Revista Tiempo de Derechos No. 27 by tiempodederechos

Tiempo GRAN AUSENTE

Derechos

ÉTICA PÚBLICA

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CARLES RAMIÓ RODOLFO RAFAEL ELIZALDE CASTAÑEDA ÓSCAR DIEGO BAUTISTA BERNABÉ ALDEGUER CERDÁ LUIS OCTAVIO MARTÍNEZ QUIJADA MARCELO BERNAL MANUEL VILLORIA FRANCISCO MERINO AMAND ADRIANA VERCELLONE

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JAIME RODRÍGUEZ ALBA AGUSTÍN E. FERRARO CARLOS ALBERTO PÉREZ CUEVAS LUCIANA SAMAMÉ ZOILA ROMÁN ESPINAL TXETXU AUSÍN JUANCARLOS RAMIREZESPAÑA DANIEL GONZÁLEZ DÁVILA PAULO ARTURO FLORES TELLO ALFONSO HERRERA GARCÍA

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JULIO 2020. No. 27

Julio 2020

Tiempo

Derechos

El Consejo Editorial y el personal de Tiempo de Derechos lamentamos el deceso de nuestro Director General y Fundador de esta publicación

DON SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO Abogado, ex notario, Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de 1995 a 2012. Jurista ejemplar, congruente, íntegro. Hombre de gran fortaleza y ecuanimidad. De fe inquebrantable. Externamos nuestra solidaridad y condolencias a su esposa, Señora María Alicia Guadalupe Sánchez Moreno, y a sus hijas, Ana Alicia y Adriana Patricia, a sus hermanos, sus nietos, familiares y amigos. Pedimos por su pronta resignación y consuelo ante esta irreparable pérdida. Descanse en Paz Ciudad de México, 22 de junio de 2020

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EL ARTE DE HACER Y DECIR LO QUE ES DEBIDO 4

SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO (1943-2020)

“El talento se simula pero nunca la honradez”. Luis Cane, “El Juez Bribón”.

n hombre sincero no puede ser más que un buen amigo. Y eso perdimos, el 22 de junio pasado, su familia, amigos, colaboradores, juristas, abogados y el país entero. Ese lunes falleció Don Sergio Salvador Aguirre Anguiano, luego de luchar contra una cruel enfermedad, mientras se daba tiempo para dirigir diversos proyectos de defensa de los Derechos Humanos y esta revista, Tiempo de Derechos, de la que es fundador, director y gran promotor. Quienes conocimos a Don Sergio sabemos muy bien que lo recordaremos por la más firme de sus virtudes: su entereza. Como un hombre de una sola pieza, esas personas que siempre nos harán falta. Don Sergio ocupó con gran dignidad y honradez el cargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia. Le tocó inaugurar su novena época, desde 1995 hasta 2012, con un desempeño ejemplar y con su particular huella: sus firmes convicciones, congruencia y persistencia. Siempre puso la vara más alta para todos, exigía y se exigía la mayor entrega y, por supuesto, entereza. Don Sergio nació en Guadalajara, Jalisco, en 1943. Optó por la abogacía por seguir siempre los pasos de su hermano mayor, José Luis. Fue un estudiante precoz, al punto que ya litigaba con sólo 19 años, con el apoyo de un abogado titulado, y a los 30 años ya era notario, Número 24 de Guadalajara. Incursionó brevemente en la política. En 1982, defendió en la tribuna del Congreso su diputación fe-

deral, que le fue arrebatada por un fraude electoral y luego fue regidor de Guadalajara, para continuar su carrera de abogado y notario hasta su nombramiento como Ministro en 1995. Ahí dio la batalla por la congruencia y honradez de la aplicación de la justicia. Se convirtió en un referente de muchos de sus colegas, y se ganó la admiración incluso de sus pares oponentes. Para dar una idea de sus gustos y carácter, vale recordar cómo le complacía describirse: “feo, católico y sentimental”, con lo que se reafirmaba como un hombre de su época. Le sobreviven su esposa, Doña María Alicia Guadalupe Sánchez Moreno, sus hijas, Ana Alicia y Adriana Patricia, y ocho nietos: Sergio Salvador, Juan Pablo, Julia, Eduardo, Inés, Carlos, Elena y Lucía, a quienes les ofrecemos nuestra sincera solidaridad y oración. Ateniéndonos a sus propias palabras, gustos y ambiciones, podemos decir que Don Sergio Salvador Aguirre Anguiano, fue un hombre elegante. Hizo y dijo lo que había que hacer y decir. Cuando concluyó su periodo como Ministro del máximo tribunal del país, en 2012, se prometió dedicar el resto de su vida a ser un mejor esposo, mejor abuelo y mejor amigo para sus amigos e hijos. En lo que a nosotros respecta, sólo podemos confirmar lo obvio: cumplió su palabra. Hasta pronto a un profesionista virtuoso a un gran ser humano. Bendiciones Don Sergio, para usted y su familia.

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Foto: Eikon.

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SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO

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“Yo soy la resurrección y la vida; el que cree en mí, aunque muera, vivirá” (Juan 11,25)

El personal que integramos la ponencia del señor Ministro Aguirre Anguiano, durante el periodo 1995-2012, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, nos unimos a la pena que embarga a la familia Aguirre Sánchez, por el sensible fallecimiento del Ministro en retiro,

SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO acaecido el día 22 de junio.

Nuestro querido Ministro fue llamado a vivir plenamente a la Casa del Padre. En medio del dolor, llenémonos de esperanza en la resurrección de Cristo, quien es nuestro consuelo y nuestra paz. Oramos por su eterno descanso y extendemos nuestras condolencias a todos sus familiares, colaboradores y amigos. Honramos su memoria con profundo agradecimiento y admiración por el legado de una vida dedicada a la justicia, la legalidad y la paz. Su vocación, ética y humanismo dejan una huella imborrable, viva por siempre en quienes tuvimos el privilegio de conocerlo. Que Cristo le dé la bienaventuranza eterna. Descanse en paz. Ciudad de México, junio de 2020.

DIRECTORES GENERALES

M. R. Mariano Azuela Güitrón M. R. Sergio Salvador Aguirre Anguiano

CONSEJO EDITORIAL

Acuña Juan Manuel, Adato Green Victoria, Aguirre Anguiano Sergio, Aguirre Anguiano José Luis, Azuela Güitrón Mariano, Betanzos Torres Eber Omar, Chávez Chávez Arturo, Cruz Razo Juan Carlos, De la Mata Pizaña Felipe, Estrada Michel Rafael, Fernández de Cevallos Diego, García Velasco Gonzalo, Germán Rangel Arturo, Gómez Mont Fernando, Gutiérrez Fernández José Guillermo, Hamdan Amad Fauzi, Herrera Fragoso Agustín, Jáuregui Robles César, Lozano Díez José Antonio, Luna Ramos Margarita Beatriz, Martínez Andreu Ernesto, Marroquín Zaleta Jaime Manuel, Medina Mora Eduardo, Mejan Career Luis Manuel, Ortiz Mayagoitia Guillermo, Preciado Briseño Eduardo, Prida Peón del Valle Antonio M., Schmill Ordóñez Ulises, Saldaña Serrano Javier, Sempé Minvielle Carlos, Silva Abbott Max, Soberanes Fernández José Luis, Velásquez Juan, Vigo Rodolfo Luis, Zambrana Castañeda Andrea, Zertuche García Héctor.

DIRECTORA EDITORIAL

Lourdes González Pérez

EDITOR

Armando Flores Velázquez

CONTENIDO JULIO 2020. No. 27 TIEMPO DE DERECHOS

ARTÍCULOS

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CONTACTO

Teléfono: 55 5520 2576 suscripciones@tiempodederechos.mx “Tiempo de Derechos, año 2, número 27, julio 2020, publicación mensual editada por Fundación Aguirre, Azuela, Chávez, Jáuregui, Pro Derechos Humanos A.C., con domicilio en Sierra Candela #43 Col. Lomas de Chapultepec. Del. Miguel Hidalgo C.P. 11000 Ciudad de México. Teléfono 55 5520 2576, correo electrónico suscripciones@tiempodederechos.mx. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo número 04-2018-031510554100-102. ISSN 2594-1070. Licitud de título y contenido número 17140 otorgado por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación. Impresa por Preprensa Digital S.A. de C.V., con domicilio en Caravaggio 30 Col. Mixcoac Del. Benito Juárez C.P. 03910. Teléfono 55 5611 9653. Este número se terminó de imprimir el 25 de junio de 2020, con un tiraje de 5,000 ejemplares. Las opiniones expresadas por los autores no representan necesariamente la postura del editor. Queda prohibida la reproducción total o parcial de la publicación (contenidos e imágenes) salvo autorización previa de la editorial dada por escrito.”

ANTONIO GARCI

Ética Pública CARLES RAMIÓ

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ARTE Y DISEÑO

Irasema Tovar Alvarez

Editorial

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Es tiempo de repensar la ética pública RODOLFO RAFAEL ELIZALDE CASTAÑEDA

Legislación mexicana y servicio público ÓSCAR DIEGO BAUTISTA

Gobierno y valores en tiempos de Covid-19 BERNABÉ ALDEGUER CERDÁ

Una nueva cultura para el servicio público LUIS OCTAVIO MARTÍNEZ QUIJADA

La centralidad puesta en el ciudadano MARCELO BERNAL

Federalismo y buen gobierno MANUEL VILLORIA

La Ética Parlamentaria FRANCISCO MERINO AMAND

Sobre el honrar la función pública

ADRIANA VERCELLONE

Responsabilidad Pública y la Democracia

JAIME RODRÍGUEZ ALBA

Crear comunidades de juicio reflexionante

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AGUSTÍN E. FERRARO

Vocación de servicio con una Ética Positiva

LUCIANA SAMAMÉ

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Acerca de la virtud en los funcionarios TXETXU AUSÍN

Las experiencias del País Vasco

CARLOS ALBERTO PÉREZ CUEVAS

La integridad como esencia del Estado

ZOILA ROMÁN ESPINAL

Promoción de la Ética: análisis y desafíos JUANCARLOS RAMIREZESPAÑA

Webética Pública, ética o cosmética

SECCIONES DANIEL GONZÁLEZ DÁVILA

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SI DE CUENTOS SE TRATA... CUÉNTALO

La Constitución según San Mateo

PAULO ARTURO FLORES TELLO

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CASO JUZGADO

Ley de Ética Gubernamental

ALFONSO HERRERA GARCÍA

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TIEMPO DE LIBROS

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EDITORIAL

i miráramos hacia atrás, los mexicanos quisiéramos saber si nuestra nación es tan corrupta, si realmente siempre lo ha sido y forma parte del gen que nos determina; si nos ocupáramos del presente, escudriñaríamos y analizaríamos para reconocer el círculo en que estamos hundidos; pero si otéaramos al futuro, quisiéramos hallar la manera de evitar tan trágico sino. La corrupción es un mal que se endilga a quienes dicen prestar su vida al servicio de los demás, pero hoy sabemos que ni están solos, ni todos tienen esa inexorable inclinación por los bienes comunes. Tanto funcionarios como hombres de empresa han dado atroces golpes al erario, a costillas de la salud, seguridad o bienestar de millones de personas. En estos tiempos terribles de pandemia nos hemos decantado por hablar de la ética, la pública, para mayor precisión. Esta disciplina que debiera regir los hábitos y costumbres de las personas que laboran para los demás en las instituciones del Estado. Este pensar que procura formular una guía para la conducta de los servidores públicos. Como corresponde al Derecho, se analiza tanto el deber ser, como la norma; las circunstancias que debilitan la moralidad de quienes ejercen esta función, como las falencias del ser que le impiden la integridad. Pasamos por lugares tan comunes, pero más que vigentes, como Platón, Aristóteles, San Agustín y Santo Tomás de Aquino, como toda una pléyade de los pensadores más cercanos. Algunos en estas mismas páginas. Para desfortuna de muchas naciones, de millones de desfavorecidos, hablamos de un actuar que no necesariamente pende de promulgar una ley, de formular un código, sino de una forma de ser, de atesorar valores y cultivar virtudes. ¿Ejemplar debe ser la vida privada como la pública de un funcionario? Nosotros decimos que sí, pero no es tan fácil la respuesta. Un abono indispensable es el hacer posible el Estado Derecho. La corrupción debe ser combatida eliminando la impunidad, desalentando el malhaber y gobernando y siriviendo ejemplarmente. Un granito para hacer florecer este campo, es la discusión que en estas páginas presentamos, querido lector.

ÉTICA PÚBLICA

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ES TIEMPO DE REPENSAR LA ÉTICA PÚBLICA La pandemia por coronavirus nos obliga a discutir grandes dilemas que arrojan los avances tecnológicos en la biomedicina, el big data o la robótica y su correcto uso por parte de los gobiernos considerados democráticos.

CARLES RAMIÓ Doctor en Ciencia Política y de la Administración por la Universitat Autónoma de Barcelona (1994) y Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid (1987). Es catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universitat Pompeu Fabra (Barcelona). Es especialista en gestión pública e instituciones públicas en España y América Latina.

a crisis del coronavirus ha hecho evidente algo que me preocupa desde hace unos años: la necesidad de reflexionar más y mejor sobre la ética pública ante los enormes cambios a los que se expone nuestra sociedad por la irrupción de la biomedicina y el big data combinado con la inteligencia artificial, la globalización, la robótica y los nuevos paradigmas económicos y laborales, por citar sólo algunas de las transformaciones que pueden ser más relevantes. Lo que más me ha impactado y generado todo tipo de inquietudes éticas, vinculado con la crisis del coronavirus, es la atención médica a nuestros venerables ancianos que contraen el virus. Conocemos los protocolos médicos que, para optimizar recursos de unos servicios de emergencias y de cuidados intensivos saturados, discriminan a unos enfermos de otros en función de los pronósticos médicos sobre su potencial porcentaje de supervivencia. Si no tienes apenas posibilidades para sobrevivir, no tienes cabida en un hospital.

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Todavía me ha causado una mayor impresión la vía holandesa de atención o los muy ancianos y/o muy enfermos: que no se acerquen a ningún hospital y que pacientemente esperen la llegada de la parca en sus domicilios. Si fuera en Estados Unidos o en Gran Bretaña (que seguramente optarán por este protocolo) nos hubiéramos escandalizado dada la apatía de las instituciones políticas con la sanidad pública, una práctica neoliberal extrema y unos líderes políticos, como Trump o Johnson, con muy poco apego al sentimentalismo. Pero resulta que estamos hablando de Holanda, país referente del Estado del bienestar y con una cultura institucional y social de primer nivel en referencia a los Derechos Humanos. Especialmente perturbadora me ha resultado la proclama de la jefa del departamento de geriatría de Gante: “No traigan a los pacientes débiles y a los ancianos al hospital. No podemos hacer más por ellos que brindarles los buenos cuidados paliativos que ya les estarán dando en un centro de mayores o en sus domicilios. Llevarlos al hospital para morir allí es inhumano”. Además, ha añadido: “Los pacientes con problemas físicos o mentales como la demencia, que se encuentran ya muy débiles, tienen más probabilidades de morir en los próximos 12 meses. Menos, si contraen el coronavirus. Así que el tratamiento puede tener un efecto que prolongue la vida, pero la posibilidad de una cura definitiva es muy pequeña”. Aquí la ética pública parece que está vinculada a una ética social de carácter religioso: calvinistas, ellos, frente a católicos, nosotros. Por tanto, ¿es ético que en España la mayoría de enfermos graves de coronavirus mueran en la más absoluta soledad en nuestros hospitales? Incluso el personal médico y de enfermería, ataviados con una indumentaria propia de astronautas, para asegurar la profilaxis, han tenido que pintarse caras con sonrisas en sus aparatosas vestimentas. Sin duda son dilemas que van a generar debate, aunque ahora no hay tiempo para ello y es perentorio tomar

decisiones éticas a la brava. Pero una vez superada esta crisis, considero que todos los empleados públicos deberíamos dedicar un tiempo de nuestras jornadas laborales a hacer debates ordenados y productivos sobre los retos de la ética pública, tanto a nivel de nuestras propias especialidades como institucional. Definir nuevos estándares éticos a situaciones totalmente nuevas no es una tarea fácil y las administraciones públicas deben fomentar este proceso de manera rigurosa e innovadora. Nos van a hacer falta especialistas en filosofía y en ética que canalicen este proceso que debe ser colectivo mediante la gestión del conocimiento, la innovación y la inteligencia colectiva. Otro gran dilema ético: El big data es ya es una realidad que nos sumerge en fuertes controversias de esta naturaleza. El filósofo Byung-Chul Han, en un reciente artículo, nos narraba la gestión tecnológica del coronavirus en algunos países asiáticos. “En China hay 200 millones de cámaras de vigilancia, muchas de ellas provistas de una técnica muy eficiente de reconocimiento facial. No es posible escapar de la cámara de vigilancia. Estas cámaras dotadas de inteligencia artificial pueden observar y evaluar a todo ciudadano en los espacios públicos, en las tiendas, en las calles, en las estaciones y en los aeropuertos”. Ha quedado demostrado que la vigilancia digital salva vidas. ¿Pero estaríamos dispuestos a aceptar en occidente que nuestra conducta social sea evaluada constantemente por las instituciones públicas? Me parece que para nosotros esto sería inaceptable, pero en cambio, resulta que “toda la infraestructura para la vigilancia digital ha resultado ser ahora sumamente eficaz para contener la epidemia. Cuando alguien sale de la estación de Pekín es captado automáticamente por una cámara que mide su temperatura corporal. Si la temperatura es preocupante todas las personas que iban sentadas en el mismo vagón reciben una notificación en sus

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teléfonos móviles. No en vano el sistema sabe quién iba sentado dónde en el tren. Las redes sociales cuentan que incluso se están usando drones para controlar las cuarentenas. Si uno rompe clandestinamente la cuarentena un dron vuela hacia él y le ordena regresar a su vivienda.” Claro que China es una dictadura, pero Corea del Sur, país democrático, ha aplicado una tecnología similar para combatir el coronavirus. Quien se aproxima en Corea a un edificio en el que ha estado un infectado recibe a través de la “Corona-app” una señal de alarma. Todos los lugares donde ha habido infectados están registrados en la aplicación. “No se tiene muy en cuenta la protección de datos ni la esfera privada. Se publican los movimientos de todos los infectados. Puede suceder que se destapen amoríos secretos”. Los asiáticos tienen una cultura colectivista y se someten voluntariamente a la intromisión de los poderes públicos. ¿Sería esto posible en nuestra cultura individualista que sacraliza la

privacidad? ¿Podemos quedarnos en un camino intermedio y utilizar estas tecnologías en casos extremos como la actual crisis y luego no utilizarlas? ¿Confiaremos en unas administraciones públicas que posean todo este potencial tecnológico? Todo un debate de ética social que no es nada sencillo. La tecnología puede hacer revivir las leyendas más oscuras del Leviatán. ¿Cómo vamos a controlar a esta bestia? Pero si impedimos que los poderes públicos utilicen y dominen esta tecnología, quizás sean las empresas privadas las que se conviertan en temibles leviatanes y, en cambio, las instituciones públicas sean tan inocentes y tan poco decisivas como unas ardillas, totalmente incapaces de dominar a las bestias privadas. Sabemos que la biomedicina va a alargar la vida y que, por tanto, va a generar todo tipo de transformaciones sociales, conflictos intergeneracionales y desigualdades sociales ante radicales diferencias en expectativas de vida. Otro ejemplo que ilustra la necesidad de renovar los estándares de la ética social y de la ética pública.

China y Corea del Sur violan la privacidad para para atajar la pandemia.

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LEGISLACIÓN MEXICANA Y SERVICIO PÚBLICO La doctrina y los ordenamientos jurídicos que han regulado el comportamiento ético de los servidores públicos federales en México, desde 2002 han sufrido algunas modificaciones, pero sin grandes cambios.

RODOLFO RAFAEL ELIZALDE CASTAÑEDA Doctor en Derecho y ProfesorInvestigador de Tiempo Completo Definitivo del Centro de Justicia Penal, Seguridad Pública y Justicia Penal de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma del Estado de México, perfil PRODEP-SEP, perteneciente al Sistema Nacional de Investigadores Nivel 1.

La Ética de los Servidores Públicos

a. Ética. Jaqueline Prado Carrera refiere que la ética “es la conducta del hombre frente a la responsabilidad que éste tiene ante los ojos de otros hombres. Es decir, sobre lo que otros esperan de su actuación” (2016, 376). Por su parte, Yolimar Vilchez sostiene que “la ética se refiere a la disciplina filosófica que constituye una reflexión sobre los problemas morales” (2012, 234). Mientras que Julio De Zan señala que la ética es “la ciencia o disciplina filosófica que lleva a cabo el análisis del lenguaje moral y que ha elaborado diferentes teorías y maneras de justificar o de fundamentar y de revisar críticamente las pretensiones de validez de los enunciados morales” (2004, 19). b. Corrupción. Irma Sandoval, en su libro Enfoque de la corrupción estructural: poder, impunidad y voz ciudadana, refiriéndose a la corrupción, cita a la Organización de las Naciones Unidas, en el Programa Global contra la Corrupción, que define el fenómeno de la corrupción como un “comportamiento de los individuos y funcionarios públicos que se desvían de las responsabilidades establecidas y usan su posición de poder para satisfacer fines privados y asegurar sus propias ganancias” (2016, 119-120). Por su parte, Rowland refiere que la corrupción es “el abuso de poder público para obtener beneficio particular” (2003, 3). Nos dice Roberto Ochoa que, el término corrupción es entendido como “cualquier actividad a través de la cual se altera y trastoca la forma y el objeto de una cosa, de un procedimiento o de una relación, a cambio de la promesa u obtención de beneficios recíprocos entre sus protagonistas”1 (2017, 206).

1 Nota: esta definición es extendida ya que no sólo abarca a lo referente al poder público, sino va más allá de las actividades gubernamentales de cualquier nivel, porque en realidad no se trata de un problema propio o exclusivo de las instituciones gubernamentales, sino que también envuelve las relaciones entre los particulares que, de forma independiente o conjunta con aquellas, amplifican en todos los sectores los efectos del fenómeno de la corrupción.

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En síntesis, cuando nos referimos al ámbito público nos encontramos con aquellos que cometen sobornos, cohechos o malversaciones de fondos públicos; estos tuercen principios legales teniendo como resultado beneficios directos para el político o burócratas correspondientes. c. Impunidad. Según el Diccionario de la Lengua Española (2014), impunidad es una falta de castigo y etimológicamente significa “delito sin castigar”. d. Ética de los servidores públicos. La Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) refiere que “la ética del servidor público orienta el comportamiento al que debe sujetarse en su quehacer cotidiano para prevenir conflictos y delimitar su actuación en las funciones o actividades que involucren riesgos de posibles actos de corrupción” (2019, 2).

La corrupción consiste en usar cargos públicos para beneficios privados.

e. Valores éticos de los servidores públicos. 1. Interés Público Carla Huerta refiere que el interés púbico es: “El conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de los miembros de una comunidad y protegidos mediante la intervención directa y permanente del Estado” (2005, 133). 2. Respeto Óscar Diego nos dice que el “respeto es tratar con educación a las personas mostrando manifestaciones de cortesía y urbanidad” (2001, 71). 3. Respeto a los Derechos Humanos La CNDH sostiene que “la obligación de respetarlos significa que los Estados deben abstenerse de interferir en el disfrute de los Derechos Humanos o de limitarlos” (20182019). 4. Igualdad y No Discriminación La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, nos dice que la igualdad y la no discriminación son principios básicos de las normas internacionales de Derechos Humanos. Toda persona, sin distinción, tiene derecho a disfrutar de todos los Derechos Humanos, incluidos el derecho a la igualdad de trato ante la ley y el derecho a ser protegido contra la discriminación por diversos motivos, entre ellos la orientación sexual y la identidad de género” (s.a. 1). 5. Equidad de Género La ONU Mujeres, sostiene que: El concepto de equidad es un principio ético-normativo asociado a la idea de justicia; bajo la idea de equidad se trata de cubrir las necesidades e intereses de personas que son diferentes, especialmente de aquellas que están en desventaja, en función de la idea de justicia que se tenga y haya sido socialmente adoptada (2015, 7). La legislación mexicana

La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP)

de 2002 establecía en su artículo 49 la obligación de la Secretaría de la Contraloría de emitir un Código de Ética que contendría la actuación de los servidores públicos. Sus bases las encontramos también en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y en el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. Así fue como se creó el Código de Ética de los Servidores Públicos de la Administración Pública Federal publicado en 2002, pues la antecitada LFRASP contemplaba la forma de garantizar el cumplimiento adecuado de los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, tomando en cuenta que los servidores públicos deberían regirse bajo estos principios, contemplados por el artículo 113 del Título IV de la CPEUM de 1917, con la idea de que hubiera reglas claras en la actuación de dichos servidores públicos y, al mismo tiempo, se condujeran con una conducta digna que respondiera a las necesidades de la sociedad. Estos principios constitucionales, son: 1. Legalidad.- Los servidores públicos hacen sólo aquello que la norma expresamente les confiere y en todo momento someten su actuación a las facultades que las leyes, reglamentos y demás disposiciones jurídicas atribuyen a su empleo, cargo o comisión, por lo que conocen y cumplen las disposiciones que regulan el ejercicio de sus funciones, facultades y atribuciones. 2. Honradez.- Los servidores públicos se conducen con rectitud sin utilizar su empleo, cargo o comisión para obtener o pretender obtener algún beneficio, provecho o ventaja personal o a favor de terceros, ni buscan o aceptan compensaciones, prestaciones, dádivas, obsequios o regalos de cualquier persona u organización, debido a que están conscientes que ello compromete sus funciones y que el ejercicio de cualquier cargo público implica un alto sentido de austeridad y vocación de servicio.

3. Lealtad.- Los servidores públicos corresponden a la confianza que el Estado les ha conferido; tienen una vocación absoluta de servicio a la sociedad, y satisfacen el interés superior de las necesidades colectivas por encima de intereses particulares, personales o ajenos al interés general y bienestar de la población. 4. Imparcialidad.- Los servidores públicos dan a los ciudadanos y a la población en general el mismo trato, no conceden privilegios o preferencias a organizaciones o personas, ni permiten que influencias, intereses o prejuicios indebidos afecten su compromiso para tomar decisiones o ejercer sus funciones de manera objetiva. 5. Eficiencia.- Los servidores públicos actúan conforme a una cultura de servicio orientada al logro de resultados, procurando en todo momento un mejor desempeño de sus funciones a fin de alcanzar las metas institucionales según sus responsabilidades y mediante el uso responsable y claro de los recursos públicos, eliminando cualquier ostentación y discrecionalidad indebida en su aplicación. Con el mencionado Código de Ética de 2002, se sentaron las bases sobre las que debería conducirse en adelante la conducta de todos los servidores públicos de la federación, siempre guiándose sobre los mencionados principios éticos. Pero en 2012 se crea un nuevo Código que lo “substituyó”. El nuevo era prácticamente el mismo. Posteriormente, en 2015, se emitió un nuevo Código de Ética que, igualmente, fue substituido por otro en 2019. En los dos últimos se incluyeron nuevos principios éticos, como el profesionalismo, la honradez, la lealtad, la imparcialidad, la eficiencia, la eficacia, etc., estableciéndose como prioritario una nueva ética pública. Lo que no cambia con cada ordenamiento es el discurso, pues se reitera el compromiso de que la nueva ley era por el bienestar de la población y del bien común.

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GOBIERNO Y VALORES EN TIEMPOS DE COVID-19 La pandemia ha dejado ver comportamientos plausibles y reprobables: desde abuso de autoridad, avaricia o discriminación, hasta beneficencia, compasión, solidaridad o justicia. Pero el balance es un déficit de valores.

ÓSCAR DIEGO BAUTISTA Doctor por la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido profesor en la UNAM, en la Universidad Pedagógica Nacional y en la Universidad Autónoma del Estado de México. En esta última es Investigador del Centro de Investigación en Ciencias Sociales y Humanidades. Cuenta con el Nivel II del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.

a Ética Pública es la parte de la ética que estudia las costumbres, hábitos y caracteres de las personas que laboran en instituciones del Estado, es decir, de los servidores públicos. Fija su atención en los valores y antivalores más frecuentes en la sociedad para orientar la conducta de los servidores públicos hacía el bien común o bien de la comunidad política. Frente a un escenario de turbulencia mundial como el generado a fines de diciembre de 2019 por el coronavirus, en adelante Covid-19, surge la pregunta: ¿Cuáles serán los nuevos retos que enfrentará la Ética Pública? Para dar respuesta a esta cuestión, será necesario previamente analizar algunas de las conductas, durante la pandemia, de tres de los sujetos principales en todo Estado: a) los servidores públicos, b) los empresarios y c) los ciudadanos. Veamos algunos ejemplos de cada uno de estos.

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Conducta de servidores públicos

Algunas de las conductas de servidores públicos durante la pandemia han sido las siguientes: • Reacción frívola y tardía de gobiernos. A la mayoría de los gobernantes les tomó por sorpresa la pandemia del Covid-19. Reaccionaron de forma similar a la de otras pandemias de la historia, esto es, recluyendo en casa a la ciudadanía. Si bien esta fue una medida precautoria, no todos los gobernantes actuaron así. Algunos no se tomaron con seriedad su responsabilidad de proteger la vida de sus ciudadanos, aun con el riesgo de dejar morir a la gente. Han sido los casos de Donald Trump, en los Estados Unidos; Jair Bolsonaro, en Brasil, o Daniel Ortega, en Nicaragua. El 28 de mayo de 2020, EU superó la cifra de 100 mil muertes. Este caso es emblemático por ser el país más rico del mundo y por contar con un presidente que, con abierto cinismo y despreocupación, señaló por medio de un tuit:

Los gobiernos han reaccionado con muchas deficiencias ante la pandemia.

“que fue por su gran liderazgo que se ha logrado que sólo 100 mil hayan muerto”. • Reacción discriminatoria y violenta. En sentido contrario al caso anterior, algunos gobiernos han abusado de su autoridad para intentar controlar la pandemia. En el municipio de Tumbala, Chiapas (México), una comunidad indígena se hallaba cercada debido al número de contagiados de Covid-19, lo que generó que los alimentos escasearan. Los habitantes protestaron por el cerco sanitario y reclamaron ser atendidos. La respuesta del municipio fue enviar policías y civiles armados y dispararles. En Filipinas, su presidente Rodrigo Duterte (2016-2022) ordenó a las fuerzas de la ley, a principios de abril de 2020, que disparasen a aquellas personas que violaran los requisitos de la estricta cuarentena por la pandemia del Covid-19. • Encierro forzoso. Algunos gobiernos (España, Guatemala, el Salvador, Filipinas) tomaron la decisión de

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prohibir a la población salir de sus casas bajo amenazas (multas, cárcel, represión). Esta medida ha sido considerada no equitativa, debido a que sólo las clases medias y altas pueden encerrarse por un tiempo al contar con recursos y alimentos, en tanto que las clases pobres, quienes se ganan la vida día a día, no lo pueden hacer. En localidades pobres y marginadas comenzaron a aparecer banderas blancas en señal de auxilio por no tener alimentos para subsistir. Corrupción en el sector salud. Por la premura en las compras de material sanitario para abastecer los requerimientos en la operación de los hospitales y sistemas de salud, comenzaron a realizarse compras de forma directa omitiéndose ciertos controles administrativos. La transparencia y rendición de cuentas se dejaron de lado dando paso a la opacidad y la corrupción. “El sector salud es uno de los más vulnerables a la corrupción”, indicó la organización Tojil-Estrategia contra la Impunidad (Jornada, 8/ 05/2020). Lucro político. Políticos de diversas tendencias, aprovechando la pobreza de familias de escasos recursos, ofrecieron despensas con su imagen o su nombre en los productos que repartían. Ello con la mira puesta en los siguientes procesos electorales. En México, senadores, diputados locales y federales, así como alcaldes, han incurrido en la distribución de despensas, gel antibacterial, cubrebocas con el nombre y la imagen de quien los auspicia. Manipulación de la información. Si bien se ha informado a diario sobre la situación crítica del Covid-19, ciudadanos, científicos y grupos de oposición acusan a los gobiernos de manipular las cifras de contagiados y decesos, considerándolas falsas o incompletas. Incapacidad del sistema de salud. Debido al Covid-19, salió a la luz que los sistemas de salud de algunos países se hallaban débiles en infraestructura, equipo, abastecimiento y per-

sonal. Las políticas neoliberales y la privatización los han debilitado. “El 1 de mayo de 2020 el Secretario de Salud, Jorge Alcocer, documentó que México enfrenta un déficit de 200 mil médicos, de los cuales 123 mil son generales y 77 mil son especialistas” (Jornada, 2 /05/ 2020). Conducta de los empresarios

Algunas conductas comunes de los empresarios frente a la pandemia han sido las siguientes: • Sobreprecios en productos de salud. Por el Covid-19, productos sanitarios básicos (mascarillas, guantes, gel antibacterial, alcohol), así como especializados (ventiladores, tanques de oxígeno), de inmediato se comercializaron a precios escandalosos. • Sobreprecios en productos de la canasta básica. Las tiendas de autoservicio han incrementado el precio de los productos alimenticios de primera necesidad. En el servicio a domicilio se ha detectado que la compra llega incompleta. • Sobreprecios en inhumaciones y cremaciones. En las funerarias de México, el aumento de precio en cremación o inhumación ha sido de hasta el 500%, de 10 a 50 mil pesos. • Desobediencia de empresas a la autoridad y a la ley. Diversas empresas violaron la orden de suspensión de actividades obligando a sus empleados a trabajar, exponiéndoles al contagio. En el caso del grupo Elektra y Banco Azteca promovieron amparos para no cerrar sus tiendas. • Abuso de aerolíneas. Diversas aerolíneas se negaron a cancelar o hacer devoluciones a clientes que tenían vuelos comprados. Para quienes deseaban reprogramar los vuelos, las comisiones o “penalizaciones” se elevaron. • Despido, suspensión o reducción del salario de los trabajadores. Salvo excepciones, en general, los empresarios al saber que se suspendían las actividades laborales optaron por alguna de estas medidas.

