Revista Tiempo de Derechos No. 28 by tiempodederechos

Tiempo FEDERALISMO

Derechos

PACTO FISCAL, A DISCUSIÓN

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ERNESTO MARTÍNEZ FRANCO RAMÓN CABRERA PAULO CÉSAR PÉREZ SINUHÉ REYES SÁNCHEZ RODRIGO UGALDE PRIETO DANIEL GONZÁLEZ DÁVILA PAULO ARTURO FLORES TELLO JAIME RODRÍGUEZ ALBA

ESPECIAL: In Memoriam. Sergio Salvador Aguirre Anguiano

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AGOSTO 2020. No. 28

DIRECTORES GENERALES

M. R. Mariano Azuela Güitrón M. R. Sergio Salvador Aguirre Anguiano

CONSEJO EDITORIAL

Acuña Juan Manuel, Adato Green Victoria, Aguirre Anguiano Sergio, Aguirre Anguiano José Luis, Azuela Güitrón Mariano, Betanzos Torres Eber Omar, Chávez Chávez Arturo, Cruz Razo Juan Carlos, De la Mata Pizaña Felipe, Estrada Michel Rafael, Fernández de Cevallos Diego, García Velasco Gonzalo, Germán Rangel Arturo, Gómez Mont Fernando, Gutiérrez Fernández José Guillermo, Hamdan Amad Fauzi, Herrera Fragoso Agustín, Jáuregui Robles César, Lozano Díez José Antonio, Luna Ramos Margarita Beatriz, Martínez Andreu Ernesto, Marroquín Zaleta Jaime Manuel, Medina Mora Eduardo, Mejan Career Luis Manuel, Ortiz Mayagoitia Guillermo, Preciado Briseño Eduardo, Prida Peón del Valle Antonio M., Schmill Ordóñez Ulises, Saldaña Serrano Javier, Sempé Minvielle Carlos, Silva Abbott Max, Soberanes Fernández José Luis, Velásquez Juan, Vigo Rodolfo Luis, Zambrana Castañeda Andrea, Zertuche García Héctor.

DIRECTORA EDITORIAL

Lourdes González Pérez

CONTENIDO

AGOSTO 2020. No. 28 TIEMPO DE DERECHOS

ARTÍCULOS

06 07 08 16

Editorial ANTONIO GARCI

Hacia un nuevo Pacto Fiscal

ERNESTO MARTÍNEZ FRANCO

Federalismo, marco del Pacto Fiscal

RAMÓN CABRERA

Coordinación Fiscal en el contexto de la 4T

EDITOR

Armando Flores Velázquez

ARTE Y DISEÑO

Irasema Tovar Alvarez

CONTACTO

PAULO CÉSAR PÉREZ

Teléfono: 55 5520 2576 suscripciones@tiempodederechos.mx “Tiempo de Derechos, año 3, número 28, agosto 2020, publicación mensual editada por Fundación Aguirre, Azuela, Chávez, Jáuregui, Pro Derechos Humanos A.C., con domicilio en Sierra Candela #43 Col. Lomas de Chapultepec. Del. Miguel Hidalgo C.P. 11000 Ciudad de México. Teléfono 55 5520 2576, correo electrónico suscripciones@tiempodederechos.mx. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo número 04-2018-031510554100-102. ISSN 2594-1070. Licitud de título y contenido número 17140 otorgado por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría de Gobernación. Impresa por Preprensa Digital S.A. de C.V., con domicilio en Caravaggio 30 Col. Mixcoac Del. Benito Juárez C.P. 03910. Teléfono 55 5611 9653. Este número se terminó de imprimir el 28 de julio de 2020, con un tiraje de 5,000 ejemplares. Las opiniones expresadas por los autores no representan necesariamente la postura del editor. Queda prohibida la reproducción total o parcial de la publicación (contenidos e imágenes) salvo autorización previa de la editorial dada por escrito.”

Decadentes, los medios ordinarios de defensa en el Pacto fiscal

SINUHÉ REYES SÁNCHEZ

Justicia redistributiva entre estados federados

RODRIGO UGALDE PRIETO

Tributos e interpretación administrativa. Caso Chile.

Agosto 2020

ESPECIAL: In Memoriam. Sergio Salvador Aguirre Anguiano

Eduardo Delgado Amigo

Ministros de la SCJN Memoria epistolar

Guillermo Ortíz Mayagoitia

Versos cómplices para un compañero inolvidable

Margarita Beatriz Luna Ramos

Constructor de afectos

Alberto Pérez Dayán

¿Relatividad o efectividad de las sentencias de amparo?

José Ramón Cossío Díaz Justicia sin traicionar su fe

Adriana Cecilia Saulés Pérez Por siempre

José Luis Aguirre Anguiano Recuerdo de un hermano

Alfonso Herrera García Jurista con sentido humano

Paulo Arturo Flores Tello Don Sergio

Daniel González-Dávila Los jinetes del nuevo orden

SECCIONES DANIEL GONZÁLEZ DÁVILA

SI DE CUENTOS SE TRATA... CUÉNTALO

Los puentes de la discordia

PAULO ARTURO FLORES TELLO

JAIME RODRÍGUEZ ALBA

CASO JUZGADO

Juicio Sobre Cumplimiento de Convenios de Coordinación Fiscal

TIEMPO DE LIBROS

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EDITORIAL

ólo tres puñados de países en el mundo se organizan bajo algún sistema federal. Sin embargo, es uno de los temas políticos de los que más se ha escrito. No es para menos, los Estados con los territorios más extensos, muchos de ellos de los más poblados y ricos del mundo, tienen esa forma de organización. Se cuentan Rusia, Canadá, Estados Unidos, Brasil, India, Argentina, Alemania y unos cuantos más, entre ellos México. En términos prácticos –y sin entrar a cuestiones históricas, que revelarían otras causas más ciertas–, podemos decir que estos países adoptaron esta forma de organización con la intención de gozar de una mayor fortaleza hacia el exterior, y para complementarse y apoyarse entre los Estados que conforman la federación. Ahí es donde hace su arribo el Derecho, regulando esas complejas relaciones de entidades federadas, definiendo lo que es justo o injusto entre quienes deben ser considerados pares, cuando a veces el destino les dictó otra suerte. Piénsese en los Estados federados cuyo territorio en su mayoría o totalidad es un desierto o páramo, y aquel que está lleno de ríos, costas, bosques, o cuenta con una ubicación privilegiada, una población más numerosa o mejor organizada. No estamos hablando sólo de México, es discusión en Rusia como en Estados Unidos. Al interior de una Federación, entre los muchos asuntos de la mayor importancia, el del dinero suele ser de los más constantes y ampulosos. En el caso de México, algunos gobernadores han recordado que el sistema con que se reparten los recursos económicos no suele ser del todo justo. “Recibimos menos de lo que aportamos”, queja muy válida de los más industriosos o afortunados. Otros, sin que les falte verdad, claman ayuda: “Nos han quitado todo y privilegian a otros”. Aunque también hay otros gobernadores que simplemente hacen mutis. Por algo será. En este número, tratando de ceñirnos a lo que el Derecho y la razón corresponde, quisimos tratar el tema de la coordinación fiscal entre los Estados federados y la Federación, a veces llamado Pacto Fiscal, con la intención de contar con un marco de referencia para una discusión que se anticipa larga y ríspida, pero indispensable. Partimos del principio de que el enfoque humano debe ser el centro de la misma. Nuestro director fundador, Don Sergio Salvador Aguirre Anguiano (†) expuso la relevancia del tema, ya no pudo cerrar personalmente en su totalidad este número. Extrañamos su grata presencia y pasión editorial, no sus principios y filosofía, pues nos los dejó muy bien inculcados, y forman parte de la línea editorial de esta revista y así se mantendrá. Sus amigos, compañeros y colaboradores le rendimos un último adiós en estas sus páginas recordando su profundo compromiso con la Vida, la Justicia y la Amistad.

HACIA UN NUEVO PACTO FISCAL

Agosto 2020

FEDERALISMO, MARCO DEL PACTO FISCAL La coordinación tributaria entre las entidades y la Federación tiene su origen en el sistema de gobierno. Sus principios exigen asegurar el desarrollo de los menos favorecidos sin frenar la competitividad regional.

ERNESTO MARTÍNEZ FRANCO Magistrado presidente y titular de la Tercera Ponencia de la Sala Regional Centro III del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Estudió Derecho en la Universidad Iberoamericana, Campus Ciudad de México y la Maestría en Derecho por el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey.

Johannes Althusius. Foto: Especial.

l marco conceptual del federalismo nos acerca a los antecedentes del Pacto Fiscal de los Estados Unidos Mexicanos, cuya relevancia actual nos invita a la reflexión. Conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, el término “federalismo” es: “1.- el sistema de Federación entre corporaciones, o estados. 2.-Teoria o corriente política que defiende los principios de la federación”.

Charles Louis de Secondat, barón de Montesquieu. Foto: Especial.

Alexis Charles de Clerel. Foto: Especial.

Etimológicamente, federalismo proviene de la voz latina foedus, que significa unión, alianza, pacto o acuerdo; lo que en el marco de las ciencias sociales y políticas podemos interpretar como la estructura y organización de grupos humanos asociados para fines determinados sin perder su individualidad. Johannes Althusius, filósofo y teólogo calvinista alemán, autor de la “Politica Methodicae Digesta, Atque Exemplis Sacris et Profanis Illustrata” es considerado el primer federalista auténtico. Establece que el Estado, es decir, la comunidad superior, “está formada por la unión de varias inferiores, que no obstante ello, no pierden su individualidad y su autonomía”. Una de las características fundamentales del sistema federal es que la autoridad surge desde abajo (los estados). Por lo tanto, para este autor, la comunidad superior no sería un estado federal, sino una reunión de Estados. Charles Louis de Secondat, barón de Montesquieu (1689-1755), desarrolló en el marco de la Ilustración el concepto de la “República Federativa”, conformada por un conjunto de repúblicas cuyo modelo sería sustituto del despotismo que en ese momento dominaba a Francia. Esta forma de gobierno sería establecida como consecuencia de una convención, mediante la cual diversas entidades políticas forman una unión con la posibilidad de lograr un Estado más vigoroso, en beneficio de sí mismas, pero cada una conserva su personalidad. En diversos artículos publicados en “El Federalista”, autores como Hamilton, James Madison o John Jay, expresa-

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ron que el federalismo es una “unidad en la diversidad”, cuya interrelación e independencia de las organizaciones estatales y las relaciones jurídicas entre los estados miembros y la Federación se rigen como un proceso evolutivo, que consecuentemente se une con el Constitucionalismo. En “La Democracia en América”, Alexis Charles de Clerel (1805-1859), Vizconde de Tocqueville, señaló que la unión de las Trece Colonias Norteamericanas derivó de las grandes necesidades que tenían respecto de la protección comercial, estabilidad económica, aspectos fiscales y, complementariamente, la búsqueda de su seguridad común, teniendo el gobierno federal las atribuciones que no estaban consideradas para los estados. Así, el gobierno de estos últimos continuó siendo el derecho común, y la normatividad del gobierno federal fue la excepción. Tocqueville también señalaba que una de las características principales de los Estados Unidos de América, era que la Unión tenía por gobernados, no a estados, sino a simples ciudadanos; haciendo hincapié en que el sistema federativo tenía la ventaja de representar la más poderosa combinación en favor de la prosperidad y de las libertades humanas. La concepción aplicable al caso mexicano se encuentra planteada en el “El Liberalismo Mexicano”, donde Jesús Reyes Heroles sostiene que son los estados soberanos quienes federan, es decir, que hacen una alianza o un pacto por medio de sus representantes creando la Federación y expresan los derechos que le ceden. Entre los autores modernos del Federalismo se encuentra el profesor en la Universidad de Stanford, Barry R. Weingast, cuyas investigaciones se concentran en la relación que guarda la política con la economía. Weingast establece que en los últimos 300 años las naciones desarrolladas adoptaron una estructura federal cuyo enfoque principal radica en su desarrollo económico y utiliza de ejemplo a países como Inglaterra, Holanda y los Estados Unidos. Sostiene que tales países desarrollaron sus sistemas políticos

en un federalismo orientado al mercado, enfoque emanado de la racionalidad liberal que establece límites fuertes sobre las facultades de gobierno para confiscar la riqueza. Para ello resulta indispensable tomar en cuenta los postulados del andamiaje jurídico, pues es preocupación de primer orden para cualquier Estado que representen los mas altos estándares de legalidad y que no se reduzcan a reglas escritas sin la fuerza necesaria para hacerlas valer, lo que equivaldría a que pudieran ser cambiadas, evitadas o ignoradas. Para conseguirlo es indispensable la aplicación de la teoría del constitucionalismo positivo, cuyo principal propósito radica en mantener la correlación existente entre la organización política de la sociedad y su desempeño económico. Para ello, la constitución de tal país debe ofrecer los medios de su propia preservación y aplicación; con tareas especificas para limitar al gobierno tanto en tamaño como en facultades especiales. Es indispensable que se respeten las libertades y determinen claramente las obligaciones frente al ejercicio del poder del Estado. Rasero económico

Los elementos económicos pueden servir de medida para evaluar el grado de autonomía entre la Federación y los estados miembros. En el federalismo actual debemos buscar la descentralización de la política económica como medio de desarrollo regional. De acuerdo con el profesor Weingast, el politicólogo estadounidense William Riker establece que el sistema federal tiene las siguientes características: a. Una jerarquía de gobiernos. Por ejemplo, dos niveles de gobierno ejerciendo el poder en el mismo territorio y en la misma población. b. Un panorama delineado de autoridad, en el que cada nivel de gobierno es autónomo en sí mismo, con una esfera de autoridad política bien definida. c. Una garantía de gobierno en su esfera de autoridad económica.

En este contexto, Weingast señala una cuarta característica para un sistema federal orientado al mercado; esto es, la facultad regulatoria de la autoridad dividida en: a. El Imperio del Estado desde la federación, para regular mercados y prevenir a los gobiernos estatales para que se abstengan de instaurar barreras comerciales en el ejercicio de su autoridad regulatoria en perjuicio de otros gobiernos estatales. b. La limitación para que la autoridad del Gobierno Federal haga política económica sin una coordinación con el poder regulatorio de los ingresos y egresos, así como los estados miembros de la Federación.1 Resumiendo brevemente lo expuesto, se concluye que el federalismo es una forma de organización política, en la cual entidades autónomas e independientes realizan un pacto para unirse bajo un orden común, cediendo parte de su soberanía a un poder central, dando forma a una comunidad superior: el Estado Federal. 2

Los estados unitarios son mayoría en el mundo, pero el federalismo como sistema de gobierno ha sido adoptado por estados con un amplio territorio, como Rusia, Estados Unidos, Canadá, México, Venezuela, Brasil y Argentina, ocupando más de la mitad de la superficie de la Tierra en términos de territorio. Benjamín Reitchkiman establece que “aunque sólo existen 16 naciones federales formalmente hablando en un mundo de cientos de países, la discusión sobre el federalismo ha imbuido los organismos políticos de Occidente y su efecto se ha dejado sentir en todos los aspectos, tanto administrativos como económicos o institucionales; también en los problemas fiscales, es decir, de ingresos y gastos, presupuesto, deuda y administración pública, de tal modo que la permanente discusión sobre centralización y descentralización, tanto económica como política y administrativa, no nada más es privativa de los estados federales, sino que se ha ampliado a todas las naciones, cualquiera que sea su estructura”.3 Algunas de las características de los regímenes federales son las siguientes:

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Desde la federación el Estado ejerce su imperio para regular mercados.

Weingast, Barry, El papel económico de las instituciones políticas, Universidad de Stanfdord, 192, P. 12. Ibidem. pp. 13-14 3 Benjamín Retchkiman K., Teoría de las finanzas públicas, t. II, UNAM, México, 1987, 410 páginas. 1 2

Foto: Depositphotos.

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a. División territorial: cada orden de gobierno mantiene su soberanía, preservando su derecho a separarse de la federación. b. Participación de los estados miembros en las decisiones de ámbito federal. c. Tanto la soberanía política como los derechos y las obligaciones se dividen entre los diferentes órdenes de gobierno. d. Las competencias de las entidades integrantes de la federación se establecen por escrito en la Constitución y sólo pueden modificarse con enmiendas a ésta. e. Determinadas competencias se descentralizan para transferirlas a los órdenes de gobierno estatal y municipal. Los estados tienen competencias exclusivas que no están sometidas al control del orden central. Esto es, que cada orden conserva su autonomía, en tanto que los asuntos de interés común se dejan al poder central. De esta manera, la importancia del federalismo radica en la habilidad para lograr la conjunción y el equilibrio entre la existencia de un gobierno federal o central y la autonomía de los estados federados. Estos dos niveles políticos establecen acuerdos para distribuirse las diversas funciones y competencias. Las políticas y responsabilidades del orden federal tienen jurisdicción sobre todo el territorio del país y a él se someten sus residentes, como sucede con la política monetaria o la seguridad nacional. Pero en todas las demás, los estados conservan su soberanía y una autonomía administrativa en ciertas materias de su competencia, como en la política fiscal, basada en dos principios: la existencia de una estructura de gobierno propio y de asuntos o facultades de competencia exclusiva. En el primer caso significa que poseen órganos legislativos y ejecutivos elegidos por sus habitantes y la capacidad de autoorganizarse, tener su constitución y órganos de gobierno propios. En el segundo, que en el ámbito constitucional la distribución de facul-

tades es lo suficientemente amplia para preservar los intereses locales, con la única limitante del interés común de la federación. En virtud de que el federalismo político no implica forzosamente el federalismo económico, es necesario buscar equiparar una distribución de competencias que permita una política económica que elimine los obstáculos para el desarrollo. En la distribución de competencias, destacan las materias mixtas, las cuales no son exclusivas de ninguno de los órdenes de gobierno, al coexistir la competencia federal y la de los estados, pero con diferentes responsabilidades. El nivel federal conserva competencia sobre aspectos básicos, como la normatividad, y deja al ámbito estatal su desarrollo e instrumentación. El sistema adoptado en México es el mixto. El Estado federal cuenta con una administración propia desconcentrada, como sucede en Estados Unidos y Rusia, y existen además administraciones estatales que se coordinan, mediante convenios de colaboración con la administración federal, para asuntos de interés general, como el gasto social. Dada la coexistencia de soberanías, es necesario precisar que la soberanía política es la capacidad suprema, sustantiva e independiente de la comunidad para definir sus metas y organizar sus propias instituciones, políticas e instrumentos para alcanzarla. La soberanía económica es la facultad para ordenar los gastos y los ingresos necesarios para el ejercicio de la soberanía, el funcionamiento de las instituciones y el desarrollo económico y social. La soberanía tributaria es la posibilidad jurídica para imponer tributos a personas, bienes y acciones que se encuentran en la jurisdicción del poder político, que se realizan con las acciones de la administración tributaria. Es un poder irrenunciable, imprescriptible, no es patrimonial y es indelegable (lo que se puede delegar es el ejercicio del mismo). Este poder corresponde a los diferentes órdenes de gobierno de igual

categoría institucional (federal, estatal, municipal o local) en el ejercicio de sus respectivas competencias, de sus propias soberanías y su autonomía.4 Por ello, es importante el papel de la concurrencia tributaria de las soberanías dentro de la federación. El poder tributario de los estados no proviene de una delegación del nivel federal, sino que es originario; incluso, el estatal precede al federal. Retos del federalismo fiscal

Pero este ámbito impone forzosamente limitaciones mutuas al poder tributario de los estados miembros, los cuales se ven obligados a adoptar medidas para evitar la doble o múltiple tributación y los costos negativos de la coexistencia sin coordinación de sistemas tributarios que funcionan en el mismo espacio y con iguales contribuyentes. El poder tributario estatal en su ámbito y contenido está limitado por la Constitución de la federación y por la propia en el ámbito estatal. Por ello, la coexistencia de poderes fiscales originarios obliga a definir una distribución de competencias en materia de gasto público y de potestades tributarias para las tres funciones básicas que define el economista Richard Musgrave: la estabilización económica, la redistribución del ingreso y la asignación de recursos y provisión de bienes, siendo esta última la que pueden realizar los tres órdenes de gobierno y está basada en los fundamentos para descentralizar el gasto público. De ahí los retos del federalismo fiscal: a. Definir mecanismos que compensen las diferencias de capacidad tributaria entre los estados miembros de la federación, de tal forma que la prestación de servicios en todos tienda a ser suficiente, así como el gasto social y la inversión pública, sin que los estados menos ricos impongan tributos adicionales a sus ciudadanos. b. Formular una distribución de res-

ponsabilidades en materia del gasto público y de las fuentes de ingresos, de forma tal que las necesidades y el uso de recursos guarden un equilibrio entre los diferentes órdenes de gobierno y se optimice en escala nacional el ejercicio presupuestario, sin incrementar cargas a los contribuyentes. c. Preservar con eficiencia el uso de los instrumentos de política macroeconómica para impulsar el crecimiento económico y un desarrollo regional equilibrado, con niveles de empleo productivo que respondan a la demanda y a la satisfacción de las necesidades básicas de la población. En la distribución de competencias en materia de responsabilidades institucionales y prestación de servicios públicos, los tres órdenes de gobierno tienen responsabilidades definidas. Generalmente el orden federal es responsable de la seguridad nacional, de las fuerzas armadas, de la política exterior, de la acuñación de moneda y de la política macroeconómica, como es el caso de las políticas monetaria, de tipo de cambio y de comercio exterior. El orden estatal tiene a su cargo la procuración de justicia, los caminos locales y la asistencia social, aunque casi siempre su papel es ambiguo, correspondiéndole en general la planeación del desarrollo regional, así como las relaciones fiscales directas con los municipios. El orden municipal asume la prestación de servicios, como el tránsito local, los servicios de agua potable y el manejo de la basura, entre otros. En cuanto a la política económica, como competencia y responsabilidad del orden federal, lo mismo que la redistribución del ingreso, Gabriel Aghon señala que: “la redistribución del ingreso se considera ‘un bien público nacional’, es decir, que a los habitantes de una localidad les debe importar no sólo el bienestar de los pobres de su

La distribución de las fuentes impositivas en una hacienda federal, Félix de Luis Díaz-Monasterio-Guren, IEF, Madrid, 1978, 345 páginas.

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comunidad, sino el de todo el país […] en síntesis, desde el punto de vista económico, la función redistributiva ofrece mayores posibilidades de eficacia en el nivel central. “No obstante, la participación de los tres niveles subnacionales en algunos aspectos específicos de las políticas sociales, como la administración y focalización de las políticas sociales, de programas de educación, de combate a la pobreza, pueden conducir a mejorar significativamente su eficacia”5 Por ello, en la actualidad existen en América Latina ciertas funciones que el orden federal tiende a delegar en los estados, como es el caso de educación y salud, transfiriéndoles de manera condicionada los recursos que institucionalmente ejercía de manera directa la administración central, que se reserva la normatividad y el financiamiento. Un tema central es la distribución de fuentes y competencias tributarias, pues en un sistema federal los tres niveles de gobierno pueden establecer sus propios impuestos para financiar su operación, impulsar el desarrollo y consolidar sus instituciones, con el fin de evitar la yuxtaposición impositiva vertical y horizontal que se producen. La primera, “cuando el gobierno federal y un gobierno estatal gravan el mismo impuesto y, la segunda, cuando autoridades fiscales de diferentes estados gravan lo mismo”.6 El uso de las mismas fuentes impositivas por dos niveles de gobierno, de manera independiente, descoordinada, daría como resultado una doble o múltiple tributación, al superponerse impuestos de la misma naturaleza, pero con legislación, características y administración diferentes. La estructura de los sistemas tributarios sin coordinación tiene consecuencias negativas: al contribuyente le duplica o multiplica la carga fiscal, enfrentándolo a un marco jurídico y administrativo más complejo y costoso, muchas veces contradictorios.

