertinencia de dichas reformas, el referéndum no fue validado y las modificaciones tuvieron que esperar hasta 1874. Esta forma de democracia directa, no representativa, ha sido posteriormente repetida en países como los Estados Unidos. De 1890 a 1917 se dio un movimiento social en dicho país al verificarse una transformación de la economía agrícola por la industrialización que trajeron los ferrocarriles, los bancos y las máquinas productivas. Estos adelantos, acompañados de intereses económicos especializados, produjeron el secuestro de las Legislaturas por los grandes capitales que querían asegurarse que sus intereses fuesen bien protegidos por las leyes y que no regularan ni restringieran las políticas económicas que los be-
neficiaban. Sin embargo, los intereses económicos aliados a la política legislativa y gubernamental habían hecho muy difícil la supervivencia del sector social débil. En ese período las leyes se convirtieron en instrumentos de dominación que garantizaban la explotación de las clases menesterosas, figurando en primer término, de acuerdo al “movimiento progresista”, la propia Constitución de 1787 que instituía barreras para que la mayoría de la población accediera a los beneficios de la democracia. Restricciones legales al sufragio limitó el voto de minorías afro-americanas y de las mujeres. Susan Anthony trató de votar en las elecciones estatales de Nueva York de 1872 y como ciudadana que cumplía con los requisitos de residencia basaba su pretensión en el principio constitucional de que todas las personas nacidas en el territorio de los Estados Unidos son ciudadanos y tienen derecho a disfrutar de los privilegios que con ello se confieren, además de que recientemente se había adoptado la Enmienda XV a la Constitución estadounidense del 3 de febrero de 1870: El derecho de los ciudadanos para votar no podrá ser negado o limitado por los Estados Unidos o por cualquier Estado con base en su raza, color o condición previa de servidumbre. La ley en México también restringió el sufragio femenino a pesar de que el artículo 34, desde la Constitución de 1857, reiterado en 1917 en su texto original, manifestara que son ciudadanos todos los que tuvieran la calidad de mexicanos (...). Esta redacción genérica era suficiente para no excluir el voto femenino de las elecciones, pero la legislación secundaria se interpuso para no hacer efectivo este derecho fundamental no prohibido en la Constitución. En nuestro caso, fue la Ley de Elecciones de 1918, en cuyo artículo 37 se determinaba: Son electores y, por lo tanto, tienen derecho a ser inscritos en las listas de censo electoral de la sección de su domicilio respectivo, todos los mexicanos va-
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Susan Anthony intentó votar en Nueva York, en las elecciones de 1872. Las leyes restringían la participación de “minorías”. Foto: Wikimedia.
rones mayores de diez y ocho años, si son casados, y de veintiuno, si no lo son, que estén en el goce de sus derechos políticos e inscritos sus nombres en los registros de la municipalidad de su domicilio. Igualmente, el movimiento “progresista” consideraba que el texto original de la Constitución impedía el disfrute de los derechos a través de instituciones como el sistema electoral que aún se tiene en Estados Unidos de elección indirecta del Presidente y Senadores, del nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte y de las cláusulas de supremacía constitucional y de facultades implícitas del Congreso que han sido instrumentos para alejar al gobierno del pueblo de las entidades federativas.1 Por ello, propusieron reformas para que la legislación social se adoptara sin la intervención de las oligarquías partidistas, ni de fracciones parlamen1
tarias comprometidas con intereses económicos, mediante una “democracia directa”, basada en la soberanía popular que propusiera a votación del electorado iniciativas y referendos. De acuerdo con esta ideología, los referendos se consolidarían en beneficio de los Derechos Humanos, como sucedió para garantizar los derechos civiles y la protección al medio ambiente en la segunda mitad del siglo XX. En México, en 1999, se organizó una consulta a la ciudadanía del entonces Distrito Federal preguntando sobre si se debería adoptar una Constitución para la entidad a partir de la elección exitosa del primer jefe de gobierno de la ciudad en 1997, tal como se hizo finalmente el 5 de febrero de 2017. Ese mismo año, el movimiento Zapatista de Liberación Nacional convocó el 19 de abril a un referéndum para votar por los derechos indígenas, lo que motivó la aprobación del Convenio 169 de
Richard Braunstein. Initiative and Referendum Governing through direct democracy in the US. 2004. Capítulo 2.
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Mediante a una consulta al pueblo, el Reino Unido decidió abandonar a la Unión Europea en 2016.
Foto: Wikimedia.
la OIT y la ulterior reforma constitucional de 2001 en ese sentido. Pero los referendos no sólo han sido para garantizar y ampliar Derechos Humanos, pues siendo un procedimiento que privilegia la opinión de la mayoría de los electores pueden tener efectos negativos sobre los derechos de las minorías.2 De esta manera, el historial de esta institución tiene los episodios de los referendos de 1934 organizados por Hitler para unir los cargos de Presidente y Canciller de Alemania y ejercer mayor poder y de tal manera complementó estos referendos con el 99% del electorado a su favor en 1936 para ocupar a región de Rhineland y, finalmente, en 1938 para que la ciudadanía votara por las planillas completas de candidatos nazis. En la intromisión directa a los derechos humanos podemos también mencionar la Proposition 227 de California que inició en 1986 y que fuera aceptada en 1998, para acabar con los derechos lingüísticos de las minorías no parlantes de inglés, modificando la ley de educación bilingüe expedida en 1968. Afortunadamente la justicia federal ha detenido esta discriminación a través de sentencias dictadas por la magistrada Mariana Pfaelser. Pero otros Estados de la Unión han seguido esta tendencia negativa, destacando Arizona a través de sus referendos conocidos como “Protect Arizona now!” (Proposition 200). En el caso Yguinez v. Arizonans for Official English (1995) se impugnó la constitucionalidad de la reforma constitucional por referéndum a la adición del artículo 27 de la Constitución de Arizona, encontrándose que dichas enmiendas violentaban la primera y la XIV Enmienda de la Constitución sobre la libertad de expresión y la igualdad ante la ley. Estos referendos han propiciado igualmente discriminación en el trabajo, como se desprende del caso Equal Employment Opportunity Commis-
2 Sylvia R. Lazos. “Judicial Review of Initiatives and Referendums in which Majorities vote on Minorities’s citizenship” UNLV. School of Law. 1999. p. 539
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sion v. Salvation Army de 2016 ante tribunales de Alaska, donde un empleado fue despedido por no comunicarse en inglés. Otros 30 Estados han dictado leyes o referendos discriminatorios en este sentido. En México, hemos tenido el penoso antecedente iniciado por un dirigente de partido en el Estado de México, Isidro Pastor, el 17 de febrero de 2003, donde se propuso adoptar por referéndum la pena de muerte a los secuestradores y homicidas, tal como lo ha reiterado por otro partido político distinto en diversas campañas electorales. La revocación del mandato ha sido una institución derivada del referéndum y consiste en una elección negativa cuando se ha perdido la confianza de una autoridad electa por la población. Corresponde a las autoridades electorales la organización y calificación de los procedimientos referendarios, por lo que se deben considerar como derechos políticos de los ciudadanos. Aunque desde el 3 de febrero de 1983 se incluyó como facultad de las legislaturas estatales la de pronunciarse sobre la desaparición, suspensión y revocación del mandato de las autoridades municipales (artículo 115), cabe mencionar que esta reforma ha sido indebidamente aplicada por las
entidades federativas al hacer sinónimas estas tres figuras, cuando cuentan cada una con distintos antecedentes y finalidades. Resulta claro por lo aquí expuesto que la revocación del mandato, al ser un referéndum revocatorio, sólo puede ser declarado por el electorado y no por una Legislatura, la cual subordinaría políticamente al ámbito municipal que debe ser considerado como un ámbito de gobierno propio y diferenciado del estatal. Finalmente, podemos enfatizar que el derecho a solicitar la celebración de un referéndum permite a la sociedad ser libre y participativa en la adopción de políticas públicas, pero el balance o ponderación de los derechos de la mayoría con los de la minoría pueden entrar en conflicto y, por ello, en los desarrollos recientes del constitucionalismo mexicano –como el establecido en el artículo 36, apartado B, fracción I, inciso b) de la Constitución de la Ciudad de México–, se le otorga a la máxima instancia judicial de la entidad, la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia, la atribución para declarar la procedencia, periodicidad y validez del referéndum, para conservar su categoría de derecho político fundamental.
El derecho de solicitar un referéndum permite a la sociedad ser más libre y participativa.
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CONSULTA POPULAR, SÍ, PERO… México cuenta con el sistema legal para que el pueblo ejerza su derecho democrático de gobernar directamente, sin embargo las cortapisas normativas, la falta de cultura política y de credibilidad lo mantienen inmóvil.
DAVID CIENFUEGOS SALGADO1 Profesor-investigador en la Universidad Americana de Acapulco y el Instituto Internacional de Estudios Políticos Avanzados “Ignacio Manuel Altamirano” de la Universidad Autónoma de Guerrero. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel II.
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1. Aproximación
Los derechos políticos son una serie de instituciones que constituyen el eje ciudadano del modelo democrático. Su conocimiento, ejercicio y efectividad son garantía para consolidar el ideal que concibe a la democracia, “no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”, en términos del artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). A continuación, me ocuparé de la consulta popular como uno de los aspectos visibles de la construcción de un modelo de democracia participativa que viene a complementar en México la de carácter representativo. En mis consi1
deraciones, por razón de espacio, daré por sentada la crisis de la representación política, así como la baja credibilidad de las instituciones representativas y de los partidos políticos. La participación ciudadana en su aspecto formal se ha consolidado en México en las últimas décadas. Prueba de ello son las numerosas leyes que han desarrollado en las entidades federativas, así como en el ámbito nacional, los contornos de las distintas figuras características. La incorporación constitucional de la consulta popular, forma parte de tal hecho. ¿Cómo embona la consulta popular en la construcción de una democracia participativa que complemente a la democracia representativa? ¿Cuál es el alcance que nuestro sistema político y jurídico da a la consulta popular? Veámoslo.
El autor agradece el apoyo en la investigación y redacción de este ensayo a la Mtra. Beatriz Rojas Venegas.
2. Justificación de la consulta
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como institución democrática
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A finales del Siglo XX hubo transición política de iure, aunque el montaje de facto resultara cuestionable.
Partamos de una premisa: la democracia es construida permanentemente por la ciudadanía al ir explorando las vías que sirvan a la satisfacción de las necesidades sociales e individuales. En una sociedad democrática –ajustando la voz “democracia” a la tradición clásica que la asume como el gobierno del pueblo y para el pueblo o, como lo menciona Sartori, “el gobierno o el poder del pueblo”– debe buscarse el paralelismo en la participación activa de todos los ciudadanos, de tal suerte que se satisfaga entera o casi enteramente las pretensiones de éstos. Ello nos lleva a una exigencia obvia: para que tal suceda, los mismos deben gozar de un plano de igualdad para formular sus preferencias públicamente, entendiendo esa publicidad a partir de la idea habermasiana de política deliberativa en la cual la opinión pública y la sociedad civil han de desempeñar un papel importante en relación con las estructuras formales del ejercicio del poder político y social, como una instancia receptiva representativa de personas e instituciones2. En ese sentido, esa publicidad deviene como la condición indispensable para el debate y el control del ejercicio del poder del Estado, ya que ese derecho a participar en la toma de decisiones se aprecia para el mejoramiento de los problemas que importan a la comunidad, porque todo grupo social tiene necesidad de tomar decisiones obligatorias para la colectividad en su conjunto, sea a través de representantes, sea de manera directa. La democracia participativa, dentro de la cual pretendemos colocar a la consulta popular, requiere entonces de una serie de condiciones que le proveerán de éxito: sociedad civil, información y opinión pública, lo que garantiza el debate y el control del poder. Insistimos en la dualidad del modelo democrático: puede ser democracia participativa o directa, y representativa. La primera, se decanta por la parti2 3
cipación continua del ciudadano en los asuntos públicos, es decir, en el ejercicio directo del poder. En el segundo tipo, los ciudadanos a través del sufragio eligen a sus representantes quienes habrán de ejercer el poder público en su nombre.3 Ambos modelos sirven de base al Estado democrático, donde la toma de decisiones supone el conocimiento de las problemáticas a resolver y un cierto consenso sobre la idoneidad y viabilidad de la solución. Por supuesto, en un Estado democrático está implícito el Estado de Derecho que reconoce y garantiza los Derechos Humanos, mismos que son origen y objetivo de la participación política de los individuos; de ahí que la intervención ciudadana es un elemento sine qua non del entramado de la democracia, especialmente la representativa, pues es el electorado el que designa a sus representantes, quienes ostentan la titularidad de los órganos del poder, con lo cual esa representación democrática legitima el actuar del poder público, la que termina tomando decisiones en nombre de todos. Visto así, la participación ciudadana es inobjetable. No se puede cuestionar de ninguna manera, puesto que es un elemento notable en la toma de decisiones. En el entramado decisorio, el ciudadano es ápice de la representación, por tanto, su opinión razonada y crítica, en los temas de interés público, es relevante. La representación para ser tal tiene que escucharlo y tomarlo en cuenta a la hora de decidir en su nombre. En esa tesitura, las consultas populares in genere, como ejercicio político ciudadano vinculado a la democracia directa, pretenden la toma y aplicación de decisiones en y para la comunidad sobre una serie de cuestionamientos que lo mismo importan cuestiones normativas, económicas, políticas, educativas o sociales. Es fácil entender que en teoría tenemos que la participación ciudadana mediante mecanismos institucionalizados intenta legitimar a la vez que influir en las decisiones públicas, lo cual termina por
Jürgen Habermas, Historia y crítica de la opinión pública, La transformación estructural de la vida pública, 5ª ed., Barcelona, Gustavo Gili, 1997, p. 261. Jean Francois Prud´Homme, Consulta popular y democracia directa, México, Instituto Federal Electoral, 2003, pp. 6-7.
fortalecer al poder político. Importante porque esto permite que no sólo el arribo al poder sea democrático, sino que el ejercicio del mismo también tenga tal característica. Así, al no dejarse sólo en mano de los representantes la toma de decisiones, se consolida la democracia. De ahí que la democracia participativa, vía los instrumentos de participación política, sean necesarios en cualquier sistema político que se encuentre en construcción o transición a la democracia o ya en la fase de consolidación. Habida cuenta que la participación ciudadana implica la asunción de una necesaria y efectiva expresión comunitaria en la toma de decisiones, resulta relevante verla como un derecho y también como una muestra de respeto y efectividad de otros derechos de cada ciudadano. Si hay participación ciudadana es porque hay igualdad, acceso a la información, libertad de expresión, transparencia, en suma, cultura política y posibilidad de un buen gobierno. Asumiendo que este derecho a la parti-
cipación política está garantizado, entonces resulta obvio verlo como parte de la tutela a la democracia y a las libertades fundamentales que se refuerzan y complementan alternativamente. De tal forma que el derecho a la participación política se puede considerar como la potestad que tienen a su favor los ciudadanos para tomar parte activa de la vida política nacional, pudiendo ejercerlo vía sufragio en las elecciones federales o locales (democracia representativa) o, bien, a través de la toma de decisiones en diversas consultas, plebiscitos y/o referéndums (democracia directa). No cabría duda entonces de que las instituciones de democracia directa, entre las cuales está la consulta popular, son fundamentales para complementar y consolidar un modelo democrático. 3. ¿Márgenes o fronteras de la consulta popular?
Es importante resaltar que en las últimas décadas del siglo XX se ad-
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La participación ciudadana requiere de igualdad, acceso a la información, libertad de expresión y transparencia.
Foto: Eikon.
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vierten en México replanteamientos políticos y jurídicos que llevaron a la transición política de iure, aunque el montaje de facto resultara cuestionable. En este nuevo escenario, nos encontramos con algunos ejercicios de inclusión y de participación ciudadana. Son momentos relevantes el reconocimiento de la mujer en la vida político-electoral, al abono de espacios a los partidos en el Congreso, la modificación de la edad para alcanzar la ciudadanía, pero será la reforma política de 1977 la que inicie una serie de cambios en el sistema político que habrán de alcanzar uno de sus picos más relevantes en la alternancia presidencial en 2000.