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• Venta de tratamientos “patito” Anti-Covid19. Algunos laboratorios y centros médicos han comenzado a ofrecer tratamientos anti Covid-19 sin autorización oficial y a precios muy altos. La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha dejado claro que no existe vacuna o medicamento específico por lo que ha alertado a la población a no dejarse engañar por estas empresas que se aprovechan del miedo, desesperación y desinformación de la gente. • Desinformación por parte de empresas de la comunicación. Ciertos medios se dedicaron a desinformar, generando rumores y atacando a las autoridades de salud. El caso de la empresa TV Azteca, a través de su conductor estelar de noticias, Javier Alatorre, en el mes de abril, pidiendo no hacer caso a las indicaciones del Subsecretario de Salud de México, Hugo López-Gatell, fue un verdadero escándalo. • Desigualdad y privilegios. La farmacéutica francesa Sanofi declaró en mayo de 2020 que la vacuna contra el Covid-19 que están desarrollando será de uso exclusivo de los Estados Unidos por haberla financiado. Conductas de la ciudadanía

El caso de las conductas ciudadanas también merece atención. Algunas de estas han sido: • Incredulidad y rechazo a la pandemia. Un sector de la sociedad niega la existencia del Covid-19, piensa que es una mentira de los gobiernos. Otro sector reconoce el virus, pero rechaza las medidas preventivas sugeridas o las acepta parcialmente. • Muerte por escepticismo y rechazo hacia la sanidad pública. El

Subsecretario de Salud Pública, Hugo López-Gatell, señaló que muchas personas han fallecido porque han llegado demasiado tarde a los hospitales. Entre las razones: por no creer en el virus, automedicarse, asistir únicamente a su médico particular, así como no tener confianza en la sanidad pública. • Violencia al personal sanitario. Un sector de la ciudadanía reaccionó violentamente agrediendo a personal sanitario. Una docena de organizaciones médicas y humanitarias condenaron el aumento de incidentes violentos en contra de los trabajadores de la salud. Dichas organizaciones advierten que en todo el mundo se han registrado ataques “contra el personal de salud en gran medida causados por la estigmatización que sufren dichos trabajadores por estar expuestos al coronavirus” (Jornada, 28/ 05/ 2020). • Aumento de denuncias por maltrato familiar. Este problema aumentó debido a dos causas: 1) El confinamiento en sí, la convivencia continua con el maltratador y, 2) Un exagerado abastecimiento de bebidas alcohólicas. • Afectación mental. El impacto del Covid-19 en la salud mental se refleja en los siguientes estados: miedo, depresión, confusión, ansiedad, hartazgo, desesperanza y soledad. Hay una sensación de mayor pesimismo ante el futuro. Un estudio de la Fundación Europea para la mejora de las condiciones de vida señaló que el optimismo se reduce en personas menores de 35 años, una gran parte de las cuales acusan gran tristeza y soledad. Es de señalar que, aunado a las conductas negativas de los sujetos señalados, existen servidores públicos que no han dejado de traba-

jar presencialmente para que otra parte de la población se confine. El personal del sector salud de todos los países afectados se jugó la vida enfrentándose directamente al virus, velando así por la salud de los ciudadanos. Existen también algunos empresarios que han protegido a sus trabajadores, garantizado sus empleos y sueldos. Y qué decir de los ciudadanos que han dado muestras de generosidad y solidaridad loables. Son ejemplos: a) el campesino que ofreció sus cosechas a quien lo necesitase, b) el voluntariado en alza (en España, el número de jóvenes que participan en esta actividad se incrementó en 500%), c) gente que entrega despensas, d) la iniciativa Juntos por la Salud (el Tecnológico de Monterrey, la UNAM y Funsalud) consistió en donar ventiladores. El Covid-19 ha mostrado diversas reacciones de los seres humanos. Unas acordes al principio de beneficencia, manteniendo la calma, la prudencia, la recta razón, tomando conciencia de la situación y sacando lo mejor de sí. Otros reaccionaron con ira e ignorancia, lanzando rumores, mentiras, generando miedo, odio y confusión, buscando a quién culpar. Bajo la óptica de la ética, algunos de los antivalores más frecuentes encontrados en las conductas de los sujetos analizados fueron: abuso de autoridad, avaricia, codicia, desinformación, desconfianza, desigualdad, discriminación, egoísmo, injusticia, oportunismo. En sentido contrario, algunos de los valores mostrados por los actores analizados fueron: beneficencia, compasión, comunicación, equidad, solidaridad, justicia, respeto, prudencia. Aunque es difícil medir con precisión a los valores y antivalores y ponerlos en una balanza, se percibe un déficit de valores en los sujetos estudiados.

Prospectiva:

¿Qué escenarios nos aguardan después del confinamiento por el Covid-19? Bajo el contexto señalado y haciendo un poco de prospectiva es posible plantear los siguientes escenarios: 1. Utópico. Señala que después de la pandemia habrá cambios positivos. La humanidad renacerá. Habrá armonía, equidad y dignidad humana. 2. Catastrofista. Señala que la pandemia es un presagio del fin del mundo. La humanidad se acabará. 3. Realista. El capitalismo se renueva, incluso se intensifica. Habrá más desempleo, estancamiento, recesión y contracción de la economía, desnutrición, pobreza, desigualdad. Con la pandemia los ricos se han hecho más ricos, y el número de pobres ha aumentado. La corrupción y sus múltiples prácticas continuarán creciendo. 4. E s p e r a n z a d o r - r e s t a u r a tivo. Este escenario se apoya en dos elementos: Por un lado, en el mito de Pandora, aquella mujer que abrió la caja que se le había pedido que no lo hiciera, pero debido a su gran curiosidad no pudo evitarlo y de ahí salieron todos los males del mundo. Cuando atinó a cerrarla quedaba en el fondo la

esperanza, el único bien que los dioses habían metido en ella. Por el otro, en el concepto de retrotopía, acuñado por Sygmunt Bauman. Dicho concepto hace referencia a un mundo ideal ubicado en un pasado perdido, robado o abandonado que se resiste a morir. Bauman pone énfasis en el pasado porque el futuro es desolador, en sus propias palabras escribió: “El futuro se ha transformado para convertirse en un escenario de pesadilla (…) El camino hacia el futuro guarda una senda de corrupción y degeneración” (Bauman, 2018, 15-16). “Los habitantes de la tierra nos encontramos en una situación de verdadera disyuntiva: o unimos nuestras manos, o nos unimos a la comitiva fúnebre de nuestro propio entierro en una misma y colosal fosa común” (Bauman, 2018, 161). La recomendación de Bauman es pensar el futuro mirando al pasado, para buscar y redescubrir el camino perdido, recobrar la senda correcta, volver a las preguntas básicas ¿Quiénes somos? ¿A dónde vamos? Volver a la máxima “conócete a ti mismo”. Mirando al pasado con atención podemos: a) volver a la vinculación entre ética y política, b) reencontrar el significado de política, c) recordar los fines del gobierno, d) discernir entre politeía e

idioteía, esto es, el interés por lo público respecto del personal, e) comprender la importancia del fin del Estado que es el bien común. En suma, bajo este escenario existe la esperanza de que sanando las heridas del pasado es posible restaurar las sociedades. Reflexiones

Enfrentar la crisis de valores generada por la pandemia en las sociedades contemporáneas requiere, además de fijar la mirada en los valores, fortalecerlos. Es necesario contar con una cultura ética en los servidores públicos que se haga extensiva al sector empresarial y a la ciudadanía. La Ética Pública forja el espíritu del servidor público. Muestra los valores que deben guiar su actuar día a día durante el ejercicio del cargo; orienta y resuelve dilemas cuando existen lagunas en la normatividad y establece un dique a las prácticas corruptas. La mención de Aristóteles del “zoon politikon” señala que todo ser humano es un animal político; nos recuerda que somos animales sociales y, por lo tanto, nos necesitamos unos a otros para vivir, pero no de cualquier manera, sino para vivir bien. Buenos gobernantes y ciudadanos virtuosos son los ingredientes para restaurar el anhelado bien común, fin de toda sociedad organizada.

BIBLIOGRAFÍA

Bauman, Zygmunt (2018), Retrotopía, México, Paidós Diego, Óscar (2019), Ética y reeducación para la madurez ciudadana, Colección Cuadernos para prevenir y combatir la corrupción Número 9, Toluca, UAEMPoder Legislativo del Estado de México. Diego, Óscar (2018), La lógica neoliberal y su impacto en el estado mexicano, San Cristóbal de las Casas, UAEM-UNACH Diego, Óscar (2017), Madurez ciudadana, requisito para la consolidación de una democracia ética, San Cristóbal de las Casas, UAEM-UNACH Diego, Óscar (2011) Fundamentos éticos para un buen gobierno, Colección Cuadernos de ética para los servidores públicos Número 2, Toluca, UAEM- Poder Legislativo del Estado de México. Leal, Gustavo (2020) “Covid-19: sector privado de la salud”, La Jornada, 2 de mayo. “Temen desvíos de recursos en la contratación de servicios de salud”, La Jornada, 8 de mayo de 2020.

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UNA NUEVA CULTURA PARA EL SERVICIO PÚBLICO Basta echar una mirada sobre el impacto político e institucional de la actual crisis internacional por Covid-19, para notar la importancia que adquieren los valores y los principios éticos en la Administración Pública.

BERNABÉ ALDEGUER CERDÁ Estudios de doctorado en Políticas Públicas y Administración Pública y Máster en Gestión Pública y Liderazgo Político por la Universidad de Alicante. Licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad Miguel Hernández de Elche. Profesor de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Valencia.

esulta siempre oportuno revisar la preocupación que de forma reiterada ha ocupado la ética pública en la historia de las ideas políticas y del pensamiento administrativo, especialmente en conexión con las propuestas relativas al buen gobierno, un tema objeto de múltiples disciplinas y con especial presencia en las ciencias sociales y jurídicas. En una aproximación más reciente, los principios y valores han estado presentes en los paradigmas que han anudado el pensamiento y la práctica administrativa a lo largo de las recientes décadas. Cabe señalar el papel que la ética pública ha representado en los planteamientos teóricos o aplicados de la Nueva Gestión Pública, el Nuevo Servicio Público, la Gobernanza y el estudio de las redes, el Gobierno Abierto o los distintos paradigmas neo-públicos que vienen a reincorporar o revisitar ciertos principios del inicial planteamiento weberiano, en el que indudablemente la ética juega un papel central, especialmente en lo relativo a la vocación y el desempeño del funcionario público, así como la compleja relación entre las dimensiones de la política y de la propia Administración Pública. Cada paradigma se ha pronunciado sobre la ética del servicio y de los empleados públicos haciendo referencia a los estándares axiológicos que deben guiar el diseño institucional

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de los sistemas político-administrativos o las condiciones axiológicas de los empleados al servicio de la Administración Pública. La ética pública ha aflorado y formado parte, igualmente, de estudios y líneas de investigación sectoriales de la acción pública tales como: 1. El copago de servicios públicos y la ponderación de principios tales como los de equidad, libertad o solidaridad a la hora de guiar la regulación y la provisión pública y que coinciden, a su vez, con algunos de los valores que fundamentan el sistema político democrático, especialmente en los modelos socioeconómicos de los Estados del Bienestar; 2. Nuevas formas de gestión público-privada que incorporan agentes del sector privado y de la sociedad civil en la co-producción de servicios públicos; procesos de privatización; las más recientes experiencias de reinternalización o recuperación de servicios públicos; y las reformas realizadas sobre el régimen de provisión de servicios públicos mediante la contratación pública, los convenios y las múltiples formas innovadoras de colaboración institucional, social y económica; 3. Programas de formación dirigidos a empleados públicos y la incorporación de la ética pública en los procesos de reclutamiento, gestión y formación continua basada en competencias y en los perfiles profesionales emergentes o de los directivos públicos, con una relevancia significativa de la cultura organizativa y de sus actores, tanto internos como externos; 4. La digitalización de los procesos administrativos y la atención a las causas y los efectos que la brecha digital puede provocar sobre la inclusión ciudadana y las asimetrías en el acceso a los recursos de información y participación; 5. La contribución de ciertos principios y valores al control y la rendición de cuentas efectuada

Cursos, foros o manuales son herramientas para capacitar al servidor.

por la Administración Pública como indicador de fortalecimiento democrático; 6. El papel de la Administración Pública en la gestión de marcas territoriales o internacionales (soft diplomacy) con fines reputacionales o de promoción social y económica, en un contexto de una interdependencia compleja como característica definitoria de las actuales relaciones internacionales; 7. Los procesos destinados a generar consensos con base en los diferentes valores que confluyen en la gestión de las relaciones intergubernamentales o interadministrativas, especialmente entre distintos niveles de gobierno y administración, y en asuntos tales como la redistribución de recursos o la definición de fines u objetivos sociales; 8. La innovación administrativa e institucional y el diseño de mecanismos para incorporar en

de los costes sociales y ambientales que resultan ponderados a la hora de generar diferentes alternativas de decisión, concretamente, en situaciones de crisis y emergencia económica, climática o sanitaria; 11. La proliferación de foros o consejos conformados por ciudadanía, expertos o colectivos profesionales y sociales destinados a controlar la acción gubernamental, asistir en la adopción de deliberaciones o participar en la gestión colaborativa de servicios públicos; y, 12. Finalmente, cabe tener en cuenta la contribución de los valores y el papel las diferentes éticas presentes a nivel internacional en el fortalecimiento institucional como medio y, a su vez, como fin de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

las administraciones públicas el aprendizaje permanente derivado, especialmente, no tanto de cambios disruptivos, sino de procesos conscientes de reforma diseñadas por las propias instituciones. En este sentido, conviene hacer referencia a los riesgos que pueden derivarse de los diferentes procesos de importación o trasposición acrítica y sin la debida adaptación de las recomendaciones contenidas en informes y estrategias de reforma o modernización administrativa formuladas en el escenario internacional; 9. El papel que adquiere la gestión de la información y la participación de diferentes redes epistémicas, académicas o sociales en el impulso de los estudios estratégicos y la constitución de comunidades ampliadas de inteligencia; 10. La importancia de los valores en la gestión del riesgo y la evaluación

De entre todos estos retos reitera su presencia la preocupación por la ética pública, no sólo en el diseño institucional de la Administración Pública, sino además en el estudio de la cultura política de la ciudadanía y sus orientaciones hacia la Administración Pública (confianza, legitimidad), con especial protagonismo de los valores atribuidos a las instituciones públicas en su legitimación, procesos y resultados. Cobra relevancia la ética pública y las dimensiones o alcance del derecho a la buena administración, incluyendo, en áreas quizás periféricas, pero no por ello menos relevantes, la Responsabilidad Social y los procesos de autorregulación promovidos por las Administraciones Públicas. La contingencia de los valores en el contexto de cada realidad histórica o geográfica convierte a la ética pública en una variable dependiente en los estudios de reforma institucional. No obstante, el catálogo específico de principios y valores vigente en un determinado contexto institucional deviene en una variable independiente que incide sobre las prioridades políticas o la escala de valores reflejada en la opinión pública, la cultura política y los procesos de atribución de significado y de definición de los problemas

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públicos. En todo caso, los diagnósticos o las propuestas de intervención deben tener en cuenta la estructura axiológica diferenciadora de la Administración Pública, la cual no es excluyente de principios procedentes u originados en la dimensión democrática (tanto en el ámbito representativo como en la concertación social o la participación ciudadana). Las alusiones a la ética pública y el buen gobierno resultan constantemente presentes en los discursos políticos, en ocasiones como escudos retóricos en escenarios de corrupción o de bajos indicadores de apoyo a la democracia. Así, los gobiernos y partidos políticos suelen apelar asiduamente a la ética pública y a la probidad con la que vendrían a quedar alineadas sus estrategias de acción política, concretamente bajo circunstancias de presión social o política. No obstante, existe el riesgo de que una apelación a la ética pública no acompañada de estrategias concretas genere elevadas expectativas que, de no satisfacerse por su propia naturaleza altamente autoexigente, terminen por ahondar, todavía más, en las crisis de legitimidad, confianza o credibilidad que, a través de la integridad, se pretendían resolver. Del mismo modo, el uso indistinto o en ocasiones intercambiable de términos como los de ética, buena administración, transparencia (publicidad activa y pasiva) o buen gobierno puede acabar generando cierta confusión en cuanto al alcance conceptual de voces utilizadas, errónea y equivocadamente, de forma pretendidamente sustituible. Si a todo ello se une la dificultad de concretar los principios de ética pública en estrategias de acción y de gestión de la integridad que resulten eficaces, tangibles y evaluables, nos encontramos ante un escenario cuyas dificultades no deberían provocar, sin embargo, una suerte de pesimismo o escepticismo sobre la vigencia y la posibilidad de la ética pública, así como tampoco a menospreciar los avances logrados en diferentes contextos jurídicos, internacionales y políticos en favor de la pro-

bidad en las administraciones públicas. La ética pública informa y orienta, de esta forma, la adopción de decisiones que describen el proceso siempre abierto en que se encuentran las administraciones públicas. Disertar sobre la ética aplicada implica hacer referencia a la gestión de la integridad por parte de los diferentes niveles y cargos responsables de las Administraciones Públicas, abarcando tanto a los cargos electos (diputados, senadores, concejales) como a los altos cargos superiores, directivos y administrativos. Bajo la intención de concretar el logro de la ética pública, el concepto de gestión de la integridad apela a indicadores que posibiliten la evaluación de su eficacia y grado de desarrollo conseguido. Este ejercicio de concreción supone incorporar la integridad, de forma transversal, en el conjunto de las políticas públicas, pero también, impulsar políticas públicas de o para la gestión de la integridad sectoriales y especializadas. La concreción de la integridad debe observar y evitar una eventual tendencia economicista y tecnocrática de sus estrategias. El esfuerzo –y la necesidad– de operacionalizar los principios de ética pública en acciones concretas ha supuesto, en ocasiones, la formulación de paradigmas de acción eficientistas que centran su atención en el control del gasto público o en la gestión presupuestaria, alejándose o dejando de lado el impacto y la orientación democratizadora de la ética pública como indicador de calidad democrática. Al respecto, resulta de especial importancia el trato de Fausto a que, en concreto, llevaría la Nueva Gestión Pública, promoviendo y priorizando los valores del mercado ante un paulatino retroceso de la Administración Pública, así como de los principios y las condiciones de inclusión propias de los procesos democráticos. Una aproximación ampliada a los límites y el alcance del gobierno (orgánica e institucionalmente considerado), así como a su alcance en cuanto a las áreas de acción e intervención,

impone la necesidad de considerar la extensión de los códigos éticos a los actores que, en distintos momentos, participen de la acción pública, desde la ciudadanía hasta los grupos de interés. Del mismo modo, los códigos éticos y de conducta han ido paulatinamente abarcando más instituciones, no sólo del gobierno (altos cargos), sino también del Poder Legislativo (códigos aplicables a parlamentarios a través de los Reglamentos de las cámaras). El término Public Compliance ofrece, en este contexto, un soporte conceptual para garantizar el cumplimiento de las estrategias de autorregulación o adhesión voluntaria concretadas en los códigos de buen gobierno aplicables de forma individual (altos cargos, directivos y empleados públicos) y organizativa (agencias públicas, parlamentos, fundaciones públicas, entre otros). Parece lógico señalar que, hoy en día, la aportación de valor público es, muy especialmente, una cuestión de valores. No sólo de los que inspiran las normas punitivas que impidan o sancionen a posteriori el deterioro de la Administración Pública y sus principios, sino de aquellos que sirven para construir, preventivamente, una cultura de vocación del servicio público que involucre a los actores de la acción pública institucional, así como a la propia ciudadanía y los grupos en que ésta se organiza. Finalmente, una mirada sobre el impacto político e institucional de la actual crisis sanitaria internacional desde la perspectiva de la ética pública pone de manifiesto la importancia que adquieren los valores y los principios ponderados en las diferentes alternativas de decisión y que han justificado las medidas adoptadas. Algunos aspectos de trascendencia ética serían, entre otros, los siguientes: 1. La solidaridad entre generaciones con motivo de la responsabilidad y el cuidado a las personas más vulnerables y debido al desigual impacto que, en función de la edad, ha manifestado el Covid-19; 2. La limitación de ciertos derechos

fundamentales (especialmente, la libertad de circulación) en favor de un bien público o colectivo a proteger: la salud pública y los propios sistemas sanitarios; 3. La extensión o ampliación de los límites de la intervención pública y la acción gubernamental en cuanto a: la restricción de la actividad económica (v. gr., Estados de Alarma); la definición de qué sectores, funciones o actividades productivas resultan esenciales; y la intervención del sector público en la activación o reconstrucción económica mediante ayudas directas e indirectas a la iniciativa privada; 4. La adopción de planes de inversión e intervención social para atender las situaciones de vulnerabilidad socioeconómica provocadas por las situaciones de desempleo o por el impacto desigual de la crisis sanitaria y su proyección económica en función de la renta u otras circunstancias estructurales de carácter laboral y social; 5. El papel de la responsabilidad individual en el cumplimiento de las disposiciones decretadas mediante la autolimitación o la colaboración en el control de la expansión de la pandemia; 6. El impacto internacional y el debate sobre la interdependencia múltiple, compleja y multidimensional de los diferentes actores y países en el contexto de la globalización, así como la importancia de la coordinación internacional (a través de la OMS) o la solidaridad entre Estados (como han evidenciado los debates sobre las ayudas en el marco de la UE); 7. El papel del sector público en la investigación destinada al desarrollo de vacunas y las garantías para un adecuado acceso a la mismas. 8. Por último, cabe hacer referencia al desarrollo de protocolos y códigos deontológicos que distintas instituciones sanitarias y centros de investigación médica aplicada están adoptando para informar las decisiones aplicables en los tratamientos y la atención sanitaria.

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LA CENTRALIDAD PUESTA EN EL CIUDADANO El Estado tiene como responsabilidad ética informar eficientemente, para que la sociedad opine de manera libre e inteligente, y actuar con respeto a los derechos fundamentales y al interés público.

LUIS OCTAVIO MARTÍNEZ QUIJADA Magistrado de la Sala Superior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México. Maestro en Ciencias Jurídicas con mención honorífica por la Universidad Panamericana, Campus Ciudad de México. Ha participado en entrenamientos especiales impartidos por la International Anti-corruption Academy (IACA) en las ciudades de Sao Paulo, Brasil y Laxenburg, Austria.

Planteamiento

Tradicionalmente se ha identificado a la ética pública como el factor para observar en qué medida se cumplen las leyes por parte de los funcionarios públicos. A través del presente trabajo se propone ampliar esa visión para concebir que la ética pública tiene dos vertientes: una en la función pública en donde las autoridades son garantes de los derechos fundamentales de las personas (más allá de ser centinelas de la mera legalidad) y otra que se decanta en el espacio público de la ciudadanía. Ambas vertientes de la ética –desde la función pública y desde la esfera de lo público– permiten visualizar una directriz de optimización para hacer frente al flagelo de los tiempos que se viven en la actualidad mexicana, dentro del contexto mundial marcado por la terrible pandemia del Covid-19. Desde dos vertientes

Los momentos en que vivimos nos hacen pensar que, al clarear del día, cuando la pesadilla de esta pandemia concluya, resurgirá en nosotros una nueva forma cotidiana de existir, tal vez enriquecida por recursos tecnológicos, tal vez con fuertes retos de recuperar los daños económicos o tal vez con una renovada forma de apreciar a todo lo que da sentido a nuestras vidas y las personas que hacen amable nuestra presencia en el mundo. Lo que puede afirmarse con un grado mayor de seguridad es que, para entonces, en nuestra memoria quedarán marcadas todas las imágenes que transitaron frente a nuestra mirada. Para ese momento cobrará vigencia el verso de Benedetti, en su poema titulado Cuando pase la tormenta: “Y entonces recordaremos todo aquello que perdimos y de una vez aprenderemos todo lo que no aprendimos.” Mientras tanto, lo que queda en cada uno de nosotros no sólo es tener una esperanza, sino hacer todos los sacrificios que sean necesarios para lograr que nuestros anhelos tengan una base objetiva de realización.

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Para ello, nos es necesario contar con una idea clarificada de lo que, hoy en día, debemos evitar por ser malo y de lo que hay que procurar por ser bueno. Es ahí donde cobra relevancia la ética, vista no solamente como la ciencia sobre el comportamiento humano, sino como el conocimiento que permite edificar el futuro. Reiteradamente se ha considerado que, cuando la ética se aplica a la administración pública y a la política, se conoce como “ética pública”. Ello, más bien es una “ética estatal”. Pero esa visión podría resultar acotada en los tiempos presentes. Si bien debe darse la importancia debida a la ética desde el ambiente estatal, su perspectiva no puede ser tan limitada, en medio de una vida moderna en la que la ciudadanía se encuentra rodeada de información gracias a los avances tecnológicos y en la que un buen gobierno se matiza por la exigencia de contar con políticas públicas. La pista se encuentra en comprender que la ética pública no solamente corresponde al Estado, sino también a la sociedad civil en el espacio de interacción que le es exclusivo de ella y donde se definen los problemas públicos. De esa ambivalencia surgen dos vertientes de la ética pública: una, con perspectiva estatal y otra, desde el espacio de lo público ciudadano. Una vez planteado este carácter dual de la ética pública, nos ocuparemos de la primera de sus dos inclinaciones. Desde la función pública

La Segunda Guerra Mundial y el Holocausto dejaron para la humanidad la enseñanza a reconocer que existe la maldad humana, pero también el valor sin límite de las personas. Hubo mujeres y hombres quienes realizaron actos ilegales, como pagar sobornos a los comandantes de la SS, esconder personas en sus casas durante meses, usar su categoría de diplomáti-

cos para expedir visados de tránsito o incluso conceder la ciudadanía. Todo ello, con tal de salvar la vida de otros y a riesgo de perder la propia o sufrir las peores torturas. Hoy, muchas de ellas y ellos tienen reconocido un título que tiene fundamento en el Talmud y que se denomina “Justo entre las naciones”.1 Esto es la evidencia de que es incorrecto valorar la acción de las autoridades estatales a partir de una visión superficial de la ilegalidad. En realidad, este fenómeno gravita en la ética. En un estado constitucional, las leyes han dejado de ser sinónimo de derecho. Los derechos fundamentales se asocian a los principios jurídicos y se distinguen de las disposiciones escritas que se conocen como reglas. De manera tal, que la constitucionalidad de una regla (entiéndase norma o medida estatal), no se debe a su origen democrático, es decir, por el sólo hecho de haber sido creada por el poder legislativo. A diferencia de ello, su obligatoriedad está condicionada a su respaldo axiológico y su contenido ético. Por lo tanto, las medidas estatales sólo pueden considerarse válidas cuando reúnen las características de: a) estar orientadas a la protección de un derecho fundamental; b) ser las alternativas que generan mayor beneficio o menor lesión a las personas; y c) porque, en caso de generar una afectación a derechos, ésta repercute en la misma medida en la que beneficia a otro derecho constitucionalmente protegido. A ello se conoce como principio de proporcionalidad o juicio de razonabilidad.2 Entonces, una conducta estatal incorrecta no solamente es una violación a la normatividad. Más allá de eso, es una violación a derechos fundamentales. Cuando un funcionario público conduce las cosas para que se lleve a cabo la adjudicación directa de un contrato para la compra de medicinas a partir de precios superiores e incongruentes con los del mercado, no solamente está violando las normas que rigen el pro-

Cfr. Harran, Marilyn y otros. Crónica del Holocausto. Las palabras e imágenes que hicieron historia. México, Grupo Editorial Diana, 2004, p. 679. Cfr. Bernal Pulido, Carlos. El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales. El principio de proporcionalidad como criterio para determinar el contenido de los derechos fundamentales vinculante para el legislador. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2007, p.p. 41-42. 1

cedimiento de adquisición, sino que además está dañando los derechos a la salud y la vida de las personas que van a verse privadas de atención por la poca cantidad o la baja calidad de los medicamentos que logró adquirir el sector público. Y claro, esa situación es aún más insultante cuando esa adjudicación directa se hace bajo el compromiso de una retribución personal en dinero. En los años recientes, el enfoque principal que se ha dado a la ética pública en México se ha centrado en el combate a la corrupción. Al respecto, cabe una pregunta franca: ¿Será adecuado proyectar una política estatal desde un antivalor? Puede responderse afirmativamente este cuestionamiento si pensamos que la salud se obtiene a partir de la cura de una enfermedad. Pero esa “salud” es insuficiente para un Estado que no solamente necesita sobrevivir administrando el caos, sino lograr el tan anhelado ideal del desarrollo. Así lo sentencia Francis Fukuyama cuando refiere que el tener un estado fuerte y efectivo implica más que sólo controlar la corrupción, pues por encima de eso, los gobiernos altamente corruptos generalmente tienen grandes problemas para prestar servicios, hacer cumplir las leyes y representar el interés público.3 En cambio, sería más idóneo pensar en una palabra que representa un mayor alcance, incluso que la anticorrupción: integridad. En algunos países como Brasil, se ha identificado un mecanismo en el que opera la corrupción (v.g. el caso lava jato) partiendo de la observación de los roles que juegan algunos actores, tales como los funcionarios públicos, los contratistas, los cambistas, los directivos de las empresas estatales y los representantes o candidatos políticos. Ante los problemas de corrupción de enormes proporciones, el compliance ha sido una metodología extensamen-

te desarrollada que ha rendido frutos tanto a favor de las empresas como del sector público y social. En México es muy difícil hablar de un sólo mecanismo de la corrupción, pues en realidad puede haber muchos. El problema se da en varias modalidades y niveles. No obstante, es posible hablar de que la corrupción se desarrolla en un ciclo vicioso de tres etapas identificadas por la oportunidad, la impunidad y la crisis de valores. En la primera, las personas carentes de integridad –servidores públicos o particulares– observan la coyuntura para hacerse de un beneficio indebido, generado por la falta de vigilancia y control. Durante la segunda, esas mismas personas se ven favorecidas por la falta de un castigo porque el Estado no tiene el potencial para detectar la irregularidad o para conducirla eficazmente a un tribunal. Al llegar la tercera, esa impunidad debilita los valores éticos de la colectividad y ello da lugar a que, ante una nueva oportunidad, habrá un nuevo acto de corrupción y, con ello, el reinicio del ciclo vicioso, al grado de normalizar el quehacer corrupto. Entonces, es comprensible que una de las claves en la lucha en contra de la corrupción está en fracturar por lo menos uno de estos tres procesos. Pero ello no se puede hacer con discursos elocuentes. En la obscuridad del frente de batalla, hay un enemigo armado con artillería pesada: inercias, normalizaciones, burocracias, recovecos legales, protección de los superiores, solapamiento de la sociedad, conductas pusilánimes, fanatismos hacia el régimen en turno, deudas políticas y las intenciones de muchas personas por conservar su empleo o sostener sus propias aspiraciones. Y en ese escenario de penumbra sólo habrá dos armas efectivas de defensa: el conocimiento técnico y la voluntad.

Cfr. Fukuyama, Francis, Political order and political decay, From the Industrial Revolution to the globalization of democracy, New York, Ferrar, Straus and Giroux, 2015, p. 81.

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A la hora del trabajo efectivo, es necesario contar con fortalezas en investigación y auditoría, así como con estrategia y argumentación jurídica que permita llegar a resultados realmente exitosos. Pero los alcances de esas habilidades son limitados cuando no tienen el respaldo de una auténtica voluntad de principio a fin. Es por ello que el gran obstáculo para el combate a la corrupción en México se encuentra en las tareas de investigación. Éstas condicionan el inicio, el avance y el futuro de cada caso. Es una fortuna saber que hay personas que están dispuestas a demostrar que Maquiavelo no tuvo la razón al aconsejar a Lorenzo de Médici diciendo que: “Un hombre que en todas partes quiera hacer profesión de bueno es inevitable que se pierda entre tantos que no lo son”.4 La conducta inmoral por antonomasia desde la función pública es aquella por la que los intereses de la política están separados del interés público. Pero esta afirmación es hueca si no se hace bajo una reflexión previa de quién, cómo y dónde se define ese interés, de manera tal que efectivamente pueda llamarse “interés público”. En el siguiente apartado se hacen algunas aportaciones al respecto, ventilando cómo puede observarse la segunda vertiente de la ética pública, que es aquella que corresponde a la ciudadanía.

Habermas propone el concepto del espacio público refiriendo que éste: “…designa un territorio de nuestra vida social donde puede formarse algo así como una opinión pública… se constituye con cada conversación entre individuos, cuando abandonan su vida privada y se interesan por cosas comunes, es decir, públicas”.5 De acuerdo con este mismo autor, el espacio público no forma parte del espacio político, sino más bien es “su eterno contrincante”. Esta autonomía e independencia es propicia para generar el tan invocado “interés público”. Es, a su vez, el factor que legitima a una política (entendida como norma de actuar de una organización) y permite calificarla como una política pública.6

Mientras el personal médico arriesga su vida, otros la han pasado celebrando fiestas y sin respetar protocolos.