Para el país se encarece y torna improductiva la administración tributaria; se alienta la evasión y la elusión fiscales; la excesiva carga fiscal, al hacer menos competitivo el sistema tributario, desalienta la inversión nacional y extranjera. Ello genera un círculo vicioso, el cual disminuye la recaudación nacional, limita cualquier política regional y de incentivos fiscales de alcance nacional, y anula la posibilidad de utilizar los impuestos con fines extrafiscales o de política económica y redistribución de recursos por la vía de las transferencias de gasto. De ahí surge el desafío de resolver cómo integrar los intereses fiscales del gobierno federal con los de los estados y los de éstos entre sí; cómo armonizar los niveles de imposición para evitar la doble o múltiple tributación, hacer más eficiente la administración tributaria nacional y evitar conflictos e interferencias entre los estados y el gobierno federal o central. Pacto de coordinación

El instrumento que el federalismo fiscal ha encontrado es la coordinación intergubernamental. Toma como principio la separación de fuentes impositivas entre el gobierno federal y los estados, con el fin de dotar de eficiencia a la administración tributaria en escala nacional, compensar las desigualdades regionales en la distribución de recursos y aumentar la calidad de servicio al público y de oportunidades de desarrollo, complementando los esfuerzos de los diferentes órdenes de gobierno. La coordinación intergubernamental en materia fiscal permite que “las figuras tributarias más eficaces desde el punto de vista de la política fiscal puedan ser utilizadas por el nivel que, fundamentalmente, debe tomar a su cargo la aplicación de esta política. Si en un Estado federal cada uno de los niveles políticos pudiese elegir libremente

CEPAL/GTZ, Descentralización fiscal en América Latina: balance y principales desafíos, Santiago, Chile, julio de 1996, 259 páginas. “La asignación de fuentes de ingresos y la coordinación fiscal”, George F. Break, Trimestre Fiscal, núm. 53, Guadalajara, Jalisco, enero-marzo de 1996. 5 6

las figuras impositivas a establecer, se correría grave riesgo de que el país en su conjunto contase con una estructura impositiva que resultara menos eficaz desde el punto de vista de la política fiscal”.7 Ello perpetuaría la desigualdad regional, la cual fragmentaría el sistema en su conjunto. La intervención de los órdenes estatal y municipal en la parte tributaria ha sido menos dinámica en virtud de consideraciones relacionadas con la eficiencia en las funciones de recaudación y control de la administración tributaria y por la necesidad de la federación de amortiguar las desigualdades regionales. En el caso de México el desarrollo regional ha sido históricamente determinado por los vaivenes políticos y el determinismo geográfico. Esto se observa muy claramente en el desarrollo del norte del país, cercano a la frontera con Estados Unidos, principal mercado de las exportaciones mexicanas, cuyos niveles de desarrollo son reflejo de una concentración histórica de las inversiones en infraestructura del Gobierno federal, por lo cual los indicadores de bienestar de su población 7

son diametralmente opuestos a los del resto del país. En contraparte, el desarrollo del sureste adolece de la falta de inversiones en materia de infraestructura, lo cual se refleja no sólo en su aporte al PIB nacional, sino también en los indicadores de marginalidad, de desarrollo social, de pobreza extrema e incluso de migración de sus habitantes. Por ello, en países federales, como México, donde la recaudación de los principales impuestos, como el ISR, el IVA y algunos especiales, es responsabilidad de la Federación, el sistema tiene una lógica redistributiva, además de una búsqueda de la eficiencia. Así, la coordinación intergubernamental adquiere dimensiones importantes, tanto por el lado los ingresos, gastos y el crédito, así como las transferencias fiscales del orden federal o central a los estados. Toca pues revisar que el pacto federal y la coordinación intergubernamental sean replanteados sin perder de vista el bienestar de la población y el desarrollo del país, auspiciado por las regiones más favorecidas en favor de aquellas que históricamente han tenido un rezago.

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Félix de Luis Díaz-Monasterio-Guren, op. cit., p. 39.

Foto: Depositphotos.

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COORDINACIÓN FISCAL EN EL CONTEXTO DE LA 4T No hay mecanismos apropiados para que las entidades rompan con el Pacto Fiscal sin impactar con fuerza a la economía. Será más efectivo rediseñar el Sistema de manera integral, que sólo deslindarse del vigente.

RAMÓN CABRERA Profesor Derecho Administrativo del ITESM y Socio de la Firma Legal Spetsen, SC. Ex director general de Puntos Constitucionales de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, ex Subprocurador Fiscal Federal de Investigaciones de la SHCP y ex Magistrado de la Sala Especializada en Propiedad Intelectual del TFJA.

l Federalismo es un concepto que va mucho más allá de una mera división territorial. Tiene varias dimensiones en las que mucho incide lo basto de un territorio, y eso hace que tales dimensiones vayan desde regionalismos, liderazgos políticos locales, pesos y contrapesos de poder, organización política y otras muchas más. Históricamente nuestro país ha vivido formalmente bajo un régimen federal, primero de manera relativamente efímera entre 1824 y 1836, posteriormente entre 1848 y su consolidación en 1857, hasta la fecha. Sin embargo, hemos de decirlo, de hecho no somos una nación, o mejor dicho, una sociedad federalista por convicción. A lo largo de nuestra historia hemos buscado la guía de los destinos nacionales e incluso de los particulares de cada región en la figura de un gran líder y/o caudillo nacional, de ahí que tengamos figuras como Iturbide, en un principio, López de Santa Ana, Juárez, Díaz, y la larga sucesión de presidentes post revolucionarios, a quienes se les concedió un enorme poder, no sólo legal, sino fáctico, que marcó el desarrollo de nuestro federalismo. Muchos han sido los autores que coinciden con el hecho de que, a diferencia de los Estados Unidos, que nacen de la amalgama de 13 colonias independientes entre sí, primero bajo la figura de una confederación para luego darle paso a la federación que hoy conocemos, en el caso de México, al revés, fue el todo el que dio lugar a lo que serían las partes que lo integrarían. Así, mientras que en Estados Unidos el proceso fue de una delegación de atribuciones de cada una de sus colonias en favor de un ente que nace de la unión de las mismas, en el caso mexicano el proceso fue inverso: la Federación decidió graciosamente ceder los espacios que deseó a las entidades federativas. Hacer esta comparación entre ambas naciones viene a cuento, pues la mexicana como experimento republicano y federal tuvo como modelo al norteamericano.

Ahora bien, para entender las diferencias entre una y otra nación, no podemos obviar la diversidad en sus orígenes. Así, Estados Unidos tuvo la capacidad de transitar de una manera muy rápida de un poder central, cuyo eje era la Corona Británica, para pasarlo primero a los liderazgos políticos locales de cada colonia y de ahí, reconcentrarlos en las estructuras e instituciones federales. Ese proceso en México no se ha acabado de dar, pues tan pronto nos sacudimos a la Corona Española, nuestro primer impulso fue buscar la figura de un emperador, al cual sustituimos por la de un presidente o caudillo que tuviera el papel equivalente, hegemónico y unificador; y si bien parecía que a principios de este Siglo ya habíamos dado el paso a un modelo institucional, llegó la autodenominada Cuarta Transformación para regresarnos al pasado, en este y en otros muchos temas, en donde vemos una incesante actividad política para reconstruir el poder en torno de la persona que ocupa el Ejecutivo Federal. Retomando de momento las varias expresiones como se presenta el Federalismo, abordaremos algunas ellas. Regionalismos En este punto, el federalismo permite que en una extensión territorial amplia y diversa como la que tiene México, se logre la identificación de ciertas regiones con características sociales, culturales, geográficas, políticas y económicas uniformes y que les dan un signo distintivo respecto de otras regiones. Esa posibilidad permite la delimitación territorial de cada una de tales regiones y sirve de base para poder concretar en un espacio, en un tiempo y en una población determinada, los elementos mínimos que un estado debe reunir. Así el Federalismo abre la puerta para que cada entidad, con su propia identidad, pueda al mismo tiempo precisar, bajo su perspectiva, las necesidades, problemas y soluciones que les son comunes.

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Organización Política y Administrativa La estructura política y administrativa por región ofrece la posibilidad de tener termómetros respecto de las necesidades y fenómenos que requieren de atención y conducción de una manera más puntual, que si tales mediciones se hacen a la distancia. Igualmente, las capacidades para reaccionar de forma más inmediata y precisa a los problemas se da de un modo más natural y eficiente si la autoridad está más cerca del problema y de su causa. Liderazgos Políticos Los liderazgos en toda sociedad se dan de manera natural; así que las sociedades que se ubican en una región determinada generan sus propios liderazgos políticos. Estos liderazgos tienen la posibilidad de encontrar acomodo en las instancias locales cuando existe un régimen federal. Por el contrario, en los sistemas centralistas las posiciones de poder se conceden lejos del lugar, lo que bloquea los espacios naturales para los liderazgos locales. Pesos y contrapesos Sin duda, la existencia de diversas instancias de poder hace que la acumulación del mismo y sus muy nefastas consecuencias se vean limitadas. Lo que convierte al Federalismo en un mecanismo de pesos y contrapesos de Poder. Como puede observarse y confirmarse, el Federalismo es una forma de organización política mucho más compleja de lo que parecería. Ahora bien, otro factor que viene a adicionar la complejidad del modelo Federal en México, lo constituye el factor Fiscal y Presupuestal. Recordemos que una de las características del federalismo lo constituye el que las entidades federativas son soberanas y autónomas, pero una verdadera autonomía pasa por la económica, si la

misma no existe pues simplemente no podríamos hablar de autonomía política. Así las cosas, uno de los aspectos que ha afectado de alguna manera a nuestro federalismo, es el modelo de Coordinación Fiscal que tenemos. El modelo implica que los Estados hayan renunciado a su potestad constitucional de establecer una serie de contribuciones, con la finalidad de que la Federación definiera las propias, las cobrara y que, una vez hecha la recaudación correspondiente, tendría la obligación de redistribuir la gran bolsa entre las diversas entidades federativas. En principio, el modelo presenta algunas ventajas: En lo referente a los ingresos: • Evita duplicidad en la estructura de cobro de impuestos, lo que abarata sensiblemente el costo de la recaudación. • Permite profesionalizar al aparato recaudador con impuestos unificados. • Simplifica al contribuyente el pago de impuestos al hacer que, el grueso de los mismos, se enteren a través de una ventanilla única. • Evita conflictos derivados de “guerras tarifarias” entre entidades federativas. • Les quita a las entidades federativas el costo político del establecimiento y cobro de los impuestos. En lo referente a la redistribución: • Facilita el proceso de conducción económica del Estado que prevén los artículos 25 y 26 de la Constitución. Sin embargo, el propio modelo presenta importantes desventajas: • Limita a las entidades federativas a que sus ingresos estén determinados por la política fiscal nacional.

• Frena a los estados el acceso directo de la riqueza que se genera en cada entidad. • Castiga la competitividad para atraer inversiones que se puede generar entre Entidades Federativas. • Establece límites a la soberanía de cada Entidad, al ser la Federación la que fija los montos, mecanismos y tiempos de la distribución de los ingresos participables. • Genera condiciones de dependencia económica de cada entidad frente a la Federación, lo que se traduce en un control Político meta constitucional que ésta ejerce respecto de aquellas. Ahora bien, el análisis de todo este modelo cobra una importancia renovada a la luz de los cambios políticos que hemos vivido como nación desde el momento en el que el actual sistema de Coordinación Fiscal fue concebido a mediados del siglo pasado. Es evidente que el régimen de partido único y hegemónico que prevaleció en la mayor parte del Siglo XX permitió una mucho más sencilla coordinación fiscal “voluntaria” entre los gobernadores de cada entidad federativa y la Federación. Sin embargo, el fin de la hegemonía en la última década del siglo pasado y las dos primeras de este, aunado a la alternancia en el poder, modificaron sustancialmente las condiciones bajo las cuales se logró el arreglo fiscal. Sin embargo, las reglas generales y normativas del esquema de Coordinación Fiscal subsisten a la fecha. Claro está que tal modificación política dio lugar, a lo largo de este siglo, a que las entidades federativas tuvieran una mejor capacidad de negociación con la Federación. No obstante, con la llegada de la actual administración, y con el control del que se hicieron con sus aliados políticos en el Congreso,

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se volvió a presentar la intención de reestablecer las condiciones políticas que estuvieron vigentes cuando menos hasta finales del siglo pasado. Esa actitud se ha visto reflejada de diferentes maneras: la designación de Delegados Federales que controlan el flujo de todos los recursos federales que llegan a ser invertidos y gastados en cada entidad federativa; el manejo y control del presupuesto federal y, obviamente, un más férreo control del uso de los recursos recaudados por la Federación. Esta vuelta a la alta concentración de poder, por su propia naturaleza, es una acción que genera una colisión y

Antes de salirse del Pacto, las entidades deben construir un sistema fiscal propio.

fricción directa con las entidades federativas, con las salvedades de aquellas que son gobernadas por el partido afín a la Administración Federal y las que su altísima, por no decir absoluta, dependencia de los recursos federales, las obligan a someterse a dichas acciones emanadas de la Federación. En este nuevo escenario, las entidades que sienten el retroceso en el contexto económico de sus ingresos, han expresado serios cuestionamientos al modelo de Coordinación Fiscal vigente. Incluso, ha habido gobernadores que han señalado la posibilidad de salirse del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Casualmente, las entidades que han planteado la posibilidad de salir del pacto fiscal son entidades con una generación propia de riqueza que las coloca en una situación en la cual aportan más de lo que reciben. En tanto que, las que han salido en defensa del Pacto Fiscal son, naturalmente, aquellas que tienen una mayor dependencia de los recursos participables. Sin embargo, el proceso no pintaría fácil ni sencillo, pues las entidades que salgan del pacto deberían tener previamente construido un sistema fiscal propio y una estructura recaudatoria amplia que les permitiera compensar la pérdida de los ingresos de la bolsa participable y tener alistados mecanismos que evitaran la doble tributación de los contribuyentes domiciliados en la entidad de que se trate. Por su parte, la Federación tendría que llevar a cabo una profunda reforma fiscal, para, igualmente, compensar la pérdida de ingresos que le generan recursos para llevar a cabo su función compensatoria en materia de desarrollo económico. En conclusión, el actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal carece de mecanismos que permitan un rompimiento al Pacto Fiscal con un impacto económico menor. En consecuencia, sería mucho más sencillo y práctico rediseñar el Sistema de manera integral, acorde a las nuevas realidades políticas, que pretender deslindarse simplemente del vigente.

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DECADENTES, LOS MEDIOS ORDINARIOS DE DEFENSA EN EL PACTO FISCAL Actualmente la litis relacionada en materia de coordinación fiscal se limita a interpretaciones de la ley, y no de constitucionalidad, cuando muchos casos involucran recursos para garantizar Derechos Humanos.

PAULO CÉSAR PÉREZ Doctor Honoris Causa por el Claustro Nacional de Doctores Honoris Causa. Estudios de Doctorado en Derechos Humanos, Maestro en Procesal Constitucional y Maestro en Ciencias Jurídicas con mención honorífica por la Universidad Panamericana, así como Maestro en Derecho Penal por alto desempeño académico por la UNAM, funcionario judicial por 20 años.

Introducción

La idea fundamental consiste en responder si los medios ordinarios de defensa en materia de coordinación fiscal muestran decadencia o compatibilidad con el actual paradigma constitucional, frente a la paradoja de pensar que la Suprema Corte al conocerlos generaría interpretaciones relevantes y en la actualidad lo que ha sostenido es que la litis sólo se ciñe a revisar la legalidad sin involucrar constitucionalidad. La Ley de Coordinación Fiscal, publicada el 27 de diciembre de 1978,2 unió a los tres niveles de gobierno para una mejor recaudación con miras a un reparto más equitativo de la riqueza nacional. En la exposición de motivos se puede identificar el propósito de clarificar la competencia en el cobro de impuestos, evitar la doble o múltiple tributación, así como lograr un reparto equitativo a los sectores menos beneficiados dada la desigualdad y marginación social mediante un proceso dinámico. Para ello se interpretó de manera profunda el principio constitucional de pacto federal. Al respecto debe recordarse el pensamiento de Alexis de Tocqueville, en cuanto a que el sistema federal fue creado para reunir las distintas ventajas que resultan de la grandeza y pequeñez de las naciones.3 En relación con los medios de defensa, se tuvo la idea de crear procedimientos para resolver problemas entre las partes, lo que abrió paso para que desde 1978 la Entidad que se considerara afectada por decisiones de la Federación en coordinación fiscal, pudiera acudir a juicios de nulidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El Constituyente subrayó que dichos conflictos podían involucrar importantes interpretaciones del más Alto Tribunal del País, por tanto, ahí se encuentra el primer recurso en materia de coordinación fiscal identificado como juicio de nulidad.

Como medios ordinarios de defensa actuales tenemos el recurso de inconformidad, el juicio sobre cumplimiento de convenios de coordinación fiscal y el de anulación de declaratoria de exclusión de los Estados del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. A pesar del propósito del Constituyente de que la Suprema Corte creara interpretaciones relevantes en este rubro, esos medios de defensa ordinarios en nuestros días muestran decadencia e incompatibilidad con el nuevo orden constitucional, pues para tramitarlos se injertan reglas del procedimiento del recurso de revocación, controversia constitucional y acción de inconstitucionalidad, pero sin poder plantear interpretaciones constitucionales. No obstante que en materia de coordinación fiscal el destinatario final es el contribuyente de manera directa o por daño colateral, que pertenece a veces a sectores menos favorecidos o marginales. Derecho a un recurso judicial efectivo

La Primera Sala de la Corte determinó que el derecho a recurrir un fallo ante instancia superior y el derecho a acceder a un recurso adecuado4 eran prerrogativas autónomas con dimensiones y alcances propios que exigían desarrollos interpretativos individualizados, lo que permitió distinguir que el recurso de amparo se encontraba en el ámbito de un procedimiento judicial cuyo objeto era la tutela de los derechos de Constitución y Convenciones, pero éste no debía confundirse con la apelación que se encontraba en el derecho general de recurrir un fallo ante juez o tribunal superior. En este sentido, los recursos ordinarios de defensa en materia de coordinación fiscal más que proteger derechos constitucionales o convencionales están dirigidos a respetar la mera legalidad. A propósito, esa Primera Sala sostuvo que el juicio sobre cumplimiento de convenios de coordinación fiscal era un

Platón II, página 22, verso hexámetro 335 e, Libro I, “la República”. Derogó la Ley de Coordinación Fiscal entre Federación y los Estados de 1953. 3 De Tockqueville ALEXYS ALEXYS, “La democracia en América”, Trota, Madrid 2018, pág. 329 4 Tesis 1a./J. 8/2020 (10a.) con registro 2021551. 1 2

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mecanismo de tutela de la legalidad de las actuaciones relativas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal emitidas por la Secretaría de Hacienda, que esa era la litis y no la de constitucionalidad.5 Lo anterior prueba que en estos recursos no se vela por los Derechos Humanos de los contribuyentes menos favorecidos que pudieran estar en juego, la potencial invasión de esferas competenciales y la reparación integral del daño a los contribuyentes que indebidamente pagan, pues todo se ciñe a analizar la legalidad, sin poder incorporar criterios de justicia desde la noción de los Derechos Humanos. Recurso de inconformidad

El actual artículo 11 de la Ley en la materia establece que cuando una Entidad que se hubiera adherido al Sistema viole algunos preceptos de la Constitución6 o falte al cumplimiento de los convenios celebrados con la Secretaría de Hacienda, ésta, oyendo a la entidad afectada y dictamen técnico, puede disminuir las participaciones en cantidad equivalente al monto estimado de la recaudación que obtuviera o el estímulo fiscal que otorgara en contravención a esas disposiciones.7 Aquí encontramos temas que se asocian a derechos fundamentales que podrían decantar criterios relevantes si no se estudiara la inconformidad desde la mera legalidad, pues se trata del cobro de impuestos por recursos naturales (derecho a medio ambiente

sano), servicios públicos (agua, salud, infraestructura, carreteras), consumo de tabaco, libre tránsito de personas, inspección de bienes, mercancías, personas y objetos.8 En esa medida, si se prevé la posibilidad de disminuir las participaciones de las entidades por responsabilidad de una de ellas, debería pensarse que la determinación del cobro de esos impuestos trasciende a los contribuyentes y deberían existir interpretaciones para no generar un daño a la población. Por ello, el recurso de inconformidad previsto en el artículo 11 A de la Ley de Coordinación Fiscal, debería tener el matiz de protección que sugiere de manera transversal el artículo 1 Constitucional, pero en este recurso no procede plantear interpretaciones directas del texto constitucional. Otro aspecto que pone en tela de juicio la actualidad de ese recurso, es la disposición de que su trámite se haga conforme al recurso de revocación del Código Fiscal de la Federación con las modalidades de la Ley de Coordinación Fiscal. En esta parte cabría preguntar por qué no se ha diseñado un procedimiento de inconformidad con reglas propias y con la perspectiva de protección al contribuyente que no puede ser castigado por las decisiones de su entidad. Para notar la importancia que tiene reconducir el recurso de inconformidad al nuevo orden constitucional, aparece el caso en que un contribuyente interpuso recurso diferente al de inconformidad para deducir sus derechos en materia de pago a una autoridad

distinta, en virtud de que los municipios de entidades adheridas al Sistema se encuentran impedidas para exigir el pago de derechos por licencias, concesiones, permisos o autorizaciones que condicionen el ejercicio de actividades comerciales o industriales, por prestación de servicios y derechos por el uso de las vías públicas o tenencia de bienes sobre éstas.9 Otro ejemplo consiste en que la devolución de contribuciones pagadas indebidamente a las autoridades federativas debe incluir la actualización y pago de intereses acorde con el Código Fiscal de la Federación.10 Sin embargo, jamás se incorpora en materia tributaria el Derecho Humano a la reparación del daño integral de la población afectada. En este orden de cosas, el recurso de inconformidad no debería operar únicamente en el plano de la legalidad, cuando detrás existen derechos fundamentales de personas y riesgos de abuso en el cobro de impuestos por las entidades, máxime si quien conoce de éste, cuando el inconforme es una entidad, es la Suprema Corte, en tanto, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, cuando se trata del particular. JUICIO DE ANULACIÓN DE DECLARATORIA DE EXCLUSIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL Y JUICIO DE CUMPLIMIENTO DE DISPOSICIONES LEGALES Y CONVENIOS EN PERJUICIO DE UNA ENTIDAD FEDERATIVA.