Foto: Eikon.
Sin embargo, la mayoría de cambios se va a dar en el diseño del sistema político-electoral, vinculado al modelo de democracia representativa, y con poco impacto en el de carácter participativo. Insisto en lo afirmado líneas atrás: en el ámbito de las entidades federativas es más fácil advertir esos cambios. La incorporación de la iniciativa popular o la consulta, como veremos, son apenas esbozos para construir la democracia plena en México. En el caso de la denominada consulta popular, incorporada por reforma constitucional en los artículos 35, 36 y 73 de la CPEUM, se considera un instrumento de participación ciudadana con características particulares. Avanzo el hecho de que la mención a una categoría de “consulta” en la ley fundamental no se encuentra solo en los numerales mencionados, también aparece con distinta connotación en los artículos 2º, 6º, 26 y 102. Quizá el sentido más cercano es el que corresponde al artículo 26, que menciona “los procedimientos de […] consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática”. De igual manera, en los ordenamientos legales, existe la idea de consulta, adjetivada como pública o ciudadana, como sinónimo de convocatoria o de solicitud de opinión, tal como ocurre cuando se solicitan propuestas de candidatos a ocupar algún encargo particular, por ejemplo, magistrados, titulares de órganos autónomos; o cuando se invita a participar con opiniones para la elaboración de municipios o planes de desarrollo urbano, o para conocer su opinión sobre propuestas normativas que les afectarán, como es el caso de los pueblos indígenas. Consultar, dice el diccionario de la Real Academia Española, es “examinar, tratar un asunto con una o varias personas”, también tiene las acepciones de “buscar documentación o datos sobre algún asunto o materia” y “pedir parecer, dictamen o consejo a alguien”. En tal sentido, la noción de consulta popular, atendiendo a la acepción tradicional de popular como lo “perteneciente o relativo al pueblo” o “que es peculiar del pueblo o procede de él”,
significaría el pedir parecer al pueblo. En las democracias contemporáneas, como la mexicana, la noción de pueblo, a los efectos aquí expresados, se debe equiparar con el de ciudadanía o electorado, considerando que el ejercicio de los derechos políticos corresponde a quienes tienen tal naturaleza. La misma Real Academia Española, al ocuparse del concepto “consulta popular” lo equipara a referéndum, es decir, al “procedimiento por el que las leyes se someten al voto popular”.4 ¿Cómo recoge la constitución el modelo de consulta popular? Veamos el contenido del artículo 35 constitucional, fracción VIII, tras la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación del 9 de agosto de 2012: Son derechos del ciudadano: […] VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente: 1o. Serán convocadas por el Congreso de la Unión a petición de: a) El Presidente de la República; b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley. Con excepción de la hipótesis prevista en el inciso c) anterior, la petición deberá ser aprobada por la mayoría de cada Cámara del Congreso de la Unión, 2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al 40 por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes; 3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, 4
Vease conceptos consulta, consultar, consulta popular, popular.
funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta; 4o. El Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito establecido en el inciso c) del apartado 1o. de la presente fracción, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados; 5o. La consulta popular se realizará el mismo día de la jornada electoral federal; 6o. Las resoluciones del Instituto Nacional Electoral podrán ser impugnadas en los términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 41, así como de la fracción III del artículo 99 de esta Constitución; y 7o. Las leyes establecerán lo conducente para hacer efectivo lo dispuesto en la presente fracción. Como puede verse, la redacción constitucional regla in extenso esta figura de participación ciudadana, algo que no es común con el resto de derechos ahí contenidos. Sin embargo, la regulación nos permite advertir que la extensión se corresponde con la amplitud de limitaciones o restricciones en la configuración de este novedoso instrumento. Viene aquí lo interesante: la incorporación de la consulta es un gran avance, sin dudarlo. El “pero” es el marco regulatorio que mandata el texto constitucional y que habría de replicarse y desarrollarse en la legislación secundaria, que prácticamente amenaza con hacer nugatoria la figura, algo que es también común en los sistemas de participación ciudadana en las entidades federativas mexicanas, donde es moneda de curso legal advertir que no se han implementado tales figuras: frente al sistema de iure, completo y listo para poner en marcha, las cortapisas normativas los tienen de facto inmóviles. Eso sin contar con el déficit en la cultura política, constitucional y de legalidad de la ciudadanía.
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Incorporar la consulta popular en la Constitución fue un gran avance, pero que no se ha implementado.
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Si para nadie resulta ajeno el hartazgo social en México, ¿por qué no se refleja en el ejercicio de la consulta?
El 14 de marzo de 2014, en el Diario Oficial de la Federación, se publicó la Ley Federal de Consulta Popular (en adelante LFCP) reglamentaria de la fracción VIII, del artículo 35 constitucional, y desarrollada en 71 artículos, seis de los cuales constituyen su régimen transitorio. Su objetivo es el de “regular el procedimiento para la convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de la consulta popular y promover la participación ciudadana en las consultas populares” (art. 2º). Parafraseando a Bobbio, “las normas constitucionales que atribuyen estos derechos no son propiamente reglas del juego, son reglas preliminares que permiten el desarrollo del juego”,5 es decir, apenas con esto podemos considerar que empieza a cobrar vigencia la participación ciudadana en los procesos democráticos de país, nos intere5
Ibídem, p. 15.
sa específicamente lo que puede ocurrir con la consulta popular. Debe decirse que esta figura y su régimen jurídico aparecen en nuestro modelo de derechos políticos como parte de esa pretensión –o ilusión metódica, dirían algunos– de controlar el ejercicio del poder público bajo las vías del conocimiento, colaboración y participación en las acciones públicas. Entendido este ejercicio como una obligación recíproca, conviene asentir que para que la compleja relación entre representantes y representados prospere, éstos deben conocer las acciones de aquéllos y, en ocasiones, orientarlas o corregirlas mediante los instrumentos que lo posibiliten. Esto último implica un modelo diverso al representativo, implica pasar a uno participativo; lo cual, al final, está en línea con el origen de la democracia, que busca erradicar de la sociedad al poder
Foto: Eikon.
El requisito de convocatoria de firmas ciudadanas, millón y medio, hace prohibitivo usar este derecho de democracia directa.
invisible, para dar vida a un gobierno cuyas acciones deben ser realizadas en público y con transparencia,6 permitiendo así la corresponsabilidad en determinadas tareas. El reconocimiento de la consulta popular como un derecho político en el plano constitucional, y su regulación en la ley secundaria, permitió advertir la “voluntad” de construir un modelo de ciudadanía más participativo, toda vez que la consulta popular se reputa como un instrumento de participación ciudadana, como son el referéndum, la iniciativa popular, el plebiscito, la consulta pública, las audiencias públicas, etcétera. Y aquí aclaramos: en los diversos órdenes jurídicos coexisten heterogéneas denominaciones para similares mecanismos, sin embargo, sin entrar al debate, nos quedaremos con el concepto de “consulta popular”, tal y como lo contempla la Constitución y la ley reglamentaria. La LFCP define esta figura como el mecanismo de participación por el cual los ciudadanos ejercen su derecho a través del voto, pronunciando su opinión respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional (art. 4º), con el entendido que, por mandato constitucional, esta consulta se realizará el mismo día de la jornada electoral federal. Los sujetos legitimados para hacer la petición de convocar a una consulta popular son el Ejecutivo federal, cualquiera de las cámaras del Congreso y los ciudadanos. Ahora bien, la anterior definición y el artículo 6º de la LFCP nos obligan a una interpretación sobre lo que debe considerarse como “asuntos de trascendencia nacional”, pues se señala que debe entenderse como aquellos que repercutan en la mayor parte del territorio nacional, y que impactan en una parte significativa de la población. Lo anterior, puede abrir un enorme abanico de tópicos, sin embargo, del análisis exegético del inciso 3° de la fracción VIII, del artículo 35 constitucional, y del propio artículo 11 de la LFCP, se advierte que hay asuntos de trascen6
dencia nacional que quedan excluidos de la consulta: la posibilidad de restringir Derechos Humanos, los principios consagrados en el artículo 40 CPEUM, especialmente por ser el referente de la soberanía Nacional; la materia electoral, los ingresos y gastos del Estado, la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. Por supuesto, se prevé un sistema de calificación para determinar que la consulta se ocupará de ese tipo de asuntos. Es facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación realizar la calificación sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta propuesta por los ciudadanos. La determinación que emita será condición para la expedición de la convocatoria respectiva. Cuando la consulta sea propuesta del Ejecutivo federal o de cualquier de las cámaras, la calificativa de la trascendencia de los temas propuestos para consulta popular se harán por la mayoría de los legisladores presentes en cada cámara. Recupero aquí parte del criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto de la petición de calificar la constitucionalidad de los temas propuestos a consulta. Criterio en el que se aprecia el iter de esta figura: […] Ahora, el procedimiento relativo a la primera etapa, supone la existencia de una petición formulada al Congreso Federal por quien se encuentra legitimado para solicitar una consulta popular y requiere la intervención sucesiva de diversos órganos del Estado, de manera previa a su emisión; esto es, tratándose de la solicitud hecha por el Presidente de la República o bien, por el equivalente al 33% de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso, es necesario que la petición la apruebe la mayoría de cada Cámara, y por lo que respecta a la solicitud realizada por el equivalente a cuando menos el 2% de los ciudadanos inscritos en lista nominal de electores, es menester que el Instituto Nacional Electoral o, en su caso, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, FCE, traducción José F., Fernández Santillán, México, 1986, pp. 23, 33, 34, 35.
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Federación, verifique que se cumpla con el porcentaje mínimo de participación ciudadana requerido. Hecho lo anterior, si el Congreso Federal determina que la solicitud se formuló por parte legitimada y, en su caso, que la aprobaron ambas Cámaras o que se alcanzó el porcentaje requerido, debe remitirla a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que decida sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular de que se trate. En ese contexto, la circunstancia de que un número específico de ciudadanos pueda solicitar legalmente al Congreso de la Unión que convoque a una consulta popular sobre temas de trascendencia nacional, no implica que también puedan incidir activamente en el procedimiento respectivo y pedir de manera directa a este Alto Tribunal que decida sobre la materia
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de la consulta, por auténtico que ello resulte, ya que la facultad conferida al Congreso de la Unión para emitir la convocatoria respectiva conlleva, necesariamente, la facultad de requerir a los órganos del Estado que deban intervenir previamente a su emisión, las actuaciones, determinaciones o pronunciamientos que la Carta Suprema les asignó expresamente, ello, desde luego, conforme al procedimiento previsto constitucionalmente al efecto. Considerar lo contrario generaría distorsiones y afectaciones severas al orden lógico que debe regir todo procedimiento institucional de carácter instrumental, al permitir la sustitución o subrogación injustificada de la autoridad a quien la norma fundamental atribuye facultades, implícitas o explícitas, para cumplir con los objetivos y fines del derecho. 7
El Presidente, las Cámaras y los ciudadanos pueden solicitar al Congreso aprobar una consulta popular.
7 Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, libro 11, octubre de 2014, tomo I, p. 199. Registro: 2007549. Tesis: P. XXXVIII/2014 (10a.). Tesis de rubro: “CONSULTA POPULAR. LOS CIUDADANOS QUE LA SOLICITEN, CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA REQUERIR DIRECTAMENTE A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN QUE SE PRONUNCIE SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE AQUÉLLA”. Dentro de la Consulta a trámite prevista en el párrafo segundo de la fracción II del artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación 1/2014, resuelta el 27 de marzo de 2014.
Llama la atención el requerimiento para que la ciudadanía participe: se debe hacer una petición a partir del acopio de firmas del 2% de los ciudadanos inscritos en el listado nominal. El requisito resulta prohibitivo si no hay organizaciones ciudadanas que impulsen el proceso, puesto que acercarse, convencer y recabar la firma de más de millón y medio de personas no es tarea nada sencilla. ¿Y la participación ciudadana de las minorías en el país? ¿Cómo se protege el derecho de participar de los segmentos poblacionales tradicionalmente marginados, y hasta excluidos de la discusión pública? Son preguntas irresolubles con los obstáculos que, justificados o no, se han colocado en la regulación de esta figura. El ejercicio del derecho, que también es una obligación, se hace efectivo al conocer de la consulta y dar respuesta a una pregunta derivada de la materia de consulta popular, que debe cumplir con ciertos requisitos, entre ellos: no ser tendenciosa, no contener juicios de valor y hacer uso de un lenguaje claro y sencillo. Destaca el planteamiento de que la opinión de la ciudadanía sea vinculante para los poderes ejecutivo y legislativo federales y para las autoridades competentes, con una condición: que la participación total en la consulta “corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores”. Sin embargo, caben diversos cuestionamientos: ¿cómo se podrá encaminar una eficientización democrática de la participación ciudadana? Las respuestas fortalecerán a futuro la intervención de ésta en los procesos de cambio que importan el quehacer político nacional. Más cultura política, mejores reglas, harán la diferencia. Hoy, algunos de los parámetros establecidos en la normativa, que debe reconocerse sencilla, no consiente la verificación plena del goce y disfrute de los ciudadanos, pues sus derechos aparecen limitados. 4. Cierre
A pesar de la previsión de recibirse propuestas para la realización de
consultas para la jornada electoral de 2015, no hubo alguna. Igual ha ocurrido en 2018. Si para nadie resulta ajena la expresión del hartazgo social, respecto de políticas públicas, conducta y desempeño de servidores públicos de todos los niveles, ¿por qué esto no se refleja en la propuesta de realizar consultas? La respuesta está presente en el marco jurídico, pero también puede ser en la falta de credibilidad institucional. Si en los ejercicios electorales anteriores, la participación de la colectividad ha sido opacada o nula, sería lamentable que terminara vislumbrándose el uso de la consulta popular como una herramienta propia de los partidos políticos, puesto que ello incide en determinadas pautas de gobernabilidad, pero no abonaría a una mayor democracia participativa. Estas reflexiones básicas, sólo deben servir para empezar a cuestionar el marco normativo de la consulta popular. Su ejercicio efectivo se requiere en un contexto de crisis de la representación; en un escenario donde los ciudadanos no se sienten constreñidos por las decisiones que toman sus representantes y, por tanto, un escenario con deficiencias en la cultura constitucional, de la legalidad y cívica. Hay mucho que decir desde el ámbito local mexicano, pero también desde el ámbito comparado. Esto es apenas una aproximación a una figura señera en la idea de la democracia participativa; sobre ella puede tejerse y destejerse todo el sistema político y jurídico de nuestro país, pero bajo la exigencia de la cultura política, constitucional y de legalidad, y, por supuesto, con una ciudadanía informada y comprometida. Este es uno de esos temas nacionales de abordaje necesario, en tanto tienen por objetivo contribuir a la democracia en nuestro país, anhelo que ha quedado demasiado lejano a pesar de las innovaciones políticas y de las abultadas agendas legislativas. La democracia como sistema de vida, presente en el artículo 3º constitucional, sigue siendo anhelo y déficit.
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NORMAS JURÍDICAS PARA LA TRANSICIÓN Cuando se da un cambio de régimen de gobierno, en muchas ocasiones se aspira a clarificar hechos vinculados con vulneraciones a los Derechos Humanos, sanar las heridas sociales, esclarecer la verdad, brindar justicia a las víctimas y orientarse hacia una paz duradera.