Desde el espacio público

El espacio público es el ambiente donde las personas actúan, no como individuos en defensa de sus intereses privados, sino como integrantes de una sociedad interesada en identificar los problemas de la colectividad. Se trata de un espacio propio de la ciudadanía y ajeno a la política estatal. Maquiavelo, Nicolás. El príncipe, Editorial Liber Electrónicus, Libro electrónico descargado a través de la plataforma iBooks de Apple, el 13 de junio de 2020. Habermas Jürgen. El espacio público. En revista Nexos, Número 1, Agosto de 1996. Versión electrónica disponible en: https://www.nexos.com.mx/?p=7938 (consultado el 16 de junio de 2020). Traducción de José María Perez Gay, a partir de la obra: “Offentlichkeit” (ein Lexiconartikel), Fischer Lexicon, Staat und Politik, 1964, pp. 220-226. 6 David Arellano Gault y Felipe Blanco definen a las políticas públicas como “…aquellas decisiones y acciones legítimas de gobierno que se generan a través de un proceso abierto y sistemático de deliberación entre grupos, ciudadanos y autoridades con el fin de resolver, mediante instrumentos específicos, las situaciones definidas y construidas como problemas públicos.” Arellano Gault, David y Blanco, Felipe. Políticas públicas y democracia. Cuadernos de divulgación de la cultura democrática, No. 30, Instituto Nacional Electoral, México, 2019, p. 48. 4

En contrapartida, se encuentran las situaciones en las que el “interés público” es definido por un grupo de personas o, peor aún, una persona, quien se encuentra al frente del poder político. También se opone a la idea de una esfera pública, la condición en la que prevalece una masa popular desinformada, acrítica, en la que los individuos reaccionan a su conveniencia, siguiendo sus prejuicios y rencores o que vive en apología a un líder. Ese tipo de sociedad no es una sociedad democrática –por más que se predique– sino un instrumento político incapaz de caminar hacia un Estado de Derecho. Para evitarlo, es necesario re-

conocer una serie de exigencias ciudadanas. Al respecto, Rodolfo Vázquez identifica seis valores cívicos que permiten justificar una postura liberal igualitaria: pluralismo, imparcialidad, tolerancia, responsabilidad, solidaridad y deliberación pública.7 La práctica de estos valores permitiría afrontar situaciones difíciles, como la pandemia por la que nos encontramos transitando, de frente y en integración con los valores exigibles a la función pública. Y en la pandemia

La adversidad hace que salga a relucir lo mejor y lo peor de las personas. En este tiempo hemos visto, por un lado, al personal médico que arriesga su vida e incluso muere en la lucha por atender a los pacientes enfermos de Covid-19, en un ambiente de escasez de equipos de atención y seguridad. Estas circunstancias dan el papel protagónico a otra forma de razonamiento en la que es imposible lograr conclusiones unánimes: la bioética. Al mismo tiempo en que ello sucede, hay otras personas que asumen actitudes indiferentes, celebrando fiestas o no guardando los protocolos a pesar de estar en amplias posibilidades de hacerlo, provocando con ello más contagios, saturación hospitalaria y muertes, así como más daños económicos provocados por la prolongación de la suspensión de actividades. Fuera de esta apreciación, se encuentran aquellos quienes lamentablemente no están en posibilidad de quedarse en casa y no tienen

otra opción que lanzarse al vacío, así como todos aquellos quienes, gracias a su esfuerzo, logran que los demás tengan a su alcance los servicios esenciales. Se trata de una situación como la que refiere Gilles Lipovetski, cuando refiere a la actuación de dos lógicas del individualismo: “Por un lado, el individualismo unido a las reglas morales, a la equidad, al futuro; por el otro, el individualismo de cada uno para él mismo y del ‘después de mi el diluvio’; o sea, en términos éticos, individualismo responsable contra individualismo irresponsable.”8 Es ahí donde cobra relevancia pensar en una ética pública con perspectiva ciudadana para generar una opinión pública que sirva como válvula de presión para hacer conciencia del sacrificio y reprochar la negligencia. Esta fuerza se interconecta y se complementa con una ética visible dentro y desde el servicio público, que permita valorar a las políticas a partir de su grado de respeto a los derechos fundamentales y su efectividad en la atención de un interés público definido, no a capricho, sino desde la esfera de lo público ciudadano. El Estado tiene entonces una doble responsabilidad ética, pues por un lado debe procurar la capacidad de la sociedad de informarse para opinar de manera libre e inteligente y, por otro, actuar a través de medidas ajustadas a un juicio de razonabilidad. Estos dos deberes éticos permitirían acceder a una administración pública basada en la centralidad del ciudadano, lo cual es la base del derecho humano a una buena administración.

Cfr. Vázquez, Rodolfo. Derechos Humanos, Una lectura liberal igualitaria. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Instituto Tecnológico Autónomo de México, Centro de Estudios de Actualización en Derecho, México, 2017, p.p. 8-9. 8 Lopovetski, Gilles. El crepúsculo del deber. La ética indolora de los nuevos tiempos democráticos, Anagrama, Barcelona, 1998, p.15. 7

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FEDERALISMO Y BUEN GOBIERNO Un modelo de gestión ejemplar federal debe considerar un entramado de vínculos interjurisdiccionales con normas e instituciones adecuadas, burocracias estables y profesionales, y la participación de la sociedad.

MARCELO BERNAL Doctor en derecho por la Universidad Nacional de Cuyo y Licenciado en Derecho y Maestro en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Córdoba. Docente universitario de grado y posgrado en diferentes instituciones. Investigador y autor de publicaciones especializadas sobre derecho público, federalismo y relaciones intergubernamentales.

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Las experiencias de Estados federales son pocas: unas 30 entre 200 países de la ONU.

1. Sistemas federales

Podríamos coincidir en líneas generales en que las notas que caracterizan a los sistemas estatales federales son: la coexistencia de dos o más niveles de gobierno con ciertos grados de autonomía, la presencia de un texto constitucional que plasma una distribución de competencias entre las unidades constitutivas, un acuerdo fiscal federal, un órgano o cámara del Parlamento en donde se representan los intereses de los socios, un tribunal jurisdiccional con competencia originaria en conflictos de materia federal y un entramado de normas, instituciones y procesos que tramitan las relaciones intergubernamentales sobrevinientes. Dicho esto, también debemos considerar las clásicas reflexiones de Carl Friedrich acerca de la imposibilidad de hablar de un federalismo, y que lo adecuado es referenciar federalismos, dado que en ellos conviven una pluralidad de arreglos institucionales propios de cada contexto, y que los vuelven únicos e irrepetibles.

Las experiencias de países federales son escasas en el planeta. Sobre un sistema de Naciones Unidas que superan los 200 miembros, apenas se acercan a 30 aquellos que han optado por dicho formato de organización estatal. Podría afirmarse, incluso, que hasta la segunda posguerra el federalismo era un modelo exótico que funcionaba de manera aceptable en un puñado de casos. Coinciden las miradas expertas en afirmar que el resurgimiento del Estado federal, y de sus principios asociados, sucedieron en un breve espacio de tiempo y en un contexto de profundos cambios alrededor del planeta en la segunda mitad del siglo pasado. En apenas un par de décadas se dieron de manera simultánea el cese de los recurrentes golpes de estado en Latinoamérica, un fuerte proceso de descolonización en Asia y África; una crisis de sostenibilidad del modelo de Estado de bienestar, la caída del Muro de Berlín y el eclipse de la vieja URSS; la consolidación del proyecto de unidad europea y la emergencia de decenas de nuevas

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experiencias democráticas. A ello se le añaden como fenómenos novedosos la interdependencia de la economía y las profundas transformaciones científicas y tecnológicas propias de un mundo crecientemente globalizado. Este agregado de transformaciones estructurales puso en tela de juicio la idea tradicional de Estado-Nación. Junto con ello, la emergencia de sociedades más plurales y democráticas puso en evidencia fenómenos antes menos visibles, como las desigualdades, la diversidad y la heterogeneidad de nuestras modernas sociedades de riesgo. El federalismo resurgió por aquel entonces por ser un sistema más dúctil que los modelos centralizados para lidiar con los temas emergentes en dicha agenda, tales como las minorías étnicas, religiosas y lingüísticas; los nacionalismos subnacionales (aunque suene contradictorio); las desigualdades estructurales y el reconocimiento de grupos con restricciones intrínsecas en cuanto a derechos y oportunidades. También el federalismo se volvió un conductor más eficiente de la tensión paralela entre fuerzas contrapuestas: la integración supraestatal y la descentralización de los principales aparatos estatales, de la mano de sus principios de solidaridad, subsidiaridad, autonomía, cooperación y lealtad federal. Tan rutilante fue su triunfo que la inmensa mayoría de países con formatos unitarios caminan paralelamente en procesos de devolución de competencias a sus instancias inferiores de gobierno, crecientemente empoderadas. Sin embargo, este retorno triunfal también ha puesto en análisis las fortalezas y debilidades de las diferentes trayectorias federales, así como también el hecho de que muchos países otrora unitarios, hoy se encuentran más descentralizados que algunos federalismos tradicionales. 2. La coordinación intergubernamental

En nuestro curso universitario solemos comparar al federalismo como un edificio. La estructura, es decir, los cimientos, las paredes, las aberturas, los

accesos, entre otras, forman parte de la arquitectura dura. En la analogía, dicha arquitectura está representada por las constituciones nacionales, estaduales y locales; las normas infra constitucionales y los arreglos institucionales en materia fiscal y de distribución de competencias. También hablamos en nuestro edificio federal de la existencia de una arquitectura blanda compuesta por las instalaciones eléctricas, las tuberías del gas y del agua, los cableados para el acceso a internet, los acondicionadores climáticos, etc. que dan vida y confort al edificio, y que en las experiencias federales son las instituciones y procesos comúnmente denominadas relaciones intergubernamentales (RIG). El estudio de las RIG nace como disciplina en la etapa fundacional del New Deal, allá por la década del 30 del siglo pasado en los EU. Podríamos definirlas como los mecanismos de coordinación, cooperación e intercambios que se dan entre dos o más órdenes o niveles de gobierno (cooperación vertical), o dentro de un mismo nivel (cooperación horizontal). Las mismas forman, usualmente, parte de los procesos de gestión de políticas públicas como plurimodalidades de un esfuerzo de armonización, cooperación, compatibilización y de negociaciones contratadas, acordadas, convenidas o concertadas. Las RIG originalmente fueron estudiadas y asociadas a experiencias federales, aunque con el paso del tiempo se consolidan procesos de devoluciones de competencias en Estados centralizados que perfectamente se enmarcan en la caracterización previa. Un clásico ejemplo son las devolutions acts concedidas por el Parlamento Británico a Escocia, Irlanda del Norte y Gales, encastradas sobre los principios del new public management (denominación atribuida a las reformas impulsadas por los gobiernos de Thatcher y Major). Posteriomente, y enmarcados en el estudio del proceso de unidad europeo, se acuñan nuevos abordajes del tema de la coordinación intergubernamental como la idea de gobernanza multinivel (Marks, 1992), también aplicadas al análisis de experiencias de coordina-

ción intra estatal. Según Lachapelle y Oñate (2017), la misma es un principio útil para capturar la naturaleza cada vez más compleja y compartida de los procesos de toma de decisión y gestión pública en los sistemas federales y no federales, especialmente en la era actual de interdependencia y de competición global. Dicho concepto abarca también la idea del federalismo asimétrico o el principio de subsidiariedad, que trata de otorgar la responsabilidad política y financiera al nivel de gobierno que mejor pueda responder a las necesidades de los ciudadanos. Ambos enfoques coinciden en la necesidad de avanzar en la proliferación de arreglos institucionales (tratados, acuerdos, institutos, normas, procesos, etc.) que permitan una gestión crecientemente relacional y transparente de las políticas públicas fundados en principios de origen federativo: la lealtad federal, la solidaridad entre los territorios, la cooperación y la gestión de proximidad.

Lo relacional viene dado por la necesidad de incorporar y hacer parte a la sociedad civil en los diferentes formatos y modelos de toma de decisiones. La idea de gobernanza es un concepto post crisis estatal. En parte el concepto refiere a la descomposición del sujeto clásico de la gobernación de la sociedad, el gobierno y, en parte, hace referencia a la recomposición que sucede en el proceso actual de dirección de la sociedad mediante la construcción de nuevas relaciones entre el gobierno y los nuevos actores colectivos de las últimas décadas, que suelen ser reticentes a la unilateralidad directiva del gobierno por considerarla insuficiente y, eventualmente, contraproducente. Con el lenguaje dialéctico de otros tiempos se podría decir que la gobernanza representa un nuevo nivel conceptual y práctico que niega, conserva y rebasa la forma gubernamental(ista) anterior de dirigir la sociedad (Aguilar Villanueva, 2006).

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Se requieren tratados y acuerdos fundados en el federalismo: solidaridad y lealtad entre territorios.

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Por otro lado, la transparencia como política pública está asociada a la profundización democrática, a la buena gobernanza y a la prevención y combate a la corrupción. Por lo tanto, tales políticas serán consideradas eficientes si contribuyen a profundizar los niveles de democracia de los países, a garantizar o mejorar la gestión de las políticas públicas y/o a prevenir y combatir la corrupción (Moreira. 1978). También con el clásico abordaje de Guillermo O’Donell hemos comprendido que asociada a la idea de buen gobierno en nuestras democracias deben coexistir modelos de accountability vertical (electoral y societal) y de accountability horizontal (de balances y de asignación), y que de sus adecuadas interacciones, puede avanzarse en la consolidación de las instituciones democráticas en nuestros países (2004). Resumiendo, diferentes enfoques de las relaciones intergubernamentales coinciden en entender como un desafío explícito del gobierno (tanto en países federales como en aquellos inmersos en procesos de devolución de competencias) una adecuada coordinación –sujeta a principios y valores– que involucre de manera simétrica o proporcional a diferentes burocracias estatales y que incorpore incrementalmente aportes de colectivos sociales.

3. Buen gobierno

El buen gobierno –uno de los ejes articuladores de este número de la Revista– está lejos de ser un concepto indiscutido, fuera de disputas. Sin embargo, la mayor parte de sus abordajes son coincidentes en relacionarlo con las ideas de participación, legalidad, transparencia, responsabilidad, pluralismo, equidad, eficacia y sostenibilidad, principalmente. La aportación de la perspectiva del “buen gobierno” a la teoría no está al nivel del análisis causal, ni ofrece tampoco una nueva teoría normativa. El valor que posee consiste en que es un marco vertebrador. El valor de la perspectiva del “buen gobierno” reside en su capacidad de facilitar un marco general que permite entender los procesos de gobierno cambiantes. Como observa Judge (1995), los marcos conceptuales de ese tipo facilitan un lenguaje y un marco de referencia a través de los cuales se puede examinar la realidad y que permiten a los teóricos formular preguntas que de otro modo no se plantearían. Si cuaja, su resultado son ideas nuevas y frescas que otros marcos generales o perspectivas no podrían haber producido. Los marcos conceptuales pueden constituir un intento de establecer un cambio de paradigma”. El valor de esos marcos generales estriba en su identificación de lo que merece la pena estudiar (Stoker, 1998).

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La asimetría de negociación queda desnuda respecto a quien tiene el poder del recurso. En este laboratorio de experiencias en marcha asociadas a la idea de un buen gobierno, y las infraestructuras éticas (Villoria) que las enmarcan, proponemos analizar a las relaciones intergubernamentales como un supuesto necesario de elaboración cooperativa y relacional de las políticas públicas que, a su vez, debe tender incrementalmente a incorporar las miradas de colectivos sociales. Los federalismos más exitosos han sido aquellos que han consolidado de manera vertical un conjunto de modalidades de interacciones en la toma de decisiones basados en principios como la subsidiariedad y las políticas compensatorias que han institucionalizado ámbitos técnicos de debate, negociación y construcción de consensos, y que han consolidado burocracias profesionales estables y competentes por niveles de gobierno. Otras experiencias federales, entre las que incluyo a mi país, Argentina, atraviesan desde hace décadas procesos de reforma del Estado que incluyen grandes procesos descentralizadores, nuevas reingenierías de distribución de competencias (incluso con reformas constitucionales), pero el signo de estas reformas es que son implementadas de manera desarticulada, muchas veces impuestas en la agenda por el gobierno federal, y sin contar con relaciones intergubernamentales ni burocracias es-

tatales en todos los niveles de gobierno capaces de consolidar un diálogo institucional simétrico. La principal consecuencia de este modelo, quizás aplicable también a otras experiencias federales, es que los diálogos tienden a volverse informales, intermitentes y personalizados entre presidentes (fuertes) y gobernadores estaduales (fuertes), y quedan allí desnudas las asimetrías de poder negociador, el poder de quien maneja los recursos financieros, y en ellas tienden a primar las lógicas partidarias sobre la representación de los intereses territoriales. El agregado de estos factores genera una tensión evidente con la idea de buen gobierno y plantea un importante desafío de reformas pendientes. Algunos autores llegaron a sostener que el nuevo nombre del federalismo eran las relaciones intergubernamentales. Sin animarnos a tanto, podríamos coincidir en que un modelo de gestión federal asociado a la idea de buen gobierno debe necesariamente considerar como condición o requisito anexo a los anteriormente mencionados, la existencia de un entramado de vínculos interjurisdiccionales que cuenten, a su vez, con normas e instituciones adecuadas, burocracias estables y profesionales, y mecanismos de participación de la sociedad civil. Este desafío atraviesa, en buena medida, al conjunto de los federalismos latinoamericanos.

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LA ÉTICA PARLAMENTARIA No todo es el tráfico de contratos. Hay infinidad de formas en que el representante del pueblo puede cometer actos de corrupción, tan simple como no promover la participación democrática en las decisiones del país.

MANUEL VILLORIA Catedrático de Ciencia Política en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, donde dirige el Observatorio en Buena Gobernanza. Tiene más de doscientas publicaciones sobre administración pública y ética administrativa. Co-fundador de Transparency Internacional, capítulo español. Consultor para la OCDE, el BID y la Unión Europea. Presidente de la Comisión de ética del Comité Olímpico Español.

C En los 90, parlamentarios británicos cobraron ¡por hacer preguntas a ministros del Gobierno!

Foto: Especial.

uando se habla de corrupción se tiende a pensar en contratos y subvenciones millonarias que se reparten arbitrariamente a empresarios o miembros de tramas clientelares con el objetivo de que estos, a su vez, paguen a los funcionarios o miembros del gobierno una cantidad que recompense el favor recibido. En ocasiones, ese dinero suciamente conseguido iría a manos de los partidos políticos para su financiación ilícita. Pero existe otro tipo de corrupción, mucho más sibilina y difícil de combatir. Este tipo de corrupción es realizada desde los Parlamentos por representantes del pueblo que deciden traicionar su deber profesional y ponen por delante el servicio a sus intereses antes que el servicio a sus representados. Las formas de realizar esta corrupción en el Parlamento son variadas. Por ejemplo, a mediados de los años 90, se conoció que miembros del Parlamento británico habían aceptado pagos a cambio de hacer determinadas preguntas a ministros del Gobierno. Al parecer, el pago por cada pregunta eran mil libras esterlinas. Es cierto que los parlamentarios deben controlar al Gobierno, y que las preguntas parlamentarias son un instrumento esencial para realizar esta labor. Pero las preguntas deben estar seleccionadas y guiadas por el interés general, deben contribuir a la rendición de cuentas gubernamental, no servir a los intereses estratégicos de las empresas que pagan. En otros casos, los parlamentarios elegidos con un programa específico y en unas listas electorales de un determinado partido, cuando llegan al Parlamento ponen su escaño al servicio del mejor postor. Olvidan sus presuntos ideales, la ideología con la que se presentaron a las elecciones, el programa que dijeron que iban a defender, y ofrecen su voto al gobierno, a la oposición y a quien haga falta con tal de que se les pague lo que ellos consideran correcto. En ocasiones, el precio que pueden cobrar es muy alto, sobre todo en regímenes parlamentarios donde la elección del Primer Ministro depende de la mayoría existente en el Congre-

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El conflicto de interés es común, pero no se trata de forma honesta.

so. Cuando la obtención de la mayoría depende de uno o dos parlamentarios, los incentivos para ofrecer cantidades elevadas que eviten que gane la candidatura prevista, a quienes parecen más corruptos, son muy altos. En España hemos visto varios casos de esta naturaleza en los niveles regionales y municipales. En regímenes presidencialistas la situación es diferente, pero no por ello menos común: en Brasil, ya es un clásico; en Perú, el caso Kouri/ Montesinos nos dio oportunidades de comprobar cómo se pueden comprar parlamentarios para sostener propuestas gubernamentales en peligro. Lo que es más común y menos visible es la omnipresencia de conflictos de intereses de los diputados, conflictos que no se tratan de forma honesta, sino que se mantienen ocultos, permitiendo a los diputados interesados personalmente en determinadas opciones de políticas o programas defender proyectos o proposiciones de ley en las que tienen intereses personales. A veces no se necesita ser portavoz del grupo o presidente de la comisión correspondiente, sino que basta con tener la habilidad de introducir la enmienda precisa, la redacción

pertinente, incluso la coma estratégica para alcanzar tan innobles objetivos. Es obvio que los representantes políticos vienen de la sociedad y que en ella viven, lo que hace inevitable que tengan amigos, que posean acciones, que tengan familiares interesados en determinadas áreas políticas. Pero lo que sí es evitable, y debe serlo, es que cuando actúan como diputados pongan por delante su interés personal o el de su clan sobre el interés general. Finalmente, y sin pretender agotar todas las posibilidades, en determinados países se ha podido comprobar cómo los diputados usaban el presupuesto nacional para repartirse privilegios y sinecuras de manera escandalosa. Una modalidad era la de crear ONG’s dedicadas a todo tipo de fines sociales como pantalla para, posteriormente, proceder a atribuirles subvenciones nominativas que se gestionarían sin control, para fines clientelares de los propios diputados. Todo este tipo de riesgos debe ser analizado y, para evitar que se materialice, debe ser previsto, clarificado, expuesto y regulado de manera precisa y pertinente. Las líneas que siguen van a exponer una serie de

medidas que entendemos que pueden ser útiles para evitar que una inadecuada gestión de los conflictos de interés se lleve el interés general por delante y permita que la corrupción campee a sus anchas en la casa del pueblo. Los códigos

En primer lugar, creemos indispensable que los Parlamentos tengan un código ético para sus parlamentarios. Pero este código sin formación, control y consecuencias es como un brindis al sol. Hemos analizado la situación en diferentes países y los resultados no son muy halagüeños. Los parlamentos tienen códigos que son pisoteados continuamente y no pasa nada. Más aún, los diputados en muchos países ni saben que existe un código ético en su parlamento. Ante los desafíos e incumplimientos, lo normal es el silencio cómplice o bien mínimas sanciones en los casos más graves y en los países más institucionalizados. El control interno es muy raro, cuando se conocen los casos de incumplimiento es porque surge algún escándalo que llega a la prensa. En suma, que el primer paso sería tener un código que clarifique todo un conjunto de obligaciones, con su pertinente control interno, y las sanciones oportunas en caso de incumplimiento. Para que el código funcione entendemos precisa la creación de una comisión de ética en el Parlamento que pueda debatir cualquier consulta sobre esta materia, realizar informes sobre los casos que lleguen a la misma y solicitar sanciones cuando existan incumplimientos. Una comisión que debería rendir cuentas a la ciudadanía anualmente. Esta necesidad de concienciación ética de los parlamentarios, tendente a recuperar la erosionada imagen de algunas de estas instituciones en los últimos años, ha sido avalada por diversas organizaciones internacionales, como la del Grupo GRECO, organismo del Consejo de Europa contra la corrupción, así como por la Organización Mundial de Parlamentos contra la corrupción, y la Fundación Westminster para la Democracia (AFD). El código debería incluir en su

articulado deberes específicos sobre incompatibilidades, conflictos de interés, diligencia debida y eficacia, relaciones con los grupos de interés, transparencia en sueldos, regalos, viajes, etc. También, cómo no, normas sobre la cortesía parlamentaria y sobre transfuguismo y lealtad a los votantes. Es fundamental también que en los Parlamentos exista un buzón de quejas y denuncias gestionado de forma objetiva e independiente. Así como un régimen para las Comisiones de Investigación que impida a las mayorías bloqueos y manipulaciones. Desde luego, debe existir un registro de grupos de interés, de forma que sólo tengan posibilidad de defender intereses ante los representantes del pueblo quienes estén registrados. Este registro de lobistas y grupos de interés debe incorporar información suficiente de quiénes son los interesados, a quién representan, cuánto cobran (en su caso), con quién se reúnen, qué acuerdos alcanzaron y por qué, así como la documentación utilizada (con las limitaciones que los derechos de competencia/confidencialidad establezcan). Todo ello guiado por un código ético de los grupos de interés que sea también monitoreado en su cumplimiento por la comisión de ética. De cara a los diputados, la relación con los grupos de interés debe estar guiada por el respeto y la transparencia máxima, con control de las agendas y publicidad de las reuniones, así como con un seguimiento estricto de sus conflictos de interés y sus incompatibilidades. Este marco debe culminar con un verdadero tracking normativo, de forma tal que todo ciudadano interesado pueda conocer cómo se van modificando los proyectos normativos en función de las reuniones con los grupos de interesados y las razones para dichas modificaciones. Con todo esto, de lo que se trata es de respetar el principio de la igualdad política, esencial en una democracia. En suma, asumir la idea de que los intereses de los afectados por las normas son considerados deliberativamente de forma equitativa, y que se eligen aquellas regulaciones que mejor sirven al interés común.

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De cara a facilitar toda esta labor de control y seguimiento de la integridad de los representantes, es necesario que se sometan a una declaración anual de rentas y a una declaración inicial y final de patrimonio, salvo modificaciones del mismo durante su mandato, que exigiría una actualización. Declaraciones que deberían incluir la del cónyuge cuando existan situaciones que lo aconsejen. Pero más importante, más allá de estas formalidades, es que exista una declaración de intereses general y una específica cada vez que participen en la negociación de normas, de tal manera que el/la diputada declaren ante la cámara, de forma pública, que no tienen ningún interés personal en el asunto que defienden en pleno o en comisión. Las nuevas tecnologías permiten, gracias a un tratamiento adecuado de los datos, cruzar todas las informaciones existentes en las declaraciones con registros oficiales e, incluso, bancarios para observar su veracidad y los conflictos que se derivan de rentas, patrimonios e intereses personales o familiares. El análisis de estas informaciones puede demostrar la captura de ciertos grupos políticos por intereses bien organizados o la desmedida influencia de algunos grupos entre los parlamentarios. Como ya indicábamos previamente, todo este complejo y burocrático procedimiento de las declaraciones no servirá para nada sin divulgación y control por parte del parlamento de su certeza, claridad y consecuencias. En un reciente estudio en el que participo, coordinado por Transparency International, nos hemos centrado en algo tan sencillo como ver la calidad de las declaraciones de renta y patrimonio del Congreso y Senado en España. Es algo que parece secundario, pero en la práctica es muy importante, dado que, si las declaraciones están mal hechas, diseñadas de forma confusa o incoherentemente llenadas, no sirven para el control efectivo de

los conflictos de interés. Nuestra conclusión es que existen notorias insuficiencias en la información, provocada por: (i) las limitaciones del modelo actual del formulario de la declaración; (ii) el incumplimiento reiterado de algunas de las breves instrucciones del formulario; (iii) la discrecionalidad de los parlamentarios para llenar formularios, por tanto, la heterogeneidad e incoherencia de la información brindada y (iv) la no disponibilidad de las declaraciones en formatos reutilizables. Todo ello obstaculiza la capacidad de la sociedad civil para monitorear, seguir, comparar y controlar la información proporcionada por los legisladores y expone la falta de una adecuada rendición de cuentas, integridad y transparencia parlamentaria. Un elemento de la ética parlamentaria que muy a menudo se descuida es el de la rendición de cuentas. En un país como España, cada diputado es elegido en una lista cerrada y bloqueada por circunscripción, que elabora el partido correspondiente. La ciudadanía vota listas, no personas, normalmente. En realidad, a la única persona que se vota es al cabeza nacional de lista, que es quien se presentaría, en su caso, a Presidente del Gobierno en la votación parlamentaria de investidura. Cuantos más votos tengan las listas del candidato a presidente correspondiente, más diputados tendrá y más posibilidades de obtener la confianza para presidir el Gobierno. Éste es el diputado que realmente se sigue en la campaña; del resto de diputados, lo normal es ni preocuparse, ni conocer sus nombres, ni saber a qué se dedican una vez electos. La consecuencia es que estos diputados apenas rinden cuentas a sus electores en la circunscripción correspondiente. Su preocupación son las luchas internas de partido, que son las que determinarán que siga o que tenga que salir de las listas. La fidelidad

a las instrucciones del grupo parlamentario está por encima de los compromisos con sus electores. Es evidente que este tipo de situaciones nos plantean un profundo desasosiego moral. Se eligen personas que no son accountable, que pueden olvidarse de sus compromisos con la circunscripción en la que resultaron electos, pero que, si son leales con el grupo que dirige el partido, pueden repetir en las listas indefinidamente ¿Se sostiene éticamente esta pantomima? Creemos que no, pues un representante que no representa, que no defiende los intereses de su representado, es un fraude, y más aún si, descubierto el fraude, sigue siendo representante por una decisión que no pertenece a los representados. Es cierto que la disciplina parlamentaria es necesaria y que la visión del interés general del país puede llevar en ocasiones a no respetar los intereses de la constituency, pero ambas consideraciones deben complementarse con la libertad de conciencia del diputado para defender lo que considera mejor para sus electores. Fortalecer la conexión entre representante y representados es esencial para la salud democrática y para que los valores que esta conlleva (como el de la soberanía popular) sean realidad. La representación democrática es muy compleja, como ya nos demostró Pitkin, pero en todo caso exige una interacción entre representante y representados basada en significados compartidos, que permita que la pluralidad territorial, social y de intereses económicos se exprese de forma compleja en el Parlamento y se evite funcionar exclusivamente con estándares universalistas que, aun siendo necesarios, no representan a nadie en concreto. La búsqueda de leyes electorales y sistemas que equilibren y busquen lo mejor de los dos mundos –particularismo y universalismo– es ineludible. Finalmente, y hablando de soberanía popular, otro elemento que

debemos incorporar al debate sobre la ética parlamentaria es el de la participación. En una democracia de calidad, el hecho de elegir representantes no agota la demanda ciudadana de participación. La consideración de los representantes como “trustees” en el sentido dado por Burke, ya no puede funcionar. Los aristócratas paternalistas que conocen bien el interés general y que rinden cuentas cada cuatro años al presentarse a reelección está claramente superada por la propia complejidad social. Más aún, las limitaciones de los partidos para representar realmente los intereses de la ciudadanía son bien conocidas, su tendencia al reparto de cargos y privilegios también (ver Mair). La realidad social ha roto las costuras de los partidos. Pero ello no tiene por qué implicar tirar el agua del barreño con el niño dentro: la representación es aún precisa, pero no es suficiente. La democracia directa sigue siendo imposible, por las propias limitaciones cognitivas y de tiempo de los ciudadanos, pero también por la necesidad de intermediación de intereses y simplificación que la democracia actual demanda. Entre el populismo y el elitismo es preciso encontrar un punto intermedio que evite el secuestro del interés general por los representantes y, al tiempo, la insoluble agregación de intereses parciales que no pueden ser comparados sin caer en ciclos de incongruencia (el famoso teorema de imposibilidad de Arrow). En suma, hay que abrir vías de participación democrática en el Parlamento que enriquezcan el debate formal y que ayuden a mejorar la toma de decisiones. Comparecencias ciudadanas, minipopulus, encuestas deliberativas, comisiones de expertos, iniciativas legislativas ciudadanas, todas son vías que ayudarán a oxigenar la democracia y a fortalecer la idea de soberanía popular bajo la sombra protectora de la igualdad política. Como dice Innerarity, “gobernar hoy es gestionar la complejidad”, pues bien, el Parlamento tradicional no puede hacerlo, pero un Parlamento abierto a la pluralidad social, a la ciencia, a la heterogeneidad de intereses, seguro que está en mejores condiciones de cumplir con su mandato moral.

Deben abrirse vías de participación ciudadana en los parlamentos para enriquecer el debate y apoyar la toma de decisiones.

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SOBRE EL HONRAR LA FUNCIÓN PÚBLICA Reconocer y ser reconocido, es el reto del funcionario público. Demuestra su valía respetando al ciudadano, tratándolo como un igual en dignidad y derechos, y éste apreciando el valor del servicio que recibe.

FRANCISCO MERINO AMAND Doctor por la Universidad de Valencia (España) del programa “Ética y democracia”, con menciones “cum laude” y “Doctor Internacional”, con tesis doctoral sobre ética aplicada a la función pública. Licenciado en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú, donde es coordinador de Formación de la Dirección Académica de Responsabilidad Social.