Tesis 1a. XIX/2017 (10a.) con registro 2013678. Artículos 73, fracción XXIX, 117 fracciones IV a VII y IX o 118 fracción I. Las entidades no pueden establecer contribuciones sobre comercio exterior, aprovechamiento y explotación de recursos naturales, instituciones de crédito, sociedades de seguros, servicios públicos concesionados o explotados, especiales sobre energía eléctrica, producción, consumo de tabacos labrados, gasolina, derivados del petróleo, cerillos, fósforos, aguamiel, productos de su fermentación, explotación forestal, producción y consumo de cerveza. 8 Las entidades tampoco pueden violar la prohibición de grabar el tránsito de personas, la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requerir inspección o registro de bultos, exigir documentación que acompañe la mercancía, expedir o mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que la diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad o entre producciones semejantes de distinta procedencia y no gravara la producción, el acopio o la venta de tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice y la prohibición de establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones. 9 Tesis I.1o.A.E.173 A (10a.) con registro 2012778. 10 Tesis I.1o.A.E.174 A (10a.) con registro 2012751. 5 6 7

El artículo 12 de la Ley de la materia prevé que las Entidades del Sistema que por declaratoria oficial dejen de estar adheridas pueden ocurrir ante la Suprema Corte. En el último párrafo se contempla la procedencia del juicio de cumplimiento de disposiciones legales y convenios en Coordinación Fiscal en perjuicio de una entidad, cuando la Secretaría de Hacienda es quien las infringe. El numeral 10, fracción X, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación confirma que la Suprema Corte conocerá funcionando en pleno de esos dos juicios, en términos de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional en lo que toca a las controversias constitucionales. Ahora bien, el punto de inflexión que muestra la decadencia de esos recursos y falta de adecuación al nuevo orden constitucional, es que la Primera Sala de la Corte puntualizó que esos juicios eran un mecanismo de tutela de la legalidad de las actuaciones relativas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y la litis se constreñía únicamente a ese análisis,11 sin tomar en cuenta que siempre el destinatario final de esos recursos es el contribuyente que puede pertenecer a grupos vulnerables, sectores marginales o menos favorecidos. En esa perspectiva, se ha señalado que en este recurso no procede el análisis de temas de constitucionalidad.12 En esa dirección, el Pleno de la Corte identificó que en esos juicios únicamente se sigue el procedimiento establecido para las controversias constitucionales, pero no tenían nada que ver con el tema de constitucionalidad, sólo la correcta o incorrecta aplicación de esa ley o convenio, sin estar frente a un problema de invasión de esferas o de supremacía constitucional y que el Alto Tribunal sólo actuaba como órgano de legalidad ante un tema que se encuentra regulado por un sistema de coordinación.

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Supra Tesis 1a. XIX/2017 (10a.), registro 2013678. Tesis de Jurisprudencia P./J. 22/2002 con registro 187266.

Conclusión

Se pasa por alto que los recursos tienen como destino a grupos vulnerables.

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Los medios ordinarios de defensa en materia de coordinación fiscal muestran una decadencia e incompatibilidad con el nuevo orden constitucional, pues si los destinatarios finales son los contribuyentes de los tres niveles de gobierno donde existen personas menos favorecidas o sectores marginales a los que no llegan los recursos públicos, si existen abusos en el cobro de impuestos o duplica en el cobro, si el responsable puede ser una entidad y si se castiga al contribuyente cuando se disminuyen participaciones, deberíamos tener interpretaciones más allá de la mera legalidad como era el propósito del Constituyente de 1978, máxime ante el artículo 1 Constitucional que incorporó el paradigma de los Derechos Humanos como herramienta transversal al sistema para identificar la protección efectiva de la persona humana en cualquier tópico jurídico.

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JUSTICIA REDISTRIBUTIVA ENTRE ESTADOS FEDERADOS Toda Federación exige asistencia mutua y solidaria entre sus miembros; significa el aceptar, por razones éticas, sociales o de conveniencia, el compartir el destino afortunado de unos con otros.

E SINUHÉ REYES SÁNCHEZ Doctor, maestro y especialista en materia fiscal y negocios por la Universidad Panamericana, UNAM, Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Harvard e IPADE. Profesor y asesor en las mismas materias, fundador de la firma Reyes y Asociados Fiscalistas, S.C.

n nuestra historia patria existen partidarios federalistas y separatistas. Actualmente, resurgen atisbos de separatismo en el sistema nacional tributario. En tiempos de urgencia pandémica, se cuestiona la infraestructura y equipamiento hospitalario como base operativa del Sistema Nacional de Salud. Los recursos públicos son precarios para enfrentar retos de esta magnitud. Los datos cada vez más dramáticos de camas disponibles, personal médico y estrategias para solventar la pandemia, así como problemas de seguridad y educación pública, servicios que sustentan el llamado “estado de bienestar”, hacen necesarios mitigantes que demandan cuantiosos recursos públicos; pero su obtención y disponibilidad inmediata es el cuello de botella. Expresiones como “no se

aceptarán enfermos de otras entidades federativas” o “falta de equipamiento e instrumental médico”, hacen replantearnos la importancia de figuras éticas de “solidaridad” y “lealtad” como columnas de la justicia social. Hay necesidad de recurrir al origen o fuente de los valores inmersos en la filosofía política que dio pauta al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, cuya vigencia actual comenzó hace apenas 40 años, el denominado Federalismo Fiscal.1 La nota distintiva que antecede al federalismo es la competencia tributaria. La arquitectura constitucional imprime la escalada competencial en donde el poseedor principal de la potestad tributaria normativa es el Congreso de la Unión al darle facultades impositivas exclusivas en el artículo 73, en particular, pero no restrictivamente en la fracción XXIX. En consecuencia,

Federalismo Fiscal en México y Ley de Coordinación Fiscal (evolución, funcionamiento y propuestas) Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República (IILSEN), México, agosto de 2001 y mayo de 2002, respectivamente, páginas17 y 6, en el mismo orden. 1

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en términos del artículo 124, las entidades federativas podrán ejercer, entre otros, su derecho a la imposición, con las prohibiciones del artículo 117 o con la autorización del Congreso Federal, según el artículo 118. Actualmente, este marco de actuación legislativa es aplicable a la Legislatura de la Ciudad de México con los alcances y limitaciones previstas en la fracción V del artículo 122, apartado A. En el último eslabón de asignación residual encontramos a los municipios y alcaldías de la Ciudad de México, que están despojados de potestad normativa fiscal y sólo poseen la tributaria administrativa (cobro, administración y erogación) de su hacienda pública, tal y como lo enmarcan los artículos 115, fracción IV, y 122, apartado A, en su fracción VI. La teoría contractualista del Estado, concretamente John Locke, se inclinaba por el consentimiento tácito en un contrato hipotético que implica el solo hecho de encontrase en una sociedad para adscribirse deberes y derechos para con la nación constituida. Sin embargo, el consentimiento expreso en un contrato real de gran envergadura política lo hallamos en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, cuyo valor intrínseco está en el hecho de lograr consensos en el ámbito pecuniario; si a ello le sumamos lo tributario, que ha provocado históricamente independencias, revoluciones y descontentos sociales de todo tipo, entonces su valía es exponencial. Otro hecho ineludible es la lacerante desigualdad social y de desarrollo entre entidades federativas del país, de ahí que el fin loable de este pacto es la captación de recursos, la distribución de la riqueza y la asignación óptima de contribuciones en un círculo virtuoso que conlleve al desarrollo de los estados federados desaventajados y los impulse integralmente para lograr cierta emancipación económica de las localidades. Desde luego, sumarse a este convenio de coordinación fiscal implica la renuncia soberana del derecho a la imposición estatal local a cambio de participaciones y aportaciones de la Recaudación Federal Participable y fondos correspondientes.

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Así, para lograr el pleno goce de libertades básicas debemos partir de igualdad social y económica, que si bien inicia de la justa distribución del ingreso y mérito, también debemos incluir la inversión –más no la entrega sin sentido– de recursos para los menos prósperos en una redistribución de la riqueza en tanto compensatoria y prospectiva para nivelar o igualar en cierto grado los componentes orgánicos de una sociedad ordenada, tal y como lo suscribe John Rawls. El principio de progresividad en el tratamiento tributario es simétrico al tratamiento que busca desarrollar la coordinación fiscal, no sólo para la simple entrega de recursos, sino para lograr el desarrollo estatal que sea cada vez menos dependiente de este sistema gracias a la prosperidad de cada integrante federado. Para ello, debe considerarse que lo que legitima la contribución es finalmente la eficacia del gasto público. En este sentido, la justicia redistributiva como una expresión de la democracia económica, política, financiera y fiscal, en beneficio del bien común, se ve reflejada en el desarrollo nacional uniforme con una perspectiva de solidaridad. Tópicamente la solidaridad descansa en la asistencia mutua y la compasión protectora hacia aquellos menos aventajados, no sólo como modelo ético autónomo en términos kantianos de razón pura, sino además como modelo de seguridad y prosperidad económica que beneficia principalmente al benefactor: a nadie conviene estar rodeado de un cinturón de miseria (necesidad e ignorancia, advierte Charles Dickens). La respuesta solidaria se consolida en lugar de un muro aislante que pretende no ver realidades humanas que acechan la estabilidad de la sociedad más próspera. No omito abordar la objeción que la lealtad representa sobre la solidaridad, respecto al extremo de preferir la asistencia de los propios sobre los ajenos, tal y como lo mencionamos anteriormente al señalar el rechazo de recibir enfermos de otras entidades fe-

derativas. Si bien no estoy en la labor de agotar este dilema ético del cual no pudo salir airoso un genio como Kant, me permito suscribir que si se consolida la solidaridad social, evitaremos dilemas en contra del poderoso argumento de la lealtad. Precisamente este es un punto de inflexión, el elemento solidario basal en todo componente federado exige asistencia mutua entre sus miembros y consolida la fortaleza de la unión resultante. En la exposición de motivos originaria de la Ley de Coordinación Fiscal del 27 de diciembre de 1978, se explicitaron los valores que sustentan la idea de coordinación fiscal: en primera línea se cuenta el propósito de evitar la sobreimposición, doble o múltiple tributación interna, como consecuencia de la competencia concurrente entre los niveles de gobierno, mediante la renuncia voluntaria a la soberanías tributarias locales. Los esquemas de colaboración administrativa dieron lugar a participaciones y, la recaudación provocada por la fiscalización, a contribuciones federales por parte de las entidades federativas. El valor de solidaridad y bien común para los tres niveles de gobierno involucró el reconocimiento de los Estados con carencias financieras y la necesidad de fomentar la ejecución del gasto público mediante obras públicas y servicios de carácter local. Se subrayó que la distribución del ingreso fiscal participable, así como la reasignación de atribuciones, es un instrumento idóneo para el fortalecimiento del federalismo no sólo tributario, sino político en sí mismo. Generaría un efecto réplica: al dotar de más recursos a las entidades federativas, inercialmente lo mismo sucedería con los municipios, con lo que se fortalecería la célula primaria de toda federación y asiento y garantía del desarrollo democrático. La autodeterminación de los “Estados libres y soberanos” permite adherirse o separarse total o parcialmente del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.2

La Secretaría de Hacienda y entidades celebrarían convenio de coordinación fiscal que les daría derecho a participar en un fondo general de participaciones formado con el 13.0 % de la recaudación federal total que se incrementaría con el porciento que representaría en dicho ingreso de la Federación, la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convinieran en derogar o dejar en suspenso. 2

Otra de las notas distintivas para generar la coordinación fiscal consiste en que los sistemas de distribución de los recursos públicos privilegiaban de sobremanera a la Federación, por ello se pensó que la demanda de bienes socialmente necesarios y el crecimiento de la población, unidos al rezago en infraestructura social y urbana, eran elementos necesarios para transformar la coordinación fiscal en al menos tres rubros importantes. El primer tema alude al incremento sustancial del Fondo General de Participaciones con el propósito de que la recaudación federal participable para estados y municipios crezca gradualmente. El segundo eje radica en revisar la fórmula de distribución de participaciones para darle un matiz más real para la situación económica estatal y municipal, teniendo presente la estadística poblacional. El tercer tópico giró en torno a que los fondos de aportaciones federales se ejercieran con la participación de la sociedad. En esta línea de pensamiento, de acuerdo con la exposición de motivos originaria del sistema de coordinación fiscal, podemos decantar como valores superiores la justicia, en todas sus dimensiones; la equidad, el bien común y la solidaridad. Son los cuatro ejes primarios para alcanzar una mejor calidad de vida en todos los ámbitos y territorios. No podríamos concluir, sin abordar las dos grandes objeciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal: la meritocracia y el asistencialismo. La primera, contiene un argumento poderoso de aquellas entidades que agrupan industria, producción primaria, servicios de magnitud turística o servicios de alta gama que en mérito realizan esfuerzos mayores y por lo tanto recaudan más per capita, en contraste con aquellas localidades de baja recaudación y con gasto corriente elevadísimo. Así, las localidades aventajadas comparten su potencial captación y sólo reciben pequeñas porciones de lo que aportan. Incluso, se quejan de fenómenos migratorios de los estados vecinos a los que hay que proveer de servicios públicos, lo cual desincentiva la generación de riqueza, demerita el

Las entidades aventajadas comparten su riqueza y reciben poco.

esfuerzo y obstaculiza la solidaridad social. Debemos aclarar que la situación de ventaja muchas veces no tiene relación inmediata con el esfuerzo, ya que influyen cuestiones como posición geográfica, recursos naturales y factores antropológicos. La vida en general no es justa o injusta, ya que la distribución de la capacidades e infraestructura natural corresponde a la fatalidad. Lo que sí atañe a lo justo o lo injusto es precisamente el tratamiento que las instituciones sociales dan a esas circunstancias. Así, tenemos que solidaridad implica aceptar, por razones éticas, sociales e incluso de conveniencia económica a mediano y largo plazo, el compartir el destino afortunado de unos a otros y aprovechar efectivamente la dotación natural y esfuerzo sólo cuando sea en beneficio común, en este caso a los integrantes federados. Respecto al asistencialismo de tipo improductivo, es igualmente una objeción seria para desconfiar de la solidaridad como fundamento del sistema coordinado tributario. Como ya lo abordamos anteriormente, la entrega sin sentido de dinero es tan perniciosa y lacerante como las causas que pretende mitigar o erradicar. En contraste, es permitida en tanto tengan un efecto correctivo de las causas originarias de la marginalidad, más allá del mérito o capacidades naturales o habilidades desarrolladas, pues alienta un efecto compensatorio respecto a los rezagos e injusticias del pasado y hace de la diversidad el pilar de la riqueza económica y social en el mosaico cultural que caracteriza nuestra nación. Hay que destacar que el control de la erogación de recursos públicos, la rendición de cuentas y medición del desempeño de los planes y programas de gobierno fortalecen el sistema de coordinación fiscal y permiten la adecuada fiscalización por parte de la Auditoría Superior de la Federación. Además, la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción en contra de la impunidad animan las prospectivas de eficiencia y eficacia del gasto público como instrumento de combate a la desigualdad.

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TRIBUTOS E INTERPRETACIÓN ADMINISTRATIVA. CASO CHILE Los impuestos sólo pueden crearse, modificarse o suprimirse a través de las leyes correspondientes y no mediante la interpretación de una autoridad administrativa. Conviene plasmarlo en la Constitución.

RODRIGO UGALDE PRIETO Profesor de Derecho tributario del Magister en esa materia de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Abogado, egresado de la misma institución con los premios Tocornal y Montenegro otorgado al mejor egresado de su generación.

I.- Introducción La infracción de la garantía de la legalidad tributaria es de usual discusión ante los Tribunales de Justicia y, en los últimos años, ante el Tribunal Constitucional; y uno de los tópicos discutidos es la intervención de la autoridad administrativa en la creación de hechos gravados con tributos a través de su potestad de interpretar la ley tributaria. Tal órgano jurisdiccional ha precisado el alcance del principio de legalidad en materia tributaria, que se encuentra consagrado en los artículos 19, N°20; 63, Nº14 y 65, inciso cuarto, Nº1, todos 1

STC. Roles 822-07, c. 5°; 1234-08, c. 21°, y 2038-11, cc. 17° y 19°

de la Constitución Política de Chile. De acuerdo con tal jurisprudencia, los elementos esenciales de la obligación tributaria deben encontrarse suficientemente fijados y determinados en la ley. Estos elementos esenciales de la obligación tributaria son, de acuerdo con la jurisprudencia del referido Tribunal, los siguientes: 1.- El hecho imponible o gravado; 2.- Los sujetos obligados al pago; 3.- El procedimiento para determinar la base imponible; 4.- La tasa; 5.- Las situaciones de exención y; 6.- Las infracciones.1

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El Tribunal Constitucional ha fijado también los criterios respecto al ámbito en que puede ejercerse la potestad reglamentaria en esta materia, estableciendo –entre otros– los siguientes principios: 1. Siendo la ley la encargada de precisar los elementos esenciales de la obligación tributaria, la potestad reglamentaria de ejecución sólo puede desarrollar aspectos de detalle técnico que, por su propia naturaleza, el legislador no puede regular, pero que éste debe delimitar con suficiente claridad y determinación. 2. La precisión cuantitativa de la base imponible puede quedar entregada a la autoridad de aplicación del impuesto, como ocurre en todos los tributos ad-valorem, en que el establecimiento de la base de cálculo para la aplicación de la tasa es efectuado por la administración tributaria, observando rigurosamente los procedimientos y criterios de avaluación o determinación contemplados por la ley. 3. En aquellos casos en que se admita que la potestad reglamentaria de ejecución pueda precisar los detalles técnicos de la obligación tributaria sin infringir la reserva legal, debe procederse con cautela en la medida que no será permitido a la autoridad administrativa que, en ejercicio de la referida potestad, modifique los elementos esenciales de la obligación tributaria, ya sea aumentándola o disminuyéndola, pues en tal caso el administrador estaría actuando más allá de su competencia y vulnerando, por ende, el artículo 7º de la Carta Fundamental, en sus incisos primero y segundo.2 (Los énfasis agregados son nuestro) Tal jurisprudencia es correcta y asume varios de los criterios emanados de la doctrina especializada, que se ha

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referido por décadas a este principio fundamental de la tributación, sin cuyo respeto los contribuyentes quedarían a merced de la discrecionalidad de los órganos administrativos. Para confirmar la corrección de lo resuelto por el Tribunal Constitucional es conveniente transcribir lo que se concluyó en el Simposio sobre “El principio de legalidad en el derecho tributario”, organizado por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Montevideo y el Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios, en 1986. Allí se logró consenso respecto de los siguientes puntos: 1. El principio de legalidad, recogido en las constituciones latinoamericanas como principio fundamental de derecho público, tiene especial gravitación en materia tributaria, en la cual asume tenor de estricta legalidad. 2. La función legislativa debe ejercerse dentro de los límites establecidos por las normas constitucionales y con sujeción a los principios recogidos en las mismas. 3. La ley debe establecer todos los aspectos relativos a la existencia, estructura y cuantía de la obligación tributaria (presupuesto de hecho, base de cálculo, exoneraciones, alícuotas), así como los relativos a la responsabilidad tributaria, a la tipificación de las infracciones, imposición de sanciones y establecimiento de limitaciones a los derechos y garantías individuales. 4. Las excepciones a este principio deben limitarse al mínimo, estar consagradas explícitamente en los textos constitucionales y en tales casos deben ser temporarias, condicionadas y detalladamente circunstanciadas, exigiéndose en todos los casos la ratificación parlamentaria. 5. La función administrativa en las materias referidas en el numeral 3 es una actividad reglada que excluye la posibilidad de aplicación analógica y de actuación discrecional.”3 (El énfasis agregado es nuestro).

STC Roles 2038, c.18 y 19; 1234, c. 22 y 718, c. 24 y 25. CASÁS, Osvaldo (1994). ESTUDIOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO. Editorial Depalma, Buenos Aires, p. 159.

De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, debe concluirse que la interpretación de la ley tributaria por parte de la autoridad administrativa no puede crear tributos, por lo que es evidente que aquella no podría establecer o determinar los elementos esenciales de los tributos como, por ejemplo, el hecho gravado o hecho imponible. Además, tal interpretación administrativa debe permitir a los contribuyentes el tener certeza de que los efectos tributarios de sus actos o contratos son aquellos previstos por la ley, tal como lo establece el nuevo Nº13 del artículo 8º bis del Código Tributario, vigente desde el 1 de marzo de 2020, derecho que ratifica la conclusión precedente. De acuerdo con este nuevo derecho de los contribuyentes, la interpretación administrativa debería propender a la seguridad y certeza jurídicas que, como bien lo ha dicho el Tribunal Constitucional Español en su vertiente subjetiva, es: “reconducible a la idea de la previsibilidad.”4 Abundando en el tema, el mismo Tribunal Constitucional Español ha resuelto que el principio de seguridad jurídica garantiza: “la confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia y el respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de las normas válidas y vigentes”,5 agregando que tal principio supone: “la expectativa razonablemente fundada del ciudadano, en cuál ha de ser la actuación del poder en aplicación del Derecho.”6 II.- Principio de legalidad, fallo reciente

A propósito del principio de la legalidad de los tributos, de su vinculación con la interpretación administrativa, de lo que se ha dicho por la doctrina y lo resuelto por la jurisprudencia precitada, resulta útil comentar un caso recientemente fallado por el Tribunal Constitucional, sentencia de fecha 18 de junio de 2020, causa Rol 7549-19, correspondiente a un requerimiento de inaplicabilidad que fue rechazado al existir empate de votos.

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STC 273/2000, FF.JJ.-9º-11º. STC 147/1986, FJ 4º. STC 36/1991, FJ 5º.

