การบริหารภาครัฐแนวใหม่

พัฒนาการการบริหารภาครัฐไทย จากอดีตสู่อนาคต พีรสิทธิ คํานวณศิลป์ ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา

ข้ อมูลทางบรรณานุกรมของสํานักหอสมุดแห่งชาติ National Library of Thailand Cataloging in Publication Data พีรสิทธิ คํานวณศิลป์ , และธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา พัฒนาการการบริหารภาครัฐไทย: จากอดีตสู่อนาคต—Development of Public Sector Management in Thailand: From the Past to the Future—ขอนแก่น: วิทยาลัยการปกครองท้องถิKน มหาวิทยาลัยขอนแก่น,2559.

1.ไทย—การเมืองและการปกครอง I. ชืKอเรืKอง 188 หน้า ISBN 978-616-223-955-7

พัฒนาการการบริหารภาครัฐไทย: จากอดีตสู่อนาคต Development of Public Sector Management in Thailand: From the Past to the Future ผูแ้ ต่ง

รองศาสตราจารย์ ดร.พีรสิทธิ คํานวณศิลป์ (Peerasit Kamnuansilpa) ผูช้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา (Tatchalerm Sudhipongpracha)

จัดทําโดย

วิทยาลัยการปกครองท้องถิน มหาวิทยาลัยขอนแก่น 123 ถนนมิตรภาพ อําเภอเมือง จังหวัดขอนแก่น 40002 โทรศัพท์ 043 203 124 โทรสาร 043 203 875 Website: www.cola.kku.ac.th

พิมพ์ที

โรงพิมพ์คลังนานาวิทยา (Klangnana Press) 232/199 ถนนศรีจนั ทร์ ตําบลในเมือง อําเภอเมืองขอนแก่น จังหวัดขอนแก่น 40000 โทรศัพท์ 043 328 589, 043 328 590, 043 328 591 โทรสาร 043 328 592

ผูจ้ ดั จําหน่าย

รองศาสตราจารย์ ดร.พีรสิทธิ1 คํานวณศิลป์ วิทยาลัยการปกครองท้องถิKน มหาวิทยาลัยขอนแก่น 123 ถนนมิตรภาพ อําเภอเมือง จังหวัดขอนแก่น 40002 โทรศัพท์ 043 203 124 โทรสาร 043 203 875 Website: www.cola.kku.ac.th

พิมพ์ครั3งที 1 ตุลาคม 2559 จํานวน 500 เล่ม ราคา 250 บาท สงวนลิขสิทธิ1ตามพระราชบัญญัติ พุทธศักราช 2537 ห้ามทําซํ3า หรือคัดลอก เพือนําไปเผยแพร่ต่อจนกว่าจะได้รบั อนุ ญาต เป็ นลายลักษณ์อกั ษรจากผูแ้ ต่ง

คํานิยม โดย รองศาสตราจารย์ ดร. กิตติชัย ไตรรัตนศิริชัย อธิการบดีมหาวิทยาลัยขอนแก่น สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ปั จจุ บัน ประเทศไทยอยู่ใ นยุ คปฏิรูป ซึ งนั บ ตังแต่ปี พ.ศ. 2557 เป็ นต้นมา ประเทศไทยได้เข้า สู่ กระบวนการปฏิ รู ป ประเทศอย่ า งเต็ ม รู ป แบบโดยมี ส ภาปฏิ รู ป แห่ ง ชาติ (สปช.) ระหว่ า ง ปี พ.ศ. 2557-2558 ตามมาด้ว ยสภาขับ เคลื อนการปฏิ รู ป ประเทศ (สปท.) นอกจากนี ร่ า งรัฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจัก รไทย พ.ศ. 2559 ที ผ่ า นกระบวนการลงประชามติ เ มื อวัน ที 7 สิงหาคม 2559 ยังได้กาํ หนดให้มีพระราชบัญญัติกาํ หนดแผนและขันตอนการปฏิรูปประเทศเพือ เป็ น “เข็มทิศ” ให้แก่รฐั บาลชุดต่อไป หนั ง สื อ เรื อง “พัฒ นาการการบริ ห ารภาครัฐ ของไทย: จากอดี ต สู่ อ นาคต” สะท้อ นให้เ ห็ น ว่า ในปั จจุบนั คําว่า “ปฏิรปู ” แม้จะได้รบั ความนิ ยมในบรรดาผูบ้ ริหารภาครัฐ นักวิชาการ และสือมวลชน แต่ในความเป็ นจริงประเทศไทยได้ผ่านการปฏิรูปหรือ “การเปลียนแปลงครังใหญ่” มาแล้วหลายครัง นั บ ตั งแต่ อ ดี ต ถึ ง ปั จจุ บั น โดยเฉพาะในช่ ว งระยะเวลา 1 ศตวรรษที ผ่ า นมา เริ มต้น จาก รัช สมัย พระบาทสมเด็ จ พระจุ ล จอมเกล้า เจ้าอยู่หัว (รัชกาลที 5) ที มี ก ารปฏิ รูป ระบบราชการ ให้มีรูป แบบและวิธีก ารบริ หารราชการที ทัดเที ย มนานาอารยประเทศ จวบจนกระบวนการปฏิรูป ทีเกิดขึนระหว่างปี พ.ศ. 2535-2540 ทีประเทศไทยเผชิญกับวิกฤติการณ์ทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม การปฏิ รู ป ในประเทศไทยจึ ง เปรี ย บเสมื อ นวงจรที หมุ น เวี ย นไปไม่มี ที สิ น สุ ด และบ่ อ ยครังทํา ให้ หลายภาคส่ ว นมี ค วามวิต กกัง วลหรื อ เสี ย ขวัญ กํา ลัง ใจในการขับ เคลื อนการปฏิ รูป ให้บัง เกิ ด ผลที เป็ นรู ป ธรรม ทังที โดยแท้จ ริ ง แล้ว การปฏิ รู ป เป็ นสิ งที ไม่ มี ที สิ น สุ ด และถื อ ว่า เป็ นปกติ วิ สัย ของ สังคมมนุ ษย์ตามที B. Guy Peters นักวิชาการชือดังทางด้านบริหารรัฐกิจ ณ University of Pittsburgh ประเทศสหรัฐอเมริก าได้เคยกล่าวเอาไว้ว่า “การปฏิรูป ณ ห้วงเวลาใดเวลาหนึ งย่อมมีขอ้ บกพร่อง และก่ อให้เ กิ ด ‘ปั ญหา’ ซึ งนํ า ไปสู่ ก ารปฏิรูป ในระยะต่ อไป” โดยปั ญหาที เป็ นจุ ด หมายปลายทาง ของกระบวนการปฏิรูปประเทศไทยในปั จจุบนั คือ การแก้ไขปั ญหาความเหลือมลําทางด้านเศรษฐกิจ และสังคมซึงมีแนวโน้มทีจะทวีความรุนแรงมากขึน ส่งผลต่อการลดขีดความสามารถในการแข่งขัน

คํานิยมโดยอธิการบดีมหาวิทยาลัยขอนแก่น

ของประเทศไทยในระบบตลาดโลก และทําให้ประเทศไทยยังคงอยู่ในวังวนของ “กับดักประเทศรายได้ ปานกลาง (Middle-income Trap)” เป็ นที ยอมรับ กั น โดยทั วไปว่ า สิ งที จํ า เป็ นต้อ งได้รั บ การปฏิ รู ป โดยเร่ ง ด่ ว นเพื อแก้ไ ขปั ญหา ความเหลื อมลําในประเทศไทย คือ หน่ วยงานภาครัฐ ทังในเชิ ง โครงสร้างองค์ก ารวิธีและขันตอน การปฏิบตั ิงาน และแนวทางการติดตามประเมินผล ทังนี เนื องจากหน่ วยงานภาครัฐทีมีประสิทธิภาพ และประสิ ทธิ ผ ลย่อ มจะช่ วยเสริมสร้า งความเข้ม แข็ง ให้แก่ภ าคธุ รกิ จ เอกชนและภาคประชาสัง คม ซึงหมายถึงประเทศไทยในภาพรวม ด้วยเหตุนีจึงทําให้สาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์หรือการบริหาร รัฐกิจเป็ นหัวใจสําคัญของกระบวนการปฏิรปู ประเทศ นอกเหนื อไปจากปั ญหาความเหลือมลําแล้ว ประเทศไทยยังต้องเผชิญกับของกระแสโลกาภิวฒ ั น์และ “การปฏิวตั ิอุตสาหกรรมครังที 4” ซึงเปลียนแปลงรูปโฉมธุรกิจการค้าไปอย่างสินเชิงด้วยเทคโนโลยี สารสนเทศรู ป แบบใหม่ เช่ น การประกอบธุ ร กิ จ ผ่ า นช่ อ งทางอิ เ ล็ ก ทรอนิ กส์ (e-Commerce) ระบบธุ รกรรมอิเล็กทรอนิ กส์ (Electronic Transaction System) ระบบเศรษฐกิจดิจิตอล (Digital Economy) และระบบปั ญญาประดิษฐ์ (Artificial Intelligence) เป็ นต้น จึงมีความจําเป็ นอย่างยิงที จะต้องปรับวิธีการทํางานและยุทธศาสตร์ของหน่ วยงานภาครัฐให้สอดคล้องกับบริบทการเปลียนแปลง ดังกล่าว โดยคํานึ งถึ งผลกระทบต่อความปลอดภัย ในชี วิตและทรัพย์สิน ตลอดจนสิทธิ เสรีภาพของ ประชาชนซึงเป็ นหลักการพืนฐานดังเดิมของสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ อีกประเด็นหนึ งทีน่ าสนใจของหนังสือเล่มนี คือ การให้แง่คิดว่า ความท้าทายทีนักรัฐประศาสนศาสตร์ ในปั จจุบนั ต้องเผชิญในอนาคต คือ ความจําเป็ นในการรักษาดุลยภาพระหว่างหลักการพืนฐานดังเดิม ของสาขาวิชาและบริบทการเปลียนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมทีมีความสลับซับซ้อนมากขึนตาม ยุคสมัย คล้ายคลึงกับทีประธานาธิบดี John F. Kennedy แห่งประเทศสหรัฐอเมริกาได้เคยให้ทรรศนะ ไว้ว่า “ปั ญหาที บ้านเมืองของเราเผชิ ญอยู่ในปั จ จุบันนี เป็ นปั ญหาในเชิ งเทคนิ คหรือปั ญหาเกี ยวกับ การบริหารรัฐกิจ ซึงเจ้าหน้าทีภาครัฐอย่างพวกเราและบรรดานักวิชาการไม่เคยประสบมาก่อน ดังนัน สิงทีจําเป็ น ณ ขณะนี สําหรับพวกเราทุกคน คือ แนวทางและระบบการทํางานรูปแบบใหม่ทีพวกเรา ต้องคิดค้นขึนมาเพือรองรับปั ญหาเหล่านัน” แต่ทว่าการแสวงหา “ระบบการทํางานรูปแบบใหม่” ให้แก่หน่ วยงานภาครัฐนั นไม่ได้โรยไปด้วยกลีบ กุ หลาบ ทังนี เป็ นผลสืบเนื องมาจากธรรมชาติของสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ทีมีลักษณะเป็ นทัง “วิทยาศาสตร์ (Science)” และ “ศิลป์ (Art)” โดยความเป็ น “วิทยาศาสตร์” ปรากฏอยู่ในเครืองมือ และวิธี ก ารที นั ก รัฐ ประศาสนศาสตร์ใ ช้ใ นการศึ ก ษาวิ จัย อาทิ เ ช่ น เทคนิ ค เชิ ง สถิ ติ (Statistics) เศรษฐมิติ (Econometrics) การวิจัย เชิ ง สํา รวจ (Survey Research) และการศึ ก ษาทดลอง (Experimental Study) เป็ นต้น ในขณะทีความเป็ น “ศิลป์ ” คือ อิทธิ พลของบริบทสภาพแวดล้อม ทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ซึงในหลายกรณีเป็ นปั จจัยเสียงต่อกระบวนการปฏิรูปมากกว่าจะ เป็ นปั จจัยเกือหนุ น

ข

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

คํานิยมโดยอธิการบดีมหาวิทยาลัยขอนแก่น

นอกจากที กล่าวมานี หนั งสื อเล่มนี แสดงให้เห็นว่า วิชารัฐประศาสนศาสตร์ยงั ครอบคลุ มถึ ง มิติใน เชิงเศรษฐกิจ สังคมและประวัติศาสตร์ กล่าวคือ แนวทางการบริหารรัฐกิจเกิดขึนและเสือมความนิ ยม ไปตามสภาวะคุกคามภายนอกของแต่ละยุคสมัย อนึ ง แนวคิดการบริหารองค์การแบบ Bureaucracy ถือกําเนิ ดขึนในยุคปฏิวตั ิอุตสาหกรรมครังที 2 ในช่วงปลายคริสตวรรษที 20 สืบเนื องมาจากประเทศ ในทวีป อเมริก าเหนื อและยุ โ รปตะวัน ตกมี ความจําเป็ นต้องอาศัย องค์ก ารแบบ Bureaucracy ใน การบริ ห ารจั ด การผลกระทบจากกิ จ การอุ ต สาหกรรมและสภาพสั ง คมที มี วิ ว ัฒ นาการเป็ น “สังคมพหุลกั ษณ์ (Pluralistic Society)” มากยิงขึน และด้วยสภาวะการแข่งขันธุรกิจการค้าระหว่าง ประเทศทีทวีความรุนแรงขึนอันเป็ นผลมาจากความต้องการแสวงหาผลกําไรและทรัพยากรธรรมชาติ เพือนํ ามาป้อนกระบวนการผลิตทําให้ชนชันปกครองในประเทศตะวันตกจําเป็ นต้องอาศัยองค์การ Bureaucracy ในการสร้างฐานอํานาจและความชอบธรรมให้แก่ระบอบประชาธิ ป ไตยแบบตัวแทน (Representative Democracy) ดังทีประธานาธิบดี Woodrow Wilson ประธานาธิบดีคนที 28 แห่ง ประเทศสหรัฐ อเมริ ก าได้ก ล่ า วไว้ว่า “ยุ ค แห่ ง การเขี ย นรัฐ ธรรมนู ญ และการออกแบบระบอบ ประชาธิ ป ไตยได้สินสุ ดลงแล้วสําหรับประเทศสหรัฐอเมริก า ความท้าทายของชนชาติอเมริกันใน ศตวรรษที 20 คือ การทําให้รฐั ธรรมนู ญและเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนู ญบังเกิดผลในทางปฏิบัติ ด้วยระบบ Bureaucracy” เราจึงอาจกล่าวได้ว่า องค์การในรูปแบบ Bureaucracy ถื อกําเนิ ดขึนเพือเกือหนุ นระบบเศรษฐกิ จ แบบทุ นนิ ย มและระบบการเมืองการปกครองแบบประชาธิ ป ไตย แต่สําหรับ ประเทศไทย องค์ก าร ในรูปแบบ Bureaucracy คือ กุ ญแจสําคัญสําหรับความอยู่รอดและการก้าวเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจ โลกในยุ คที ลัทธิ ล่าอาณานิ คมเฟื องฟูถึง ขีดสุ ด ราชสํานั ก สยามในช่วงคริสตวรรษที 20 ตอนต้น จําเป็ นต้องยกเลิกรูปแบบการปกครองแบบจตุสดมภ์ซึงอยู่คู่กบั วิถีชีวิตชาวสยามมาช้านานแล้วหันไป ใช้รปู แบบการปกครองของชาติตะวันตก จวบจนถึ งปั จจุบัน องค์การรูปแบบ Bureaucracy ตกเป็ นเป้าโจมตีของสังคมในฐานะจําเลยทีทําให้ หน่ วยงานภาครัฐไม่สามารถตอบสนองต่อการเปลียนแปลงทางเศรษฐกิ จ การเมือง และสัง คมได้ อย่างทันท่วงที สาขารัฐประศาสนศาสตร์จึง วกกลับ ไปสู่จุ ดเดิ มในช่วงคริสตวรรษที 20 ตอนต้น ซึงเป็ นห้วงระยะเวลาแห่งการปฏิรูป และการแสวงหาแนวทางการบริหารกิจ การสาธารณะรูป แบบ ใหม่ๆ ไม่วา่ จะเป็ นองค์การมหาชน (Quasi-non-governmental Organization) บริษัทวาณิชธนกิจ ของรัฐ (Government Investment Corporation) หรือแม้แต่หน่ วยบริการรูปแบบพิเศษ (Service Delivery Unit) ความน่ า สนใจของหนั ง สื อ เรื องนี อ ยู่ที การสะท้อ นให้เ ห็ น ถึ ง วิว ัฒ นาการในความเป็ น “ศาสตร์” และ “ศิ ลป์ ” ของสาขาวิช ารัฐ ประศาสนศาสตร์ได้อ ย่า งชัด เจนโดยผ่ า นการวิจัย เชิ ง เปรี ย บเที ย บ ระหว่างประเทศไทยและสาธารณรัฐสิงคโปร์ผ่าน “การทดลอง” ใช้องค์การมหาชนในการจัดบริการ สาธารณะรูปแบบต่างๆ ซึงถื อเป็ นประเด็นการศึกษาวิจยั ทีทรงคุณค่าและสร้างองค์ความรูใ้ หม่ให้แก่ แวดวงรัฐประศาสนศาสตร์ของประเทศไทยและภูมิภาคอาเซียน นอกจากนี ผูเ้ ขียนยังได้อุทิศพืนที

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

ค

คํานิยมโดยอธิการบดีมหาวิทยาลัยขอนแก่น

ส่วนหนึ งของหนังสือให้แก่หวั ข้อเรือง “มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ” หรือ “มหาวิทยาลัยนอกระบบ” ซึงถือเป็ นประเด็นสําคัญในการปฏิรปู ระบบอุดมศึกษาไทยในปั จจุบนั สิงทีโดดเด่นของหนังสือเล่มนี คือ การริเริมตังคําถามเกียวกับ “ผลสัมฤทธิx” ของการบริหารองค์การ ภาครัฐ ในรูป แบบต่ า งๆ ที ประเทศไทยนํ า มาใช้ นอกเหนื อ ไปจากรูป แบบองค์ก าร Bureaucracy ตามแบบฉบับหน่ วยงานราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิน ซึงคําถามดังกล่าวสะท้อนให้ เห็นถึงพลวัตของรัฐประศาสนศาสตร์ซีงเป็ นสาขาวิชาทีเกียวข้องกับกระบวนการเรียนรูท้ ีไม่มีทีสินสุ ด ส่ ง ผลให้มี ก ารคาดการณ์ กั น ว่า ในท้า ยที สุ ด แล้ว องค์ก ารรู ป แบบใหม่ ทังองค์ก ารมหาชนและ มหาวิ ท ยาลัย นอกระบบจํา เป็ นต้อ งมี ก ารปรับ ตัว มิ เ ช่ น นั นจะเกิ ด การเสื อมความนิ ย มและ ความชอบธรรมเช่นเดียวกันกับองค์การ Bureaucracy และเมือถึ งตอนนั นจะเกิดกระบวนการปฏิรูป การบริหารภาครัฐระลอกใหม่ต่อไป พวกเราทุ ก คนในฐานะสมาชิก ของสัง คม หรือแม้ก ระทังนั กรัฐประศาสนศาสตร์เอง ไม่ควรสูญเสี ย ความเชือมันศรัทธาในการปฏิรูป ถึ งแม้ว่าเราจะมองไม่เห็น “ฝั ง” หรือ “ความสําเร็จ” ทีอยู่กับเรา ชัวนิ รันดร์ กระบวนการปฏิรูปจะอยู่คู่กับ เราตลอดไปตราบเท่าที ยังมีสัง คมมนุ ษย์อยู่บนโลกใบนี และประการสํา คัญ คื อ การปฏิ รู ป เป็ นสิ งที พึ ง ประสงค์สํา หรับ สัง คมมนุ ษ ย์ เพราะการปฏิ รู ป คือ กระบวนการเรียนรูท้ ีสะท้อน “ความเป็ นมนุ ษย์” ได้ดีทีสุด รองศาสตราจารย์ ดร. กิตติชยั ไตรรัตนศิริชยั 12 กันยายน 2559

ง

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

คํานิยม โดย ฯพณฯ อุดร ตันติสุนทร อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย หนั งสือเล่มนี มองผ่านกระจกทางประวัติศาสตร์อันยาวนานของชาติไทยตังแต่สมัยอาณาจักรสุโขทัย มาจนถึ ง ปั จจุ บัน และชี ให้เ ห็นว่า ในอดี ตที+ ผ่ า นมาการบริ หารระบบราชการของไทยมีพัฒนาการ อย่า งช้า ๆ ต่ อ เนื+ อ งและกลมกลื น กับ สัง คมเกษตรกรรมที+ ป ระชากรส่ ว นใหญ่ มี ชี วิ ต ความเป็ นอยู่ อย่างเรียบง่าย ผูเ้ ขี ยนได้ชี ให้เห็ นว่า การปฏิ รูปการบริ หารตามหลักวิชารัฐประศาสนศาสตร์ครังแรกในประเทศไทย ได้เ กิ ด ขึ น ในรั ช สมั ย พระบาทสมเด็ จ พระจุ ล จอมเกล้า เจ้า อยู่ หั ว รั ช กาลที+ 5 การปฏิ รู ป ครั งนั น นั บ เป็ นการวางรากฐานของการบริหารราชการไทย การปฏิรูป ครังที+ 6 เกิ ดขึนในปี พ.ศ. 6586 ตามเงื+อนไขของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ที+ให้เงินกูย้ ืมแก่ประเทศไทยเพื+อนํามาฟื นฟู สภาวะวิก ฤติ ท างเศรษฐกิ จ ของไทย การปฏิรูป ครังนี ป ระเทศไทยได้ดําเนิ นการตามกรอบแนวคิ ด ของการบริหารภาครัฐแนวใหม่และได้เกิดหน่ วยงานของรัฐรูป แบบใหม่ขึนมา คือ องค์การมหาชน และมหาวิ ท ยาลั ย ในกํ า กับ ของรัฐ ที+ บ ริ ห ารตามกรอบแนวคิ ด ของการบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ จึงเกิดคําถามทางวิชาการที+น่าสนใจว่า หน่ วยงานที+มีรูปแบบการบริหารแนวใหม่นี มีประสิทธิ ภาพ ประสิทธิ ผ ล และความโปร่งใสในการบริหาร แตกต่างจากหน่ วยงานของรัฐที+ บริหารตามแนวทาง การบริหารแบบดังเดิมหรือไม่ ในการให้คําตอบนี ผูเ้ ขี ย นใช้ก ระบวนการวิจัย สนามควบคู่ไปกับ การวิจัย จากเอกสาร ในการวิจัย ผู ้เ ขี ย นได้นํ า กรณี ก ารบริ ห ารภาครัฐ ของสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ม าเป็ นมาตรฐานเที ย บเคี ย งและ ได้พ บว่ า สาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ไ ด้นํ า แนวทางของการบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ ม าใช้ใ นลั ก ษณะ ที+ เ ป็ นอิ ส ระจากแนวคิ ด ที+ เ ผยแพร่ ใ นประเทศของคนเชื อ สายแองโกลแซกซอนจึ ง นั บว่ า สาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ไ ด้คิ ด นวัต กรรมทางการบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ ที+ เ ป็ นอิ ส ระจากแนวคิ ด ของคนตะวันตก จนกระทัง+ ประสบความสําเร็จในการนํ าพาประเทศไปสู่ความเจริญมัง+ คัง+ ทางเศรษฐกิ จ เที ยบเท่าหรือไม่ยิ+งหย่อนกว่าประเทศมหาอํานาจ ทางเศรษฐกิ จอื+ นของโลกภายในชัว+ อายุ คนรุ่นเดี ยว เมื+ อมองมาที+ ป ระเทศไทยจะเห็ นได้ว่ า ประเทศไทยได้ก ้าวมาอย่ างช้า ๆ บนถนนแห่ ง การพั ฒนา โดยมีระบบราชการเป็ นตัวขับเคลื+อนเป็ นเวลานานกว่า DEE ปี คําถามที+ไม่ได้ให้คาํ ตอบในหนั งสือเล่มนี