E CLICERIO COELLO GARCÉS Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad de Castilla-La Mancha de Toledo, España; Investigador SNI-1 del Conacyt; Profesor de la Ibero y Visitador Judicial del TEPJF.
stas líneas tienen por objeto reflexionar en torno a la importancia del marco jurídico que regula las transiciones políticas, cuyo análisis puede realizarse desde la sola transmisión del poder –mejor identificada como sucesión o, en su caso, alternancia partidista– hasta la transformación del régimen político. Entre estos dos polos existe una serie de aspectos transicionales que si bien es cierto se concretan en el ámbito político, también lo es que requieren de una estructura jurídica para su operación, en donde tampoco está ausente la jurisdicción. Por ello, en algunos casos recobra particular relevancia el término de justicia transicional. De manera que, con independencia del alcance político y reformista, las transiciones requieren del Derecho para su concreción, máxime cuando sus efectos generan nuevas perspectivas para resolver los problemas del contexto social o institucional a partir de
soluciones constitucionales propias del Estado democrático. Bajo esa lógica, el análisis de esta temática se realizará en tres apartados: 1) en primer lugar, se revisará la noción de “transición” en estricto y amplio sentido, con el objeto de aportar elementos conceptuales y ejemplificativos acerca de las implicaciones que tiene un proceso de transición entre regímenes, así como otros procesos específicos identificados, de mejor manera, como transmisión del poder y alternancia partidista; 2) posteriormente, se destacará la importancia que tiene el marco jurídico para facilitar todo proceso de transición política y/o gubernamental, así como su impacto en cada uno de los poderes públicos, y 3) para finalizar, se analizará el rol de la jurisdicción en las transiciones y como se entiende la “justicia transicional” sustentada en normas y prácticas legítimamente reconocidas, acordes al modelo democrático.
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II. Transición, sucesión y alternancia
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en los regímenes políticos y de gobierno
a) El término “transición” involucra cambio, transformación o el paso de una situación dada a una nueva y diversa1. En el terreno de lo político, la transición en sentido estricto implica – según Guillermo O´Donell–, el espacio que existe entre un régimen y otro, sin que se condicione este concepto, necesariamente, a la instauración de un modelo particular de gobierno o a un estereotipo de Estado con una ideología en específico2. Lo anterior significa, en términos generales, que la transición comprende un período de cambio entre dos regímenes políticos y que puede conllevar una reconfiguración a la estructura de gobierno, a la visión con la que se conduce la política gubernamental, así como a las reglas y normas sobre las que se ha edificado un régimen previo. La transición en estricto sentido, es decir, como cambio sustancial que modifica en su totalidad el régimen político, comúnmente ha sido estudiada a partir de una clasificación entre diversos tipos. Así, para Juan Linz, las transiciones se pueden catalogar de 3 maneras:3 1. Reforma, transacción o transformación: La reforma acontece cuando los reformadores tienen más fuerza que quienes ostentan el gobierno; o bien, si tiene lugar la transacción con un gobierno que es más fuerte que la oposición y, por último, si los moderados en la oposición logran articular de mejor manera
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la reconfiguración del poder, a través de la transformación o evolución del sistema. 2. Ruptura, sustitución o colapso: en este caso, podemos apreciar un parteaguas radical con diferencias esenciales entre un régimen y otro. 3. Retirada: opera después de que un régimen es desplazado por la oposición, toma el poder e inicia una nueva fase donde los distintos grupos consensan, deliberan o debaten sobre el nuevo régimen que se debe instituir. Otras clasificaciones atienden a la orientación de la transición de acuerdo con el tipo de régimen político de que se trate4, pero básicamente se distingue entre transiciones hacia el régimen democrático (procesos de democratización) o a la inversa. La transición a la democracia se caracteriza porque asume que existía una situación previa que no podía calificarse como democrática y porque el proceso de cambio se dirige hacia la inclusión de prácticas políticas e instituciones democráticas. La transición a la democracia comprende un proceso de liberalización y reconocimiento de derechos5, mismo que conlleva cambios normativos importantes que comprenden a la Constitución o leyes fundamentales que rigen la conformación de los Estados, las estructuras de gobierno y las garantías para la defensa de los derechos civiles y políticos6. b) También puede entenderse a la transición en un sentido amplio, que no se
La Real Academia Española, establece que la palabra “transición” proviene del latín transitio, -onis y se refiere a cualquiera de los tres aspectos siguientes: f. Acción y efecto de pasar de un modo de ser o estar a otro distinto; f. Paso más o menos rápido de una prueba, idea o materia a otra, en discursos o escritos, y f. Cambio repentino de tono y expresión. Consúltese el Diccionario de la Real Academia Española. Visible en: http://dle.rae.es/srv/search?m=30&w=transici%C3%B3n 2 O‘Donell, Guillermo, et al., “Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas”, en O‘Donell, Guillermo, et al. (comp.), Transiciones desde un gobierno autoritario, vol. 4, Bueno Aires, Paidós, 1988, pp. 19 y ss. 3 Al respecto, Linz, Juan, “Transitions to Democracy”, The Washington Quartely, Washington, 1990, pp. 143 y ss. Este mismo autor utiliza esta clasificación cuando se refiere a la transición española en su artículo “La transición española en perspectiva comparada”. 4 Cfr. Linz, Juan, “Totalitarian and Authoritarian Regimes”, en Greenstein, Fred I., y Polsby, Nelson W. (eds.), Handbook of political science, vol. 3: Macropolitical Theory, Massachusetts, Addison-Wesley Publishing Company, 1975, pp. 175-411. 5 El modelo español es un ejemplo de transición a la democracia mediante un proceso de liberalización paulatino y gradual: “Tras la muerte de Francisco Franco, España entró a un proceso de cambio pacífico y consensuado, sin antecedentes en la historia moderna del país: por referéndum se aprobó una ley para la reforma política, se legalizaron los partidos políticos, se convocó a elecciones, se firmaron los Pactos de la Moncloa, se aprobó una nueva Constitución, etc. Su éxito fue tal que, como advierte el autor, llegó a pensarse en una fórmula española”, Woldenberg, José, “Presentación”, en Colom, Francisco, La transición española: del autoritarismo a la democracia, México, IFE, Conferencias magistrales, número 5, 2012, pp. 7-10. 6 Cárdenas Gracia, Jaime, Transición Política y Reforma Constitucional en México, IIJ-UNAM, México, 2005, p. 28. Además, precisa que “los aspectos políticos que se negocian preferentemente son: el tipo de régimen presidencial o parlamentario, unitario o federal; el sistema electoral, y los derechos de la oposición política. Las transiciones pueden desembocar en una nueva Constitución que redefina las reglas del juego”. 1
circunscribe necesariamente a la modificación total del régimen político, sino a los procesos específicos que conducen a reformar, modificar o evolucionar el modelo estatal a partir de fenómenos transicionales, entre los cuales se encuentra la alternancia política o el triunfo de un movimiento ideológico como resultado del mismo proceso de democratización. Este tipo de transiciones se identifican de mejor manera como cambios de gobierno o transmisiones del poder con posturas ideológicas diversas, pero compatibles con el mismo régimen democrático. La alternancia, o cambio en el ejercicio del poder público, es también una nota característica del modelo democrático: La normal y verdadera alternancia en el gobierno sólo puede existir en sistemas democráticos representativos con multiplicidad de partidos políticos, ya sea de tipo bipartidista o multipartidario, en que estos se encuentren en un plano de igualdad jurídica no discriminatoria, en que haya un régimen electoral que haga efectivamente posible la rotación de los partidos políticos en el poder y en el que las elecciones sean realmente periódicas y libres, sin fraude ni coacción.7 Lo anterior significa que la transmisión del poder o la alternancia política y partidista conlleva la posibilidad de la evolución del sistema normativo e institucional a partir de una agenda derivada de una concepción del ejercicio del poder o ideología –entendida como un conjunto de ideas organizadas alrededor de valores centrales– con el objetivo de conducir las decisiones del orden público hacia un puerto específico, por ejemplo, reducir la desigualdad social, combatir la corrupción, consolidar el ejercicio pleno de los derechos fundamentales o juzgar vulneraciones a los derechos y libertades sucedidas en el pasado, entre otros. Así, en democracia los ciudadanos que participan en los comicios se iden-
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tifican y votan a favor de una ideología partidista, sustentada en principios, valores e ideas que consideran las más adecuadas para dirigir la vida en sociedad. “Las democracias prosperan en la selección de aquellos que deciden asuntos de gobierno mediante elecciones libres, justas y frecuentes”8. Ahora bien, el aspecto que debemos destacar con particular énfasis es que las transiciones plantean retos de gran trascendencia para los poderes públicos, desde: 1) las modificaciones en la administración pública para adecuar las estructuras a los nuevos planteamientos de evolución institucional, como es el caso de la creación o supresión de órganos y dependencias, los cambios en su forma de operar o, en su caso, la ubicación de sus sedes; 2) las aprobaciones del ámbito legislativo, ya que se requiere tramitar las iniciativas de reformas constitucionales y legales, con un ejercicio deliberativo y de consenso propio de la actividad parlamentaria, y 3) las decisiones en el ámbito judicial, porque las transiciones no excluyen a la jurisdicción de una participación preponderante, ya que debe realizar un control de constitucionalidad de las nuevas reformas legales y, en su caso, habilitar los mecanismos que faciliten la eficacia de la justicia transicional frente a los supuestos que ameriten la instauración de ésta. Lo anterior, requiere de normas jurídicas que otorgan certeza al proceso de transición o de evolución en el modelo estatal, de ahí la importancia de la labor legislativa para consolidar estos aspectos. III. La importancia del marco jurídico para las transiciones
Como se mencionó en líneas precedentes, el cambio o transición de un régimen político a otro genera ejercicios de reforma o modificación de su estructura estatal y del andamiaje normativo. Asimismo, en los cambios de gobierno y en
Término “Alternancia en el gobierno”, Diccionario Electoral, IIJ-UNAM, TEPJF, IFE, México, 2003, Tomo I, p. 32. Keane, John, Vida y muerte de la democracia, FCE, México, 2018, p. 837.
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El Poder Judicial tiene un papel preponderante en las transiciones políticas: debe realizar el control de constitucionalidad.
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Patricio Aylwin Azócar encabezó la transición en Chile. Tarea: resolver pacíficamente las violaciones de Derechos Humanos.
las alternancias políticas y partidistas es factible encontrar muchos casos en los que la nueva visión o ideología política promueve la adecuación del marco constitucional y legal hasta entonces vigente, a fin de introducir reformas que orienten el rumbo del gobierno conforme a los valores que lo sustentan. Sin embargo, es importante tener en cuenta el aspecto procedimental de la transición, desde la forma en la que se da la sucesión del poder hasta la instrumentación de las nuevas concepciones del ejercicio del mismo, lo que indiscutiblemente requiere de normas jurídicas para otorgarle orden y certeza a los procesos transicionales.
En virtud de que durante el mandato de los gobernantes se abordan diversas temáticas altamente técnicas y especializadas (económicas, ambientales, energéticas, de seguridad, de política internacional, etc.), es preciso contar con mecanismos formales que permitan el traslado ordenado y preciso de dichos asuntos a quienes habrán de ejercer un periodo de gobierno. Es decir, un aspecto relevante de las transiciones es la forma en que se regula la culminación e inicio del desempeño del poder. Al respecto, si bien la mayoría de las veces la normativa electoral dispone las reglas para la celebración de elecciones, la emisión del voto, la determinación de los resultados, los medios impugnativos en contra de ciertas resoluciones en la materia, entre otros aspectos vinculados con el ejercicio del sufragio y la integración de los órganos del Estado, lo cierto es que no dispone de parámetros básicos para regular la conclusión de la administración del gobierno saliente y el inicio de un nuevo mandato. En la mayoría de los casos, es común encontrar disposiciones de carácter reglamentario que prevén eficazmente de manera específica y de carácter operativo, el proceso de entrega-recepción de asuntos relacionados con las sucesiones gubernamentales. Por citar un ejemplo, en el caso mexicano, el 6 y 24 de julio de 2017, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación, respectivamente, el “Acuerdo por el que se establecen las bases generales para la rendición de cuentas de la Administración Pública Federal y para realizar la entrega-recepción de los asuntos a cargo de los servidores públicos y de los recursos que tengan asignados al momento de separarse de su empleo, cargo o comisión” (acuerdo presidencial) y el “Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos Generales para la regulación de los procesos de entrega-recepción y de rendición de cuentas de la Administración Pública Federal” (lineamientos generales), con base en los cuales se lleva a cabo el proceso de entrega-recepción y rendición de cuentas de los asuntos, programas, proyectos,
acciones, compromisos y recursos, al término de la gestión en la administración pública federal. En el caso del citado acuerdo presidencial, su objeto consiste en establecer las bases de carácter general que deberán observar:9 1. Las dependencias, incluyendo sus órganos administrativos desconcentrados, y las entidades de la Administración Pública Federal, así como la Procuraduría General de la República en el proceso de rendición de cuentas al término de cada administración gubernamental, con la finalidad de que dicho proceso se realice de manera transparente, oportuna y homogénea, y
2. Los servidores públicos federales al momento de separarse de su empleo, cargo o comisión, en el proceso de entrega-recepción de los asuntos a su cargo. A su vez, los objetivos de los citados Lineamientos Generales son:10 1. Establecer las disposiciones necesarias para que las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, y las empresas productivas del Estado, a nivel institucional, así como los servidores públicos, en lo individual, realicen los procesos de entrega-recepción de manera ordenada, eficiente, trans-
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29 Indiscutiblemente, la transición política requiere de normas jurídicas para otorgarle orden y certeza.
Foto: Eikon. 9 Acuerdo por el que se establecen las bases generales para la rendición de cuentas de la Administración Pública Federal y para realizar la entrega-recepción de los asuntos a cargo de los servidores públicos y de los recursos que tengan asignados al momento de separarse de su empleo, cargo o comisión. Visible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5489261&fecha=06/07/2017 10 Acuerdo General por el que se establecen los Lineamientos Generales para la regulación de los procesos de entrega-recepción y de rendición de cuentas de la Administración Pública Federal. Visible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5491652&fecha=24/07/2017 Esta regulación fue modificada, tratándose de los procesos de entrega recepción, por el “Acuerdo que reforma el diverso por el que se establecen los Lineamientos Generales para la regulación de los procesos de entrega-recepción y de rendición de cuentas de la Administración Pública Federal”, publicado el 5 de diciembre de 2017 en el Diario Oficial de la Federación. Visible en: http://www.dof.gob. mx/nota_detalle.php?codigo=5506638&fecha=05/12/2017
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Lleva nombre de transición, aquel cambio que conduce a mayores libertades democráticas.
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parente, confiable, oportuna y homogénea; 2. Coadyuvar a la conclusión de una administración o de un cargo y a la continuidad en el servicio público y la gestión gubernamental de los asuntos, programas, proyectos, acciones y compromisos, así como fomentar el cumplimiento de las funciones que tienen las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, las empresas productivas del Estado, y los servidores públicos que las integran; 3. Contribuir a la integración de la información que coadyuve a facilitar la toma de decisiones y la planeación estratégica en la Administración Pública Federal; 4. Contar con información de los programas, proyectos y acciones realizados por cada administración de gobierno, y por cada unidad administrativa o cargo público, y
5. Promover la transparencia y rendición de cuentas en la gestión gubernamental a nivel institucional y en el actuar de los servidores públicos en lo individual. Como puede advertirse de las disposiciones normativas enunciadas, dada la trascendencia de los cambios en las esferas gubernamentales, es importante contar con un andamiaje normativo integral en el que se establecen las reglas para la transferencia de asuntos, la conformación de equipos de transición, los plazos para la atención de temas prioritarios y la responsabilidad de quienes dejan y asumen el cargo, lo que contribuye a una transición ordenada, eficaz y transparente. De manera adicional, es importante establecer los aspectos procedimentales para instrumentar de manera ordenada, con previsión de plazos y a través de las prioridades definidas para los nuevos gobiernos, las iniciativas de reforma y las adecuaciones en la administración pública derivado de las novedosas perspectivas para el
ejercicio del poder público, lo que, en todo caso, requiere de justificación constitucional y de acciones paulatinas y graduales. IV. El papel de la jurisdicción en la transición: la justicia transicional
Uno de los aspectos fundamentales sobre el que es necesario prestar atención ante un proceso de transición, es el papel o rol de la jurisdicción: por una parte, la función de control de constitucionalidad de las leyes derivadas de los movimientos reformistas y, por otra, lo que hasta ahora se describe como justicia transicional. En relación con esta última, es importante mencionar que el esquema de la impartición de justicia en un periodo de transición puede verse modificado, al tener alcances diversos que buscan atender y resolver asuntos de una magnitud importante, como es el caso de las violaciones a los Derechos Humanos. En esos supuestos se habla de justicia transicional, la cual, a decir del ex Secretario General de la Or-
ganización de las Naciones Unidas, Kofi Annan, es: Toda la variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuenta de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación.11 En ese contexto, mediante la justicia de transición se aspira a clarificar hechos vinculados con vulneraciones a los Derechos Humanos, sanar las heridas sociales, esclarecer la verdad, brindar justicia a las víctimas y orientarse hacia una paz duradera. A nivel internacional, la justicia transicional es reconocida por diversos tratados de Derechos Humanos y por resoluciones de
organismos y tribunales internacionales. Por citar un ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha emitido jurisprudencia con relación a las obligaciones y responsabilidades de los Estados en procesos de transición12. Como se puede apreciar, la justicia transicional constituye un mecanismo importante que comprende diversas acciones para los Estados que desean o requieren transitar de una situación de conflicto o precariedad de la escala de derecho hacia la paz. Entre las acciones que de esto derivan, se encuentra la conformación de comités de la verdad o paneles de investigación que buscan dilucidar determinados hechos posiblemente constitutivos de delitos o violaciones a derechos.