Tal caso tenía relación con la aplicación del impuesto específico establecido en el inciso 1º del artículo 64 de la Ley sobre Impuesto a la Renta, esto es, el tributo específico aplicable a la renta operacional de la actividad minera obtenida por un explotador, el que de acuerdo al Nº1 del inciso segundo del mismo precepto, es definido como: “toda persona natural o jurídica que extraiga sustancias minerales de carácter concesible y las venda en cualquier estado productivo en que se encuentren”. En el caso en comento, el impuesto específico se había aplicado por el Servicio de Impuestos Internos en liquidaciones que determinaban el tributo por los ingresos netos derivados de la extracción y venta del litio, que es una sustancia no concesible y respecto de un contribuyente que lo explotaba con anterioridad a la vigencia del inciso 1º del artículo 5º del D.L. Nº 2.886, de 1979, que dispuso: “Por exigirlo el interés nacional, desde la fecha de vigencia de este decreto ley, el litio queda reservado al Estado.” Los incisos 2º y 3º de dicho precepto agregan: “Se exceptúa de lo dispuesto en el inciso anterior solamente: a. El litio existente en pertenencias constituidas, sobre litio o sobre cualquiera de las sustancias del inciso primero del artículo 3º del Código de Minería, que, a la fecha de publicación de este decreto ley en el Diario Oficial, tuvieren su acta de mensura inscrita, se hallaren vigentes, y cuya manifestación, a su vez, haya quedado inscrita antes del 1 de enero de 1979. b. El litio existente en pertenencias que, a la fecha de publicación de este Decreto Ley en el Diario Oficial, estuvieren en trámite y que lleguen a constituirse sobre litio o sobre cualquiera de las sustancias del inciso primero del artículo 3º del Código de Minería, siempre que el proceso de constitución de tales pertenencias se hubiere originado en una

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Un caso de explotación de litio revela la importancia de poner límites claros.

manifestación que haya quedado inscrita antes del 1º de Enero de 1979. Una ley regulará la forma en que el Estado ejercerá los derechos que le corresponden sobre el litio que se le reserva en virtud de este artículo.” Basado en tales disposiciones, claramente no tributarias, el Servicio de Impuestos Internos determinó que el litio que se explotaba por el contribuyente en virtud de un contrato de arrendamiento suscrito con un órgano de Estado, sería una sustancia mineral concesible, por tratarse de mineral existente en pertenencias ya constituidas a la fecha de publicación del referido cuerpo legal en el Diario Oficial. El reclamante en su defensa ante el Tribunal Tributario y Aduanero hizo ver que dicha norma se había limitado a reservar el dominio del litio al Estado y, además, al amparo de los particulares que habían inscrito pertenencias con anterioridad a dicho precepto, por lo que los ingresos netos obtenidos por quien explota dicho mineral no pueden formar parte de la base imponible del impuesto específico, pues tanto la Ley Orgánica Constitucional sobre concesiones mineras, como el Código de Minería establecen la no concesi-

bilidad del litio, sin hacer distinción temporal alguna. Asimismo, se alegaba por el recurrente de inaplicabilidad que, con anterioridad a los cobros que se estaban reclamando en la sede judicial, la propia autoridad administrativa había descartado aplicar este impuesto exactamente al mismo contribuyente por la extracción y venta del litio, interpretando en un acto administrativo de liquidación de impuestos que el contribuyente no estaba afecto al tributo: “por tratarse de una sustancia mineral de carácter no concesible.” Así consta en una liquidación de impuestos, emitida en 2010. Cinco años después, el órgano administrativo cambió de criterio e, interpretando la ley tributaria y el propio D.L. N° 2886, de 1979, practicó liquidaciones en las que le aplicó el impuesto al contribuyente por este “hecho gravado”. A este efecto, es interesante transcribir los fundamentos de los votos que estuvieron por rechazar el requerimiento, como por acogerlo y, finalmente, el voto del Ministro Sr. Nelson Pozo. 1. Rechazo al requerimiento Dejando claro que el argumento básico de este voto de rechazo es el tratarse de un tema de legalidad, que es de com-

petencia del Juez de fondo y sobre el cual el Tribunal Constitucional no tiene competencia y de que en el caso específico no existiría una vulneración de la reserva legal y del principio de legalidad tributaria, en lo que hace relación con la interpretación de la ley tributaria, expresa en el Considerando 23º: “Adicionalmente, en torno a la supuesta función interpretativa del Servicio de Impuestos Internos. El principio de reserva legal en materia tributaria, y así también en materia penal, no prohíbe la interpretación jurídica. Es así como en la STC Rol 3498, se sostuvo que “[a]l interpretar el sentido de los preceptos tributarios impugnados mediante la presente acción constitucional, el intérprete administrativo ha ejercido una competencia legal expresa, sin traspasar los límites que le fija el ordenamiento constitucional, desde que no ha configurado un nuevo tributo o determinado una excepción, de reserva del legislador. La determinación del sentido y alcance de las normas concernidas no pretende configurar requisitos especiales o distintos dentro de la preceptiva tributaria” (STC 3498, c. 11°). Por lo demás, si lo hiciera, para ello está la especialidad tributaria de los jueces en la contención de materias técnicas.” 2. Voto por acoger el requerimiento En cuanto a la relación con el alcance de la interpretación administrativa de la Ley Tributaria, este voto cuenta con varios considerandos que abordan los siguientes aspectos: LA FACULTAD INTERPRETATIVA DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS LE AUTORIZA SOLO PARA INTERPRETAR LAS NORMAS TRIBUTARIAS. PARA INTERPRETAR OTRAS NORMAS NECESITARIA DEL CONCURSO DE LOS ORGANISMOS PERTINENTES, CONFORME AL PRINCIPIO DE COOORDINACIÓN RESULTANTE DEL ART. 5º DE LA LEY 18.575

Al efecto los considerandos 2º al 4º expresan: “2°) Que, acorde con el mismo tenor de la norma aludida, el impuesto específico de que se trata afecta al explotador minero que extraiga “sustancias minerales de carácter concesible”, de suerte que, para afectar a la requirente y justificar su interpretación extensiva de la norma, el Servicio de Impuestos Internos entró a interpretar el DL N°2886, de 1979, que reservó al Estado la explotación del litio, la Ley N° 18.097 orgánica constitucional sobre Concesiones Mineras y el propio Código de Minería. No obstante, el Código Tributario únicamente faculta al Director del Servicio de Impuestos Internos para “interpretar administrativamente las disposiciones tributarias” (artículo 6°, inciso segundo, letra A N° 1), acorde con los principios de competencia y de especialidad que rigen el actuar de los organismos públicos (artículo 7° de la Constitución Política); 3°) Que este impuesto ‘específico’ que grava la explotación de las ‘sustancias minerales de carácter concesible’ fue establecido por las Leyes N° 20.026 y 20.469, cuyas iniciativas presidenciales de 14 de diciembre de 2004 (Mensaje N° 230-352) y de 31 de agosto de 2010 (Mensaje N° 244-358), respectivamente, figuran con el patrocinio no sólo del Ministerio de Hacienda, con el cual se vincula el Servicio de Impuestos Internos, sino también –como es natural– con la concurrencia del Ministerio de Minería. Los decretos promulgatorios de ambas leyes, con arreglo a la Constitución (artículo 35) enseguida fueron firmados conjuntamente por los ministros respectivos, esto es, por aquellos secretarios de Estado a quienes atañe la materia: para el caso presente por los Ministros de Hacienda y de Minería. Empero, la interpretación realizada por el Servicio de Impuestos Internos no cuenta con el concurso de los organismos pertinentes del Ministerio de Minería, conforme al

principio de coordinación que exige la Ley N°18.575, orgánica constitucional sobre bases generales de la Administración del Estado (artículo 5°, inciso segundo); 4°) Que todos estos antecedentes apuntan a que la norma examinada se presta para aplicaciones contradictorias, de suerte que puede ser tan legal sostener que la empresa minera requirente no se encuentra afecta al susodicho gravamen como, después, argüir que ha de soportarlo en virtud de una nueva interpretación administrativa del tema. Ello no se compadece, por cierto, con el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 19, N°20, de la Carta Fundamental, garantía cuya esencia radica en sustraer del órgano administrador la prerrogativa para determinar quién paga o no un impuesto, según su particular criterio recaudatorio;” NO CORRESPONDE AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DISCUTIR LA MERA INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS IMPOSITIVAS, REALIZADAS POR LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS O JUDICIALES. SIN EMBARGO SÍ LE CORRESPONDE ATENDER A LAS CIRCUNSTANCIAS PARTICULARES DEL CASO CONCRETO, A FIN DE RESOLVER SI LA NORMA IMPUGNADA HA RECIBIDO UNA APLICACIÓN QUE RESULTE SER CONSTITUCIONAL

Dicha temática, que también se vincula con la interpretación de la ley tributaria, se aborda en el considerando 5º, donde se expresa: “Que, en efecto, no compete al Tribunal Constitucional discutir la mera interpretación de una norma impositiva que puedan hacer los órganos administrativos o judiciales del caso, dentro del ámbito de sus funciones. Mas el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucional que regla el artículo 93, incisos primero N°6 y 11, de la Constitución,

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demanda de esta Magistratura atender a las circunstancias particulares del caso concreto, a fin de resolver si –a la postre– la norma impugnada ha recibido una aplicación que, aun siendo legal, resulta en todo caso inconstitucional. Cuyo es el caso, donde la reserva exclusiva de ley para imponer nuevos tributos, hecha por los artículos 19, N°20, y 65, incisos segundo y cuarto N°1, de la Constitución, con el objetivo de brindar seguridad, aparece vulnerada, como quiera que el texto del artículo 64 bis ha dado lugar a ulteriores comprensiones contradictorias entre el contribuyente y el ente exactor, en circunstancias que ambas –ponderadas con ecuanimidad– aparecen igualmente plausibles.”

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3. Voto del Ministro Nelson Pozo Silva Este voto particular realiza en sus considerandos 23º a 31º todo un desarrollo del principio de legalidad de los tributos, de su alcance y de las diversas teorías que existen a su respecto, concluyendo lo siguiente: “31°.Que el principio de legalidad en una teoría de las garantías jurídico-tributarias es conducente a que existe una verdadera taxonomía que busca deslindar las cuestiones ligadas a la organización de Estado y a los derechos fundamentales, básicamente, a partir del constitucionalismo clásico donde su núcleo está dado por el reconocimiento de derechos fundamentales que representan un límite al Estado. Empieza a aparecer sin duda la aceptación del reconocimiento del ciudadano como un sujeto de Derecho, el contribuyente dotado de derechos y de dignidad. Las dimensiones del ejercicio del poder público nos conduce a establecer que el principio de legalidad tributaria como enunciado normativo debe garantizar la previsibilidad del tributo, la libertad de los ciuda-

danos en el sentido de respetar valores y principios que en el corpus constitucional se establecen con el gravamen que implica un tributo se encuentre tipificado con antelación, que sean previstos sus límites y que sea entendido como una garantía jurídico-tributaria, destinada a solventar la división de poderes y, por ende, la parte orgánica de la Constitución.” (El énfasis agregado es nuestro) No puede sino compartirse aquellas definiciones, pues el contribuyente no sólo posee obligaciones, fundamentalmente el deber de contribuir, sino también derechos, entre los cuales que el tributo se encuentre tipificado en la ley con antelación, de modo que el contribuyente tenga certeza de lo que debe pagar. En concordancia con lo anteriormente señalado, el voto particular concluye en su considerando 39°, lo que sigue: “Que no cabe mediante un acto administrativo que se agregue un hecho gravado. En otras palabras, no puede crearse el elemento del tributo del “hecho gravado” por un mero acto administrativo que no se encuentre facultado al efecto para su materialización por el legislador.” Y resulta ser que el legislador en el Nº1 de la letra A) del artículo 6º del Código Tributario solamente faculta al Director del Servicio de Impuestos Internos para: “Interpretar administrativamente las disposiciones tributarias, fijar normas, impartir instrucciones y dictar órdenes para la aplicación y fiscalización de los impuestos.” III.- Conclusiones

En este caso particular puede concluirse que uno de los elementos

del tributo, esto es, “hecho gravado”, no se encuentra delimitado por el legislador con “suficiente claridad y determinación”, como lo exige la jurisprudencia del Tribunal Constitucional citada al comienzo. Tanto es así que el texto legal interpretado le permitió a la autoridad administrativa decidir contradictoriamente frente al mismo contribuyente y en relación con el mismo hecho, esto es, la extracción y venta del mismo producto, ya que: a. En el año 2010 resolvió que no le era aplicable el impuesto específico al contribuyente por la explotación y venta del litio; y b. En el año 2015 determinó que sí le era aplicable el impuesto específico por la explotación y venta de la misma sustancia. No afirmamos nada muy novedoso cuando sostenemos que la garantía de la certeza y de la seguridad jurídica resulta inexistente en un caso como este, ya que frente a una contradicción como aquella queda frustrada toda expectativa, razonablemente fundada, del ciudadano acerca de cuál ha de ser la actuación del poder público en la aplicación del Derecho. Tampoco afirmamos una novedad cuando sostenemos que en un caso como este sí se vulnera el principio de legalidad tributaria establecido por la Carta Fundamental (y de ahí nuestra discrepancia con el voto que estuvo por rechazar la acción de inaplicabilidad), pues constituye: “una exigencia del principio de legalidad que, cuando la Administración ha ejercido su discrecionalidad en un caso concreto, no puede ejercerla de nuevo.”7 En este caso fue la misma autoridad tributaria la que creó un precedente formal, esto es, una liquidación emitida en el año 2010, en la cual determinó que no se configuraba el hecho gravado, esto es, estableció que era confor-

DÍEZ SASTRE, SILVIA. La doctrina de los actos propios en el DERECHO ADMINISTRATIVO (2018 ), p. 68, en LA DOCTRINA DE LOS ACTOS PROPIOS EN EL DERECHO TRIBUTARIO, Thomson Reuters-Civitas, España. 7

me al precepto legal contenido en el artículo 64 de la Ley sobre Impuesto a la Renta que la extracción y venta del producto litio no se viera afectado con el impuesto específico, por lo que no puede ser conforme al principio de legalidad tributaria que en el año 2015 resuelva en contra de esa anterior actuación, libremente adoptada y que está dentro de las posibles interpretaciones de la norma. Así, la determinación del hecho gravado en el año 2015 fue, en la realidad: a. El resultado de la interpretación contradictoria de la autoridad administrativa de una ley tributaria; y b. El resultado de la interpretación de preceptos no tributarios, como lo es el artículo 5º del Decreto Ley Nº 2.886, para lo cual no está facultada, pues el legislador le faculta para interpretar disposiciones tributarias, por lo que también se infringió el artículo 7º de la Carta. Si la ley tributaria de que se trata permite tal accionar contradictorio de la administración tributaria debe concluirse que el texto legal que establece el tributo no tiene suficientemente fijado y determinado uno de los elementos de la obligación tributaria, cual es el hecho gravado, al punto que la misma autoridad tributaria que determinó el tributo reclamado en el año 2015, sólo cinco años antes había resuelto que el mismo contribuyente no era sujeto pasivo del impuesto por la misma situación de hecho, esto es, por la extracción y venta del litio. Por lo tanto, se trataba de aplicar una ley que es contraria a la Constitución Política, específicamente al principio de legalidad de los tributos. El decidir si la ley tributaria tiene suficientemente fijados y determinados en su texto los elementos de la obligación tributaria es de la competencia del Tribunal Constitucional, pues de ello depende si, en el caso particular de que se trata, la aplicación del texto legal impugnado resulta ser o no contraria a la Constitución, que garantiza la legalidad tributaria, siendo tal potestad diversa de las que les compete a los Tribunales Tributarios y Aduaneros.

A este respecto hay que señalar que incluso en sistemas jurídicos de reserva legal relativa, como el español, la intervención del Reglamento y de la autoridad tributaria se encuentra absolutamente restringida, tal como lo expresa el Tribunal Constitucional Español en el fundamento jurídico número 5º de su sentencia de 14 de diciembre de 1995 ( STC 185/1995 ). Por todo lo que se ha indicado creemos que si se está pensando en una nueva Constitución Política para Chile, sería conveniente que se incorpore dentro de la garantía de la legalidad de los tributos, una norma que disponga: “Los tributos se crean, modifican o suprimen, o se establecen exenciones, exclusivamente por ley. El Estado, al ejercer su potestad tributaria debe respetar el principio de reserva de la ley.”

Agosto 2020

Con ello se evitaría toda discusión acerca del alcance de las facultades de la Administración Tributaria, la que sólo podría actuar dentro del campo que legítimamente le corresponde, esto es, la administración y fiscalización de los tributos creados por la ley y en que la interpretación de la ley tributaria por la administración se limite a determinar su sentido y alcance, proscribiéndose la interpretación extensiva y la integración analógica de los preceptos tributarios. Foto: Depositphotos.

In Memoriam

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AMIGO EDUARDO DELGADO Abogado postulante

Ayer escuché el llorar de las campanas, y como filo acerado en las entrañas su grito amargo, envuelto en un tañido, me anunció que ya no estás… que ya te has ido. Amigo… Esos ayes me hablaron de tu pena, ese llanto impregnó mi alma en vela, como una queja, como un gemido, por el tiempo dejado ir… perdido. Sin embargo, amigo… Mil ayeres cubrieron mi memoria, de la vida que dejaste en esta historia de recuerdos que llenaron nuestras horas de amistad, de ilusión, de sostén… de abrigo. Entonces, amigo… entendí lo valioso de tu obra, admiré la grandeza de tu impronta, y supe al fin que del todo no te has ido, que una parte de ti se queda, viva, cercana… y eterna. Amigo… ¿A dónde este mar te lleva? ¿Hasta dónde su ímpetu te acerca? Quizás torne en olas de paz su empuje brioso, para entregarte en casa de tu Dios… tu amigo.

Sergio Salvador Aguirre Anguiano

Agosto 2020

MEMORIA EPISTOLAR *Tiempo de Derechos agradece al Ministro Guillermo Ortiz Mayagoitia, por facilitar algunas cartas que ĂŠl y el Ministro Aguirre recibieron al concluir su cargo en la SCJN.

Agosto 2020

CONSTRUCTOR DE AFECTOS MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Ministra en Retiro de la SCJN

espués de librar, estoicamente, diversas batallas contra una cruel enfermedad a la que enfrentó con valentía, determinación y entereza, el Ministro en Retiro Sergio Salvador Aguirre Anguiano se nos adelantó en su paso por esta vida. La noticia de su fallecimiento aun cuando sabíamos de su padecimiento, no dejó de ser una triste revelación para sus seres queridos, compañeros y amigos. Don Sergio, un ser humano constructor de afectos y esperanza. De tersa seriedad, amable y reflexiva. Un hombre bondadoso de profunda religiosidad. Pensamiento y actuación en perfecta armonía. Buen amigo, excelente compañero, paternal jefe, extraordinario ser humano. Su educación culta e informada le permitió un uso espontáneo del lenguaje, tanto de forma oral como escrita, con el sobresaliente estilo del hombre sabio del que fluyen los conocimientos al tomar la palabra o empuñar la pluma. Es de todos conocida su actuación como prestigiado Notario Público,

aguerrido litigante, socrático maestro y notable Ministro de la Suprema Corte de Justicia. Actuación que se caracterizó siempre por la espontaneidad de su talento, la profundidad de su conocimiento, su gran experiencia jurídica. Casi 18 años ocupó el honroso cargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Años que transcurrieron inmersos en la vorágine del trabajo jurisdiccional con la velocidad que un suspiro acota la distancia y, hoy, permite apreciar los saldos. La vida generosa y pródiga conmigo, me dio la oportunidad de coincidir con él durante casi 9 años en el Máximo Tribunal del país, donde tuve el privilegio de abrevar de su experiencia, disfrutar su compañerismo y cultivar su amistad. Cuando Don Sergio me pidió que le pronunciara el discurso de despedida de la Corte, fue para mi motivo de gran satisfacción, orgullo y compromiso. Entonces, decidí entrevistarlo y en la camaradería de la charla me platicó muchas anécdotas de su vida. Una vida plena, de un hombre de bien. Evocando ese discurso de despedida, dedicaré las siguientes líneas a otro

aspecto muy importante de su vida: al esposo, al padre, al hombre de familia. Originario de la Perla de Occidente, Don Sergio enalteció con su obra cotidiana en favor de la justicia, la grandeza de su tierra natal, a la que siempre estuvo ligado por sentimientos de orgullo y pertenencia. Su infancia se desarrolló en la convivencia alegre y fraterna de una familia tradicional, propia de su tiempo, de gran religiosidad, de profundos valores. Recuerda: un patio jalisciense, prolongación del patio del colegio, cubierto de amigos, risas y algarabía. Don Sergio se hizo abogado, como lo narré en otro momento, por respeto a la sugerencia de su querido hermano mayor. El joven profesionista, convertido, además, en apuesto mozo, concomitantemente con el inicio de su carrera profesional, sembró la cimiente de su vida familiar con una admirable mujer que eligió como madre de sus hijos y compañera de su vida. Al respecto, Don Sergio hacía una broma y decía: “yo me saqué a Licha en la ruleta”. Fue en una kermes de la iglesia de Chapalita. Una hermosa joven de facciones delicadas, tez de porcelana y negros cabellos, atendía la ruleta a la que Don Sergio, habiéndola descubierto con ojos de águila, acudió a probar fortuna, haciendo gala de sus ya desde entonces grandes conocimientos lúdicos. Su suerte fue tanta, que no solamente obtuvo ganancia, sino que, solícito y galante, se ofreció a ayudar a cuidar el puesto Ayuda mutua que tuvo como fruto un maravilloso matrimonio en el que procrearon a sus hijos: Sergio Salvador, Ana Alicia y Adriana Patricia. Hombre y mujeres de bien, el primero y la tercera abogados de profesión, y la segunda, arquitecta. Aumentaron la familia con tres hijos políticos más: Claudia, Eduardo y Carlos, y 8 nietos: Sergio Salvador, Juan Pablo, Julia, Eduardo, Inés, Carlos, Elena y Lucía, que constituyeron, a decir de Don Sergio, la razón de su existencia. El pensamiento que los hijos de Don Sergio brindaron a su padre con motivo de su conclusión de encargo en la

Suprema Corte fue el siguiente: “Un padre como un buen cazador, que además siembra la tierra para que tu madre coseche... que dota de cimientos sólidos la casa, que proporciona materiales nobles, para que tu madre construya el hogar... que te lleva todos los días al colegio… que te obliga a pensar... un padre amigo, tu amigo... un padre feliz. Feliz, antes que nada. Pero no perfecto. De carácter fuerte, eso sí, de ideas claras, dolorosamente definidas, y muchas veces opuestas a las tuyas… un padre que te dice a la cara ‘no estoy de acuerdo’. Un padre que le pone nombre y apellido a las cosas, que no hace telarañas con las minucias, que no se anda con miramientos innecesarios. Por el que me volvería a pelear en Disney con mis hermanos, buscando estar sentada a su lado en la montaña rusa. En esa montaña y en ésta, que significa estar vivo. “Hoy que terminas tan importante cargo, te decimos de nuevo que te queremos y admiramos: nos dejas una gran lección de honradez, congruencia y persistencia. Todo lo que argumentaste a lo largo de tu periodo, sabemos, devino de un compromiso con la honestidad intelectual, tu recio apego a principios y la pasión que siempre te ha y seguirá caracterizando. “Es difícil en pocas palabras traducir nuestro sentir de orgullo y enfatizar el compromiso que nos has dejado: el imprimir en nuestras vidas pasión por lo que hacemos, limitada sólo por razones y proyectada hacia valores. Muchas gracias papá”. Siendo un hombre de trabajo, producto de la cultura del esfuerzo, ya retirado de la Suprema Corte, estableció sus oficinas para seguir luchando, desde una trinchera distinta, por el acceso a la justicia, por su ideales y por la preservación de los Derechos Humanos, sobre todo del más preciado, el derecho a la vida. Fundador de la Revista “Tiempo de Derechos”. Con Don Sergio Salvador Aguirre Anguiano se nos ha ido mucho más que un gran jurista y un convencido patriota. Se ha ido un gran ser humano. Descanse en paz.

Agosto 2020

VERSOS CÓMPLICES PARA UN COMPAÑERO INOLVIDABLE GUILLERMO ORTÍZ MAYAGOITIA Ministro en Retiro de la SCJN

ara hablar de Sergio Aguirre le pido prestado a la revista “Selecciones” el nombre de su sección “Mi personaje inolvidable”, porque allí se narraba con desenfado y naturalidad una serie de anécdotas y vivencias de determinadas personas que dejan huella permanente, como es el caso de Don Sergio. Limitaré mi participación al recuerdo de una serie de “versitos” que le escribí con motivo de sus participaciones en la discusión de los asuntos en el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las que hacía gala de su erudición y de un lenguaje culto, poco común, muchas veces fuera de mi alcance de comprensión inmediata, por lo que tuve que acudir al diccionario para descifrar sus expresiones. Esa situación dio pie para que redactara yo una serie de rimas que muchas veces nos hicieron reír. La Ministra Margarita Luna Ramos se dio a la tarea de compilar esos versos en una edición exclusiva para los Ministros, pues algunos revelan intimidades y/o resultan atrevidos por su doble

sentido, pero la máxima a seguir, con el consenso de todos era la de: “Que se salve el chascarrillo aunque se pierda la amistad”. Afortunadamente se salvaron las dos cosas. De acuerdo con lo anterior, solamente he escogido aquéllos que permiten “la moral y las buenas costumbres”... y sin más, a los versos: En una ocasión, Don Sergio sostuvo que deberíamos apartarnos de la lógica formal en nuestras discusiones y al razonar en contra de un proyecto del Ministro Azuela habló de “paradojas”, “hipérboles”, “apogeo” y “perigeo”. El verso dice: Con hipérboles que vuelan, apogeos y perigeos, Don Sergio le pegó a Azuela y todo se puso feo, Pues en lógica formal: El proyecto a la cajuela Y Don Mariano a llorar.

En otro lance, Don Sergio, hablando de la deducibilidad de gastos de previsión social, soltó la siguiente frase: “debemos tener cuidado porque muchos empresarios son candiles de sus fábricas y obscuridad del fisco”. Así quedó el verso: Con lo que dijo Don Sergio Yo me acalambro y me sisco, Pues hay patrones candiles Que tienen obscuro al fisco. Este otro verso recoge palabras poco usuales por los jueces en asuntos jurídicos, que Sergio soltaba con fluidez y naturalidad: LAS NUEVAS VOCES JURÍDICAS DE SERGIO AGUIRRE: Antes dijo “sin desmedro” Y provocó gran azoro. Hoy agrandó el lexicón Con “pararrayo” y “meteoro”. Y en esto de los estímulos (1) La cosa se pone que arde, Pues desde luego hay desmedro, Pero también has des...aire. (1) EL TEMA ERA ESTÍMULOS FISCALES.