คํานิยมโดย ฯพณฯ อ ุดร ตันติส ุนทร

คื อ ประเทศไทยจ ะต้ อ งใช้ เ วลาอี ก ยาวนานเท่ าไ หร่ ก ว่ า จะไ ปถึ งจุ ดหม ายในก ารส ร้ า ง ความเจริญมัง+ คัง+ ความผาสุกของประชาชนอย่างถ้วนหน้าและเท่าเทียมกัน จุ ด เด่น ที+ ไ ม่พ บในหนั ง สื อ วิช าการทางรัฐประศาสนศาสตร์เ ล่ มอื+ น ๆ คื อ การค้นคว้า วิจัย เพื+ อ เป็ น หลัก ฐานยื น ยัน ว่า การกระจายอํา นาจทางการบริ ห ารที+ ดํา เนิ น การควบคู่ไ ปกับ การเสริ ม สร้า ง ศั ก ยภาพและการมี ส่ ว นร่ ว มของประชาชนเป็ นหั ว ใจของความสํ า เร็ จ ในการบริ ห ารประเทศ เมื+ อ พู ด ถึ ง การกระจายอํ า นาจ นั ก วิ ช าการส่ ว นใหญ่ จ ะคิ ด ไปถึ งการปกครองท้อ งถิ+ น และ การแบ่ ง ปั นอํา นาจระหว่า งส่ ว นกลางและส่ ว นภูมิ ภ าคกับ ท้อ งถิ+ น ซึ+ ง หมายรวมถึ ง ประชาชนด้ว ย แต่ในหนังสือเล่มนี ชีให้เห็นว่า แม้แต่สาธารณรัฐสิงคโปร์ซึ+งมีรฐั บาลเพียงระดับเดียว ผูบ้ ริหารประเทศ ได้ เ ห็ น ถึ งความสํ า คั ญ ของการกระจายอํ า นาจทางการบริ ห ารไปสู่ อ งค์ ก ารในระดั บ ล่ า ง และที+ น่ า สนใจ คื อ การคิ ด ค้น รู ป แบบการกระจายอํ า นาจแบบ รวมศู น ย์ก ลาง (CentralizedDecentralization) มาใช้เ พื+ อ ลดหรื อ ป้ องกัน มิ ใ ห้เ กิ ด ระบบเศรษฐกิ จ ที+ มี ต น้ ทุ น สู ง (High Cost Economy) ส่งผลให้สาธารณรัฐสิงคโปร์มีศักยภาพในการแข่งขันทางเศรษฐกิจสูง นอกจากนี ยงั ได้ ค้น คว้า หลัก ฐานจากการวิจัย ในนานาประเทศมาเป็ นหลัก ฐานยื นยัน ว่า การบริ หารตามแนวทาง ก า ร ก ร ะ จ า ย อํ า น า จ เ ป็ น ก า ร บ ริ ห า ร ที+ อ อ ก แ บ บ ม า เ พื+ อ ป้ อ ง กั น ห รื อ ล ด โ อ ก า ส ใ น การเกิ ดปั ญหาคอรัปชัน+ ซึ+ งตรงกันข้ามกับความเชื+ อของคนส่ วนใหญ่ที+ว่า การกระจายอํานาจ หมายถึ ง การลดโอกาสในการควบคุ ม และป้ องกั น การเกิ ด คอรั ป ชั +น กลไกสํ า คั ญ ในการป้ องกั น หรื อ ลดการเกิ ด คอรัป ชั น+ อยู่ ที+ ก ารเปิ ดโอกาสให้ป ระชาชนไม่ เพี ย งแต่ เข้าไปมี ส่ วนร่ วมในการกํ าหนด นโยบายสาธารณะ การแปลงนโยบายไปสู่ การปฏิ บัติ และการติ ดตามประเมิ นผลของการดําเนิ นการ ตามนโยบายอย่างใกล้ชิด ในหนั ง สื อ เล่ ม นี จบลงด้ว ยการเสนอให้นํ า แนวทางการจั ด การปกครองสาธารณะแนวใหม่ มาใช้เ ป็ นแนวทางในการบริ ห ารประเทศในลั ก ษณะของการบู ร ณาการวิ ช ารั ฐ ศาสตร์ แ ละ รัฐประศาสนศาสตร์เ ข้าด้ว ยกัน ในทางรัฐ ศาสตร์ถือว่าอํา นาจอธิ ป ไตยอยู่ที+ ป ระชาชน ผูป้ กครอง ประเทศหรื อ ผู ้บ ริ ห ารสู ง สุ ด ขององค์ก ารภาครัฐ จึ ง จํ า เป็ นต้อ งรับ ผิ ด ชอบต่ อ คุ ณ ภาพชี วิ ต และ ความเป็ นอยู่ ข องประชาชน ในทางรัฐประศาสนศาสตร์ถื อว่ า ผู ้บ ริ ห ารประเทศจะต้อ งฟั งเสี ย ง หรื อ ข้อ เสนอของประชาชนและต้อ งพึ ง ตระหนั ก ว่ า ตนเองเป็ นผู ้ รั บ ใช้ป ระชาชนมิ ใ ช่ เ ป็ น ผูเ้ ข้ามาปกครองประชาชน อุดร ตันติสุนทร 10 กันยายน 2559

ฉ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

คํานํา ในปั จจุ บั น เราไม่ ส ามารถปฏิ เ สธได้ว่ า ภาครั ฐ มี บ ทบาทสํ า คั ญ ต่ อ คุ ณ ภาพชี วิ ต ของพวกเรา คนไทยในทุ ก มิ ติ แม้ว่า เราจะพยายามปฏิ รูป รู ป แบบการจัด บริ ก ารสาธารณะให้มี ลัก ษณะเป็ น การกระทําร่วมกันระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public-Private Partnership) แต่ภาครัฐก็ ยงั คงมี บทบาทสํา คัญ ทั@ง ในเชิ ง ทรัพ ยากร ความรู เ้ ชิ ง เทคนิ ค และอํา นาจทางการปกครองทีA เ หนื อ กว่า ภาคส่ ว นอืA น ๆในสั ง คม อนึA ง ปรากฏการณ์ ท างด้า นการเมื อ งการปกครองตลอดระยะเวลา ครึAงศตวรรษภายหลังจากการสิ@ นสุ ดลงของสงครามโลกครั@งทีA 2 ได้ก่อให้เกิดรูปแบบองค์กรภาครัฐ ทีAหลากหลายนอกเหนื อไปจากองค์กรภาครัฐในรูปแบบหน่ วยงานราชการ อาทิเช่น กระทรวง กรม เป็ นต้น โดยทุกวันนี@ เรามักจะได้รบั ฟั งข่าวสารและข้อมูลต่างๆเกีAยวกับกิจกรรมและการปฏิบัติหน้าทีA ของหน่ ว ยงานภาครัฐทีA ไ ม่เ ข้า ข่ายส่ ว นราชการ ได้แ ก่ รัฐ วิส าหกิ จ องค์ก รอิ ส ระตามรัฐ ธรรมนู ญ องค์การมหาชน และโดยเฉพาะอย่างยิAงมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ หรือ “มหาวิทยาลัยนอกระบบ” หน่ วยงานภาครัฐทีA มีรูป แบบหลากหลายเหล่านี@ ล้วนแล้วแต่ส่ง ผลกระทบโดยตรงต่อคุ ณ ภาพชี วิต ของประชาชน ทั@งนี@ มิติดา้ นสุ ขภาพอนามัยนั@ นถื อได้ว่ามีหน่ วยงานภาครัฐทุ กรูปแบบทีAมีหน้าทีA รบั ผิ ดชอบโดยตรง ไม่ว่า จะเป็ นส่ว นราชการอันได้แก่ กรมอนามัย กรมควบคุ มโรค สํานั ก งานคณะกรรมการอาหาร และยา และหน่ วยงานภาครัฐทีAเป็ นองค์การมหาชนทีAจัดตั@งขึ@ นตามพระราชบัญญัติองค์ก ารมหาชน พ.ศ. 2542 อาทิ เช่ น สถาบันวัคซี น สถาบันรับ รองคุ ณ ภาพสถานพยาบาล เป็ นต้น ตลอดจน องค์ ก ารเภสั ช กรรมทีA มี รู ป แบบองค์ ก รเป็ นรั ฐ วิ ส าหกิ จ นอกจากนี@ ยั ง มี อ งค์ ก รอิ ส ระทีA มี พระราชบั ญ ญั ติ เ ฉพาะของตนเอง ได้แ ก่ สํ า นั ก งานหลั ก ประกั น สุ ข ภาพแห่ ง ชาติ (สปสช.) สถาบันวิจยั ระบบสาธารณสุข (สวรส.) และสํานักงานกองทุนสนับสนุ นการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ด้วยเหตุ นี@ เราจึ งจําเป็ นต้องพิจ ารณาถึ ง ประสิทธิ ภาพและประสิทธิ ผลของหน่ วยงานภาครัฐเหล่านี@ ซึAงล้วนแล้วแต่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อสุขภาพอนามัยของประชาชน นอก เห นื อไ ป จาก ประเด็ น ด้ า น สุ ขภ าพอน ามั ย เรายั ง พ บว่ า การจั ด บ ริ ก ารส าธารณ ะ ด้า นอืA น ๆ แม้ก ระทั งA งานด้า นวิ ท ยาศาสตร์แ ละเทคโนโลยี ซึA ง มี ค วามเกีA ย วข้อ งกั บ องค์ค วามรู ้ เชิ ง เทคนิ คขั@น สู ง ก็ ล ้ว นแล้ว แต่ เ ป็ นไปในลั ก ษณะเดี ย วกั น ดั ง นั@ น การศึ ก ษาเกีA ย วกั บ รู ป แบบ การบริหารจัดการภาครัฐจึงมีความสําคัญเป็ นอย่างยิAงต่อการกําหนดนโยบายและทิศทางการพัฒนา ประเทศ

คํานํา

ความคิ ด ทีA จ ะเขี ย นหนั ง สื อ เล่ ม นี@ ได้เ ริA ม เกิ ด ขึ@ นในปี พ.ศ. STTT เมืA อ ผู ้เ ขี ย นทั@ง สองได้ส นทนา แลกเปลีA ย นความคิดเห็นทางวิชาการร่วมกัน ในประเด็นทีA เกีAย วข้องกับ การบริหารภาครัฐของไทย ผูเ้ ขียนทั@งสองคนเห็นพ้องต้องกันว่า ระบบราชการไทยมีความสําคัญยิAง ยวดต่อความก้าวหน้าและ ความเจริ ญ เติ บ โตทางเศรษฐกิ จ ของประเทศ และมองเห็ น ว่า ประเทศไทยได้มี ก ารปฏิ รูป ระบบ การบริ หารราชการมาอย่างต่อเนืA อง แต่ ครั@ง ทีA สําคัญทีA สุ ด เกิ ด ขึ@ นเมืA อมีก ารนํ าแนวคิดการบริหาร ภาครัฐ แนวใหม่ม าใช้เ ป็ นกรอบและแนวทางในการปฏิ รูป การบริ หารราชการ ในปี พ.ศ. STUS ผูเ้ ขียนมองเห็นว่า ประเทศไทยสามารถแก้ไขปั ญหาและพลิกฟื@ นจากภาวะวิกฤตเศรษฐกิจต้มยํากุ ง้ มาได้ด ้ว ยดี เมืA อ มองอย่ า งผิ ว เผิ น ทีA จุ ด นี@ บุ ค คลทั Aว ไปอาจจะคิ ด ว่ า การปฏิ รู ป ครั@ ง นั@ นถื อ ว่ า ระบบราชการไทยมาถูกทางแล้ว แต่เมืAอมองเปรียบเทียบกับประเทศอืAนๆ ผูเ้ ขียนเกิดคําถามขึ@ นมาว่า แม้จะมีการปฏิรูประบบราชการแต่ทําไมประเทศไทยจึง ยังคงติ ดอยู่ในกับดักของประเทศทีAมีรายได้ ปานกลางมาเป็ นเวลามากกว่า SW ปี และเมืAอมองไปทีAผลงานทางวิชาการของสถาบันการเงินระหว่าง ประเทศและของนั ก วิชาการไทยบางท่าน ผูเ้ ขียนได้เกิดความรูส้ ึก หดหู่ใจเมืAอทราบว่า ประเทศไทย อาจจะต้องติดอยู่ในกับดักนี@ เป็ นเวลาอีกถึ ง SW ปี พร้อมกันนั@ นก็เกิดความฉงนใจและถามกันเองว่า เกิดอะไรขึ@ นกับประเทศไทย รวมกันแล้วประเทศไทยต้องติดอยู่ในกับดักนี@ เป็ นเวลาถึงประมาณ TW ปี เชี ย วหรื อ และเมืA อ เหลี ย วมองไปทีA ป ระเทศเพืA อ นบ้า นของไทย อย่ า งเช่ น สาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ ซึA ง ใช้เ วลาเพี ย งประมาณ TW ปี ในการก้า วจากประเทศทีA มี ร ายได้ตําA ไปสู่ ป ระเทศทีA มี ร ายได้สู ง ผูเ้ ขีย นทั@ง สองจึ งเห็นพ้องต้องกันว่า ควรจะไปศึก ษาดูว่า ภาครัฐของสิงคโปร์เขาบริหารประเทศกัน อย่ า งไรถึ ง สามารถนํ า พาประเทศไปสู่ ค วามเป็ นประเทศมหาอํ า นาจทางเศรษฐกิ จ ได้ภ ายใน เพียงหนึA งชัวA อายุคน หลังจากการสนทนากันครั@งนั@น ผูเ้ ขียนทั@งสองจึงเห็นพ้องต้องกันว่า ควรจะหาคําตอบในข้อสงสัยนั@ น ให้ได้ ประจวบเหมาะกับการทีAได้ทราบมาว่าในช่วงนั@ นสํานั กงานคณะกรรมการวิจัย แห่งชาติ (วช.) กํา ลัง ประกาศรับ ข้อ เสนอของบประมาณสนั บ สนุ น เพืA อ ทํา การวิจัย ในปี งบประมาณ พ.ศ. STTX ในประเภทการวิจยั ทีAมุ่งเป้าตอบสนองความต้องการในการพัฒนาประเทศ ผูเ้ ขียนได้พฒ ั นาโครงร่าง การวิจยั เพืAอเสนอต่อสํานักงานคณะกรรมการวิจยั แห่งชาติ ในหัวข้อเรืAอง “ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และความโปร่ ง ใสในองค์ก รภาครัฐ ทีA เ กิ ด ขึ@ นตามแนวคิ ด การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหม่ ” โครงการนี@ มุ่ ง ศึ ก ษา Y) ผลสั ม ฤทธิZ ของการดํ า เนิ นงานขององค์ก ารมหาชนทีA จั ด ตั@ ง ขึ@ นโดย พระราชกฤษฎี ก าตามพระราชบั ญ ญั ติ อ งค์ ก ารมหาชน พ.ศ. STUS โดยเปรี ย บเที ย บกั บ องค์การมหาชนทีAเรียกว่า Statutory Board ในสาธารณรัฐสิงคโปร์ และ S) เปรียบเทียบกระบวนการ บ ริ ห า ร ก า ร ศึ ก ษ า ข อ ง ม ห า วิ ท ย า ลั ย ข อ ง รั ฐ กั บ ม ห า วิ ท ย า ลั ย ใ น กํ า กั บ ข อ ง รั ฐ ซึA ง เ ป็ น การวิจัยวิเคราะห์ในระดับองค์การหรือทีAเรียกว่าระดับจุ ลภาค แต่ขณะเดียวกันในตัวโครงการวิจัย นี@ ผูเ้ ขี ย นมองทั@ง ในระดับ จุ ล ภาคและระดับ มหภาค (หรื อ ระดับ ประเทศ) โดยในระดับ ประเทศนั@ น ผูเ้ ขียนใช้ขอ้ มูลเชิงประวัติศาสตร์ทีAได้จากเอกสาร งานวิจยั ค้นคว้าในห้องสมุดของสาธารณรัฐสิงคโปร์ และการสนทนากับผูบ้ ริหารองค์การภาครัฐและนักวิชาการทางด้านรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ ชั@นนํ าของมหาวิทยาลัยแห่งชาติสิงคโปร์ เมืAอนํ าข้อมูลเหล่านี@ มาวิเคราะห์เปรียบเทียบกับข้อมูลทีAได้ จากงานวิ จั ย เอกสารทางประวัติ ศ าสตร์ ไ ทยและเอกสารวิ ช าการของนั ก วิ ช าการต่ า งชาติ ทีA

ซ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

คํานํา

มองการบริ ห ารภาครัฐ ของไทย ตลอดจนงานเขี ย นเชิ ง ทฤษฎี ข องนั ก รัฐ ประศาสนศาสตร์ช@ัน นํ า ของโลกทํ า ให้ผู ้เ ขี ย นเริA ม มี ค วามกระจ่ า งว่ า ทํ า ไมสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ แ ละประเทศไทยจึ ง มี ความแตกต่างกันมาก แรงบันดาลใจทีA ทําให้ผูเ้ ขีย นเขีย นหนั ง สื อเล่มนี@ เกิ ดขึ@ นภายหลัง จากทีA ได้ทําการวิจัย และได้ส่ง มอบ ผลงานวิ จัย ฉบับ สมบู ร ณ์ ใ ห้แ ก่ สํา นั ก งานคณะกรรมการวิจัย แห่ ง ชาติ แ ล้ว ผู ้เ ขี ย นมี ค วามคิ ด ว่า ผลงานวิจัย นั@ นมัก จะเขีย นเพืA อเผยแพร่ในหมู่ผูอ้ ่านทีA เป็ นนั ก วิชาการด้วยกัน จึ ง จํากัดอยู่เฉพาะใน หมู่นักวิชาการด้วยกันเท่านั@น ภาษาและรูปแบบทีAใช้ในการเขียนมักจะเต็มไปด้วยความรูเ้ ฉพาะทาง วิชาการ (Esoteric Knowledge) ผูอ้ ่านทัวA ไปทีA ไม่ได้อยู่ในวงวิชาชี พ ทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ มักจะฉงน ดังนั@น ผูเ้ ขียนจึงได้นําผลการศึกษาค้นคว้าวิจัยนี@ มาเรียบเรียงใหม่ในลักษณะของหนั งสือ ทางวิ ช าการทีA เ หมาะแก่ ก ารอ่ า นเพืA อ ประกอบการเรี ย นการสอนได้ท@ัง ในระดับ อุ ด มศึ ก ษาและ ระดับ บัณ ฑิ ตศึ ก ษาในสาขาวิชาอืA น ๆด้วย เช่น การบริหารงานสาธารณสุ ข วิศวกรรมศาสตร์ และ การบริหารธุรกิจ เป็ นต้น งานเขี ย นชิ@ นนี@ ทํา ให้ผู ้เ ขี ย นมี ค วามคิ ด ว่า การปฏิ รู ป การบริ ห ารภาครัฐ ในแต่ ล ะประเทศเกิ ด ขึ@ น ภายใต้บ ริบททางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและวัฒนธรรมทีAแตกต่างกัน ดังนั@ นจึง อาจจะมีรูปแบบ ทีAแตกต่างกันไปแต่ควรจะมีเป้าหมายทีAคล้ายคลึงกัน คือ ความเจริญ ความมังA คังA มันA คง และยังA ยืน ของประเทศ เมืAอกล่าวเช่นนี@ จึงมีนัยยะว่า ประเทศไทยยังจําเป็ นต้องทําการปฏิรูปการบริหารภาครัฐ ของประเทศต่ อ ไป การปฏิ รู ป ในอนาคตไม่ ค วรทีA จ ะยึ ด ติ ด กับ แนวทางเดิ ม ๆ ในหนั ง สื อ เล่ ม นี@ จึ ง ได้ให้ขอ้ เสนอแนะว่า ประเทศไทยควรนํ าแนวคิดการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่มาปรับ ใช้ เป็ นแนวทางในการปฏิ รู ป การบริ ห ารราชการไทย โดยไม่จํา เป็ นต้อ งพยายามหรื อ พะวงอยู่ กับ การปฏิรูป การบริหารราชการตามแนวทางของการบริหารภาครัฐแนวใหม่อีก ต่อไป แต่ก ารปฏิรูป อี ก ครั@ง จะสํา เร็ จ ได้ต่ อ เมืA อ ผู ้นํ า ประเทศมี เ จตจํา นงทางการเมื อ งทีA แ น่ ว แน่ แ ละพร้อ มทีA จ ะสร้า ง ธรรมาภิบาลภาครัฐทีAดี มีการบริหารตามแนวทางของการกระจายอํานาจ โดยมีบุคลิกภาพทีAไม่เป็ น อํ า นาจนิ ยม และพร้อ มทีA จ ะสนั บ สนุ นและเปิ ดโอกาสให้ภ าคเอกชนและภาคประชาสั ง คม ทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาคุณภาพชีวติ ของตนเอง พีรสิทธิZ คํานวณศิลป์ ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา 30 กันยายน 2559

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

ฌ

กิตติกรรมประกาศ ภายหลัง จากการใช้เวลามากกว่า ปี ในการศึ ก ษาค้น คว้าเพื อรวบรวมและประมวลองค์ความรู ้ เกี ยวกั บ ประวั ติ ศ าสตร์ แ ละพั ฒ นาการทางการบริ ห ารภาครั ฐ ของประเทศไทย รวมทั, ง การวิ จั ย ภาคสนามทั, ง ในประเทศไทยและในสาธารณรั ฐ สิ ง คโปร์ ภ ายใต้ก ารสนั บ สนุ นจาก กลุ่ ม บุ ค คลและหน่ ว ยงานต่ า งๆ อย่ า งเต็ ม ที หนั ง สื อ เล่ ม นี, จึ ง สามารถเขี ย นและตี พิ ม พ์เ สร็ จ สิ, น ได้ดว้ ยดี ความสําเร็จ ครั,ง นี, เกิ ดจากกําลัง ใจและการสนั บ สนุ นจากกลุ่มบุคคลและหน่ วยงานต่างๆ อย่ า งเต็ ม ที ผู ้เ ขี ย นตระหนั ก ในความสํ า คั ญ ของการสนั บ สนุ นในรู ป แบบต่ า งๆ ที ได้รั บ จาก กลุ่มบุคคลและองค์การต่างๆ ดังต่อไปนี, สํานั ก งานคณะกรรมการวิจัย แห่ง ชาติ มหาวิทยาลัยขอนแก่น และวิทยาลัย การปกครองท้องถิ น ทีสนั บ สนุ นให้มีก ารวิจัย เพื อค้นหาข้อเท็ จจริง เกี ยวกับ ผลสัมฤทธิ9 ของการปฏิรูป การบริหารภาครัฐ ในประเทศไทยและสาธารณรัฐสิงคโปร์ ตลอดจนการปฏิรูประบบอุดมศึกษาไทย ซึงผลจากการวิจัย ครั,ง นั, นได้พัฒนาต่อยอดมาเป็ นหนั ง สือเล่มนี, และมูลนิ ธิส่งเสริมการปกครองท้องถิ นที สนั บ สนุ น งบประมาณในการจัดพิมพ์หนังสือเล่มนี, ขอขอบพระคุ ณ นายทรงศัก ดิ9 วงศ์ภูมิวฒ ั น์ อดี ต กรรมการผูท้ รงคุ ณ วุฒิ ในคณะกรรมการพัฒนา ระบบราชการ (ก.พ.ร.) ทีให้แง่คิดที เป็ นประโยชน์ ต่อการเขีย นหนั ง สือเล่มนี, ผูช้ ่วยศาสตราจารย์ ดร. Woo Jun Jie จาก Nanyang Technological University ทีให้คําแนะนํ าและช่วยเหลือใน การประสานงานให้ไ ด้เ ข้า เยี ยมชมและพบปะสนทนากับ คณะผู ้บ ริ ห ารขององค์ก ารมหาชนใน สาธารณรัฐสิงคโปร์ ผูช้ ่วยศาสตราจารย์ ดร. อรอร ภู่เจริญ อาจารย์ประจํา Lee Kuan Yew School of Public Policy สาธารณรัฐสิ งคโปร์ทีให้ขอ้ มูลเกี ยวกับแนวคิดและปรัชญาการบริหารภาครัฐ ของสาธารณรัฐสิงคโปร์ สําหรับการสนั บสนุ นเชิงนโยบายนั,น ขอขอบพระคุณคณะผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัยขอนแก่น โดยเฉพาะ อย่ า งยิ ง รองศาสตราจารย์ ดร.กิ ต ติ ชั ย ไตรรั ต นศิ ริ ชั ย อธิ ก ารบดี ม หาวิ ท ยาลั ย ขอนแก่ น ศาสตราจารย์ ดร. ศุ ภ ชั ย ปทุ ม นากุ ล รองอธิ ก ารบดี ฝ่ ายวิ จั ย และการถ่ า ยทอดเทคโนโลยี รองศาสตราจารย์ ดร. ศุภวัฒนากร วงศ์ธนวสุ คณบดีวิทยาลัยการปกครองท้องถิน หากปราศจาก การสนับสนุ นจากองค์การและบุคคลทีกล่าวนามมาข้างต้นนี, หนังสือเล่มนี, คงจะเกิดขึ, นไม่ได้ ท้ายทีสุดนี, หนังสือเล่มนี, จะไม่สามารถสําเร็จออกมาเป็ นรูปเล่มได้ หากปราศจากการช่วยเหลือจาก นางสาวณาตยา สีหานาม นั กบริหารงานอุดมศึกษา วิทยาลัยการปกครองท้องถินทีได้เสียสละเวลา

กิตติกรรมประกาศ

และทุ่มเทพลังกายและใจในการศึ กษาค้นคว้ารวบรวมข้อมูลเพื อใช้ป ระกอบการเขียนหนั งสื อเล่มนี, และเป็ นผูจ้ ัดพิมพ์ตน้ ฉบับ และขอขอบคุณ นางสาวจิตรลัดดา แสนตา นั กบริหารงานอุ ดมศึ กษา วิทยาลัยการปกครองท้องถิน ทีได้ออกแบบและจัดทํารูปเล่มของหนังสือนี, พีรสิทธิ9 คํานวณศิลป์ ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา 30 กันยายน 2559

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

ฎ

ประวัตผิ แู้ ต่ง รองศาสตราจารย์ ดร. พี ร สิ ท ธิ คํ า นวณศิ ล ป์ สํ า เร็ จ การศึ ก ษาระดั บ ปริ ญ ญาเอกสาขาประชากรศาสตร์ จ าก University of Missouri at Columbia มลรัฐ Missouri ในปี พ.ศ. 2518 และในปี พ.ศ. @ABC – @A@E ได้รับ ทุ น ก ารศึ ก ษ าระดั บ หลั ง ป ริ ญ ญ าเอก (Post-Doctoral Studies) จาก U.S. Agency for International Development (USAID) ซึW ง เป็ นหน่ ว ยงานสัง กัด กระทรวงต่ า งประเทศ ของประเทศสหรัฐอเมริก าโดยมีสํานั กงานอยู่ทีWก รุง วอซิง ตัน ดี . ซี . ประเทศสหรัฐอเมริ ก าเพืW อ เข้ารับ การฝึ กอบรมและทํา การวิ จัย ทางด้า นการบริ ห ารประชากรและสาธารณสุ ข ทีW University of North Carolina at Chapel Hill, North Carolina หลั ง จากเสร็ จ สิa นจากการฝึ กอบรมและวิ จั ย ครัa ง นัa นแล้ว รองศาสตราจารย์ ดร. พีรสิทธิ คํานวณศิลป์ ได้รว่ มทํางาน ทางด้า นการวางแผนครอบครั ว และด้า นสาธารณสุ ข มู ล ฐานกั บ กระทรวงสาธารณสุ ข โดยมี จุ ด มุ่ ง หมายในการลดอั ต ราการเพิW ม และพั ฒ นาคุ ณ ภาพของประชากรประเทศไทยส่ ง ผลให้ ประเทศไทยได้รับ การยกย่ อ งว่ า เป็ นประเทศทีW ล ดอัต ราการเพิW ม ของประชากรและพัฒ นาการ สาธารณสุ ขได้รวดเร็วทีWสุด ทีWผ่านมา รองศาสตราจารย์ ดร. พี รสิทธิ คํานวณศิ ลป์ ได้ผลิ ตผลงาน ทางวิ ช าการทีW ไ ด้รับ การตี พิ ม พ์ เ ป็ นจํ า นวนมากทางด้า นการบริ ห ารประชากรและสาธารณสุ ข การปกครองท้อ งถิW น การกระจายอํ า นาจทางการศึ ก ษา และการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะ ทีW ผ่ า นมา รองศาสตราจารย์ ดร. พี ร สิ ท ธิ คํา นวณศิ ล ป์ เคยดํา รงตํา แหน่ ง ทีW ป รึ ก ษารัฐ มนตรี ประจํา สํา นั ก นายกรัฐ มนตรี , ผู ้อํ า นวยการสํ า นั ก วิ จัย สถาบัน บัณ ฑิ ต พัฒ นบริ ห ารศาสตร์, กรรมการวิ จัย สาขาสัง คมวิ ท ยา สํา นั ก งานคณะกรรมการวิ จัย แห่ ง ชาติ และเคยดํา รงตํา แหน่ ง คณบดี ถึ ง 3 คณะในมหาวิท ยาลัย ขอนแก่ น ได้แ ก่ คณะมนุ ษ ยศาสตร์แ ละสัง คมศาสตร์, วิทยาลัยการปกครองท้องถิW น และคณะนิ ติศาสตร์ ในปั จจุบนั รองศาสตราจารย์ ดร. พีรสิทธิ คํ า นวณศิ ล ป์ ดํ า รงตํ า แหน่ งเป็ นทีW ป รึ ก ษาด้า นการวิ จั ย และกิ จ การระหว่ า งประเทศประจํ า วิทยาลัยการปกครองท้องถิWน มหาวิทยาลัยขอนแก่น, เลขาธิการของ International Association for Local Government ซึW ง เป็ นองค์ ก ารระหว่ า งประเทศ และดํ า รงตํ า แหน่ งกรรมการสภา วิทยาลัยบัณฑิตเอเชีย