Entre los enfoques con que es adoptada la justicia transicional, podemos referir al menos los siguientes: 1) Procesamientos penales; 2) Procesos de “búsqueda de la verdad” (o investigación) en violaciones de los Derechos Humanos; 3) Reparaciones por violaciones de los Derechos Humanos en una variedad de formas: individuales, colectivas, materiales y simbólicas, y 4) Reforma de leyes e instituciones 13. Lo que se busca de manera primordial es la reparación del daño a las víctimas. De esta forma, como se puede comprender, la justicia de transición es una opción para resolver pacíficamente aquellas circunstancias en las que hayan existido violaciones a Derechos Humanos.
Organización de las Naciones Unidas, Informe del Secretario General al Consejo de Seguridad, El Estado de Derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos, 03/08/2004, S/2004/616. 12 Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Cuadernillos de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, número 15: Justicia Transicional, CIDH, Visible en: http://www.corteidh. or.cr/sitios/libros/todos/docs/transicional-2017.pdf 13 Centro Internacional para la Justicia Transicional, ¿Qué es la justicia transicional?, CIJT. Cfr. Página oficial del Centro Internacional para la Justicia Transicional. Visible en: https://www.ictj.org/about/ transitional-justice 11
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FUNCIÓN JUDICIAL Y FEDERALISMO La legitimación democrática de un juez se justifica a través de su función y qué bueno que no sea mediante el sufragio.
FERNANDO FRANCISCO GÓMEZ MONT URUETA Doctorando en Derecho por la Universidad Panamericana, egresado de la Escuela Libre de Derecho. Es maestro en Derechos Humanos por la U. Iberoamericana. Fue Secretario de Gobernación y diputado.
El Estado Moderno no sólo está obligado a respetar los derechos, sino a posibilitar su cabal ejercicio.
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iscernir como abogado el alcance e importancia de la función judicial en un sistema jurídico es adentrarse en el fondo de las mayores inquietudes que orientan su quehacer cotidiano. El abogado, por su propia definición, presta su voz a otro para imprimirle potencia y racionalidad en un debate en donde se definen libertades, derechos y deberes. Al someterse al proceso, renuncia a otras vías, más prácticas o más riesgosas, para poner en manos de un tercero la definición legal del caso. En este esfuerzo se obliga a presentar con lealtad ante este tercero las cuestiones a dirimir y a alegar los principios y reglas sobre los cuales se han de zanjar dichas cuestiones. Al mismo tiempo, el abogado acepta contender con otro al que le reconoce el carácter de contraparte para que, al final, se establezca quién ha de prevalecer en la contienda y cómo se han de repartir los costos de la solución decidida por el tercero. Obviamente, el abogado pide y exige garantías sobre la solvencia moral y técnica de quien decide, a fin de asegurar que es apto para realizar su labor. En pocos casos se transparenta tanto el dilema de los seres humanos que ofrecen su obediencia a un poder superior a cambio de colaborar en la construcción de una racionalidad que justifique dicha obediencia. Lo anterior se acendra más en el contexto actual, en el cual la función judicial asume un rol mucho más protagónico y visible como garante del orden fundamental sobre el que se construye la interacción entre el gobierno y los gobernados. La teoría de los derechos fundamentales como centro de legitimación del Estado Moderno no sólo señala los límites del poder público, sino que justifica su existencia. En este sentido, la función primordial de la autoridad se centra en la construcción de las condiciones políticas, sociales y económicas que garanticen el acceso de todos y cada uno de los miembros de la comunidad al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes que
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En democracia ya no se pueden construir mayorías sobre las ruinas de las minorías.
permitan el desarrollo de una vida digna, segura y libre. En este contexto, esquemas de cooperación, e incluso de competencia, se desarrollan para organizar el esfuerzo común que logre los mencionados propósitos. El Estado Moderno no sólo está obligado a respetar este entramado de derechos, sino que se le exige que posibilite su cabal ejercicio, con lo que se le hace responsable no sólo de sus acciones sino de sus omisiones. Este panorama asume una complejidad aún mayor en el marco de la globalización. El desarrollo de las comunicaciones ha multiplicado los puntos de contacto entre personas y grupos, más allá de las fronteras o de las estructuras estatales. En esta pluralidad de voces y perspectivas se va construyendo una confusa red urgida de consensos básicos para reconocer las diferencias complementarias que le sean legítimas. De esta forma, en la relación con el otro se perfilan nuevos conceptos para afirmar la identidad y las diferencias. No es absurdo reconocer que hoy el mundo es una torre de Babel. Una estructura que contiene miles de voces y lenguas sobre las cuales se fragua la necesidad de concebir una homogeneidad fundamental que garantice la coexistencia y la cooperación entre todos. El paradigma de este nuevo orden se centra en la proscripción de la exclusión. La humanidad asume una categoría jurídica que engloba a todos los miembros de la especie. En democracia ya no se pueden construir mayorías sobre las ruinas de las minorías. Los excesos del Estado Liberal que dieron lugar a las guerras más cruentas de la historia son desplazados por la noción de un Estado Constitucional en el que se garantice el respeto a la integridad de todos. Así, el fortalecimiento del Estado Constitucional es una condición esencial para el mantenimiento de la paz y la seguridad. En este orden de ideas, la justiciabilidad de los derechos fundamentales se vuelve la garantía de su tutela efectiva. Con ello se garantiza el proceso de racionalización del poder en el que éste
se legitima y justifica. Es así, que el Juez se vuelve el garante último de la legitimidad democrática del régimen político. Por otra parte, como quien ha vivido la experiencia del servicio público, ya sea como legislador, como asesor o funcionario de la administración pública, me ha tocado participar en la expansión y fortalecimiento del Poder Judicial, desde una orientación distinta, pero complementaria a la de éste. Las reformas constitucionales sobre el Poder Judicial Federal que entraron en vigor en 1995 fortalecieron el carácter de nuestra Suprema Corte de Justicia con el fin de contener a las mayorías políticas dentro del arreglo constitucional. Dichas reformas consolidaron la potestad de la Suprema Corte de declarar la ineficacia de los actos, ya fueran de naturaleza legislativa o administrativa, que contravinieran derechos fundamentales o el arreglo de competencias previsto en nuestra Carta Magna. Los procedimientos adoptados para ello, controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad ejercitados por órganos de gobierno, o inclusive por minorías parlamentarias, prácticamente reconocieron el rol de nuestro más alto Tribunal como órgano límite del orden jurídico en el plano interno, y como el árbitro de competencias políticas del sistema constitucional. Con ello, la Suprema Corte de Justicia de la Nación fue colocada por encima de las fuerzas políticas del país para poder resolver las controversias que se suscitaran entre éstas. Lo anterior se acentuó con las reformas de 1996 en las que se fortaleció el Tribunal Federal Electoral expandiendo su competencia para la revisión de elecciones locales. En años recientes, el Constituyente Permanente ha continuado por este camino, en el cual, de alguna manera, he tenido el privilegio de volver a participar. Fue en el año 2010, durante el análisis y discusión del proyecto de reformas constitucionales en materia de Amparo, que se debatía la reformulación de la figura del Amparo Directo.
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Entonces se analizó la propuesta de limitar la procedencia de este juicio sólo para revisar aquellas violaciones procesales que pusieran en entredicho la integridad de los procedimientos judiciales. Se planteaba un verdadero amparo de Casación y no uno de control de legalidad, como hasta ahora existe. Un día, sin poder precisar la fecha, se organizó en la Secretaría de Gobernación una mesa de reflexión con el doctor Héctor Fix Fierro, así como con diversos abogados independientes. Acudió, por una parte, al doctor Fix Fierro, puesto que conocía la decisiva intervención del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México en la formulación y promoción de dicho proyecto de reformas, especialmente la que aquí se comenta. Por otra parte, se habían congregado una quincena de abogados postulantes e independientes quienes habían manifestado una enorme alarma por este tema, lo que estaba dificultando el procesamiento de la reforma en el Senado de la República.
Los términos del debate eran los siguientes: La propuesta sostenía que el Amparo Directo, en su concepción actual, implica una clara redundancia entre el Poder Judicial Federal y los Poderes Judiciales Locales, al revisar las resoluciones de primera instancia con la misma amplitud de jurisdicción. Al mantenerse la tesis sostenida por Ignacio L. Vallarta en 1879, en el sentido de que la inexacta aplicación de la ley en los procedimientos judiciales implicaba una violación, entonces, a una garantía individual, ahora, a un derecho fundamental. Con ello, se posibilitó que el Poder Judicial Federal, por la vía del amparo, analizara las resoluciones de apelación, sin más límites que el principio de estricto derecho, o inclusive sin éste, bajo el principio de la suplencia de la queja, según correspondiese a la materia. Lo anterior ha implicado que, durante décadas en México, la segunda instancia y el Amparo Directo presenten similitudes tales que rayan en lo idéntico.
Un gobernado no entiende por qué inicia su procedimiento localmente y lo termina con la autoridad federal.
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José Luis Miguel Ignacio Vallarta Ogazón: una inexacta aplicación de la ley implica una violación a las garantías individuales.
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Asimismo, la propuesta sostenía que el control Judicial de la Federación eliminaba responsabilidades a los poderes judiciales locales, puesto que sólo en muy pocos escenarios –la absolución penal en segunda instancia– tenían la última palabra. Por otro lado, la mencionada propuesta señalaba que la duplicación de la revisión judicial, en los mismos términos, implicaba un aumento innecesario de los costos de transacción involucrados en la resolución de las controversias. Por su parte, los objetores de dicha iniciativa coincidían en la debilidad
institucional de los Poderes Judiciales Locales, pero sostenían que precisamente esa razón los hacía vulnerables a la manipulación de los poderes políticos y fácticos de las entidades federativas. Es más, acusaban que la reforma no tenía otro propósito que fortalecer el control político de los gobernadores del país. De esta forma, la consolidación de la autonomía e independencia del Poder Judicial Federal era la única garantía para evitar que los poderes políticos locales desviaran la acción de la justicia. El fortalecimiento institucional del Poder Judicial Federal, así como la percepción de su independencia como poder y la autonomía de sus miembros, lo presentaban como el mejor contrapeso frente a los poderes políticos y fácticos, federales y estatales. Cabe destacar que, de alguna manera, ese fortalecimiento se construyó sobre el debilitamiento paulatino o, cuando menos, sobre la falta de maduración institucional de otros órganos de poder, como los poderes judiciales estatales. Así, 131 años después, es decir, de 1879 al año 2010, el debate planteado entre la denominada “Tesis Vallarta” y sus objetores, especialmente representados por las refutaciones de Don Emilio Rabasa en su monografía del Artículo 14 Constitucional, se sostenía en sus términos. Sobra decir que, para superar el escollo planteado por estas posiciones, la reforma constitucional en materia de Amparo fue procesada sin tocar la cuestión del Amparo Directo. Un debate similar se dio en el marco de la adopción de las acciones colectivas. Durante su procesamiento, los sectores más expuestos a los efectos de dicha reforma, especialmente el sector empresarial, manifestaron sus reservas a que este tipo de acciones legales quedaran bajo el control de la justicia local. De nuevo, el constituyente salvó el escollo reservando el procesamiento de estas acciones exclusivamente a la jurisdicción federal. Cabe destacar que las mencionadas reformas, que abarcan desde la declaración de inconstitucionalidad de nor-
mas con efectos generales, hasta la tutela de los intereses difusos por la vía del amparo, junto con otras, como la de acciones colectivas o, bien, la de los Derechos Humanos, han llevado a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación anuncie el inicio de una nueva época judicial, “La Décima Época”. El hecho es que esta diferencia en el desarrollo institucional, entre la justicia federal y la justicia local, ha venido presentando una serie de desviaciones que frustran las expectativas de los usuarios del sistema de administración de justicia. Un gobernado no entiende por qué tiene que iniciar sus procedimientos judiciales ante la autoridad local y terminarlos, años después, ante la autoridad federal. No entiende por qué lo atienden en un principio funcionarios con un nivel de preparación y una infraestructura de menor calidad, y luego tiene que tratar su asunto en procedimientos distintos, con jueces o magistrados que desahogan su trabajo de una manera diferente. Así pues, en los negocios civiles o mercantiles, encontramos que los procedimientos se instruyen a nivel local y, en la gran mayoría de los casos, las cuestiones planteadas en la primera instancia se resuelven años después ante la justicia federal. Tampoco se entiende que en la apelación y el Amparo Directo se traten las mismas cosas o, peor aún, que entre las instancias federales y locales continuamente estén rebotando la decisión de los asuntos bajo el abuso del amparo para efectos; o bien, que en la justicia penal no sólo pueda suceder lo mismo, sino que, además, algunos actos intraprocesales, como el auto de vinculación, puedan ser revisados hasta tres veces –apelación, amparo indirecto y revisión– prácticamente con la misma amplitud de jurisdicción. Lo anterior, se reproduce en alguna medida en otras áreas de la administración de justicia.
Lo cierto es que los procedimientos judiciales en México son complicados. En el curso de su desahogo, el justiciable actúa constantemente en cambios de jurisdicción que lo someten a tratamientos diferenciados en la calidad del servicio, en la complejidad de los rituales procesales y en el talante de los administradores de justicia. Lo anterior, implica una carga en los costos de quien acude a la justicia en tiempo, dinero, esfuerzo y expectativas que provocan enormes frustraciones. Esto genera graves inequidades, normalmente en beneficio de quien puede pagar los enormes costos de transacción involucrados o diferir en el tiempo el cumplimiento de sus obligaciones. A mayor abundamiento, existe una diferencia notable entre el ingreso, la profesionalización y la protección de la función, entre quienes laboran en el poder judicial federal y los poderes locales. Lo anterior, no sólo genera diferencias en la calidad de administración de justicia, sino también en la percepción de su integridad. Como ya hemos visto, existe una creencia generalizada en el sentido que los poderes judiciales estatales están mucho más expuestos a la corrupción y a las consignas políticas. Esta diferencia resulta profundamente corrosiva para los gobernados que son vencidos en juicio, y que agotados ya no pueden acceder a una justicia distinta. En ellos perdura la percepción de que las sentencias sufridas responden más a un esquema de intereses que a una lógica normativa. Es necesario cambiar esta ecuación. Sólo una transformación de la manera en que están relacionados el poder judicial federal y el poder judicial local puede garantizar una manera distinta de construir los procedimientos judiciales en México. Reflexionar sobre el federalismo en materia judicial, necesariamente pasa por meditar sobre las fuen-
tes de legitimación de los jueces en un régimen político. En un sistema como el nuestro, la función judicial no está legitimada por el sufragio electoral y qué bueno que así sea. El carácter neutral e imparcial que debe acompañar al buen Juez no se lleva bien con la noción de partido político, precisamente por su carácter parcial. A su vez, su carácter de experto en cuestiones jurídicas no es un atributo que se pueda medir por el apoyo popular. Este solo hecho nos permite afirmar que, al no estar vinculada la función judicial a una base popular, no debe ser tratada de la misma manera que otros poderes que fundamentalmente se legitiman por la vía electoral. La legitimación democrática del Juez se justifica a través de su función. A él le corresponde resolver las controversias que se plantean cuando se problematiza la aplicación del Derecho. Son la independencia, la autonomía y la experiencia lo que justifica su poder de hacerse valer frente a las partes al someterlas a sus resoluciones. Basta que se garanticen estas condiciones para que se pueda impartir la función judicial tanto a nivel federal como a nivel local, con pleno respeto a los principios democráticos. Por otra parte, el argumento de que la división de estas competencias se justifica en razón de la legislación que aplican, ya sea federal o local, resulta débil. En nuestra tradición judicial desde hace décadas hay poderes locales que aplican legislación federal (jurisdicción concurrente) y tribunales federales que interpretan ley local por la vía del amparo. Ante recursos escasos y necesidades crecientes, ante la ineludible necesidad de poderes judiciales eficientes, íntegros, independientes y autonómos, es tiempo de abrir una nueva reflexión sobre la organización de la función judicial en el México moderno.