También dijo que su participación en otro asunto sería brillante porque guardaría silencio, pues ya se había dicho todo. Aquí el verso: Hay luces y obscuridades Para solaz y contento, Pero nunca se había oído Lo del “brillante silencio“. Tal paradoja denota que Para Don Sergio Aguirre Ha resultado notable Aquello que no se nota. Y ya no hacen falta luces En el Valle del Silencio. Al discutirse un proyecto del Ministro Góngora, éste dijo que “la Hacienda Federal no es gestora de negocios”; Don Sergió acogió esa frase

pero votó en contra. Aquí el verso: Radical, definitivo, Con énfasis y sin ocio, Dijo Salvador Aguirre Que la Hacienda Federal No es gestora de negocios. Luego añadió convencido: Eso sí le apruebo a Góngora; Con lo demás no coincido. Hablando de las Candidaturas Independientes para cargos de elección popular, Sergio tuvo una buena intervención que yo resumí en estos términos: CANDIDATURAS - NEGOCIOS Tres negocios hay y son, según el Ministro Aguirre: 1.- Fundar una religión sin mandatos que lastimen. 2.- Prometer salud del cuerpo y delgadez de una Sílfide, pero sin dietas ni esfuerzos que cansen y mortifiquen. 3.- Y para hincar bien el diente y hacerte de buen dinero: Candidato Independiente tienes que ser compañero. Y sobre ese mismo tema nos dijo que el primer Candidato Independiente de la Historia fue Barrabás, quien le ganó a Jesús la elección correspondiente. Aquí el verso: El discurso de Don Sergio, Apasionado y valiente, Enseña, según verás, Que sin duda, Barrabás, Fue el primer independiente. Y aflora la conclusión De que ganó la elección. Pero tiempo y geografía Demuestran, por lo demás, Que en México, señorías, Ahora perdió Barrabás (2) (2) ESTO FUE CUANDO GANÓ LAS ELECCIONES FELIPE CALDERÓN.

Termino esta relatoría con el verso que recoge un gazapo del Ministro Aguirre. Defendiendo la ley que les otorga menguadas pre-

rrogativas a los partidos políticos de nuevo registro. Dijo Don Sergio que le parecía bien esa disposición “porque apenas son libélulas y para tener derecho al financiamiento completo tienen que convertirse en mariposas”. Góngora captó el error y de inmediato lo hizo notar. Dice así: GAZAPO: Dijo Sergio Salvador Desde su mullido asiento: Si son apenas libélulas No tengan financiamiento, Pues para eso y otras cosas Tendrán que ser mariposas. Góngora siempre bromista, Señaló que las libélulas Nunca serán mariposas, Pues son de especies distintas. Y Sergio le contestó Blandiendo toda su casta: No te concedo razón, Pues yo sólo cité a Kafka. Estos recuerdos y muchos más son los que hacen a Don Sergio Salvador Aguirre Anguiano un personaje inolvidable. La “caprichosa vida” (como dijo Agustín Lara) juntó nuestros destinos de manera inesperada: nos nombraron Ministros de la Suprema Corte el mismo día (27 de enero de 1995) y concluimos también en otro mismo día (30 de noviembre de 2012). Durante casi 18 años trabajamos y convivimos de manera cotidiana 5 días a la semana, y a veces, por gusto, también algunos fines de semana. Su compañía y su charla siempre me resultaron agradables. Fue claridoso y sincero, con valores morales muy bien cimentados que defendía “como Samuray”, según su propia expresión; buen intérprete del derecho, erudito, gran lector, estudioso y muy organizado en su trabajo. Dejó muy buen nombre y fama en la Suprema Corte y también en su vida privada. Descanse en Paz nuestro querido amigo y compañero.

Agosto 2020

¿RELATIVIDAD O EFECTIVIDAD DE LAS SENTENCIAS DE AMPARO?

Agosto 2020

ALBERTO PÉREZ DAYÁN Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

a ley “debe ser siempre un instrumento al servicio del hombre, que lo prodigue de medios y elementos protectores y sus derechos, para lo cual es necesario que el Derecho, al que sirve la ley, no renuncie a su vocación evolutiva y se pasme en una etapa concreta a través del tiempo”1. Esa reflexión, aunque dirigida a la ley, en general, fue el preámbulo de una serie de análisis y críticas que en su momento fueron planteadas por el Ministro Aguirre Anguiano a la abrogada Ley de Amparo2. En este breve ensayo pretendo retomar la necesidad de que el juicio de amparo –y, consecuentemente, la ley que lo rige–, no pierda la vocación evolutiva al que está llamado a fin de lograr la adecuada protección y reparación de los Derechos Humanos. En concreto, me concen-

traré en el paradigma fuertemente “individualista” que supone la aplicación estricta y rigorista del principio de relatividad de las sentencias de amparo y su replanteamiento a la luz del amparo contra las leyes, en tratándose del Derecho Humano a un medio ambiente sano. Para ello, en principio, haré alusión al amparo en revisión 610/2019 que recientemente resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación3 y, a partir de tal precedente, expresaré algunas reflexiones respecto a la necesidad de reorientar el principio de relatividad de la sentencias de amparo, cuando dicho juicio haya sido accionado en defensa de intereses difusos o colectivos, como acontece en tratándose del derecho a un medio ambiente sano, a fin de que los fallos de tal medio de control constitucional

puedan lograr una efectiva reparación del derecho transgredido por el acto materialmente legislativo. 1. El amparo en revisión 610/2019. En el amparo citado al rubro se reclamó, entre otros actos, el Acuerdo de número A/028/2017, intitulado “ACUERDO de la Comisión Reguladora de Energía que modifica la Norma Oficial Mexicana NOM-016-CRE-2016, Especificaciones de calidad de los petrolíferos”, a través de la cual la Comisión Regulatoria de Energía –en adelante la CRE– unilateralmente decidió modificar la referida NOM para incrementar el porcentaje máximo de etanol como oxigenante en las gasolinas Magna y Premium de un 5.8% hasta un 10%. Ello, al considerarse que, por una parte, la CRE no podía, por sí misma, alterar la NOM, ya que se

Aguirre Anguiano, Sergio Salvador. “El Juicio de Amparo hoy”. En “El juicio de amparo a 160 años de la primera sentencia”. Tomo I. Manuel González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Coord). UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 2011. pág.51. 2 Ibídem. 1

debía seguir el procedimiento ordinario previsto por el artículo 51 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización –en adelante LFMN– y, por otra, porque en todo caso el incremento de niveles de etanol en las gasolinas, acorde a diversos estudios y opiniones técnicas, no sólo podría afectar la calidad del aire ante el incremento de ozono troposférico, sino que podría generar repercusiones altamente negativas en los ecosistemas y en la salud de la población mexicana. Al conocer del caso en revisión, la Segunda Sala consideró que, efectivamente, la modificación de la citada NOM no podía realizarse en forma unilateral por la CRE, ya que al encontrarse a debate la magnitud de daños a la calidad del aire que podría producir el empleo del etanol como oxigenante en gasolinas, cobraba plena aplicación el llamado principio de “precaución ambiental”, el cual demanda “una evaluación pormenorizada de los potenciales riesgos o incertidumbres […] a fin de dilucidar si es dable o no, modificar o cancelar tal regulación normativa y en qué medida”4. Consecuentemente, se debía llevar a cabo “una evaluación con la mayor información científica posible, respecto a los potenciales daños que el incremento de etanol para esos fines podría generar en el medio ambiente”5. De ahí que no podía realizarse modificación alguna a la NOM en forma unilateral y sumaria, como indebidamente lo hizo la CRE, ya que ello “acarrea el riesgo de permitir daños serios e irreversibles al ambiente y a la salud de la población, al no valorarse debidamente la magnitud del problema en cuestión, lo cual precisamente, pretende evitarse mediante el principio de precaución6”. Por tanto, ante la necesidad de proteger tanto a la población, como a diversas especies animales y vegetales que se encuentran en nuestro territorio, previo a determinar si resultaba adecuado el incremento de etanol como

oxigenante en gasolinas, era indispensable la intervención y valoración tanto de profesionales especializados en la materia, centros de investigación científica o tecnológica, así como de colegios de profesionales, que formen parte de los llamados “Comités Consultivos Nacionales de Normalización” a que se refiere el procedimiento ordinario de modificación de Normas Oficiales Mexicanas, previsto en el artículo 51 de la LFMN. Asimismo, debía permitirse la participación ciudadana en forma previa a la modificación de tal NOM, a fin de que “los gobernados, académicos, organizaciones no gubernamentales y el público en general tuviesen la oportunidad de poder expresar sus opiniones y que éstas sean tomadas en cuenta al momento de adoptar tal decisión que, precisamente, puede afectar su Derecho Humano a un medio ambiente sano7”. En suma, conforme a los principios de precaución y de participación ciudadana, “no puede ser una sola voz, ni una sola valoración, la que determine la posibilidad de que, en el Estado mexicano, se modifiquen los porcentajes máximos de empleo de etanol como oxigenante de las gasolinas”8. Por el contrario, resulta indispensable permitir la deliberación plural entre los diversos integrantes del Comité Consultivo Nacional de Normalización de Hidrocarburos, Petrolíferos y Petroquímicos, así como escuchar las voces ciudadanas. De ahí que la NOM en cuestión sólo podía modificarse mediante el procedimiento ordinario establecido para ello en el precepto 51 de la LFMN, el cual demanda la existencia de un pluralismo valorativo de carácter técnico-científico e inclusive social, para la determinación de cómo debe regularse la actividad determinada, en la especie, el uso de etanol como oxigenante para las gasolinas nacionales. Aunado a lo anterior, en tanto el em-

Resuelto el 15 de enero de 2020, por mayoría de cuatro votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Luis María Aguilar Morales, José Fernando Franco González Salas y Javier Laynez Potisek. Disidente: Yasmín Esquivel Mossa. Amparo en revisión 610/2019. Gabriel Ricardo Quadri de la Torre. 15 de enero de 2020. 5 Ídem. 6 Ídem. 7 Ídem. 8 Ídem. 3

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pleo de etanol como oxigenante de gasolinas puede elevar los niveles de emisión de ozono troposférico y, siendo éste uno de los gases de invernadero más importante después del dióxido de carbono – CO2– y el metano –CH4–, acorde al Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático de la ONU, la Sala consideró que esa regulación debía analizarse y ser motivo de discusión estatal, bajo el contexto más amplio de los compromisos internacionales adquiridos por nuestro país para combatir el calentamiento global, conforme lo establece el llamado “Acuerdo de París”, ya que el cambio climático puede poner en peligro el disfrute de una gran variedad de Derechos Humanos, en particular a la vida, a la salud, a la alimentación y al agua. Finalmente, la Segunda Sala sostuvo que los beneficios puramente económicos que, en su caso, pueda generar el incremento del porcentaje de etanol en las gasolinas como oxigenante –al presuntamente abaratar el precio de tales combustibles–, debían ser ponderados y confrontados contra los potenciales riesgos que ello podría deparar al medio ambiente y las obligaciones estatales de reducir las llamadas emisiones de “gases invernadero” y, por tanto, de combatir el cambio climático. 2. Inconstitucionalidad de la NOM con efectos generales Atento a los anteriores razonamientos, la Segunda Sala amparó al quejoso y, consecuentemente, invalidó los cambios a la referida Norma Oficial Mexicana para el efecto de que se mantuvieran los límites máximos de etanol como oxigenante en las gasolinas nacionales, tal y como se encontraba previsto

antes de la modificación que realizó la CRE9. Al respecto, la Sala precisó que debía tenerse en cuenta que la parte quejosa acudió al juicio de amparo en defensa de un interés legítimo y de carácter abstracto que, por ende, atañe a una colectividad, de ahí que, “bajo la apreciación del principio de relatividad conforme a la interpretación más favorable a la persona y en relación con el Derecho Humano de acceso a la justicia y el principio de supremacía constitucional, los efectos de la presente ejecutoria de amparo deben concretarse más allá de la esfera jurídica del propio quejoso”. Ello, al advertirse la existencia de violaciones a bienes jurídicos pertenecientes a un grupo y que, por supuesto, son indivisibles, a saber: el medio ambiente, “los efectos de la protección constitucional no pueden referirse únicamente a la parte quejosa, pues ello sería insuficiente para lograr una efectiva restitución de los derechos violados”. Por tanto, la referida concesión de amparo “conlleva, ineludiblemente, a la concreción de efectos generales respecto a la inconstitucionalidad del Acuerdo A/028/2017 que modifica la Norma Oficial Mexicana”. Para ello, la Sala se apoyó en la tesis LXXXIV/2018 de rubro: “SENTENCIAS DE AMPARO. EL PRINCIPIO DE RELATIVIDAD ADMITE MODULACIONES CUANDO SE ACUDE AL JUICIO CON UN INTERÉS LEGÍTIMO DE NATURALEZA COLECTIVA”.

Dicha tesis parte de la base de que no ha lugar a la aplicación rigorista del principio de relatividad de las sentencias en tratándose de aquellos juicios de amparo que sean promovidos en virtud de intereses que atañen a un grupo, categoría o clase en conjunto –colectivos o difusos–, pues lógica y

jurídicamente “no podría operar de manera restrictiva el principio de relatividad, en tanto que ello implicaría pretender individualizar lo que, por su propia naturaleza, es indivisible por resultar atinente a toda una colectividad determinada”. Luego, como se ha visto, la concesión de amparo contra leyes, para el efecto de que la norma sólo sea “inaplicada al justiciable”, resulta del todo inocua para lograr la protección del medio ambiente. Ello, pues las afectaciones ambientales van más allá de un individuo, en tanto no sólo inciden en la colectividad –generaciones presentes y futuras, así como en diversas especies animales o vegetales–, sino que incluso, las degradaciones locales a un ecosistema pueden traducirse en repercusiones globales al medio ambiente. De tal suerte que, si bien cada Estado tiene el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus políticas ambientales y de desarrollo, lo cierto es que deben velar para que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control “no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional”.10 Esto tiene fundamento en el deber estatal de “cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra”11. Es por ello que la fuerte connotación social, colectiva e incluso trasnacional del Derecho Humano al medio ambiente, no debe ser soslayada por las Cortes al momento de dictar la reparación judicial. Es cierto que el otorgar efectos generales a normas que transgredan el Derecho Humano a un medio ambiente sano –sin desahogar el proceso de declaratoria

Sin perjuicio de lo anterior, y, con el objeto de no afectar derechos de terceros, se otorgó un “periodo de gracia” de 180 días para que se llevaran a cabo actos relativos a la producción y comercialización de gasolinas con el nivel máximo de 10% de etanol. A su finalización, se debía aplicar la anterior NOM, es decir, con un máximo de 5 %. 10 ONU. 2° Principio de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Junio de 1992. 11 ONU. 7º Principio de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Junio de 1992. 9

general de inconstitucionalidad a que se refieren los preceptos 231 y 232 de la Ley de Amparo–, resulta contrario a la ortodoxia tradicionalista del amparo. Sin embargo, como lo razonó el Ministro Aguirre Anguiano, la aplicación rigorista y absoluta del principio de relatividad “no sólo es insuficiente, sino también contrari[a] a varios principios constitucionales, como el de supremacía constitucional […], es un contrasentido que pese a que se haya declarado inconstitucional un precepto de una norma secundaria, ésta siga aplicándose a quienes no acudieron al amparo y, por ende, permanezca incólume la inconstitucionalidad acusada12”. En estos casos, la concesión de amparo individualizada dejaría incólumes las afectaciones medioambientales generadas por la norma inconstitucional, que lógicamente, van más allá del justiciable y que incluso pueden acarrear daños irreversibles al ecosistema, lo cual resulta inaceptable en un Estado de Derecho. Luego, estimo que los Tribunales deben velar porque el principio de relatividad sea replanteado en forma armónica con otros axiomas que rigen a tal medio de control, como lo son los principios de interpretación más favorable para la persona, acceso a la tutela judicial efectiva y supremacía constitucional, todo ello en aras de que la relatividad no se presente como un obstáculo insuperable para la adecuada protección y reparación de los Derechos Humanos, máxime cuando éstos se defienden en virtud de intereses indivisibles que, por ende, no pueden protegerse bajo una estricta óptica de reparación individualizada. De lo contrario, el amparo vendría a concebirse no como un sistema de defensa del paráme-

tro de regularidad constitucional, sino como uno de protección primordial del individuo frente al Estado y que en realidad “se resuelve en defensa secundaria y eventual de la Constitución, dado que una vez reparado el perjuicio que se ocasionó el quejoso, la violación constitucional queda impune” 13. De ahí que las normas y principios que rigen al juicio de amparo no pueden leerse de manera aislada, ni mucho menos desvincularse de la finalidad jurídica que persigue la institución de tal medio de control constitucional, a saber: la efectiva protección de los Derechos Humanos reconocidos por el parámetro de regularidad constitucional. Más aún cuando, como aconteció en el amparo en revisión 610/2019, se hace patente que, materialmente hablando, ni siquiera resulta dable otorgar una protección individualizada al justiciable bajo la forma de excepción normativa, pues simplemente no podría aislarse al quejoso del resto de la población, de tal suerte que no se viese afectado por el posible detrimento de la calidad del aire provocado por el aumento de gases contaminantes derivados de los nuevos máximos de etanol empleados en gasolinas. Luego, si en el amparo se analizaron actos de autoridad que afectaban a la sociedad en general, resulta inconcuso que, atendiendo a esa afectación colectiva, la reparación también debía tener efectos generales. En suma, el entendimiento del juicio de amparo, de la operabilidad de sus reglas y principios, no puede ni debe apuntar hacia su estancamiento, que sería igual que condenarlo a su involución. El Ministro Aguirre advirtió con-

Aguirre Anguiano, Sergio Salvador. “El Juicio de Amparo hoy”. En “El juicio de amparo […]”. op.cit. pág, 66 Ídem. 14 Ibídem. pág. 52. 12 13

tra esos peligros, al razonar que: “[e]l Derecho, ligado insoslayablemente con el devenir de la existencia del hombre, so pena de pudrirse como aguas que se estancan y, por ende, de tornarse inútil y estorboso, ha de modificar sus contenidos, ensanchando sus fronteras, aventurándose en nuevos territorios a la caza de ámbitos de tutela mayor y procedimientos más flexibles, menos abigarrados y más humanos, donde puedan convivir lo razonable con el simple texto de la ley14”. Cuando la flexibilidad procesal se presenta como una necesidad para lograr el objeto al que está llamado el juicio de amparo –la tutela de los Derechos Humanos–, la interpretación expansiva de sus postulados se traduce en un imperativo para los Tribunales a fin de que tal medio de control constitucional no se hunda en las aguas del rigorismo legalista. Si es verdad que, como se pretende, las Cortes jueguen un papel relevante en la generación de cambios sociales en el siglo XXI, sobre todo a través de la exigencia del cumplimiento de los derechos económicos y sociales, fuerza decir que los efectos reparatorios que se otorguen a sus sentencias permitan, en el mayor grado posible, transformar el estado de cosas que amenaza tales valores constitucionales. Luego, estimo que, ante la disyuntiva de elegir entre la relatividad o efectividad de las sentencias de amparo, los Tribunales deben necesariamente decantarse por la segunda. Esa creo, es una de las tantas lecciones que nos legó el pensamiento jurídico del Ministro Aguirre Anguiano: que la Ley de Amparo esté siempre al servicio del ser humano y no éste al servicio de tal ley.

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JUSTICIA SIN TRAICIONAR SU FE JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en Retiro de la SCJN

e Don Sergio Aguirre se han dicho muchas y buenas cosas con motivo de su fallecimiento. Todas ellas han estado vinculadas con su labor como juzgador. Particularmente, con la congruencia que mantuvo a lo largo de sus años en la Suprema Corte. De ello fui testigo en múltiples ocasiones y poco tengo que agregar a lo dicho por quienes lo conocimos. Sin embargo, hay un dato vinculado con su posición que ha sido poco revelado. Para Don Sergio –como le decía yo aun cuando le hablara de tú— algunas votaciones no sólo eran una manifestación de su quehacer jurídico, sino la manera de expresar sus ideales o sus ideas más profundos sobre algunos temas. No digo que en todos los casos, pero sí en algunos destacados, votar en tal o cual sentido o ver cómo es que otros de sus colegas lo hacíamos en sentido contrario al suyo, era algo que le llegaba muy profundamente. Recuerdo de manera muy particular los casos en los que se analizó la constitucionalidad de las normas en las que se autorizaba la interrupción del embarazo. Nos presentó en el Pleno un proyecto bien confeccionado que, finalmente, no invalidaba la posición tomada por el legislador del Distrito Federal. Después de varios días de intensas y difíciles discusiones, su proyecto fue desechado y a mi se me asignó la elaboración del

engrose. Siendo mi vecino en el salón de sesiones, durante días pude advertir la creciente angustia al ver que sus propuestas no eran compartidas por muchos de los compañeros. Ese malestar creciente no resultaba de la derrota jurídica, pues de esas había tenido otras que no le afectaban o no, al menos, de la misma manera. Lo que en los asuntos de aborto acontecía, era muy distinto. Don Sergio, pienso, sufría un dolor por ver que aquello que a él resultaba, además de jurídicamente correcto, moralmente necesario; estaba siendo negado en la discusión y seguramente en las votaciones. Al final de la sesión correspondiente, sin violencia, pero sí con gran tristeza, se quedó sentado esperando que los demás abandonáramos el recinto. Le pregunté si quería algo, siendo su respuesta que estaba bien y lo dejara estar. Nunca vi en otros compañeros una actitud semejante. Vi, eso sí, vanidades, enojos, molestias y otros sentimientos parecidos, explicables todos ellos por pura condición humana. Lo que en Don Sergio había era otra cosa. La identificación de las relaciones intrínsecas entre el derecho y sus concepciones morales y religiosas. Ello explica, me parece, la combatividad que expresaba en muchos casos. La necesidad de no traicionar en lo que creía al momento de hacer derecho.

POR SIEMPRE ADRIANA CECILIA SAULÉS PÉREZ Secretaria de Estudio y Cuenta

l recuerdo del Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano me remonta a febrero de 1998 cuando ingresé a laborar en su Ponencia. Fue el inicio de una de las épocas más felices de mi carrera profesional y de mi vida. Con él compartí el gusto por llegar temprano a laborar. Con el Ministro Mariano Azuela Güitrón, éramos de los primeros en arribar al edificio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Inolvidable el aroma a café al entrar a su oficina para empezar el desahogo de la agenda del día, mientras él se mantenía atento a lo que acontecía con quienes integrábamos la Ponencia. Cada asunto era revisado minuciosamente por el Ministro Aguirre y muchas veces llamaba a sus Secretarios de Estudio y Cuenta para afinar los temas y estar preparado para responder a cualquier cuestionamiento que se le hiciera en las Sesiones del Pleno. Fue un gran gourmet, valorado y apreciado por expertos. Recuerdo una vez que leyó una receta en una revista, horas antes de visitar un restaurante que le agradaba, en la Colonia Portales, “El Convite”; habló con los dueños – quienes son a la vez los chefs del lugar– y les solicitó el platillo. A la hora que llegó, el guiso ya estaba listo; él quedó sorprendido y halagó el buen tino de sus anfitriones. Para la sesión en la que se discutiría la validez de matrimonios entre personas del mismo sexo se preparó de una forma integral, a fin de que ninguna de

sus intervenciones fuera a interpretarse como un ataque o una discriminación. Buscó quién lo orientara y guiara para no mencionar palabras con las que alguien pudiera sentirse ofendido. Estudió mucho, no sólo jurídicamente, sino también de cómo abordar el tema del modo más humano y sensible; la discusión lo ameritaba. Para mí, ello representó la manera más ecuánime de ponerse en el lugar de los demás. Nada tenía que ver su convicción religiosa, por todos señalada; a ella siempre fue fiel: su argumentación fue conforme a la Constitución Federal, de la que decía era la única que marcaba los límites de su labor como Ministro. Una plática con él te llevaba a buscar los datos y dudas que planteaba, pues nunca nos facilitaba la respuesta. Había que ponerse a investigar, invariablemente, cuestiones de derecho y de la vida común: canciones, intérpretes, lugares, ingredientes, de todo un poco, era un almanaque reconocido por todos. Se guardó una “cápsula del tiempo” en la Suprema Corte, en la cual le pidieron poner algo que lo caracterizara. Una de las cosas que aportó fueron sus anteojos, tan representativos. Pero, sin duda, lo mejor que dejó el Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano lo guardó en el corazón de quienes tuvimos la gran oportunidad de estar a su lado; es un tesoro que ha mutado en gratitud hacia ese ser extraordinario que cada día nos hizo crecer como seres humanos.