Introducción

La situación de crisis que vivimos, asociada a la pandemia del Covid-19, es el inevitable “lugar de enunciación” desde el cual vamos tratando de reorientar el sentido de las categorías que veníamos utilizando para comprender el mundo. Es lo que ocurre al hablar de ética pública en este contexto. La mirada de los ciudadanos y ciudadanas giran hacia el Estado y hacia quienes ejercen funciones públicas y de gobierno, demandando con urgencia respuestas eficaces a la emergencia sanitaria como a sus efectos en lo social y lo económico. El reclamo de fondo es por cómo fue posible que durante tantos años el Estado no haya priorizado el bienestar de las personas y ofrecer servicios públicos básicos que permitan cuidar la vida, salud, educación y trabajo de las personas. ¿Desde qué instancia pueden regularse y coordinarse esfuerzos de diversos actores para promover esquemas de desconfinamiento social y reactivación económica que armonicen con el cuidado de la salud pública? ¿Cómo asegurar la provisión de recursos para la bioseguridad en los distintos territorios? ¿Cómo frenar la discrecionalidad de

las decisiones en el ámbito público en momentos donde se han flexibilizado los controles debido a la emergencia? Y, pensando en el futuro, ¿qué apuestas de políticas públicas renovadas marcan la agenda de la pospandemia? ¿Van a poder crearse condiciones para que los derechos laborales puedan ser protegidos en condiciones precarias de empleo o subempleo? ¿Se va a poder asegurar conectividad y acceso a tecnologías para proteger el ejercicio del derecho a la educación o expandir la inclusión financiera? Aunque las opciones de respuesta a estas preguntas sean diversas, tienen un aspecto en común: se espera y necesita un protagonismo particular del Estado y de quienes lo conforman. En palabras del sociólogo portugués Boaventura de Sousa Santos, el Estado ha vuelto a tener centralidad1. Han sido décadas donde un modelo de desarrollo dominante apelaba a un Estado mínimo y con pocas capacidades. Cuando quizás requeríamos de más Estado para más personas, voces dentro y fuera de la esfera estatal reclamaban por reducirlo y dejar que las fuerzas del mercado sean quienes regulen la vida social. Se suma el hecho que nuestro sistema de representación política haya seguido reglas de juego que no han permitido que contemos con gobernantes con

GONZÁLEZ, Diego (2020) Boaventura de Sousa Santos y la cruel pedagogía del virus. Entrevista a Boaventura de Sousa Santos. Bogotá: El Tiempo, 02/06/2020. Disponible en: https://www.eltiempo.com/bocas/entrevista-con-boaventura-de-sousa-santos-501262?fbclid=IwAR0tn3irMTadnFwSUJ_ vbnAy6ZsXGjaKoX7ZdZpUtx53ZJa8jxv2c71VQJc

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voluntad política o capacidad suficiente para impulsar y hacer sostenibles políticas de Estado. Los esfuerzos por implementar políticas públicas con visión de Estado han terminado muchas veces en la etapa de planificación, en reformas inacabadas o en intervenciones piloto. Las debilitadas capacidades estatales dejaron espacio a que otros poderes e intereses sean los que terminen condicionando o dirigiendo la acción pública desde el Estado. Todo ello, ha llevado a la consolidación de lo que la CEPAL ha denominado la cultura del privilegio, por sobre una cultura de la igualdad2, una en la que “el bienestar de la sociedad se aborda de manera conjunta, con provisión de servicios y bienes públicos que todos usan y consumen” y en la que el Estado “consigue proveer buenos servicios con alcance universal en materia de salud, educación, transporte, seguridad, servicios básicos y medio ambiente” (UN-CEPAL 2018: 34). La crisis actual ha mostrado crudamente no sólo las brechas de desigualdad en el acceso a bienes públicos y el diferenciado ejercicio de derechos ciudadanos, sino también que ha dejado al descubierto las múltiples debilidades de un Estado que no se ha ubicado a la altura de los desafíos que implica el desarrollo humano sostenible. Los efectos de la pandemia por Covid-19 revelan de múltiples formas lo limitada que ha sido la acción estatal para intentar alcanzar niveles mínimos de bienestar para sus ciudadanos y ciudadanas, particularmente para los más vulnerables. En los últimos años, la reflexión ética en el ámbito de la función pública se ha desplegado por medio del lenguaje de la integridad. Desde el Estado, se busca crear un sistema en ese sentido, que promueva estándares de ética pública por medio de distintos mecanismos de control y rendición de cuentas. No hay duda que la integridad pública sigue siendo un horizonte válido para la acción del Estado y el comportamiento de quienes ejercen funciones públicas.

Las consideraciones éticas para quienes trabajan en el Estado, sin ser nuevas, cobran mayor relevancia en el momento que vivimos. Pensar en el rol del Estado y en la necesidad de que los funcionarios y funcionarias orienten su quehacer hacia la protección, cumplimiento y garantía de derechos ciudadanos en un marco de integridad, son cuestiones que ya formaban parte central de la reflexión ética dirigida al quehacer para la función pública. A lo que invitan estos tiempos es a radicalizar y extender dicha reflexión. No sólo es la nueva centralidad del Estado y del rol de quienes trabajan en él y lo representan; es la nueva centralidad de lo público, la necesidad y urgencia de pensarnos desde un “nosotros” diverso y desde horizontes comunes como seres-en-vínculo que somos. Habiendo marcado el lugar desde el cual presentaremos nuestras ideas, el presente texto explora los fundamentos de una ética para la función pública, buscando dar cuenta de las razones que pueden justificar un compromiso y desempeño ético de quienes ejercen funciones públicas. La propuesta, que aquí sintetizamos, es que tales fundamentos para la reflexión y acción éticas pueden articularse desde el paradigma ético del reconocimiento recíproco3. ¿Qué es lo que obliga?

Cuando los ciudadanos y ciudadanas de a pie demandan comportamientos éticos en quienes trabajan en el Estado, lo pueden expresar diciendo: “que hagan bien su trabajo”, “que piensen en la gente y no en sus bolsillos”, “que los servicios lleguen a todos”, “que no roben y usen bien los recursos” o “que nos traten bien”. Son frases que se repetían antes de la crisis que enfrentamos, pero que en el escenario actual se pronuncian en contextos de vulnerabilidad ante la cercanía de la muerte, la enfermedad, la falta de recursos o el desamparo.

NU-CEPAL (2018) La ineficiencia de la desigualdad. Santiago: UN-CEPAL. Disponible en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/43442-la-ineficiencia-la-desigualdad. 3 Este planteamiento se desarrolla extensamente en: MERINO, Francisco (2017) Ética para la función pública. Entre la indiferencia y el reconocimiento. Lima: Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Este texto constituye una edición de la tesis doctoral defendida por el autor en la Universidad de Valencia (España). 2

Dichas frases contienen expectativas y expresan tácitamente valores y normas que definen un horizonte ético para la función pública. Son aquellos valores y normas que encontramos en los códigos de ética, en los fundamentos y principios de las leyes que se refieren a la administración pública, en los discursos de quienes gobiernan y son gobernados, en administradores y administrados. Así, es posible construir conceptos más elaborados y llegamos a hablar de integridad pública, rendición de cuentas, transparencia, imparcialidad, buen trato, etcétera. Sabemos que se trata de un horizonte de valor: nunca será alcanzado, pero nos puede orientar y ayudar a comparar desempeños organizacionales o personales que se aproximan más o menos a dicho horizonte. Estos parámetros éticos pueden ser conocidos en mayor o menor medida, pueden formar parte de programas de inducción al servicio público o contenidos de campañas de sensibilización al interior de las organizaciones públicas. Se conocen, se saben, así debe ser. La pregunta ahora es: si esos valores y normas son los que guían la función pública, ¿qué es lo que obliga moralmente a los funcionarios a poner en práctica dichas normas y valores? ¿Por qué los funcionarios deben seguir tales orientaciones? Estas preguntas pueden responderse desde distintas esferas del saber humano. Desde el punto de vista de un agente económico, un comportamiento correcto de quienes ejercen funciones públicas es realizar lo que permita maximizar sus beneficios con el menor costo posible. Si se les ofrece una estructura de incentivos adecuada, evitando todo aquello que disminuya sus niveles de satisfacción individual, se comportarán según lo esperado. La obligación del funcionario radica en la conveniencia de lograr satisfacer sus intereses. Esta explicación no se sostiene de modo suficiente. Si el funcionario evalúa en algún momento que es inconveniente cumplir con alguna de sus obligaciones y actúa a partir de dicha evaluación estratégica, preservará su interés particular, pero dejará de lado las obligaciones morales que excedan el campo de su interés.

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Las exigencias ciudadanas están plasmadas en los códigos éticos de los funcionarios.

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¿Y si el comportamiento correcto del funcionario consiste en la adecuación a las leyes y normas jurídicas? En tanto la función pública se define a partir del ordenamiento legal propio de un Estado de derecho, los funcionarios que actúan correctamente son los que cumplen la ley. La justificación para la obligación del funcionario que ofrece este punto de vista es el cumplimiento de la ley. Esta explicación es más convincente. Al fin y al cabo, en la función pública se debe actuar conforme a ley, no más y no menos de lo que establecen las normas. Sin embargo, que un deber sea sancionado por ley no necesariamente obliga en términos morales. Me puede persuadir el cumplimiento de la ley, sí, pero puede ser aún más persuasiva su fuerza coercitiva y el temor a la sanción penal o administrativa por no cumplirla. Si la ley no me convence y la cumplo por temor a la sanción, la obligación tendrá un carácter externo, obliga pero no me obliga. Así, la ley puede ser evadida, o peor, si el sistema de administración de justicia permite la impunidad, nada impide al funcionario actuar ilegalmente y hasta utilizar el poder burocrático-administrativo para su beneficio particular. Parece, entonces, que el sólo cumplimiento de la ley no obliga moralmente. ¿Qué es, entonces, lo que obliga moralmente a un funcionario al ejercicio ético de sus funciones? La respuesta que aquí se ofrece se ubica en los predios de la filosofía moral, en el denominado paradigma filosófico del reconocimiento recíproco.4 Reconocimiento recíproco

No es este el espacio en el que se desarrolle el concepto filosófico del reconocimiento recíproco. Basta con señalar que, aplicado al ámbito de la función pública, implica que la identidad del funcionario se construye desde el reconocimiento de los otros. Yo soy funcionario o funcionaria, si soy reconocido como tal. ¿Quiénes me reconocen? En primer lugar, los ciudadanos y ciuda-

danas, también los colegas y mis superiores. Pero ellos también requieren de mi reconocimiento para que puedan ser lo que son. Ser funcionario es una identidad que se construye en un entramado de relaciones donde distintos actores interactúan, es una identidad construida intersubjetivamente. Veamos el caso de las relaciones que se establecen entre los mismos funcionarios: ¿Cuánto puede ser valorado y reconocido en sus capacidades?, depende de cómo otros funcionarios públicos, en sus distintos niveles jerárquicos, reconocen dicha autonomía y valor. Si es tratado con respeto y valoración, se fortalece su identidad como funcionario respetado y valorado. De la misma manera, la identidad del funcionario y su reconocimiento como sujeto de derechos y de valoración social requiere que el Estado, de modo institucional, establezca las condiciones que contribuyan a dicho reconocimiento. Esto implica, por ejemplo, que pueda trabajar en un lugar adecuado, en condiciones de comodidad básica, de acuerdo con sus calificaciones y competencias, con pleno respeto de sus derechos laborales y con información acerca de su vínculo laboral. Son formas concretas en que el funcionario es reconocido y valorado como tal por los otros funcionarios y el Estado. Pensemos ahora en la relación entre los funcionarios y los ciudadanos. El reconocimiento de su valor y aporte a partir de sus capacidades se construye con el modo en que los ciudadanos le reconocen dicho valor y capacidades. Si los ciudadanos le reconocen, el funcionario construye su ser funcionario valioso. De forma recíproca, los funcionarios son responsables de la identidad del ciudadano. Si ser ciudadano es ser considerado como un igual en dignidad y derechos y es tratado así por el funcionario, se fortalece la identidad del ciudadano digno y sujeto de derechos. En otras palabras, los funcionarios posibilitan la ampliación progresiva del reconocimiento de los ciudadanos como sujetos de derechos y participantes valiosos en la vida social, y viceversa.

Este paradigma se vincula a la tradición dialógica en la filosofía antigua y es articulada en la modernidad en los escritos del joven Hegel, a inicios del siglo XIX. Estos planteamientos hegelianos se actualizan desde las últimas décadas del siglo XX en los trabajos, no siempre convergentes, de filósofos como Karl-Otto Apel, Jürgen Habermas, Axel Honneth, Charles Taylor, Paul Ricoeur y Adela Cortina. Cf. Merino (2017), capítulos 6 a 8.

En su teoría del reconocimiento recíproco, el filósofo alemán Axel Honneth propone distintas formas de reconocimiento que pueden promoverse en las relaciones interpersonales e institucionales. Asimismo, de manera análoga a las formas de reconocimiento, identifica lo que denomina formas de menosprecio. Éstas pueden ser vividas como experiencias de desatención, indiferencia, humillación o vulneración de derechos. ¿Cómo se desarrollan estas formas fallidas de reconocimiento en el ejercicio de la función pública? Los funcionarios pueden ser insuficientemente considerados cuando en el ejercicio de sus funciones no son respetados por los ciudadanos o son escasamente valorados en su aporte. De modo recíproco, el funcionario puede vulnerar los derechos ciudadanos al utilizar su poder de forma arbitraria o mostrar poca valoración hacia los ciudadanos. Esto último es muy frecuente en el contexto latinoamericano. Nuestra historia está marcada por la presencia de diversos grupos sociales cuyas identidades han sido histórica o culturalmente subordinadas respecto a las dinámicas del poder administrativo ejercido por quienes representan al Estado. Un funcionario puede tratar de manera diferenciada o discriminar a un ciudadano por su sexo, edad, orientación sexual,

etnicidad o condición socioeconómica. En muchos ámbitos de interacción cotidiana o en la implementación de determinadas políticas públicas, los funcionarios tratan al otro como “ciudadano de segunda clase” o, acaso, como personas con déficit de autonomía que ameritan un trato paternalista. Con este tipo de comportamientos que muestran menosprecio, el funcionario está contribuyendo a que el ciudadano se considere efectivamente un ciudadano de segunda o una persona poco autónoma que requiere ser tutelado. Como podemos constatar, la poca valoración social y desconfianza hacia el trabajo del funcionario (poco interés por sus condiciones de trabajo, la permanencia de regímenes laborales que restringen el ejercicio de algunos de sus derechos, la falta de voluntad política para llevar adelante reformas que fortalezcan el servicio civil); se retroalimentan y construyen en simultáneo con experiencias de menosprecio de los funcionarios hacia los ciudadanos (falta de empatía, indiferencia, maltrato, uso de los recursos públicos para el beneficio particular). Por el contrario, cuando los funcionarios realizan un servicio efectivo a los ciudadanos, cuidando los intereses públicos, están fortaleciendo la identidad de los ciuda-

danos como sujetos de derechos, merecedores de un trato justo y cordial. Este reconocimiento positivo hacia los ciudadanos permite que se valore positivamente la función pública. A modo de conclusión

Decíamos que, en el marco de la pandemia, las miradas giran hacia el Estado. En medio de la ampliación de tantas vulnerabilidades, se reclama por un Estado que esté presente y sea capaz de responder a una crisis sanitaria. Sin embargo, son múltiples los frentes que demandan esta presencia en el futuro inmediato. El Estado está siendo llamado a recuperar espacio, en un contexto donde aparece renovado el sentido de lo público y del valor público. La ausencia o ineficacia del presente exige una presencia y eficacia futura. La mirada del reconocimiento recíproco ofrece una clave para orientar el sentido de lo que nos toca transformar y fortalecer en el Estado. Un Estado al servicio de la ciudadanía no puede ser sólo una bonita frase. Vuelve el Estado y requiere urgentemente situar su misión en el servicio a la gente, en sus diversidades y en sus territorios. En esta renovada visión del Estado que queremos, necesitamos funcionarios y funcionarias que reconozcan y sean reconocidos.

BIBLIOGRAFÍA

Cortina, Adela (2010). Justicia cordial. Madrid: Trotta. González, Diego (2020) “Boaventura de Sousa Santos y la cruel pedagogía del virus”. Entrevista a Boaventura de Sousa Santos. Bogotá: El Tiempo, 02/06/2020. Honneth, Axel (1997) La lucha por el reconocimiento. Barcelona: Crítica. Honneth, Axel (2010) Reconocimiento y menosprecio. Sobre la fundamentación normativa de una teoría social. Barcelona: Katz y Centro de Cultura Contemporánea de Barcelona. Merino, Francisco (2017) Ética para la función pública. De la indiferencia al reconocimiento. Lima: Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. UN-CEPAL (2018) La ineficiencia de la desigualdad. Santiago: UN-CEPAL. Disponible en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/43442-la-ineficiencia-la-desigualdad.

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RESPONSABILIDAD PÚBLICA Y LA DEMOCRACIA Una democracia robusta precisa las responsabilidades públicas, ya que se concentra no sólo en las mayorías que preceden a una decisión, sino también en la razonabilidad y transparencia de las políticas resultantes.

ADRIANA VERCELLONE Doctora en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Córdoba. Abogada, Magister en Derecho y Argumentación. Profesora en Ética y en Derecho Político en UNC. Investigadora Postdoctoral CONICET (Argentina).

Introducción

El sentido originario del vocablo “responsabilidad” (del latín responsum) remite a la posibilidad de responder por un asunto o compromiso asumido. Con el tiempo, dicho concepto ha pasado a formar parte de nuestro diario vocabulario, pues lo usamos en los más variados sentidos y escenarios, por ejemplo, para referir a alguien que es digno de confianza, para exigir el cumplimiento de una obligación o para señalar un evento que debiera repararse. Tanto en la filosofía como en el derecho existen numerosos intentos por explicitar principios de imputación que justifiquen estos juicios de valor, sus criterios de atribución y las sanciones que implican. La persistente discusión sobre estas teorías y la multiplicidad de usos del vocablo revela cuán difícil es enun-

ciar un concepto omnicomprensivo sobre la responsabilidad: uno que explique y resuelva la cantidad de problemas que se suscitan en la vida cotidiana. En contextos políticos, el concepto no es ajeno a dicha controversia. ¿Qué es una gestión pública responsable? ¿las reglas de responsabilidad admiten excepciones en la política? ¿qué conductas son reprochables en el ámbito público? Son interrogantes sobre las que existe diversidad de respuestas y que adoptan un cariz particular en sociedades democráticas. De hecho, la noción de “responsabilidad democrática” es hoy tan recurrida como polifacética. Considerando la importancia del concepto y la frecuencia con la que es usada, urge indagar en su significado y alcances. Esto permitirá delimitar mejor las exigencias y conductas que toda democracia saludable supone.

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Julio 2020 La responsabilidad política

La responsabilidad implica un juicio de valor sobre la conducta o actitud de una persona. Decir “X es responsable” significa que existen razones para que X sea elogiado o reprochado por los efectos que su acción ha tenido sobre el mundo o los demás. En el ámbito público, la responsabilidad imputa conductas desplegadas en el seno de las instituciones. Su uso es de lo más variado, y las normas que lo rigen se hallan dispersas en textos legislativos e, inclusive, implícitas en las prácticas de una comunidad. No obstante, es posible precisar algunos de sus caracteres más salientes.1 Primero, la responsabilidad política supone juicios de valor que recaen sobre agentes que se desempeñan en las instituciones públicas o tienen a su cargo el despliegue de conductas de índole pública. Así, es posible responsabilizar políticamente tanto a quienes ocupan cargos representativos, a funcionarios de rango inferior que ejecutan actividades administrativas o, inclusive, a la ciudadanía cuando tiene oportunidad de guiar el destino de sus instituciones (por ejemplo, mediante un referéndum). Segundo, presupone un vínculo de mando y obediencia y, por ello, funciona de forma inversa a la cadena de delegación que legitima el poder.2 Esto significa que la ciudadanía delega la potestad de tomar decisiones en funcionarios políticos, y éstos delegan funciones en sus asesores de gobierno o burócratas de la administración. Luego, los reproches funcionan en el sentido inverso: un servidor público responde ante sus superiores, y los representantes ante la comunidad. Tercero, el sistema de sanciones que acarrea es bastante particular pues, aunque suelen encontrarse previstas constitucionalmente –como la revocatoria popular o el juicio político–, también existen numerosas herramientas no judicializadas a las que las personas pueden recurrir para reprochar actos de gobierno, como una 1 2

Se exige responsabilidad política apelando a los valores compartidos.

VERCELLONE A. (2019) “Sobre la responsabilidad política”. Prometeica-Revista de Filosofía y Ciencias (19), 45-57. BOVENS M. (2007) “Analyzing and assessing accountability: a conceptual framework”. European law journal 13(4): 447-468.

protesta, el voto negativo o la mera pérdida de confianza. Por último, lo verdaderamente destacable de la responsabilidad política son las razones que la justifican, ya que su contenido depende del sistema de gobierno en cuyo seno se expresa. Existen estándares –como la justicia o el bienestar– que se hallan implícitos en el modelo de organización adoptado por una comunidad, y reflejan todo aquello que las personas creen relevante para su identidad política colectiva (como sus objetivos comunes, valores o historia política). En conjunto, estos principios admiten deducir reglas para evaluar la performance de los diferentes agentes que actúan dentro de ella. Esto significa que la responsabilidad política no establece juicios universales, es decir, juicios que debieran regir en cualquier comunidad del mundo (como sucede con las reglas de responsabilidad moral que sí tienen dicha pretensión); tampoco reconoce siempre un precedente escrito (como sucede con la responsabilidad legal). Más bien, la responsabilidad política depende de los principios de cogobierno acordados por una sociedad que organizan sus instituciones públicas. Por ejemplo, algunas comunidades priorizan la verdad y, por ello, responsabilizan a quienes mienten u ocultan secretos políticos; otras valoran la eficiencia por encima de la verdad y la honestidad, reprochando a aquellos representantes que no consiguen beneficios para la economía local; y otras, consideran que la moderación es una virtud nodal, reprendiendo a los servidores públicos que llevan una vida privada ostentosa. En ocasiones, puede solaparse con otras sanciones aplicables en la función pública –como las penales, civiles y administrativas–; pero la especificidad de la responsabilidad política radica en que reprocha actividades apelando a valores políticos compartidos. Por ello, incluye reclamos que difieren según la institución, el contexto y la forma de gobierno.

La responsabilidad política en democracia

Sin dudas de que la popularidad de la responsabilidad en el ámbito público proviene de su vínculo con la democracia, ¿quién es responsable por las decisiones institucionales? o ¿qué podemos exigir a funcionarios y a nuestros conciudadanos?, son preguntas con una especial connotación en esta forma de gobierno. En los hechos, la democracia ha contribuido sustancialmente a mejorar la confianza en las instituciones, por ejemplo, mediante mecanismos de publicidad de información oficial o imponiendo restricciones a la actividad de gobierno. Para percibir mejor este vínculo, a continuación se reconstruyen algunos aportes de la teoría democrática al control y responsabilidad pública. Vale aclarar que, para una mejor comprensión de sus ventajas, se asume un modelo de democracia “robusto”; es decir, uno que reconoce amplias libertades, diseños institucionales y buenas prácticas argumentativas y deliberativas (superador de otros modelos democráticos, meramente formales y mayoritarios).

de los casos, el juicio político cuando se configuran faltas graves. Esto desdibuja toda posible evaluación según otros parámetros importantes, como las promesas efectuadas en campaña electoral, las razones que justifican una decisión o las relaciones y alianzas llevadas a cabo para el logro de objetivos. Es decir, pasan desapercibidos aspectos de la conducta del funcionario que no se ven reflejados en los resultados políticos concretos, pero que sin duda interesan a la comunidad. Por el contrario, una idea robusta sobre la democracia justifica procesos de control más estrictos. Cuando pensamos a la autoridad estatal como una extensión o reflejo de la voluntad colectiva, resulta necesario que existan

Resultados vs. procesos Existe un modelo tradicional de accountability centrado en la responsabilidad “retroactiva”; es decir, en señalar a funcionarios y la administración por las consecuencias de sus actividades pasadas. Algunos3 lo vinculan con la democracia mayoritaria, en la que existen contadas instancias de participación colectiva, con una marcada tendencia a evaluar la actividad pública a partir de sus resultados. En la práctica, se traduce en breves momentos electorales en los que la ciudadanía expresa sus preferencias políticas y efectúa la única actividad de control que tiene a disposición. En dicha instancia, el principal indicio de reproche hacia un funcionario o partido político por parte de la comunidad es perder unas elecciones o, en el peor

PRZEWORSKI, STOKES y MANIN (1999) Democracy, accountability, and representation, Cambridge Univ.

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La democracia ha ayudado a mejorar la confianza en las instituciones.

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Los electores requieren tener plena información para sancionar el actuar público.

herramientas para controlar toda su actividad y desempeño, y no su mero resultado. Existe un sinnúmero de conductas que, sin incurrir en delito o causar daño, vulneran valores que son fundamentales para la comunidad: como la injerencia de grupos privados en la definición de políticas públicas, el ocultamiento de información u obstaculizar la participación de la ciudadanía en instancias de disputa. En definitiva, concentrarse en las razones democráticas que justifican la atribución de responsabilidad permite diseñar mecanismos que controlen toda la práctica y procesos deliberativos de la comunidad. Niveles de responsabilidad democrática Otro aspecto notable de la responsabilidad democrática se vincula con los agentes y áreas de la administración en los que se concentra. Frente a una concepción meramente jerárquica de la responsabilidad que tiende a reprochar a quienes se encuentran en la cúspide de la pirámide de poder de una

organización4, es posible construir una alternativa que distinga agentes y sanciones en función del tipo de conducta que se evalúa. En concreto, los niveles de responsabilidad democrática son tres: de dirección, de desempeño y de procedimientos.5 El primero se concentra en las actividades que ejerce el área ejecutiva o jerárquica de las oficinas de gobierno. Es un tipo de control externo y horizontal –de la ciudadanía hacia el funcionario político–, esencial en una comunidad preocupada por la ampliación y apertura de los espacios públicos. De acuerdo con este, es posible responsabilizar políticamente a los jerarcas o directores de la administración pública por sus decisiones particulares, en función de los límites y potestades previstos para su cargo. Para ello es necesario que los electores tengan plena información de las decisiones y directivas que imparten los funcionarios políticos, así como también de las razones y procesos que le han precedido (esto hace posible evaluar su coincidencia con los fines que

4 Suele rastrearse este modelo a Weber: WEBER, M. (1977) ¿Qué es la burocracia? La Pléyade; (1993) Economía y sociedad, FCE; THOMPSON, D. (1987) Political ethics and public office, Harvard Univ. 5 ROBERTS, N. (2002) “Keeping public officials accountable through dialogue: Resolving the accountability paradox”, Public Administration Review 62 (6): 658-669.

la autoridad ha establecido o con los intereses encomendados al asumir el cargo). Así, por ejemplo, la ciudadanía tendría buenas razones para sancionar políticamente a quienes contradicen aquello prometido en campaña, guardan secretos sobre políticas públicas o, inclusive, reprochar el juicio ideológico del funcionario cuando éste contradice notoriamente los principios que están en la base de la organización política de la comunidad. El modelo de desempeño se centra en los agentes de menor rango, ejecutores de las políticas públicas generales. Es un tipo de control interno y vertical –de los superiores a los inferiores– que es fundamental para el funcionamiento de la organización burocrática y protege el respeto de sus principios internos, como el profesionalismo y la especialización. Permite responsabilizar a los funcionarios de menor rango, en virtud de las potestades que se le conceden legalmente y de lo que prescriben los principios de la organización. En este caso se valora, por ejemplo, si el comportamiento del agente público concuerda con las directivas recibidas por parte de su superior, su poder discrecional o, inclusive, con las expectativas de rendimiento que tiene la comunidad sobre él. El tercer modelo evalúa los procedimientos de decisión y comportamiento internos de la administración. Es un tipo de control externo que la ciudadanía ejerce sobre la misma institución, para que funcionen según el plan colectivo. Es decir, que sus estructuras y principios persistan según los objetivos previstos al diseñarlas, más allá de los funcionarios que eventualmente se desempeñen en su interior. Si, por ejemplo, la comunidad ha acordado que sus instituciones tengan ciertos procesos internos de deliberación o instancias de queja que protejan los intereses de los afectados por una decisión, entonces luego puede responsabilizar a funcionarios o a un área de la administración (como ente) que funciona de forma poco transparente o con demoras. Distinguir en tres los niveles de control es útil para diseñar, diferen-

ciadamente, reglamentos disciplinarios o códigos de responsabilidad que distingan principios de imputación, agentes, conductas y sanciones, según el área u organización sobre el que se pretenda efectuar evaluación. Esto refuerza la preocupación por la transparencia y justificación de las razones que están detrás de las decisiones de los diferentes funcionarios de la administración. Además, el tercer nivel es novedoso si se considera el poco control que existe sobre las prácticas internas de las organizaciones. Conclusiones

Aunque cualquier sistema de gobierno más o menos ordenado contiene principios que guían la labor política, en los sistemas democráticos existen múltiples acuerdos o momentos en las que las partes voluntariamente asumen deberes (como las elecciones o promesas efectuadas en campaña política). De hecho, cuando las personas cuentan con múltiples oportunidades para deliberar sobre los principios de orden común, pueden transmitir al ámbito público las razones que creen relevantes para diseñar y ordenar sus instituciones, a la vez que construir colectivamente las normas y criterios de responsabilidad que rijan en la política. Esto no sólo se traduce en mayores y mejores herramientas de rendición de cuentas y control (como códigos de conducta, auditorías, comisiones), sino que también permite a la ciudadanía tener una noción más completa y consciente de los compromisos mínimos que exige la vida en comunidad. Finalmente, una idea robusta de la democracia –en sentido sustantivo– contribuye a precisar mejor los estándares que justifican los enunciados de responsabilidad en el ámbito público, ya que se concentra no sólo en las mayorías numéricas que preceden a una decisión, sino también en la razonabilidad y transparencia de las políticas públicas resultantes. Asimismo, admite diferenciar criterios y áreas de control, según cargos públicos, labores de desempeño y el contexto.

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CREAR COMUNIDADES DE JUICIO REFLEXIONANTE Una propuesta es que funcionarios creen “comunidades de práctica”, de aprendizaje colaborativo, para encarar conflictos con una jerarquía horizontal y diseñar las soluciones a los problemas de los ciudadanos.

JAIME RODRÍGUEZ ALBA* Doctor en Filosofía por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (España), Maestro en Sociología por la Universidad Complutense de Madrid y Licenciado en Filosofía por la Universidad de Oviedo. Profesor, investigador y director de la Licenciatura en Administración Pública en la Universidad Siglo 21, Córdoba, Argentina.

*Tiempo de Derechos agradece la colaboración de Jaime Rodríguez Alba para la consecución de contenido en el presente número.

magínese que llega a una dependencia pública con una urgencia derivada de unos cables de alta tensión que se han roto y están a las puertas de un centro deportivo al que acuden muchos niños. Usted está ante la situación, ciertamente en apuros, y pretende urgir al servidor público a acometer la tarea de enviarle unos equipos técnicos. Pero éste le responde señalando que “no hay sistema” y no puede procederse en el reclamo. Es más, no parece que el inconveniente de los sistemas de gestión telemáticos vaya a resolverse en un tiempo considerable. Pese a su insistencia no logra el objetivo de su gestión. Siga imaginando. El presidente de su municipio decidió, con base en su necesidad de partir usualmente a zonas de difícil acceso, comprar un automóvil todo terreno con fondos públicos, puesto que es para su ejercicio profesional. Pero se descubre que el presidente usa este vehículo para sus propias escapadas a la montaña. Se trata, por supuesto, de un vehículo que consume mucha gasolina. Podríamos imaginar miles de situaciones afines a las anteriores. De algunas como la primera diríamos que estamos ante un servidor público que no se hace cargo de su función. Del segundo, otro que usa indebidamente los recursos públicos. En muchas de estas situaciones, si hiciéramos una encuesta, apreciaríamos quizá que muchos ciudadanos las contemplan con sonrisa irónica y hasta cínica: “Los servidores públicos –sostendrían– hacen este tipo de cosas, usualmente”. Imaginemos más aún. Ante una encuesta sobre tales conductas, una parte de la ciudadanía las vería como normales, como una especie de beneficio que comporta el cargo de servidor público, muchas veces otorgado por nepotismo o figuras afines. Sería lo que los expertos en corrupción denominan “corrupción gris”: está en una zona gris en la que algunos la aprecian como corrupción, otros no. También hablaríamos de pequeña corrupción. Ciertamente esta zona gris es menos

lesiva para la ejemplaridad pública que aquella que todo el mundo puede apreciar, como pudiera ser el desviar fondos millonarios hacia cuentas propias. Pero la realidad es que se trata de una corrupción que, por usual y ampliamente aceptada, atenta no menos que la grande contra los fines de la gestión pública. Si como experto en ética pública le contrataran o pidieran consejo sobre cómo abordar tales situaciones, a lo mejor apelaba al expediente usual de establecer normas, códigos, auditorías, comités, demás conocidas, y aplicar los procedimientos regulados a efecto de su correcto funcionamiento. Sin duda alguna esto sería un dique considerable a la corrupción. Pero sucede que los humanos somos seres de hábitos, defendemos creencias y reproducimos prácticas sin, en muchas ocasiones, darnos siquiera el tiempo para pensar en las mismas. Rutinas burocráticas como las del primer servidor público –que antepone el proceso burocrático de registro de la petición a la urgencia objetiva de satisfacer el reclamo– o tendencias indudablemente humanas como las del intendente –que bien pudiera además usar el vehículo público por estar el suyo roto y tener que garantizar el bienestar de su familia con una merecida salida al campo–, tienden a instalarse como lógica de lo apropiado (lo usual, lo convencional). Una de las dificultades que encuentra usualmente la implementación de infraestructuras éticas –códigos, comités, auditorías, etc.– estriba en esto. Se diseñan, por ejemplo, normas que remiten al plano del deber ser, pero luego, lo que es, camina por otro lado, derivando en instituciones y prácticas que sostienen y repiten constantemente una doble moral: una cosa es lo que se dice, otra lo que se hace. No cabe duda que la concientización y formación, a lo tradicional –mediante cursos, talleres, charlas, etc.–, en temas de ética es un importante elemento para potenciar su práctica. Pero si a algo atañe la ética es a la práctica, más que a la declaración, al hacer, más que al decir.