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REDEFINEN LÍMITES DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Este derecho fundamental se expande con el fin de garantizar la libre circulación de ideas y la formación de opinión pública.
REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Es licenciado en Derecho por el ITAM, con maestría en administración y políticas públicas por el CIDE.
La libertad de expresión es el derecho a emitir opiniones, investigar y recibir información sin ser molestado.
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a libertad de expresión es un elemento crítico en una democracia pues es indispensable para que cada persona esté en aptitud de forjar su identidad y de realizar su plan de vida, así como para mejorar las condiciones de vida de una colectividad1. En este sentido, la libertad de expresión es un derecho fundamental que implica, por un lado, la libertad de expresar opiniones sin ser molestado, de investigar y recibir información y opiniones, así como a difundirlas. Por otro lado, es una libertad con una dimensión pública ya que fomenta la participación ciudadana plural, racional e informada. En el contexto electoral es fundamental pues garantiza la formación de una opinión pública libre y crítica. Proteger la libertad de expresión refleja la convicción de que fomentar y garantizar el debate público riguroso es una precondición elemental para el desarrollo de un gobierno democrático. Es por ello que en ocasiones –sobre todo en el contexto de un proceso electoral– debe promoverse un debate abierto, desinhibido y robusto, como lo señaló William Brennan, exministro de la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos de América2. En este texto se pretende mostrar a través del análisis de casos, cómo la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha propiciado las condiciones para que, en el contexto de los procesos electorales, exista la mayor circulación de ideas que propicien una discusión plural. Además, en la medida en que la ciudadanía tenga la posibilidad de adquirir información que le ayude a formarse una opinión, emitirá su voto de manera concienzuda y razonada. Por lo tanto, en este texto presentaré una serie de casos con distintas variantes para mostrar que la Sala Superior ha favorecido la libertad de expresión Owen Fiss, La ironía de la libertad de expresión, Ed. Gedisa, Barcelona, 1999, pág.14; Owen Fiss, Libertad de expresión y estructura social, Fontamara, México, 1997, pág. 50. 2 Véase la sentencia New York Times vs. Sullivan. 1
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y ha fomentado la libre circulación de información e ideas, con la intención de fortalecer el debate político en contextos electorales. Una forma de mostrar esto es a través de casos en los que la libertad de expresión se encuentra en tensión con valores como la honra y la reputación, y la imparcialidad y la neutralidad. Una finalidad paralela de este texto es mostrar que la emisión de criterios orientadores que fomentan una mayor circulación de ideas y el debate plural y desinhibido cumple su propósito en la medida en que se propicia el diálogo con los actores políticos y autoridades, como las electorales, y en la medida en que son difundidos y socializados. Si entendemos las resoluciones de la Sala Superior como parte de un diálogo con otros actores –y no como decisiones tajantes que concluyen discusiones– esta interlocución propicia que los actores corrijan sus estrategias políticas o bien planteen nuevos argumentos a analizar, y que las autoridades electorales que organizan las elecciones alineen sus criterios aplicables a analizar cuestiones de libertad de expresión, para lograr la mayor circulación de ideas con el propósito de que participe un electorado libre e informado. Casos prácticos
1. Libertad de expresión vs. reputación, dignidad y honor de la persona La Sala Superior ha resuelto diversas controversias en las que se pondera la trascendencia de la libertad de expresión frente a otros valores como lo son la reputación, la dignidad y la honra de la persona, pues también son derechos fundamentales3. La prohibición de la calumnia en el ámbito electoral –que se traduce en prohibir la imputación de hechos falsos o delitos con impacto en un proceso electoral4– constituye un
límite establecido para proteger los derechos de terceros. En el contexto de violencia e inseguridad que predomina en el país, se ha vuelto común que los actores políticos realicen imputaciones con la pretensión de asociar a otros contendientes con esos fenómenos. Por ejemplo, el Partido Encuentro Social difundió un promocional con contenido crítico en contra del gobernador de Morelos y de otros funcionarios públicos estatales. El promocional insinuaba que éstos formaban parte de un “bando” que se disputó “el control de la plaza” mediante una supuesta balacera. En respuesta, tanto el gobernador como los otros funcionarios solicitaron que se suspendiera la difusión del promocional porque contenía calumnias dirigidas en contra de ellos5. En otro asunto, los mensajes difundidos por la coalición que postulaba como candidato a José Antonio Meade Kuribreña mostraban imágenes y expresiones que establecían la posibilidad de asociar al también candidato a la Presidencia de la República, Andrés Manuel López Obrador, con sucesos violentos realizados por miembros de una facción del sindicato magisterial6. En ambos casos, la Sala Superior sostuvo que no había violación a derecho alguno. En el primer caso, porque no se advertía la asociación de esos servidores públicos con un grupo delictivo o cártel, así como tampoco la imputación de un hecho ilícito. Más bien se trataba de una crítica en forma de parodia o sátira, lo cual es un discurso constitucionalmente protegido; además, el tener el carácter de servidores públicos exige una mayor tolerancia al escrutinio público y a la crítica social. En el segundo caso, porque no había una imputación de un hecho o de un delito que fuera responsabilidad del candidato. La Sala Superior
En noviembre de 2007 se emitió un criterio jurisprudencial en el que se determinó necesaria la tutela de estos valores en la contienda electoral. La jurisprudencia tiene el título “HONRA Y REPUTACIÓN. SU TUTELA DURANTE EL DESARROLLO DE UNA CONTIENDA ELECTORAL SE JUSTIFICA POR TRATARSE DE DERECHOS FUNDAMENTALES QUE SE RECONOCEN EN EL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN”. 4 La Ley General de Partidos Políticos, en su artículo 25, párrafo primero, inciso o), refiere que la propaganda de los partidos políticos y sus candidatos no deberá contener expresiones que calumnien a las personas. Tal prohibición está recogida en la mayoría de las normativas electorales locales. 5 SUP-REP-137/2017 resuelto el 17 de octubre de 2017. 6 La decisión sobre medidas cautelares correspondió al SUP-REP-114/2018 resuelto el 2 de mayo de 2018; y, la decisión sobre el fondo del asunto fue SUP-REP-179/2018 resuelto el 6 de junio de 2018. 3
decidió que los promocionales constituyeron un ejercicio de la libertad de expresión que contenía una fuerte crítica y que era parte del debate público, propio de los regímenes democráticos. El ejercicio eficaz de estas libertades y derechos, afirmó la Sala Superior, tiene un papel esencial para propiciar la libre circulación del discurso y debate político, lo cual da pie a la opinión pública informada. Sin embargo, en mi opinión las expresiones sí pueden estar limitadas, por ejemplo, por parámetros de veracidad. Para ilustrar esta afirmación, hago referencia a un caso en el que unos promocionales insertaban extractos provenientes del primer debate presidencial en el que uno de los candidatos, José Antonio Meade Kuribreña, afirmó que otro candidato, Andrés Manuel López Obrador, estaba “al servicio de los narcotraficantes” y que se había “convertido en un títere de los criminales”7. En este caso, la mayoría de la Sala Superior no suspendió la difusión de esos promocionales al estimar que no había calumnia y, por tanto, no había motivo de censura. En contraste, yo consideré que, en este caso, sí hubo una imputación de hechos falsos y delitos ya que el promocional vinculó la imagen de Andrés Manuel López Obrador con la comisión de una actividad ilícita, además de que no había evidencia de que dicho candidato verdaderamente estuviera al servicio de los narcotraficantes, ni de que él fuera una persona manipulada por los criminales o que esa situación fuera un hecho notorio. Es decir, para determinar si algún promocional debe suspenderse cautelarmente, debe verificarse si las expresiones denunciadas tienen un mínimo sustento fáctico y en los promocionales denunciados en esa ocasión no se encontró elemento alguno que pudiera dar sustento de la veracidad de las expresiones, por lo que, en mi opinión, procedía la suspensión cautelar de ellos.
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2. Libertad de expresión vs. imparcialidad y neutralidad La libre expresión de ideas y opiniones en el marco de un proceso electoral puede generar una violación a la equidad en la contienda, tal como ocurre en los casos que involucran las manifestaciones emitidas por un funcionario público o su participación en algún evento, que puedan implicar una falta a los deberes de imparcialidad y neutralidad. La tensión entre la libre expresión y los deberes de imparcialidad y neutralidad de los servidores públicos es un tema recurrente. En un caso, la Sala Superior analizó dos videos emitidos por un diputado local en apoyo al entonces candidato a la gubernatura del Estado de México por el PRI y difundidos en sus cuentas privadas en las redes sociales8. En los videos denunciados, el
7 La decisión preliminar correspondió al SUP-REP-133/2018 resuelto el 7 de mayo de 2018; y, la decisión de fondo fue el SUP-REP-235/2018 resuelto el 13 de junio de 2018. 8 SUP-JDC-865/2017 resuelto el 16 de noviembre de 2017.
Las opiniones sí deben estar limitadas por ciertos parámetros mínimos de veracidad.
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Se requiere un margen de tolerancia más elevado en los temas de interés público, sin caer en la calumnia.
diputado se expresó de forma positiva respecto de la plataforma electoral de este candidato. La controversia se centró en determinar si la emisión de manifestaciones, al ostentar el cargo de diputado, implicaba una falta al principio de imparcialidad y neutralidad. En el caso, la mayoría de la Sala consideramos que el cargo de diputado no implicaba per se el manejo de recursos públicos ni la disposición de personal que pudieran llegar a constituir algún tipo de coerción a favor de alguna preferencia electoral; además, ese cargo tiene un papel especial en la discusión de ideas y políticas públicas. Asimismo, la difusión de los videos parecía fortalecer mucho más el debate público que afectar las condiciones de equidad 9
SUP-JRC-13/2018, resuelto el 22 de marzo de 2018.
de la contienda. Este punto implicó una diferencia al interior de la Sala pues dos magistrados consideraron más importante proteger la equidad de la contienda por sobre la libre expresión del diputado, por el hecho de ostentar un cargo público. Los razonamientos de esa resolución han servido para impulsar un análisis más detallado en el que la restricción de las manifestaciones de las y los servidores públicos, incluyendo su participación en actos proselitistas, se define a partir del poder público al que pertenecen los servidores denunciados pues se evalúa la posible coerción o influencia que pueden transmitir. Por ejemplo, la Sala Superior resolvió otra controversia en la que un presidente municipal participó, junto con un precandidato a una gubernatura, en un evento proselitista de un precandidato presidencial, durante un día y hora hábiles9. El problema jurídico por resolver era si el presidente municipal había faltado a su deber de imparcialidad y neutralidad. En este caso, la Sala Superior estimó que el presidente municipal sí había faltado a su deber de imparcialidad y que su participación había implicado una indebida utilización de recursos públicos, esencialmente porque, dada la naturaleza de la presidencia municipal, su titular realiza actividades permanentes y, por ende, tiene restringida la posibilidad de acudir a eventos proselitistas en días hábiles, con independencia del horario. Por el contrario, ese funcionario sólo podría asistir en días y horarios inhábiles, siempre y cuando no utilizara recursos públicos ni emitiera expresiones que pudieran coaccionar al electorado. Por lo tanto, en este tipo de controversias la Sala Superior ha optado por determinar la restricción a la libertad de expresión a partir del nivel de riesgo de incidencia que la participación de una o un funcionario en un evento proselitista podría tener en el electorado, tomando en cuenta la naturaleza de la función del servidor público, incluyendo la capaci-
dad de decisión, la disponibilidad de recursos y la jerarquía, entre otros10. 3. Libertad de prensa y el uso indebido de la pauta La Sala Superior recientemente analizó el uso de la pauta en televisión por parte de un partido político y su candidato presidencial por la difusión de un spot que expresaba que los supuestos “ataques” hacia su candidato “no eran verdad” y que se basaban en información contenida en una nota publicada por el periódico El Universal11 y en algunas noticias transmitidas por TV. La controversia se centraba en resolver si ese spot había implicado un uso indebido de la pauta. La Sala Superior decidió que sí. En opinión de algunos magistrados, el uso había sido indebido porque el spot no cumplía con las finalidades de la propaganda política, pues fundamentalmente trataba temas del ámbito particular del candidato a la Presidencia que no respondían a la finalidad de promover a un partido político. En mi opinión, los partidos políticos sí pueden usar su pauta para tratar temas de interés general, como lo pueden ser las investigaciones periodísticas que se desarrollen con motivo de cuestionamientos patrimoniales respecto de sus dirigentes ya que estos temas no sólo afectan a la persona involucrada sino fundamentalmente a la percepción de honorabilidad del partido y de sus acciones. Por lo tanto, considero que la difusión de los promocionales pautados por los partidos en los que se incluyan opiniones críticas o información respecto de la labor periodística es legítima cuando existan razones que lo justifiquen plenamente y que resulte razonable sobre la base de información verificable y veraz. Sin embargo, el uso indebido radicó en que el contenido afectó los derechos de terceros porque el spot, al aludir o hacer referencia indirecta al trabajo de investigación del periódico, empleaba la imagen de algunos periodistas y
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Para tener un electorado crítico e informado es necesario fomentar la libre circulación de las ideas.
descontextualizaba y calificaba la investigación como un “ataque”, lo que trastoca el ejercicio legítimo del periodismo. Además, utilizar la pauta para desprestigiar a un medio de comunicación y a sus integrantes tiene un efecto inhibitorio en el ejercicio del trabajo periodístico lo que, a su vez, daña la libre circulación de ideas y obstaculiza que el electorado ejerza su voto de forma informada. Conclusión
Los anteriores casos ejemplifican lo difícil que es para el juez electoral determinar cuándo se está ante un caso en el que se debe limitar la libertad de expresión y cuál valor es lo suficientemente importante para justificar de forma racional y proporcionada esta intervención. Como resultado del estudio de estos casos, se puede establecer que la libertad de expresión requiere un margen de tolerancia más elevado en temas de interés público en una sociedad democrática, pues en estos casos particulares el Tribunal ha sido constante en no limitar la manifestación de ideas tendentes a la formación de una opinión pública libre. Esto, siempre que no se emita alguna manifestación calumniosa que implique la imputación directa de un delito o un hecho falso, o bien, cuando exista un riesgo claro de incidencia en el electorado a partir del ejercicio de determinada función pública. A su vez, estos precedentes muestran que para promover un electorado crítico y bien informado es necesario fomentar la libre circulación de ideas y el debate público desinhibido y robusto. La finalidad subyacente es garantizar este derecho, incluyendo al ejercicio periodístico, salvo que dichas ideas silencien o distorsionen otras. A partir de esta finalidad, se ha promovido la libre circulación de ideas ya que existe la convicción de su relevancia en el contexto de la consolidación de la democracia.
Véase, por ejemplo el SUP-JE-17/2018 resuelto el 16 de mayo de 2018; los SUP-REP-162/2018 y SUP-REP-163/2018, ambos resueltos el 3 de agosto de 2018. SUP-REP-32/2018 y SUP-REP-34/2018 acumulados, resuelto el 28 de marzo de 2018.
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SEGUNDA VUELTA Y LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA Si bien el margen del triunfo del actual Presidente electo ha borrado del debate varios temas de la agenda política, nuestra democracia sigue en construcción y exige retomarlos para hacerla más eficiente.