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RECUERDO DE UN HERMANO

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JOSÉ LUIS AGUIRRE ANGUIANO Abogado, notario

odos los abogados conocemos al gran jurista que fue José Antonio Garrigues: “El tiempo se va comiendo nuestra vida a pedazos. Por eso hay que ganarlo, no hay que perderlo, porque, de cómo hemos ganado o perdido es de lo que tendremos que dar cuenta a Dios.”

Y Sergio, mi hermano, cuyo vacío inunda el alma y el corazón, buenas cuentas dará a Dios, pues nunca lo vi perder su tiempo, en todos los pedazos de su vida estuvo luchando. Fue un auténtico guerrero, por sus ideales, la Verdad, la Justicia y la Belleza; como abogado, como notario, como catedrático y como Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Lo anterior me trae a la mente el voto razonado del juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos –desde febrero de 2009 a la fecha–, Antonio Cançado Trinidade, cuyos principios postula en varias sentencias en las cuales nos habla de la existencia humana, y el proyecto de post-vida, entendiendo por este valor “lo más íntimo del ser humano, sus creencias en el destino humano y sus relacio-

nes con los muertos”, lo cual trae consecuentemente otros Derechos Humanos; el deber de la memoria, que se debe preservar, del patrimonio espiritual de cada persona. En cuanto a la Verdad, Sergio jamás faltó a ella, pero fundamentó sus valores en una lógica jurídica rigurosa, que buscó precisar la realidad de cada cosa, cada persona, y cada norma jurídica. En la Justicia, dar a cada uno lo que le pertenece, lo que es debido, procuró la justicia personal, social, económica y cultural. Y en tanto a la Belleza, le recuerdo extasiado ante la Sainte Chapelle, que me explicaba en esa maravilla multicolor del gótico, que, como todas las religiones, se mira mejor desde dentro que desde fuera. Nunca apartó de su mente nuestra Guadalajara, con sus cielos azules de verano que le recordaban los mejores cielos azules de El Greco. Como hermano, lo revivo en cada momento, con sus gustos y su facilidad para el deporte, los practicó todos, menos el béisbol: el caballo, el futbol y, sobre todo, la pesca, pues cada que podía acudía a Manzanillo a tirar el anzuelo; en diciembre de 2006, pescó un mar-

lín azul de más de 288 kilos y una talla de 4.10 metros, el más grande que se había pescado en 40 años. Siento en éste momento su mirada agradecida a todos sus colegas notarios, y también lo percibo, de niños, tomados de la mano de mi padre, en una corrida de toros en el antiguo Progreso, su música y algarabía que compartimos. No podría entrar en detalles de nuestra vida familiar, con su historia vivida, sus leyendas y su mitología, mas dejaré de lado la nostalgia. Siento el amor al Derecho que sembró en la familia, mis hijos y los de él; en Sergito, que tan joven y tan recientemente pasó también a la Casa del Señor, y su hija Adrianita, también abogada, que en México sigue el ejemplo de su padre. El último regalo que me envió Sergio, hace tan sólo unos días, fue un nuevo ejemplar del poema de Miguel de Unamuno al Cristo de Velázquez, con sus 2 mil 540 versos, en tres de los cuales el poeta-filósofo, poco ortodoxo, casi camina en lo místico cuando dice al Salvador: “Por ti la muerte se ha hecho nuestra Madre, por ti la muerte es el amparo dulce que azucara amargores de la vida”.

JURISTA CON SENTIDO HUMANO ALFONSO HERRERA GARCÍA Ex Secretario de Estudio y Cuenta

l día que llegué a una ponencia en la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo hice por indicación del Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Ese día, en el transcurso de pocos minutos, tuvieron lugar acontecimientos que han quedado en mi memoria. Pintan de cuerpo entero la extraordinaria personalidad que tuvo don Sergio. Llegué puntual a la cita para recibir las primeras instrucciones. Habían pasado sólo unos meses desde que había regresado a México después de una larga estadía de 5 años en el extranjero. Mi, desde entonces, querida amiga Adriana Saulés, casi inmediatamente me dio la pauta de entrada a la oficina. Lo primero que el Ministro me expresó fue: “Dr. Herrera. Recibí su tesis de doctorado. Mil gracias. No me gustó su título”. Acto seguido

comentó: “Usted será mi secretario de estudio y cuenta. Pero antes debo advertirle algo. Usted viene de un ambiente en el que seguramente está acostumbrado a lidiar con objetos de lujo: Ferraris, Lamborghinis y no sé qué otras finas carrocerías más. Muy bien. Yo aquí le voy a mandar camiones destartalados, de volteo, de carga pesada. De esos de a kilo. Esté consciente de eso”. Apenas me aprestaba a articular alguna palabra, empezando por mi emocionado agradecimiento, cuando irrumpió otra persona, escoltada igualmente por Adri. No es costumbre en la Suprema Corte —al menos hasta donde me alcanzó mi experiencia— que un Ministro visitara a otro. Quizá eso ya cambió. Yo no lo volví a ver en el tiempo que estuve trabajando en el tercer piso de Pino Suárez 2. Era el Ministro Cossío. Saludé con

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respeto, me levanté y mi nuevo jefe expresó: “Ministro gana a secretario, como comprenderá. Gracias”. Y los dejé, por supuesto, solos. Eran los tiempos de la sucesión de la presidencia en la Suprema Corte. Pronto la asumiría don Juan N. Silva Meza —gran presidencia, por cierto. Unos días después, en la sesión del Pleno en la que debía emitir su informe anual como presidente de la Segunda Sala, el Ministro Aguirre pronunció —aquí sí lo citaré textualmente con la ayuda de la transcripción: “El quehacer administrativo del Presidente no lo transforma en mero contable. No lo despoja de la toga. No provoca que su voz devenga en eco como en el verso de Pellicer: «y mi voz se llenaba con el eco de otra voz». No encoge su espíritu, ni mengua su vocación jurisdiccional. Por el contrario, le permite sustentar su visión jurídica desde un sitial de honor y de responsabilidad especial. Le otorga la grave y difícil misión de organizar los recursos humanos y materiales que allanarán el camino hacia una labor jurisdiccional útil, y de dirigir las discusiones que habrán de conducir hacia la emisión de una sentencia justa.” Y agregó: “La representación del Poder Judicial o de una de sus Salas no sólo significa una dignidad protocolaria, sino una presencia que frecuentemente se ve en la necesidad de puntualizar temas jurídicos y de hacer acotamientos”. En las semanas previas a la votación por la nueva presidencia de la Corte, el Ministro Cossío había dado a conocer públicamente una carta con su opinión diferenciada en este tema. El 3 de enero de 2011 asumiría don Juan Silva Meza. Así era el Ministro Aguirre. Entre las numerosas virtudes que poseía, una de ellas merecerá ser siempre resaltada: su carácter íntegro, su transparencia y el tesón de sus convicciones. Era magistralmente congruente

en sus posicionamientos. Talentosamente firme en sus ideas. Don Sergio Salvador impregnaba argumentación e impecable congruencia al Pleno y a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia. Era un protagonista y un genio de la dialéctica en la toma de las decisiones. Pero además era invariablemente amable con las posiciones antagónicas, en un mundo en el que ojalá abundara el respeto inteligente por las discrepancias. En esa pléyade de principios personales y profesionales, y esto es lo que en realidad me gustaría destacar en esta modesta nota en su memoria, era dueño de un poderoso sentido humano. Llegaba todos los días a las 6:45 de la mañana. En mi tiempo ahí, no conocí una sola excepción. El Ministro esperaba a sus secretarios. Así entendía su liderazgo. Echaremos mucho de menos al jurista que no desperdiciaba un ápice de tiempo para cada una de las palabras de un argumento. Pero sobre todo, que no escatimaba ningún minuto para desplegar su extraordinario lado humano. Extraordinario en toda la extensión de la palabra y sin un milímetro de exageración. Que anteponía el tiempo para preguntar por la familia y para saber de su familia adoptiva —que era su equipo de trabajo—, antes que debatir por el más complejo y espinoso de los casos que estuvieran en nuestras mesas de trabajo. Eso ocupaba el más importante espacio de tiempo en la oficina. Pero que no sufriría nada en su calidad y profundidad si nos preguntábamos todos primero cómo nos encontrábamos ese día. Con el Ministro Aguirre se ha ido un ser humano excepcional para México, para el Poder Judicial y para todos quienes tuvimos la fortuna de estar cerca de su personalidad. Se ha ido un querido Ministro y un querido amigo, a quien le engrandecía más lo segundo, que lo primero. Gracias por ello y por todo don Sergio Salvador Aguirre Anguiano.

DON SERGIO PAULO ARTURO FLORES TELLO Maestro en Derecho de la Empresa

Antecedentes El 3 de septiembre de 2009, fue publicada en el Periódico Oficial de San Luis Potosí la reforma al artículo 16 de la Constitución Política de dicha entidad federativa. El texto reformado del numeral en cita refiere lo siguiente: “Artículo 16. El Estado de San Luis Potosí reconoce la vida humana como fundamento de todos los derechos de los seres humanos, por lo que la respeta y protege desde el momento de su inicio en la concepción. Queda prohibida la pena de muerte, la cual no podrá aplicarse en ningún caso. No es punible la muerte dada al producto de la concepción cuando sea consecuencia de una acción culposa de la mujer; el embarazo sea resultado de una violación o de una inseminación indebida; o de no provocarse el aborto la mujer corra peligro de muerte”. El 5 de octubre del mismo año, 12 diputados integrantes de la Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado de San Luis Potosí promovieron una acción de inconstitucionalidad en contra del artículo transcrito previamente. Los promoventes adujeron en sus conceptos de invalidez, esencialmente, lo siguiente: “... el precepto combatido establece los casos en que no se puede sancionar penalmente la interrupción del embarazo (culpa, violación, inseminación indebida, peligro de muerte de la mujer); modifica el concepto de persona, para efectos jurídicos (se amplía a los no nacidos); eleva creencias particulares a nivel de norma general; constituye una regresión de los derechos fundamentales de las mujeres (pues ya no podrán tener acceso a métodos de planificación familiar, como el DIU y la anticoncepción de emergencia, ni a métodos de reproducción asistida, como la fertilización in vitro); y contiene un mandato consistente en penalizar la interrupción del embarazo.”

La demanda fue turnada para su estudio y resolución al señor Ministro José Fernando Franco González Salas, el cual propuso al Pleno declarar la invalidez del párrafo primero del artículo 16 impugnado: “en las porciones normativas que dicen: ‘como fundamento de todos los derechos de los seres humanos’ y ‘desde el momento de su inicio en la concepción’”. Al respecto, los Ministros Aguirre Anguiano, Luna Ramos, Pardo Rebolledo y Ortiz Mayagoitia votaron en contra del proyecto, por lo que éste no alcanzó los 8 votos necesarios para decretar la invalidez del artículo cuya constitucionalidad fue cuestionada y, en consecuencia, la acción de inconstitucionalidad fue desestimada. Lo anterior, en términos de los dispuesto por los artículos 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 72, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Las razones por las que el señor Ministro Aguirre Anguiano consideró constitucional el artículo 16 de la Constitución potosina fueron plasmadas en un voto particular. Voto Particular El señor Ministro Aguirre Anguiano estructuró su opinión disidente en cuatro partes. En la primera, realizó un estudio de las disposiciones constitucionales y convencionales que establecían el derecho de protección a la vida humana desde la concepción; en el segundo apartado analizó la facultad constitucional de las entidades federativas para regular los Derechos Humanos y dictar normas que protejan a estos; en la tercera porción abordó las implicaciones del artículo impugnado respecto de los Derechos Humanos de las mujeres; y, por último, la cuarta parte fue destinada a las conclusiones jurídicas frente al artículo combatido en la acción de inconstitucionalidad.

I. El Derecho a la Vida En la primera parte del voto, el Ministro hace patente que, a partir de la reforma constitucional de 10 de junio de 2011, el artículo 29 de nuestra Constitución establece que el derecho a la vida no puede ser restringido ni suspendido, en consonancia con lo dispuesto por los artículos 27.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 4 del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles. Previo a esta reforma, este derecho se encontraba implícito en el texto constitucional, en específico en los artículos 1, 14 y 22, “al ser la vida el presupuesto lógico de existencia de los demás derechos sin el cual no cabe la existencia ni disfrute de los demás derechos”. La presencia implícita del derecho a la vida humana fue sostenida por el mismo Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al fallar la acción de inconstitucionalidad 10/2000, la cual dio lugar a las jurisprudencias P./J. 13/2002 y P./J. 14/2002, con los siguientes rubros: “DERECHO A LA VIDA. SU PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL” “DERECHO A LA VIDA DEL PRODUCTO DE LA CONCEPCIÓN. SU PROTECCIÓN DERIVA DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y DE LAS LEYES FEDERALES Y LOCALES”

Asimismo, el derecho a la vida humana en todo momento se desprende del análisis de los principios de universalidad, pro personae y de no discriminación, presentes en el artículo 1 constitucional, en relación con tal derecho. Así, dado que el principio de universalidad de los derechos humanos implica que resultan aplicables a todos los seres humanos sin distinción, la cobertura del derecho a la vida incluye a aquellos que aún no han nacido, lo cual, adminiculado con el derecho a la no discriminación, en este caso por edad, permiten determinar

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que la vida está protegida constitucionalmente desde su origen. Esta interpretación es conforme al principio pro personae, el cual obliga a que, ante diversas interpretaciones de una norma, se prefiera aquella que otorgue la protección más amplia del Derecho Humano conducente. No es óbice, para lo anterior, el hecho de que la Constitución no cuente con una norma que expresamente determine en qué momento inicia la vida, pues corresponde al legislador delimitar los alcances de protección de dicho derecho, pero al hacerlo deberá respetar los principios enunciados en el artículo 1 constitucional, es decir, el principio pro personae, de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En ese mismo sentido, en la emisión de leyes que establecen derechos fundamentales, los poderes legislativos deben respetar el núcleo esencial de los derechos, sus contornos y alcances, tal cual fueron concebidos por el Constituyente, de tal manera que los derechos humanos podrán ser detallados, desarrollados, reglamentados, ampliados y reforzados a través de tales leyes, pero jamás podrán ser alterados, disminuidos, aniquilados o anulados. De este modo, cuando el Constituyente potosino reformó el artículo 16 de su Constitución para proteger el derecho a la vida desde su concepción, se ajustó plenamente a los principios contenidos en el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que su contenido implica una protección más amplia del derecho a la vida (pro personae); protege al ser humano no nacido (universalidad); representa un avance al comprender como objeto de protección a todas las etapas que conforman la vida humana (progresividad); considera la existencia humana de principio a fin (indivisibilidad); y coexiste con el ejercicio responsable del derecho a la libertad reproductiva de la mujer (interdependencia). Esta interpretación es armónica con lo dispuesto por los artículos 3, 4, 123, apartados A, fracciones V y XV, y B, fracción XI, inciso c), y Tercero transitorio del Decreto que reformó los artículos 30, 32 y 37 constitucionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 1999, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De igual manera, la interpretación resulta acorde con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues en su artículo 4.1 menciona lo siguiente: “Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente”. Si bien es cierto que nuestro país realizó una declaración interpretativa respecto a la expresión “en general”, esto no puede tener como efecto suprimir o limitar el goce y ejercicio del derecho a la vida, pues dicha interpretación está prohibida por el artículo 29 de la misma Convención.

II. La Facultad de los Estados para Regular los Derechos Humanos y Protegerlos Las autoridades estatales no pueden desconocer los Derechos Humanos reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues el artículo 1 de ésta es claro al establecer que todas las personas gozarán de ellos. No obstante, esto no implica que las entidades federativas no puedan regular dichos derechos e incluso aumentar su ámbito de protección, pues no se trata de una materia reservada a la Federación en términos del artículo 73 de dicha Ley Fundamental. En estos casos, lo que está vedado a las entidades federativas es la restricción o limitación de los Derechos Humanos. En ese tenor, el artículo 16 de la Constitución local de San Luis Potosí cumple con los parámetros constitucionales, pues la norma que de él se desprende respeta el núcleo esencial del derecho a la vida, y no lo restringe o limita de manera alguna. Incluso, de acuerdo con lo expresado en el apartado anterior, no puede siquiera considerarse que con esta reforma se haya ampliado el derecho a la vida, pues éste está reconocido expresamente en la Constitución Federal. De este modo, la inconstitucionalidad del dispositivo normativo combatido no puede producirse debido a la falta de determinación en la Constitución Federal de en qué momento inicia la vida, pues esta indeterminación no impide al legislador a establecer dicho momento en apego a lo dispuesto por el artículo 1 constitucional, pues, se reitera, los Derechos Humanos y su reglamentación no son una materia exclusiva de la Federación. III. Implicaciones del Artículo 16 de la Constitución Política de San Luis Potosí respecto de los Derechos Humanos de las Mujeres La protección del derecho a la vida desde la concepción no dificulta el pleno ejercicio del resto de los Derechos Humanos. En específico, esta protección no transgrede la dignidad ni los Derechos Humanos de las mujeres, concretamente los relativos a la libertad reproductiva y la salud. Para garantizar los derechos a la libertad reproductiva y la salud de las mujeres, el Constituyente potosino estableció expresamente la impunibilidad de aquellos casos en los que la muerte del producto de la concepción sea el resultado de una acción culposa; o cuando éste sea producto de una violación o inseminación indebida; así como que la continuación del embarazo conlleve el riesgo de muerte para la mujer. Si bien el Constituyente de San Luis Potosí enumeró algunos casos no punibles, esta disposición constitucional no impide que el legislador ordinario considere un mayor número de supuestos en los que la interrupción del embarazo sea impunible, pues su contenido no conlleva un mandato de considerar castigables al resto de los supuestos en los que se puede presentar este hecho. De la misma manera, del artículo en análisis no emana la prohibición al uso de anticonceptivos, ni la facultad de imponer embarazo alguno

a ninguna mujer, pues éstas pueden optar libremente por no ser madres tomando las medidas anticonceptivas relativas e interrumpir su embarazo cuando éste sea resultado de una violación o una inseminación indebida, por lo que no se advierte colisión alguna entre los derechos a la vida, la libertad reproductiva y la salud. Por ello, se considera un error enfrentar estos derechos en abstracto, pues tal confrontación lleva necesariamente a la prevalencia de un derecho sobre el otro, sin que sea posible ponderar caso por caso qué derecho debe primar, atendiendo a las circunstancias particulares de cada uno de ellos. Esta confrontación en abstracto no puede ser realizada al resolver una acción de inconstitucionalidad, pues en ésta sólo debe dilucidarse la constitucionalidad de la norma general impugnada y no si alguna de las conductas realizadas al amparo de esa norma podría contravenir el texto constitucional, lo cual debería ser analizado casuísticamente por los jueces. Ahora bien, los derechos a la libertad reproductiva y la salud no otorgan a las mujeres la capacidad para decidir si se desea o no interrumpir un embarazo que sea producto del ejercicio del derecho de libertad sexual, pues sería reconocer el derecho a destruir o anular la vida de un ser humano sólo por no haber nacido. En consecuencia, la vida tiene que ser un valor prevalente en este tipo de ponderaciones, porque su limitación a favor de otro derecho implica su anulación total y, por ende, las de los demás Derechos Humanos, sin que esto obste para que los legisladores regulen excluyentes de responsabilidad o excusas absolutorias en la materia penal en los casos que consideren justificados. Ahora bien, no puede considerarse que el derecho a la vida pueda protegerse mediante la promoción de políticas públicas que atiendan la salud sexual y reproductiva, así como la maternidad y paternidad responsables, pues con ello se evitarían los embarazos no deseados, más no se protegería la vida del nasciturus en los casos en que se produzcan dichos embarazos. Así, la norma combatida es constitucional, pues persigue un fin constitucionalmente válido como es la protección de la vida humana desde su inicio, conforme a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales en los que nuestro país es parte, además de que con su protección no se impide el ejercicio de los Derechos Humanos de las mujeres. IV. Conclusiones Jurídicas El voto culmina con las siguientes conclusiones: • El control abstracto que implica una acción de inconstitucionalidad impide, desde la técnica jurídica, realizar especulaciones y supuestos imaginarios sin atender al método de interpretación conforme de la norma impugnada. • La norma impugnada es de naturaleza declarativa, por lo que no incumbe una sanción o prohibición que destruya otros Derechos Humanos.

• El artículo combatido respeta el núcleo duro del Derecho Humano a la vida sin que ocasione un detrimento en los derechos humanos de las mujeres. • La propuesta sometida al Pleno no aborda cabalmente el principio pro personae, ni la consagración del derecho a la vida, cuya suspensión o restricción está expresamente prohibida en el artículo 29 de la Constitución. • La norma impugnada es conforme con los principios y artículos constitucionales enunciados en el texto del voto particular. • Las jurisprudencias resultantes del fallo a la acción de inconstitucionalidad 10/2000 se encuentran vigentes y no han sido interrumpidas. • No existe un Derecho Humano a abortar sin restricción alguna. • En casos muy concretos el legislador debe regular excluyentes de responsabilidad o excusas absolutorias en materia penal, por ejemplo, en los casos de violación o inseminación indebida. Colofón Las convicciones personales de un hombre profundamente católico como lo fue el Ministro Aguirre Anguiano no son compatibles con el aborto. Sin embargo, este voto particular no está sustentado en las creencias particulares de quien lo formula, ni en dogma alguno. En el transcurso de su opinión minoritaria, el Ministro Aguirre Anguiano presenta una serie de argumentos jurídicos que respaldan de manera plausible el hecho de que en la Constitución el derecho a la vida está protegido desde la concepción. La interpretación de los dispositivos constitucionales y convencionales citados en el texto es realizada conforme a las reglas de interpretación ampliamente conocidas en el mundo del derecho, no hay un ejercicio falaz que busque inclinar la balanza hacía las convicciones personales de quien lo formula; se trata pues, de una argumentación intelectualmente honesta, que refleja el carácter del Ministro Aguirre Anguiano. Con independencia de si se comparte o no el criterio jurídico contenido en este voto particular, no puede negarse su valor jurídico, argumentativo y ético. El 22 de junio de este año, las redes sociales reportaban el fallecimiento del Ministro Aguirre Anguiano. Voces de todos los espectros ideológicos lamentaban la muerte de un hombre congruente, amable, culto, siempre abierto al debate de las ideas y de gran capacidad y habilidad argumentativa, un jurista en toda la extensión de la palabra. Tuve la fortuna y el honor de conocer a Don Sergio Salvador Aguirre Anguiano, tuve el privilegio de tratarle personalmente y considerarle mi amigo. Hombre de grandes convicciones y mayor inteligencia, de formidable sentido del humor y trato humano. El Ministro Aguirre Anguiano fue un hombre de una pieza. Se le extraña y se le seguirá extrañando.