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Es por esto que si a usted le pidieran pensar cómo transformar una institución pública, bien pudiera sin duda acudir a expedientes diversos como los Marcos de Integridad Institucional: establecer códigos éticos, comités y órganos de control y vigilancia, sistemas de formación y difusión de elementos del código, grupos de expertos para su seguimiento, etc. Incluso podría pensar en introducir en la organización un sistema de evaluación de desempeño que, apoyado en investigaciones sobre las competencias éticas, pudiera arribar a ciertos estándares y evidencias con las que poder reconocerlas en las prácticas laborales. Sistemas que podrían gestionarse desde el área de los recursos humanos, pero también potenciar procesos de formación tradicionales o procesos con base en competencias (orientados hacia situaciones problemáticas profesionales) para socializar en ética. Por supuesto sería un buen gestor o asesor ético para la institución de referencia si hiciera tal cosa. Pero aún estaríamos ante una dificultad importante: tanto la formación como las competencias, por sí solas, no agotan la introyección de los valores y los principios éticos. Los códigos no se aplican por sí solos, ni los valores se cumplen por su sola enunciación. La mayor parte de nuestros aprendizajes, incluso los malos, son sociales y se reproducen de modo cooperativo. En especial lo que llamamos aprendizaje y cultura organizacional. Abordarlos exige una estrategia compleja. La tradición filosófica, en especial en autoras como Hannah Arendt, consideró que un gran problema del mal contemporáneo –dentro del cual sin duda hay que contemplar la corrupción– deriva de una suerte de ignorancia moral. Ignorancia, no de lo correcto, sino como bloqueo del pensar, del juicio razonable y reflexivo, con base en rutinas burocráticas o de respuestas taxativas, absolutas y que naturalizan las situaciones. No siempre estamos pensando. La mente humana tiene innumerables distracciones sin duda. Además el pensamiento es esencialmente diálogo, como decía Platón, del alma consigo misma. Es más, este diálogo del pensar exige

cierta solitud –capacidad de distanciarse de la urgencia, ausentarse de las exigencias del otro y lo otro que nos convoca–, por usar el término de nuestra pensadora de la política. Una solitud que, empero, si está bien construido el pensar, sí permite la irrupción de las voces del foro, de la plaza pública, pero también de la historia, de los deseos de un futuro mejor, etc.; se convierte en una soledad bastante ruidosa. Poner el coro de tales voces en orden es una de las tareas de la ética en niveles personales, profesionales, cívicos, etc. Es muy importante entender bien algo que nos enseña la psicología del desarrollo moral: la capacidad del sujeto de fraguarse un carácter y desarrollo moral, nace fundamentalmente por enfrentarse a conflictos. Imaginemos que nuestro humilde servidor de la ventanilla para el que se cayó el sistema, de repente se le ilumina la lamparita y en vez de dar automáticamente la respuesta, en su pensar irrumpe una imaginación, un no sé cómo se puso en el lugar del ciudadano, etc., y pregunta por la situación. Sin duda sería un claro caso de ruptura cognitiva con lo habitual. Ortega diría que se rompió de repente el cuenco de su creencia, según la cual su respuesta es conforme a deber, rutina y lo esperable, y precisa tener una idea; la de qué es lo correcto en esa situación. Las ideas y las imaginaciones suelen ir muy de la mano, quizás por esa manía suya de alejarse de lo presente, de lo usual. Pero tienen también otro rasgo importante que amerita traer a este breve escrito: suelen ser cooperativas, emerger de procesos de diálogo entre sujetos heterogéneos, diversos –y hasta divergentes. Nuestro servidor, distanciado de la rutina burocrática, reflexivo y como ausente del instante, arriba de repente a comprender empáticamente, en eso que Kant denominara pensamiento ampliado –pensar poniéndose en el lugar del otro–, que ante la situación no hay procedimiento usual, pero sí procedimiento posible. Es más, incluso podría imaginar una respuesta posible que, sin arredrar los derechos de los demás ciudadanos presentes, permitiera jerarquizar las necesidades en la atención.

Pues bien, estas imaginaciones, pensamientos y los juicios reflexivos que permiten adaptar las normas del servicio a las situaciones concretas, no son cosa mágica que llega a ciertos sujetos por ciencia infusa, aunque hay que decir que en algunos casos sí sucede tal cosa. La buena noticia, para usted que ahora será asesor en materia de ética en su comunidad, es que pueden potenciarse, replicarse, ampliarse, etc., con base en la construcción y gestión del conocimiento en las mismas instituciones. Porque, sencillamente, es una forma más de ignorancia perversa el suponer que en una institución pública, todos y todo es lo mismo. Como acertó a señalar en situación trágica el escritor Primo Levi: allí en los campos de concentración los nazis querían que todos los judíos fueran igual (de miserables). Pero algunos levantaban sus manos y acudían los primeros a los hornos con sus familias, en vez de sacrificar –en nombre de una supuesta necesidad o utilidad vital mayor– a los más ancianos o a los que no tenían responsabilidades, etc. Construir servicios públicos de calidad, orientados por valores y principios, que buscan encauzar los conflictos que emergen sin duda en la política, la justicia y la gestión en general, es una tarea posible con diversos recursos. Uno de ellos es este del que hablamos, las comunidades del juicio reflexionante. Son estas un sencillo artificio, que bien pudiera tener un nombre menos pomposo, pero acaso también menos representativo. Un juicio es reflexionante o reflexivo cuando no se dedica a la aplicación mecánica de la regla, sino que convoca hacia la universalidad, por ejemplo de la norma, con base en ejercicios prudenciales y deliberativos (de discusión y acuerdo con los otros) varios. Esto es, un juicio reflexivo es la expresión política del pensar, por cuanto el pen-

sar que se manifiesta en el juicio –bajo la forma que el lenguaje le dé oportunidad– supone considerar las voces propias y las ajenas, no sólo las formalmente establecidas. Imagínese pues una gestión pública con base en este artificio. Sería posible, por ejemplo, que se hablara de democracias narrativas: aquellas en las que los diversos actores sociales, con su diversidad de talentos y formaciones, pudieran hacer valer su voz no sólo con argumentos –lo que supone cierta capacidad cultural y mental– sino también con narraciones. Desde niños hasta personas con discapacidad. Y aún más, si consideráramos la comunicación e interacción que se puede producir por la vinculación emocional con otros seres, también los animales podrían ser considerados sujetos morales, y por lo mismo sujetos de derechos. ¡Tranquila imaginación, no vaya tan lejos! Ya en otra ocasión nos dará para pensar con estas imágenes. Por de pronto: ¿cómo, usted, querido asesor, podría orientar a quien le convoca para potenciar este pensamiento ampliado y el juicio reflexivo? ¿Cómo podría hacer, aún más, que los mismos no se quedaran en el mundo de las palabras y transitara hacia el de los actos, a las acciones? Una alternativa está en las comunidades de práctica que se apoyan en el aprendizaje colaborativo en entornos profesionales o institucionales. Fomentan la horizontalidad, aprendizajes útiles para problemáticas específicas, aprendizajes significativos, afrontar conflictos y problemas, integrar actores de diversas áreas o ámbitos, etc. Precisan una suerte de moderador que vaya estimulando a los miembros de la comunidad mediante recursos varios –ideas, problemas, videos, papers, etc.– que uno o varios gestores de conocimiento pueden compartir. Precisa también generar productos y aprendizajes concretos –por ejemplo, mostrar

ciertas resoluciones de conflictos o ciertos modos de desarrollar la competencia y valores de orientación al servicio. Tienen las comunidades de práctica además una gran virtud, puesto que reciben la experiencia, deseos, ideas, imaginaciones, etc. de actores diversos: sirven para potenciarse y crearse incluso a sí mismas. De tal modo, como asesor quizá inexperto, pero sin duda aventurero y creativo, decide proponerle al jefe de área que lo convocó, que se conformen al menos dos comunidades de práctica: una para diseñar una carta ciudadana, que recoja los ideales de servicio que permitirían una gestión virtuosa; otra para producir una directiva que regule el uso de los bienes públicos, bajo diversas situaciones, excepciones y hasta potenciales conflictos. El requisito: las comunidades tienen que convocar personas que trabajan juntos, que aprenden juntos en la cotidianidad, aunque también pueden sumar miembros externos ocasionales. Observará, si se nutre de experiencias, que poco a poco el juicio va quebrando prácticas y lógicas de lo apropiado. Que la coherencia entre el pensar y el hacer genera bienestar en los servidores, orgullo de su función, reconocimiento social y ejemplaridad moral edificante. Eso sí, ha de estar atento, porque los cantos de sirena de quienes se sitúan en la lógica de lo real, esto es, de lo que realmente pasa porque siempre pasó y pasará, no cejarán en su intento de modificar su ilusión por el proyecto. Por ello, a la solitud de su pensar que suma voces de todo tipo –las más ilusas y las más realistas, las más cínicas y las más idealistas, etc.– ha de procurar acompañarle siempre con la escucha activa y el aprendizaje colaborativo junto a quienes, de recibir su propia ilusión, avanzarán sin duda por la misma senda o, al menos, por una que no diverge en exceso.

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VOCACIÓN DE SERVICIO CON UNA ÉTICA POSITIVA La visión fundamental y el énfasis práctico de todo modelo de servicio público debe estar en la reivindicación de la vocación como un principio meritorio y digno de reconocimiento a través de prácticas institucionales.

AGUSTÍN E. FERRARO Doctor en Filosofía, Ciencia Política y Derecho en la Universidad de Buenos Aires. Llevó a cabo estudios de doctorado y pos-doctorado en Alemania como becario del Servicio Alemán de Intercambio Académico y de la Fundación Alexander von Humboldt. Premio de Investigación del Instituto Nacional de Administración Pública de España 2009. Profesor en Ciencia Política y Administración Pública en la Universidad de Salamanca, España.

Aristóteles

esde sus tempranos desarrollos en Grecia clásica, la ética ha tenido dos dimensiones u orientaciones principales, positiva y negativa. La perspectiva negativa resulta más habitual y consiste en analizar o fundamentar prohibiciones, es decir que esta orientación se concentra en actos incorrectos, los que no se deben llevar a cabo. La perspectiva positiva, en cambio, se concentra en el estudio y la promoción de actos que no son incorrectos o neutrales, sino que son valiosos y dignos de admiración. A lo largo de la historia de la ética como ámbito de reflexión cultural y política, las dos orientaciones han estado relativamente separadas. En buena medida, dicha separación se produce porque Platón y Aristóteles, los dos grandes filósofos de la Antigüedad, tenían muy diferentes opiniones en torno a esta cuestión. Para Platón, basta saber lo que es bueno para querer hacerlo, es decir que la ética positiva no presentaba para él demasiados problemas. Como diríamos hoy en día, Platón era un racionalista. El problema era más bien saber y establecer lo que es bueno, pero la motivación para llevar a cabo acciones

Platón

buenas, según la perspectiva de Platón, resultaba evidente. La formulación de Aristóteles de la ética le concedía, en cambio, mucha más importancia al carácter y a su formación. Para Aristóteles no es suficiente que alguien sepa lo que es correcto para que quiera llevarlo a cabo, la realización de actos valiosos debe formar parte de un hábito del carácter. Este hábito es lo que Aristóteles definía como la virtud y, en su opinión, la ética debía ocuparse de manera muy cuidadosa de la formación del carácter de las personas de modo que desarrollen virtudes, para que les resulte habitual y también satisfactorio realizar actos dignos de elogio. Según una perspectiva aristotélica, pero como se expresaría en nuestros días, la realización de actos correctos y meritorios forma parte así de la realización personal del individuo, de su misma identidad. Se ha dicho que toda la historia de la filosofía de Occidente consiste en notas al pie de página que se agregan a las obras de Platón y Aristóteles. Y en verdad, la diferencia entre una ética negativa y una ética positiva sigue siendo una cuestión sometida a debate en nuestros días. Las diferentes perspectivas de los dos filóso-

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fos griegos continúan proporcionando claves para temas del presente y los argumentos que se confrontan tienen, muchas veces, una inspiración que se remonta a sus obras. Como herramienta conceptual, la distinción entre una ética negativa y una ética positiva nos permite examinar la ética del servicio público, incluyendo algunos de los problemas más recientes en este campo. Cuando se emplea la perspectiva positiva, uno de los problemas centrales de la ética pública es la fundamentación y promoción de la vocación de servicio entre los agentes de la administración del Estado. Es decir que se trata de promover una actitud general de compromiso y entusiasmo con el trabajo de la administración, así como de lealtad hacia la institución del servicio público, que también podemos definir como lealtad hacia las instituciones del Estado democrático de derecho. La orientación positiva en la ética ofrece un campo de actuación con gran impacto potencial. Pues toda sociedad o sistema institucional va a funcionar mucho mejor si, antes que orientarse principalmente a reprimir actos incorrectos, las instituciones buscan también desarrollar la inclinación a realizar actos meritorios, por propia iniciativa de los miembros participantes. Es decir, las sociedades o sistemas institucionales funcionan mejor si se ocupan de desarrollar o promover una cierta disposición del carácter de sus miembros participantes, en el sentido aristotélico, que los incline a realizar actos correctos y dignos de elogio. Dicha inclinación a realizar actos correctos puede definirse y discutirse para los ciudadanos en general, como ha hecho de manera destacada el autor alemán contemporáneo Jürgen Habermas, con su concepto del “patriotismo constitucional”.1 Se trata precisamente de una disposición del carácter 1

que hace que los ciudadanos se sientan identificados con el Estado democrático y que, por tanto, estén resueltos a comportarse lealmente con sus instituciones y a defender el orden constitucional. Este tipo de patriotismo es muy diferente al nacionalismo que, como Habermas señala, en el caso alemán siempre ha sido muy peligroso, por sus tendencias autoritarias y antiliberales. El patriotismo constitucional es un tipo de identificación personal, pero no con una nación como lengua y territorio, sino con el sistema de libertades constitucionales que funda la comunidad política democrática. En lo que respecta al servicio público, es decir al personal que trabaja para la administración estatal en cualquiera de sus niveles y organizaciones, la expresión “vocación de servicio” se usa ampliamente en castellano para referirse a un fenómeno similar al patriotismo constitucional, aunque más limitado en su esfera de aplicación. Se trata del compromiso personal con el servicio que se brinda a los ciudadanos, por parte de los agentes de la administración pública, de modo que ésta funcione eficazmente y sea asimismo percibida como una organización orientada a mejorar la vida de las personas. Dicha disposición motivacional de los servidores públicos es crucial, evidentemente, para fortalecer la calidad de cualquier sistema de administración estatal, así como para promover y sostener su buena reputación entre los ciudadanos. Y, sin embargo, por una curiosa paradoja, la vocación de servicio ha tendido durante mucho tiempo a ser ignorada o incluso negada en muchos ámbitos de discusión, también de manera reciente. A continuación, vamos a considerar dos de estas maneras en que la vocación de servicio es frecuentemente ignorada. La primera forma en que se ig-

Habermas, Jürgen. La necesidad de revisión de la izquierda (trad. Manuel Jiménez Redondo). Madrid: Tecnos, 1991, pp. 211.

nora la vocación de servicio corresponde al mito del servidor público como persona neutral, integrante de una burocracia que, a su vez, es entendida o percibida como una “maquinaria”. Este mito tiene una larga historia y se expresa también como una exigencia de neutralidad que se dirige al personal de la administración pública, cuya tarea se entiende que debe ser meramente “técnica”. Es decir, que el mito muchas veces se vuelve exigencia y se reclama que el servidor público efectivamente sea neutral y técnico. Esta exigencia de neutralidad es correcta por lo que respecta al carácter no partidario del servidor público. Es decir que, tanto el personal de la administración pública en niveles expertos de asesoramiento y gerenciamiento, como el personal subordinado, no deben realizar sus tareas de manera de favorecer a un partido político, sino que su trabajo debe servir de manera imparcial a todos los ciudadanos. Por un principio democrático, los niveles más altos de dirección del gobierno corresponden a la elección o designación política, pero los criterios políticos son innecesarios e incluso perjudiciales en los niveles operativos de la administración pública. Ahora bien, que el personal permanente del Estado, designado con base en el mérito, no tenga una identificación partidaria, no significa que sea “neutral” en el sentido con que se asocia (negativamente) esta palabra con la idea del burócrata o del tecnócrata. La exigencia de neutralidad se lleva en este caso demasiado lejos. La verdad es que todo funcionario de la administración debe estar comprometido con su tarea y con el servicio público, así como con la imagen pública de la administración y de las instituciones del Estado. Todas estas formas de compromiso personal son parte de la vocación de servicio. Nada más lejos de una máquina, de un burócrata o de un tecnócra-

ta, en el mal sentido que usualmente tienen estas palabras. La segunda forma en que se ignora la vocación de servicio corresponde al movimiento de reformas denominado “Nueva Gerencia Pública” y conocido también simplemente como “neogerencialismo”. Este movimiento ha tenido una fuerte influencia en las reformas del Estado y de la administración pública en América Latina. Puesto que sus propuestas están muy influidas por una visión de la eficiencia basada en la actividad empresarial privada, el movimiento neogerencialista adopta una presuposición metodológica básica de la economía como disciplina: que las motivaciones para la acción de todos los agentes políticos y sociales están determinadas por el autointerés.2 Esta presuposición es perfectamente razonable para la economía, pues esta disciplina estudia los mercados, en donde los agentes actúan precisamente para obtener beneficios; podemos dar por supuesto que nadie actúa en el contexto del mercado sin motivación autointeresada. Pero como se ha señalado muchas veces, en otros contextos diferentes a los mercados, como los ámbitos de interacción políticos y administrativos, es completamente arbitrario sostener como principio que los agentes actúan de manera autointeresada.3 No solamente es arbitraria dicha suposición, sino que puede ser perjudi-

cial y contraproducente si se utiliza como punto de partida para proponer reformas institucionales. Con esto llegamos, finalmente, a la negación más perjudicial de la vocación de servicio, pues se trata de una negación con consecuencias prácticas, que se producen ampliamente en nuestros días. Se trata de los muy conocidos esquemas de remuneración por rendimiento, que son una de las ideas centrales de la corriente neogerencialista. Estos esquemas proponen que, a mayor rendimiento en su trabajo, el agente de la administración pública obtenga un mejor salario o compensación económica. Desde que estos esquemas comenzaron a ponerse en práctica, hace al menos dos décadas, un conjunto de estudios ha mostrado que el problema de vincular el cumplimiento adecuado de la tarea con un premio económico es que este sistema “desplaza” a la motivación intrínseca, fundada en la vocación de servicio. Es decir, que los servidores públicos, invitados a tomar parte de un esquema de motivación que proclama que son agentes egoístas y autointeresados, dejan de actuar por vocación y compromiso con su tarea. Si la propia institución decide tratarlos como egoístas racionales, que hacen todo para maximizar su beneficio, entonces los agentes de la administración comienzan a percibirse a sí mismos y a actuar de esa forma. Es decir, que la negación de

la motivación de servicio, originada en el fundamento economicista del neogerencialismo, en la práctica termina en una verdadera cancelación de esta motivación tan fundamental para la administración pública. Un resultado contraproducente, producto de estas propuestas.4 El problema principal de ambas formas de ignorancia y negación de la vocación de servicio, que hemos considerado en este trabajo, es cuando las propias instituciones públicas presentan modelos de motivación ya sean neutrales y técnicos o bien autointeresados y egoístas, como preponderantes o incluso excluyentes entre sus integrantes. En ambos casos, de manera paradójica, las instituciones terminan por promover la desmotivación y la disminución o fragmentación de la ética pública. La concentración en aspectos técnicos del trabajo o bien los esquemas de remuneración por rendimiento, pueden aceptarse como incentivos motivacionales, entre otros, si estos planteos están claramente subordinados a un modelo de reconocimiento y promoción de la vocación de servicio, como principio institucional predominante. La visión fundamental y el énfasis práctico de todo modelo de servicio público debe estar en la reivindicación de la vocación de servicio como un principio meritorio y digno de reconocimiento a través de prácticas institucionales concretas.

2 Ver un estudio de los orígenes y desarrollo de la corriente neogerencialista en Ferraro, Agustín. Reinventando el Estado. Por una administración pública democrática y profesional en Iberoamérica. Madrid: INAP, 2009. 3 Ostrom ha elaborado una síntesis de numerosos estudios y experimentos en ciencias del comportamiento, mostrando que, en contextos diferentes a las interacciones comerciales en el mercado, es muy frecuente que los sujetos se comporten de manera que no beneficia de manera egoísta a su autointerés. Ostrom, Elinor. “Crowding out citizenship.” Scandinavian Political Studies 23, no. 1 (2000): 3-16. 4 Boruvka y Perry presentan una síntesis de estudios mostrando que, en muchos casos, los esquemas de remuneración por rendimiento tienen dicho efecto contraproducente, justamente por el “desplazamiento” (crowding out) que provocan, es decir la cancelación o fuerte reducción de la motivación intrínseca o vocación de servicio. Boruvka, Elise y James L. Perry. “Understanding evolving public motivational practices: An institutional analysis.” Governance 2019: 1-20.

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LA INTEGRIDAD COMO ESENCIA DEL ESTADO La corrupción sigue desbordada en el país, quizás la mayor posibilidad de entrar de lleno a la implementación de políticas de integridad era el Sistema Nacional Anticorrupción.

CARLOS ALBERTO PÉREZ CUEVAS Doctorando en Derecho, Maestro en Ciencias Jurídicas y Maestro en Derecho Procesal Constitucional por la Universidad Panamericana, donde es titular de la cátedra de Derechos Fundamentales. Es Vicepresidente Mundial de la Organización Mundial de Parlamentarios contra la Corrupción. Exdirector de la Facultad de Derecho de la Universidad Pontificia de México y exlegislador local y federal.

El Estado y sus fines

La actividad pública gubernamental pasa por una severa crisis a nivel mundial; nuestro país no escapa a ella. Nos enfrentamos con autoridades, funcionarios, servidores que han perdido su razón de ser, respecto a la esencia de la función pública. Muchos han pasado a ser meramente un engrane más de esa maquinaria pública que produce burócratas, autómatas que realizan actividades de manera mecánica sin considerar que el sustento de su actuar es el servicio a la persona en lo individual y en lo colectivo.

Esta crisis también abarca la falta de sentido, conocimiento y asimilación de la naturaleza de las instituciones públicas, que al final son parte de un ente jurídico creado por el ser humano para que lo dotara de los elementos básicos para vivir en paz, armonía, tranquilidad; para que construyera las leyes que le den certeza y seguridad jurídica, que garantice estos anhelos. El Estado tiene que ser gobernado por un grupo determinado de personas que administran la cosa pública, ya que no todos podemos dedicarnos a esas tareas, por ello el Estado no es sólo ficción jurídica si no que este está representado por per-

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sonas concretas, específicas, las que son responsables de su conducción, “en tal sentido no hay, efectivamente, obligaciones o derechos del Estado. Los derechos y las obligaciones lo son siempre de individuos” (Kelsen 1995). Luego entonces, el Estado nace para cumplir una serie de fines específicos, claros, precisos, para lograr que las sociedades crezcan, se desarrollen, se fortalezcan. El fin principal del Estado es la búsqueda y consecución del Bien Común1. La labor que desempeñan los funcionarios en la actividad pública gubernamental constituye un servicio público: administrar, procurar, instituir, planear, cumplir la ley, ejecutar los mandatos normativos, administrativos, financieros, jurisdiccionales, legislativos, ejecutivos, económicos, de seguridad pública, salud, cultura, vivienda, en fin, toda la actividad pública es un mandato popular, en el que las autoridades son los mandatarios y el pueblo los mandantes, es así que “el bien común no puede ser tal si no es bien universal” (D´ORS 2002). Los mandatarios no pueden actuar como si fueran propietarios del mandato, ellos lo tienen que lograr cumpliendo la ley, sin desvirtuar la naturaleza de ese mandato, de ese servicio público. En la actualidad hemos visto desviación de recursos públicos, abuso de facultades, torcimiento de la ley, impunidad para los que la violan, corrupción, falta de preparación para desempeñar los cargos públicos, en lugar de administrar se generan falsos propietarios de las decisiones como si las facultades, recursos y decisiones las pudieran tomar de manera unilateral, absoluta y soberana. Nada más falso, pues los cargos son temporales, acotados y obligados a ceñirse al Estado de Derecho. Todos

estos males constituyen falta de probidad, honradez, en suma: falta de integridad, un valor esencial para que la actividad pública gubernamental retome su valor, esencia, razón de ser, se apegue a la naturaleza para la que fue creada. Los fines permanentes que le dieron origen, base, sustento de servir a las personas, a la comunidad e inclusive a las propias instituciones que forman la cosa pública. ¿Qué es la integridad?

La integridad según el diccionario de la real academia española es un vocablo de origen latino “Integer”2 que significa: “intacto”, “puro”, que además puede definirse en dos conceptualizaciones: “Que no carece de ninguna de sus partes” o bien “dicho de una persona; recta, proba, intachable.” Otras definiciones nos establecen que: “integridad deriva de la palabra de origen latino integrĭtas o integrãtis, que significa totalidad, virginidad, robustez y buen estado físico.”3 La integridad constituye principios, valores que al paso del tiempo han sido reconocidos como esenciales para la activad de la persona en todos sus roles, públicos o privados; se trata de que cumpla de manera total en lo individual como en la relación con los demás, es decir, en la comunidad. Mucha mayor relevancia cobra la integridad en el desempeño de un cargo o servicio público, como representante de una institución o función del Estado. En la Antigüedad

“Desde la antigüedad las virtudes éticas han tenido una estrecha relación con la administración de la ciudad y la política” (Espinal 2018). Para bien

1 Desde la teoría clasica del Estado se ha tenido la concepción de que el fin principal de un Estado es el Bien Común, ya se concebia así desde Platon y Aristóteles que consideraban el gobierno de la polis de manera virtuosa. Así pasó a la Civitas romana donde también se concebía el actuar de los encargados del gobierno al servicio de la ciudad, y quienes eran los beneficiarios directos eran los ciudadanos. Tratadistas medievales, como Tomás de Aquino, sustentan el Bien Común como fin dervidado del cumplimiento del Derecho Natural, o San Agustín, que nos refiere que el Estado “Es una reunión de hombres dotados de razón, y enlazados en virtud de la común participación de las cosas que aman”; y así pasó a los autores contemporaneos que construyeron el Estado Moderno, desde Juan Bodino, que atribuía al uso de la razón en la actividad estatal, pasando por Friederic Karl Von Savigny, Immanuel Kant, Nicolas Maquiavelo, Georg Jellinek, Leon Duguit, Oswald Splender; Hans Kelsen y Herman Heller, entre otros, muchos más indistintamente de su conceptaulización particular del Estado, todos aceptaron como fin de éste el Bien Común. 2 Significado de integridad según el diccionario de la RAE. https://dle.rae.es/%C3%ADntegro consultado el 19 de junio de 2020. 3 Según la página web de significados https://www.significados.com/integridad/ consultada el 19 de junio de 2020.

y para mal, pues han sido los griegos quienes nos han demostrado que cuando se usan las virtudes –se es íntegro– para el bien público, entonces surgen sociedades armónicas, donde es posible crecer, desarrollarse, vivir en paz, tranquilidad, protegido por la ley y la propia comunidad dentro de un estado donde se cumple la ley, es decir, hay Estado de Derecho, y eso produce certeza y seguridad en todos los sentidos. Pero también han sido los griegos quienes nos han enseñado qué sucede cuando se carece de las virtudes para gobernar, cuando aún teniéndolas se dejan de lado o no se usan, entonces surgen males personales, sociales, comunitarios. La descomposición permea, se inoculan autoritarismos, absolutismos, pérdida de la naturaleza de la función pública, del bien común, se olvida el interés general. En la actualidad

Para dar paso al control unipersonal que desvirtúa a la persona misma, los recursos son usados como si fueran propios, se olvida que son de la colectividad, se relega el bien común en busca sólo del personal. El individuo por encima de la comunidad. Surge la corrupción, la degradación de la persona, pero también de las instituciones. La confianza de los ciudadanos se pierde y el caldo de cultivo queda listo para que este mal se generalice, pues al vivir en situaciones de impunidad es más fácil que los ciudadanos se perviertan porque se dan cuenta que no sucede nada, que no habrá sanción o, si existe, será mínima. Lo más peligroso que puede suceder en una sociedad donde se vive en impunidad es “el equilibrio corrupto” (Klittgard 1990), esto quiere decir que se generaliza la corrupción, en una fusión entre lo público y privado, bajo el argumento de que “todos lo hacen”. Es decir, hay una justificación social de la corrupción. Integridad pública

En los últimos años los valores, la aplicación de la ética pública, el bien co-

mún, el interés general, el servicio a la persona y a la comunidad parecen principios expulsados de la actividad pública gubernamental. Son términos que semejan abstracciones filosóficas o enseñanzas de la antigüedad, pero que hoy algunos consideran que no son necesarias, pues le dan más peso a la técnica, el desarrollo tecnológico y científico. Aun cuando parte de la lucha contra la corrupción cuenta con sistemas, planes, proyectos, uso de la tecnología con poderosos softwares, instrumentos de investigación o ejemplos muy esperanzadores donde se cumple la norma, los sistemas funcionan, se combate la impunidad y se sanciona al delincuente, queda demostrado que quienes operan los sistemas usan los softwares, son seres humanos de carne y hueso. Personas concretas, con necesidades, anhelos, angustias, alegrías, que pueden actuar en razón de sus convicciones o bien desvirtuarse si no existen los mecanismos de seguimiento a las conductas de las personas. No sólo en cuanto a la formación, convicciones o ideas que se tengan de lo que constituye la integridad, sino en la formación permanente que los entes del estado deban brindar a sus miembros, así como las reglas, códigos, buenas prácticas que deben asumirse en sus instituciones. Por otro lado, existen casos interesantes de rescate de la integridad, hoy empezamos a escuchar más de ella en diversos sectores y realidades sociales. Integridad pública, integridad académica, integridad empresarial, integridad personal, integridad gubernamental son actividades específicas que han tomado a la integridad como un elemento esencial de conductas y acciones de las personas en sus instituciones. Gobierno y ética pública

Hablar de integridad gubernamental nos remite obligatoriamente a la ética pública, que cada vez gana terreno en las dinámicas de gobierno, parlamento e, inclusive, en el Poder Judicial. Al final de cuentas, la división de poderes es

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La ética pública pretende una conducta íntegra, sólo así se alcanzan resultados. una acción que permite determinar los rubros específicos de acción de cada uno de ellos, pero los tres son parte del Poder de la Unión que son los brazos operativos de gobierno del Estado mexicano. Uno de los principales estudiosos de la ética pública en nuestro país es el Dr. Oscar Diego Bautista (quien escribe en este número), catedrático de la Universidad Autónoma del Estado de México, quien ha dedicado su vida a la investigación, estudio, difusión e implementación de la ética pública en todos los órdenes y niveles de gobierno. Tiene estudios muy interesantes de la aplicación de la ética pública desde la antigüedad hasta nuestros tiempos,

y casos del valor que la ética pública da al actuar de los entes gubernamentales, no como una opción sino como una obligación, deber y compromiso con la actividad gubernamental frente a las personas y la comunidad. La ética pública pretende que los hombres y las mujeres que se desempeñen en una función pública tengan una conducta íntegra, pues sólo en función de ello se pueden alcanzar buenos resultados.4 “Cuando se habla de la Ética Pública no es que se trate de una ética especial para los asuntos de gobierno y administración pública, se refiere sencillamente a la ética aplicada y puesta en práctica en el ámbito público” (Die-

Así lo expresa el análisis de Carlos Reta Martínez presidente del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en la presentación del libro “Ética para Gobernar sin Corrupción” de la colección Ética pública y prevención de la Corrupción en los Gobiernos y Administraciones Públicas.

actuar correctamente en cada situación por difícil que esta sea, ofreciéndole criterios para encontrar soluciones adecuadas” (Diego Bautista 2017). La actividad gubernamental la realizan personas, de su conducta depende los buenos o malos resultados que se produzcan, por ello hay que centrarse en las personas que sirven a personas. Normas y actividad gubernamental

go Bautista 2017). Todo esto tiene que ver con quien desempeña o presta el servicio público, pues tendremos que valorar cómo llegó a la posición que desempeña, ¿por oposición, capacidad o por un favor, cuota o acto corrupto? Pero no sólo el origen de llegada, sino valorar si se cuenta con los elementos de formación, conocimiento, técnica para el desempeño de su actividad pública, aunado a la conducta permanente que tenga en la función que desempeña. Estar al tanto de todo ello permite que se logren los fines de un buen gobierno, evitando corrupción y desviaciones de poder. “La Ética Pública da al servidor público un conocimiento que le permite