ประวัตผิ แู้ ต่ง ผูช้ ่วยศาสตราจารย์ ดร. ธัชเฉลิม สุ ทธิพงษ์ประชา สําเร็จ การศึ กษาระดับ ปริญญาเอกด้านรัฐประศาสนศาสตร์จาก Northern Illinois University มลรัฐ Illinois ประเทศสหรัฐ อเมริ ก า โดยเป็ นนั ก เรี ย นทุ น รัฐ บาล ( ก . พ . ) ใ น ร ะ ดั บ ป ริ ญ ญ า โ ท แ ล ะ ป ริ ญ ญ า เ อ ก ผู ้ช่ ว ยศาสตราจารย์ ดร. ธั ช เฉลิ ม สุ ท ธิ พ งษ์ ป ระชา เป็ นผู ้ เ ชีW ย วชาญทางด้า นการวิ เ คราะห์ น โยบายสาธารณะ การกระจายอํ า นาจด้า นการคลั ง และ สุขภาพ และเศรษฐศาสตร์สาธารณะ ด้วยประสบการณ์ การทํางานด้านการสอนและวิจัยในมหาวิทยาลัยต่างๆ ในประเทศสหรัฐอเมริกา ได้แก่ Columbia University และ Loyola University (Chicago) รวมทัaง ยัง เป็ น วิทยากรพิ เศษให้แก่สถาบันอุ ดมศึ ก ษาหลายแห่ง และ หน่ วยงานภาครัฐหลายแห่งในประเทศไทย ปั จจุบนั ผูช้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา ดํารงตําแหน่ งผูช้ ่วยคณบดีฝ่ายวิเทศสัมพันธ์และอาจารย์ประจําหลักสูตร Master of Public Health in Global Health ณ คณะสาธารณสุขศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และดํารงตําแหน่ งเป็ น อนุ ก รรมการการเงิ น การคลัง และงบประมาณ, คณะอนุ ก รรมการเฉพาะกิ จ เพืW อ ศึ ก ษาแนวทาง การแก้ไขปั ญหาค่าภาคหลวงแร่และปิ โตรเลี ย ม, คณะอนุ ก รรมการเพืW อศึ ก ษาแนวทางการพัฒนา รายได้ท อ้ งถิW น, และคณะอนุ ก รรมการเพืW อศึ ก ษาแนวทางการพัฒนากระบวนการกระจายอํา นาจ ให้แ ก่ อ งค์ก รปกครองส่ ว นท้อ งถิW น ประจํ า สํ า นั ก งานคณะกรรมการการกระจายอํ า นาจให้แ ก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิWน สํานักงานปลัดสํานักนายกรัฐมนตรี

สารบัญ หน้า คํานิ ยมโดย รองศาสตราจารย์ ดร. กิตติชยั ไตรรัตนศิริชยั อธิการบดีมหาวิทยาลัยขอนแก่น สมาชิกสภานิ ติบญ ั ญัติแห่งชาติ คํานิ ยมโดย ฯพณฯ อุดร ตันติสุนทร อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คํานํา กิตติกรรมประกาศ ประวัติผูแ้ ต่ง

บทที วิวฒ ั นาการการบริหารราชการไทย การบริหารราชการในยุคดั1งเดิม การบริหารราชการในยุคสมัยใหม่

บทที พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย การบริหารราชการไทยในบริบทของทฤษฎี Bureaucracy กระแสโลกาภิวตั น์และระบบการค้าเสรี: ปั จจัยที?นําไปสู่การเปลี?ยนแปลงทางการบริหาร จากวิกฤติเศรษฐกิจสู่การปฏิรูประบบราชการ

บทที % การบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย จากการปฏิรปู โครงสร้างไปสู่การปฏิรปู ระบบบริหารราชการไทย กรอบแนวคิดในการปฏิรปู ระบบราชการตามแนวทางการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ผลในเชิงโครงสร้างที?เกิดขึ1 นในประเทศไทย

ก

จ

ช ญ ฏ

1 1 10

21 21 26 32

38 38 41 43

สารบัญ

หน้า ตัวชี1 วัดในการประเมิน ประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธิผล (Effectiveness) ความโปร่งใส (Transparency)

บทที ( องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิรปู ระบบบริหารราชการไทย การเลือกองค์การมหาชนเพื?อวิเคราะห์เปรียบเทียบ คํานิ ยามเชิงปฏิบตั ิการของการวิเคราะห์เปรียบเทียบ ประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธิผล (Effectiveness) ความโปร่งใส (Transparency) องค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์และประเทศไทย ลักษณะขององค์การมหาชนในประเทศไทย ลักษณะขององค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ บทบาทหน้าที?ขององค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ บทบาทหน้าที?ขององค์การมหาชนในประเทศไทย ผลสัมฤทธิUขององค์การมหาชนในประเทศไทยและสาธารณรัฐสิงคโปร์ ถอดบทเรียนจากองค์การมหาชนของสิงคโปร์

บทที 4 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอุดมศึกษาแนวใหม่? พัฒนาการของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐในประเทศไทย ผลสัมฤทธิUของมหาวิทยาลัยแต่ละประเภท ผลสรุปที?ได้จากการวิเคราะห์เปรียบเทียบมหาวิทยาลัย

บทที 6 ก้ าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย บริบทของความสําเร็จในการบริหารภาครัฐแนวใหม่ การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่: พื1 นฐานและความสําเร็จของการบริหารภาครัฐ การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่: แนวทางการปฏิรปู การบริหารภาครัฐของไทย

ฑ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

44 44 45 45

46 46 51 48 49 50 53 53 57 60 63 65 93

96 96 100 116

119 120 123 131

สารบัญ

หน้า แนวคิด องค์ประกอบ ข้อเสนอแนะในการปฏิรปู การบริหารภาครัฐของไทย

132 136 140

บรรณานุกรม

142

ภาคผนวก

156

ภาคผนวก ก รายชื?อองค์การมหาชนในประเทศไทยที?จดั ตั1งโดยพระราชบัญญัติ องค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ภาคผนวก ข รายชื?อองค์การมหาชน (Statutory Board) ในประเทศสิงคโปร์ ภาคผนวก ค รายชื?อมหาวิทยาลัยของรัฐและมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ

157 160 163

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

ฒ

สารบัญ

สารบัญตาราง หน้า ตารางที 1 ตารางที 2 ตารางที 3

ตารางที 4 ตารางที 5 ตารางที 6 ตารางที 7 ตารางที 8 ตารางที 9 ตารางที 10 ตารางที 11 ตารางที 12 ตารางที 13

จํานวนหน่ วยงานของรัฐในกํากับของฝ่ ายบริหารที?มีสถานะเป็ นนิ ติบุคคล คํานิ ยามเชิงปฏิบตั ิการของแต่ละมิติที?ใช้การประเมินเปรียบเทียบของ องค์การมหาชนและของสถาบันอุดมศึกษา อายุ ปี ที?จดั ตั1ง ประเภท กระทรวงต้นสังกัด แหล่งที?มาของงบประมาณ และ จํานวนงบประมาณโดยเฉลี?ยขององค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์ที? เลือกมาเป็ นกรณีศึกษา ประเภทและสัดส่วนของกรรมการอํานวยการในองค์การมหาชนของ สาธารณรัฐสิงคโปร์ที?เลือกมาเป็ นกรณีศึกษา อายุ ปี ที?จดั ตั1ง ประเภท กระทรวงต้นสังกัด แหล่งที?มาของงบประมาณ และ งบประมาณโดยเฉลี?ยขององค์การมหาชนของไทยที?เลือกมาเป็ นกรณีศึกษา ประเภทและสัดส่วนของกรรมการอํานวยการในองค์การมหาชนของไทย ที?เลือกมาเป็ นกรณีศึกษา ต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิตหลักขององค์การมหาชนที?ทาํ หน้าที?วจิ ยั และพัฒนา องค์ความรูร้ ะหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 ต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิตหลักขององค์การมหาชนที?ทาํ หน้าที?ส่งเสริมและ พัฒนาบริการสาธารณะระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 ต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิตหลักขององค์การมหาชนที?ทาํ หน้าที?กาํ กับดูแล มาตรฐานของการบริการสาธารณะระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 สัดส่วนค่าใช้จ่ายขององค์การมหาชนที?มีหน้าที?หลักในการวิจยั และพัฒนา สัดส่วนค่าใช้จ่ายขององค์การมหาชนที?มีหน้าที?หลักในการส่งเสริมและ พัฒนาบริการ สาธารณะ สัดส่วนค่าใช้จ่ายขององค์การมหาชนที?มีหน้าที?หลักในการกํากับดูแล มาตรฐานของการบริการสาธารณะ ตัวชี1 วัดความสําเร็จทางอ้อมด้านการวิจยั ของประเทศไทยและของ สาธารณรัฐสิงคโปร์

43 52 55

56 58 60 67 69 70 71 73 76 78

หน้า

ณ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

สารบัญ

ตารางที 14 ตัวชี1 วัดความสําเร็จทางอ้อมด้านเศรษฐกิจของประเทศไทยและของ สาธารณรัฐสิงคโปร์ ตารางที 15 ตัวชี1 วัดความสําเร็จทางอ้อมด้านการศึกษาของประเทศไทยและของ สาธารณรัฐสิงคโปร์ ตารางที 16 ประเด็นข้อคิดเห็นใน _ ด้านที?ได้จากผูใ้ ห้ขอ้ มูลหลักที?เคยมีปฏิสมั พันธ์ กับองค์การมหาชนที?มีพนั ธกิจด้านการวิจยั และพัฒนา ตารางที 17 เปรียบเทียบข้อมูลเกี?ยวกับบริการและผลการดําเนิ นงานขององค์การ มหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ และประเทศไทย ตารางที 18 สัดส่วนของนักศึกษาระดับปริญญาตรี สัดส่วนอาจารย์มหาวิทยาลัยที?มี ตําแหน่ งทางวิชาการและอายุของมหาวิทยาลัยจําแนกตามประเภทของ มหาวิทยาลัย ตารางที 19 ต้นทุนโดยเฉลี?ยในการผลิตบัณฑิตต่อคน และค่าเฉลี?ยของต้นทุนใน การผลิตบัณฑิตต่อคนในช่วง _ ปี จําแนกตามประเภทของมหาวิทยาลัย ตารางที 20 สัดส่วนค่าใช้จ่ายแต่ละหมวดในแต่ละปี ระหว่าง พ.ศ. abbc – abbe และ ค่าใช้จ่ายในแต่ละหมวดโดยเฉลี?ยในช่วง _ ปี จําแนกตามประเภทของ มหาวิทยาลัย ตารางที 21 จํานวนบทความทางวิชาการหรือบทความวิจยั โดยเฉลี?ยต่อคนของบุคลากร สายวิชาการที?มีคุณวุฒิการศึกษาระดับปริญญาเอก ที?ได้รบั การตีพิมพ์ เผยแพร่ในวารสารวิชาการในฐานข้อมูลสืบค้น SCOPUS ในแต่ละปี ระหว่าง พ.ศ. abbc – abbe และโดยเฉลี?ยในช่วง _ ปี จําแนกตามประเภทของ มหาวิทยาลัย ตารางที 22 สัดส่วนของงบประมาณที?มาจากเงินรายได้ของมหาวิทยาลัย ในแต่ละปี ระหว่าง พ.ศ. abbc –abbe และสัดส่วนของเงินรายได้โดยเฉลี?ยในช่วง _ ปี จําแนกตามประเภทของมหาวิทยาลัย ตารางที 23 ประมาณการค่าเล่าเรียนต่อภาคการศึกษาในระดับปริญญาตรีและในระดับ บัณฑิตศึกษา จําแนกตามหลักสูตรและประเภทของมหาวิทยาลัย

79 80 82 91 101

102 103

105

106

107

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

ด

สารบัญ

สารบัญภาพ หน้า ภาพที? 1

ภาพที? 2 ภาพที? 3

ต

การเชื?อมโยงระหว่างประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และความโปร่งใสใน การบริหารงบประมาณเพื?อให้เป็ นไปพันธกิจและวัตถุประสงค์ขององค์การ ตามกรอบแนวคิดของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ สัดส่วนรายได้จากแหล่งอื?นที?ไม่ใช่เงินงบประมาณแผ่นดินต่อรายได้ท1งั หมด ขององค์การมหาชนด้านการวิจยั และพัฒนาระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 แนวคิดและความเชื?อมโยงของการประเมินประสิทธิภาพ ประสิทธิผลใน การบริหารมหาวิทยาลัยตามกรอบแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

51

81 99

บทที 1 วิวัฒนาการของการบริหารราชการไทย ระบบการบริ หารราชการไทยมี ป ระวัติ และวิวฒ ั นาการอัน ยาวนาน ในบทนี จ ะกล่ าวถึ ง วิว ัฒ นาการทางการบริ ห ารของประเทศไทยโดยจํา แนกเป็ น & ช่ ว งระยะเวลา คื อ )) ช่ว งระยะเวลานั บ ตังแต่ อาณาจัก รสุ โขทัย มาจนถึ ง สมัย พระบาทสมเด็ จ พระจุ ลจอมเกล้า เจ้าอยู่หวั 2) ช่วงระยะเวลานั บตังแต่ที3สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หวั ได้ ทรงพัฒนาระบบการบริหารราชการไทยให้ทนั สมัย (Modern Bureaucratic Administration) มาจนถึงระยะเวลาก่อนที3จะมีการนําแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่มาใช้ในประเทศไทย

การบริหารราชการในยุคดังเดิม จากเอกสารหรือหลักฐานทางประวัติศาสตร์ที3มีอยู่ เราไม่สามารถกล่าวถึงรูปแบบการบริหารราชการ แผ่นดินในช่วงระยะเวลาของอาณาจักรสุโขทัยได้มากนั ก โดยเฉพาะอย่างยิ3งในช่วงที3อาณาจักรขอม ยังมีอิทธิพลในทางการเมืองและวัฒนธรรมในหลายพืนที3ของประเทศไทย (ซึ3งตรงกับสมัยที3อาณาจักร ทวารวดียงั คงรุง่ เรืองหรือในช่วงปี พุทธศตวรรษ )&) เราไม่อาจกล่าวถึงได้เช่นกันว่าในสมัยอาณาจักร ทวารวดีมีรูปแบบการบริหารราชการแผ่นดินอย่างไร หลักฐานที3พบในระยะเวลาต่อมาซึ3งส่วนใหญ่ ปรากฏในศิลาจารึกที3จดั ทําขึนในสมัยพ่อขุนรามคําแหงมหาราช (พ.ศ. 1822–)RS&) ล้วนแล้วแต่ สะท้อนให้เห็นถึงหลักรัฐศาสตร์มากกว่าที3จะเป็ นหลักการบริหารภาครัฐตามแนวทางรัฐประศาสนศาสตร์ (ซึ3 ง เกิ ด ขึนในช่ วงปลายคริ สตศตวรษที3 )T) อย่างไรก็ ตามหากจะให้คําจํา กัด ความว่า “การบริหารราชการแผ่นดิน” หมายถึง “การดําเนิ นการของรัฐที3มีเป้าหมายของการสร้างความสุขให้ กับคนในชาติ” ทําให้เราสันนิ ษฐานได้วา่ รัฐหรืออาณาจักรของไทยในยุคแรกได้ยึดหลักการบริหาร ราชการแผ่ นดิ นเพื3อให้เกิ ดความสุ ขแก่ประชาชนตามแนวทางของอาณาจัก รสุ โขทัย มาเป็ นหลัก ใน การบริหาร จากหลัก ฐานที3 มี อ ยู่เ ชื3 อ ว่า อาณาจัก รสุ โ ขทัย มี ขนาดไม่ใ หญ่ โ ตนั ก โดยมี อ าณาเขตทิ ศ เหนื อ จรด เมืองแพล หรือจังหวัดแพร่ในปั จจุบนั ทิศใต้จรดเมืองพระบาง หรือนครสวรรค์ในปั จจุบนั ทิศตะวันตก จรดเมืองฉอด หรือ อําเภอแม่สอดจังหวัดตากในปั จจุบัน ทิศตะวันออกจรดเมืองสะค้าใกล้แม่นําโขง

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

ในเขตภาคอี ส านตอนเหนื อ ซึ3 ง ครอบคลุ ม ถึ ง พื น ที3 บ างส่ ว นทางตอนเหนื อของจั ง หวั ด เลย จากการที3 อาณาจัก รสุ โขทัย มีขนาดเล็ ก ทําให้สามารถอนุ มานได้จ ากทฤษฎีค วามสัมพันธ์ร ะหว่า ง ขนาดและโครงสร้างขององค์การของทอมป์ สัน (Thompson, 1967) ได้วา่ รูปแบบของปฏิสมั พันธ์ ของราษฎรในอาณาจักรสุโขทัยและปฏิสมั พันธ์ระหว่างราษฎรกับผูป้ กครองจะมีลกั ษณะเป็ นธรรมชาติ และเป็ นกันเองเสมือนราษฎรทุก คนเป็ นสมาชิ กในครัวเรือนเดี ยวกัน ประกอบกับการเป็ นสังคม เกษตรกรรมของอาณาจั ก รสุ โ ขทั ย ทํ า ให้กิ จ กรรมทางการเมื อ ง เศรษฐกิ จ และสั ง คมไม่ มี ความสลับซับซ้อน ระบบการบริหารราชการแผ่นดินจึงไม่มีความสลับซับซ้อน ราษฎรสามารถบริหาร กิจกรรมทางด้านการผลิตและการกระจายผลผลิตทางการเกษตรภายในชุ มชนที3ตนเองอาศัยอยู่ได้ ด้วยตนเอง สังคมในยุคนี จึงเป็ นสังคมที3ราษฎรมีชีวิตความเป็ นอยู่อย่างเรียบง่าย สถาบันควบคุมทาง สังคมหลัก ได้แก่ บ้าน ชุมชน และศาสนา จึงสามารถทําหน้าที3 (Function) ในการสร้างความมัน3 คง ของสังคมได้อย่างดี ปั ญหาความขัดแย้งอันเนื3 องจากการเอารัดเอาเปรียบซึ3งกันและกันหรือการช่วงชิง ทรัพ ยากรธรรมชาติ มาเป็ นของตนจึ งไม่ป รากฏหลัก ฐานแต่อย่างใด ในสภาวะเช่นนี ผูน้ ํ าประเทศ หรือผูน้ ําสังคมไม่สูญเสียพลังและทรัพยากรไปเพื3อการบริหารจัดการความขัดแย้ง ในสมัย พ่ อขุน รามคํา แหงมหาราชผูเ้ ป็ นพระโอรสองค์ที3 สามของพ่อขุ นศรีอิน ทราทิ ต ย์ อาณาจัก ร สุ โ ขทัย มี ค วามเจริ ญ ก้า วหน้า ทุ ก ด้า น ทังด้า นการปกครอง การพาณิ ช ย์ กฎหมาย ศาสนา และ ศิ ลปวัฒนธรรมประเพณี ส่ วนหนึ3 ง มีพื น ฐานมาจากการมี ทรัพ ยากรธรรมชาติ ที3อุด มสมบูรณ์และ มีผลผลิตทางการเกษตรสูง คําว่า "ในนํามีปลา ในนามีขา้ ว” ที3ปรากฏในศิลาจารึกสะท้อนให้เห็นถึง การไม่มี ปั ญหาความขัด แย้ง กัน ในเรื3 อ งการใช้ห รื อ ช่ ว งชิ ง ทรัพ ยากรธรรมชาติ และราษฎรไม่ มี ความเหลื3 อ มลํ าทางสถานภาพสั ง คม ทุ ก คนมี สิ ท ธิ มี ส ถานภาพทางสั ง คม และมี เ สรี ภ าพใน การประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจเท่าเทียมกัน เมื3อพิจารณาถึงรูปแบบการบริหารในสมัยกรุงสุโขทัย โดยเฉพาะอย่างยิ3งในช่วงสมัยพ่อขุนรามคําแหง มหาราชเป็ นพระมหากษั ต ริ ย์ เราสามารถอนุ ม านได้ว่า รูป แบบหลัก ของการบริ ห ารคื อ การใช้ ภาวะผู ้นํ า และการให้ค วามรู ้ค วามเข้า ใจแก่ ร าษฎรเพื3 อ ให้ป ระชาชนเห็ น พ้อ งต้อ งกั น และเกิ ด ความกลมกลืนระหว่างเป้าหมายบุคคลและเป้าหมายของสังคม ความสัมพันธ์ระหว่างราษฎรกับรัฐ เป็ นความสัม พัน ธ์ ใ นเชิ ง การอยู่ ร่ว มและเกื อ หนุ น กัน หากประชาชนมัง3 คัง3 รัฐ ก็ จ ะมี ค วามมัน3 คง พระมหากษัตริยจ์ ึงเป็ นเสมือนบิดาของราษฎรทุกคน หากบุตร (ซึ3งหมายถึงราษฎร) มีความสุข บิดา (ซึ3งหมายถึงพระมหากษัตริย)์ ย่อมจะมีความสุขไปด้วย แนวคิดในการบริหารในอาณาจักรกรุงสุโขทัย โดยเฉพาะอย่างยิ3งในสมัยพ่อขุนรามคําแหงมหาราชที3 เราคุ ้น เคยกั บ คํา ว่ า “การบริ ห ารแบบพ่ อ ปกครองลู ก ” หรื อ “การบริ ห ารแบบปิ ตาธิ ป ไตย (Paternalism)” ที3มีพระมหากษัตริยเ์ ป็ น “พ่อขุน” ข้าราชการในราชสํานักเป็ น “ลูกขุน” และราษฎร เป็ นผูร้ บั บริการ เป็ นรูปแบบทางการบริหารที3เกิดขึนในอาณาจักรสุโขทัยก่อนที3พระมหากษัตริยข์ อง ประเทศต่างๆ ในยุโรปจะนํ าแนวความคิดทางการบริหารนี ไปใช้ในการบริหารประเทศ เช่น ประเทศ อังกฤษ เป็ นต้น ซึ3งนําเอาแนวคิดนี ไปใช้ในต้นคริสต์ศตวรรษที3 )e (Filmer, 1991) ดังนันจึงอาจ