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CONSTANCIO CARRASCO DAZA Ex Consejero de la Judicatura Federal, ex Presidente de la Sala Superior del TEPJF y Magistrado de Circuito. Actualmente, titular de la Unidad General de Enlace con los Poderes Federales de la SCJN.
a concepción de una democracia moderna exige al gobierno en su integralidad la promoción, respeto y garantía de los Derechos Humanos y programáticos, esencialmente de las minorías menos favorecidas, así como el materializar la igualdad ante la ley; en síntesis, el Estado de Derecho. La forma más eficaz de asegurar estos principios es a través de un orden jurídico diseñado para que, más allá de las cualidades personales del gobernante, los esfuerzos de sociedad y gobierno se dirijan hacia los procedimientos y reglas a los que nuestros dirigentes tienen que atenerse estrictamente.1 Daniel Innerarity –uno de los filósofos políticos más reconocidos en los tiempos que vivimos– destaca que las sociedades están bien gobernadas cuando se regulan por sistemas en los que se sintetiza una inteligencia colectiva (principios, reglas, normas y procedimientos) más allá de tener a la cabeza personas especialmente dotadas o ejemplares. Advierte la importancia de seguir dirigiendo esfuerzos en el establecimiento de procedimientos y reglas en los modelos democráticos, con la finalidad de no centrar el debate de los procesos políticos esencialmente en el empeño de asegurar la elección de buenos gobernantes. INNERARITY, Daniel; Política para perplejos; Ed. Galaxia Gutenberg; Barcelona 2018; p. 154.
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En 30 años, el país pasó de tener elecciones sin competencia a unas altamente competidas.
En esa línea, durante los últimos 30 años, en forma particular dentro del andamiaje constitucional y legal, México ha vivido transformaciones que han tenido notorias repercusiones en nuestra vida democrática. José Woldenberg precisa que el país pasó de un sistema de partido hegemónico a uno de partidos plural y equilibrado, de elecciones sin competencia a unas altamente competidas, de un mundo de representación habitado prácticamente por una fuerza política a otro colonizado por la diversidad partidista, y de una pirámide política subordinada a la voluntad presidencial a una auténtica división de poderes.2
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Esta transformación, que si bien no ha sido integral y consistente, ha impulsado reformas que concretizaron en el dogma constitucional los valores inherentes a elecciones libres y auténticas, estableciendo, a su vez, instituciones electorales con la pretensión de materializar en favor de la ciudadanía dichos principios. Las reformas en materia política electoral prosiguen, casi siempre, a discutidos resultados electorales y como respuesta de las fuerzas políticas y sociales que no fueron favorecidas en las elecciones y que desde la oposición buscan, por un lado, cuestionar la legitimidad del proceso y, por otro, asegurar reglas de mayor competitividad.
WOLDENBERG, José, La transición democrática en México. El Colegio de México; México, 2013, p. 13.
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Durante estos últimos años, a partir de la experiencia de controvertidos procesos electorales, tanto federales como locales, se ha desarrollado un muy robusto andamiaje normativo. En esa línea, a partir de la interpretación jurisprudencial, tanto de la Suprema Corte, en las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, como del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el control concreto de actos y normas de la materia, motivadas por demandas de la sociedad civil organizada, de las autoridades administrativas electorales, de los actores y partidos políticos, se han incorporado al orden jurídico, por ejemplo, la participación de integrantes de comunidades indígenas a cargos de elección popular, así como la participación paritaria en el Congreso de la Unión, en los congresos locales y en ayuntamientos a través de acciones afirmativas; también, las candidaturas independientes, el voto en el extranjero y las consultas populares. Incluso, en temas significativos, como las candidaturas independientes, el modelo de comunicación política, el financiamiento de partidos y la fiscalización, encontramos ya tramos considerables de sobrerregulación. Sin embargo, a pesar del pesado volumen normativo, aún hay vacíos en temas que son parte de la vida ordinaria en democracias consolidadas y que se han importado por democracias en construcción, que orientados en forma idónea y razonable, pueden favorecer permanentemente legitimidad a los ganadores y la gobernabilidad necesaria para la eficacia de la agenda política promovida y votada. Son los casos de figuras como la segunda vuelta o los gobiernos de coalición, estos últimos, si bien reconocidos en el andamiaje constitucional, aun ausentes de regulación secundaria. La pasada elección presidencial del 1 de julio, trazó un rumbo sin precedente dentro del desarrollo integral de las elecciones federales y locales. 3
El resultado obtenido por el candidato ganador, con más del 53% de la votación3, con una oposición que aceptó con civilidad ejemplar la derrota y con una transición –hasta hoy– ordenada y colaborativa entre el gobierno entrante con el saliente, parecen ser elementos suficientes de que no hay necesidad y, por lo tanto, condiciones propicias para reabrir un debate que, aún en el preámbulo de la jornada electoral, insistía en reformas y adiciones “necesarias y urgentes” a nuestro sistema político electoral. Máxime que, la realidad por la que atraviesa el país, exige atender rubros como seguridad pública, impartición de justicia, pobreza, educación, desarrollo social, austeridad, rendición de cuentas y combate a la corrupción, que fueron puestos con acierto y oportunidad en las prioridades del Presidente Electo y resultan apremiantes en la agenda política nacional. Es muy importante observar que la buena recepción que ha tenido en la sociedad la agenda impulsada por el presidente electo obedece, principalmente, a los amplios márgenes del resultado electoral que le otorgan, tanto al candidato como a los partidos políticos que lo postularon, una considerable legitimidad. Es esencial que rescatemos el valor que hoy nos muestra la legitimidad del gobierno electo para la gobernabilidad política. Debemos aprovechar la serenidad que ofrece el desenlace del proceso electoral, para que favorecidos por el contexto que trajeron las elecciones, continuemos debatiendo. La ruta exige seguir fortaleciendo los procedimientos y reglas democráticas. Tenemos que enfocarnos en asegurar mecanismos que inclusive, con resultados electorales estrechos, permitan alcanzar niveles similares de aceptación social. Persisten ejemplos (particularmente en el caso de algunas gubernaturas estatales) en donde la diferencia de votos de los candidatos fue significativamente cerrada.
Una votación de 30,110,327 de votos, los cuales representan el 53.20% de la votación total emitida.
En el año 2000, con el considerable margen que dio el triunfo al entonces candidato ganador, con el reconocimiento del resultado electoral por parte de los contendientes, actores y partidos políticos, se vislumbraba como el inicio de una ruta de procesos electorales más legitimados. Esto presagiaba un escenario idóneo que, reconociendo las diferencias políticas, priorizara la construcción de consensos que dieran pie a una agenda legislativa vigorosa que se enfocara a la construcción de un Estado de Derecho fuerte, lo que no se logró alcanzar. La elección presidencial de 2006 tuvo un resultado tan estrecho que polarizó en mucho a la sociedad, minando la credibilidad, tanto de los ganadores como de las instituciones electorales; generó un debate que exigió cincelar reformas que aseguraran márgenes más amplios de equidad en la contienda, esencialmente en el modelo de comunicación política y de la neutralidad de las autoridades en el desarrollo de los comicios.
En este orden, si bien el debate legislativo sobre la necesidad de regular la segunda vuelta electoral como una forma de fortalecer el sistema democrático se ha dado a partir de márgenes estrechos en los resultados de las elecciones, tal vez el escenario que vivimos hoy facilita su discusión. Este mecanismo electoral, creado en el constitucionalismo francés, denominado ballotage (del francés ballot, voto) se trasladó a diversos países de Europa4, Asía5 y África6, incorporándose a la región latinoamericana a partir de la década de los setentas del siglo pasado7. Es así que 13 de 20 países de la región han reconocido en su orden constitucional y legal la figura como un medio para lograr aprobación en sus gobiernos y procurar una agenda plural que permita la consolidación del Estado de Derecho8. Inscribiéndose la segunda vuelta como un anticuerpo para hacer frente a las causas que tradicionalmente habían impedido la eficacia de los sistemas democráticos.
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Foto: Wikimedia. Finlandia, Islandia, Mónaco, Portugal y Turquía. Varios países ex comunistas de Europa y Asía también aplican la segunda vuelta: Albania, Armenia, Bielorrusia, Bulgaria, Croacia, Hungría, Irán, Kirguistán, Lituania, Macedonia, Moldavia, Polonia, República Checa, Rumania, Rusia, Tayikistán, Ucrania, y Uzbekistán. 6 También es aplicada la segunda vuelta en varios países africanos, algunos de los cuales por su influencia francesa: Benín, Cabo Verde, Chad, Comoras, Congo, Egipto, Gabón, Ghana, Guinea-Bisáu, Kiribati, Madagascar, Malí, Mauricio, Níger, República Centroafricana, Togo, Senegal. 7 Argentina (1972), Bolivia (2009), Brasil (1988), Chile (1980), Colombia (1991), Costa Rica (1936), Ecuador (1998), El Salvador (1983), Guatemala (1985), Nicaragua (1995), Perú (1979 y 1993), República Dominicana (1994) y Uruguay (1996). 8 Destaca la elección de Iván Duque en Colombia el pasado junio de 2018. 4 5
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La segunda vuelta surge en Francia en el siglo XIX y hoy es usada en muchos países.
Esta figura consiste en la posibilidad de que el proceso electoral, en caso de que ningún candidato hubiese obtenido un determinado porcentaje de votos en la primera ronda, se realice en dos etapas o “vueltas”9. La doctrina coincide, en términos generales10, en que este concepto admite las siguientes variantes en su aplicación: 1. La generalidad de los países que utilizan este método electoral exigen al candidato ganador una mayoría absoluta –es decir de 50%- para resultar triunfador en la primera vuelta; los menos, establecen una mayoría especial que ronda entre el 40% y 45% de los votos. 2. El cómputo de esa mayoría puede hacerse sobre el total de votos válidamente emitidos o sobre el total de votos emitidos, en cuyo caso se facilita la obtención del porcentaje requerido. 3. El número de candidatos que pueden pasar a la segunda vuel-
ta, por regla general, es de dos. No obstante, en algunos países se establece que todos los candidatos que hayan superado un determinado umbral de votos en la primera puedan participar en la segunda ronda. 4. El tipo de cargos populares para los que aplica, tradicionalmente se centra en los titulares del Poder Ejecutivo, aunque podemos encontrar ejercicios en donde también se establece la segunda vuelta para legisladores. Su incorporación al sistema político busca principalmente dos cuestiones: La primera, asegurar que el candidato triunfador, en procesos electorales con estrechos márgenes de diferencia, encuentre respaldo reforzado por una amplia mayoría de electores. La segunda, que el Ejecutivo entrante –aún en contextos en que su gestión esté acotada por el contrapeso de los otros poderes– arranque la encomienda para la que fue
9 EMMERICH, Gustavo Ernesto, “La Segunda Vuelta Electoral: Modalidades, Experiencias y Consecuencias Políticas”, en Becerra, Pablo Javier; Alarcón Oleguín, Víctor y Esquivel, Cuitláhuac (coords.), Contexto y propuestas para una agenda de reforma electoral en México. México, Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, p. 85. 10 SARTORI, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, 4ta. ed., Fondo de Cultura Económica, México, pp., 40-42 y 92-109. Emmerich, op. cit., pp.86.
electo revestido de la legitimidad que le permita llevar a cabo sus funciones con el respaldo político y social, redundando en la gobernabilidad del país. La segunda vuelta, por su naturaleza, convoca a acuerdos derivados de la negociación entre las diversas fuerzas políticas y, en su caso, también con candidatos independientes, permitiendo articular diversos y plurales intereses en torno a una candidatura que resulte legitimada a partir del reconocimiento que hay circunstancias detonantes que afectan la convivencia social y el desempeño del gobierno y, por ende, requieren más que el proceso y el resultado electoral; esto es, impone una voluntad política más integradora. En nuestro país, desde 1988 ha habido un esfuerzo significativo en el Congreso de la Unión, a través de diversas iniciativas, que tiene la pretensión de incorporar a nuestro sistema político electoral la figura de la segunda vuelta. Los debates coinciden en que este mecanismo promueve la coalición de diversos intereses, el acuerdo y las negociaciones entre partidos y candidatos, con el fin de obtener el umbral de votación establecido como mínimo para ganar. Concuerdan en el hecho de que tanto partidos políticos y candidatos estarían incentivados a calcular sus posibilidades reales de triunfo y, en su caso, a negociar una asociación electoral con los contendientes que juzguen apropiados. Esta circunstancia les permitiría alcanzar una mayoría absoluta de respaldo electoral para contar con una base sólida de apoyo popular. Algunas propuestas refieren, como otra característica, que permitiría elevar el nivel de nuestra democracia por el hecho de que con dicha figura las agrupaciones políticas sin una ideología clara se someterían a un escrutinio mucho más crítico. Existen reflexiones imprescindibles en el debate sobre las segundas vueltas, como el considerable incremento en el costo del proceso electoral que traería la organización de una segunda ronda;
que la incorporación de esta figura puede ser una fuente de crisis institucional e inestabilidad que genere presidentes electos con mayorías electorales artificiales, esto es, con un peso sobredimensionado, de frente a un Congreso en el que no cuente con mayoría11, y que a su vez suscite una considerable presión sobre la autoridad electoral, dada la estrecha proximidad de tiempo entre la primera y segunda ronda12. Otros temas resultan relevantes para su adopción, como la prolongación de los procesos electorales y su impacto en el ánimo y vocación de participación política en las urnas, así como el voto electrónico. Las segundas vueltas que logran reconocer en su instrumentación estas debilidades pueden llegar a ser terreno fértil para la ampliación de la participación ciudadana y la emisión de un voto mayormente informado –precondición de una democracia plena– favoreciendo nuevos escenarios en los que los ciudadanos se involucren más en la toma de las decisiones que les afectan, al permitirles una deliberación más razonada, informada y consciente de las ofertas políticas. El debate sobre la incorporación de la segunda vuelta a nuestro sistema político electoral ha ido sumando voces, muchas de ellas, motivadas por experiencias electorales locales, marcadas por márgenes muy cerrados en el porcentaje de su definición como las que se vivieron en las elecciones gubernamentales de Coahuila y Estado de México en 2017, y Puebla y Yucatán en 2018. En ese orden, si bien el último resultado electoral generó certeza y mayorías que revisten de legitimidad plena al hoy Presidente Electo, y que permiten la gobernabilidad necesaria, seguimos siendo una democracia en construcción, lo que nos exige debatir con eficacia temas de la agenda política electoral que hagan eficiente el sistema democrático para que todo gobierno que resulte triunfador en las urnas cuente con un margen aceptable de legitimidad democrática.
11 De Andrea Sánchez, Francisco José, “Estudio Comparado Teórico-Práctico y Legislativo sobre la Segunda vuelta Electoral: El caso de México”. http://www.ejournal.unam.mx/bmd/bolmex106/BMD10607. pdf. Consultado el 17 de agosto de 2018. 12 Gamboa Montejano; Claudia, Segunda vuelta electoral, Estudio teórico-conceptual de derecho comparado y de iniciativas presentadas en la materia, Cámara de Diputados, Centro de Documentación y Análisis, p. 19. http://www.celag.edu.mx/Formula%20Electoral%20para%20Comicios%20de%20Jefe%20de%20Estado.pdf. Consultado el 17 de agosto de 2018.
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Caso: Sentencia 35 de 2017 Órgano Jurisdiccional: Corte Constitucional Italiana Juez Constitucional Redactor: Nicoló Zanon Presidente de la Corte: Paolo Grossi
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a existencia e integración del Parlamento italiano están contemplados en la Constitución de la República Italiana1, la cual establece que estará constituido por una Cámara de Diputados y un Senado de la República (artículo 55). La Cámara de Diputados es integrada por 630 diputados, 12 de los cuales son elegidos por los electores radicados en el extranjero. Los 618 diputados restantes son asignados por distritos electorales (artículo 56). Por otro lado, la parte electiva2 del Senado de la República se compone por 315 Senadores. El 4 de mayo de 2015, la Cámara de Diputados italiana aprobó la ley electoral denominada “Italicum”3, la cual fue propuesta por el entonces Primer Ministro italiano Matteo Renzi. La ley fue aprobada por 334 votos a favor, 61 en contra y 4 abstenciones. Dentro de las reformas que esta ley introdujo al sistema electoral italiano se encuentran las siguientes relacionadas con la elección de los diputados: 1. La asignación de 340 escaños a la lista de candidatos que obtuviera el 40% de la votación emitida en la elección (bono de mayoría); y 2. En caso de que ninguna de las listas obtuviera el 40% de la votación emitida, se realizaría una segunda ronda entre las dos listas que hayan obtenido el mayor porcentaje de votación. Al ganador de esta segunda ronda sería asignado el bono de mayoría (segunda ronda).