Así como hemos visto el avance y aplicación concreta de la integridad en los sectores de la sociedad y en especifico en la actividad pública gubernamental, con ayuda de la Ética Pública o, como diría Max Webber, “la ética de la responsabilidad”, aparece cada vez más en la aplicación concreta de los gobiernos los sistemas anticorrupción, los sistemas jurídicos, estatales, los instrumentos internacionales de combate al lavado de dinero, actos corruptos o leyes antisoborno. La Organización de las Naciones Unidas, a través de su Oficina contra la Droga y el Delito (ONUDC), ha desplegado un trabajo muy sólido para revalorar la integridad como un elemento esencial en la actividad pública gubernamental. En diversos documentos de trabajo ha definido que “la integridad del sector público –o integridad pública– se refiere al uso de poderes y recursos confiados al sector público de forma efectiva, honesta y para fines públicos. Los estándares éticos relacionados adicionales que se espera que sostenga el sector público incluyen transparencia, rendición de cuentas, eficiencia y competencia.”5 Los diversos instrumentos internacionales contemplan la importancia de la integridad para el combate a la corrupción, la vislumbran como una garantía para que las instituciones públicas cumplan sus fines, naturaleza y razón de ser, es considerada de la siguiente manera: “La integridad pública es esencial para promover el

El documento de la UNODC se llama “integridad pública y Ética” y es parte de una serie de documentos denominado serie de estudios universitarios, concretamente este que aborda la integridad es muy recomendable, aquí les comparto la liga. https://www.unodc.org/documents/e4j/IntegrityEthics/ MODULE_13_-_Public_Integrity_and_Ethics_-_Spanish_v.pdf pagina consultada el 19 de junio de 2020

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bien público y garantizar la legitimidad de las organizaciones públicas. También se considera una antítesis de la corrupción, como lo reconocen los artículos 7 y 8 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC).”6 La OCDE ha tenido un rol muy activo en la implementación de medidas de integridad, ademas de diversos instrumentos y convenciones para combatir la corrupción, el cohecho y las prácticas fraudulentas internacionales. Cuenta con un documento específico llamado “Recomendación del Consejo de la OCDE sobre integridad Pública”, en el que establece que “la integridad es esencial para construir instituciones sólidas y asegura a los ciudadanos que el gobierno está trabajando en su interés, no sólo para unos pocos. La integridad no es sólo una cuestión moral, también se trata de hacer las economías más productivas, los sectores públicos más eficientes, las sociedades y las economías más inclusivas. Se trata de restablecer la confianza, no sólo confiar en el gobierno, sino confiar en las instituciones públicas, los reguladores, los bancos y las empresas.”7 En México

Nuestro país al estar obligado a cumplir con los diversos instrumentos internacionales ha dado pasos importantes para el cumplimiento de acciones específicas, normas, acciones e instituciones que implementen la integridad pública en nuestro país. Desafortunadamente aún son acciones sólo plasmadas en las normas, sobre todo con lo que tiene que ver con los códigos de ética o integridad pública. Así, observamos que la mayoria de las instituciones del Estado mexicano se ha incorporado al intento de cumplir con la integridad a través de la creación de estos códigos de ética, pero no se observa una eficaz aplicación. Todavía vemos muchos actos de corrupción, impunidad, abuso de poder,

deslealtad; en suma, falta de integridad de muchos funcionarios y servidores públicos. Tal parece que hemos regresado a aquella máxima de la colonia, acuñada en las cortes de Burgos que decía “obedézcase, pero no se cumpla”. Es decir contamos con normas, códigos, pero la corrupción sigue desbordada. Se obedece lo que establece la ley en cuanto a creación de instituciones, pero son letra muerta en la ley o sirven de adorno en las paredes de las oficinas guebernamentales. Quizás la mayor posibilidad de entrar de lleno a la implementación de políticas de integridad en nuestro país fue el diseño puesta en marcha del Sistema Nacional Anticorrupción, un instrumento que había generado muchas expectativas positivas, pero que desafortunadamente fue parcialmiente implementado y aún tiene muchos pendientes por resolver. Lo más grave en este momento es que las actuales autoridades federales están considerando reformar el sistema sin que este se haya activado en su totalidad; cambiar los órganos, las funciones y las instituciones creadas traerá como consecuencia que el sistema deje de serlo, teniendo acciones, normas e instituciones desarticuladas, desmembradas y aisladas que dificílmente podrán contribuir a un eficaz combate a la corrupción. Algunas normas sí se han aplicado con buenos resultados. Cabe destacar la Ley de Responsabilidades Administrativas que contempla obligaciones, derechos y sanciones de los servidores públicos, pero también, por primera vez en nuestro país, la responsabilidad alcanza a los particulares. Por ejemplo, las empresas que trabajan con los sectores gubernamentales tienen la obligación de contar con “políticas de integridad”. En el caso de las entidades federativas, aún son muchas las que no llevan a cabo sus obligaciones derivadas del Sistema Nacional Anticorrupción. Esto entorpece el avance de la lucha, por

Idem “Recomendación del Consejo de la OCDE sobre integridad Pública” http://www.oecd.org/gov/integridad/recomendacion-integridad-publica/ pagina consultada el 19 de junio de 2020

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complicidad, desconocimiento o inclusive intereses nefastos. Así, no tenemos en el país un sistema que funcione de manera intregral. Conclusiones

un buen cumplimiento de sus fines, el bien común, el interés general. La integridad es necesaria, esencial para una vida pública limpia, para un buen gobierno, una mejor sociedad.

Como podemos advertir en este recorrido, podemos concluir que hay medidas muy importantes sobre integridad, ética pública; se trata de acciones para retomar la naturaleza, razón de ser y esencia del Estado, la función pública, la actividad pública gubernamental, la responsabilidad cocreta y específica en cuanto a los derechos, obligaciones, deberes de funcionarios y servidores públicos. La integridad es un elemento sustancial para la actividad pública gubernamental, pues de su aplicación o falta de ella, depende lo bueno o malo que generan los gobiernos. En el mundo aún falta mucho por hacer, en nuestro país es más lo que carecemos, sin embargo no debemos de cejar en la lucha para implementar medidas de integridad para el sector público, pues es esencial, no es renunciable u opcional, salvo que se pretenda usar el servivio público para fines personales, corruptos e ilegales. La integridad desde siempre es un elemento inherente al ser humano. El Estado es creación del ser humano para la protección de los humanos, entonces en él la integridad tiene carta de ciudadania, debe pertenecer y permanecer en los sistemas públicos para

BIBLIOGRAFÍA

DIEGO BAUTISTA, Oscar, Ética para Gobernar sin Corrupción, México, INAP, 2017. 155, pp. D’ORS, Álvaro, Bien común y enemigo público, Madrid, Marcial Pons, 2002, 102 pp. ESPINAL BETANZO, Edgar, GRIEGOS El nacimiento de la ética pública, México, INAP, 2018, 151 pp. KELSEN, Hans, Teoría General del Derecho y del Estado, México, UNAM, 1995, 478 pp. KLITGAARD, Robert, Controlando la Corrupción, La Paz, Editorial Quipus, 1990, 210, pp. https://dle.rae.es/%C3%ADntegro https://www.significados.com/integridad/ https://www.unodc.org/documents/e4j/IntegrityEthics/MODULE_13_-_Public_Integrity_and_Ethics_-_Spanish_v.pdf http://www.oecd.org/gov/integridad/recomendacion-integridad-publica/

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ACERCA DE LA VIRTUD EN LOS FUNCIONARIOS De los gobernantes, gestores públicos, jueces, se espera un comportamiento ejemplar; su gestión profesional debe ser tan irreprochable como su vida privada, así lo dicta la teoría de la virtud.

LUCIANA SAMAMÉ Doctora y Licenciada en Filosofía por la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. Profesora/ Investigadora a tiempo completo en la Universidad Yachay Tech, Ecuador. Áreas de experticia: filosofía práctica; ética normativa y aplicada; éticas de la virtud; jurisprudencia de la virtud.

a ética normativa trata sobre los modos ideales de ser y de actuar. Si echamos una mirada a su larga y nutrida historia, tropezamos con dos grandes interrogantes a los que filósofos de diferentes regiones y épocas han intentado dar respuesta: 1) ¿En qué dirección deberíamos orientar nuestros modos de ser para tener una vida buena?; 2) ¿Bajo qué parámetros deberíamos encaminar nuestras acciones?

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La primera pregunta es característica de la ética antigua, en tanto la segunda, de la ética moderna. Tales preguntas no son equivalentes, aunque no necesariamente excluyentes o incompatibles. Simplemente tematizan diferentes aspectos de la condición humana, dando lugar a enfoques normativos contrastantes. El primer enfoque es propio de las éticas de la virtud, y en lo sucesivo haremos referencia exclusiva al mismo. El segundo, en cambio, es característico de las teorías éticas ilustradas, vastamente influenciadas por la moderna teoría del contrato social. Desde la Ilustración en adelante, al menos hasta bien entrado el siglo XX, dichas teorías1 dominaron las discusiones morales. Alrededor de la década del 60, los filósofos de la moral desempolvaron las éticas de la virtud, volviendo a instalarlas en las discusiones contemporáneas. De manera que actualmente ocupan, junto a las teorías antes mencionadas, un puesto destacado en el recinto de la ética normativa. La ética de la virtud posee varios atractivos. Quizá uno de los más poderosos es que logra conectar en forma plausible los fines de la moral (objetivos y universales) con los fines del agente (subjetivos y particulares). Esto es así porque se parte de una presuposición simple y categórica: no hay mejor negocio que el de ser buenas personas, ya que ello nos garantizará la felicidad. En un pasaje de La República, Platón –quien junto a Aristóteles puede considerarse uno de los progenitores de la teoría– expresa que la persona justa vivirá bien, y que quien vive bien es feliz y dichoso (Rep. 353 e – 354 a). Esta afirmación se da en el contexto de una argumentación más amplia en la que Platón intentaba demostrar que era mejor ser justos que injustos, pues tal cosa, en definitiva, terminaría por recompensar a la persona justa con la

felicidad.2 Tanto Platón como Aristóteles consideraban que, si bien todos los individuos se esfuerzan por alcanzarla a través de diferentes medios, no hay en el fondo más que una sola vía conducente a ella3: la moral. ¿En qué consiste esta vía moral? Básicamente, en practicar las virtudes de manera sostenida y constante. Al tiempo que se adquiere el hábito de actuar virtuosamente, se modela el carácter, se forja una manera de ser. Y mientras florece el carácter de un agente, consigue atraer hacia sí el buen vivir. Ahora bien, la centralidad de la noción de virtud en el tipo de planteo que estamos analizando, lleva a postular las siguientes cuestiones: ¿Qué es la virtud? ¿Son varias o sólo hay una? ¿Cómo las aprendemos? ¿Se pueden perder una vez que las adquirimos? Prácticamente ningún enfoque centrado en la virtud puede evadir estas preguntas. Por razones de espacio, no podremos abordarlas aquí adecuadamente, aunque intentaremos ofrecer algunas reflexiones al respecto. Principalmente, con el objeto de mostrar qué clase de utilidad ofrecería una teoría enfocada en las virtudes a la ética profesional, sobre todo aquella referida a funcionarios públicos. Comencemos entonces por la clarificación del concepto más básico: el de virtud. Este concepto procede del término griego areté, el cual hacía referencia a una cualidad señalada que permitía a su portador –se tratara de un objeto, animal o persona– alcanzar exitosamente un fin específico, normalmente coincidente con su función propia. Podemos advertir que areté no tenía una connotación exclusivamente moral4 y que su uso se extendía más allá de dicha esfera. Con todo, en el presente contexto de discusión, vale la pena reparar en lo siguiente: las virtudes son precisamente aquellas cualidades que hacen posible la felicidad, fin último al

Esto es, la ética utilitarista y la ética deontológica respectivamente. Una mala interpretación de esta idea ha consistido en afirmar que semejante enfoque es egoísta, puesto que la motivación principal para ser buenos residiría en el interés propio. Esta interpretación es inconsistente con el valor intrínseco que los antiguos concedían a la virtud, en especial Platón, Aristóteles y los estoicos. Asimismo, con el hecho de que varias virtudes son esencialmente altruistas, por ejemplo, la generosidad o la justicia. 3 Es decir, a la verdadera felicidad o eudaimonía. 4 El término “virtud”, sin embargo, sí esta imbuido de una connotación moral más estricta. 1 2

que apunta toda aspiración y quehacer humanos, al decir de Aristóteles5. En este punto sobresale un aspecto en especial: además de poseer valor intrínseco6, las virtudes nos permiten alcanzar fines valiosos. Adicionalmente, configuran atributos benéficos en un doble sentido: tanto porque benefician al individuo que las posee como a aquellos que lo rodean7. Si las virtudes resultan fundamentales para la consecución de fines valiosos, surgen naturalmente las siguientes preguntas: ¿cuáles son y de qué manera podemos adquirirlas? Los filósofos han dado respuestas discordantes: encontramos tanto la opinión de que la virtud es una sola hasta la opinión de que son varias. Los teóricos contemporáneos de la virtud tienden a simpatizar con la tesis de la multiplicidad y, así, existe suficiente consenso en torno a que la ecuanimidad, la honestidad o la valentía, constituyen excelencias del carácter humano. Otra cuestión espinosa consiste en dilucidar cómo las adquirimos. En general, se ha sostenido que las virtudes no son innatas, de manera que resulta crucial poder desarrollarlas a través de la enseñanza. Enseñar la virtud, con todo, no equivale a trasmitir una doctrina o ciertos contenidos teóricos. Su transmisión más adecuada parece darse a través del ejemplo. Con base en ello, las éticas de la virtud suelen conceder gran valor (moral, epistémico, heurístico) a las personas ejemplares, ya que al despertar admiración, motivan su imitación. Imitación no equivale a repetición mecánica o acrítica. El aprendizaje de la virtud es, en efecto, un proceso complejo y arduo, ya que requiere un entrenamiento concienzudo y prolongado que, naturalmente, mejora con la práctica. Es comparable,

en buena medida, al proceso por el cual se aprende a tocar un instrumento musical: se requieren buenos maestros, pero también mucha práctica hasta llegar a dominarlo. Los elementos dispuestos hasta aquí nos permitirán apuntar algunas reflexiones sobre la pertinencia de la virtud en el contexto de la ética profesional. ¿Por qué es importante que funcionarios de una sociedad democrática sean virtuosos? ¿Qué virtudes deberían poseer? ¿Concuerdan acaso con las virtudes que atribuimos a las buenas personas? El enfoque aretaico es especialmente adecuado para tematizar la ética profesional. Esto se debe a que cada profesión apunta a fines específicos: la medicina a curar, la ingeniería a resolver problemas prácticos sobre la base del conocimiento físico-matemático, el magisterio a enseñar, etc. Adviértase que los fines de cada profesión coinciden con fines valiosos y recordemos que las virtudes son precisamente aquellas cualidades del carácter que nos permiten conseguir esos fines valiosos. Para ilustrar esto mejor, tomemos el caso de la judicatura, una profesión que tiene como fin la administración de la justicia. ¿Qué se requiere para cumplir a cabalidad dicho propósito? Parece plausible sostener que se requieren profesionales íntegros, imparciales, valientes y eximios conocedores del Derecho. Jueces con un carácter pusilánime o servil, imprudente o intemperado, difícilmente serán excelentes administradores de justicia. De allí la importancia que reviste para una sociedad, una magistratura virtuosa. Desde esta perspectiva, ser una buena jueza equivale a cumplir en forma destacada los fines de la profesión. Tal cosa es posible en función de las virtudes judiciales.

La relación entre virtud y felicidad no era para Aristóteles instrumental, sino constitutiva: una vida feliz coincide con una vida virtuosa. Si lo pensamos exclusivamente como una relación instrumental de medio a fin, arribaríamos a ciertas conclusiones absurdas, a saber: que las virtudes serían una suerte de trampolín hacia la felicidad, pero que una vez alcanzada esta última, aquéllas se desvanecerían. Las virtudes, por otra parte, poseen valor intrínseco, razón por la cual merecen ser perseguirlas por sí mismas. Al menos gran parte de la tradición ética eudaimonista estuvo de acuerdo en esto. 6 Por ejemplo, apreciamos la fortaleza y la sabiduría no solamente porque nos permiten alcanzar fines valiosos, sino además porque las consideramos cualidades admirables, dignas de estimación por sí solas. 7 Cf. Philippa Foot, Virtues and Vices and other Essays in Moral Philosophy (New York: Oxford University Press, 2002), 11. Una persona honesta, por caso, es aquella que ha desarrollado disposiciones de carácter que le llevarán a ser íntegra en todas sus transacciones con los demás, eludiendo de este modo la mentira, la manipulación o la estafa. Asimismo, la honestidad “recompensa” a su portador en varios sentidos: no solamente porque le permitirá gozar de honor y reputación, sino también por sus efectos emocionales (“tener la consciencia tranquila”). 5

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¿Equivale acaso ser un buen profesional a ser una buena persona? ¿Son las virtudes que definen la excelencia del carácter humano las mismas que definen la excelencia profesional? Esta cuestión es controversial y genera diversas aproximaciones. No obstante, es razonable presuponer que las cualidades que tendemos a admirar en las buenas personas coinciden con aquellas que tendemos a apreciar también en los buenos profesionales: honestidad e integridad, sabiduría y prudencia, fortaleza y valentía, templanza y autodominio, paciencia y humildad, justicia y ecuanimidad. En el ámbito de la ética judicial, varios autores convienen en considerarlas como excelencias deseables en la magistratura. De esta suerte, se asume que dichas virtudes contribuyen –ya sea en un sentido fuerte, ya en uno débil– al primordial objetivo de la

profesión: dictar sentencias justas, bien argumentadas y conformes a Derecho, apoyadas en razones públicas y objetivas. Digamos una vez más que las virtudes no constituyen simplemente un medio para alcanzar un fin, sino que son constitutivas, en este caso, de un ethos profesional. Para finalizar, volvamos al concepto de ejemplaridad. Hemos advertido ya su conexión estrecha con el concepto de virtud, y a este respecto podemos reconocer su pertinencia a la hora de evaluar el rol social de los funcionarios públicos. Normalmente se espera de ellos un comportamiento ejemplar; y todo código de ética pública realiza en principio esta demanda a los funcionarios a quienes se dirige. Como dice Txetxu Ausín: “Al gobernante y al gestor público sólo le cabe practicar con el ejemplo”8. A un juez o jueza, en efecto, no

Txetsu Ausín, “Tomarse en serio los códigos de ética pública”, en Gobierno Abierto y Ética, comps. J. Rodríguez Alba, J. y G. Lariguet (Córdoba: Editorial de la UNC, 2018), 434.

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A un funcionario se le exige un desempeño irreprochable, en lo público y en lo privado. solamente se le exige ser irreprochable en el ámbito de su función pública, sino además en el de su vida privada. En tal dirección, Los principios de Bangalore sobre la conducta judicial, prescriben lo siguiente: “Un Juez garantizará que su conducta tanto fuera como dentro de los tribunales, mantiene y aumenta la confianza del público” (Pr. 2.2; el énfasis nos pertenece). Este precepto parece reforzar la tesis conforme la cual, dado que un Juez ideal es aquel que posee las virtudes, tenderá a exhibir un comportamiento ejemplar en todas las esferas de su actuación, tanto públicas como privadas. De lo contrario, la ciudadanía podría sentirse defraudada y la confiabilidad y estabilidad de las instituciones, verse socavada. Los códigos de ética judicial apuntan a reforzar este importante cometi-

do social. Existe, con todo, otra razón de peso para requerir una magistratura virtuosa, a saber: que la calidad de las decisiones no parece ser por completo independiente de la cualidad moral –o carácter– de quien juzga. En este sentido, se presume una conexión esencial, antes que secundaria o accidental, entre ejemplaridad judicial y calidad técnica de las sentencias que se dictan. La teoría de la argumentación jurídica no podría estar desconectada, desde esta perspectiva, de la ética judicial. No es casual que, en la actualidad, quienes más insisten en resaltar tal conexión son autores que simpatizan con la teoría de la virtud y que procuran aplicar dicho marco teórico a diferentes ámbitos del Derecho. Pero ello es ya parte de un capítulo más extenso que debería tratarse en otra parte.

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PROMOCIÓN DE LA ÉTICA: ANÁLISIS Y DESAFÍOS El aplicar un sistema ético integral en los sectores público y privado puede quedarse en el intento si no se vence el espejismo de que la corrupción se erradicará publicando un conjunto de reglas a cumplir.

ZOILA ROMÁN ESPINAL Doctorante en Ciencias Sociales y Humanidades, UAMCuajimalpa. Maestra en Administración Pública y Gobierno por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM), institución en la que es profesora desde 2008.

romover sociedades justas, pacíficas e inclusivas es el Objetivo 16 para el Desarrollo Sostenible (ODS). Una de sus metas es: “Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas”. Las estrategias para lograrlo son múltiples y variadas. La promoción de la ética es una de ellas. Instituciones internacionales como la Organización para la cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han promovido una serie de diagnósticos, lineamientos y recomendaciones, como los “Marcos de Integridad”, que desde una perspectiva organizacional “estructuran los instrumentos de gestión en cuatro categorías: los que sirven a la determinación y definición de la integridad (por ejemplo, un código ético), los que guían hacia la integridad (ejemplo, un curso de formación en ética del servicio público), los que monitorean la

integridad (una auditoría del cumplimiento de los códigos) y los que hacen cumplir la integridad (como los sistema de sanciones)” (Villoria, 2011: 8). En este sentido, el impulso de la ética para que guíe la conducta de los servidores públicos resulta imprescindible cuando se vive en un mundo donde la corrupción impera en todas las esferas de la sociedad. Hoy en día han quedado al descubierto viejos mitos, como “la creencia de que es un mal exclusivo de los gobiernos pues se reconoce que existe una estrecha complicidad del gobierno con el sector privado y la creencia de que se trata de un problema exclusivo de los países subdesarrollados” (Diego, 2011: 22). Si bien en México se han hecho esfuerzos en materia normativa e instrumental para promover la ética en las organizaciones públicas,1 pareciera que únicamente se cumple con las recomendaciones que

Baste señalar el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (Promap), que incluía un apartado relacionado la “Dignificación, profesionalización y ética del servidor público” (Moyado, 2006).

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emiten las agencias internacionales, pero en los hechos no logran desincentivar la corrupción, por el contrario, ha aumentado como lo evidencian los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción, en su edición 2020, que ubica a México en el lugar 130 de 180 países, con una calificación de 29 puntos de 100 posibles. En consecuencia, ¿cómo hacer efectivas dichas recomendaciones?, ¿cómo lograr la interiorización de valores? Es un desafío altamente complejo, pero desde una perspectiva institucional y organizacional se vislumbran algunos retos para las agencias públicas mexicanas. Por lo tanto, primero se revisan ciertas características organizacionales de las agencias públicas; enseguida, se abordan dos instrumentos en los que se gestiona el impulso de la ética pública a través de medidas de integridad; finalmente se presentan cinco importantes desafíos para poder gestionar una política que conduzca a un comportamiento ético en los servidores públicos. Las organizaciones públicas

Con el arribo de la Nueva Gerencia Pública se minimizaron las diferencias entre las organizaciones públicas y privadas, al considerar que las prácticas gerenciales de las empresas privadas podrían transferirse sin dificultad a las entidades públicas. Incluso, bajo este enfoque, se afirmó que ambos ámbitos podrían regirse con los mismos principios. Sin embargo, en este trabajo asumo que las organizaciones públicas y privadas son diferentes en al menos tres aspectos fundamentales. Primero, por la diferencia de intereses: las públicas los tienen basados en un conjunto amplio de normas y valores, como la democracia, la constitucionalidad o el bien común. Segundo, los tomadores de decisiones en las

organizaciones de gobierno son responsables ante sus votantes y la ciudadanía, mientras que los líderes de entidades privadas responden a grupos especiales. Tercero, porque las organizaciones públicas deben tener un mayor énfasis en transparencia, rendición de cuentas, imparcialidad y apego a la legalidad (Christensen, et al., 2007). A su vez, desde una perspectiva organizacional “autóctona”, Arellano y Cabrero (1992) plantean que es posible identificar ciertos rasgos generales de las organizaciones latinoamericanas con la finalidad de comprender con mayor profundidad el contexto en el que se implementan diversas políticas y reformas. Entre otras, se destacan tres: son un espacio de dominación de un grupo privilegiado, la base de las relaciones entre los individuos es clientelar y la estructura formal es poco utilizada. “Las normas y los procedimientos no son para seguirlos y buscar la eficiencia, sino para tenerlos como marco protector y como ‘piso’ de la negociación” (Arellano y Cabreo, 1992: 10). Bajo este escenario, vale la pena advertir que el reto que tienen ante sí las organizaciones públicas mexicanas para lograr la institucionalización de la ética es mayúsculo, pues básicamente el contexto interno en el que viven resulta ampliamente adverso. Política de integridad

En México no existe una política que impulse propuestas desde la perspectiva del Sistema Ético Integral, que propone cinco fases: 1.- Identificación de la ética como materia prima. Deliberación, concienciación y voluntad política; 2.- Asignación de un responsable, integración del equipo ético y misión institucional; 3.- Preparación de los instrumentos de trabajo; 4.- La operación del trabajo y, 5.-

Supervisión, control y evaluación (Diego, 2015). Sin embargo, en el ámbito normativo se establece un apartado en la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), “De la integridad de las personas morales”; así como en el Eje 2, “Combatir la arbitrariedad y abuso del poder” de la Política Nacional Anticorrupción (2020), donde se contempla como prioridad la “profesionalización e integridad en el servicio público”. En el artículo 25 de la LGRA, se considera, desde una perspectiva jurídica, que el diseño de una política de integridad debe, al menos, contar con siete elementos: I. Manual de organización y procedimientos; II. Código de conducta publicado y socializado entre todos los miembros de la organización, que cuente con sistemas y mecanismos de aplicación real; III. Sistemas de control, vigilancia y auditoría; IV. Sistemas de denuncia; V. Sistemas de entrenamiento y capacitación de las medidas de integridad; VI. Políticas de recursos humanos para evitar la incorporación de personas que sean un riesgo a la integridad; y, VII. Mecanismos que aseguren la transparencia y publicidad de sus intereses. De la normativa enlistada, la fracción II se refiere directamente a la gestión de la ética mediante la publicación, socialización e instrumentalización de códigos de conducta. Es así que el 7 de febrero de 2019 se publicó el “Acuerdo por el que se emite el Código de Ética de las personas servidoras públicas del Gobierno Federal”. Establece que las agencias gubernamentales deben crear un Comité de Ética y de Prevención de Conflictos (CEPC) que tendrá como objetivo “el fomento de la ética e integridad en el servicio público y la prevención de Conflictos de Intereses a través de acciones de orientación, capacitación y difusión en las dependencias y entidades del Gobierno

Federal” (Art. 4, fracción III). No obstante que las dependencias públicas han buscado cumplir con la integración de sus comités de ética, la OCDE, en su “Estudio sobre la integridad en México”, reconoce que los CEPC “no tienen la capacidad para transversalizar la integridad de manera eficaz” (OCDE, 2019: 9), principalmente por dos razones. Primero, por la falta de conocimiento especializado y de competencias de quienes integran los comités de ética, pues se trata de funcionarios que atienden diversas prioridades, enfocados en los objetivos de cada una de las agencias públicas. Un aspecto que no es menor, pues los comités de ética tienen el enorme reto de orientar, capacitar y difundir las acciones que propicien la construcción de una cultura de integridad. Segundo, por la ausencia de meritocracia y por la alta rotación del personal en el servicio público que impiden la puesta en marcha de las medidas de integridad de manera coordinada, sistemática y continua. De ahí que sea tan relevante, para el primer caso, crear “unidades perma-

nentes de integridad en cada entidad pública para remplazar a los CEPC con un equipo especializado y con funciones estrictamente preventivas” (OCDE, 2019: 10) y para fomentar la ética en las entidades públicas, dado que los códigos de conducta y los códigos de ética, además de otras leyes y lineamientos, resultan insuficientes para dar cumplimiento a una política de esta naturaleza. Para el segundo caso, es indispensable darle vida nuevamente a la Ley del Servicio Profesional en la Administración Pública Federal (10/03/2003), a fin de promover una cultura del mérito y de integridad en la gestión del recurso humano. La falta de atención en estos dos elementos puede redundar en un posible fracaso de la estrategia de integridad implementada en México. Concerniente a la Política Nacional Anticorrupción (PNA), de las 10 prioridades que se enlistan, dos de ellas se centran en la fomento de la ética pública: 1) Impulsar la adopción, socialización y fortalecimiento de políticas de integridad y prevención de conflictos de interés en los entes públicos mediante comités de ética o entes homólogos y,

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La política anticorrupción fomenta la integridad y certificación de funcionarios.

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2) Promover el diseño, implementación y evaluación del desempeño de programas de capacitación, certificación de capacidades y desarrollo profesional en el servicio público enfocados al control de la corrupción, responsabilidades administrativas y ética pública. Como puede observarse, en la PNA y, en coherencia con el Acuerdo, los códigos de ética son el instrumento básico para la política de integridad, así como los comités de ética para echarlos a andar y evaluar su efectividad. Desafíos organizacionales

Además de los anteriores retos que conlleva la implementación de una política de integridad para el impulso de la ética en las organizaciones públicas, se advierten los siguientes desafíos para mejorar la integridad en el servicio público. 1. Organizaciones públicas asfixiadas ante las presiones normativas. Se reconoce que la interiorización de valores en las personas que forman parte del servicio público es imperante, pues la corrupción gana terreno a pasos agigantados; pero en la idea de lograr un cambio de valores mediante reformas organizacionales bajo una lógica instrumental, puede llevar a las organizaciones públicas a fuertes grados de estrés. Además de los preceptos constitucionales, deben cumplir y observar al menos nueve regulaciones del ámbito federal,2 más los manuales de organización y procedimientos, y los códigos de conducta y ética. Todo esto puede originar agotamiento y desmotivación en el recurso humano, pero incluso corrupción, en aras de dar cumplimiento a la normativa. 2. Falta de coordinación. El objetivo de la política de integridad y del fo-

mento de la ética en México es que su aplicación sea real en cada una de las organizaciones públicas; sin embargo, su implementación requiere de un esfuerzo coordinado y sistémico. En la política de integridad participan diversos actores de múltiples organizaciones que están involucradas de manera simultánea, como, por ejemplo: Auditoría Superior de la Federación, contralorías internas (órganos internos de control), comité coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción, los entes públicos, las diferentes entidades federativas, entidades de fiscalización superior, Secretaría de la Función Pública, secretarías de contraloría estatales, Tribunal Federal de Justicia Administrativa y sus homólogos en las entidades federativas, los comités de ética, más los que se sumen. Ante esta multiplicidad de actores y de objetivos, deben tratar de superarse los problemas que surgen ante la necesidad de coordinar la puesta en marcha de las políticas de integridad. 3. Sustituir los medios por los fines. Así, con la finalidad de cumplir con lo que se estipula en las diversas normativas y en los tiempos señalados, pueden terminar por privilegiarse los medios; es decir, que la meta o el objetivo sea la publicación del manual por el manual mismo, el código por el código mismo, y no la socialización e interiorización de los valores en ellos establecidos. Por lo tanto, no se trata de tener un nuevo lenguaje, nuevas ideas y valores, sino convertirlos en prácticas comunes y cotidianas. 4. Que se evalúe desde una lógica instrumental. Por cuestiones de funcionalidad se corre el riesgo de realizar evaluaciones de corte cuantitativo,

Baste señalar el Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 (Promap), que incluía el apartado “Dignificación, profesionalización y ética del servidor público” (Moyado, 2006). 2 Código Penal Federal, Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, Ley General de Responsabilidades Administrativas, Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Ley General de Archivos, Estatuto Orgánico de la Secretaria Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción. 1

que enumere si se cumplieron las fechas de publicación de los códigos, del número de cursos impartidos, del número de servidores públicos que asistieron a los cursos para formar en valores, entre otros. No obstante, a lo que se debe aspirar es a lograr un sentido de apropiación de los valores. “Garantizar que los servidores públicos se identifiquen con los valores de los códigos y para así apuntalar su utilidad como herramienta dirigida a fortalecer la conducta ética. Para ello puede partirse de la encuesta anual de percepción de ética que cada entidad realiza y que evalúa qué principios y valores los funcionarios públicos consideran que están más arraigados en la institución” (OCDE, 2019: 27). 5. Reducir la ética a un conjunto de reglas que hay que cumplir mediante códigos éticos. La ética no es un libro de recetas que hay que seguir ante la toma de decisiones, ni se trata de un manual de habilidades para ser eficientes. Por lo tanto, no se puede pretender reducirla a un código de conducta, pues aunque se trata de

instrumentos deontológicos muy importantes para promover principios, valores y reglas de integridad, su alcance es limitado. Mientras que la ética “es la disciplina del conocimiento que tiene por objeto el estudio de los distintos caracteres, hábitos, costumbres y actitudes del ser humano clasificándolas en buenas (honestidad, veracidad, prudencia) o malas (codicia, mentira, injusticia), debidas o indebidas, convenientes o nocivas para el ser humano, enseñando cuáles son aquellas acciones dignas de imitar, (por lo que la ética pública) ofrece al servidor público un conocimiento que le permite actuar correctamente en cada situación, por difícil que ésta sea” (Diego, 2011a). Desde esta perspectiva, la política de integridad diseñada en el contexto mexicano, para fomentar la ética pública, debe gestionarse e implementarse tomando en consideración su contexto interno y, a su vez, en la observancia de aspectos clave de simplificación, coordinación, fines y evaluaciones, pues de lo contrario puede generar que al final del día, como siempre, nos quedemos en el intento.