2

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

กล่าวได้วา่ รูปแบบและแนวความคิดในการบริหารแบบปิ ตาธิปไตยของพ่อขุนรามคําแหงมหาราชได้ เกิดในสมัยอาณาจักรสุโขทัยและได้เป็ นมรดกทางความคิดตกทอดมายังระบบราชการไทยตลอดมา1 สิ3 ง ที3 แตกต่า งออกไปในปั จจุ บันคื อ หลัง จากยุ ค อาณาจัก รสุ โ ขทัย ได้มีก ารเปลี3 ย นกระบวนทัศ น์ ใ น การบริหารจากเดิมที3อิงอยู่บนพืนฐานของความสัมพันธ์ระหว่าง “ผูใ้ ห้การดูแลอุปการะ (Patron)” และ “ผูร้ บั การดูแล (Client)” มาเป็ นความสัมพันธ์ระหว่าง “ผูป้ กครอง (Ruler)” และ “ผูอ้ ยู่ใต้ การปกครอง (Subject)” ซึ3งในกรณีของประเทศไทยมีจุดเริ3มครังแรกในสมัยอาณาจักรอยุธยา ด้ว ยบริ บ ททางเศรษฐกิ จ สัง คม และการเมื อ งของอาณาจัก รสุ โ ขทัย ที3 มี ขนาดและโครงสร้า งที3 ไ ม่ ซับ ซ้อนและเอื อต่อ การมีป ฏิสัมพัน ธ์ร ะหว่างผูใ้ ห้ก ารดูแ ลอุ ป การะและผูร้ ับ การดูแลภายใต้ร ะบบ ปิ ตาธิ ปไตยจึงมีขอ้ คําถามว่าการบริหารภายใต้ระบบปิ ตาธิ ปไตยเอือต่อการนํ าไปสู่การบริหารแบบ เผด็ จ การหรื อ อํ า นาจนิ ย มและมี ลั ก ษณะเป็ นการชี นํ า ประชาชนหรื อ ไม่ (Kurian, 2011) จาก การศึกษาค้นคว้า เราไม่พบหลักฐานที3จะบ่งบอกว่า ในสมัยอาณาจักรสุโขทัยมีแนวคิดเรื3องเผด็จการ หรื อ อํ า นาจนิ ยมแต่ อ ย่ า งใดซึ3 ง ต่ า งจากในทวี ป ยุ โ รปที3 พ ระมหากษั ต ริ ย์ ใ นฐานะผู ้ป กครอง ประเทศเชื3 อว่า ตนเองเป็ นผู ้สื บ เชื อ สายโดยตรงมาจาก อดัม (Adam) มนุ ษ ย์ค นแรกของโลก (Filmer, 1991) ดังนั น กษัตริยใ์ นยุโรปจึงมีความเชื3อว่า ตนมีสิทธิและความชอบธรรมในการที3จะ ปกครองราษฎรในฐานะบิดาของราษฎร แต่ขอ้ แตกต่างที3เกิดขึนจากการบริหารแบบพ่อปกครองลูก ในสมั ย อาณาจั ก รสุ โขทั ย คื อ กษั ตริ ย์ ส มั ย อาณาจั ก รสุ โขทั ย โดยเฉพาะอย่ า งยิ3 ง ในสมั ย พ่อ ขุน รามคําแหงมหาราชจะบริห ารในลัก ษณะการพระราชทานความสุ ขหรื อมี พ ระราชดํา รัส ให้ คําแนะนํ าเพื3 อให้ราษฎรแก้ไขปั ญหาความเดื อดร้อนของตน หากราษฎรผูใ้ ดมีปั ญหาเดื อดร้อน หรือไม่สามารถเข้าถึ ง บริก ารของรัฐ ไม่ว่าจะด้วยเหตุ ผ ลอะไรก็ ตาม ราษฎรสามารถร้องทุ ก ข์หรือ ถวายฎีกาได้โดยการสัน3 กระดิ3งที3แขวนไว้ที3ประตูพระราชวัง วัฒนธรรมการร้องทุกข์หรือถวายฎีกาจึงได้ กลายเป็ นวัฒนธรรมทางการบริหารที3พฒ ั นาและเปลี3ยนแปลงรูปแบบไปต่างๆ มาจนถึงทุกวันนี หลั ง จากสมัย พ่ อ ขุ น รามคํ า แหงมหาราช อาณาจั ก รสุ โ ขทั ย ได้เ ริ3 ม อ่ อ นแอลงมาตลอดจนถึ ง สมัยพระมหาธรรมราชาที3 ) ได้เกิดอาณาจักรกรุงศรีอยุธยาขึนในปี พ.ศ. )RTm โดยมีสมเด็จพระรามาธิ บดีที3 ) (พระเจ้าอู่ทอง) เป็ นปฐมกษัตริยท์ ําให้ขณะนั นมีอาณาจักรอยู่ & อาณาจักร คือ อาณาจักรสุโขทัยและอาณาจักรอยุธยาพร้อมกัน แต่อาณาจักรอยุธยามีอาํ นาจทางการเมืองที3เข้มแข็ง และแผ่อิทธิพลอย่างรวดเร็วในช่วงปลายสมัยพระมหาธรรมราชาที3 ) (ลิไทย) พระเจ้าอู่ทองได้ยกทัพ มาตีและยึดครองเมืองชัยนารถ (ชัยนาทในปั จจุบนั ) ทําให้อาณาเขตของอาณาจักรสุโขทัยเริ3มเล็กลง ต่อมาในสมัยพระธรรมราชาที3 & (ลือไทย) อาณาจักรสุโขทัยได้อยู่ภายใต้การปกครองของอาณาจักร 1

ดังนันในยุคปั จจุบนั เราจึงยังคงเห็นข้าราชการระดับสูง (โดยเฉพาะอย่างยิ3งในส่วนกลาง) ยังคงใช้ กระบวนทัศน์ในการมองแบบ “คุณพ่อรูด้ ี” คือข้าราชการระดับสูงส่วนใหญ่เชื3อว่า ประชาชนไม่เข้าใจ ว่า ตนเองต้องการอะไร และคิดว่า ผูม้ ีอาํ นาจ (หรือผูป้ กครองประเทศ) เป็ นผูร้ ูด้ ีว่า ประชาชนควร จะได้ประโยชน์ อะไรจากรัฐ ดังนั นจึงไม่น่าแปลกใจที3เราจะเห็นว่า บ่อยครังรัฐมีการกําหนดนโยบาย ที3ไม่สอดคล้องกับปั ญหาและความต้องการของประชาชน พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

3

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

อยุธยา และเมื3อสินสมัยของพระมหาธรรมราชาที3 S (บรมปาล) สมเด็จพระราเมศวรซึ3งเป็ นกษัตริย์ แห่งอาณาจักรอยุธยามีพระนามว่า สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถได้เสด็จประทับไปที3เมืองสองแคว (พิษณุ โลก) ซึ3งเมืองสองแควนี เป็ นเมืองหลวงของอาณาจักรสุ โขทัยในสมัยพระมหาธรรมราชาที3 S ทํา ให้เ มื องสองแควกลายมาเป็ นส่ วนหนึ3 ง ของอาณาจัก รอยุ ธยาจึ ง ถื อ ได้ว่า เป็ นการสิ นสุ ด ลงของ อาณาจักรสุโขทัยเกิดขึนในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ในรัชสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ พระองค์ได้ทรงปฏิรูปการปกครองและการบริหารราชการ แผ่นดินขึนใหม่ใน พ.ศ. )TTe โดยได้ทรงรวมอํานาจการปกครองและการบริหารมารวมกันทังหมด อย่างเบ็ดเสร็จไว้ที3พระมหากษัตริยส์ ่งผลให้พระมหากษัตริยเ์ ป็ นผูท้ รงอํานาจเด็ดขาดแต่เพียงผูเ้ ดียว แม้จะมีการจัดรูปแบบการบริหารราชการออกเป็ นฝ่ ายพลเรือนและฝ่ ายทหาร แต่การตัดสินใจและ การสัง3 การอยู่ที3สมเด็ จพระบรมไตรโลกนาถแต่เพีย งผูเ้ ดี ยว ดังนั น รูป แบบการบริหารจัดการแบบ รวมศูนย์อาํ นาจไว้ที3ส่วนกลาง (Centralized Management) จึงเกิดขึนเป็ นครังแรกในประเทศไทยใน สมัย กรุ ง ศรีอ ยุ ธยาภายใต้โครงสร้า งการปกครองแบบสมบูรณาญาสิ ทธิ ราชย์ที3ได้รับ อิ ทธิ พ ลทาง ความคิดของลัทธิ จ ากพราหมณ์และท้าวพระยาจากกรุ ง กัมพูชาที3 เชื3 อว่า พระมหากษั ตริย์ทรงเป็ น สมมติ เ ทวราชซึ3 ง เปรี ย บเสมื อ นเทพเจ้า จึ ง ย่อ มมี อํา นาจเหนื อ สามัญ ชนคนธรรมดาอย่า งเต็ ม ที3 สมเด็ จ พระบรมไตรโลกนาถทรงเป็ นพระมหากษั ต ริ ย์ไ ทยพระองค์แ รกที3 ไ ด้มี ก ารจั ด รู ป แบบ การปกครองและการบริหารประเทศออกเป็ น 2 รูปแบบ คือ การบริหารราชการส่วนกลางและ การบริหารราชการส่วนภูมิภาค ในการบริหารราชการส่วนกลาง สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถทรงยึดหลักการรวมอํานาจการบังคับบัญ ชาและการตัด สิ น ใจอยู่ที3 ส่ ว นกลาง ซึ3 ง ต่ า งจากเดิ ม ที3 ก ารปกครองหัว เมื อ งไม่มี ก ารรวมศูน ย์ อํา นาจหรื อ มี รู ป แบบการปกครองแบบหลวมๆ คื อ มี เ พี ย งเมื อ งลู ก หลวงและเมื อ งบริ ว ารของ เมืองลูกหลวงเท่านั น แต่การที3ราชอาณาจักรอยุธยาแผ่ขยายอาณาเขตออกไปมากขึนโดยเฉพาะ การควบอาณาจัก รสุ โ ขทัย เข้า มาเป็ นส่ ว นหนึ3 งของอาณาจัก รอยุ ธ ยาใน พ.ศ. 1981 ภายหลั ง พระมหาธรรมราชาที3 4 แห่งสุ โขทัยเสด็จสวรรคต สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถทรงขึนไปเรียกร้อง สิทธิ ในราชบัลลังก์โดยอ้างถึ งการสืบพระราชวงศ์ทางสายมารดาและได้เกิดการปกครองอาณาจัก ร ที3 ใหญ่ยิ3ง ขึนจําเป็ นอย่างยิ3ง ที3 จ ะต้องสร้างฐานอํานาจให้มีความเป็ นปึ กแผ่ นมัน3 คง จึ ง มีก ารปฏิรูป การปกครองโดยการสร้างและยึดโยงความสัมพันธ์ระหว่างราชธานี กบั หัวเมืองต่างๆ สมเด็ จ พระบรมไตรโลกนาถได้ทรงให้ค วามสําคัญกับ การจัดโครงสร้า งองค์ก รและทรงได้จัดแบ่ ง สายการบังคับบัญชาในการบริหารส่วนกลางใหม่ จากเดิมที3การบริหารราชการแบ่งออกเป็ น 4 ฝ่ าย ที3เรีย กว่า “จตุสดมภ์” สมเด็ จพระบรมไตรโลกนาถทรงตราพระไอยการตําแหน่ ง นายทหารและ นายพลเรือนแบ่งหน้าที3ฝ่ายพลเรือนและฝ่ ายทหารมีอคั รมหาเสนาบดี 2 ตําแหน่ ง คือ )) “สมุหพระกลาโหม” เป็ นอัครมหาเสนาบดีว่าราชการฝ่ ายทหารทังในราชธานี และหัวเมืองต่างๆ ควบคุ ม ไพร่พลที3เป็ นกรมฝ่ ายทหาร และ &) “สมุหนายก” เป็ นอัครมหาเสนาบดีวา่ ราชการฝ่ ายพลเรือนและ ทรงปรับ ปรุ ง จตุ สดมภ์พ ร้อมเปลี3 ยนชื3 อ “กรมเวีย ง” เป็ น “กรมนครบาล” “กรมวัง ” เป็ น “กรม-

4

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

ธรรมาธิ ก รณ์” “กรมคลัง ” เป็ น “กรมโกษาธิ บ ดี ” และ “กรมนา” เป็ น “กรมเกษตราธิ ก าร” โดย 1) กรมนครบาลทําหน้าที3ปกครองท้องที3 ปราบปรามโจรผูร้ า้ ย รักษาความสงบเรียบร้อยภายใน รวมทังพิจารณาคดีความที3เป็ นมหันตโทษ 2) กรมธรรมาธิกรณ์ทาํ หน้าที3รบั ผิดชอบงานในราชสํานัก งานยุติธรรม และงานยกกระบัตรในหัวเมืองต่างๆ 3) กรมโกษาธิบดีทําหน้าที3รบั ผิดชอบดูแลรักษา พระราชทรัพ ย์ที3 ไ ด้จ ากภาษี อ ากร การค้า สําเภาของราชสํา นั ก และดูแ ลกรมพระคลัง สิ น ค้า และ กรมท่า 4) กรมเกษตราธิการทําหน้าที3ตรวจตราและส่งเสริมการทํานา การเก็บหางข้าว ออกโฉนด ที3 นา และจัด ซื อ ข้า วขึน ฉางหลวง นอกจากนี สมเด็ จ พระบรมไตรโลกนาถได้ท รงแยกอํานาจและ ความรับผิ ดชอบระหว่างฝ่ ายทหารและพลเรือนให้ชัดเจนยิ3งขึน โดยให้สมุหพระกลาโหมคุมอํานาจ ทหารและสมุหนายกคุมอํานาจพลเรือน ผลของการปฏิรูปที3 แยกอํานาจของฝ่ ายทหารและพลเรือน ออกจากกันจึงเป็ นการถ่วงดุลอํานาจและทําให้พระมหากษัตริยเ์ ป็ นศูนย์กลางแห่งอํานาจ ส่ ว นการบริ ห ารราชการส่ ว นภู มิ ภ าค สมเด็ จ พระบรมไตรโลกนาถได้ท รงจํา แนกเมื อ งออกเป็ น m ประเภท คือ )) หัวเมืองชันใน &) หัวเมืองชันนอก และ m) หัวเมืองประเทศราช ซึ3งเมืองทัง m ประเภทนี มี จุ ด กําเนิ ด แตกต่ า งกัน คื อ หัว เมื อ งชันในเกิ ด ขึ น จากการยกเลิ ก เมื อ งหน้า ด่า นแล้ว เปลี3 ย นเป็ นเมื อ งชั นในมี ฐ านะเป็ นเมื อ งจั ต วา ผู ้ป กครองเมื อ งเหล่ า นี เรี ย กว่ า “ผู ้รัง” ซึ3 ง พระมหากษัตริยจ์ ะเป็ นผูแ้ ต่งตังขุนนางในกรุงศรีอยุธยาทําหน้าที3 “ผูร้ งเมื ั อง” ผูร้ งต้ ั องรับคําสัง3 จากใน ราชธานี ไปปฏิบตั ิเท่านัน ไม่มีอาํ นาจในการปกครองโดยตรง ส่วนกรณีเมืองชันนอก (เมืองพระยามหานคร) เกิดจากการจําแนกหัวเมืองที3อยู่ภายนอกราชธานี ออกไปเป็ นเมืองประเภทต่างๆ อันได้แก่ หัวเมือง ชันตรี ชันโท และชันเอก ตามขนาดและความสําคัญของหัวเมืองแต่ละหัวเมือง ส่วนหัวเมือง ในประเภทที3 m ที3 มี ชื3 อ เรี ย กว่า “หัว เมื อ งประเทศราช” ยัง คงให้มี ก ารปกครองเหมื อ นเดิ ม และ มี แ บบแผนขนบธรรมเนี ย มในการบริ ห ารและปกครองเมื อ งเป็ นของตนเอง โดยมี เ จ้า เมื อ งเป็ น คนในท้อ งถิ3 น ส่ ว นกลางจะไม่ เ ข้า ไปยุ่ ง เกี3 ย วในด้า นการบริ ห าร ทังนี มิ ใ ช่ เ กิ ด จากความคิ ด ใน การกระจายอํานาจ แต่เกิ ดจากความจําเป็ นและระยะทางที3 ห่างไกลระหว่างราชธานี และหัวเมือง ประเทศราช โดยเจ้าเมืองประเทศราชยังต้องส่งเครื3องราชบรรณาการมาถวายกษัตริยอ์ ยุธยา ภายในแต่ละหัวเมือง สมเด็จ พระบรมไตรโลกนาถได้ทรงแบ่งเขตการปกครองออกเป็ นหน่ วยย่อย โดยแบ่งเป็ น )) บ้าน หรือหมู่บ า้ น มีผูใ้ หญ่บ า้ น เป็ นหัวหน้าโดยได้รับการเลื อกตังจากหลายครัวเรือ น &) ตําบล เกิดจากหลายหมูบ่ า้ นรวมกันมีกาํ นันเป็ นหัวหน้ามีบรรดาศักดิsเป็ น “พัน” m) แขวงเกิดจาก หลายตําบลรวมกันมี “หมื3นแขวง” เป็ นผูป้ กครอง และ S) หลายแขวงรวมกันเป็ นเมือง แต่ละเมืองมี “ผูร้ ง” ั หรือ “พระยามหานคร” เป็ นผูป้ กครอง การปกครองและการบริหารแบบสมมติเทวราชนี ได้ใช้มาตลอดตังแต่สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ในสมัย กรุ ง ศรี อ ยุ ธ ยาและมี อิ ท ธิ พ ลมาจนถึ ง สมัย กรุ ง รัต นโกสิ นทร์ต อนต้น มี นั ก วิช าการมองว่า ระบบเทวราชนั นมี จุ ด อ่ อ นอยู่ที3 ก ารบริ ห ารบนพื น ฐานของอํา นาจและความกลัว ของผู ้อ ยู่ภ ายใต้ การปกครองส่ ง ผลให้ช นชันผู ้ป กครองหรื อ กษั ต ริ ย์ถู ก แยกหรื อ อยู่ห่า งและไม่ไ ด้รับ ความรัก จาก ประชาชนมากเท่ า ที3 ค วร ส่ ว นหนึ3 งเกิ ด จากเจ้า ขุ น มู ล นายต่ า งๆ ใช้อํ า นาจหน้ า ที3 เ กิ น ขอบเขต

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

5

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

เกิ ด การกดขี3 ท ารุ ณ และเอารั ด เอาเปรี ย บประชาชน จึ ง เกิ ด ช่ ว งห่ า งระหว่ า งประชาชนกั บ พระมหากษัตริยซ์ ึ3 งแตกต่างจากในสมัยสุ โขทัย ที3ตําแหน่ ง กษั ตริย์เป็ นเพียงเสมือนตําแหน่ ง หัวหน้า ครอบครัวเท่านั น เมื3อคนที3ได้เคยดํารงตําแหน่ งหัวหน้าครอบครัวสินไป คนใหม่ที3มีอาวุโสรองลงไป จะเข้ารับหน้าที3แทน มิได้ถือว่าเป็ นตําแหน่ งพิเศษเปี3 ยมด้วยอภิสิทธิsดงั ระบบเทวราช ภายใต้ระบบเทวราช พระมหากษัตริยเ์ ป็ นตําแหน่ งที3มีอํานาจและอภิสิทธิs ยิ3งใหญ่เป็ นที3พึงปรารถนา ในทางโลก ผูใ้ ดได้เป็ นพระมหากษัตริยย์ ่อมทรงไว้ซึ3งอํานาจ ทรัพย์สินและอภิสิทธิs เปรียบเสมือนดัง3 เทพเจ้าที3สามารถเนรมิตสิ3งต่างๆได้ และเมื3อเรามองในประวัติศาสตร์ของสมัยอยุธยา จะเห็นได้ว่า กรุงศรีอยุธยาเป็ นราชธานี ของไทยอยู่นานถึง S)e ปี มีพระมหากษัตริยป์ กครองทังสิน mS พระองค์ (นับรวมขุนวรวงศาธิราช2) และในระยะเวลา S)e ปี นี มีการลอบปลงพระชนม์พระมหากษัตริยแ์ ละ เกิดการช่วงชิงราชสมบัติกนั บ่อยครังส่งผลทําให้ไม่ได้มีการพัฒนารูปแบบการบริหารแต่อย่างใด จากสมัยกรุงศรีอยุธยาก็จะถึงสมัยกรุงธนบุรี ในสมัยกรุงธนบุรีนีก็เช่นเดียวกับในสมัยกรุงศรีอยุธยา พระมหากษั ตริ ย์ย ัง คงเปรีย บเสมื อนสมมุ ติเ ทพ ในการจัดระเบี ย บการปกครองทังส่วนกลางและ ส่วนภูมิภาคยังคงถื อหลักที3ใช้ในสมัยกรุงศรีอยุธยาเช่นกัน เพราะนั บตังแต่พระเจ้าตากสินมหาราช ทรงเป็ นพระมหากษัตริย์ บ้านเมืองยังไม่สงบราบคาบมีหวั เมืองบางแห่งแข็งเมืองหรือคิดขบถจึงต้อง เสียเวลาไปปราบปรามหลายครัง มิหนํ าซําพม่ายกกองทัพมาตีเมืองไทยอยู่เสมอ ทําให้ตอ้ งเสียเวลา ยกกองทัพไปทําศึกกับพม่าอยู่เสมอ พระองค์จึงไม่มีโอกาสที3จะทํานุ บาํ รุงอาณาจักรและพัฒนาระบบ การปกครองและการบริหารประเทศเลย การปกครองและการบริหารในสมัยกรุ ง ธนบุ รีจึ งยัง คงมี รูปแบบเหมือนกับปลายสมัยกรุงศรีอยุธยา ในสมัยกรุงธนบุรีได้มีการจัดรูปแบบการปกครองและบริหารประเทศออกเป็ น m รูปแบบ ได้แก่ )) การปกครองและบริหารราชการส่วนกลาง &) การปกครองและบริหารราชการส่วนภูมิภาคและ m) การปกครองและบริหารหัวเมืองประเทศราช การปกครองและบริหารราชการส่วนกลาง หรือ การปกครองในราชธานี มีพระมหากษัตริยท์ รงเป็ น ประมุ ข สู ง สุ ด มี เ จ้า ฟ้ าอิ น ทรพิ ทัก ษ์ ดํา รงตํา แหน่ ง พระมหาอุ ป ราช มี ตํา แหน่ ง อัค รมหาเสนาบดี ฝ่ ายทหารหรื อ สมุ ห พระกลาโหมมี ย ศเป็ นเจ้า พระยามหาเสนา และอั ค รมหาเสนาบดี ฝ่ าย พลเรือนหรือสมุ หนายก (มหาดไทย) มีย ศเป็ นเจ้าพระยาจักรีเป็ นหัวหน้าบังคับ บัญชาเสนาบดี จตุสดมภ์ S กรม ได้แก่ )) กรมเมือง (นครบาล) มีพระยายมราชเป็ นผูบ้ งั คับบัญชาทําหน้าที3เกี3ยวกับ การปกครองภายในเขตราชธานี การบํ า บั ด ทุ ก ข์บํ า รุ ง สุ ข ของราษฎรและการปราบโจรผู ้ร ้า ย &) กรมวัง (ธรรมาธิ ก รณ์) มีพ ระยาธรรมาธิ ก รณ์เป็ นผูบ้ ัง คับ บัญชาทํา หน้า ที3 เ กี3 ย วกับ กิ จ การ 2

ขุนวรวงศาธิราช เป็ นพระมหากษัตริยไ์ ทยในสมัยอาณาจักรอยุธยา นักประวัติศาสตร์ของไทยบาง ท่านไม่นั บ ว่า พระองค์เป็ นพระมหากษั ต ริย์ เพราะถื อว่า เป็ นกบฏสมคบกับ นางพระยาแม่อยู่หัว ศรีสุดาจันทร์แย่ง ชิ ง ราชบัลลัง ก์จ ากพระยอดฟ้ า อย่างไรก็ ตามในพงศาวดารได้ระบุ ว่าพระองค์ได้ ผ่านพระราชพิธีบรมราชาภิเษกแล้ว

6

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

ภายในราชสํานักและพิพากษาคดีความต่างๆ m) กรมพระคลัง (โกษาธิบดี) มีพระยาโกษาธิบดีเป็ น ผูบ้ ังคับบัญชาทําหน้าที3เกี3ยวกับการรับจ่ายเงินของแผ่นดินและติดต่อทําการค้ากับต่างประเทศและ S) กรมนา (เกษตราธิ ก าร) มี พ ระยาพลเทพราชเสนาบดี เ ป็ นผู ้บั ง คับ บั ญ ชาทํ า หน้ า ที3 ท าง ด้านการเกษตร หรือที3เรียกว่ากิจการเรือกสวนไร่นาและเสบียงอาหาร ตลอดจนดูแลที3นาหลวงและ การเก็บภาษี คา่ นา เก็บข้าวขึนฉางหลวง และพิจารณาคดีความเกี3ยวกับเรื3องโค กระบือ และที3นา การปกครองและบริหารราชการส่วนภูมิภาคจะมีการจําแนกเมืองออกเป็ นหัวเมืองชันในและหัวเมือง ชันนอกโดยหัวเมือ งชันในจัด เป็ นเมื องระดับ ชันจัต วา มี ขุ นนางชันผู ้น้อ ยเป็ นผู ้ดูแ ลเมือ งหัว เมื อ ง ชันในไม่มีเจ้าเมือง แต่มีผูป้ กครองเมืองที3เรียกว่า ผูร้ งั หรือ จ่าเมือง อํานาจในการปกครองของผูร้ งั ขึนอยู่กบั เสนาบดีจตุสดมภ์ ทังนี หัวเมืองชันในสมัยกรุงธนบุรี ได้แก่ พระประแดง นนทบุรี สามโคก (ปทุมธานี ) ส่วนหัวเมืองชันนอกหรือเมืองพระยามหานครเป็ นเมืองที3อยู่นอกเขตราชธานี ออกไปจะมี การจําแนกฐานะเป็ นเมืองระดับชันเอก ชันโท ชันตรี และชันจัตวา ตามลําดับ ถ้าเป็ นเมืองชันเอก พระมหากษั ตริย์จ ะทรงแต่ง ตังขุ นนางชันผูใ้ หญ่อ อกไปเป็ นเจ้าเมืองทําหน้าที3 ดูแ ลต่างพระเนตรพระกรรณ หัวเมืองชันนอกระดับเมืองชันเอก ได้แก่ พิษณุ โลก จันทบูรณ์ ระดับเมืองชันโท ได้แก่ สวรรคโลก ระยอง เพชรบูรณ์ ระดับ เมืองชันตรี ได้แก่ พิจิ ตร นครสวรรค์ และระดับ เมืองชันจัตวา ได้แก่ ไชยบาดาล ชลบุรี การปกครองและบริหารหัวเมืองประเทศราช ซึ3งหมายถึ ง เมืองที3ขึนอยู่กับกรุงธนบุรีและมีระยะทาง ห่างไกลจากกรุ ง ธนบุ รี หรือหมายถึ ง พื นที3 ป ระเทศอื3 นที3 ก ษั ตริ ย์ทรงได้รับ การแต่ง ตังจากสมเด็ จ พระเจ้าตากสินมหาราช ประเทศเหล่านี จะมีประมุขของประเทศและการจัดการปกครองประเทศของ ตนเอง แต่ตอ้ งส่งต้นไม้เงิ นต้นไม้ทองและเครื3องราชบรรณาการมาถวายให้ก รุง ธนบุรีตามที3 กําหนด หัวเมืองประเทศราชในสมัยกรุงธนบุรี ได้แก่ เชียงใหม่ (ล้านนาไทย) ลาว (หลวงพระบาง เวียงจันทน์ จําปาศักดิs) กัมพูชา (เขมร) และนครศรีธรรมราช ต่อมา ในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้นมีรปู แบบการปกครองคล้ายกับสมัยกรุงธนบุรี คือยังรักษารูปแบบ ที3สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถได้ทรงวางไว้ กล่าวคือ ระบบการบริหารยังมีการรวมศูนย์อํานาจ การตัดสินใจอยูท่ ี3ส่วนกลาง พระมหากษัตริยย์ งั คงทรงไว้ซึ3งพระราชอํานาจสูงสุด ผูท้ ี3มีอาํ นาจรองจาก พระมหากษัตริย ์ คือ อัครมหาเสนาบดี & ท่าน ซึ3งได้แก่ สมุหนายก และสมุหกลาโหม โดยสมุหนายก เป็ นหัวหน้าฝ่ ายพลเรือนและเป็ นหัวหน้าของจตุสดมภ์ซึ3งดูแลและทําหน้าที3เป็ นผูบ้ งั คับบัญชาหัวเมือง ฝ่ ายเหนื อและอี ส านทั งหมด การที3 ส มุ ห นายกเป็ นผู ้มี ตํ า แหน่ ง สู ง สุ ด ของฝ่ ายพลเรื อ นจึ ง เป็ น ผูบ้ ังคับบัญชาของเสนาบดีจตุสดมภ์ซึ3งรับผิ ดชอบในการบริหารกรมเมือง (หรือกรมเวียงในชื3อเดิม) กรมวัง กรมคลัง และกรมนา กรมเมืองมีหน้าที3ในการบังคับบัญชาข้าราชการและดูแลความสงบเรียบร้อยของกรุงเทพมหานครและ เป็ นผูบ้ งั คับบัญชาศาลในการพิจารณาความอุกฉกรรจ์และมหันตโทษต่างๆ เสนาบดีที3ดูแลกรมเมือง คือ พระนครบาล กรมวังมีหน้าที3รกั ษาปราสาทพระราชมณเฑียร เขตพระราชฐาน และมีอาํ นาจหน้าที3