Una vez aprobada la reforma, los tribunales ordinarios de Mesina, Turín, Génova, Perugia y Trieste impugnaron su constitucionalidad ante la Corte Constitucional italiana. Entre otros aspectos, los tribunales impugnaron tanto la existencia del bono de mayoría, como la existencia de una segunda ronda para la asignación del bono. Esto dio lugar a la sentencia 35 del año 2017 de la Corte mencionada. Bono
de
Mayoría
En lo referente a la asignación del bono de mayoría el Tribunal Ordinario de Mesina adujo que éste violaba lo dispuesto por el artículo 48 de la Constitución de la República Italiana, según el cual cada voto debe contribuir de manera equitativa y efectiva a la formación de los órganos de elección popular. El artículo 48 establece lo siguiente: “Artículo 48. Son electores todos los ciudadanos, hombres y mujeres, que hayan alcanzado la mayoría de edad. El voto es personal e igual, libre y secreto. Su ejercicio constituye un deber cívico. La ley establecerá los requisitos y las formas para el ejercicio del derecho de voto por parte de los ciudadanos residentes en el extranjero, y garantizará la efectividad del mismo. Con este fin se instituirá una circunscripción del Extranjero para las elecciones de las Cámaras, a la que se asig-
www.senato.it/application/xmanager/projects/leg18/file/repository/relazioni/libreria/novita/XVII/COST_SPAGNOLO.pdf Quienes se hayan desempeñado como Presidentes de la República serán senadores vitalicios, siempre y cuando no hayan renunciado al cargo (artículo 59). 3 http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2015-05-06;52 1 2
nará un número de escaños establecido por norma de rango constitucional y con arreglo a los criterios que disponga la ley. El derecho de voto no podrá ser restringido, excepto en caso de incapacidad civil o con motivo de sentencia penal firme o en los supuestos de indignidad moral especificados por la ley.” Por su parte, la Avvocatura Generale dello Stato manifestó a la Corte Constitucional Italiana que eran dos las impugnaciones del Tribunal Ordinario de Mesina: la primera consistente en el establecimiento del bono de mayoría y, la segunda, en la fijación de un umbral del 3% de la votación válida para tener derecho a la asignación de diputados por medio del sistema de listas. Al respecto, la Avvocatura Generale dello Stato adujo que la impugnación del Tribunal Ordinario de Mesina era improcedente, ya que éste no expresó argumentos suficientes para demostrar lo fundado de su reclamo. Por su parte, el Tribunal Ordinario de Génova argumentó que el bono de mayoría ponía en riesgo el valor equitativo de cada voto, así como la representatividad de la Cámara de Diputados. Este tribunal centró su impugnación en el hecho de que el bono de mayoría podía ocasionar distorsiones en la representación al considerar únicamente la votación válida y no el número total de personas que tienen derecho a votar en la elección, así como en que si dos listas obtenían más del 40% de la votación válida, la de menos votos vería reducida drásticamente su representatividad en la Cámara de Diputados, puesto que el bono de mayoría sería asignado a la de mayor votación. La Corte Constitucional consideró que el Tribunal Ordinario de Mesina sólo realizó una impugnación general del sistema electoral para la asignación del bono de mayoría y que esta impugnación consistía en diversos argumentos entre los que se encontraba la inconstitucionalidad del umbral del 3% de la votación válida. La Corte Constitucional italiana consideró improcedente la impugnación del Tribunal Ordinario de Mesina. Argumentó que el tribunal impugnó el sistema que el legislador estableció para la asignación del bono de mayoría, sin embargo, no manifestó las razones por las que dicho sistema vulnera el principio de representatividad en la Cámara de Diputados, ni manifestó si la vulneración se presenta en la primera o segunda ronda electoral. A este respecto, la Corte Constitucional recordó que ya había establecido previamente que los legisladores gozan de amplia discrecionalidad al decidir el sistema electoral bajo el cual serán realizadas las elecciones. La Corte ha sostenido que sólo debe intervenir en aquellos casos en lo que el sistema electoral establecido por el legislador sea manifiestamente irrazonable.
Del mismo modo, la Corte Constitucional Italiana citó las sentencias 15 y 16 de 2008, 13 de 2012 y 1 de 2014 en las cuales resolvió que los sistemas electorales que contemplan la asignación de un bono de mayoría pueden ocasionar sobre o subrepresentación cuando no establecen un umbral mínimo de votación para la asignación de dicho bono. En este caso, la legislación impugnada sí contempla un umbral del 40% de la votación válida para obtener el bono de mayoría, lo que implica, según la Corte Constitucional italiana, que la lista que obtenga dicho bono sí obtuvo una mayoría relativa en la elección de diputados, por lo que dicho umbral no es manifiestamente irrazonable por sí mismo, puesto que este fue establecido discrecionalmente por el legislador en la búsqueda de equilibrar la representatividad de la Cámara de Diputados con la gobernabilidad de ésta y la estabilidad del gobierno italiano. En relación con que el umbral mínimo para la obtención del bono de mayoría considera únicamente la votación válida y no la totalidad de posibles electores, la Corte Constitucional italiana resolvió que si bien es cierto que en elecciones con un alto porcentaje de abstencionismo el bono de mayoría será asignado a una lista que obtuvo pocos votos, también es cierto que considerar la votación válida o la totalidad de electores para la determinación del umbral de acceso al bono es una decisión eminentemente política, que está asignada al Poder Legislativo y que no es sujeta de revisión constitucional. De igual manera, la Corte Constitucional italiana sostuvo que no es irrazonable que si dos listas obtienen más del 40% de la votación válida, el bono de mayoría sea asignado a la lista con la mayor votación, puesto que la reducción de escaños que obtendría el segundo lugar es propia de todos los sistemas electorales que contemplan la asignación de un bono de mayoría, pues en este sistema las listas minoritarias obtienen menos escaños de los que hubiesen obtenido en un sistema electoral proporcional. Por último, la Corte Constitucional hizo notar la falta de claridad de la impugnación presentada por el Tribunal Ordinario de Mesina, pues si bien mencionó que la Italicum vulneraba los artículos 1, 3, 48, 49, 51 y 56 de la Constitución de la República Italiana, así como el Tercer Protocolo Adicional de la Convención Europea de Derechos Humanos4, los argumentos de su impugnación se centraban únicamente en la violación al artículo 48 constitucional. Segunda Vuelta Como lo mencionamos, en aquellos casos en los que ninguna de las listas obtuviera el 40% de la votación válida para la elección de diputados, la Italicum contemplaba la realización de una segunda vuelta electoral en la cual
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participarían únicamente las dos listas con mayor votación en la primera vuelta. Los tribunales ordinarios de Génova, Turín, Perugia y Trieste impugnaron la existencia de esta segunda vuelta. En concepto de estos tribunales la segunda vuelta estaría construyendo una mayoría de manera artificial y distorsionaría la representatividad de la Cámara de Diputados, pues el bono de mayoría podría ser asignado a una lista con muy poco apoyo popular. Esto, dado que en esta segunda vuelta se reduce de manera drástica la oferta electoral al sólo permitir la participación de las dos listas con mayor votación de la primera vuelta, así como por que para obtener el bono mayoría basta el 50% más 1 de los votos, sin que exista un límite mínimo de participación electoral en ambas vueltas. En defensa de la segunda vuelta, la Avvocatura Generale dello Stato manifestó que en ésta el umbral para obtener el bono de mayoría aumentaba del 40% de la primera vuelta al 50% más 1 voto. La Corte Constitucional italiana sostuvo nuevamente que el legislador está facultado para determinar el sistema electoral y la existencia dentro de él de un bono de mayoría, siempre que éste no otorgue una “sobrerrepresentación excesiva” al ganador de dicho bono. Asimismo, la Corte mencionó que en este caso el bono de mayoría no afecta de manera irrazonable la representatividad de la Cámara de Diputados. Sin embargo, en opinión de la Corte, la realización de una segunda vuelta para el otorgamiento del bono de mayoría viola lo dispuesto por los artículos 3, 12 y 48 de la Constitución de la República Italiana. Los artículos 1 y 3 de la Constitución de la República Italiana mencionan lo siguiente: “Artículo 1. Italia es una República democrática fundada en el trabajo. La soberanía pertenece al pueblo, que la ejercerá en las formas y dentro de los límites de la Constitución. Artículo 3. Todos los ciudadanos tienen la misma dignidad social y son iguales ante la ley, sin distinción por razones de sexo, raza, lengua, religión, opiniones políticas ni circunstancias personales y sociales. Corresponde a la República suprimir los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad entre los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del País.” La Corte Constitucional italiana declaró inconstitucional la segunda vuelta contemplada en la Italicum para la asignación del bono de mayoría. Para arribar a esta conclusión, la
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Corte consideró los argumentos expresados por los tribunales impugnantes, es decir, que la segunda vuelta creaba artificialmente una mayoría y reducía la oferta electoral. Además, al declarar la inconstitucionalidad de la segunda vuelta, la Corte Constitucional italiana expresó que vulneraba los principios constitucionales consistentes en que cada voto debe contribuir de manera equitativa y efectiva a la formación de los órganos de elección popular y en la representatividad de estos. Como ejemplo, a la posible vulneración de estos principios constitucionales, la Corte mencionó la posibilidad de que una lista que haya obtenido un porcentaje bajo de votos en la primera ronda, participe en la segunda vuelta y resulte ganadora del bono de mayoría, lo que la llevaría a una sobrerrepresentación excesiva respecto de la votación que obtuvo originalmente en la primera vuelta. Asimismo, la Corte sostuvo que el legislador, en la legítima búsqueda de la gobernabilidad, vulneró de manera trascendente los principios constitucionales ya mencionados, sin que esté justificada dicha afectación. Así, la Corte consideró que la medida tomada por el legislador para asegurar la asignación del bono de mayoría no superó el test de proporcionalidad y razonabilidad, pues al distorsionar la representación de una de las dos cámaras de representantes, afecta de manera sustancial los principios constitucionales citados previamente. La Corte Constitucional italiana aclaró en la sentencia que la inconstitucionalidad de la segunda vuelta no radicaba en la mera celebración de ésta, sino en la manera en la que fue regulada en la Italicum. En ese sentido, la Corte manifestó que el legislador debió considerar los efectos y consecuencias de la segunda vuelta dentro de un sistema electoral que asigna un bono de mayoría en un sistema parlamentario de gobierno. En opinión de la Corte, el legislador tenía que haber considerado tanto las funciones como la importancia política que la Cámara de Diputados tiene para el gobierno italiano, lo cual no ocurrió. El argumento de la Avvocatura Generale dello Stato respecto al supuesto aumento en la segunda vuelta del umbral para la obtención del bono de mayoría fue desestimado por la Corte, la cual sostuvo que dado que en la segunda vuelta participan únicamente dos listas de candidatos, necesariamente una de ellas obtendrá el 50% más 1 de los votos requeridos para la asignación del bono de mayoría, es decir, dicho umbral no implica un requisito de desempeño sino un resultado inevitable. Por último, la Corte expresó que no es su papel determinar o adicionar requisitos a la segunda vuelta para que esta resulte constitucional, puesto que es una facultad del legislador, la cual debe ser respetada por los jueces.
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales.
Opinión El caso presentado ante la Corte Constitucional italiana era de gran importancia y trascendencia para su país. Tenía en sus manos una decisión que incidiría directamente en la integración de la Cámara de Diputados y, por ende, en la relación entre ésta y el Gobierno italiano. La noticia de que la Corte había resuelto la impugnación presentada en contra de la Italicum viajó hasta este lado del mundo. La Corte Constitucional italiana se encontraba ante uno de esos casos con los que sueñan los jueces partidarios del activismo judicial. La oportunidad de declarar inconstitucional lo realizado por los legisladores y ordenarles qué, cómo y cuándo hacerlo “correctamente”, difícilmente habría sido desaprovechada por varios jueces de Distrito mexicanos. Lo primero que llama la atención de la resolución de la Corte Constitucional italiana es el reconocimiento que ésta hace de los límites de sus facultades respecto de temas que son competencia del poder legislativo. Así, en varios pasajes de la resolución, la Corte manifiesta que los legisladores gozan de discrecionalidad para la determinación de las materias a su cargo, las cuales sólo deben ser revisadas por los tribunales cuando la determinación afecte de manera trascendente e innecesaria algún derecho o principio constitucional. Ahora bien, en relación con lo resuelto por la Corte respecto al bono de mayoría, podemos decir que la Corte mantuvo el criterio establecido en la sentencia 1 del 2014, así, dado que en la Italicum si fue establecido un porcentaje mínimo de votación para la obtención del bono de mayoría, la Corte consideró que cumplía con los requisitos mínimos para ser considerado constitucional. De esta manera, la Corte no consideró que se afectaba severamente el principio constitucionalidad de representatividad, es decir, que la asignación de 340 diputados a la lista que obtuviese el 40% de la votación válida, no ocasionaba una sobrerrepresentación “excesiva” de dicha lista en la Cámara de Diputados. Este razonamiento de la Corte Constitucional italiana implica que los legisladores pueden establecer mecanismos que garanticen que una de las listas de candidatos tenga una mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. La validación de la construcción de mayorías a través de bonos o cláusulas de gobernabilidad puede resultar muy cuestionable, ya que pareciera que lo ideal es que las fuerzas políticas presentes en una Cámara de Diputados tengan que negociar entre sí para tomar las decisiones que conciernen a todos los ciudadanos, de este modo, al menos en teoría, todos los electores formarían parte de las decisiones tomadas por sus representantes en la Cámara de Diputados.
No obstante, la Corte Constitucional italiana consideró que el establecimiento de sistemas electorales que otorguen mayoría en la Cámara de Diputados entra dentro de las facultades discrecionales de los legisladores, con el único límite de que dichos sistemas no causen una sobrerrepresentación “excesiva”. Al resolver la impugnación sobre la segunda vuelta, la Corte ejemplificó un caso de sobrerrepresentación excesiva. En este ejemplo, era posible que una lista de candidatos resultara con el doble de curules de los que obtuvo en la primera vuelta. La resolución de la Corte en relación con la segunda vuelta es razonable. La legislación impugnada permitía que listas de candidatos que no habían estado cerca de obtener el 40% de la votación válida, fueran merecedores de una mayoría absoluta de la Cámara de Diputados, lo que de manera alguna respetaría los principios de representatividad y de equidad y eficacia de todos los votos. Si en la reglamentación de la segunda vuelta hubieran sido establecidos ciertos requisitos de participación electoral para la asignación del bono de mayoría, probablemente la segunda vuelta habría superado el test de proporcionalidad y razonabilidad de la Corte Constitucional, pues con esto no se daría el caso de que un partido con poco apoyo popular ocupara la mayoría de los asientos de la Cámara de Diputados.
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Si de cuentos se trata... Cuéntalo
UNA CONSULTA POPULAR GENOCIDA
Daniel González-Dávila Abogado por la UNAM. CEO de Bufete Jurídico Nacional y litigante constitucionalista. Exdelegado presidencial ante la SCJN. Profesor de Derecho Procesal Constitucional. Escritor y Barítono.