BIBLIOGRAFÍA

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LAS EXPERIENCIAS DEL PAÍS VASCO La ética pública y buen gobierno de esta comunidad autónoma en España funciona mediante un sistema en red con tres características, en sus tres niveles, basado en tres principios y con tres estrategias.

TXETXU AUSÍN Doctor en Filosofía por la Universidad del País Vasco. Científico Titular en el Instituto de Filosofía del Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Madrid, España, donde dirige el Grupo de Ética Aplicada. Profesor invitado en varias universidades y colaborador en el Instituto de Gobernanza Democrática Globernance.

as instituciones vascas, en sus diferentes niveles, han sido pioneras en la puesta en marcha de mecanismos legales y administrativos para el fomento de la ética pública y el impulso del buen gobierno. Se cuentan desde el Código Ético y de Conducta de los cargos públicos de Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) y su sector público (2013) y la pionera experiencia del Sello Europeo de Excelencia en materia de Gobernanza (ELoGE) impulsada por la Asociación de Municipios Vascos (EUDEL), hasta los recientes códigos aprobados por los ayuntamientos al amparo de la ley 2/2016 de Instituciones Locales de Euskadi, junto con las normas reguladoras de la actividad de los cargos

públicos o sobre la transparencia y la participación o marcos de integridad institucional de las diputaciones forales. Existe, por tanto, una importante labor en el desarrollo de políticas públicas de integridad institucional. Si bien este desarrollo se ha realizado de manera independiente, no cabe duda de que su motivación responde a un interés político común y compartido: asentar una gestión pública ejemplar, apoyada en sólidos principios éticos, para contribuir al fortalecimiento de la confianza entre instituciones y ciudadanía en un contexto de crisis de la legitimidad política y de las administraciones públicas. En este sentido, es importante señalar el amplio consenso político obtenido en dichas acciones, entendidas como políticas de país.

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Desde este punto de partida, la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) se ha planteado —en el marco de los compromisos de Open Government Partnership-Euskadi— avanzar en la profundización y ampliación de dichas estrategias de integridad institucional por la vía de la colaboración, las sinergias positivas y la interdependencia. Para ello se ha propuesto un sistema en red, el Sistema Vasco de Integridad y Buen Gobierno (SVIBG) con tres características, que se aplica a los tres niveles de la administración pública vasca, basado en tres principios éticos fundamentales y que desarrolla tres tipos de estrategias básicas de buen gobierno (3+3+3+3).

ción, enseñanza, sanidad…). Precisamente, estas circunstancias conllevarán a que cada administración determine sus tiempos en los procesos de implantación de las estrategias recogidas en el SVIBG. Es inevitablemente un sistema descentralizado y adaptado a las diferentes realidades de las diversas instituciones públicas vascas, respetando sus propios ritmos, procesos, hitos y logros en virtud de su competencia de autoorganización. Un modelo de abajo-arriba y sensible a la diversidad de agentes, de niveles organizativos, de actividades realizadas por las instituciones públicas, de recursos técnicos y presupuestarios disponibles.

Las 3 características

Un sistema interdependiente No obstante, el SVIBG aspira a la mejora continua de la calidad ética de las instituciones vascas y por ello plantea una interconexión entre los distintos niveles y subsistemas a través de un foro de observación, estudio, análisis y propositivo. La idea es establecer un “sistema en red”, con sinergias positivas entre todos los niveles, estructuras, acciones y agentes implicados en la integridad institucional de la CAPV, favoreciendo la “capilaridad” entre todos mediante la extensión y adaptación de buenas prácticas y la acción de compartir problemas, experiencias y soluciones. Se genera así un importante conocimiento compartido que supone un valor añadido a la implantación de este sistema (véase el artículo de Jaime Rodríguez Alba en esta monografía sobre las comunidades de juicio reflexionante).

Un sistema evolutivo El SVIBG es un sistema flexible y evolutivo que se asienta en pilares sólidos. La realidad social, los comportamientos y circunstancias en los que se desenvuelve la función pública son enormemente variables y un sistema de integridad debe ser susceptible de reformas y modificaciones a través de su evaluación constante, convirtiéndolo en un instrumento vivo y abierto. Este dinamismo es garantía frente al anquilosamiento y la complacencia; es una vía de sostenibilidad de todo sistema que aspira a perdurar en el tiempo para tener un impacto positivo y transformador en la función pública y, por ende, en la comunidad donde se desarrolla. Un sistema descentralizado Las diferentes administraciones y servicios públicos de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV) presentan características, contextos y situaciones muy diversas. Así, el Gobierno Vasco, que cuenta con una amplia experiencia en ética pública y buen gobierno aplicados a sus altos cargos a través del Código Ético y de Conducta y de la actividad de su Comisión de Ética Pública, presenta una enorme complejidad debido a que cuenta con numeroso personal que, además, desarrolla su función en sectores muy diversos. Sus exigencias éticas profesionales son diferenciadas y específicas (administra-

Los 3 niveles

Las instituciones y organizaciones del sector público en la CAPV son muy diversas, como hemos dicho anteriormente, y ello hace que debamos distinguir al menos tres niveles de actuación de nuestro sistema de integridad, atendiendo a tres clases de organización administrativa: autonómico, foral y local. La estructura de los tres niveles de administración es diferente tanto por su dimensión como por su complejidad en concordancia con las competencias de autoorganización de cada institución.

Autonómico Se refiere al Gobierno autonómico vasco, su organización central y sus departamentos correspondientes.

mas, acciones, reglas y procedimientos en función del contexto, las estructuras organizativas y el cambio tecnológico, social y cultural.

Foral Es el propio de los territorios históricos de la CAPV y su gestión pública está asignada a las diputaciones forales (Áraba, Bizkaia y Gipuzkoa). Su estructura organizativa y de personal es mucho menor que la del Gobierno Vasco, aunque desarrolle un importante papel en sectores como los Servicios Sociales o las Infraestructuras.

Interés general El interés general, el bien común, es el objetivo esencial de la actividad de las administraciones y organizaciones del sector público y por ello ha de cuidarse y promoverse, evitando su daño, perjuicio o deterioro. Bien común entendido como aquel que es compartido (a corto, medio y largo plazo) por y en beneficio de toda la ciudadanía y que coadyuva a la consecución del equilibrio entre intereses contrapuestos con equidad. Es relevante que en su búsqueda se fomenten mecanismos de participación ciudadana, de una ciudadanía educada en valores y empoderada.

Local Aquí hablamos de los ayuntamientos y entidades locales, de muy diversos tamaños. No es comparable el volumen de presupuesto, empleados y gestión de los ayuntamientos de las capitales vascas, Gasteiz, Bilbao y Donostia, con el de pequeñas entidades locales, que dependen para muchos de sus servicios de las diputaciones correspondientes. En el sector público están empleadas, según el Directorio de Administraciones públicas 2017 de EUSTAT, un total de 131 mil 885 personas.

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El sector público debe velar por el cuidado y buen uso de los recursos para la ciudadanía.

Los 3 principios éticos

La legislación, códigos y prácticas que se incluyen en el SVIBG como subsistemas comparten una serie de valores y normas de conducta que pueden subsumirse en tres principios éticos generales. De este modo, adoptamos un enfoque minimalista con respecto a los principios éticos que informan el SVIBG. A diferencia de modelos de integridad basados en una inflación de valores, principios y preceptos éticos y técnicos —no siempre bien delimitados y con la pretensión de abarcar lo inabarcable, esto es, todo el abanico de problemas, situaciones y conflictos que pueden presentarse en la gestión pública—, este modelo adopta un enfoque “prudencial”, abierto y flexible, sobre la base de tres principios éticos orientadores de carácter general, que luego las administraciones y entidades que conforman el sector público vasco irán concretando en nor-

Foto: Especial.

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Todo ello remite a la idea ética de no maleficencia (no daño), entendida como principio ético básico, elemental y compartido. Un daño que se puede ocasionar tanto por acción (despilfarro, transmisión de información privilegiada, hacer negocios a costa del servicio público, obtener comisiones y regalos…), como por omisión (desidia, negligencia, incompetencia, imprevisión, incumplimiento de ciertos deberes de precaución…). En definitiva, el sector público ha de velar por el cuidado y el uso adecuado de los bienes públicos para el servicio de la ciudadanía. Este principio ético general se despliega, a su vez, en una serie de principios que han sido objeto de reflexión conjunta con la ciudadanía que destaca los siguientes: responsabilidad, integridad, imparcialidad y objetividad, honestidad y desinterés subjetivo y ejemplaridad. Respeto y apertura El principio de respeto consiste en tratar con dignidad a todas las personas que se relacionan con la administración, sean proveedoras, licitadoras, prestadoras o compañeras y compañeros y, especialmente, ciudadanas y ciudadanos y asociaciones cívicas. Esto es: como sujetos con conciencia (opinión, criterios, convicciones), libertad y derechos. Este principio está vinculado con una necesaria “rehumanización” de la administración pública, frente al distanciamiento de la ciudadanía y la mecanización de los procedimientos; en la búsqueda de una relación más cercana, más respetuosa y, en definitiva, más humana con las personas administradas y perceptoras de los servicios públicos; lo que se ha llamado “administración cordial”. En los códigos implantados ya en la CAPV se introducen normas de conducta en este sentido: cortesía, educación, empatía, deferencia, atención, etcétera. Este principio refuerza la vocación de servicio de las administraciones al poner en el centro de su acción a la ciudadanía, a la vez que promueve las normas de conducta citadas de

forma proactiva. Una administración que trabaja con y para la ciudadanía, abierta y accesible, que ayuda a las personas y da respuestas; y una ciudadanía que asume compromisos y es corresponsable. El principio de respeto conlleva escuchar y prestar atención a ciudadanas y ciudadanos como sujetos no sólo pasivos de su relación con las administraciones públicas sino también como agentes proactivos y transformadores, partícipes de las políticas públicas, que pueden mejorar la gestión de lo público y prestación de los servicios públicos por la vía de la participación, la co-creación o la co-gestión. La apertura de las administraciones y la promoción de espacios de colaboración y participación se presentan como oportunidad para innovar y generar un mayor valor público. En coherencia con todo ello, la ciudadanía destaca en el despliegue de este principio general lo siguiente: transparencia y datos abiertos, igualdad y no discriminación, participación ciudadana y co-creación, respeto, rendición de cuentas, escucha activa, equidad y sinceridad y veracidad. Eficacia y buenos resultados Significa proporcionar los bienes y servicios propios de la actividad de las administraciones públicas, que en el ámbito del servicio público tienen como horizonte la ya mencionada promoción del interés general, del bien común. Este principio, razón de ser de la actividad en cuestión, conllevará una serie de competencias, individuales y organizacionales, de modo que el principio puede reformularse como “hacer bien las cosas para hacer bien a las personas”. El objetivo es lograr el bienestar y mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, no sólo en términos de individualidad, sino de colectividad, mediante una buena administración. Aquí es donde entran en juego, aparte de los valores éticos, muchas de las normas técnicas, organizativas, ecológicas, económicas o de otra índole, que se toman en consideración para una buena administración públi-

ca, tales como: diligencia, formación continua, austeridad (gestión austera de los recursos, no políticas de austeridad), innovación, sostenibilidad (hacer lo necesario para hacer sostenible la vida de las personas), liderazgo o confidencialidad. Este principio general atiende no sólo a la eficacia y eficiencia con respecto a los resultados de la acción pública, sino igualmente a la organización de la misma función pública en términos de los dos anteriores principios de interés general y de respeto. Todo ello en pos de la calidad y la excelencia profesional que no se conforma con eludir únicamente las acusaciones legales de negligencia, porque, precisamente, la perversión o subversión de estos fines propios de una determinada actividad es lo que genera riesgos que pueden desembocar en lo que genéricamente cabría denominar como corrupción, más allá del soborno, el abuso de poder o el aprovechamiento privado del cargo público. En congruencia con todo ello y atendiendo a las conclusiones extraídas de la reflexión conjunta realizada con la ciudadanía, este principio general se desglosa, a su vez, en otros principios entre los que destaca la exigencia de una gestión responsable de los recursos públicos, además de: eficacia y eficiencia, sostenibilidad, cohesión económica, social y territorial; colaboración interinstitucional, liderazgo compartido y transformador, y excelencia profesional. Las 3 estrategias

Transparencia y rendición de cuentas La transparencia es sin duda uno de los pilares de una gobernanza ética, del gobierno abierto, y es parte ineludible de la rendición de cuentas, pues no cabe una respuesta y justificación de las acciones y actividades de las personas empleadas públicas sin la información pertinente, veraz y necesaria correspondiente. La transparencia puede ser definida como el flujo incremental de información oportuna y confiable de carácter económico, social y político,

accesible a todos los actores relevantes; información que, en el ámbito de lo público, debe permitir evaluar a las instituciones que la aportan y formar opiniones racionales y bien sustentadas a quienes deciden o participan en una decisión. La transparencia implica la máxima publicidad con respecto a las políticas públicas, la obligación de publicar y la limitación en las excepciones al acceso a la información. Así, los datos ofrecidos han de ser los necesarios, reutilizables, integrados, agregados y comparables. La información pública ha de ser veraz, esto es, la información que se publique ha de ser cierta y exacta, y proceder de documentos u otras fuentes de información en los que se haya verificado su autenticidad y fiabilidad. Y será, asimismo, objetiva, actualizada y adecuada al cumplimiento de los fines de transparencia. La información se publicará de manera clara y estructurada y fácil de entender, utilizando un lenguaje accesible. Más aún, la transparencia en la gestión pública tiene efectos beneficiosos no sólo en la mejora de la calidad de la democracia sino en la eficiencia tanto del sector público como del privado y en la economía, por ejemplo, a través de la agregación y reutilización de datos (open data) y por la reducción de los costes de transacción que se incrementan con la opacidad y la falta de datos fiables. Íntimamente relacionada con la transparencia está la rendición de cuentas que supone reconocer y asumir la responsabilidad de ser transparente con las decisiones que se adoptan y explicar el porqué de las mismas; es decir, informar con claridad sobre los objetivos y resultados obtenidos y aquellos no obtenidos y sus razones de forma periódica. En definitiva, una rendición de cuentas democrática en la que la ciudadanía actúa como vigilante y evaluadora y que combina transparencia y fiscalización. Implicación pública (public engagement) Una concepción ética de la función pública implica un modo de gobernar que

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supera la exclusividad de las instituciones y actores estatales en la gestión de los asuntos públicos, reconociendo la pluralidad de los actores sociales con posibilidad de intervenir en dicha gestión. Se contempla así a la ciudadanía como sujeto no sólo pasivo en su relación con los servicios públicos, sino también como agente proactivo y transformador que puede mejorar la prestación y la gestión de los mismos. En este sentido, todos los actores de las políticas públicas (políticas y políticos, personal empleado público, personal técnico, asociaciones, personas) definirían sus necesidades reconociendo las necesidades de los demás, cooperando en el establecimiento de los satisfactores, compartiendo soluciones e implicándose, en última instancia, en la acción; interviniendo en el balance social de los resultados (co-responsabilidad, co-gestión). Ejemplos de esta cultura son los presupuestos participativos, los planes de desarrollo comunitario, las agendas 21, los foros y jurados ciudadanos, las encuestas deliberativas o las consultas populares. La mayor implicación de la ciudadanía en la toma de decisiones relacionadas con las políticas públicas contribuye a profundizar en la legitimación de las mismas. Los contextos de gran

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El objetivo es generar nuevos hábitos en las personas que ejercen una función pública.

incertidumbre demandan decisiones públicas, deliberación y política, en la medida en que están en juego cuestiones esenciales para la sociedad como la igualdad, el trabajo, la salud pública, el envejecimiento, etc. —pensemos en la crisis actual provocada por la pandemia de Covid-19. Se trata de incrementar la participación de ciudadanas y ciudadanos sobre la base de la inclusión, el empoderamiento y la corresponsabilidad y en ello juegan un papel importante las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC) como favorecedoras de la inclusión de la ciudadanía y de las organizaciones sociales y económicas en el desarrollo de las políticas públicas. Arquitectura ética El desarrollo de una cultura de integridad, una gestión sustentada en valores éticos por parte de las personas empleadas públicas y la prevención de prácticas no deseadas no sólo significa una administración eficaz, que trabaja por las personas y por la mejora de la calidad de vida, sino que es también una estrategia que contribuye al fortalecimiento de la confianza entre la ciudadanía y las instituciones y a la profundización en la legitimidad de estas últimas.

En este sentido, el desarrollo de marcos de integridad, a través de los cuales las organizaciones promueven instrumentos, procedimientos y órganos, se ha evidenciado adecuado para favorecer la creación de un contexto que facilite la interiorización de valores éticos como valores organizacionales, sin olvidar que contribuye a la puesta en valor de la función pública y la prestación de servicios. La elaboración de códigos, guías o manuales de conducta y buenas prácticas, la formación en ética, la evaluación de riesgo, la creación de mecanismos de consulta y denuncia y de gestión de conflictos de interés, entre otros, son elementos fundamentales en esa arquitectura ética que busca estándares de excelencia y calidad. El SVIBG plantea la creación de un foro de observación, estudio, análisis y propositivo que posibilite la coordinación y colaboración entre los distintos niveles y los diversos desarrollos de la ética pública en la CAPV. El Foro estará compuesto, sin ánimo de exhaustividad, por personas representantes de cada uno de los órganos de garantía o personas con responsabilidad en este ámbito de los diferentes niveles de la administración pública vasca y personas representantes de la sociedad civil (representantes de comisiones éticas y de buenas prácticas de organizaciones profesionales, sindicales, empresariales y del tercer sector de la CAPV o de universidades), así como personas expertas que puedan asesorar en los estudios que lleve a cabo. El objetivo principal del citado foro será la mejora continua de los subsistemas de integridad en cada uno de los niveles y ámbitos de la función pública vasca, compartiendo experiencias, problemas y resistencias, desarrollando proyectos de investigación, diseñando planes de formación, conectando y comparando el SVIBG con las mejores experiencias internacionales. En esta arquitectura ética, la ciudadanía ha detectado una oportunidad de participación en la definición y despliegue de los diversos elementos que componen o pueden componer el sistema.

Así, en la elaboración de los códigos se plantea la oportunidad de realizar sesiones de contraste; en la composición de los órganos de garantía, se reivindica su independencia y la participación de la ciudadanía experta y que la ciudadanía pueda dirigirse a ellos de forma fácil y mediante un procedimiento ágil; y, por último, en la formación y difusión, se plantea la ciudadanía como agente proactivo y garante para el desarrollo de competencias y como destinataria, a su vez, de esa formación. Reflexiones finales

El objetivo de este sistema de integridad es la transformación de la cultura institucional en el ámbito de la CAPV combinando un cambio en el ethos de todas las personas que trabajan al servicio de las administraciones públicas, tanto personas con responsabilidad política como personal técnico y, en general, en el de la administración pública que avanza en la gestión de lo público hacia una co-gestión pública legítima y confiable, lo cual es un asunto crucial en un momento de grandes incertidumbres y transformaciones sociales y económicas. Coherente con ello, el sistema de integridad ha sido y ha de ser compartido (co-creado) con la ciudadanía tanto en su definición y desarrollo como en su monitorización y evaluación. El camino es desarrollar este “sistema en red”, sin necesidad de multiplicar las normas y la legislación, con el objetivo de impulsar y desarrollar los subsistemas ya implementados y favorecer las sinergias y el aprendizaje mutuo entre todos ellos. Precisamente éste es el objetivo final: promover nuevos hábitos en todas las personas que trabajan en el sector público, de forma que se genere una nueva cultura ética, una gestión pública asentada en sólidos principios éticos que contribuya a reforzar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, de tal suerte que se cree un fuerte sentido de responsabilidad colectiva que favorezca la interiorización de las normas y un cambio de cultura cívica.

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WEBÉTICA PÚBLICA, ÉTICA O COSMÉTICA Un acto de corrupción requiere de la confabulación de tres elementos: uno físico, la oportunidad; otro emocional, la situación personal o la ambición por el poder, y uno mental, la racionalización del mal sobre el bien.

JUANCARLOS RAMIREZESPAÑA Economista, administrador de empresas, con especialidad en Derecho de los Negocios. Consultor en Integridad y Lucha contra la Corrupción y asesor en contratación estatal en Colombia.

Desde la inteligencia colectiva, cuenta más la validación masiva que dan los “likes”.

uestra ética pública, ya cambió. Un ejemplo ocurrió en Colombia, en medio de las marchas populares que sucedieron a finales del 2019 en varios países de América Latina, en donde una reconocida influencer se filmó misma destruyendo a golpes de martillo una estación de transporte público. La publicación del acto vandálico recibió de inmediato una gran cantidad de reacciones de “me gusta” sólo en Youtube. Fue detenida, se le impuso una sanción pecuniaria, hoy goza de libertad y, a pesar de que la sentencia le impedía utilizar las redes sociales, sigue actuando sin mayores restricciones. Al leer el título, posiblemente usted pensará que se presenta una disertación filosófica aburrida, sobre el concepto de ética y su relación con la tecnología, así como la aplicación que se pueda dar en el contexto latinoamericano. En parte tiene razón, pero lo invito a que intente no dormirse en el camino y a que analicemos varios conceptos que cada día se mezclan con mayor fuerza, pero lamentablemente se diluyen en la tormenta de información y redes sociales. De antemano pido disculpas a los licenciados en Derecho, por descuidar de manera intencional el citar leyes, normas y decretos relacionados con el tema. ¿Alguna vez usted ha tenido la sensación de que lo están espiando? ¿Le parece muy casual, que cada que algún producto o servicio le interesa, sus redes y equipos se llenan de información relacionada? De una parte, la web 2.0 nos lleva por el canal del ciberespacio a la construcción de una inteligencia colectiva que, a modo de resumen, es aquella en la que todos colaboramos, con el contenido, con el uso, el abuso y el usufructo. No sería muy extraño si en los próximos cinco años comenzáramos a duplicar toda la información disponible para la humanidad, cada dos años. La primera vez que la humanidad duplicó la información disponible se demoró mil 500 años, o tal vez un poco más.

Además de la pandemia del Covid-19, tenemos una infoxicación o infopandemia, por la gran cantidad de información a la que estamos expuestos, la cual es imposible de controlar y medir. Ya no hablamos de información, hablamos del Big Data, como un elemento más, de todo lo que nos rodea. Hace un poco más de 300 años, la ética pública tomó el camino de los Derechos Humanos; podría decirse que hace más de 100 años se orientó por el camino de la economía; pero la noticia es que hace más de una década la ética pública ha tomado el “cibercamino”. El liderazgo actual se está apoyando en el modelo de las cadenas de bloques, mejor conocido como Blockchain, un procedimiento de seguridad que en esencia sirve para encriptar información, el cual termina con la búsqueda de un validador de manera aleatoria, que certifica la autenticidad de una instrucción. Es decir, acoplando el concepto, un individuo denominado youtuber, tictoker, instagramer o cualquier otro “influencer”, publica una opinión, un comentario o cualquier cosa que espontáneamente se le ocurra, buscando la mayor cantidad de validadores, que sólo dando un clic sobre el mensaje determinan que ese es el nuevo conocimiento. Sin importar su causa y menos su efecto; algo sin sentido puede ser la nueva realidad, la verdad construida con ladrillos binarios, llamados “likes”. Desde la inteligencia colectiva creada por las redes sociales, es más fuerte la cosmética que la ética. Una ética más desde las apariencias, de quedar bien, de reconocimiento por número de seguidores y de hacer lo que sea, por aumentarlos. Aplicando la frase: “Un mar de conocimiento y un centímetro de profundidad”, podríamos estar asistiendo a un nuevo modelo de inteligencia que para otros es, más bien, un modelo de ignorancia colectiva, similar a los enjambres de insectos, en donde no importa el individuo, sino la masa. Lo anterior, producto de la cantidad de información y datos que llegan como una catarata, sin

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saber en qué momento romperá el cerebro o lo desdoble. Muchas de las plataformas que vienen implementando las entidades públicas, cuentan con robots, chats para las atenciones de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias; utilizan la inteligencia artificial y el machine learning, funcionalidades informáticas con algoritmos que aprenden por sí mismos, dependiendo del comportamiento de los usuarios, a perfilar los hábitos y costumbres de los ciudadanos. ¿Qué creen que sucederá cuando evolucione de la inteligencia artificial a la conciencia artificial? El caso más icónico de manipulación es el de las empresas Facebook y Cambrige Analytica, las cuales, mediante el análisis de datos, cambiaron el comportamiento y hábitos de los usuarios. No podemos olvidar que Cambrige Analytica ha reconocido su participación en procesos electorales en Brasil, Argentina, Colombia y México. Construyeron un test de personalidad que permitía acceder a tu información privada, aplicado por la red de Facebook, luego inundan de “me gusta” el perfil que quieren posicionar; simultáneamente, llueven noticias falsas de los competidores en medios de comunicación y demás redes sociales y así construyeron nuevos ídolos políticos, nuevas tendencias y nuevas realidades virtuales, que muchos usuarios terminaron creyendo que eran la verdad y la justicia en un sólo paquete. Algoritmos que pulverizaron la ética pública que debe tener una elección, al mejor estilo de Hollywood o, mejor, de Netflix. Ahora bien, la pregunta es: ¿Qué relación tiene la ética pública y la web 2.0? Si tomamos el concepto básico y general de la ética, que relaciona las costumbres y las normas, el bien y el mal, el comportamiento de los humanos y el ecosistema,

necesariamente, hoy, es imposible desligar todo lo que implica la inteligencia colectiva que se está creando con la web 2.0. A manera de ejemplo, tenemos cambios de costumbres, los smart contracts (contratos inteligentes), los parámetros de bien y mal que los “influencer” vienen desarrollando en la sociedad, están cambiando radicalmente el comportamiento de los humanos y su relación con el ecosistema. En la mayoría de países latinoamericanos se cuenta con plataformas que concentran las contrataciones estatales, unas más evolucionadas que otras, pero eso sí, todas llenas de buenas intenciones. Cuando hablamos de contratación estatal, necesariamente tenemos que hablar de corrupción y de su combate. Es triste reconocer que la corrupción nace con la condición humana, se fortalece con estereotipos sociales y se debilita con la consciencia de la responsabilidad social; consciencia que cada día es más débil. Debemos resaltar que la corrupción no sólo se limita a un soborno, también se vincula con múltiples actos criminales, conexos y fácilmente aplicables a lo público y lo privado. Un acto de corrupción requiere de la confabulación de tres elementos, a saber: uno físico, la oportunidad; uno emocional, situación personal financiera o la ambición por el poder, etc., y uno mental, la racionalización psicológica del mal sobre el bien. Integrando los elementos, hallamos el nexo causal. Nietzsche, en su libro publicado en 1887, “La genealogía de lo moral”, escribió: “No existen fenómenos morales, sino una interpretación moral de los fenómenos”. Con la web 2.0, son las multitudes de seguidores las que realizan la interpretación de los fenómenos

morales, sin ningún filtro. Se puede hablar de una democracia sin profundidad, pero democracia al fin y al cabo. No podemos desligar las diferentes leyes y normas que se han desarrollado para la protección de datos personales. En México, se tienen la Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares (LFPDPPP) y la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados (LGPDPPSO), esta última, relacionada con lo público. En Colombia se cuenta con varias leyes, a saber: la 1266 de 2008 y la de mayor estructura; la ley 1581 de 2012, además de varios decretos. En Perú, está la Ley 29733 de Protección de Datos Personales. En Argentina, la Ley 25.326 de Protección de Datos Personales. Y la pregunta debe ser: ¿Una ley de protección de datos personales soluciona el problema de la nueva ética pública? Claramente, la respuesta es no. ¿Y por qué no?, por la misma razón que tienen miles de personas cuando entregan su información sin ningún filtro y sin conocimiento de su uso, lo cual permite la construcción de la inteligencia colectiva que está dimensionando la nueva ética pública. Tampoco sería ético de mi parte desconocer la profundidad de las leyes y su intención en la protección de datos, las cuales han demorado la aplicación de nuevas tecnologías que pretenden crear nuevas formas de vida. Se conocen sentencias con mucha profundidad jurisprudencial en Latinoamérica, pero se cuentan con los dedos de las manos; sentencias ejemplares que entreguen el mensaje a la sociedad para cohibir mental y emocionalmente la comisión del delito. Con todo respeto, puedo afirmar que pocos o ningún juez o magistrado, a nivel mundial, pueda rechazar que alguna vez se hayan sentido manipulados o influencia-

dos en su decisión por las redes sociales y la nueva inteligencia colectiva. No lo considero un crimen ni tampoco es culpa de ellos, es simplemente que en muchos casos ni siquiera se dan cuenta y, en otros, por ahora, no lo consideran relevante. En este aspecto, no se puede dejar a un lado el Convenio sobre la ciberdelincuencia, del 2001 suscrito en Budapest. https://www.oas. org/juridico/english/cyb_pry_ convenio.pdf Cada que escribimos una palabra en el celular, en el computador personal o en cualquier equipo conectado a internet, se ajusta el algoritmo y por eso nos llega la publicidad y la información de nuestro agrado. No sería extraño, ni el propósito es generar terror, insinuar que alguno de nosotros siente que nos escuchan. Queremos algo e inmediatamente nos llega una oferta, un mensaje, algo que permite aparentemente decidir más rápidamente. Desde presidentes, hasta el más sencillo de los cargos en el servicio público, siente el temor de caer en la dimensión desconocida de las redes sociales y la nueva inteligencia colectiva. Contratan estadísticos, matemáticos y científicos de datos que les permita proyectar sus carreras políticas: qué decir, cómo vestir y cómo actuar; qué hacer con el entorno y de qué manera generar likes o “me gusta”; en cuál red social deben aparecer con la mascota y en cuál deben aparecer con la persona de la tercera edad; en cuál red social deben trasmitir sus rendiciones de cuentas y en dónde publican las noticias que no le agradan a los ciudadanos; cómo contrarrestar embates de opositores; cómo acabar con el enemigo, así sea un ciudadano que lucha por solucionar su entorno o toda una comunidad que no lo apoyó en el proceso electoral. Desde lo positivo, ¿cuánto pa-

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garía una persona, un político, un artista o un educador para convertirse en una tendencia de redes sociales? La ética pública ya no puede relacionarse con el comportamiento, las relaciones, el cumplimiento de normas, el respeto por el ecosistema humano. Hoy es un concepto que lucha contra la coherencia de cada persona, que día a día se levanta para colocar en una balanza sus actos y pensamientos, decidiendo qué está bien y qué está mal. Para los que no se durmieron

y llegaron hasta este punto, sólo puedo decirles, además de gracias por sus likes y solicitarles que compartan el artículo en las redes sociales, que ya no estamos en la web 2.0, estamos en la web 3.0, denominada web semántica y con la cuarentena del Covid-19 podemos afirmar que la web 4.0 se adelantó por lo menos unos tres años. Esta última es la que desarrolla las integraciones de la web semántica con aplicaciones increíbles, que seguramente ya tienen claro que la ética pública se puede manipular y redefinir sólo con “likes”.