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

7

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

ตังศาลชําระความ มีตําแหน่ งเสนาบดีคือ พระธรรมาธิ กรณ์ ส่วนกรมคลังเกี3ยวข้องกับการบริหาร ฐานะทางการคลั ง จะทํ า หน้ า ที3 เ ก็ บ ภาษี รายได้แ ละจั ด ทํ า งบประมาณรายจ่ า ยของประเทศ ดูแลการค้าขายและการเจริญสัมพันธไมตรีกับ ต่างประเทศ ตําแหน่ ง เสนาบดี คือ พระโกษาธิ บ ดี ซึ3 ง นอกจากดูแลกิ จ การด้านการคลัง ของประเทศแล้ว พระโกษาธิ บ ดี ยัง ดูแลบัง คับ บัญ ชาหัว เมือ ง ชายทะเลฝั 3งตะวันออกของอ่าวไทย อันได้แก่ เมืองนนทบุรี สมุทรปราการ สมุทรสงคราม สาครบุรี ชลบุรี บางละมุง ระยอง จันทบุรี และตราด ส่วนในกรณีกรมนามีหน้าที3ดูแลรักษานาหลวง เก็บภาษี ข้าว ซือข้าวขึนฉางหลวง และพิจารณาคดีความเกี3ยวกับเรื3องที3นาและสัตว์พาหนะ ตําแหน่ งเสนาบดี คือ พระเกษตราธิบดี ส่วนอัครมหาเสนาบดีอีกท่านหนึ3 งซึ3 งหมายถึ งสมุ หกลาโหมดํารงตําแหน่ งสูงสุ ดของฝ่ ายทหารและ ขณะเดียวกันก็ทําหน้าที3บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ ายใต้ อันได้แก่ เมืองสงขลา พัทลุง นครศรีธรรมราช ไชยา หลังสวน ชุ มพร ปะทิว คลองวาฬ กุ ย ปราณ ตะนาวศรี มะริด กระ ตะกัว3 ป่ า ตะกัว3 ทุ่ง พังงา ถลาง กาญจนบุรี ไทรโยค และเพชรบุรี ในสมัยรัชกาลที3 3 ได้มีการจัดตังกรมใหม่ขึนมาอีก & กรม อันได้แก่ กรมมหาดไทยซึ3งเป็ นกรมที3 ยังคงอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของสมุหนายกทําให้สมุหนายกมีหน้าที3ดูแลรับผิ ดชอบกรม w กรม อัน ได้แ ก่ กรมมหาดไทย กรมเมื อ ง กรมวัง กรมคลัง และกรมนา ซึ3 ง กรมมหาดไทยที3 จัด ตังขึ น มาใหม่นีดูแ ลรับ ผิ ดชอบราชการฝ่ ายทหารและพลเรือนในหัวเมือ งฝ่ ายเหนื อ อัน ได้แก่ เชี ย งใหม่ ลํา ปาง ลํ า พู น แพร่ และน่ า น ส่ ว นอี ก กรมหนึ3 ง ที3 จัด ตังขึ น มาได้แ ก่ กรมกลาโหม ยัง คงอยู่ ใ น สายการบัง คับ บัญ ชาของสมุ หกลาโหม ซึ3 ง เป็ นผูด้ ูแลรับ ผิ ดชอบกิ จ การฝ่ ายทหารและพลเรือ นใน หัวเมืองฝ่ ายใต้ &x หัวเมือง ดังที3ได้กล่าวมาข้างต้น ในสมัย รัต นโกสิ น ทร์ตอนต้น ได้มี ก ารจัด ระเบี ย บการบริ ห ารราชการเพิ3 ม เติ ม โดยได้มี ก ารขยาย เขตราชธานี และหัวเมืองชันในให้มีพืนที3ขยายออกไปมากขึน ส่วนหัวเมืองชันนอกยังคงมีการแบ่งเป็ น หัว เมื อ งชันเอก ชันโท และชันตรี ในทุ ก กรณี ไ ด้มี ก ารรวมศู น ย์อํา นาจการบัง คับ บัญ ชาและ การตัดสินใจไว้ที3ส่วนกลางส่งผลให้ส่วนกลางสามารถควบคุมทังส่วนกลางและส่วนภูมิภาคได้รวดเร็ว และทันสถานการณ์ต่ างๆ ที3 เ กิ ดขึ นในพื นที3 ทุก พื นที3 ทังที3 อยู่ใกล้และอยู่ห่างไกลจากเมื องหลวง แต่อย่างไรก็ตามในภาพรวมสามารถกล่าวได้วา่ ในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้นนี การบริหารราชการมี รูปแบบการบริหารไม่แตกต่างไปจากสมัยกรุ งธนบุ รีมากนั ก การควบคุ มบัง คับ บัญชาหัวเมืองใน ส่วนภูมิภาคยังคงขึนอยู่กับตําแหน่ งอัครมหาเสนาบดีทัง & ตําแหน่ ง คือ สมุหนายกซึ3งดูแลหัวเมือง ฝ่ ายเหนื อ สมุ หพระกลาโหมทําหน้าที3ดูแลหัวเมืองฝ่ ายใต้ และเสนาบดีก รมท่าหรือโกษาธิ บดี ดูแล หัวเมืองฝ่ ายชายทะเลตะวันออก ส่วนการปกครองภายในหัวเมืองต่างๆ ยังอาศัยตามจารีตประเพณี การปกครองแบบดังเดิมซึ3งประกอบด้วยหมู่บา้ นอันมีผูใ้ หญ่บา้ นเป็ นหัวหน้าหลายหมู่บา้ นรวมกันเป็ น ตําบลซึ3งแต่ละตําบลมีกํานั นเป็ นหัวหน้า หลายตําบลรวมกันเป็ นแขวงโดยมีหมื3นแขวงเป็ นหัวหน้า โดยทังตําแหน่ งผูใ้ หญ่บา้ น กํานัน และหมื3นแขวงนี ได้รบั การแต่งตังจากเจ้าเมือง ส่วนตัวเจ้าเมืองได้รบั

8

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

การแต่งตังจากพระมหากษัตริยใ์ ห้เป็ นผูด้ ูแลและปกครองเมืองในฐานะผูแ้ ทนต่างพระเนตรพระกรรณ ของพระมหากษัตริย ์ ส่วนการปกครองและบริหารหัวเมืองประเทศราชมิได้มีความแตกต่างไปจากเดิ มเช่น กันยัง คงยึ ด ขนบธรรมเนี ยมประเพณี ที3ถือปฏิบัติมาตังแต่สมัยกรุงศรีอยุธยา คือ แต่ละหัวเมืองประเทศราชจะมี ประมุขที3 ได้รบั การแต่ง ตังจากพระมหากษัตริยเ์ ป็ นผูป้ กครอง และประมุขของแต่ละหัวเมืองจะเป็ น ผูป้ กครองเมืองของตนเอง แต่ตอ้ งส่งต้นไม้เงิน ต้นไม้ทอง และเครื3องราชบรรณาการมาถวายให้ พระมหากษัตริยต์ ามที3ทรงกําหนด ถ้าไม่ส่งตามกําหนดถือว่าเจ้าเมืองนันแข็งเมือง พระมหากษัตริย์ สามารถถอดถอนออกจากตําแหน่ งเจ้าเมืองหรือประมุขของหัวเมืองประเทศราชได้ ในสมัยรัชกาลที3 4 เป็ นยุคที3อารยธรรมตะวันตกได้หลังไหลเข้ามาสู่ประเทศไทยมากขึน รัชกาลที3 S จึงได้มีพระราชดําริที3จะพัฒนาปรับปรุงประเทศไทยให้มีความศิวิไลซ์ทดั เทียมกับนานาอารยประเทศ และให้ประเทศไทยเป็ นสังคมที3มีความสงบสุขบนรากฐานของศีลธรรมและนิ ติธรรม ในสมัยรัชกาลที3 S นี นั บว่าเป็ นจุ ดเริ3มต้นของแนวความคิดในการบริหารประเทศโดยผ่ านองค์ก าร (Organization) องค์การหลักในสมัยนี คือ ระบบราชการ มีการเริ3มนําระบบคุณธรรม (Merit System) เข้ามาใช้ใน การคัดเลือกและประเมินผลงานของข้าราชการ ในขณะเดียวกันได้มีการปรับเปลี3ยนและลดการนําเอา ระบบอุปถัมภ์ (Patronage System) มาใช้ในการคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ3งใน การบรรจุ ข า้ ราชการในกระทรวงยุ ติ ธ รรม ผู ้ส มัค รทุ ก คนจะต้อ งได้รับ การตรวจสอบประวัติ จ าก พระองค์ท่านก่อน ซึ3ง ต่อมาได้ทรงนํ าระบบการบริหารแบบใหม่นีมาใช้ในการแต่ง ตังข้าราชการใน เมื อ งหลวงและส่ ว นหัว เมื อ ง โดยมี ห ลั ก เกณฑ์ ว่ า ในการคั ด เลื อ กจะต้อ งพิ จ ารณาจากความรู ้ ความสามารถมาประกอบกับชาติกาํ เนิ ดและความจงรักภักดีเป็ นสําคัญ นอกจากนี ล้นเกล้ารัชกาลที3 4 ยัง ทรงกวดขัน ความประพฤติ ของข้า ราชการทังในด้า นการปกครองและความประพฤติ ส่ว นตัว ข้าราชการใดที3กระทําความผิดหรือมีความประพฤติที3ไม่เหมาะสมจะถูกลงโทษ ที3กล่าวมานี จะเห็นได้ว่า ในสมัย รัชกาลที3 S เป็ นช่วงเปลี3ย นผ่านระหว่างยุคประวัติศาสตร์ไทยและ ยุคสมัยใหม่ของประเทศไทย การเปลี3ยนแปลงที3สาํ คัญที3สุดและนับเป็ นรากฐานของการปกครองและ การบริหารประเทศสมัยใหม่ คือ การเปลี3ยนแปลงจากการยึดถือพระมหากษัตริยเ์ ป็ นศูนย์กลางของ อํ า นาจในการตั ด สิ น ใจมาเป็ นการใช้ก ฎหมายตราสามดวงเป็ นหลั ก ในการปกครองและ การบริหารประเทศซึ3ง แตกต่างไปจากรูป แบบเดิมนี ได้ถูกใช้มานั บ ตังแต่สมัยกรุง ศรีอยุ ธยามาเป็ น ระยะเวลายาวนานกว่า Sxx ปี พระบาทสมเด็ จ พระจอมเกล้า เจ้า อยู่หัว ทอดพระเนตรเห็ น ว่า ในรัช สมัย ของพระองค์เ ป็ นยุ ค ที3 ป ระเทศมี ก ารติ ด ต่ อ เชื3 อ มความสัม พัน ธ์ แ ลtทํา การค้า ขายกั บ ต่างประเทศเป็ นอย่างมาก รูปแบบการบริหารในแบบเดิมจึงไม่เหมาะสมกับสถานการณ์ของประเทศ ที3 เ ปลี3 ย นไปจากในอดี ต พระองค์จึ ง ได้ท รงให้มี ก ารตรากฎหมายขึ น ใหม่ เ พื3 อ ใช้เ ป็ นแนวทางใน การบริ ห ารเพื3 อ ให้เ กิ ด การยอมรั บ นั บ ถื อ จากนานาอารยประเทศ กฎหมายที3 ไ ด้ต ราขึ น ใน สมัยของพระองค์มีเป็ นจํานวนมากถึงเกือบ wxx ฉบับ กฎหมายต่างๆ เหล่านี ได้รบั การจัดพิมพ์โดย โรงอักษรพิมพการในรูปของหนั งสือพิมพ์แถลงข่าวของทางราชการ ซึ3งพระองค์ได้พระราชทานนาม

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

9

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

ของสิ3 ง พิ มพ์นี ว่า “ราชกิ จ จานุ เบกษา” ซึ3 ง เป็ นเอกสารทางกฎหมายที3 ยัง คงพิ มพ์ต่อเนื3 องมาจนถึ ง ปั จจุบนั นี

การบริหารราชการในยุคสมัยใหม่ จากการที3 ประเทศไทยได้เริ3มเปิ ดประเทศและมีก ารติ ดต่อเชื3อมความสัมพันธ์ทางด้านการทูตและ การค้าระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ3งกับประเทศตะวันตกในสมัยรัชกาลที3 4 ส่งผลให้ต่อมาใน รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หวั ซึ3งเป็ นพระมหากษัตริยอ์ งค์ที3 w ในราชวงศ์จกั รีได้มี ชาวต่างชาติเข้ามาติดต่อทําการค้าขายกับประเทศไทยมากยิ3งขึน และเริ3มมีชาวตะวันตกเข้ามาพํานั ก อาศัยอยูใ่ นประเทศไทยเพื3อทําธุรกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ3งธุรกิจทางด้านการค้าขายและส่งออกสินค้าซึ3ง ส่ว นใหญ่ ห รื อแทบทังหมดเป็ นสิ น ค้า จากทรัพ ยากรธรรมชาติ แ ละเกษตรกรรม ในขณะเดี ย วกัน ชาวต่างชาติเหล่านี ที3มาพํานักอาศัยอยูใ่ นประเทศไทยมองว่า การดํารงชีวิตของคนไทยหรือวัฒนธรรม และการบริห ารราชการของประเทศไทยยัง ล้าหลัง พระบาทสมเด็ จ พระจุ ลจอมเกล้า เจ้า อยู่หัวซึ3 ง พระองค์ท่านเป็ นพระมหากษัตริยไ์ ทยพระองค์แรกที3ทรงได้รบั การศึกษาตามรูปแบบของตะวันตกและ โดยการสอนของครูชาวตะวันตกในพระบรมมหาราชวัง จึ งมีพระราชประสงค์ที3จ ะเห็นประเทศไทย ได้รบั การพัฒนาให้เป็ นประเทศชาติสมัยใหม่ที3มีความเจริญยิ3งขึนเฉกเช่นประเทศตะวันตก พระองค์จึง มีพระราชดําริให้มีการปรับปรุงรูปแบบการบริหารราชการในหลากหลายมิติทังทางด้านการทหาร ระบบศาลยุ ติ ธรรม และตัว บทกฎหมาย ตลอดจนการปฏิ รูป ระบบบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น ทังใน ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ3น ในส่วนของการบริหารราชการส่วนกลาง พระองค์ได้ทรงกําหนดให้มีผูร้ บั ผิดชอบและสายการบังคับบัญชาที3ชดั เจนเพื3อให้มีประสิทธิ ภาพในการบริหารราชการแผ่นดินให้มากยิ3งขึน พระองค์ท่านจึงได้ ทรงยกเลิกตําแหน่ งสมุหกลาโหม ตําแหน่ งสมุหนายก และระบบจตุสดมภ์ และได้แบ่งส่วนราชการ เป็ น 12 กระทรวง ได้แก่ กระทรวงกลาโหม กระทรวงนครบาล กระทรวงวัง กระทรวงเกษตรพานิ ชการ กระทรวงพระคลัง กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงยุทธนาธิการ กระทรวงโยธาธิการ กระทรวงธรรมการ กระทรวงยุ ติธ รรม กระทรวงมุ ร ธาธิ ก าร และกระทรวงมหาดไทย ต่ อ มา ทรงเล็งเห็นว่า กระทรวงยุทธนาธิการมีภารกิจที3ซาซ้ ํ อนและใกล้เคียงกับกระทรวงกลาโหมจึงทรงยุบ กระทรวงยุทธนาธิ การเข้ากับกระทรวงกลาโหม และยุบกระทรวงมุรธาธิการซึ3งทําหน้าที3ดูแลรักษา พระราชลัญจกร พระราชกําหนด กฎหมายและหนั งสือราชการต่างๆ ไปรวมกับกระทรวงวังจึงเหลือ กระทรวงเพี ย ง 10 กระทรวง คื อ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงกลาโหม กระทรวงนครบาล กระทรวงวัง กระทรวงต่างประเทศ กระทรวงพระคลัง มหาสมบัติ กระทรวงโยธาธิ การ กระทรวงยุติธรรม กระทรวงธรรมการ และกระทรวงเกษตราธิการ พระองค์ได้ทรงกําหนดให้แต่ละกระทรวงมี หน้าที3และความรับผิ ดชอบเป็ นอิสระจากกันโดยทรงกําหนดตําแหน่ งเสนาบดีขึนมาเป็ นผูบ้ ริหารใน แต่ละกระทรวง

10

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

ในระบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาค พระองค์ท่านได้ปฏิรูปการปกครองระบบหัวเมืองเพื3อสร้าง ความเป็ นปึ กแผ่นและความเป็ นอันหนึ3 งอันเดียวกันของราชอาณาจักรเพื3อให้เกิดความเป็ นเอกภาพ ทางการบริห ารราชการอัน เป็ นการแก้ไ ขปั ญหาความด้อยประสิ ท ธิ ภ าพของระบบหัวเมื องที3 มี ม า นับตังแต่ครังอดีต (กระมล ทองธรรมชาติ, 2525) การปฏิรูประบบบริหารราชการส่วนภูมิภาคใน สมัยนี ได้จัดให้มีการปกครองแบบมณฑลแทนระบบหัวเมือง ซึ3งได้ทรงแบ่งเขตการปกครองออกเป็ น มณฑล เมือง อําเภอ ตําบล และหมู่บา้ น โดยแต่ละมณฑลประกอบไปด้วยเมืองตังแต่สองเมืองขึนไป ซึ3 ง ปกครองโดยสมุ ห เทศาภิ บ าลที3 ได้รับ พระมหากรุ ณ าธิ คุณ โปรดเกล้าฯแต่ง ตัง ส่วนเมือง 3 (หรื อ จัง หวัด ในปั จจุ บัน ) ประกอบด้ว ยอํา เภอหลายอํา เภอมารวมกัน โดยมี ผู ้ว่า ราชการเมื อ งซึ3 ง ได้รับ การโปรดเกล้าฯ แต่ง ตังเช่นเดี ยวกับตําแหน่ ง สมุหเทศาภิบ าล ในทํานองเดีย วกันแต่ละอําเภอซึ3 ง ประกอบด้วยหลายตําบลรวมกันมีนายอําเภอซึ3 ง เป็ นตําแหน่ ง ที3 ได้รับ การโปรดเกล้าฯ แต่ง ตังเป็ น หัวหน้าข้าราชการ นอกจากนี ตําบลทุกตําบลในทุกอําเภอประกอบด้วยหลายหมู่บา้ นมารวมกันโดยมี กํานั นเป็ นผูป้ กครอง และในระดับล่างสุ ดในแต่ละตําบลประกอบไปด้วยหมู่บ า้ นหลายๆ หมู่บา้ น โดยที3แต่ละหมูบ่ า้ นจะต้องมีครัวเรือนไม่นอ้ ยกว่า 10 ครัวเรือนและมีประชากรอาศัยอยู่ประมาณ 100 คนซึ3งแต่ละหมูบ่ า้ นจะมีจะมีผใู ้ หญ่บา้ นเป็ นผูป้ กครอง ในการปฏิรูป รูป แบบการปกครองหัวเมืองครังนั นส่ง ผลให้มีการยกเลิก “ระบบกินเมือง” ที3แต่เดิ ม เจ้าเมื อง (หรือผูว้ ่า ราชการเมือง) ไม่ไ ด้รับ เงิ นเดื อนหรือค่า ตอบแทนจากรัฐบาลแต่มีรายได้จ าก การได้รับ สิ ทธิ ในการเรียกเก็ บ ภาษี อากรและค่าธรรมเนี ย มของทางราชการจากประชาชน (จัก ษ์ พันธ์ชูเพชร, 2549) มาเป็ นระบบรับเงินเดือนและรับงบประมาณสนั บสนุ นจากส่วนกลาง โดยได้ ตราพระราชบัญญัติป กครองท้องที3 ร.ศ.))} (พ.ศ. 2441) และพระราชบัญญัติลัก ษณะปกครอง ท้องที3 พ.ศ. 2457 (สุขุม นวลสกุล, 2555) เพื3อเป็ นแนวทางในการจัดบริหารราชการส่วนภูมิภาค นอกจากนี ยังได้มีการเปลี3 ยนการคัดเลือกข้าราชการจากการคัดเลื อกจากผูม้ ีอิทธิ พลกว้างขวางใน แต่ล ะเมือ งมาเป็ นการคัด เลื อกจากผูม้ ี ความรูค้ วามสามารถและคุ ณ ธรรมทางการบริห าร ดัง นั น ข้าหลวงมณฑลเทศาภิ บาล เจ้าเมือง และนายอําเภอจึ งถูก เปลี3 ยนฐานะจากผูป้ กครองเมืองมาเป็ น ข้าราชการพลเรือนที3 มีรากฐานความคิดและค่านิ ย มด้านการปกครองและการบริหารราชการของ ระบบราชการที3 มีก ารปลูก ฝั ง โดยผ่ านกระบวนการฝึ ก อบรมในโรงเรีย นฝึ ก หัดข้าราชการในสัง กัด กระทรวงมหาดไทย ข้า ราชการพลเรื อ นฝ่ ายปกครองที3 รับ ผิ ด ชอบทางด้า นการบริ ห ารราชการ ส่ ว นภู มิ ภ าคจึ ง เคยชิ น และรั ก ษาไว้ซึ3 ง ระบบการบริ ห ารราชการโดยรวมศู น ย์อํ า นาจมาไว้ที3 กระทรวงมหาดไทย สําหรับระบบบริหารราชการส่วนท้องถิ3 นในสมัย รัชกาลที3 5 ได้ทรงริเริ3มให้มีการบริหารราชการ ส่วนท้องถิ3นในรูปของสุขาภิบาล โดยเริ3มแรก ในปี พ.ศ. 2440 มีการจัดตังสุ ขาภิบาลกรุงเทพขึน แต่ในทางการบริหาร ประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมในการบริหารท้องถิ3นเพราะดําเนิ นการโดยหน่ วยงาน ราชการ คือ กรมสุขาภิบาลทังหมด ต่อมาในปี พ.ศ. 2448 โปรดให้มีการจัดตังสุขาภิบาลท้องถิ3นขึน 3

ในปี พ.ศ. 2495 ได้เปลี3ยนคําว่าเมือง เป็ นจังหวัด และใช้มาจนถึงปั จจุบนั พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

11

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

เป็ นแห่ ง แรก คื อ สุ ข าภิ บ าลท่ า ฉลอม ที3 จั ง หวัด สมุ ท รสาคร เพื3 อ ให้ป ระชาชนได้มี ส่ ว นร่ ว มใน การปกครองท้องถิ3 นของตนเองซึ3ง ผลการดําเนิ นงานปรากฏว่าได้ผ ลดี และทําให้เกิ ดความร่วมมือ ร่ ว มใจกั น เป็ นอย่ า งดี ร ะหว่ า งข้า ราชการและประชาชนในท้อ งถิ3 น จึ ง ได้มี ก ารประกาศใช้ พระราชบัญญัติการจัดการสุ ขาภิบาล พ.ศ. 2451 โดยจําแนกสุขาภิบาลออกเป็ น 2 ประเภท คือ สุ ข าภิ บ าลเมือ งซึ3 ง จัด ตังขึน ในพื น ที3 ที มี ความเจริ ญ สูง และอยู่ใ นเขตเมือ งกับ สุ ข าภิ บ าลตําบลหรื อ สุขาภิบาลท้องที3ซึ3งจัดตังในพืนที3ตาํ บลหรือในท้องที3ที3มีจาํ นวนประชากรที3เหมาะสม ดังนันจึงนับได้วา่ รัชกาลที3 5 ได้ทรงวางรากฐานการปกครองท้องถิ3นให้แก่ประเทศไทยไว้ตงแต่ ั ครังนันเป็ นต้นมา เมื3อเรามองภาพรวมของการบริหารระบบราชการ จะเห็นได้ว่าในช่วงปลายรัชสมัยของพระบาทสมเด็ จ พระจุ ล จอมเกล้าเจ้า อยู่หัว พระองค์ไ ด้ทรงปฏิรูป ระบบบริห ารราชการไทยตามแนวคิ ด ที3 คล้ายคลึ ง กับ ทฤษฎี Bureaucracy ของ Max Weber4 นั ก สัง คมวิทยาชาวเยอรมัน (Loos, 2006; วชิรวัชร งามละม่อม, 2556) ซึ3ง หลักการบริหารตามทฤษฎีนีเชื3อว่า เมื3อประเทศมีการพัฒนาและ มีการขยายตัวของชุมชนจนกลายเป็ นเมือง และเมื3อระบบการศึกษา เศรษฐกิจ สังคมมีความซับซ้อน มากยิ3งขึนเท่าใด รัฐจะไม่สามารถจัดระบบการบริหารที3อิงอยู่บนพืนฐานของความสัมพันธ์ส่วนบุคคล การบริ หารต่า งๆ จะต้องตังอยู่บ นหลัก การของเหตุ และผล (Rationality) และความชอบธรรม (Legitimacy) ของกฎระเบี ย บและแนวปฏิ บั ติ ที3 ชัด เจน ซึ3 ง เป็ นองค์ป ระกอบที3 สํ า คัญ ของระบบ Bureaucracy ที3ทาํ หน้าที3เป็ นกลไกของรัฐในการให้บริการหรือจัดการแก้ไขปั ญหาในสังคมได้อย่างมี ประสิทธิภาพ (Weber, 1947) ทังนี แนวคิดที3รชั กาลที3 5 ได้ทรงนํามาใช้จดั องค์การนันได้พฒ ั นามา เป็ นระบบราชการของประเทศไทย ซึ3 ง แม้ว่า วัน เวลาจะได้ผ่ า นมาเป็ นระยะเวลายาวนานถึ ง กว่า หนึ3 งศตวรรษ โครงสร้างและระบบราชการไทยก็ยงั คงไม่แตกต่างไปจากเดิมมากนัก นับตังแต่สมัยรัชกาลที3 5 เป็ นต้นมา ระบบราชการไทยที3พฒ ั นามาจากแนวคิดในเรื3อง Bureaucracy ได้ถูก นํ ามาใช้เป็ นทังแนวทางในการบริหารองค์ก ารและเป็ นกลไกหลัก ในการพัฒนาประเทศ ซึ3 ง ในสมัยต่อมา Bureaucracy ได้พฒ ั นามาเป็ นระบบราชการที3มีการรวมอํานาจการตัดสินใจและอํานาจ ทางการบริหารไว้ที3ส่วนกลางเพียงแห่งเดียว ซึ3งเป็ นรูปแบบเดียวกันกับที3ประเทศอังกฤษใช้ปกครอง หัวเมืองมลายูและเมืองขึนต่างๆ ในช่วงระยะเวลาเดียวกัน ในการบริหารราชการด้วยทฤษฎีระบบราชการในสมัยนั นจึงจําเป็ นต้องมีการกําหนดโครงสร้างของ หน่ ว ยงานราชการใหม่ โดยเน้ น การออกแบบสายการบัญ ชาตามลํา ดับ ชัน มี ก ารแบ่ ง งานและ จัดแผนกงานหรือจัดส่วนงานขึนใหม่ มีการสรรหาและคัดเลือกคนเข้าทํางานโดยใช้ระบบคุณธรรม มาช่วยคัดกรองคน มีการกําหนดอํานาจและขอบเขตในการสัง3 การทางการบริหารเป็ นลายลักษณ์ อักษร มีการกําหนดกฎระเบียบทางการบริหารเพื3อควบคุมข้าราชการไว้อย่างเคร่งครัด ซึ3งในสมัยนัน ทังหน่ วยงานราชการและจํานวนข้าราชการมีอยู่ไม่มาก รวมทังโครงสร้างทางการบริหารก็ไม่ซบั ซ้อน ดังเช่นในปั จจุบนั จึงทําให้สามารถใช้ระบบนี ในการบริหารราชการได้ดี แต่ในสภาพทางการบริหาร 4