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LOS JINETES DEL NUEVO ORDEN

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DANIEL GONZÁLEZ-DÁVILA CEO - Bufete Jurídico Nacional

onocer las sólidas y muy particulares defensas que don Sergio Salvador Aguirre Anguiano hacía de los Derechos Humanos en la Suprema Corte de Justicia de la Nación es tan sencillo como consultar los debates del pleno, sus proyectos de sentencia y sus votos particulares. No hablaré de ellos porque están al alcance de todos y porque no es mi intención hacer, como está de moda, una compilación de ensayos y de pronto parir un libro con mi nombre. Lo que quiero ofrecer al lector es algo mucho más íntimo, personal y cercano, lo que la calidez del Ministro me regaló en sus últimos años y que labró en mi crecimiento personal y ayudó a entender realmente qué se necesita tener en las entrañas para defender los Derechos Humanos. Se llama conocimiento profundo de la dignidad humana. Yo no entendía a la dignidad humana como fuente de los Derechos Humanos. Para mí eran un simple catálogo de derechos subjetivos públicos oponibles frente al Estado que se iban conquistando de modo irreversible y que implicaban ganarle a éste cada vez un margen mayor de libertades, hasta que empezaron mis charlas mensuales con el Ministro Aguirre. En-

tonces, todo empezó a cambiar. Mi concepción de los Derechos Humanos se tornó en una cosa totalmente distinta. Quien a la postre se convirtiera en un auténtico mentor, con el cariño de un padre, me fue conduciendo por una brecha totalmente desconocida para mí. Me invitó a escribir un cuento de manera mensual en su revista “Tiempo de Derechos” que tratara en lo fundamental sobre el tema. Pero con esa invitación vino aparejada otra más: la reestructuración de mi pensamiento y el descubrimiento de la verdad que hay por debajo de las apariencias. Y por primera vez en mi vida comencé a preguntarme si realmente la consecución incesante y desparpajada de más libertades civiles era en realidad la misión de un verdadero defensor de los Derechos Humanos. Esto cimbró mi vocación entera. ¿Qué es lo que sería en adelante? ¿Un defensor de catálogos o un defensor de dignidades? Cuando el Ministro y yo empezamos a desmenuzar este exceso de libertades nos dimos cuenta de que la máxima aristotélica que asegura que la ley es la razón desprovista de pasión, había sido totalmente pisoteada en nuestro nuevo orden mundial. Tener un millón de liber-

tades no es malo si las facultades de nuestra voluntad están dirigidas por una concepción humanista del ser. Por eso San Agustín de Hipona dijo: “Ama y haz lo que quieras”. No porque promoviera el libertinaje, sino porque si se tiene conciencia de que el amor es el motor del mundo, nuestra conducta siempre nos llevará al imperativo categórico de conducta y nos hará incapaces de cometer actos de mal juicio. Pero en este momento el amor ya no es el motor del mundo, sino que priman la discordia, la intolerancia disfrazada de libertad de expresión y la opresión generalizada de ideologías tiránicas. Si combinamos estos fenómenos con la libertad absoluta, el resultado es una bomba atómica para la dignidad humana que utiliza a los Derechos Humanos para la destrucción de su propia existencia y de la supervivencia misma de la civilización tal y como hoy la concebimos. Cuando las libertades no tienen rumbo, el libertinaje se apodera de las personas. Y una sociedad libertina está condenada a sucumbir. Así sucumbieron los imperios de Babilonia, Egipto y Roma. No hubo necesidad de armas. Simplemente sus pueblos se volvieron contra sí mismos sin darse cuenta.

Recuerdo con enorme nostalgia una conversación en particular que tuve con el ministro. Hablábamos de cómo las Naciones Unidas y una enorme cantidad de ONG’s, financiadas por personas con intereses obscuros que tienen la intención de disminuir la población mundial a través de la autocastración voluntaria y espontánea de los pueblos, han impulsado leyes a través de las “Ventanas de Overton” y de la falacia ad verecundiam para imponer un nuevo orden en el mundo. Esta auténtica conspiración mundial coordinada ha convertido a la muy justa liberación femenina en una atroz guerra entre los sexos, en donde el hombre que no renuncie a su masculinidad es acusado de violador. También ha llevado al extremo la cultura de la muerte en donde la mujer clama respeto y libre decisión sobre “su propio cuerpo”, cuando por sentido común no puede tener dos cabezas y cuatro piernas a la vez, y no logra entender que el embrión empieza a tener actividad neuronal apenas a las tres o cuatro semanas después de la concepción. Son los Jinetes de la Guerra y de la Muerte que han llegado para quedarse. Junto con ellos se ha instalado para siempre el Jinete de la Peste. A nadie debe importar, ni siquiera a nuestra propia madre, la práctica ni la orientación de nuestra intimidad sexual. Pero llevar nuestra intimidad sexual a la política y, peor aún, forzar a los niños a que sus más diversos colores sean elegibles desde su inmadura condición, es un vil acto de abuso infantil. El niño no puede fumar, ni beber, ni conducir un auto, pero sin permiso de los padres puede tomar hormonas, mutilarse y cambiar de sexo, dado su supuesto derecho al “libre desarrollo de la personalidad”, cuando es un hecho que la personalidad queda definida hasta la vida adulta. Esto es una verdadera peste, una enfermedad inquietantemente obsesiva de quienes, por sentirse orgullosos de su sexualidad, quieren imponerla a las generaciones venideras. ¿Qué tal si los que nos sentimos orgullosos de ser católicos quisiéramos imponer el catolicismo en todas las es-

cuelas, so pena de inventar la palabra “cristofóbicos”? El caso es que con estos tres jinetes el mensaje de la ONU y las ONG financiadas con dinero negro es contundente: “odia al hombre, aborta, homosexualízate o cambia de sexo, pero no procrees”. Son temas que me unieron tremendamente con Don Sergio. Coincidíamos en que ni la Iglesia debía interpretar la Constitución, ni la Corte aplicar el Evangelio, pero que siempre el faro que debe orientar la defensa de los Derechos Humanos es sin duda la lógica aristotélico-tomista, sobre la cual descansan los cimientos de la civilización occidental. No obstante, la Iglesia ya no es lo que fue. Ahora ser católico es estar en contra de lo políticamente correcto. El ateísmo, la incredulidad y el relativismo moral son los amos del mundo. Existe la generalizada creencia de que entre más avanza la ciencia, menor es la prueba de que Dios existe. Otra falacia. Entre más conocemos los secretos del Universo más queda en evidencia la gloria del Creador. Pocos lo saben, pero la teoría del Big Bang sobre la creación del Universo fue elaborada por el astrónomo Georges Lemaître, un sacerdote católico. El Vaticano tiene telescopios regados por el mundo e impulsa el conocimiento científico, tanto como la teología moral y la mejor manera de ser feliz. Pero es difícil entender eso entre la locura de los excesos. El día de hoy la Iglesia está famélica de almas. Y ese es el cuarto jinete: El Jinete de la Hambruna. A Don Sergio le dolían estas verdades apocalípticas, pero en su corazón estaba satisfecho por el deber cumplido. En cada una de sus sentencias y votos de cuando fue Ministro, siempre levantó la voz en favor de la dignidad humana y nunca en favor de los que ahora claramente he podido reconocer como derechos-parásito. Y aún en su retiro, lo siguió haciendo en su despacho, en su Fundación y en su revista. Un hombre cabal de principio a fin que nos dejó un legado de congruencia de pensamiento, de solidez de espíritu y de generosidad extrema. Lo extrañaré sin duda el resto de mis días.

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Si de cuentos se trata... Cuéntalo

LOS PUENTES DE LA DISCORDIA Esta historia está inspirada en hechos reales Los nombres de los personajes han sido modificados para preservar su intimidad. Daniel González-Dávila presidencia@bufetenacional.org

Abogado por la UNAM. Exdelegado presidencial ante la SCJN y jefe de la Unidad de Relaciones Internacionales de la misma. Desde 2007, es socio presidente de Bufete Jurídico Nacional. Escritor y Barítono. Foto: Especial.

nas doscientas personas se habían organizado para orquestar una manifestación a las afueras del Palacio del Ayuntamiento de Nuevo Laredo, Tamaulipas, lideradas por la asociación civil “Conciencia Histórica de Nuevo Laredo”. Su presidente, Roberto Hernández, exigía a través de un altavoz: –¡El pueblo de Nuevo Laredo está cansado de esperar! ¿Cuándo habrá respuestas? ¡Queremos los puentes fronterizos para nuestros hijos! ¡Los puentes nos pertenecen! –¡Los puentes nos pertenecen! –gritaban todos. No era la primera vez que esta asociación exigía la devolución de los puentes fronterizos al municipio neolaredense. Hacía años que estaban en pie de lucha. El alcalde salió personalmente a atender a los manifestantes. –¡Díganme, señoras y señores, en qué puedo servirles! –¡Acciones! –gritaban unos. –¡Justicia! –clamaban otros. Don Roberto Hernández, líder del movimiento, se acercó al alcalde y le dijo: –Don Gilberto, le agradezco mucho que escuche nuestras voces. Nos hemos presentado ya con el gobernador del Estado y nos ha dicho que este asunto no es de su competencia y que sólo usted puede hacer algo para recuperar para Nuevo Laredo la propiedad de los puentes fronterizos que nos conectan con Texas y que fueron construidos con dinero del municipio. –Ya lo hemos hablado, mi estimado Roberto. Sé que todo el pueblo de Nuevo Laredo quiere reivindicar la propiedad de esos puentes, pero están en manos de Caminos y Puentes Federales desde hace muchos años. ¿Qué puedo yo hacer? –Mucho, señor alcalde. Nos hemos informado bien. Hemos ubicado a un buen abogado que nos ha dado luz sobre cómo resolver este asunto en la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Es cuestión de que usted lo escuche. Le pido encarecidamente que convoque a una sesión con los síndicos del Ayuntamiento y el cronista del municipio, para que escuchen a una delegación nuestra y a este abogado que nos puede dar una alternativa para resolver este añejo problema. –Muy bien Roberto. Mañana a las 12:00 trae a tu abogado y discutimos el tema. –Es importante que esté el cronista. El asunto se remonta décadas atrás. –Cuenta con ello. Al día siguiente, el abogado Ignacio Altamirano, el cronista Rodolfo Cuevas, los dos síndicos, el alcalde y una delegación de la asociación “Conciencia Histórica de Nuevo Laredo” se sentaron a discutir el tema de los puentes. –Sean todos bienvenidos –dijo el alcalde–. Estamos aquí reunidos para escuchar al cronista de Nuevo Laredo para que nos explique cual es la problemática de los puentes fronterizos y al abogado Ignacio Altamirano que

nos trae la asociación del licenciado Roberto Hernández. Este pidió la palabra. –Adelante, Roberto. –Gracias, presidente. Antes de comenzar quiero dejar claro que la asociación que represento tiene entre otros objetos la recuperación de la propiedad por las vías legales que correspondan de los puentes fronterizos de Nuevo Laredo para el municipio. Esto desde luego no nos es posible sin la intervención directa del Ayuntamiento, por lo que esta reunión no tendrá sentido si el mismo no está abierto a escuchar las opciones legales que aquí se van a exponer para reclamar la referida propiedad a la Federación. –Tienes razón, Roberto –dijo el alcalde–. Nosotros estamos en la mejor disposición de escuchar las opciones jurídicas que tenemos para reclamar la propiedad de los puentes, pues es un reclamo muy antiguo de este municipio. Esos puentes fueron construidos con recursos de este ayuntamiento y por tanto nos pertenecen, ya sean los propios puentes o cuando menos las cuotas de peaje que cobra en su totalidad. Espero que el señor abogado que nos ha hecho el favor de acompañarnos tenga alguna estrategia para ello. –Así es, señor alcalde –contestó el abogado Altamirano–. He hecho un análisis del caso y existe un pequeño margen de maniobra ante la Suprema Corte de Justicia. Nada espectacular, pero hay una defensa posible. Pero para tener mejores elementos, me gustaría escuchar todos los antecedentes del caso por el cronista del municipio. –Pues bien, don Gregorio, háganos el favor de relatarnos el problema de los puentes desde el principio. Don Gregorio era un hombre malhumorado, de corta estatura, bigote bien recortado y gafas redondas. Cuando caminaba se balanceaba de un lado a otro, por lo que usaba un pequeño bastón. Su voz era gangosa y chillona. Después de unos minutos de escucharlo uno quería saltar al vacío. Don Gregorio aclaró su garganta y se dispuso a dar toda una clase de Historia neolaredense. –Pues bien. Agradezco a todos su atención. Todo se remonta a la época del Presidente Benito Juárez, quien, ante el desgaste que sufrían los puertos y puntos fronterizos, creó en su favor y para su uso y aprovechamiento un impuesto del dos y del tres por ciento a la importación y a la exportación de productos, a fin de compensar a los municipios que albergaban a esos puertos o aduanas el daño que el incesante movimiento les causaba. Nuevo Laredo no fue la excepción. La ciudad y entonces puerto de Nuevo Laredo fue beneficiada con estos impuestos y su ayuntamiento era su titular y administrador. –Y ese impuesto sigue vigente de algún modo, ¿no es así? –interrumpió el alcalde. –¡Si me permite terminar, iremos yendo por partes, señor presidente! –respondió el adusto hombrecillo–. Efectivamente, estos impues-

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tos continuaron vigentes mucho tiempo, pero llegó un día en que la Federación decidió que estos ingresos, aunque municipales, serían administrados por unas Juntas que inventó para evitar que estos recursos fueren dilapidados por los excesos de los presidentes municipales de entonces, quienes no tenían empacho en echarle una mano a esos fondos para sus borracheras, sus casas chicas y, lo que es peor, sus negocios mal habidos. Desde luego que no todos los alcaldes hacían uso indebido de estos fondos, pero tuvieron que pagar justos por pecadores. –¡Qué atentado contra el municipio libre! –dijo uno de los síndicos. –Así es, y continúo: la Ley de Ingreso Fiscal del año de 1924 dispuso que parte de los ingresos de la Federación se destinarían a lugares donde existieren aduanas marítimas o terrestres para realizar obras de beneficio público a cargo de unas juntas administrativas creadas exprofeso. Luego, en 1931 fue promulgado el primer reglamento para que las Juntas de Mejoras Materiales fungieran como administradoras de los productos fiscales sobre derechos de importación y exportación para llevar a cabo sus funciones. Éstas fueron creadas por la “Ley para el Funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras Materiales”, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero de 1948, como órganos federales dependientes del Ejecutivo de la Unión. Sus trabajadores eran protegidos por las leyes del servicio civil de la época y los fondos que manejaban provenían mayoritariamente de una recaudación federal de impuestos previstos por las leyes de la materia para beneficio general de las comunidades de los municipios, y en esa recaudación se incluyó el impuesto aduanero creado por el presidente Juárez. Luego, en 1978 se decretó su liquidación y se estableció para ello la Comisión lntersecretarial Liquidadora de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, con las funciones de formular el programa general y programas específicos conforme a los cuales se procedería a la liquidación de cada una de ellas; fijar las normas, lineamientos y políticas a que debía sujetarse la liquidación de las mismas; dar las bases generales para determinar el monto de la participación de la recaudación que se efectuare en las aduanas fronterizas o marítimas por concepto de los impuestos adicionales y de exportación; autorizar la celebración de los convenios que fueren necesarios para formalizar la transferencia a favor de los ayuntamientos, de los servicios, obras y sistemas administrados por las juntas, destinados a la prestación de un servicio público y proponer al Ejecutivo, las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal que deberían hacerse cargo de las obras públicas realizadas o en proceso de realización. –¿Y por qué Nuevo Laredo no recibió el patri-

monio de las Junta de Mejoras Materiales del Municipio? –preguntó el presidente. –Porque ya no había recursos qué entregarle. Todo el fondo que había en la Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo se había agotado cuando en los años 50 y luego en los 70 se usó para construir los dos puentes que comunican a Nuevo Laredo con Laredo, Texas, tras sendas crecidas del Río Bravo que destruyeron los puentes anteriores. –¿Y eso cómo fue posible? –Muy simple. Tras la destrucción de los puentes, la Federación ordenó su reconstrucción a la Junta de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, con dinero de Nuevo Laredo, en lugar de hacerlo a través de la Secretaría de Comunicaciones y Trasportes y con recursos federales. –¡Este es el punto central del problema! –exclamó don Roberto Hernández–. Los puentes fueron construidos con los impuestos de Nuevo Laredo y no con recursos federales. ¿No nos da eso un derecho, abogado? –Considero que eso daría un justo título al Ayuntamiento –dijo el abogado Altamirano–, si no fuera porque los puentes internacionales son por ley bienes de la Nación. Por ese motivo es que cuando se liquidó la Junta de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo ésta no tuvo más opción que entregarle los puentes a la Federación, por más que cada centímetro de ellos haya sido construido con dinero del municipio. –¿Y por qué no fueron concesionados los puentes a Nuevo Laredo? –preguntó el alcalde. –Lo ignoro, pero hubiera sido lo justo. –Y ¿existe alguna forma de reivindicar la propiedad o la concesión de los puentes? El abogado meditó por unos segundos. –A reserva de estudiarlo con detenimiento, creo que hay elementos para pedir la propiedad o, en lugar de ésta, al menos la concesión. –¿Y cuáles serían sus argumentos? –La Ley General de Bienes Nacionales vigente señala en su artículo primero que los bienes de la Nación son de dos tipos: los bienes del dominio público de la Federación y los bienes del dominio privado de la misma. Podemos impugnar esta ley por inconstitucional, lo cual sólo beneficiaría a este municipio, en el sentido de que Nuevo Laredo también puede tener bienes nacionales de su dominio público, bajo el entendido de que no es lo mismo Nación que Federación. Nación es la definición política del pueblo, y la célula política irreductible del pueblo es el municipio. Por eso podemos hablar de “Nación Judía” en los pasados siglos, aun cuando el Estado de Israel no existía. En cambio, “Federación” es un nivel de gobierno, y está lejos de ser sinónimo de “Nación”. De este modo, cuando la Ley en cita únicamente permite que los bienes nacionales sean exclusivos de la Federación, está violando la Constitución si otro nivel de gobierno acredita tener un justo título frente a un bien nacional, como es el caso de los puentes. Esto es muy importante. No

es que los municipios de pronto puedan tener todos los bienes de la nación, que cada municipio quiera ser dueño de sus pozos petroleros: no. Mi argumento es que si un municipio goza de un justo título sobre un bien de la nación, como es el caso de Nuevo Laredo y sus puentes, puede ser dueño del mismo y administrarlo. Esto no debe asustar a nadie. Laredo administra los puentes del otro lado de la frontera. Y esto me lleva al otro punto de mi propuesta. Aun y cuando la Corte no declarare inconstitucional la Ley General de Bienes Nacionales con una mayoría calificada de ocho ministros, con una mayoría simple de seis podemos lograr que se invalide la concesión que tiene Capufe de los puentes y se le conceda al municipio de Nuevo Laredo. En adición a ello, la Corte es muy celosa en su protección a la libertad hacendaria municipal. Y aquí me parece que puede actualizarse una violación a esa libertad, pues la Federación ha cometido un asalto en despoblado contra los recursos del municipio. –¡Suena estupendo, abogado! ¿Cuándo comenzamos? –Tenemos que generar el primer acto de aplicación de la Ley General de Bienes Nacionales para poder iniciar una controversia constitucional. Vamos a hacer una petición al presidente de la República. –¡Magnífico! ¿Cuánto nos cobra por llevar este juicio? –Nada. –¿Nada? –Nada. Sólo le pido que si ganamos y conseguimos bajo cualquier esquema que Nuevo Laredo consiga para sí las cuotas de peaje de los puentes, se me entregue cada mes el uno por ciento de esas cuotas, durante los próximos cuarenta años. Parecía que el astuto abogado pedía una minucia de honorarios. Pero la realidad era otra. De ganar el asunto, la vida le quedaría resuelta a él y a sus bisnietos. –Me parece justo –le contestó el alcalde, luego de unos instantes. –Pues manos a la obra. En unos días le enviaré los documentos para firma. A usted la petición y, en su momento, a los señores síndicos, el escrito inicial de demanda. El escrito de petición se dirigió al presidente de la República, solicitando la entrega de los puentes en propiedad al ayuntamiento de Nuevo Laredo o, en su defecto, su concesión inmediata. La respuesta llegó dos semanas después, luego de ser turnada al Secretario de Comunicaciones y Trasportes y, por algún motivo desconocido, al gobernador de Tamaulipas. La respuesta de la Federación fue una rotunda negativa a todo lo solicitado. En tiempo y forma legales, los síndicos del ayuntamiento presentaron la controversia constitucional contra la Federación, impugnando la Ley General de Bienes Nacionales y la concesión otorgada a Caminos y Puentes

Federales de los dos puentes internacionales “Juárez-Lincoln” de Nuevo Laredo. El alcalde no tardó en hacer todo un capital político de la admisión de la demanda. En un evento público anunció a los cuatro vientos: –Hoy tengo el agrado de informar al pueblo de Nuevo Laredo que hemos demandado al presidente de la República y a la Secretaría de Comunicaciones y Trasportes para que nos sean devueltos los puentes fronterizos que fueron construidos con nuestros propios recursos. Con ello, esta presidencia da respuesta al ya antiguo clamor de nuestro pueblo de que se haga justicia. ¡Vamos con todo! Ahora el asunto está en manos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y confiamos en que los ministros nos den eso: ¡Justicia! La gente se volcó en vítores y vivas. Pero una controversia constitucional no se gana con aplausos. El día de la sesión de resolución finalmente llegó. Los síndicos y los delegados estaban presentes en la sesión, pendientes del resultado. Habían hecho toda clase de alegatos orales con ministros y secretarios, pero eso no garantizaba nada. La ansiedad los consumía. Cuando llegó el turno de su asunto, escucharon con horror de la voz del Secretario General de Acuerdos: –Proyecto de resolución de la controversia constitucional 325/2001 a cargo de la ponencia de la señora ministra Duarte Llano, en donde el Ayuntamiento de Nuevo Laredo demanda a la Federación por la inconstitucionalidad de la Ley General de Bienes Nacionales y la concesión de los Puentes Internacionales Juárez Lincoln a Caminos y Puentes Federales. El proyecto considera declarar la controversia procedente, pero infundada. –Gracias, señor secretario –dijo el presidente–. ¿Alguno de los señores ministros desea hacer uso de la palabra? Tres levantaron la mano. –Tiene la palabra el señor ministro Pérez Prado. –Gracias, presidente. Yo encuentro este asunto sumamente peculiar. El actor en esta controversia nos plantea una cuestión que jamás hemos discutido, pero que la doctrina puede desenmarañar. En su demanda, el actor se duele de que la Ley de Bienes Nacionales entrega a la Federación todos los bienes de la Nación, como si la Nación fuere sinónimo de la Federación. Yo también me hago la misma pregunta: ¿son Nación y Federación sinónimos? Yo creo que no. Si bien en principio todos los bienes de la Nación son de la propiedad de la Federación porque ésta goza del justo título que le conceden los artículos 27 y 28 constitucionales, no veo impedimento para que, si un municipio acredita un justo título para que un bien de la Nación sea de su propiedad, la ley le reconozca uso, goce y disfrute sobre el mismo, insisto, siempre y cuando este municipio acredite gozar de un justo título sobre el mismo. En el presente caso, Nuevo Laredo ha acreditado que los puentes fronterizos en disputa han