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Si de cuentos se trata... Cuéntalo

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LA CONSTITUCIÓN SEGÚN SAN MATEO Esta historia está inspirada en hechos reales. Los nombres de los personajes han sido modificados para preservar su intimidad

Daniel González-Dávila presidencia@bufetenacional.org

Abogado por la UNAM. Exdelegado presidencial ante la SCJN y jefe de la Unidad de Relaciones Internacionales de la misma. Desde 2007, es socio presidente de Bufete Jurídico Nacional. Escritor y Barítono.

na inesperada sentencia del Tribunal Superior Agrario tomó por sorpresa a la comunidad de Santa María del Mar, una pequeña comunidad ikoot que se encuentra casi al extremo de una península en el mar de Tehuantepec y que, aunque pertenece al municipio de Juchitán, está totalmente aislada de él por una enorme laguna. Toda la comunidad estaba de fiesta. El tribunal la había dotado, luego de un largo juicio, de mil 300 hectáreas que tenía en controversia con su municipio vecino del oeste, San Mateo del Mar. El pueblo celebraría la sentencia durante tres días. En la modesta plaza pública la música folclórica no dejaba de sonar y la gente bailaba al son de la tambora. Don Alesio Martínez, el delegado del municipio, presidía los festejos y era la máxima autoridad del lugar, que se regía por los usos y costumbres de

la etnia huave, y que por provenir de tierras lejanas, los zapotecos así los denominaron: “gente que se pudre en la humedad”. Y es que estaban rodeados de agua por todas partes. Su única entrada o salida por tierra era precisamente hacia el oeste, hacia San Mateo del Mar, su única vía de acceso a los caminos locales y a la carretera federal. La cultura huave es diminuta. Únicamente se encuentra en las costas del golfo de Tehuantepec, al sureste de Oaxaca, y apenas subsiste en tres o cuatro municipios de la zona. Tanto Santa María del Mar como San Mateo del Mar son huaves. Son comunidades hermanas distanciadas por unos cuantos kilómetros entre sí. Pero el distanciamiento entre ambos se volvería pronto fratricida. Aunque Santa María del Mar era un pueblo eminentemente pesquero, contaba con un poco de ganado, así que don Alesio mandó a

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que se mataran unos cabritos y se repartiera barbacoa para todos. Estaba seguro que esta enorme extensión de territorio iba a significar un gran provecho para la comunidad y no iba a reparar en gastos. Una pareja de novios se acercó al jefe mayor y lo abordaron: –Don Alesio –le dijo el novio–, queremos pedirle permiso para casarnos, ahora que estamos de fiesta. –¿Ya te dio permiso tu suegro, Silvano? –Sí, señor, desde hace un mes, pero estoy ahorrando un poquito de la pesca para ver si María José y yo montamos una cabañita. –¿Y cuánto les falta? –Como seis mil pesos. –Pues no sólo les doy permiso, sino que la comunidad les va a ayudar con lo que les falta. Vamos a hacer un esfuerzo. ¡No siempre estamos de fiesta como hoy! –¡Muchas gracias don Alesio! –le dijo la hermosa novia besándole la mano. –De nada hija. Que la boda sea mañana al mediodía, aquí en el quiosco. Vamos a aprovechar la fiesta del pueblo. Los novios estaban exultantes de júbilo. Se fueron a toda prisa a preparar su boda para el día siguiente, mientras el mezcal y la barbacoa no dejaban de correr. Al día siguiente, el último día de los festejos, los novios y sus familiares decoraban con todo esmero el lugar de la boda y preparaban toda clase de guisos tradicionales de pescado y camarón para la fiesta. Justo al mediodía, el jefe mayor llamó al pueblo a congregarse en la plaza pública para la boda y algunos empezaron a llegar. En punto de las 12:00 horas, don Alesio tomó el micrófono y comenzó su discurso: –Sean todos bienvenidos. Hoy es un día muy especial en el que uniremos en matrimonio a nuestros amigos Silvano y María José, dentro de uno de los momentos de mayor júbilo que ha atravesado nuestra comunidad en muchos años. Como todos saben, la sentencia del Tribunal Superior Agrario nos ha devuelto mil 300 hectáreas que ilegalmente nuestros vecinos tenían en posesión y ahora se nos ha hecho justicia. Es por eso que el día de hoy tenemos un doble motivo para estar de fiesta, pues también vamos a celebrar la unión de estos dos jóvenes a quienes tanto queremos. Los asistentes interrumpieron con vítores y aplausos. –Antes de pedirle a nuestro curandero que purifique a los contrayentes, debo hacer una reflexión sobre la importancia del matrimonio en nuestra comunidad, que no llega siquiera a los mil 500 habitantes. Somos una comunidad que apenas sobrevive de sus actividades pesqueras y muy poco de la agricultura y de la ganadería. Estamos totalmente aislados de nuestra cabecera municipal y eso significa que debemos prosperar por nuestros propios medios. El crecimiento de nuestra población

es fundamental para nuestro crecimiento económico… El jefe mayor tuvo que interrumpir su discurso, cuando uno de los pobladores se le acercó súbitamente al oído y algo le susurró. –Parece que tenemos una emergencia –dijo cambiando súbitamente el tono–. Me dicen que pobladores del vecino municipio de San Mateo están entrando a nuestro pueblo con machetes en mano. Los miembros de la autodefensa, ¡a sus puestos! ¡El resto de la comunidad, retírese a sus casas! El pánico cundió por el pueblo. En unos cuantos minutos, más de 40 hombres armados con machetes y uno que otro rifle estaban apostados en la plaza, encabezados por don Alesio. –Ustedes tres –dijo refiriéndose a tres autodefensas de la retaguardia–, vayan a ver qué quieren los invasores. Nomás no hagan tonterías. Los tres autodefensas salieron por la calle principal hacia la salida del pueblo. Veinte minutos pasaron, que se hicieron una eternidad. Al fin, un grupo de más de 100 indígenas del municipio de San Mateo apareció por la calle principal y llegaron a la plaza pública. Traían a los tres autodefensas de Santa María amarrados, dos de ellos con profundas heridas de machetes. –¡Aquí les traemos a sus emisarios para que los atiendan! ¡Nos atacaron con sus machetes y respondimos! ¡Hemos venido a aclarar de una vez el asunto de los terrenos que nos han robado! Los intrusos desataron a los tres autodefensas. –¡Este necesita que lo cosan! –dijo uno de ellos, apretándole un torniquete en la pierna. Ante la superioridad numérica de los adversarios, don Alesio optó por negociar. –¿Por qué lastimaron a nuestra gente si somos comunidades hermanas? –Ya les dije –replicó el líder de los pobladores de San Mateo–. Ellos nos atacaron primero. –¿Y por qué los atacaron? –Porque estaban necios en no dejarnos pasar. Y aquí tenemos un asunto pendiente. –¿La sentencia del Tribunal? –¡Usted lo ha dicho! –¿Y qué con ella? ¡Se hizo justicia! Nosotros tenemos toda la documentación que sustenta que esas tierras son nuestras. –¡Pues lo curioso es que nosotros también! Y lo que sucede es que ustedes han llegado a un arreglo con una empresa española para convertir esas tierras en parques eólicos y seguramente compraron al Tribunal. ¡Nosotros no vamos a permitir este atropello ni que acaben con nuestro ecosistema! –¡A ustedes qué más les da nuestro arreglo con los inversionistas! ¡El Tribunal ya dictó sentencia a nuestro favor! –¡Que no se respetaron los Convenios de la

OIT! Nunca nos han consultado a los huaves si aceptamos que nuestras tierras sagradas sean usadas para parques eólicos que destruyen nuestros ecosistemas. –Las tierras son nuestras. A quienes tienen que consultar es a nosotros, y nosotros estamos a favor del progreso de nuestra comunidad. Esas inversiones nos van a traer trabajo y prosperidad. Y de paso a ustedes también porque va a haber trabajo. Y váyanse de aquí. ¡No tienen derecho a venir a amedrentarnos y a lastimar a nuestra gente! –Venimos a advertirles que no vamos a permitir esta infamia. Nuestro municipio es su única salida por tierra, así que van a tener que asumir las consecuencias. ¡Quedan advertidos! Los pobladores de San Mateo se retiraron, mientras que los dos autodefensas heridos fueron llevados a un pequeño dispensario que fungía como enfermería en Santa María. Un egresado de la carrera de Medicina que hacía su servicio social limpió y coció sus heridas, pero no disponía de antibióticos suficientes, así que tomó una camioneta de la agencia municipal y fue a conseguirlos a la cabecera de Juchitán, aterrorizado por tener que atravesar San Mateo. Los días pasaron y los ánimos se calmaron. Representantes de la empresa de energía eólica se reunieron con el comisariado ejidal de Santa María del Mar, a fin de formalizar el usufructo de las tierras ganadas a San Mateo para construir un parque de aerogeneradores. La vigencia del contrato sería por 30 años. La noticia no tardó en llegar a San Mateo, cuyo presidente municipal ordenó tomar represalias inmediatas. A la tercera noche de suscrito el contrato, envió a una cuadrilla de trabajadores para que cerraran los ductos de agua potable que salían de San Mateo hacia Santa María y luego destruyeran las tuberías por completo. Y así fue como un buen día Santa María del Mar amaneció sin una sola gota de agua. Don Alesio, horrorizado por esta acción tan despreciable, se comunicó con el presidente municipal de San Mateo: –Raúl, ¿cómo es posible que nos hagas esto? –Hace unos días les advertimos que no íbamos a permitir que nos robaran nuestras tierras, y menos que utilizaran un lugar sagrado para entregarlo a los extranjeros. –No tienes derecho a hacer lo que hiciste. Esas tierras son nuestras y podemos hacer de ellas lo que nos plazca. Dejarnos sin agua es una mezquindad. Te vamos a denunciar por esto. –Hagan lo que quieran. Nosotros tenemos derecho a defendemos. Y apenas estamos empezando. Tan pronto como cortaron la comunicación, don Alesio hizo del conocimiento de este asunto al presidente municipal de Juchitán, a donde pertenece el pueblo de Santa

María, a fin de que pidiera la intervención del gobernador para resolverlo y en su caso presentara una solicitud al Congreso del Estado para que dirimiera el supuesto conflicto de límites territoriales. El secretario general de gobierno respondió que el problema del agua se resolvería “a la brevedad”. Pero en realidad no tenía ninguna intención de intervenir en el asunto. Ambas comunidades se regían por usos y costumbres. ¡Que se las arreglaran como pudieran! Los días pasaron y las pocas cisternas y tinacos del pueblo quedaron vacías. La gente empezó a padecer como nunca lo había hecho. No quedó más remedio que empezar a cavar pozos hasta encontrar agua dulce. Para fortuna del pueblo, el agua se encontró a pocos metros de profundidad, así que entre todos construyeron varios pozos de agua para abastecer a todo el poblado. Pero lo peor estaba por venir. Los ingenieros de la empresa de aerogeneradores llegaron a hacer las primeras mediciones y a instalar el equipo inicial de construcción. Un par de días después, ya estaban haciendo un llamado a la gente de Santa María para conformar las brigadas de trabajo. La respuesta de San Mateo fue implacable. Durante toda una noche, armados con picos, palas y rotomartillos, destruyeron el camino que unía a San Mateo con Santa María, abandonando a esta población a su suerte, totalmente incomunicada por tierra. Les dejaron una manta colgada entre dos árboles que decía “Nuestra tierra no se vende”. A don Alesio le hirvió la sangre, pero sabía que no podía enviar a los autodefensas contra San Mateo sin que recibieran una paliza, de manera que urgió al presidente municipal de Juchitán a que enviaran a la policía y a trabajadores que repararan los daños. Pero el presidente municipal de Juchitán sabía que enviar a la policía provocaría un enfrentamiento donde correría sangre. Prefirió llamar al secretario general de Gobierno del Estado y ponerlo al tanto de la situación. –Señor secretario, hace unos días nos cortaron el agua, anoche nos reventaron el único camino que conecta a Santa María del Mar con tierra firme. Necesitamos por favor la intervención de la policía del Estado. –Ya le pasé una nota al gobernador y no me ha dado instrucciones. Le voy a actualizar lo que me dice, de que les cortaron el acceso por tierra. –Santa María del Mar está en este momento aislada del Estado y del país. No hay modo de llegar ahí más que en bote. Es un pueblo de pescadores. Sus lanchas no están hechas para transportar insumos y personas. Es una situación de emergencia, señor. –Lo comprendo. Deme un par de días y arreglamos esto. Pero el par de días pasó y no hubo noticia alguna.

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Luego de varios días de incertidumbre, los ingenieros varados recibieron órdenes de retirarse hasta que se resolviera el conflicto. Le pidieron a Silvano que en varios viajes los llevara a San Dionisio del Mar, atravesando San Mateo por la costa. Esta sería la nueva ruta de salida de todo aquél que quisiera abandonar Santa María del Mar. Abordar una lancha, esquivar a los hostiles de San Mateo, y desembarcar en San Dionisio, el municipio costero con el que colinda al oeste. Con el tiempo, se estableció una ruta diaria de entrada y salida a Santa María. Las lanchas saldrían de Santa María a las siete de la mañana hacia San Dionisio y regresarían a las cinco de la tarde. El regreso vespertino era jugar a la ruleta rusa. Los vientos del sur eran pavorosos. No era raro que las lanchas volcaran y algunas se perdieran. Tampoco eran raros los ahogados. Luego de meses de insistencia, el presidente municipal de Juchitán consiguió la atención del gobernador. Al fin se había dignado anunciar una visita a Santa María del Mar. Elementos de la policía del Estado apoyados por las fuerzas armadas reconstruyeron el camino dañado para que el gobernador pudiera pasar y advirtió a San Mateo que no toleraría actos de vandalismo, de manera que la circulación se reestableció, al menos por un breve tiempo. El gobernador llegó con toda su comitiva y le organizaron un acto político digno de la mejor campaña. Luego de un sinfín de soliloquios, se comprometió desde el estrado: –Puede que a algunos no les guste la sentencia del Tribunal Superior Agrario, pero su sentencia es su sentencia. Santa María del Mar ha sido beneficiada con mil 300 hectáreas que le deben ser respetadas. Y no sólo eso. Ante las carencias de educación y de salud, me comprometo a que en este mismo año se construyan en esta comunidad una clínica y una secundaria que beneficie a este pueblo huave que ha sido tan maltratado por las circunstancias. El aplauso fue atronador. Por fin la comunidad de Santa María del Mar podría vivir en paz. Y efectivamente. Durante los meses siguientes San Mateo no pudo enfrentarse a la policía del Estado ni mucho menos a las fuerzas armadas. La telesecundaria fue construida, lo mismo que una clínica que sustituyera al modesto dispensario que había en Santa María del Mar. Por mucho, la telesecundaria, que quedó lista unos cuantos meses después, era el inmueble más grande de todo el pueblo. La clínica también quedó terminada y equipada al mismo tiempo, aunque más modesta, con apenas ocho camas de hospital. La misión había sido cumplida y la policía y el Ejército retirados.

Pero San Mateo tenía preparado un contraataque. A las pocas semanas de terminados los trabajos, volvió a romper el asfalto que lo unía con Santa María, esta vez por cientos de metros, y apostó un centro de vigilancia para que nadie pasara por ahí. No conformes con ello, tiraron todos los postes y transformadores de electricidad, dejando a Santa María completamente a obscuras. Esta vez Santa María estaba no sólo incomunicado, sino también sin energía eléctrica. El secretario general de gobierno llamó al presidente municipal de San Mateo. –Raúl, ¡estás desafiando al gobernador! –No, señor, estamos defendiendo nuestras tierras sagradas. –¡Sabes que puedo volver a enviar a la fuerza pública! –¡Hágalo! Esta vez sí nos vamos a defender. El secretario sabía que no podía someter a un municipio completo. –Te las vas a ver con el Congreso, entonces. –Ya veremos. Pero mientras no nos devuelvan nuestras tierras seguiremos en pie de lucha. –No tienes idea del daño que están causando. ¡Son unos inconscientes! –Eso debieron pensarlo antes de comprar al Tribunal. –Lo que dices es una locura. El presidente cortó la llamada. Por primera vez en su gestión, el secretario sintió lo que era la impotencia. Mientras tanto, en Santa María del Mar no había manera de congelar el pescado. Lo que no se vendía o se consumía en el día se echaba a perder. Las lanchas tuvieron que convertirse de nuevo en medio de transporte. A las seis de la tarde, cuando se ocultaba el sol, la obscuridad era total. Se convertía en un pueblo fantasma con unas cuantas velas encendidas. La telesecundaria recién construida era un monumento a la inutilidad y la única tienda del pueblo vendía todo tres veces más caro por la dificultad de traer los insumos por mar. Les tomó un año conseguir que el gobierno del Estado les donara una planta de energía eléctrica que funcionaba con diésel tan sólo dos horas diarias: de siete a nueve de la noche, con suficiente poder para alimentar un par de bombillas por casa y si acaso una televisión. No más. Imposible pensar en una plancha o una lavadora, que estaban prohibidas. Al cabo de ese tiempo, la clínica quedó totalmente desabastecida. Todas las mañanas llegaban en lancha dos enormes pedazos de hielo desde San Dioniso que se vendía como oro molido entre los pescadores para mantener fresco su producto, y un poco para don Cuco, el único vendedor de helado en todo el pueblo, que se paseaba en su carrito por las calles haciendo sonar sus campanitas, y que turnaba sus visitas a las salidas de las tres escuelas primarias. Así, sin luz, sin agua y sin acceso por tierra,

Santa María del Mar vivió por ocho años más. Las súplicas de ayuda eran ignoradas. En reiteradas ocasiones vecinos de Santa María acudieron al puesto de vigilancia que San Mateo había colocado a las afueras del pueblo para tratar de negociar, pero siempre fueron repelidos con violencia. “Nuestra tierra por paso, luz y agua”, era siempre la respuesta. Administración tras administración en San Mateo, la postura del municipio entero era implacable. Santa María no enfrentaba un problema de seguridad pública. Estaba viviendo un auténtico abuso impune del poder público. El gobernador que los había ayudado dejó el cargo. Luego llegó otro que los ignoró por completo. Luego un tercero, que en campaña les había prometido resolver su problema. Con toda pompa y circunstancia, este nuevo gobernador se volvió a presentar en Santa María del Mar, no sin antes haber mandado instalar juegos para niños en la plaza pública. Esta vez llegó por la mañana desde Juchitán, atravesando la enorme laguna para evitar el mar embravecido. –He empeñado mi palabra y la voy a cumplir. Vamos a arreglar de una vez por todas este conflicto con San Mateo, porque es inaceptable la situación por la que están pasando. A eso me comprometí en mi campaña y yo soy un hombre de honor. Les vamos a construir su propio camino desde San Dionisio con un puente para que se acaben los problemas. Estamos hablando de una inversión de 165 millones de pesos ¡Y como muestra de nuestra buena disposición les hemos traído estos juegos para que los niños se entretengan mientras iniciamos las labores! El gobernador destilaba un cinismo que nadie podía creer. –¡Y aquí mi esposa –prosiguió con tono grandilocuente– tiene un anuncio que hacerles! –¡Como presidenta del DIF –anunció como si se estuviera arreglando al mundo–, estoy dándole instrucciones en este momento a mi director para que de inmediato se construya aquí una cancha de fútbol rápido! La gente se veía entre sí, desconcertada. ¿Fútbol rápido? ¿Columpios? ¡Lo que ellos querían era luz, agua y una vía terrestre de acceso a su comunidad! Y se veía que eso tardaría años. Los números no cuadraban. ¿165 millones de pesos para una comunidad de mil 500 habitantes? Simplemente no era creíble. Y estaba visto que el gobernador no pondría límites a San Mateo y que en verdad esta situación lo rebasaba. Santa María del Mar es ahora más que nunca una comunidad sumida en la miseria, el abandono y el aislamiento. Luego de dos años, las promesas del gobernador siguen sin cumplirse, mientras que San Mateo mantiene su “caseta de vigilancia”, 24 horas al día, siete días a la semana. Silvano y María José, como pudieron, se

casaron y tuvieron dos hijos. Él tiraba sus redes a las cinco de la mañana y apenas conseguía pescar para el autoconsumo, así que volvió a poner su lancha al servicio de la comunidad por las tardes, transportando insumos y personas a las cinco de la tarde hacia y desde San Dionisio. Luego de años de estas jornadas de transporte, las lanchas a motor fuera de borda se habían terminado. Todas habían sucumbido ante el mar inclemente. La única que quedaba era la de Silvano, hasta que un día los vientos lo volcaron y se lo tragó el mar. María José estaba destrozada, viuda, sin sustento y con dos hijos pequeños. Para colmo de males, se habían enterado que el presidente de la República ya no quería parques eólicos. No obstante que el planeta estaba agonizante, se iban a suspender las inversiones en energías limpias. Los inversionistas españoles les mandaron dar las gracias, se burlaron hasta la náusea de México, y se fueron a otro país. A las seis semanas de que Santa María quedó incomunicada incluso también por mar, el único acceso era un larguísimo viaje a través de la laguna hacia Juchitán. Muy poca gente entraba o salía del pueblo, pero fue la suficiente. Empezaron a enfermar y a morir por causa de una nueva enfermedad. María José se contagió junto con sus hijos. Mientras pudo, salió a caminar a la playa para admirar las estrellas del cielo. La pandemia había azotado a todo el pueblo, y nadie podía ni entrar ni salir. No había siquiera un poco de hielo para bajar la fiebre en ese calor sofocante. Cada día había docenas de muertos. Cuando se dio cuenta, había llegado a los límites de Santa María y se introdujo en las tierras en conflicto. Salió hacia el camino y se encontró con el puesto de vigilancia que controlaba día y noche el pueblo de San Mateo. –¡Ayúdenos, por favor, mis hijos y yo nos estamos muriendo! Un indígena huave salió de la caseta con un fusil y le dijo: –¡Acceso, luz y agua, a cambio de nuestras tierras! María José escupió en la cara del indígena. Si ella moriría, habrían de morir también todos los infames que tanto dolor le habían causado a ella y a su pueblo. Se dio la media vuelta y tomó el camino de regreso. El indígena quedó furioso y le apuntó con su fusil. –¡Déjala compadre! –lo calmó otro de los centinelas– ¡No te manches las manos con una muchacha inofensiva! –¡Pero me ha escupido en la cara! –¡Ni que fuera para tanto! Eso sí, estás todo chorreado. Toma –le dijo ofreciéndole su propio paliacate, con el que enjugaba su sudor cada 15 minutos–, ¡límpiate la cara y asunto concluido!

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LEY DE ÉTICA GUBERNAMENTAL Caso: 1-A-14 Órgano Jurisdiccional: Tribunal de Ética Gubernamental de El Salvador.

Paulo Arturo Flores Tello Maestro en Derecho de la Empresa por la Universidad Panamericana campus Santa Fe. Abogado por la Universidad de Guadalajara.

Antecedentes El artículo 1 de la Ley de Ética Gubernamental de El Salvador (LEG) establece que dicha ley tiene por objeto normar y promover el desempeño ético en la función pública del Estado y del Municipio, prevenir y detectar las prácticas corruptas y sancionar los actos contrarios a los deberes y las prohibiciones éticas establecidas en la misma. El artículo 2 menciona que la LEG aplica a todos los servidores públicos, permanentes o temporales, remunerados o ad-ho-

norem, que ejerzan su cargo por elección, nombramiento o contrato, que presten servicio en la administración pública, dentro o fuera del territorio nacional, así como quienes sin ser servidores públicos administren bienes o manejen fondos públicos. Por su parte, el artículo 10 de la misma ley contempla al Tribunal de Ética Gubernamental (TEG) como una institución de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía en lo técnico, administrativo y presupuestario, además de considerarle como el ente rec-

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tor de la ética pública, por lo que no está subordinado a autoridad alguna. Conforme al artículo 11, dicho Tribunal se integra por cinco miembros propietarios: uno electo por la Asamblea Legislativa, que será el Presidente; otro, designado por el Presidente de la República; uno más, por la Corte Suprema de Justicia; otro, por la Corte de Cuentas de la República, y el quinto, por los titulares del Ministerio Público. Los integrantes durarán cinco años en el cargo y pueden ser reelectos. Cada propietario cuenta con un suplente designado por la misma institución. El Caso El 15 de enero de 2014, el TEG recibió una denuncia en contra de Luis Alberto Mejía Portillo y Benjamín Antonio Ramos Franco, ambos profesores del Departamento de Bioquímica de la Facultad de Medicina de la Universidad de El Salvador (UES). En la denuncia fue señalado que a partir del 2012 ambos académicos habían incumplido sistemáticamente su horario laboral con el fin de acudir a dar clases particulares en la Universidad Salvadoreña Alberto Masferrer (USAM). El 20 de abril siguiente, el TEG ordenó la apertura de la investigación preliminar ante la posible infracción a la prohibición ética de realizar actividades privadas durante la jornada ordinaria de trabajo, establecida por la LEG en su artículo 6, inciso e). Como parte de las investigaciones fueron solicitados sendos informes a los rectores de cada una de las universidades relacionadas con el caso, en los que fueron solicitados los contratos, el monto de las percepciones económicas que recibían los denunciados, los horarios en los que deberían prestar sus servicios, así como los controles de asistencia respectivos. Asimismo, como parte del procedimiento de investigación, los profesores denunciados contaron con la oportunidad de realizar manifestaciones de defensa, así como de formular alegatos. Con la documentación presentada por las Universidades, el TEG determinó como probados los siguientes hechos relacionados con Luis Alberto Mejía Portillo: • Entre enero de 2012 y noviembre de 2014, se desempeñó en la facultad de medicina de la UES como Profesor Universitario III y Jefe de Departamento de Bioquímica. • La jornada de trabajo que estaba obligado a cumplir corría de las 8 a las 16 horas, de lunes a viernes. • Durante los años mencionados, los controles de asistencia reflejan irregularidades en el cumplimiento de su jor-

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nada de trabajo, pues en ocasiones se retiró antes de tiempo sin contar con autorización para ello. En ese mismo lapso, impartió la catedra de Bioquímica Médica II, en un horario de las 16 a las 19 horas, con excepción del ciclo II-2014, en el que su horario fue de las 15:30 a las 19:30 horas. Para estar en la posibilidad de impartir estas clases, se ausentó de sus funciones como Jefe de Departamento de Bioquímica. En octubre y noviembre de 2014, registró su asistencia en ambas universidades en fechas y horarios coincidentes, en algunos casos, registró su salida de la UES con posterioridad a haber registrado su llegada a la USAM. De 2012 a 2014, se ausentó para realizar funciones privadas sin contar con la autorización necesaria.

En relación con Benjamín Antonio Ramos Franco: • De mayo de 2012 a noviembre de 2014 se desempeñó como Profesor I en la UES. • La jornada de trabajo con la cual estaba obligado a cumplir corría de las 8 a las 16 horas, de lunes a viernes. • No existe prueba alguna de que durante dicho periodo se haya dedicado a la docencia de manera particular. • Durante el periodo indicado se presentó a trabajar con posterioridad a su hora de entrada, sin contar con autorización alguna. La Resolución: Al resolver este caso, el TEG destaca que la ética pública está conformada por un conjunto de principios que orientan a los servidores estatales y los conducen a la realización de actuaciones correctas, honorables e intachables. De igual manera, el Tribunal destaca que la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción promueven los principios de debida gestión de los asuntos y los bienes públicos, responsabilidad, integridad, rendición de cuentas y transparencia. En ese sentido, la LEG contempla y define en su artículo 4 los siguientes principios éticos de la función pública: a. Supremacía del Interés Público. Anteponer siempre el interés público sobre el interés privado. b. Probidad. Actuar con integridad, rectitud y honradez. c. Igualdad. Tratar a todas las personas por igual en condiciones similares.

d. Imparcialidad. Proceder con objetividad en el ejercicio de las actividades de la función pública. e. Justicia. Dar a cada quien lo que le corresponde, según derecho y razón. f. Transparencia. Actuar de manera accesible para que toda persona natural o jurídica, que tenga interés legítimo, pueda conocer si las actuaciones del servidor público son apegadas a las leyes, a la eficiencia, a la eficacia y a la responsabilidad. g. Responsabilidad. Cumplir con diligencia las obligaciones del cargo o empleo público. h. Legalidad. Actuar con apego a la Constitución y a las leyes dentro del marco de sus atribuciones. i. Lealtad. Actuar con fidelidad a los fines del Estado y a los de la institución en que se desempeña. j. Decoro. Guardar las reglas de urbanidad, respeto y buena educación en el ejercicio de la función pública. k. Eficiencia. Cumplir los objetivos institucionales al menor costo posible. l. Eficacia. Utilizar los recursos del Estado de manera adecuada para el cumplimiento de los fines institucionales. m. Rendición de Cuentas. Rendir cuentas de la gestión pública a la autoridad competente y al público. Con base en estas disposiciones, el TEG consideró que los servidores públicos están obligados a optimizar el tiempo asignado a sus funciones, por lo que el incumplimiento de la jornada laboral afecta esencialmente a la función estatal y no respeta el principio ético de responsabilidad, lo que puede implicar la prestación de servicios públicos ineficientes y retraso en el trámite de los asuntos públicos. Así, el TEG consideró que en este caso estaba plenamente acreditado que ambos académicos habían incumplido con su jornada laboral, aunque con matices diferentes en cada uno de los casos. Luis Alberto Mejía Portillo además de no respetar su jornada de trabajo, había manipulado los sistemas para registrar la asistencia y salida de la UES, pues en algunas ocasiones registró su salida cuando ya se encontraba dando clase en la USAM. Así, su conducta no se limitó a no cumplir con el horario especificado, sino que alteró los registros de asistencia de la UES y se vio beneficiado económicamente por ello. Por otro lado, a Benjamín Antonio Ramos Franco no pudo acreditársele que haya dado clases particulares dentro del horario laboral, sin embargo, sí fue comprobado que lo incumplió al llegar tarde a

su empleo continuamente. Ante esta situación, el TEG consideró que la conducta desplegada por ambos profesores transgredía el principio ético de responsabilidad, además de ser antagónica al desempeño ético de la función pública, la cual siempre debe anteponer el interés público sobre el particular. En consecuencia, el TEG resolvió sancionar a ambos académicos al pago de una multa, para lo cual tomó en consideración los ingresos obtenidos por cada uno de ellos. En ese tenor, Luis Alberto fue sancionado con una multa de 448.20 dólares de los Estados Unidos de Norte América, mientras que Benjamín Antonio fue multado con 224.10 dólares del mismo país. Adicionalmente, el TEG ordenó incluir a los dos profesores en el Registro Público de Personas Sancionadas. Colofón De 2011 a la fecha, el TEG ha resuelto mil 410 casos consultables en su portal. Algunos de los resueltos, van desde la exigencia de pagos indebidos de parte de servidores públicos, hasta el incumplimiento del horario laboral de dichos funcionarios. El portal del TEG permite la recepción de denuncias anónimas a partir de las cuales se integra la averiguación correspondiente. Resulta aleccionador percatarse de que El Salvador, desde 2011, previó la formación de un órgano independiente, cuyos miembros son designados por los tres poderes, para vigilar el cumplimiento de la ética pública en las actividades del día a día. Nuestro Código de Ética de las Personas Servidoras Públicas del Gobierno Federal define a la ética pública como la disciplina basada en normas de conducta que se fundamentan en el deber público y que busca en toda decisión y acción, la prevalencia del bienestar de la sociedad en coordinación con los objetivos del Estado mexicano, de los entes públicos y de la responsabilidad de la persona ante éstos. Asimismo, menciona que la ética pública se rige por la aplicación de los Principios Constitucionales de Legalidad, Honradez, Lealtad, Imparcialidad y Eficiencia. No obstante a lo anterior, en nuestro país siguen sin ser designados los magistrados que constituirán la tercera sección (anticorrupción) de la Sala Superior y la Sala Especializada en Responsabilidades Administrativas, ambas del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. El Salvador ya cuenta desde hace años con su TEG, aquí no hemos podido designar a quienes realizarán dicha función de manera especializada. Quizá es una cuestión de ausencia de ética pública.

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Alfonso

herrera garcía

Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad Complutense de Madrid. Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores del Conacyt. Twitter: @jAlfonsoHerrera

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DERECHOS HUMANOS. CIEN AÑOS DE EVOLUCIÓN DE LOS DERECHOS EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA Fix-Fierro, Héctor y Martínez Uriarte, Jacqueline México, Fondo de Cultura Económica, 2018, 302 págs.

ay un doble y poderoso motivo para comentar este libro. La reforma a la Constitución mexicana en materia de Derechos Humanos cumplió el mes pasado 9 años desde su publicación, el 10 de junio de 2011. Un nuevo aniversario es siempre buena oportunidad para revisitar su dimensión conceptual y normativa. Es momento propicio también para pensar en un diagnóstico sobre su impacto real en la sociedad mexicana. Por otro lado, esta obra fue escrita por Héctor Fix-Fierro y Jacqueline Martínez Uriarte en el marco del centenario de la Constitución queretana de 1917. Forma parte de la importante colección del Fondo de Cultura Económica dirigida por José Ramón Cossío, orientada a la conmemoración de este siglo constitucional mexicano. Jacqueline Martínez es una autora con importantes aportaciones a las ciencias sociales y políticas. En esta oportunidad, suma su visión sociológica e histórica de los Derechos Humanos. Su trayectoria en el poder judicial y en el diseño de políticas públicas en esta materia abona a una necesaria visión pragmática, que se hace patente en el libro. Héctor Fix-Fierro nos ha dejado físicamente el pasado 28 de mayo de 2020. Sin duda alguna, fue uno de los más importantes juristas de su generación. Imprimió en cada uno de sus estudios una precisión en el lenguaje jurídico, impecable estructuración temática y una siempre elegante prosa, sorprendentemente combinada con erudición y profundidad de las ideas. Juntos, Jacqueline Martínez y Héctor Fix-Fierro explican el origen liberal de los Derechos Humanos a partir del ropaje histórico de las garantías individuales en la Constitución de 1857. Pero que mantuvieron una vigencia en su base por más de nueve décadas en la Constitución de 1917 que nos rige. Explican su amalgamamiento con el constitucionalismo social que germinó con el movimiento revolucionario que dio lugar a la Constitución de Querétaro. Desarrollan con pulcritud sintética los cambios jurídicos que llevaron a incorporar derechos nuevos y libertades democráticas, en especial después de los años 70. Identifican los

factores que luego consiguieron la apertura del ordenamiento al sistema universal e interamericano de Derechos Humanos. Destacan la transición de las garantías individuales a los Derechos Humanos que fueron finalmente consagrados en la celebrada reforma del 2011. No puede estarse ningún ápice en desacuerdo con el escenario explicado por los autores cuando advierten una distancia, lamentablemente persistente en la experiencia mexicana, entre la bondad de las normas positivas y las trágicas realidades de los derechos. Especialmente para grandes sectores vulnerables, en lo social y en lo económico, de nuestra sociedad. En los últimos tiempos, es sabida la condición estructural depreciada de los derechos en cuestiones básicas como la ausencia de estándares satisfactorios de seguridad pública o de condiciones generales de libertad personal. En mucho tiene que ver esa lastimosa circunstancia con condiciones de desaparición forzada, violencia y delincuencia organizada. Este escenario se recrudece entre nosotros porque se ha convertido en una condición negativa permanente, que pone a los derechos y libertades básicas en escenarios ilusorios en muchos de sus aspectos elementales, tanto en lo individual como en lo colectivo. Estas condiciones han encontrado una complicidad inadmisible con una cultura de impunidad frente a flagrantes violaciones; intransitables para cualquier Estado de derecho y desde cualquier punto civilizado de vista. Lo anterior se explica, dicen nuestros autores, por una construcción inacabada del Estado, el imperio de la ley y la democracia. Pongo, sin embargo, finalmente de relieve su expresión alentadora de cara a los problemáticos hallazgos en su objeto de su estudio. Les cito: “Concluimos expresando nuestra esperanza de que México logre resolver esta crisis sin renunciar a los indudables avances democráticos de las últimas décadas”. Tienen toda la razón.

Revista Tiempo de Derechos No. 27

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