งานและแนวคิดของ Max Weber ในเรื3อง Bureaucracy เขียนและเผยแพร่ครังแรกในประเทศ เยอรมนี ก่อนปี พ.ศ. &SSx

12

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

ราชการปั จจุบันซึ3งมีจํานวนหน่ วยงานราชการและจํานวนข้าราชการที3มากและมีโครงสร้างที3ซบั ซ้อน ยิ3 ง ขึ น ผนวกกับ กระแสแนวคิ ด ทางการบริ ห ารแบบกระจายอํา นาจซึ3 ง เป็ นกระแสหลัก ของโลก ในปั จจุ บั น การบริ ห ารในลัก ษณะนี จึ ง ถู ก มองว่ า เชื3 อ งช้า และไม่ ส ามารถสนองต่ อ สถานการณ์ การเปลี3ยนแปลงของโลกและของประเทศได้อย่างทันท่วงที ในรัช สมัย พระบาทสมเด็ จ พระมงกุ ฎ เกล้า เจ้า อยู่หัว (รัช กาลที3 6) ซึ3 ง เป็ นยุ ค ที3 ป ระเทศไทยเริ3 ม วางรากฐานในการเปลี3ยนแปลงรูปแบบการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็ นระบอบ ประชาธิปไตย ทังนี ถึงแม้วา่ ประเทศไทยจะมีรูปแบบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสมัย รัชกาลที3 6 แต่พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หวั ก็ทรงให้สิทธิเสรีภาพแก่ประชาชน หลักฐาน สํ า คัญ ที3 ส ะท้อ นให้เ ห็ น ได้ชั ด เจนคื อ พระองค์ท่ า นทรงยอมรั บ การวิ จ ารณ์ จ ากนั ก เขี ย นและ นั กหนั ง สือพิมพ์ที3เขีย นบทความกล่าวโจมตี ราชสํานั ก และทรงนํ ารูป แบบการปกครองท้องถิ3 นของ ประเทศอังกฤษมาทดลองใช้ในประเทศไทย โดยเมื3อมองในภาพรวมของการบริหารราชการแผ่นดิน จะเห็ น ได้ว่า พระองค์ยัง ทรงยึ ด แนวทางการบริ ห ารราชการตามแบบของพระบาทสมเด็ จ พระจุ ล จอมเกล้าเจ้า อยู่หัว โดยนํ า มาปรับ ปรุ ง ในส่ว นของการบริห ารราชการส่ว นกลาง ส่ว นภูมิภ าค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ3นในบางประการ สําหรับการบริหารราชการส่วนกลางมีการปรับ ปรุง ระเบี ยบการบริหารราชการส่วนกลางเพื3 อให้มี ความทันสมัยมากขึน พระองค์ได้ทรงจัดตังกระทรวงขึนมาใหม่ คือ กระทรวงพาณิชย์และกระทรวงทหารเรื อ พระองค์ ท รงแยกกรมทหารเรื อ เดิ ม ออกจากกระทรวงกลาโหมตั งเป็ นกระทรวง ทหารเรือ พร้อมทังจัดตังกระทรวงมุ รธาธรขึนใหม่แทนกระทรวงมุ รธาธิ ก ารซึ3ง ได้ถูก ยกเลิ ก ไปใน สมัยรัชกาลที3 5 นอกจากนี ยังทรงตังสภาเผยแผ่พาณิ ชย์ (ต่อมาเป็ นกระทรวงพาณิ ชย์) รวบรวม กรมช่างสิ บ หมู่จัดตังเป็ นกรมศิ ลปากร ปรับ ปรุ ง กระทรวงโยธาธิ ก ารแล้ว เปลี3 ย นชื3 อเป็ นกระทรวง คมนาคม โอนกรมธรรมการไปขึ น กั บ กระทรวงวัง แล้ว เปลี3 ย นชื3 อ กระทรวงธรรมการเป็ น กระทรวงศึกษาธิการ และได้รวมกระทรวงนครบาลเข้าเป็ นส่วนหนึ3 งของกระทรวงมหาดไทย สําหรับการปรับปรุงระเบียบการบริหารราชการส่วนภูมิภาค รัชกาลที3 6 โปรดเกล้าฯ ให้รวบรวม มณฑลที3อยู่ใกล้กันจัดตังเป็ น “ภาค” แต่ละภาคมีอุปราชซึ3งมีอาํ นาจตรวจตราเหนื อสมุหเทศาภิบาล โดยที3 อุ ป ราชทํา หน้ า ที3 เ ป็ นสมุ ห เทศาภิ บ าลประจํา มณฑลซึ3 ง ทั งตํ า แหน่ ง อุ ป ราชและตํ า แหน่ ง สมุหเทศาภิบาลไม่ตอ้ งขึนต่อกระทรวงมหาดไทย แต่ขึนตรงต่อพระมหากษัตริยเ์ พื3อดึงอํานาจเข้าสู่ ศูน ย์ก ลาง ส่ ว นกรุ ง เทพมหานครซึ3 ง มี ศัก ดิs เ สมอด้ว ยมณฑลหนึ3 ง นั น ได้โ ปรดเกล้า ฯ แต่ ง ตังให้ มีส มุ หเทศาภิ บ าลขึ นหนึ3 ง คนเป็ นหัวหน้า และขึน ตรงต่ อ กระทรวงมหาดไทย และยัง ทรงโปรดให้ เปลี3ยนชื3อเมืองเป็ นจังหวัด ในปี พ.ศ. 2495 ซึ3งใช้มาจวบจนถึงปั จจุบนั ในการบริหารงานท้องถิ3น รัชกาลที3 6 ได้นํารูปแบบการบริหารท้องถิ3นแบบเทศบาลอันเป็ นรูปแบบ การปกครองอย่างประเทศอังกฤษมาใช้ทดลองเป็ นครังแรก โดยตังนครจําลองขึนมาและพระราชทาน นามว่ า “ดุ สิ ต ธานี ” มี เ นื อที3 ป ระมาณ 3 ไร่ สาเหตุ ที3 ใ ช้ชื3 อ ดั ง กล่ า วเพราะมี ที3 ตั งเดิ ม ตั งอยู่ ใ น

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

13

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

เขตพระราชวัง ดุ สิ ต ภายหลัง ได้ย า้ ยมาอยู่ที3 พ ระราชวัง พญาไท (โรงพยาบาลพระมงกุ ฎ เกล้า ใน ปั จ จุบัน) ซึ3 งภายในดุสิตธานี นันมีก ารจําลองสถานที3สําคัญต่างๆ เอาไว้ อาทิเช่น ที3 ทําการรัฐบาล วัดวาอาราม ถนน สถานที3ราชการ ที3ทําการไปรษณี ย์ การไฟฟ้ า การประปา และอาคารบ้านเรือน เป็ นต้น โดยมีเจ้าหน้าที3ปฏิบตั ิงานประจําสถานที3ราชการแต่ละแห่งเพื3อทรงให้ขา้ ราชบริพารได้เรียนรู ้ วิถีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย การบริ ห ารงานในดุ สิ ต ธานี ใช้วิ ธี ก ารบริ ห ารแบบประชาธิ ป ไตยโดยมี ก ารเลื อ กตั งภายใต้ ระบบพรรคการเมือง ซึ3 งพรรคการเมืองที3ได้รบั เสีย งข้างมากจะเป็ นผูจ้ ัดตังคณะผูบ้ ริหารดุ สิตธานี เรียกว่า “นคราภิบ าล” เรียกประชาชนที3อาศัยว่า “ทวยนาคร” โดยทวยนาครจะทําหน้าที3เลือกตัง ผูแ้ ทนราษฎรเข้าไปเป็ นกรรมการในคณะนคราภิบาล เรียกว่า “เชษฐบุรุษ” ซึ3งเชษฐบุรุษจะเลือกตัง คณะรัฐบาลบริห ารนครนี เรีย กว่า “คณะนคราภิ บ าล” และมี ก ารประกาศใช้ “กฎธานิ โ ยปการ” มาเป็ นบทบัญญัติวา่ ด้วยการเก็บภาษี อากร ภาษี ที3ดิน ค่านําประปา ค่าไฟ และสามารถนํารายได้ไปใช้ ในการทํานุ บาํ รุงนครดุสิตธานี จวบจนปี พ.ศ. 2461 จึงมีการพระราชทานธรรมนู ญให้แก่ทวยนาคร ในนครดุสิตธานี ซึ3งเรียกว่า “ธรรมนูญลักษณะปกครองคณะนคราภิบาล” ลัก ษณะการบริหารงานในดุ สิตธานี นันเป็ นการจําลองการบริหารงานแบบเทศบาล แต่ย่อส่วนให้ เล็กลงพอให้เห็นภาพรวมของการบริหารราชการทังหมด ซึ3 งในการบริหารราชการนั น รัชกาลที3 6 มีพระราชดําริให้ขา้ ราชการ ขุนนางและมหาดเล็กของพระองค์เป็ นราษฎรของเมืองนี และดําเนิ นการ ตามกระบวนการต่างๆ ของเมืองบนหลักการของประชาธิปไตย กล่าวคือ มีการเรียกประชุ มราษฎร มีก ารเลื อ กตัง มีก ารแก้ไขเพิ3 มเติ มธรรมนู ญ ของดุ สิต ธานี และมีก ารอภิ ป รายถกเถี ย งกันระหว่า ง คณะนคราภิ บ าลกับ ฝ่ ายค้านเพื3 อเป็ นแบบอย่างให้คนทังหลายได้เห็นและคุ น้ เคยกับ กระบวนการ ประชาธิปไตย แต่อย่างไรก็ตาม เนื3 องจากรัชกาลที3 6 ทรงเป็ นพระมหากษัตริยท์ ี3โปรดการเล่นละครและการประพันธ์ เป็ นอย่างมาก ประชาชนหรือคนทัว3 ไปจึงเข้าใจว่าดุสิตธานี เป็ นการเล่นละครอย่างหนึ3 งเท่านันและ ทําให้การทดลองจัดตังดุสิตธานี ถูกมองว่าเป็ นเพียงการทดลองในเขตพืนที3สาํ หรับคนกลุ่มเล็กเท่านัน ไม่ได้แสดงถึงพัฒนาการของการปกครองที3จริงจัง (ตระกูล มีชยั , 2538) ในส่ วนที3 เกี3 ย วข้อ งกับ สุ ขาภิ บ าลที3 ไ ด้รับ การจัดตังขึน ในสมัย รัชกาลที3 5 จํา นวน 25 แห่ง นั น รัชกาลที3 6 นั นยังทรงให้ดําเนิ นการต่อไปและไม่ได้มีการปรับปรุง หรือจัดตังการปกครองท้องถิ3 น รู ป แบบอื3 น อี ก จึ ง กล่ า วได้ว่ า ในสมั ย รั ช กาลที3 6 ประเทศไทยไม่ ไ ด้มี ก ารปรั บ ปรุ ง พั ฒ นา กิ จ การสุ ข าภิ บ าลมากนั ก มีเ พี ย งการตราพระราชบัญ ญัติจัด การสุ ข าภิ บ าล พ.ศ. 2458 ที3 เ ป็ น การปรับปรุงสุขาภิบาลโดยแบ่งประเภทสุ ขาภิบาลเป็ นสุ ขาภิบาลเมืองและสุ ขาภิบาลท้องที3 (ชื3อเดิม คื อ สุ ข าภิ บ าลตํา บล) หน้ า ที3 ข องสุ ข าภิ บ าลส่ ว นใหญ่ เ ป็ นไปตามหน้ า ที3 เ ดิ ม คื อ ด้า นการรัก ษา ความสะอาดและสุ ข อนามัย ในพื น ที3 แต่ มี ก ารเพิ3 ม หน้า ที3 ข องสุ ขาภิ บ าลทางด้า นทะเบี ย นราษฎร์ โดยมี รั บ สั 3ง ให้สุ ข าภิ บ าลทํ า หน้ า ที3 รั บ จดทะเบี ย นแจ้ง คนเกิ ด คนตายเพิ3 ม ขึ น อี ก หน้ า ที3 ห นึ3 ง

14

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

เจ้าหน้าที3ของสุขาภิบาลส่วนมากเป็ นข้าราชการในท้องที3ที3ได้รบั การแต่งตัง ไม่ได้มาจากการคัดเลือก ของประชาชนโดยตรงจึงไม่ทําให้ประชาชนมีส่วนร่วมและเห็นความสําคัญการปกครองท้องถิ3 นมาก เท่าที3ควร ในรัชสมัย พระบาทสมเด็ จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที3 7 ประเทศไทยได้มีก ารเปลี3 ยนแปลง การปกครองจากระบอบสมบูร ณาญาสิ ท ธิ ร าชย์ม าเป็ นการปกครองระบอบประชาธิ ป ไตยอัน มี พระมหากษัตริยท์ รงเป็ นพระประมุขจึงได้มีการปรับปรุงการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดิน โดยมีก ารตรา “พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบี ย บบริหารราชการแห่ง อาณาจัก รสยาม พ.ศ. 2476” ขึนใช้บังคับ ซึ3งถือเป็ นกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฉบับแรกของประเทศ ภายใต้ พระราชบัญญัติฉบับ นี ได้มีการจัดระเบี ยบการบริหารราชการออกเป็ น 3 ส่วน คือ ราชการบริหาร ส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ3น5 ซึ3งไม่ได้มีความแตกต่างจาก ในสมัยรัชกาลที3 5 มากนัก แต่ความแตกต่างที3มองเห็นได้ชดั อยู่ที3การให้ความหมายและการกําหนด วัตถุประสงค์ของระเบียบบริหารราชการแต่ละรูปแบบที3ชดั เจนกว่าในอดีต กล่าวคือ “ระเบี ยบราชการบริหารส่วนกลาง” หมายถึ ง ระเบีย บการบริหารที3 ใช้บังคับแก่พลเมือง ทัว3 ไปทุกคนในพระราชอาณาจักร ส่วน “ราชการบริหารส่วนภูมิภาค” หมายถึง ราชการของรัฐบาลที3 ได้แบ่งแยกออกไปในอําเภอและจังหวัดต่างๆ ของราชอาณาจักรไทยโดยที3ราชการส่วนภูมิภาคนั น ไม่ใช่ราชการของแต่ละอําเภอและจังหวัด แต่เป็ นราชการของส่วนกลางที3ได้แยกไปประจําอยู่ในอําเภอ และจัง หวัดต่างๆ การบริหารราชการบริหารส่วนภูมิภาคนั นไม่ได้แยกออกเป็ นนิ ติบุ คคลต่างหาก จากราชการส่วนกลาง งบประมาณส่วนภูมิภาคก็ยงั คงใช้งบประมาณจากกระทรวงต่างๆ ที3ตังอยู่ใน ส่วนกลาง ไม่มีงบประมาณ หรือรายจ่าย หรือรายได้ของตนเองโดยเฉพาะ ข้าราชการที3รบั ราชการใน ส่วนภูมิภาคจึงถือว่าเป็ นข้าราชการของส่วนกลาง สํา หรับ “ราชการบริ หารส่ ว นท้องถิ3 น ” หมายถึ ง ราชการบริห ารบางอย่างซึ3 ง ได้ตัดแยกออกจาก ราชการบริหารส่วนกลางมาให้ทอ้ งถิ3 นทําเอง โดยมีคณะบุ คคลซึ3ง ประชาชนเลื อกมาเป็ นผูบ้ ริหาร ท้อ งถิ3 น ซึ3 ง ในขณะนั นได้มี ก ารเรี ย กโดยทัว3 ไปว่า “การปกครองแบบเทศบาล” มี ส ถานภาพเป็ น นิ ติบุคคล มีงบประมาณของตนเอง และมีพนักงานซึ3งไม่ใช่ขา้ ราชการของรัฐบาลในส่วนกลาง แต่เป็ น พนักงานในสังกัดของเทศบาล ตามวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัติวา่ ด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 ประเทศไทยจะมีการยกสถานะตําบลให้เป็ นเทศบาลตําบลและมีสภาเทศบาลซึ3งจําลองมาจากสภา ผูแ้ ทนราษฎร และมีคณะเทศมนตรีซึ3งจําลองมาจากคณะรัฐมนตรีเพื3อบริหารท้องถิ3นตามที3ได้กาํ หนด ไว้ในมาตรา 26 ว่าเทศบาลต่างๆ ในแต่ละจังหวัดอาจรวมกันจัดตังเป็ นสหการเพื3อร่วมกันบริหาร ท้องถิ3 น โดยนั ย ยะนี ป ระชาชนในท้องถิ3 นจะได้ดูแลรับ ผิ ด ชอบและบริหารท้อ งถิ3 นที3 ตนอาศัย อยู่ไ ด้ 5

เป็ นชื3 อ ทางการที3 ป รากฏใน พระราชบัญญัติ ระเบี ย บราชการบริ หารแห่ง ราชอาณาจัก รสยาม พ.ศ. &Se} พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

15

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

อย่ า งเต็ ม ที3 การปกครองท้อ งถิ3 น จึ ง ถื อ ว่ า เป็ นรากฐานของการพัฒ นาประชาธิ ป ไตยและเป็ น การฝึ ก ซ้อมการใช้สิ ทธิ และอํานาจอธิ ป ไตยของประชาชนตามรัฐธรรมนู ญฉบับ ถาวร เมื3อวัน ที3 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 เมื3อพิจารณารายละเอียดของพระราชบัญญัติวา่ ด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งอาณาจักรสยาม พ.ศ.

2476 จะเห็นได้ว่า การจัดแบ่งส่วนราชการออกเป็ นกระทรวง ทบวง กรม โดยแต่ละกระทรวงมี รัฐมนตรีเป็ นผูบ้ ริหารสูงสุดและปลัดกระทรวงทําหน้าที3ช่วยเหลือรัฐมนตรีในการปฏิบตั ิราชการของ กระทรวง ตลอดจนมีสํา นั ก งานเลขานุ ก ารรัฐมนตรี สํานั ก งานปลัดกระทรวง และกรมหรือทบวง การเมืองซึ3งมีฐานะเทียบเท่ากรม ยกเว้นแต่บางกระทรวงซึ3งไม่มีความจําเป็ นที3จะต้องแยกส่วนราชการ ตังเป็ นกรม ในขณะที3 ก ารจัดระเบี ย บราชการในกระทรวงกลาโหมให้เ ป็ นไปตามกฎหมายว่าด้ว ย การจัดระเบียบป้องกันราชอาณาจักร ในส่วนของราชการบริหารส่วนภูมิภาค มีการยุบมณฑล ทังนี เพราะได้มีการวิเคราะห์วา่ การมีมณฑล เป็ นการเพิ3มขันตอนในการบริหารโดยไม่จําเป็ น ดังจะเห็นได้ว่าในบางครัง การคมนาคมไปยังบาง มณฑลนันต้องผ่านตัวจังหวัดก่อนที3จะถึงมณฑล ดังนัน ในการสัง3 การของราชการบริหารส่วนกลางนัน กระทรวงสะดวกที3 จ ะสั ง3 ตรงไปยั ง จั ง หวัด โดยไม่ ต ้อ งผ่ า นมณฑลก่ อ น เมื3 อ ได้ยุ บ มณฑลตาม พระราชบัญญัตินีแล้ว ระเบีย บราชการบริหารส่วนภูมิภาคตามความในมาตรา 17 จึง ให้คงมีแต่ จังหวัดและอําเภอเท่านั น อํานาจต่างๆ ที3เดิมเป็ นของสมุหเทศาภิบาลก็ถ่ายโอนมาเป็ นอํานาจของ ข้าหลวงประจําจังหวัด ซึ3งในมาตรา 18 ได้กาํ หนดให้มีกรมการจังหวัดซึ3งประกอบด้วย ข้าหลวงประจํา จังหวัด ปลัดจังหวัด และหัวหน้าส่วนราชการบริหารฝ่ ายพลเรือนต่างๆ ทําหน้าที3เป็ นเจ้าหน้าที3ประจํา จังหวัด โดยมีขา้ หลวงประจําจังหวัดเป็ นประธานในการบริหารราชการนันให้กรมการจังหวัดทําหน้าที3 บริหารราชการแผ่ นดิ นในจัง หวัด โดยให้บ ริหารราชการแผ่ นดิน 1) ตามกฎหมายและระเบี ย บ แบบแผน 2) ตามคําสัง3 ของกระทรวง 3) ตามคําแนะนํ าชีแจงของข้าหลวงผูม้ ีอาํ นาจตรวจการและ 4) ทําการควบคุมดูแลการบริหารราชการแผ่นดินที3เป็ นอํานาจหน้าที3ของรัฐบาลในจังหวัดและอําเภอ นอกจากจะมีการตังกรมการจังหวัดแล้วในมาตรา 22 ยังได้มีการตังกรมการอําเภอขึนคณะหนึ3 ง มีหน้าที3บริหารหารราชการแผ่นดินในอําเภอ 1) ตามกฎหมายและระเบียบแบบแผน 2) ตามคําสัง3 ของกรมการจัง หวัด 3) ตามคําแนะนํ าชี แจงของกรมการจัง หวัด ในกรณี ที3ไม่ขัดต่อกฎหมายหรือ ระเบี ย บแบบแผนของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ และ 4) ในกรณี ที3ไม่ได้มีก ฎหมายกําหนดไว้ว่า การปฏิบัติตามพระราชกําหนดกฎหมายนั นเป็ นหน้าที3ของผูห้ นึ3 งผูใ้ ดโดยเฉพาะ แต่ให้เข้าใจว่าเป็ น หน้าที3ของกรมอําเภอต้องรักษาการให้เป็ นไปตามกฎหมายนัน ในการบริหารราชการส่วนท้องถิ3 น จะเห็นได้ว่า พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2476 ไม่ได้ก่อให้เกิดการปฏิรูประเบียบการบริหารส่วนท้องถิ3นแต่อย่างใด พระราชบัญญัติฉบับนี ยงั คงรวมศูนย์อาํ นาจไว้ที3ส่วนกลางและให้ส่วนภูมิภาคเป็ นตัวแทนการใช้อาํ นาจ ของรั ฐ บาล ซึ3 ง ก็ เ ป็ นเพี ย งการปรั บ แต่ ง จากการบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น ในสมั ย รั ช กาลที3 5