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n una sesión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el diputado Ruiz Araiza, del Partido Ambientalista, presentó una iniciativa de adición a la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en su artículo 7°, con el texto siguiente: ARTÍCULO 7o.- Corresponden a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades: XXII.- Prohibir y castigar con severidad la tauromaquia, las peleas de perros y de gallos, a fin de proscribir estas prácticas en todo el territorio nacional, y XXIII.- … En su discurso de presentación de la iniciativa, el diputado sostuvo: Honorable Cámara de Diputados: El día de hoy he presentado una iniciativa que creo que se defiende sola. Durante cientos de años hemos sido ciegos y sordos ante el sufrimiento de los toros de lidia, que estamos matándolos desde que México era la Nueva España. Pues les tengo una noticia, señoras y señores: ya no somos súbditos de España y seguimos repitiendo sus tradiciones inhumanas. Las reses que inevitablemente tienen que morir para proveer de carne a la sociedad mexicana son sacrificadas sin dolor. Seguir tolerando la matanza de reses bajo tortura es inadmisible, no sólo porque las leyes nos obligan a proporcionar un trato digno a las especies animales, sino porque ellas mismas tienen el derecho de ser tratadas con respeto, por el simple hecho de ser seres sintientes. Por cuanto hace a las peleas de perros clandestinas, se sabe que existe todo un submundo de cría de perros de pelea y todo un negocio de apuestas y un espectáculo dantesco que acaba en la muerte de uno de los animales contrincantes. Esto es abyecto y totalmente inadmisible, al igual que las peleas de gallos, que son fuente de corrupción en los palenques e invariablemente terminan en balazos, no siendo siempre sólo los gallos los muertos. Me parece que es hora de poner fin a este horror y maltrato, obligando a todos los Estados a prohibir todas estas prácticas, sin pasar por alto que en muchas de ellas la tauromaquia es patrimonio cultural. Con la adición que propongo, que es justamente en el artículo que distribuye las competencias de los Es-
tados de la Unión en materia ambiental, tales declaraciones quedarán sin efecto y México dejará de hacer el ridículo ante la comunidad internacional. Muchas gracias. La respuesta no se dejó esperar. El murmullo de los legisladores pasó a ser un verdadero griterío. El presidente de la Cámara llamó varias veces al orden. El diputado conservador Sánchez Alvarado estaba de pie y con la mano alzada. ─Diputado Sánchez Alvarado, tiene la palabra desde su curul. ─Gracias, señor presidente. Jamás había escuchado tantas insensateces en tan poco tiempo. Y no me refiero a las peleas de perros y de gallos, que en mi concepto son repugnantes y no me opongo a que sean desterradas para siempre. Pero comparar las peleas de perros con el finísimo arte de la tauromaquia me parece un desatino y una falta de información, cultura y educación que van más allá de lo que puede permitir este recinto. El diputado Ruiz Araiza quiere meter en la misma bolsa pedazos de carbón con finísimos diamantes, y eso es no tener idea de cómo legislar. En primer, lugar me sorprende que el señor diputado hable de los “derechos de los animales” como si se estuviera dirigiendo a débiles mentales. Los animales no tienen derechos. Para tener un derecho se requiere tener conciencia, voluntad, juicio y discernimiento, potencias únicas del ser humano; conciencia para entender lo que significa ese derecho, voluntad para ejercerlo, juicio para entender las consecuencias de hacerlo y discernimiento para optar si se ejerce o no, sin mencionar dos cosas más: que a todo derecho corresponde una obligación correlativa, y que a todo derecho debe corresponder un mecanismo judicial a través del cual se pueda ejercer. Yo le pregunto al señor diputado, ¿acaso el perro que tiene como mascota goza del derecho de ser alimentado y, en caso contrario, puede demandarle en un juzgado familiar una pensión alimenticia? No, señor. Estos términos ridículos de la posmodernidad no nos llevarán a ningún lado. La protección de los animales es una obligación de las personas, no su derecho. ─¿A dónde quiere llegar, diputado? ─A mucho más, presidente. El diputado Ruiz se queja de que la tauromaquia es producto de la Hispanidad. Pues ¿Qué acaso no toda esta Nación es producto de la Hispanidad? No lo veo
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a usted usando penacho, ni taparrabo ni cascabeles en los tobillos. Pero le tengo una mejor: somos hijos de España, pero España no hubiera podido conquistar Tenochtitlán sin la ayuda de los tlaxcaltecas, que estaban hartos de las guerras floridas del criminal Imperio Azteca. México fue conquistado por mexicanos aliados con españoles, que nos trajeron la cultura, la ciencia, la religión, el lenguaje que hoy hablamos y, para no abundar más, la cultura griega, cuna de la civilización, y de la misma tauromaquia que usted pretende abolir. Esa tradición la traemos en la sangre, gracias a que Hernán Cortés no arrasó con los indígenas, sino que tuvo la visión de mezclarse con ellos y de hacer de México un país mestizo como el que es ahora. Compare usted a Cortés con Buffalo Bill, y debería caerse de rodillas y hacerle un monumento de 40 metros. Él exterminó a todos los indígenas norteamericanos como plaga. Cortés nos adoptó como hijos. Y desde ese entonces los toros son esencia de la cultura nacional, que para su información son totalmente diferentes a las reses comunes. Si usted mezcla un toro bravo en una ganadería de reses de consumo ordinario, al día siguiente encontrará un cementerio. Un toro bravo es una especie única, y si se elimina la fiesta brava, ¿qué ganadería se encargará de criarla? Lo que usted propone, señor mío, no es abolir la fiesta brava, es desaparecer la especie del toro bravo. Es cuanto, señor presidente. ─Señor diputado Villanueva. ─Gracias, señor presidente. A mayor abundamiento quisiera tocar puntos neurálgicos sobre el impacto de esta
iniciativa. Me parece que hay que tomar en cuenta que en México hay cientos de ganaderías dedicadas en exclusiva a la crianza del toro bravo. Un toro de lidia de 500 kilos ─una verdadera locomotora─, cuya crianza es sumamente costosa, supera los 75 mil pesos durante los cuatro o cinco años en los que debe ser alimentado y atendido por personal calificado para ello, cuyo salario también hay que tomar en cuenta. Si un ganadero cuenta con una inversión moderada de 80 toros, se traduce en numerario en 6 millones de pesos. Si de un día para otro se le dice que sus toros de lidia ya no pueden ser toreados, la única opción que le queda es vender sus toros como carne de res, es decir, 40 mil kilos, que a un máximo de 70 pesos y siendo muy optimistas, pues no toda la carne de res es Ribeye, de esos 6 millones al ganadero le quedarían algo más de 3 millones de pesos. ¿Quién va a pagar ese daño a los cientos de ganaderos? ─Señor diputado González Serrano. ─Gracias, señor presidente. Yo soy taurófilo, pero entiendo el espíritu de la iniciativa. Lo que quisiera transmitirle a su autor es que en la tauromaquia opera una mística muy especial que no es fácil entender si uno no la aprende desde niño. Los toros están llenos de arte, de poesía, de danza, de música y de una alegoría que sólo llega uno a entender cuando se hace aficionado. El toro representa la fuerza bruta, el ataque del macho cabrío, la fuerza invencible del bravucón. En cambio, el torero, con su figura esbelta y afeminada ─¿quién puede negar que el torero está auténti-
camente vestido de mujer?─ lo enfrenta con estilo, gracia y elegancia, sin exabruptos, y es quien generalmente triunfa sobre él, y es esa maestría lo que se disfruta en la fiesta brava. El toro es enfrentado por unos minutos, pero ha vivido 5 años como príncipe y al igual que el resto de las reses acabará en el rastro. No obstante, y aquí viene lo medular de mi participación, quiero hacer énfasis en que no es necesario abolir la tauromaquia para abolir el sufrimiento del toro. Podemos llegar a un punto medio aristotélico. Pueden sobrevivir las pamplonadas, el toreo de recorte (que es torear al toro con el propio cuerpo y no se le toca ni un pelo) y desde luego los forcados. ─Gracias, señor diputado. Diputado Sánchez Alvírez. ─Señor presidente, estamos dándole vueltas innecesarias a lo obvio. Me parece increíble que todavía haya personas que llamen arte a que un tipo vestido de manera ridícula le inserte por el lomo una espada a un animal hasta que se muera ahogado en su propia sangre. Los países civilizados no tienen toros. En Estados Unidos nunca ha habido. De Europa, el único que los tiene es España, pero media España ya no quiere tenerlos. Y si eso significa que se extinga la especie del toro bravo, pues si sólo sirve para que la torturen, por mí, que se extinga. ─Señor diputado Portela. ─Con su permiso, señor presidente. Me parece que en este caso tenemos en juego algo muy íntimo de los mexicanos. Algo muy suyo. Tanto de un lado como del otro. El debate nacional está muy dividido entre protectores de los animales y entre taurófilos, por lo que hagamos lo que hagamos el resultado será insatisfecho para alguno de los dos bandos. Además, para muchos la tauromaquia es una afición muy querida que han heredado por generaciones. ¿Quiénes somos nosotros para quitárselas? Si queremos conseguir legitimidad en el resultado de esta reforma no podemos ser nosotros quienes legislemos. Tiene que ser el propio pueblo, porque este tema, por la sensibilidad que entraña, me parece de trascendencia nacional. No veo mejor oportunidad que ésta para hacer una Consulta Popular. La propuesta fue secundada con una ola generalizada de aplausos. ─Ante la aprobación evidentemente mayoritaria de esta Cámara ─dijo el presidente─, túrnese la iniciativa del diputado Ruiz Araiza a la Comisión de Puntos Constitucionales para el único fin de que se lleven a cabo los trámites necesarios para la Consulta Popular de mérito en las próximas elecciones federales. Se levanta la sesión.
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Foto: Depositphotos.
Así pues, la Consulta Popular fue preparada por la Cámara de Diputados con la pregunta: “¿Desea usted que las corridas de toros sean prohibidas en todo el territorio nacional?” Esta propuesta fue turnada al Senado para su aprobación, que, por mayoría, no tuvo objeción en que fuera revisada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y eventualmente sometida al escrutinio popular. Al estudiar la constitucionalidad de la pregunta de la Consulta, el pleno de la Suprema Corte tuvo sus discrepancias. Cinco ministros manifestaron que la fiesta brava y la ganadería para su sostén es una facultad residual de los Estados, habida cuenta que ningún artículo constitucional faculta a la Federación de manera expresa para normar dicha actividad. Por ello, en concordancia con el artículo 124 constitucional, el Congreso de la Unión está impedido para inmiscuirse en el arte taurino de los Estados y debe respetar la soberanía de cada uno de ellos, donde en unos es patrimonio cultural y en otros está prohibida. No obstante, la mayoría de seis ministros consideró que el artículo 73, fracción XXIX-G, concede al Congreso de la Unión la facultad de expedir leyes generales que establezcan la concurrencia de los tres niveles de gobierno en materia de protección al ambiente. Este tipo
de leyes no son ni federales ni locales. Son generales. Obligan a los tres niveles de gobierno. Son Leyes “marco” que surgen de fuente federal pero que vinculan a todos los niveles de gobierno de la Nación, de manera tal que el Congreso de la Unión decide con entera libertad qué atribuciones, facultades o prohibiciones corresponde asignar a cada nivel de gobierno, siempre que en esta distribución no se viole la Constitución. De esta manera, el Congreso es totalmente libre de consultar sobre la prohibición de la tauromaquia. Aprobada la pregunta de la Consulta, fue turnada al Instituto Nacional Electoral para ser incluida en las boletas electorales de las siguientes elecciones federales, que estaban a pocos meses de tener lugar. Y he aquí donde la utopía democrática se desmoronó como un castillo de naipes. Conforme se acercaba el proceso electoral, las redes sociales y los medios de comunicación empezaron a bombardear a la opinión pública para votar por la abolición de la fiesta brava. El Partido Ambientalista lo tomó como bandera política y no tardaron en sumarse numerosas organizaciones activistas protectoras de animales. El Partido había logrado incorporar a la boleta electoral tanto su
emblema como su objetivo de campaña. Desde luego que hubo un contraataque. Los ganaderos, los taurófilos y los miles de trabajadores que subsisten de la industria taurina hicieron lo que pudieron por defender la tradición de la fiesta brava, pero el embate de lo políticamente correcto parecía invencible. Durante todo el proceso electoral, el Partido Ambientalista empleó todo su arsenal para cubrirse de gloria con la Consulta Popular, alegando que gracias a él se estaba contribuyendo a la protección de seres inocentes y a sacar a México de la barbarie. Jamás el Partido tuvo tantos votos. Desde luego, el resultado de la Consulta Popular fue por el sí a la prohibición. El Partido se había encargado de tocar fibras sensibles de los votantes. Había estrujado el corazón de la gente empleando la técnica publicista del paralelismo: así como un bebé es inocente, también lo es un toro de lidia que no puede defenderse. Así fue como en México se proscribió la tauromaquia como algo abominable, se perdieron miles de empleos y millones de pesos. Se extinguió la raza del toro bravo. Todos fueron sacrificados como reses de rastro y nunca más se volvió a ver una corrida de toros en México.
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ALFONSO HERRERA GARCÍA
REFERENDUMS AROUND THE WORLD Qvortrup, Matt (editor),
DEMOCRACIA DIRECTA E INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR Cabello Fernández, Mª Dolores, Tirant lo Blanch,
Palgrave McMillan, 2ª ed., Londres, 2018, 307 págs.
Valencia, 2017, 145 págs.
A consecuencia de su indiscutido impacto internacional en los últimos años, los referéndums —y con ellos, el conjunto de los mecanismos de participación democrática directa—, la reflexión acerca de su sentido y alcances ha recobrado una extraordinaria actualidad en muchas latitudes del orbe. Tuvieron mucho que ver en ello dos vivencias ampliamente conocidas: el denominado “Brexit”, que marcó la salida del Reino Unido de la Unión Europea, y la votación negativa al acuerdo de paz para terminar el conflicto armado en Colombia. Estos resultados, poco esperados, elevaron las discusiones acerca de los buenos servicios que estos instrumentos efectivamente prestan a los sistemas democráticos. Mientras un sector de la doctrina pone el acento en los beneficios dialógicos y pluralistas de los mecanismos de democracia directa para la toma de decisiones públicas; otro se mantiene escéptico, crítico, cuando no directamente contrario a su implementación, más allá de las formas establecidas desde la lógica de la representación política. El debate sobre estos procedimientos no tiene una excepción en México. En pleno proceso de transición política, su operatividad ha sido una bandera central en el discurso del presidente electo Andrés Manuel López Obrador, que iniciará formalmente su administración el 1º de diciembre de este año, quien ha señalado la conveniencia de recurrir a estas dinámicas para la definición de temas centrales de su plataforma política. Este libro aporta una sólida teorización, así como una explicación práctica e histórica de los referéndums, además de incluir estudios dirigidos a un espectro amplio de experiencias: Europa occidental, América del Norte y el Caribe, Latinoamérica, África, Europa del Este, y países específicos, como Rusia y la ex Unión Soviética, Suiza y Australia.
Entre los mecanismos más característicos de un régimen de democracia directa se encuentra la “iniciativa legislativa popular”. Esta iniciativa consiste en la formulación de un proyecto de ley o, incluso, de reforma a una Constitución, impulsada por el voto ciudadano, generalmente con el respaldo obligatorio de un cierto número mínimo de firmas. En un Estado constitucional, los procedimientos de iniciativa popular no están llamados a sustituir a los de una democracia representativa (cuyos titulares pueden ser cada uno de los legisladores o el presidente de la República, por ejemplo), sino que le son complementarios. Por ello, son una especie de válvulas para viabilizar alguna preferencia legislativa de la sociedad, que no se ha procesado, por las razones que fueren, por sus representantes en las cámaras. En este libro, la profesora Cabello Fernández analiza el mecanismo de la iniciativa legislativa popular desde un punto de vista procedimental, en el contexto regulatorio de la Unión Europea y del ordenamiento jurídico español. El grueso de la obra es el análisis de cada uno de esos procedimientos, desde su fundamento en la Constitución y legislación española, como en las legislaciones de las diecisiete comunidades autónomas. México previó la iniciativa legislativa popular por la reforma al artículo 71, fracción IV, de la Constitución federal, del 9 de agosto de 2012. Dicho precepto dispone que el “derecho de iniciar leyes o decretos” compete a ciudadanos en un número equivalente al menos al 0.13 por ciento de la lista nominal de electores. Sin embargo, carece aún de efectividad práctica. Precisamente por ello, es preciso acudir a la dogmática constitucional y a experiencias de otros ordenamientos que permitan comprender y vislumbrar las mejores formas de operar la institución.
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