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sido construidos con sus propios recursos, y me parece inconstitucional aquella ley que le impida tomar posesión de los mismos cuando dicho municipio también es parte de la Nación. El hecho de que la Federación se haya apropiado de dichos puentes tras la liquidación de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, que administraban recursos municipales, es el origen de una cadena de acontecimientos que culmina en un literal atraco a la libertad hacendaria municipal, pues si bien es cierto que las referidas juntas gozaban de recursos federales, también lo es que administraban recursos eminentemente municipales, como los impuestos del dos y tres por ciento a la importación y a la exportación, que fueron utilizados para la reconstrucción de los citados puentes fronterizos. Según consta en el proyecto de sentencia, la Unidad de Autopistas de Cuota de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, subordinado del Ejecutivo de la Unión, negó a Nuevo Laredo la entrega de los puentes fronterizos aplicando, entre otras disposiciones, los artículos 1°, fracción I, 2° fracción I, y 29, fracción IX, de la Ley General de Bienes Nacionales, en relación con el 2°, 5° y 6° de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal. Los artículos citados de la Ley de Caminos y Puentes Federales establecen como “de competencia federal” los puentes fronterizos, por tratarse de bienes nacionales de uso común, según lo dispone la Ley General de la materia y la propia Ley de Caminos y Puentes Federales. Lo anterior guarda una relación lógica entre sí, pero constituye también una cadena argumentativa viciada desde su origen: “Si los bienes nacionales son de jurisdicción federal y los puentes fronterizos son bienes nacionales, luego se trata de bienes de jurisdicción federal”. El silogismo es consistente, pero la premisa mayor es falsa, es decir, estamos ante una “petición de principio”. En efecto, los bienes nacionales no deben confundirse con los bienes de jurisdicción federal. No es lo mismo un bien de la Nación que un bien de la Federación. En concepto de Juan Palomar de Miguel, según su Diccionario para Juristas de la editorial Porrúa, el vocablo “Nación” viene del latín Natio, y se trata de un “conjunto de personas de un mismo origen, que generalmente hablan un mismo idioma y tienen una tradición común” y, por otra parte, el mismo autor define a la Federación como “entidad, organismo o Estado, que resulta de la acción de federar”, es decir, de “hacer alianza, unión, liga o pacto entre varios”. Hay una gran diferencia entre un concepto y el otro. Por su parte, el maestro Ignacio Burgoa Orihuela sostiene que “independientemente de su implicación sociológica, la Nación es una persona moral. Así lo conceptúa el artículo 25, fracción I, del Código Civil. Bajo el aspecto jurídico, este ordenamiento la identifica con el Estado Mexicano mismo, identificación que es indebida. En efecto, la Nación es el elemento humano de la entidad estatal. Su existencia es óntica, no jurídica. El Estado, en cambio, es creación del Derecho, que lo inviste de personalidad moral; sin embargo, merced a dicha equivalencia heterodoxa, la Nación es sujeto de derechos y obligaciones en su carácter de

persona jurídica...”; mientras que: “...el concepto de federación equivale al Estado federal y, por una incorrecta sinonimia se le suele identificar con la misma república y nación mexicana, así como con el conjunto de órganos federales de gobierno en relación con los órganos de autoridad de las entidades federativas”. Por todo lo anterior, estimo que la ley impugnada, así como la concesión entregada a Caminos y Puentes Federales, son inconstitucionales y la controversia que se analiza debe ser declarada fundada en su totalidad. Es cuanto, señor presidente. –Gracias, Ministro. Tiene la palabra el ministro González Ursúa. –Gracias, presidente. Yo tengo una óptica diferente. Concuerdo con la señora Ministra ponente en lo que se refiere que a todo lo largo de la Constitución los términos “Nación” y “Federación” son empleados con plena sinonimia y que diferenciarlos equivaldría a hacer una distinción donde no la hay y, en consecuencia, a convertirnos en una longa manus del Constituyente. De esta manera, estoy a favor de declarar la validez de la norma impugnada. No obstante, difiero del proyecto en lo que respecta a la declaratoria de validez de la concesión entregada a Caminos y Puentes Federales de los puentes en conflicto. Estimo que dicha concesión debió entregarse desde un principio al municipio de Nuevo Laredo precisamente por el origen de los recursos que fueron empleados para la reconstrucción de los puentes fronterizos, a fin de que dicho municipio estuviere en aptitud no sólo de recuperar las contribuciones que le fueron extraídas, sino también de disfrutar de la inversión que dichas contribuciones han generado hasta nuestros días, respetando así en su integridad la libertad hacendaria municipal que se vio coartada. De hecho desearía poder declarar la invalidez de la concesión actual y obligar a Cafupe a indemnizar al municipio por todo lo que ha dejado de ganar en todos estos años de ilegítima ocupación, pero lamentablemente eso sería imposible en tanto que la controversia constitucional no puede tener efectos retroactivos. No obstante, exhorto a mis compañeros ministros y ministras a que tengamos en cuenta el origen de los recursos empleados para construir los puentes para decidir sobre quién debe ser el titular de la concesión. –Gracias, señor Ministro. ¿Señora Ministra Martínez Gil? –Gracias, señor presidente. Justo iba a pronunciarme en el mismo sentido que el Ministro González Ursúa. Muchas gracias. –¿Quisiera la señora Ministra ponente hacer uso de la palabra? –Desde luego, señor presidente. Muchas gracias. Ya el Ministro González Ursúa ha dado una muy sintética, pero perfecta exposición de por qué propongo declarar la validez constitucional de la ley impugnada. Simplemente la Constitución no distingue entre Nación y Federación en todo su texto, de manera que nosotros tampoco debemos hacerlo. En cuanto a la exhortación que nos hace el Ministro para que hagamos una reconsideración sobre quién debe tener la concesión de

los puentes en conflicto, para mí resulta claro que no nos podemos dejar llevar por el sentimiento de “lo justo” al margen de la ley. Desde luego que el ejercicio de la justicia es nuestra más cara labor, pero la justicia no puede ser aplicada si no es a través de leyes y procedimientos formales y objetivos, no etéreos y subjetivos. Cuando fueron liquidadas las Juntas Federales de Mejoras Materiales, éstas tuvieron que hacer lo que la ley les obligaba. ¿Y qué obligación tenían respecto de los puentes internacionales? Pues obviamente entregarlos a la Federación, quien después, conforme a derecho, los concesionó a Caminos y Puentes Federales, sin el menor vicio jurídico que hayamos encontrado o haya sido expuesto en el escrito inicial de demanda. El argumento que sostiene el actor, que en resumidas cuentas es “la concesión me corresponde porque ahí está mi dinero”, es un argumento metajurídico y romántico que no nos corresponde resolver, o al menos no por esta vía constitucional. El actor debió demostrar que la concesión otorgada a Capufe tuvo algún vicio constitucional en su origen, cosa que no logró, por lo que dicha concesión debe permanecer inalterada, máxime cuando el municipio actor, junto con el Estado de Tamaulipas, ya recibe el 25% de los ingresos generados por esos puentes conforme al artículo 9-A de la Ley de Coordinación Fiscal. Finalmente, para mí resulta claro que en ningún momento se vio comprometida la libertad hacendaria municipal porque en la integración del patrimonio de las Juntas de Mejoras Materiales confluyeron al fin tanto recursos del municipio como recursos de la Federación para uso del mismo, equivalentes a aportaciones federales, que fueron combinados en un sólo fondo, de manera que resulta imposible realizar una separación artificiosa de los recursos municipales y los federales para los efectos de la inversión realizada para la construcción de los puentes en conflicto. Es cuanto, presidente. –Gracias, señora Ministra. ¿Alguien más? ¿Alguno de los ministros desea que se cambie el proyecto en los términos propuestos por el Ministro González Ursúa? Los Ministros Jiménez Vásquez y Martínez Gil lo solicitaron. Luego de unos instantes el presidente continuó: –Bien. ¿Señor Ministro Pérez Prado? –Para solicitarle, presidente, formular mi voto particular en este asunto. –Con gusto, señor Ministro. Tome nota, señor secretario. ¿Señor Ministro González Ursúa? –Gracias, señor presidente, para solicitarle se me permita formular voto disidente. –Tome nota, señor secretario. ¿Señor Ministro Jiménez Vásquez? –Para sumarme al voto disidente del Ministro González Ursúa. –¿Señora Ministra Martínez Gil? –En el mismo sentido, presidente. –Con gusto, señora Ministra. ¿Alguien más? Luego de un breve silencio, paralizados de consternación los delegados y los síndicos, el presidente continuó:

–Señor secretario, hágame el favor de tomar la votación. Con gusto, señor presidente. ¿Señor Ministro Beltrán Carrasco? –Con el proyecto. –¿Señor ministro Cuevas Espíndola? –Con el proyecto. –¿Señora Ministra Duarte Llano? –Con el proyecto, que declara la controversia procedente, pero infundada. –¿Señor Ministro González Ursúa? –Con el proyecto, pero por la invalidez de la concesión. –¿Señor Ministro Jiménez Vázquez? –En el mismo sentido. –¿Señora ministra Martínez Gil? –Igual. –¿Señora Ministra Mendoza Ascencio? –Con el proyecto. –¿Señor Ministro Pérez Prado? –En contra del proyecto. –¿Señor Ministro Quintero Aguirre? –Con el proyecto. –¿Señor Ministro Villanueva del Conde? –Igual. –¿Señor presidente Barrios González? –Con el proyecto. –Señor presidente, hay unanimidad de votos por la procedencia de la demanda, mayoría de diez por la validez de la norma impugnada y mayoría de siete por la validez de la concesión de los puentes fronterizos a Caminos y Puentes Federales. El ministro Pérez Prado formulará voto particular y el ministro González Ursúa voto disidente, al cual se sumarán el señor ministro Jiménez Vásquez y la señora ministra Martínez Gil. –Gracias, señor secretario. En consecuencia, se resuelve: Se declara procedente pero infundada la controversia constitucional 325/2001, promovida en contra de la Federación por el Ayuntamiento de Nuevo Laredo, Tamaulipas. Notifíquese a las partes y en su momento archívese este asunto como definitivamente concluido. El presidente golpeó el mallete y un nudo se apretó en la garganta de Ignacio Altamirano. Le faltó tan sólo un voto para revertir la concesión de Caminos y Puentes Federales para entregársela a Nuevo Laredo, en bandeja de plata. En cuanto le entregaron el engrose de la sentencia, tomó un avión a Nuevo Laredo para enfrentar al presidente municipal. –Aquí le traigo la sentencia, presidente. –Casi ganamos –le dijo. –Casi ganamos es ¡perdimos! –le dijo con una sonrisa–. No se preocupe abogado. Hicimos lo mejor que pudimos. –Lo hicimos. –Quisiera pagarle algo por su esfuerzo. –Un trato es un trato. No me debe nada. –Es usted un caballero. Me alegra haberlo conocido. Llévese en el corazón algo que ya llevo en el mío: jamás hubiéramos encontrado mejor defensa que la que tuvimos. ¡Un millón de gracias!

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JUICIO SOBRE CUMPLIMIENTO DE CONVENIOS DE COORDINACIÓN FISCAL Casos: Recurso de Reclamación 37/2016 CA Órgano Jurisdiccional: Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación Ministros: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Norma Lucía Piña Hernández y José Ramón Cossío Díaz (Ponente). Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel Mejía Garza.

Paulo Arturo Flores Tello Maestro en Derecho de la Empresa por la Universidad Panamericana campus Santa Fe. Abogado por la Universidad de Guadalajara.

Antecedentes Conforme al artículo 11-A de la Ley de Coordinación Fiscal las personas que resulten afectadas por incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de coordinación en materia de derechos, podrán presentar recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dentro de los 45 días hábiles siguientes al que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución que corresponda. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) tramitará y resolverá este medio de impugnación bajo las disposiciones que el Código Fiscal de la Federación establece para el recurso de revocación. A petición de la SHCP la Junta de Coordinación Fiscal emitirá un dictamen técnico respecto de la materia del procedimiento. Una vez recibido el dictamen la SHCP contará con un mes para resolver el recurso.

La decisión que emita la SHCP puede ser impugnada por dos vías: el ciudadano que se vea afectado por la resolución podrá acudir ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, mientras que la entidad podrá hacerlo ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante un juicio sobre cumplimiento de convenios de coordinación fiscal, el cual seguirá las disposiciones aplicables del procedimiento establecido en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Caso La SHCP resolvió una inconformidad en la que determinó que el Estado de Morelos había incumplido las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de coordinación en materia de derechos, al mantener vigentes en la Ley de Ingresos del municipio de Tlalquiltenango una serie de derechos que contravenían esas disposiciones.

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Foto: Especial.

El 13 de julio de 2016, el Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos y el Director General de Asuntos Constitucionales y Amparo de la Consejería Jurídica, en representación del Poder Ejecutivo de aquella entidad, promovieron juicio sobre cumplimiento de convenios de coordinación fiscal en contra de la determinación dictada por la SHCP. En su demanda, las autoridades de Morelos solicitaron anular la resolución recaída dentro del recurso de inconformidad, así como la inconstitucionalidad del artículo 11-A, fracción IV, de la Ley de Coordinación Fiscal. Este dispositivo normativo establece lo siguiente:

Artículo 11-A.- Las personas que resulten afectadas por incumplimiento de las disposiciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de las de coordinación en materia de derechos podrán presentar recurso de inconformidad ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a aquél en que haya surtido efectos la notificación del requerimiento o, en su caso, a partir de la fecha de pago de la contribución que corresponda. No procederá la interposición del recurso de inconformidad cuando se refiera a la interpretación directa del texto constitucional.

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[…] IV.- La resolución podrá ordenar a la Tesorería de la Federación la devolución de las cantidades indebidamente cobradas, con cargo a las participaciones de la entidad. A estas devoluciones les será aplicable lo que al respecto establece el Código Fiscal de la Federación. En concordancia con sus pretensiones, fueron señaladas como autoridades demandadas la Administración Central de lo Contencioso del Servicio de Administración Tributaria de la SHCP (la emisora de la resolución al interior de la Secretaría), el Congreso de la Unión y el Presidente de la República. La demanda fue admitida por los ministros que integraron la Comisión de Receso correspondiente al periodo vacacional 2016. En el acuerdo de mérito fue admitida la demanda en contra del Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal, no así en contra de la SHCP por considerarla una dependencia del Poder Ejecutivo Federal ya representado en el juicio. Una vez que les fue notificado este acuerdo a las partes, el entonces presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, José de Jesús Zambrano Grijalva, interpuso recurso de reclamación en su contra. En su escrito, la Cámara de Diputados expresó dos agravios. En el primer motivo de disenso la impugnante manifestó que en el auto admisorio del juicio se omitió dar cuenta de una causa manifiesta e indudable de improcedencia del juicio, por lo que hace a la impugnación del artículo 11-A, fracción IV, de la Ley de Coordinación Fiscal, pues el juicio sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal es un medio de defensa de la legalidad dentro del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y no un medio a través del cual se pueda ejercer control constitucional de una norma. En el segundo concepto de violación hicieron valer que el Congreso de la Unión carecía de legitimación pasiva ya que las consecuencias de una resolución emanada de este tipo de juicios son propias del Sistema de Coordinación Fiscal y no de dicho Congreso. El recurso de reclamación presentado por la Cámara de Diputados fue admitido. La Resolución: La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró que la Cámara de Diputados estaba facultada, por sí misma, para comparecer en defensa del artículo tildado como inconstitucional. Esto, dado que la Ley de Coordinación Fiscal es producto del ejercicio conjunto de facultades legislativas de las Cámaras estable-

cidas en el artículo 73 constitucional, por lo que ambas cámaras estaban facultadas para apersonarse en el juicio en defensa del ejercicio de sus facultades. En apoyo de lo anterior, la Sala citó las siguientes jurisprudencias: P./J. 83/2000 de rubro: “CÁMARAS DE DIPUTADOS Y DE SENADORES. ESTÁN LEGITIMADAS AISLADAMENTE PARA PLANTEAR LA DEFENSA DE LAS ATRIBUCIONES QUE EL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE A FAVOR DEL CONGRESO DE LA UNIÓN”.

P./J. 41/2015 (10a.) de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN I, INCISO L), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, AL ESTABLECER QUE PUEDE SUSCITARSE ENTRE UN ÓRGANO CONSTITUCIONAL AUTÓNOMO Y EL CONGRESO DE LA UNIÓN, DEBE ENTENDERSE EN EL SENTIDO DE QUE CUALQUIERA DE LAS CÁMARAS QUE LO INTEGRAN PUEDE ACUDIR A DEFENDER SUS ATRIBUCIONES, SIN DEPENDER DE LA OTRA”. Para la resolución de este recurso, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación debía determinar si fue indebida la admisión de un juicio sobre el cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal en el que se demandara la inconstitucionalidad de una norma general, así como si fue correcto tener como demandado al Congreso de la Unión. Previo a la decisión en torno a los aspectos mencionados en el párrafo anterior, la Sala consideró necesario clarificar la naturaleza de los juicios sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal. En ese tenor, en la resolución se menciona que este tipo de juicio es un mecanismo procesal creado por la Ley de Coordinación Fiscal que funge como instrumento de tutela de la legalidad de los actos realizados dentro del Sistema de Coordinación Fiscal, tales como las resoluciones a los recursos de inconformidad y las declaraciones de que una Entidad Federativa ha dejado de estar adherida a dicho sistema. Para esclarecer en mayor medida lo anterior, la Sala citó la jurisprudencia P./J. 22/2002 de rubro: “COORDINACIÓN FISCAL. LOS JUICIOS QUE PREVÉN LOS ARTÍCULOS 11-A Y 12 DE LA LEY RELATIVA Y 10, FRACCIÓN X, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN TIENEN CARACTERÍSTICAS PROPIAS QUE LOS DIFERENCIAN DE LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES QUE REGULA LA

FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”

En este criterio jurisprudencial, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que los juicios sobre el cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal son medios de control de legalidad exclusivamente, pues en ellos no está presente el tema de constitucionalidad, sino únicamente la correcta o incorrecta aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal. Asimismo, el Pleno determinó que en tales juicios la Suprema Corte de Justicia de la nación actúa como un órgano de mera legalidad. En la resolución al recurso de reclamación la Primera Sala reitera este criterio y expresa que en estos casos la litis se constriñe a determinar si los actos de la SHCP se han ajustado o no a lo regulado por el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, incluidos los convenios celebrados para dicho efecto entre los estados y la federación. De igual manera, en la sentencia se determina que en estos juicios sólo la SHCP goza de legitimación pasiva, pues los supuestos de procedencia de estos se limitan a actos que sólo dicha secretaría puede emitir, por lo que únicamente dicho órgano o aquéllos que lo representen pueden ser demandados por esta vía. Esto, en concordancia con lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el juicio sobre el cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal 1/2014. Así, la Primera Sala declaró fundados los agravios expresados por la Cámara de Diputados, en virtud de que los juicios de referencia son mecanismos destinados a la tutela de la legalidad del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y no procesos de control constitucional, en los cuales únicamente puede fungir como demandada la SHCP. Posteriormente, la Sala en plenitud de jurisdicción determinó modificar el auto admisorio para tener como autoridad demandada a la SHCP y no al titular del Poder Ejecutivo Federal, por las razones ya comentadas. Producto de la resolución del recurso de reclamación 37/2016 CA, fue emitida la tesis aislada 1a. XIX/2017 (10a.) de rubro y textos siguientes: JUICIO SOBRE CUMPLIMIENTO DE LOS CONVENIOS DE COORDINACIÓN FISCAL. NATURALEZA, SUJETOS Y ÁMBITO DE ANÁLISIS. El juicio so-

bre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal es un mecanismo de tutela de la legalidad de las actuaciones relativas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, cuya resolución es competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que la litis se constriñe únicamente

al análisis de la legalidad de los actos emitidos con fundamento en la Ley de Coordinación Fiscal, motivo por el cual resulta inconducente el estudio de temas de constitucionalidad, tales como una potencial invasión de esferas competenciales, una impugnación normativa abstracta o una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De ahí que al tratarse de un juicio que implica la revisión de la legalidad de actos fundados en la Ley de Coordinación Fiscal y emitidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sólo ésta o aquellas entidades que potencialmente la representen, cuentan con legitimación pasiva en este proceso. Colofón La naturaleza y alcances de los juicios sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal han sido definidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siendo quizá la tesis citada previamente la que resume de mejor manera tales aspectos. En la sentencia al juicio sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal 2/2002, el Pleno de la Corte sostuvo que los municipios carecen de legitimación activa para promover este tipo de juicios, pues esta potestad está reservada para los Estados y el entonces Distrito Federal, hoy Ciudad de México. Del mismo modo, la Corte ha analizado la naturaleza y evolución de la coordinación fiscal entre las entidades federativas y la federación, así como los efectos que genera la celebración de los convenios respectivos. Destacan en ese sentido las siguientes tesis y jurisprudencias: Jurisprudencia 2a./J. 17/2001, de rubro: COORDINACIÓN FISCAL ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. EFECTOS DE LA CELEBRACIÓN DE LOS CONVENIOS DE ADHESIÓN AL SISTEMA NACIONAL RELATIVO RESPECTO DE LA POTESTAD TRIBUTARIA LOCAL.

Tesis 2a. CLXX/2000, de rubro: COORDINACIÓN FISCAL ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. EVOLUCIÓN DE SU REGULACIÓN AL TENOR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DE 5 DE FEBRERO DE 1917 Y SUS REFORMAS.

Tesis 2a. CLXXII/2000, de rubro: COORDINACIÓN FISCAL ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. LOS CONVENIOS CELEBRADOS POR ÉSTOS CON AQUÉLLA PARA ADHERIRSE AL SISTEMA NACIONAL RELATIVO, TIENEN EFECTOS ANÁLOGOS A LOS DE UN TRATADO INTERNACIONAL.

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Jaime Rodríguez Alba*

Doctor en Filosofía por la Universidad Nacional de Educación a Distancia, Maestro en Sociología por la Universidad Complutense de Madrid y Licenciado en Filosofía por la Universidad de Oviedo.

ÉTICA Y REEDUCACIÓN PARA LA MADUREZ CIUDADANA Óscar Diego Bautista Colección Cuadernos para prevenir y controlar la corrupción, Número 9, Toluca, Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México.

scar Diego realiza un análisis de la centralidad de la educación, en un sentido general, pero especialmente la educación en valores y la educación cívica, para generar sociedades e instituciones conformes a los principios del buen gobierno. Sostiene que una ciudadanía inmadura causa males diversos, como el subdesarrollo y la entrega del gobierno propio a los intereses de gobiernos extranjeros. Por el contrario, la madurez genera interés por lo público y responsabilidad. El ciudadano maduro se caracteriza por la reflexión, la comprensión de principios y valores, la distinción moral, conductas ajustadas a principios, asunción de deberes, madurez de juicio, integridad y responsabilidad. Establece una tipología de ciudadanía con base en los atributos de la cultura (consciencia), la educación y la participación activa en lo público. En esa combinación, resalta la noción ideal de un ciudadano culto, educado (consciente) y participativo, y en su opuesto, al inculto y no participativo. Pero destaca en dicha tipología la construcción de una ciudadanía

*Colaborador invitado.

inculta, inconsciente y activa como fuente de clientelismo. Más allá del sentido crítico con el que se mire esta tipología es importante reconocerle su capacidad para situar problemas centrales en las democracias actuales: desde la desafección política hasta el clientelismo. Cultura y educación no vienen de la mano de las titulaciones. Sí, del lado de los valores y la ética. Una política conforme a la ética es una vacuna para dichos problemas. Cuando los gobiernos minimizan el valor educativo de la ética –y cuando también lo hacen las familias y los distintos ámbitos de la educación formal e informal– abandonando a niños y jóvenes al albur del capricho y ciertas formas de soberbia, se generan, a ojos del autor, formas de dependencia y dominación. La educación ha de ser integral, debe potenciar la reflexividad, generar capacidades para el ser, no sólo para el hacer. La educación ha de insertar el sujeto en el dominio de sí mismo y comprenderse en un entorno del que ha de ser responsable. La ejemplaridad pública en ello.

Agosto 2020

MEZCAL

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MEZCAL Espirituosa mexicana elaborada al 100% de Maguey, se produce en 9 estados de México y por muchos años ha aguardado su oportunidad para representar a nuestro país y conquistar los paladares más exigentes. Hoy se exporta a 68 países y su producción Artesanal sigue en crecimiento gracias a los Maestros Mezcaleros, quienes comparten con el mundo entero la Cultura Líquida de México.

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Revista Tiempo de Derechos No. 28

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