16

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

เพียงเล็กน้อยเท่านัน โดยเนื อแท้แล้ว กรมการจังหวัดและกรมการอําเภอยังคงทําหน้าที3ควบคุมดูแล เทศบาลต่างๆ ในพื นที3 ถึ ง แม้ว่าในมาตรา 26 จะสะท้อนให้เห็นถึ ง ความคิดในเรื3องการบริหาร ส่วนท้องถิ3นที3กา้ วหน้าดังเช่นนานาอารยประเทศในตะวันตก ดังจะเห็นได้จากการที3ได้มีการกําหนดให้ ท้อ งถิ3 นเป็ นผู ้รับ ผิ ดชอบในการบริ ห ารราชการในส่ ว นที3 เกี3 ย วข้องกับ อํานาจและหน้าที3 ข องกํา นั น ผูใ้ หญ่บา้ น แพทย์ประจําตําบล ซึ3งพระราชบัญญัติฉบับนี มีความประสงค์ที3จะให้ทอ้ งถิ3นรับผิดชอบดูแล ในเรื3องการศึกษา สาธารณสุข และการโยธา แต่เนื3 องด้วยพระราชบัญญัติฉบับนี มิได้บอกอย่างชัดเจน ว่า จะมีวิธี ก ารแบ่ง แยกอํา นาจและความรับ ผิ ด ชอบในเรื3องดัง กล่าวออกไปให้ท อ้ งถิ3 นได้อย่า งไร และไม่ได้กําหนดเวลาไว้อย่างชัดเจนว่าจะต้องดําเนิ นการให้แล้วเสร็จเมื3อใด พระราชบัญญัติฉบับนี กล่ า วเพี ย งเป็ นหลัก การกว้า งๆ เท่ า นั น รวมทั งไม่ ไ ด้กํ า หนดบทลงโทษไว้ห ากไม่ ป ฏิ บัติ ต าม พระราชบัญญัติฉบับนี ส่งผลให้ไม่มีการถ่ายโอนอํานาจหน้าที3และความรับผิดชอบในเรื3องดังกล่าวไป ให้ทอ้ งถิ3 น แม้ก ระทัง3 ในปั จจุ บันนี ประเทศไทยก็ ยัง คงยึดรูป แบบการบริหารแบบรวมศูนย์อํานาจ โดยเฉพาะในเรื3องการวางแผน การอนุ มตั ิ และการบริหารงบประมาณ พระราชบัญ ญัติ ว่า ด้ว ยระเบี ย บราชการบริ ห ารแห่ ง ราชอาณาจัก รสยาม พ.ศ. &Se} ถื อ ได้ว่า เป็ นพระราชบั ญ ญั ติ ที3 เ กิ ด จากความจํ า เป็ นของประเทศในขณะนั นที3 จ ะต้อ งมี ก ารจั ด รู ป แบบ การบริ ห ารงานภาครัฐ ให้ส อดคล้อ งกับ กฎหมายรัฐ ธรรมนู ญ ที3 กํา หนดให้ป ระเทศไทยมี รูป แบบ การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยท์ รงเป็ นพระประมุข และเพื3อให้การบริหาร ราชการแผ่นดินดําเนิ นการไปได้อย่างรวดเร็วและเกิดประสิทธิภาพยิ3งขึน (ชูวงศ์ ฉายะบุตร, 2539) พระราชบัญญัติฉบับนี จึงเสมือนว่าเป็ นรากฐานและหลักการบริหารประเทศที3ยงั คงใช้มาจนถึงปั จจุบนั แต่อย่างไรก็ตามสามารถกล่าวได้วา่ นับตังแต่ ปี พ.ศ. 2476 เป็ นต้นมา ประเทศไทยยังคงยึดมัน3 และ คงรูปแบบของการบริหารราชการตามที3พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หวั รัชกาลที3 5 ได้ทรง วางรากฐานไว้ โดยแบ่ง ออกเป็ น 3 รูปแบบ อันได้แก่ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหาร ราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ3น แต่สิ3งที3แตกต่างจากไปจากเดิม คือ ในสมัย รัชกาลที3 5 สถาบันพระมหากษัตริยเ์ ป็ นศูนย์กลางของอํานาจในการตัดสินใจ ดังนัน ระบบการบริหาร ราชการทัง 3 รูปแบบจึงเป็ นส่วนหนึ3 งของระบบการปกครองประเทศในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ โครงสร้างทางการบริหารจึงเกี3ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่ภายหลังจากที3มีการเปลี3ยนแปลง ระบบการปกครองประเทศมาเป็ นระบอบประชาธิ ป ไตยอันมีพ ระมหากษัตริย์ทรงเป็ นพระประมุ ข อํานาจในการบริหารประเทศจึงถูกถ่ ายโอนจากสถาบันพระมหากษั ตริยม์ าอยู่ที3ระบบราชการและ นับตังแต่นันมาระบบราชการไทยจึงพัฒนามาเป็ นเสมือนอีกสถาบันหนึ3 งของประเทศ (Riggs, 1966; Wyatt 2003) ระบบราชการไทยได้ทําหน้า ที3 ใ นการบริ หารและแก้ไขปั ญหาต่า งๆ ของประเทศ เช่น การศึ ก ษา การสาธารณสุ ข การเกษตร การคมนาคม การเงิน การคลัง และความมัน3 คงของประเทศ เป็ นต้น (ศุภวัฒนากร วงศ์ธนวสุ และ ธัชเฉลิม สุ ทธิ พ งษ์ป ระชา, 2556) พร้อมกันนั นด้วยกระบวนการ บริหารและแก้ไขปั ญหาของประเทศ ระบบราชการได้พฒ ั นาเจริญเติบโตและสร้างความเข้มแข็งให้แก่ ตนเอง ระบบราชการจึงมีพลังดึงดูดงบประมาณและทรัพยากรที3ใช้ในการบริหารท้องถิ3นทังหมดของ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

17

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

ประเทศมารวมและเสริมอํานาจของระบบราชการ ระบบราชการจึงมิใช่เพียงแต่เป็ นศูนย์กลางของ อํานาจทางการบริหารเท่านั น แต่ระบบราชการได้พฒ ั นาตนเองจนทําให้ระบบราชการมีอาํ นาจทาง การเมืองเสมือนเป็ นพรรคการเมืองพรรคหนึ3 ง (Riggs, 1969) ที3 มีศูนย์กลางอํานาจอยู่ที3ระบบ ราชการในส่วนกลาง ซึ3ง นอกจากนั กการเมืองที3มาดํารงตําแหน่ ง นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีแล้ว ยัง หมายถึ ง ผู ้ดํา รงตํ า แหน่ ง สู ง สุ ด ของหน่ ว ยงานระดับ กระทรวง พั ฒ นาการเช่ น นี มิ ไ ด้เ ป็ นไป ตามที3พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หวั ทรงมีพระราชประสงค์และไม่เป็ นไปตามพระราชดํารัส ของพระองค์ที3 ว่ า “ข้า พเจ้า มี ค วามเต็ ม ใจที3 จ ะสละอํ า นาจอั น เป็ นของข้า พเจ้า อยู่ แ ต่ เ ดิ ม ให้แ ก่ ราษฎรทัว3 ไป แต่ขา้ พเจ้าไม่ยินยอมยกอํานาจทังหลายของข้าพเจ้าให้แก่ผูใ้ ดคณะใดโดยเฉพาะเพื3อใช้ อํานาจนันโดยสิทธิขาด และโดยไม่ฟังเสียงอันแท้จริงของประชาราษฎร” หลังจากที3มีการใช้พระราชบัญญัติวา่ ด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 มาเป็ นเวลาเกือบ 20 ปี จึงได้มีการยกเลิกและประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ แผ่นดิน พ.ศ. 2495 แทน แต่อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหารแผ่นดินฉบับใหม่ ได้เ พิ3 ม ความชอบธรรมของการบริ ห ารประเทศภายใต้ร ะบบราชการที3 มี ศูน ย์ก ลางอํา นาจอยู่ ที3 ส่วนกลางมากยิ3งขึน โดยเฉพาะอย่างยิ3งในมาตรา )} ได้มีการบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า “นอกจาก รัฐมนตรีวา่ การกระทรวง รัฐมนตรีช่วยว่าการหรือรัฐมนตรีสงั 3 ราชการ แล้วให้มีปลัดกระทรวงคนหนึ3 ง เป็ นผูป้ กครองบังคับบัญชาข้าราชการประจําและรับผิ ดชอบในราชการประจําของกระทรวงรองจาก รัฐมนตรี” (พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน, &STw) ผลที3เกิดขึนคือทําให้การทํางาน ของระบบราชการไทยเป็ นไปเพื3อตอบสนองผูบ้ งั คับบัญชาหรือคําสัง3 ต่างๆ ของกระทรวง ทบวง กรม จากส่ว นกลาง ประชาชนไม่ได้เ ป็ นผู ้บัง คับ บัญชาของข้าราชการโดยทางอ้อมดัง เช่ น ที3 ป รากฏใน นานาอารยประเทศ จึง ถื อว่าระบบราชการไทยให้ความสําคัญกับ ประชาชนผูร้ ับ บริก ารสาธารณะ ไม่มากเท่าที3 ควรซึ3 งต่างจากในประเทศที3พัฒนาแล้วที3 พนั กงานของรัฐทุ กคนจะตระหนั ก ดีว่าตนคือ ผูร้ บั ใช้ประชาชน ต่ อ มา พระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น พ.ศ. 2495 ได้มี ก ารปรับ ปรุ ง แก้ไ ข อีกหลายครัง แต่เมื3อวิเคราะห์ลึกลงไปถึงเหตุผลในการปรับปรุงแก้ไขจะเห็นได้วา่ การริเริ3มปรับปรุง แก้ไ ขเกิ ด จากผู ้บ ริ ห ารระดั บ สู ง สุ ด ของประเทศที3 ต ้อ งการกระชั บ อํ า นาจของระบบราชการให้ มากยิ3งขึน เพื3อให้สามารถบังคับบัญชาและสัง3 การเพียงจุดใดจุดหนึ3 ง (หรือคนใดคนหนึ3 ง) อันจะเป็ น การง่ายต่อการควบคุมกํากับและรักษาอํานาจทางการเมืองของผูบ้ ริหารสูงสุ ด แต่อย่างไรก็ตามใน ปี พ.ศ. &w)w ได้มีการยกเลิกกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. &STw และใช้ประกาศ คณะปฏิวตั ิฉบับที3 &)R แทนซึ3งต่อมาก็ได้มีการแก้ไขเพิ3มเติมอีก e ครัง ประกาศคณะปฏิวตั ิฉบับ ที3 &)R ได้เป็ นกฎหมายหลัก ในการบริหารราชการมาเป็ นเวลายาวนาน ประมาณ )} ปี แม้จ ะมีรัฐบาลพลเรือนที3 มาจากการเลื อกตังหลายชุ ดก็ตาม จนกระทัง3 ในปี พ.ศ. &wmS ในสมัย นายอานั นท์ ปั นยารชุ น เป็ นนายกรัฐมนตรีจึ ง ได้มีก ารประกาศใช้พ ระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. &wmS แทนประกาศคณะปฏิวตั ิฉบับที3 &)R วัตถุประสงค์ของ

18

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

การปรับปรุง ได้แก่ )) เพื3อกําหนดขอบเขตอํานาจหน้าที3ของส่วนราชการให้ชดั เจนและเป็ นเอกภาพ ไม่เกิดความซําซ้อนกันระหว่างส่วนราชการต่างๆ &) เพื3อให้มีการกําหนดสายการบังคับบัญชาเพื3อให้ รัฐมนตรีวา่ การกระทรวงเป็ นผูบ้ งั คับบัญชาข้าราชการและกําหนดนโยบายของกระทรวงให้สอดคล้อง กับนโยบายของรัฐบาลที3แถลงไว้ต่อสภา โดยให้ปลัดกระทรวงมีอาํ นาจหน้าที3รบั ผิดชอบควบคุม กํากับ เร่งรัด ติดตาม และประเมินผลการทํางานของข้าราชการประจําเพื3อให้ได้ผลตามนโยบายที3รฐั บาลได้ แถลงไว้ต่อสภา m) เพื3อให้มีระเบียบปฏิบตั ิในเรื3องการมอบอํานาจการปฏิบตั ิราชการลดหลัน3 ลงไปใน ระดับต่างๆ อันจะทําให้เกิดความคล่องตัวในการบริหารราชการ เมื3อพิจารณาทางด้านโครงสร้างอํานาจของระบบราชการจะเห็นได้วา่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการแผ่นดิน พ.ศ. &wmS มีโครงสร้างอํานาจเหมือนกับพระราชบัญญัติการบริหารราชการแผ่นดิน ฉบับ ก่อนหน้านี ทุก ฉบับ กล่าวคือ ประเทศไทยได้มีก ารแบ่ง โครงสร้างอํานาจการบริหารราชการ แผ่ นดิ นออกเป็ น m ส่วน คือ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และ การบริหารราชการส่วนท้องถิ3 น ซึ3 ง ทัง m ส่วนนี ต่างเกื อหนุ นและรักษาไว้ซึ3งโครงสร้างอํานาจของ ระบบราชการที3ไม่เพียงแต่รวมแต่ยงั ดึงอํานาจเข้าสู่ศูนย์กลางของประเทศ โดยมีสายการบังคับบัญชา และอํานาจในการวินิจฉัยสัง3 การสูงสุดอยู่ที3ส่วนกลาง คือ กระทรวงต่างๆ ที3ตงอยู ั ่ในกรุงเทพมหานคร อันเป็ นเมืองหลวงและเป็ นศูนย์กลางการบริหารราชการแผ่นดินของประเทศ ถึงแม้วา่ ตามทฤษฎีจะมี การจัดระเบี ย บบริหารราชการส่ว นภูมิ ภาคเพื3 อ ตอบสนองต่อ ความต้อ งการของประชาชนและให้ สอดคล้อ งกับ สภาพปั ญหาในภูมิ ภาค และมีก ารจัด ระเบี ย บบริ หารราชการส่ ว นท้อ งถิ3 น เพื3 อ ให้มี การกระจายอํานาจการปกครองสู่ทอ้ งถิ3 น (Decentralization) แต่ในทางปฏิบัติอํานาจของระบบ ราชการยังคงอยูท่ ี3รฐั มนตรีและปลัดกระทรวง และเมื3อเรามองประวัติศาสตร์ของประเทศที3มีระยะเวลา ยาวนานมากกว่า exx ปี จะเห็นได้วา่ นับตังแต่ ปี พ.ศ. )eR) มาจนถึงปี พ.ศ. &wS} ซึ3งเป็ นปี ที3มี การออกพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจ การบ้านเมืองที3 ดีที3ออกโดยอาศัย อํานาจตามความในมาตรา 221 ของรัฐธรรมนู ญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับ มาตรา 3/1 และ มาตรา 71/10 (5) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ซึ3งแก้ไข เพิ3มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที3 5) พ.ศ. 2545 เราจะไม่พบ คํา ว่า ประสิ ท ธิ ผ ล ประสิ ท ธิ ภ าพ และคุ ณ ภาพของบริ ก ารอยู่ใ นเอกสารทางประวัติ ศ าสตร์ห รื อ กฎหมายใดๆ ที3เกี3ยวข้องกับการบริหารประเทศ อย่างไรก็ตาม เราสามารถมองเห็นได้วา่ ในช่วงระยะเวลาดังกล่าว ประเทศไทยเราได้มีพฒ ั นาการใน ทางการบริหารไปในระดับ หนึ3 ง กล่าวคือ การบริหารของประเทศไทยมีจุ ด เริ3มต้น มาจากรูป แบบ การบริหารครอบครัว ในลักษณะบิดาในฐานะหัวหน้าครอบครัวปกครองบุ ตร คือ พระมหากษัตริย์ เป็ นบิดาของราษฎรมีหน้าที3ให้ความคุ ม้ ครอง ป้องกันภัย และส่งเสริมความสุ ขให้แก่ราษฎร ต่อมา นับตังแต่สมัยอยุธยามาจนถึงสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หวั ประเทศไทยได้ยึดรูปแบบ การบริหารประเทศในระบอบสมบูรณาญาสิ ทธิ ราชย์ที3อํานาจอธิ ป ไตยอยู่ที3พ ระมหากษั ตริย์เพี ย ง พระองค์เ ดี ย ว โดยถื อ ว่า พระมหากษั ต ริ ย์ท รงเป็ นผู ้ที3 ท รงอํา นาจดัง3 เทพตามแนวความคิ ด แบบ ลัทธิเทวราช

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

19

บทที 1 วิวฒ ั นาการของการบริหารราชการไทย

เป็ นที3 ป ระจักษ์ ชัดว่า ในรัชสมัย สมเด็จ พระจุ ลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที3 w) ประเทศไทยได้มี การปรับปรุงและปฏิรปู การบริหารราชการให้มีความทันสมัยตามแบบอารยประเทศทางตะวันตกที3ได้ ยึ ด รู ป แบบการบริ ห ารประเทศตามแนวทางของ Bureaucratic Administration ต่ อ มาการปฏิ รู ป การบริ ห ารราชการเกิ ด ขึ น อี ก ครั งภายหลั ง จากที3 ไ ด้มี ก ารปฏิ ว ัติ ใ นปี พ.ศ. &Sew ในสมั ย พระบาทสมเด็ จ พระปกเกล้า เจ้า อยู่ หัว (รัช กาลที3 e) ในการปฏิ รู ป ครังนี ไ ด้มี ก ารรวบอํ า นาจ การบริหารที3เดิมอยู่ในพระราชอํานาจของพระมหากษัตริยม์ าไว้ที3ระบบราชการที3อยู่ภายใต้ระบอบ การปกครองแบบประชาธิ ปไตยอันมีพ ระมหากษัตริย์เป็ นประมุขของประเทศ และนั บตังแต่นันมา จนถึ ง ประมาณ พ.ศ. &wSw ไม่มีผูใ้ ดในประเทศไทยตังคําถามหรือข้อสงสัยว่า รูป แบบการบริหาร ของระบบราชการไทยที3ใช้อยู่มาเป็ นระยะเวลายาวนานถึง ex ปี มีความเหมาะสมหรือไม่ และสมควร ได้รบั การพัฒนาปรับปรุงหรือไม่ แต่หลังจากปี พ.ศ. &wSw มีนักวิชาการทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ ของประเทศไทยเป็ นจํา นวนหลายคนได้เ ริ3 ม ให้ใ ห้ค วามสนใจกับ การปฏิ รู ป ระบบราชการและ การบริหารภาครัฐตามแนวทางของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ซึ3งจะได้กล่าวในบทต่อไป

20

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ใน ประเทศไทย การบริ หารราชการตามแนวคิ ดของการบริ หารภาครัฐ แนวใหม่มิ ไ ด้เ กิ ดขึ นในสุ ญ ญากาศ แต่เป็ นพัฒนาการทางการบริหารที' ริเริ'มโดยกลุ่มนั ก วิชาการที' วิเคราะห์และวิพ ากษ์ ทฤษฎี Bureaucracy ของ แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ในบทนี จะได้กล่าวถึงพัฒนาการเชิงแนวคิด และรู ป แบบของการบริ ห ารที' เ ริ' ม ต้น จากการนํ า ทฤษฎี Bureaucracy ของ แมกซ์ เวเบอร์ มาเป็ นกรอบแนวคิดในการบริหารระบบราชการไทย มาจนถึ งช่วงที'แนวคิดตามลัทธิเสรีนิยม ใหม่ได้เข้ามามีอิทธิพลทางอ้อมในการนํ าพาประเทศไทยเข้าเป็ นส่วนหนึ' งในระบบการค้าเสรี ในบทนี เช่นกันเราจะเห็นได้ว่า การขาดความพร้อมในการแข่งขันภายใต้กระแสโลกาภิวตั น์ นํามาซึ'งความจําเป็ นของการปฏิรปู ระบบราชการไทย

การบริหารราชการไทยในบริบทของทฤษฎี Bureaucracy ในบริบ ทของประเทศไทยนั น พระบาทสมเด็ จ พระจุ ลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวซึ' ง ทรงมีพ ระอัจ ฉริย ภาพ ทางการบริ หารได้ทรงนํ าทฤษฎี ของ แมกซ์ เวเบอร์ มาประยุ ก ต์เข้า กับ สัง คมและวัฒ นธรรมไทย โดยพระองค์ไ ด้ท รงนํ า มาใช้ใ นการปฏิ รูป ระบบการบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น โดยทรงเริ' ม ต้น ด้ว ย การแยกเรื'องส่วนตัวของผูบ้ ริหารองค์การออกจากตัวองค์การ ทังนี เพื'อมิให้เกิดความเข้าใจผิ ดหรือ ความรูส้ ึกที'ไม่ถูกต้องของบุคคลทุกฝ่ ายซึ'งครอบคลุมทังประชาชนและข้าราชบริพารว่าผูบ้ ริหารและ องค์ก ารไม่ส ามารถแยกออกจากกัน ได้ พระบาทสมเด็ จ พระจุ ล จอมเกล้า เจ้า อยู่หัว ได้มี รับ สัง' ให้ เสนาบดีทุกคนต้องมาหารือข้อราชการและสัง' การที'สาํ นักงานกระทรวง ห้ามไม่ให้ขา้ ราชการสัง' งานที' บ้า น ทรงจัด และกํา หนดให้มี เ วลาราชการ และระบบสารบรรณหนั ง สื อ โดยจะต้อ งมี ก ารบัน ทึ ก เลขหนังสือเข้าและหนังสือออก รวมทังกําหนดเป็ นข้อบังคับให้การออกคําสัง' หรือการทํางานต้องเป็ น ลายลัก ษณ์อัก ษร ทังนี เพราะพระองค์มีพ ระราชประสงค์ที'จ ะป้ องกันไม่ใ ห้เสนาบดี มี ความเชื' อว่า ตนเองคือองค์การ จนกระทัง' คิดต่อไปว่าการตัดสินใจและเหตุผลของตนเองคือการตัดสินใจและเหตุผล ขององค์การ

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

นอกจากจะได้ทรงปูพืนฐานและเสริมสร้างวัฒนธรรมใหม่ให้กับหน่ วยงานราชการเพื'อให้สอดคล้อง กับ คติ ฐานของ Bureaucracy แล้ว พระบาทสมเด็ จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หวั ยัง ได้ทรงกระจายงาน และความรับ ผิ ดชอบลงไปยัง ข้า ราชการตามลํา ดับ ชันของสายการบัง คับ บัญชา พระองค์รับ สัง' ให้เ สนาบดี แ ละข้า ราชบริ พ ารทุ ก ท่ า นยึ ด กฎและระเบี ย บเป็ นหลั ก ในการบริ ห ารมิ ใ ช่ ยึ ด เอา ความคิ ด เห็ น หรื อ เหตุ ผ ลหรื อ ผลประโยชน์ ข องทังส่ ว นตนและของหมู่ค ณะมาเป็ นบรรทัด ฐานใน การบริหาร และข้าราชการทุกคนจะต้องมีงานที'ตอบสนองต่อเป้าหมายของราชการซึ'งคือการบําบัด ทุกข์และดูแลประชาชนให้เกิดความสุข การบริ ห ารตามแนวทางของทฤษฎี Bureaucracy ส่ ง ผลให้เ กิ ด การเพิ' ม ประสิ ท ธิ ภ าพของระบบ ราชการไทยในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หวั เป็ นอย่างมาก แต่อย่างไรก็ตาม เนื' องจากในบรรดาเสนาบดี ในสมัย นั น สมเด็ จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดํารงราชานุ ภาพ (พระราชโอรสในพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หวั รัชกาลที' 4) ซึ'งเป็ นผูท้ ี'มีอํานาจและบารมี (Charisma) ทรงเป็ นองค์ปฐมเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยซึ'งดูแลรับผิดชอบราชการเกี'ยวกับมณฑล เทศาภิ บ าลทัว' ประเทศ ทังในเรื' องการปกครอง การเก็ บ ภาษี การปราบปรามโจรผูร้ า้ ย การศาล การราชทัณฑ์ การศึกษา การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและแหล่งนํา นอกจากนี สมเด็ จ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดํา รงราชานุ ภาพยัง ทรงเป็ นที' ป รึก ษาราชการ ของพระมหากษั ต ริ ย์ ถึ ง 3 พระองค์ ตั งแต่ ส มั ย รั ช กาลที' Q จนถึ งไปถึ งช่ ว งระยะเวลาที' มี การเปลี' ย นแปลงการปกครองจากระบอบสมบูร ณาญาสิ ทธิ ราชย์มาเป็ นระบอบการปกครองแบบ ประชาธิ ป ไตยอันมี พ ระมหากษั ต ริย์ทรงเป็ นพระประมุ ข ในปี พ.ศ. 2475 จึ ง ส่ง ผลทางอ้อมให้ กระทรวงมหาดไทยเป็ นกระทรวงที'มีอาํ นาจและเป็ นกระทรวงหลักในการรวมอํานาจเข้าสู่ศูนย์กลาง ผลที' ต ามมาคื อ เสนาบดี ก ระทรวงอื' น ๆ ต่ า งยึ ด เอาแนวทางการบริ ห ารโดยการรวมศูน ย์อํา นาจ การตั ด สิ นใจทั งหมดไว้ที' ส่ ว นกลาง (Centralized Management) มาเป็ นปทั ส ถาน (Norm) ทางการบริหารราชการ และเมื'อมีการเปลี'ยนระบอบการปกครองประเทศ ภายหลังจากการปฏิวตั ิ ในปี พ.ศ. _`aQ พบว่า ระบบราชการได้ร วมศูนย์อํานาจการบริ ห ารเอาไว้ที'ส่ ว นกลางหรื อ ที' ตัวเสนาบดีมากกว่าเดิม ผลจากการรวมศู น ย์อํ า นาจทางการบริ ห าร กอปรกั บ การปกป้ องตนเองจากการตรวจสอบ และการขาดการมีส่ว นร่ว มจากประชาชนในการบริ หารจัดการกิ จ การสาธารณะของประเทศเป็ น ปรากฏการณ์ที'เ กิ ดขึ นทังในประเทศไทยและประเทศตะวัน ตก (Blau and Meyer, 1987) ด้ว ยสถานการณ์เช่ น นี ภายหลัง ปี พ.ศ. _`aQ ในประเทศไทยได้เ กิ ดช่ อ งว่า งทางสัง คมระหว่า ง ข้าราชการที'แปรเปลี'ยนเป็ นเสมือนชนชันผูป้ กครองกับประชาชนซึ'งเปรียบเสมือนผูอ้ ยู่ใต้การปกครอง ของข้าราชการ ในทางนิ ตินัย ข้าราชการปกครองประชาชนโดยอาศัย ประกาศหรือข้อบัง คับ ต่างๆ ของกระทรวงมาเป็ นเครื'องมือในการปกครองส่งผลให้ขา้ ราชการที'เป็ นผูบ้ ริหารระดับสูงไม่เพียงแต่ มีอํานาจมากขึน แต่ยงั เป็ นศูนย์กลางอํานาจของระบบราชการ ซึ'ง ในประเทศตะวันตก พัฒนาการ

22

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

เช่ น นี ไ ด้เ คยเกิ ด ขึ น ในองค์ก ารต่ า งๆ ที' บ ริ ห ารภายใต้ร ะบบ Bureaucracy เช่ น เดี ย วกัน (Wilson, 1989; Meier and O’Toole, 2006) เนื' องจากระบบราชการของไทยเป็ นศูนย์กลางอํานาจและขาดความใกล้ชิดกับประชาชนซึ'งแตกต่าง กับระบบราชการในประเทศทางตะวันตกที'เจ้าหน้าที'ในองค์การของรัฐจะมีความตระหนักดีวา่ ตนเอง เป็ นส่วนหนึ' ง ของระบบสัง คมซึ' ง ประชาชนทุ ก คนในสัง คมปกป้ องและยึดมัน' ในค่านิ ย มของระบอบ ประชาธิปไตย (Democratic Value) ซึ'งในสังคมตะวันตก ประชาธิปไตยมิใช่เป็ นเพียงแนวคิดเกี'ยวกับ ระบบการเมืองการปกครองแต่เพี ยงอย่างเดียว แต่เป็ นค่านิ ย มที'ทุกคนยึดมัน' และมองว่าคนทุ กคน เกิ ด มาเท่ า เที ย มกัน ในระบบสัง คมเช่ น นี ผู ้ค นจึ ง มองว่า อํ า นาจสู ง สุ ด เป็ นของประชาชนและ ประชาชนเป็ นผูท้ ี'ผูจ้ ่ายภาษี ให้แก่รฐั เพื'อให้รฐั นํ าภาษี ของตนมาชําระเป็ นเงินเดือนให้แก่เจ้าหน้าที' ในองค์การของรัฐ เจ้าหน้าที'ทุกคนจะต้องมีหน้าที'ให้บริการแก่ประชาชนไม่ใช่เป็ นผูป้ กครองประชาชน ดัง นั นจึ งไม่น่าแปลกใจหรือไม่ตอ้ งตังเป็ นข้อสงสัยว่า เหตุใดในประเทศตะวันตกจึง ได้มีก ารนํ าเอา ทฤษฎี Bureaucracy ไปใช้เป็ นแนวทางในการบริหารองค์การอย่างกว้างขวางและแพร่หลาย ตามที' ไ ด้ก ล่ า วมานี เราจึ ง ตังเป็ นข้อ สมมติ ฐ านได้ว่า ในสัง คมที' ป ระชาชนยึ ด มัน' ในค่า นิ ย มและ วิถี ชี วิ ต แบบประชาธิ ป ไตยที' ทุ ก คนไม่ ล ะเมิ ด สิ ท ธิ ห รื อ ใช้อํา นาจเหนื อ ผู ้อื' น (Stivers, 2001) การบริ ห ารตามแนวทางของ Bureaucracy จึ ง เหมาะสมกั บ บริ บ ททางสั ง คมและการเมื อ ง ส่วนในสังคมไทยนั น นั กวิชาการมีขอ้ สงสัย มาตลอดว่า การบริหารภายใต้ระบบราชการไทยก่อให้ เกิดประสิทธิภาพตามทฤษฎีของ Bureaucracy จริงหรือไม่ ก่อนที'จะตอบคําถามนี ได้เราจะต้องเข้าใจก่อนว่า ระบบ Bureaucracy ที' แมกซ์ เวเบอร์ ได้คิดค้นขึน เป็ นรูป แบบอุ ดมคติ (Ideal Type) ที' ครอบคลุ มความสัมพันธ์ร ะหว่า งเจ้า หน้าที' ข องรัฐ ซึ' ง เป็ น ผู ้ใ ห้บ ริ ก ารกับ ประชาชนซึ' ง เป็ นผู ้รับ บริ ก าร Bureaucracy จะเกิ ด ประสิ ท ธิ ภ าพสู ง สุ ด ได้ก็ ต่ อ เมื' อ ระบบการบริหารและระบบการเมือ งของประเทศสามารถบูร ณาการเข้าด้วยกันได้อย่า งกลมกลื น แต่ในข้อเท็จจริง ผลงานวิจัยในอดีตพบว่าบ่อยครังทังสองระบบมีความขัดแย้งกัน (Stivers, 2001) แม้ว่ า ระบบการเมื อ งจะต้อ งอาศั ย การขั บ เคลื' อ นเชิ ง นโยบายเพื' อ แก้ปั ญหาและตอบสนอง ความต้อ งการของประชาชนโดยผ่ า นข้า ราชการที' มี ค วามใกล้ชิ ด กับ ประชาชน แต่ ใ นหลายกรณี ข้า ราชการไม่ส ามารถนํ า นโยบายทางการเมื อ งของผู ้นํ า ประเทศไปแปลงเป็ นแนวทางปฏิ บัติ ไ ด้ อย่างมีประสิทธิภาพเสมอไป อย่างเช่นในกรณีของประเทศไทย นักวิชาการมองว่า ระบบราชการไทย มีสถานภาพเป็ นเสมือนพรรคการเมืองหนึ' งที'มีก ารผูก ขาดอํานาจทางการเมืองอย่างยัง' ยืน (Riggs, 1966) พรรคการเมื อ งต่ า งๆ แม้จ ะชนะการเลื อ กตังเข้า มาเป็ นรัฐ บาล แต่ จ ะสามารถบริ ห าร ประเทศได้เ พี ย งชั 'ว ระยะเวลาหนึ' งเท่ า นั น รั ฐ บาลที' ม าจากการเลื อ กตั งตามแนวทางของ ประชาธิ ป ไตยในประเทศไทยโดยส่ ว นมากหรื อ แทบทังหมดถู ก โค่ น ล้ม โดยการถู ก ปฏิ ว ัติ ห รื อ รัฐประหารในการปฏิวตั ิ หรือรัฐประหารทุ ก ครัง ผลที' เกิ ดขึ นคือ ระบบราชการไม่เคยถู ก ปฏิ วตั ิ ใ ห้ ออกจากระบบอํา นาจที' ต นผู ก ขาดมาเป็ นระยะเวลายาวนานมากกว่ า st ปี นั บ ตังแต่ ห ลั ง ปี พ.ศ. _`aQ ดังนั น ระบบ Bureaucracy ของไทยที'แปลงมาเป็ นระบบราชการจึงขาดความกลมกลื น

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

23

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

กับ ค่า นิ ย มและวิถี ชี วิต ความเป็ นประชาธิ ป ไตย และที' เ ห็ น เด่ น ชัด คื อ อํา นาจสู ง สุ ด มิ ใ ช่ เ ป็ นของ ประชาชนคนไทย ประชาชนมีอาํ นาจอธิปไตยสูงสุดเพียงวันเดียวเท่านัน คือ วันเลือกตังซึ'งไม่เกิดขึน บ่อยนั กเมื'อเปรียบเทียบกับประเทศอื'นๆ ซึ'งมีการปกครองแบบประชาธิ ปไตยที'มีความเข้มแข็งและ มีคุณภาพ นั บ ตังแต่ แมกซ์ เวเบอร์ ได้ส ร้า งทฤษฎี Bureaucracy และได้เ ผยแพร่ไ ปทัว' โลกในประมาณ ปี ค.ศ. uvt` ปรากฏว่า มีนัก วิชาการจํานวนมากที'ให้ความสนใจกับ ทฤษฎีของเขา แต่ต่อมาได้มี นั กวิชาการจํานวนหนึ' ง มองว่า ทฤษฎีนีมีจุดอ่อนหลายประการ แต่เนื' องจากในระยะแรกๆ โลกเรา ยัง ไม่ส ามารถค้น พบทฤษฎี ใ ดที' จ ะมาล้ม ล้า งทฤษฎี ข อง แมกซ์ เวเบอร์ไ ด้ สิ' ง ที' นั ก วิช าการซึ' ง ส่ว นใหญ่เ ป็ นนั ก สัง คมวิท ยาชาวอเมริกัน สามารถทําได้จึ ง เป็ นแต่ เพี ย งการวิเ คราะห์แ ละวิพ ากษ์ ทฤษฎี ข องแมกซ์ เวเบอร์ เพื' อ ชี ใ ห้เ ห็ น ถึ ง จุ ด อ่ อ นของตัว ทฤษฎี ตัว อย่า งเช่ น ข้อ วิพ ากษ์ เ กี' ย วกับ เงื'อนไขการรับ คนที'มีความรูแ้ ละความสามารถเข้าทํางานในองค์ก าร แอลวิน กู๊ดเนอร์ (Gouldner, 1954) และ พาร์สัน (Parsons, 194a) ชีให้เห็นว่า เงื'อนไขของระบบ Meritocracy ไม่ได้เกิดขึน จริงเสมอไปทุกครัง การรับคนเข้าทํางานขึนอยู่กับดุลยพินิจของผูบ้ ริหาร บ่อยครังผูบ้ ริหารขันต้นที' ทําหน้าที'คดั เลือกบุคลากรไม่ได้ยึดเอาเป้าหมายขององค์การเป็ นหลัก แต่ตอ้ งตัดสินใจคัดเลือกคน เพราะคําสัง' หรือคําแนะนํ าของผูบ้ ังคับบัญชาระดับสูง ขณะเดียวกัน ในโลกแห่งความเป็ นจริง ผูท้ ี' ทําหน้าที'บริหารหรือบังคับบัญชาบุคลากรอาจจะไม่ได้เข้าสู่ตาํ แหน่ งโดยอาศัยความสามารถของตน แต่ได้รบั การแต่งตังด้วยเหตุผลทางการเมือง การบริ ห ารตามแนวทางของ Bureaucracy จะมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพสู ง สุ ด หรื อ ไม่ นอกจากจะอิ ง อยู่กับ ค่ า นิ ย มและมี วิ ถี ชี วิ ต แบบประชาธิ ป ไตยแล้ว ผู ้บ ริ ห ารจะต้อ งปราศจากการถู ก แทรกแซงทาง การเมืองและต้องไม่เป็ นผูม้ ีลักษณะอํานาจนิ ยม กล่าวคือ การบริหารสัง' การต่างๆ จะต้องไม่อยู่บ น พื นฐานของอํา นาจ แต่ขึนอยู่กับ ความมีเหตุ ผ ลและความพึ ง พอใจสูง สุ ดของประชาชนผูร้ ับ บริก าร บุ ค ลากรของรัฐ หรื อ ข้า ราชการจะต้อ งมี ค วามเป็ นกลางทางการเมื อ งและแต่ ล ะคนสามารถเห็ น ความสัมพันธ์ในบทบาทหน้าที'และความรับผิ ดชอบของตน (Goodnow, 1900) มีการปฏิบัติงาน ภายใต้ก ลไกการแสดงความรับ ผิ ด ชอบตามระเบี ย บและแนวทางปฏิ บัติ ที' กํา หนดไว้อ ย่า งชัด เจน (Derlien, 1999) โดยยึ ด ถื อ เอาประโยชน์ ข องสาธารณะเป็ นหลั ก และมี ก ลไกในการแสดง ความรับผิดชอบทางการเมืองต่อนโยบายและผลการดําเนิ นการของตน (Muer and Kelly, 2002) แนวทางการบริหารราชการโดยอิงทฤษฎี Bureaucracy ตามที'กล่าวมานี ทางวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ถื อ ว่ า เป็ นการบริ ห ารรั ฐ กิ จ แบบดั งเดิ ม ซึ' ง จะมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพสู ง สุ ด ได้ก็ ต่ อ เมื' อ Bureaucracy ที' นํ า มาใช้เ ป็ นแนวทางในการบริ ห ารจะต้ อ งเป็ นส่ ว นหนึ' งของระบบสั ง คมและการเมื อ ง แบบประชาธิ ปไตย เจ้าหน้าที' ของรัฐหรือข้าราชการจะต้องไม่เป็ นผูม้ ุ่งแสวงหาผลประโยชน์ แก่ตน หรือแก่พวกพ้อง (Kaufman, 1956) และไม่มีอิทธิ พลทางการเมืองหรือเป็ นศูนย์กลางของอํานาจ ทางการเมือง แต่ในกรณีนีดูเสมือนจะเป็ นเรื'องที'คาดหวังมากเกินไป เพราะในโลกแห่งความเป็ นจริง ปี เตอร์ บลอร์ (Blau, 1955) ได้นําทฤษฎีโครงสร้างหน้าที' (Structural Functionalism) มาวิเคราะห์

24

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

พฤติ ก รรมและความสั ม พั น ธ์ ข องบุ ค ลากรในหน่ วยราชการของประเทศสหรั ฐ อเมริ ก าและ บทบาทหน้ า ที' ข องหน่ ว ยงานของรัฐ ข้อ ค้น พบจากงานวิจัย ของเขาชี ใ ห้เ ห็ น ว่า ทังบุ ค ลากรและ หน่ วยงานของรัฐมีลักษณะเป็ นพลวัต กล่าวคือ เมื'อวันเวลาผ่านไป ทังบุคลิ กภาพของบุ คลากรและ บทบาทหน้าที' ของหน่ วยงานของรัฐสามารถปรับ เปลี'ย นไปได้อย่างไม่คาดคิดและไม่สอดคล้องกับ วัตถุประสงค์ของการจัดตังหน่ วยงาน งานของ ปี เตอร์ บลอร์ สะท้อนให้เห็นว่าการเปลี' ย นแปลงบทบาทหน้าที' ของหน่ วยงานของรัฐ มัก เกิ ด ขึ น อย่า งไม่ค าดคิ ด (Unanticipated Consequences) และบางครังเกิ ด ในลัก ษณะที' ไม่พึ ง ประสงค์ อย่างเช่น กรณี การเปลี' ยนแปลงสถานภาพของระบบราชการไทยจากที' ควรจะเป็ น องค์ ก ารที' รั บ ใช้สั ง คมกลั บ กลายมาเป็ นองค์ ก ารที' ป กครองประชาชนและมี ส ภาพเสมื อ น พรรคการเมื อ งพรรคหนึ' ง เป็ นการสะท้อ นให้เ ห็ น ว่า ทฤษฎี Bureaucracy เมื' อ ถู ก นํ า ไปประยุ ก ต์ ใช้ในการบริหารไม่จาํ เป็ นว่าจะต้องเกิดประสิทธิผลเหมือนกันในทุกบริบท ในช่วงระยะเวลาประมาณกว่าครึ'ง ศตวรรษระหว่างปี ค.ศ. uv`a ถึ ง ปี ค.ศ. _ttt มีผ ลงานวิจัย เป็ นจํา นวนมากที' วิเ คราะห์ใ ห้เ ห็ น ทังจุ ด อ่ อ น จุ ด แข็ ง และเงื' อ นไขของการเกิ ด ประสิ ทธิ ภ าพหรื อ ด้อ ยประสิ ท ธิ ภ าพจากการนํ า Bureaucracy มาใช้เ ป็ นกรอบในการบริ ห ารราชการหรื อ บริ ห าร หน่ วยงานของรัฐ (อาทิเช่น Dahl, 1947; Dunleavy and Hood, 1994; Peters and Pierre, 1998; Frederickson, 1999; Lynn, 2002 เป็ นต้น) ส่วนในกรณี ของประเทศไทยนั น ความสนใจของ นั กวิชาการไทยทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ไม่ได้อยู่ที'ตัวทฤษฎี Bureaucracy แต่อยู่ที'สภาพปั ญหา และประสิ ท ธิ ภาพของระบบราชการไทยซึ' ง เป็ นระบบที' มี ผ ลเกี' ย วข้อ งกั บ ประชาชนไทย ทุกคนในประเทศ ผลงานวิจยั ของหน่ วยงานต่างๆ เช่น สํานักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (2544) สํานั ก งานคณะกรรมการปฏิรูป ระบบราชการ (_Q`u) และสํานั ก งานคณะกรรมการพัฒ นาระบบราชการ (2547) เมื' อ นํ า มาสรุ ป รวมกัน ล้ว นชี ใ ห้เ ห็ น ว่า ระบบราชการไทยประสบ ปั ญหาต่างๆ มากมาย และด้อยประสิทธิภาพ โดยมีสาเหตุหลัก „ ประการ อันได้แก่ . ปั ญหาเชิงโครงสร้าง หน่ วยงานของราชการมีขนาดใหญ่ มีจาํ นวนบุคลากรที'มากเกิน ความจํ า เป็ น มี โ ครงสร้า งที' ซั บ ซ้อ นทํ า ให้มี ส ายการบั ง คั บ บั ญ ชาหลายระดั บ ชั น ก่ อ ให้เ กิ ด ความยากลํ า บากในการกํ า กั บ ดู แ ลงาน การทํ า งานของราชการไทยมี ห ลายขั นตอนเกิ น ความจํ า เป็ นทํ า ให้ใ ช้เ วลาในการดํ า เนิ นงานมาก เกิ ด ความล่ า ช้า สิ น เปลื อ งงบประมาณ และมี โ อกาสที' จ ะเกิ ด การทุ จ ริ ต ได้ง่ า ย บางกรณี ห น่ ว ยงานของรัฐ หลายหน่ ว ยงานมี ภ ารกิ จ ที' ซําซ้อนกัน ทําให้เกิดความไม่ชดั เจนในบทบาทหน้าที'และความรับผิดชอบที'มีต่อประชาชน . ปั ญหาวัฒนธรรมเชิงอํานาจนิยม หน่ วยงานของราชการไทยยึดหลักการรวมอํานาจ ไว้ที'ส่วนกลาง และใช้กฎหมายหรือกฎระเบียบอย่างเคร่งครัดเป็ นตัวนําในการขับเคลื'อนหรือกําหนด วิธีก ารทํางาน อี ก ทังยัง กําหนดให้ผู ้บัง คับ บัญ ชามีอํา นาจเด็ ด ขาด ในการให้ความดี ความชอบแก่ ข้าราชการผูอ้ ยู่ใต้บังคับ บัญชาส่งผลให้ผูใ้ ต้บังคับบัญชาต้องปฏิบัติตามผูบ้ ังคับบัญชา แม้ว่าคําสัง' ของผูบ้ ังคับ บัญชาบางครังอาจจะไม่สอดคล้องกับจุ ดมุ่ง หมายของหน่ วยงาน ความสัมพันธ์ระหว่าง

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

25

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

ผูบ้ ังคับบัญชาและผูใ้ ต้บังคับบัญชาเป็ นไปในลักษณะผลประโยชน์ ตอบแทนซึ'งกันและกัน ทําให้เกิด ระบบอุป ถัมภ์ภายในหน่ วยงานราชการ ซึ' ง ระบบอุป ถัมภ์นีอาจจะเริ'มตังแต่การคัดเลื อกบุคลากร เข้า มาทํ า งาน ผู ้ ที' ถู ก คั ด เลื อ กเข้า มามี ห น้ า ที' ห รื อ ถู ก คาดหวั ง ว่ า จะต้ อ งตอบแทนบุ ญ คุ ณ ผูบ้ งั คับบัญชา . ปั ญหาการยึด ติ ด กับกระบวนทัศ น์เ ดิมในการทํา งาน กล่าวคือ ข้าราชการมัก จะ ยึดหรืออ้างกฎระเบียบหรือแนวปฏิบัติเดิมๆ ในอดีตมาเป็ นแบบแผนหรือแนวทางในการปฏิบตั ิงาน ส่วนหนึ' ง เกิดจากตัวข้าราชการต้องการรักษาไว้ซึ'ง สถานภาพดังเดิ มของตนเอง ส่งผลให้ทังระบบ ราชการและข้า ราชการไม่ส ามารถสนองตอบต่ อ การแก้ปั ญหาและความต้อ งการของประชาชน ที' นั บ วันจะมี ความหลากหลายและความซับ ซ้อ นมากยิ' ง ขึ น ทําให้ก ารปฏิ บัติ ง านในระบบราชการ และตัว ข้า ราชการที' ธํา รงไว้ซึ' ง กระบวนทัศ น์ แ ละวัฒ นธรรมองค์ก ารแบบเดิ ม ๆ ดู จ ะเป็ นเสมื อ น อุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ

กระแสโลกาภิวัตน์และระบบการค้ าเสรี: ปัจจัยที2นาํ ไปสู่การเปลี2ยนแปลงทางการบริหาร ที'ก ล่าวมาทังหมดข้างต้นชี ให้เห็นว่า นั ก วิชาการทังในต่างประเทศและในประเทศไทยต่างเล็ง เห็น ถึ ง ความจํา เป็ นที' จ ะต้อ งหาแนวทางใหม่ ใ นการเพิ' ม ประสิ ท ธิ ภ าพ การบริ ห ารจัด การภาครัฐ ซึ' ง กระแสการปฏิ รู ป การบริ ห ารจัด การภาครัฐ นี ไ ด้เ ริ' ม ก่ อ ตัว ขึ น ครังแรกเมื' อ ปลายทศวรรษของปี ค.ศ. uvat ในประเทศตะวัน ตกที' มี ร ะบบเศรษฐกิ จ แบบทุ น นิ ยม และมี แ นวคิ ด ตามลั ท ธิ เสรีนิยมใหม่ (Neoliberalism) ที' มีพัฒนาการอันยาวนานมาจากปรัชญาและแนวคิดทางการเมือง และเศรษฐกิจที'ให้ความสําคัญกับเสรีภาพหรืออิสรภาพส่วนบุคคล (Individual Freedom) และสิทธิ ในการครอบครองทรัพย์สินส่วนบุ คคล (Private Property) โดยได้ฐานทางแนวคิดมาจากปรัชญา และทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ดังเดิม (Classic Economic Theory) ของ อดัมส์ สมิธ (Adam Smith) ที' ม องว่ า รั ฐ บาลไม่ ค วรเข้า ไปยุ่ ง เกี' ย วหรื อ แทรกแซงกิ จ กรรมหรื อ การแข่ ง ขัน ทางเศรษฐกิ จ หากจํา เป็ นรัฐ ควรจะเป็ นเพี ย งแค่ กํา หนดแนวทางการแข่ ง ขัน ทางเศรษฐกิ จ เท่ า นั น นั ก ทฤษฎี เศรษฐศาสตร์ดังเดิ มมีฐานคติ ว่า มนุ ษ ย์เป็ นผูม้ ีเหตุ มีผ ลซึ' ง ความมีเหตุ มีผลของมนุ ษ ย์นีจ ะนํ าไปสู่ การพั ฒ นาระบบเศรษฐกิ จ และการค้า อย่ า งค่ อ ยเป็ นค่ อ ยไป และเมื' อ ถึ ง สถานการณ์ ห นึ' งที' มี ความจําเป็ น มนุ ษย์จะสามารถประสานผลประโยชน์ เชิงเศรษฐกิจ ซึ'งจะทําให้ระบบตลาดถูกกําหนด โดยความต้องการของมนุ ษย์อย่างมีดุลยภาพ แนวคิ ด ทฤษฎีเ ศรษฐศาสตร์ดังเดิ ม (Classic Economic Theory) ที' ก ล่ าวมานี มีจุ ด กํา เนิ ด ใน ปลายศตวรรษที' us แต่ ต่ อ มาในปลายศตวรรษที' uv แนวคิ ด ทฤษฎี เ ศรษฐศาสตร์ดังเดิ ม นี ไ ด้ พัฒนาเป็ นแนวคิดทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ดังเดิมแนวใหม่ (Neoclassical Economic Theory) ที'มี ผลต่ อ การนํ า ไปใช้ใ นการกํ า หนดนโยบายและแนวทางในการบริ ห ารเศรษฐกิ จ ของประเทศ สหรัฐอเมริกาและประเทศทุนนิ ยมทางตะวันตกอื'นๆ ภายใต้แนวคิดเดียวกันกับทฤษฎีเศรษฐศาสตร์

26

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

ดังเดิม คือ มนุ ษย์เป็ นผูม้ ีเหตุมีผล โดยเฉพาะเหตุผลเชิงเศรษฐกิจ ทําให้นักวิชาการทางเศรษฐศาสตร์ ในประเทศเหล่ า นั นมองว่ า ระบบการผลิ ต และการกระจายรายได้ข องประเทศตนเป็ นระบบ ที'มีเหตุมีผลและเหมาะสมแล้ว ระดับรายได้หรือความมัง' คัง' ของประชากรในแต่ละประเทศไม่ได้เกิด จากกระบวนการบริ ห ารเศรษฐกิ จ ของรัฐ แต่ ค วามรํา' รวยและความมัง' คัง' ของประชาชนในชาติ เกิ ด ขึ น จากความขยั น หรื อ การทํ า งานหนั ก และประหยั ด ในขณะที' ค วามยากจนเกิ ด จาก ความสุ รุ่ ย สุ ร่ า ยและความเกี ย จคร้า น ดัง นั น นั ก เศรษฐศาสตร์แ ละผู ้บ ริ ห ารระบบเศรษฐกิ จ ที' อิ ง ปรัช ญานี โ อคลาสสิ ค จึ ง มี ค วามคิ ด คล้า ยคลึ ง กับ นั ก เศรษฐศาสตร์ดังเดิ ม คื อ มี ค วามเชื' อ ว่า กลไกทางการแข่งขันและการค้าเสรีเป็ นระบบที'มีประสิทธิ ภาพสูงสุ ดพร้อมๆ กันนี ระบบเศรษฐกิ จ ของประเทศตะวั น ตกมี ก ารเจริ ญ เติ บ โตมาอย่ า งต่ อ เนื' องเป็ นระยะเวลาอั น ยาวนานจนถึ ง สงครามโลกครังที' u ในช่วงปี ค.ศ. uvu` ภายหลั ง สงครามโลกครั งที' u เศรษฐกิ จ ของโลกโดยเฉพาะอย่ า งยิ' ง เศรษฐกิ จ ของประเทศ มหาอํานาจตะวันตกเข้าสู่ภาวะถดถอยและประสบปั ญหาการว่างงานอย่างรุนแรง ส่วนหนึ' งเกิดจาก ปั ญหาการผลิ ต ถดถอย การขาดดุ ล การชํา ระเงิ น ทังในภาครัฐ และภาคเอกชน ความซบเซาของ ตลาดหุน้ และตลาดเงินทุนในประเทศสหรัฐอเมริกาในปลายทศวรรษ uv_t ธุ รกิจเป็ นจํานวนมาก จํา เป็ นต้อ งปิ ดกิ จ การลงในช่ ว งระยะเวลานั นส่ ง ผลกระทบให้เ ศรษฐกิ จ ตกตํา' กระจายไปเกื อ บ ทุ ก ประเทศในโลก บรรยากาศทางวิ ช าการ ณ เวลานั น มี ลั ก ษณะไม่ เ ชื' อ มัน' และเริ' ม ทบทวน ความน่ า เชื' อ ถื อ หรื อ ความแม่น ยํา ของทฤษฎี เ ศรษฐศาสตร์ดังเดิ ม แนวใหม่แ ละเริ' ม ตังคํา ถามว่า จริ ง หรือ ไม่ที' รัฐ ไม่ควรเข้าไปมี บ ทบาทแทรกแซงในระบบเศรษฐกิ จ ของประเทศ จริ ง หรื อที' ระบบ เศรษฐกิ จ ของประเทศจะสามารถเจริ ญ เติ บ โตและประสบความมั ง' คั ง' ได้ด ้ว ยการปล่ อ ยให้ ประชาชนแข่งขันกันเพื'อดําเนิ นกิจกรรมทางเศรษฐกิจอย่างเสรี ในขณะที' รัฐ บาลของประเทศต่า งๆ ในทางตะวันตกกําลัง ค้นหาคําตอบนี ในประเทศอัง กฤษได้มี นักเศรษฐศาสตร์ท่านหนึ' งชื'อ จอนห์ เมนาร์ด เคนส์ (John Maynard Keynes) ที'พยายามจะค้นหา คํา ตอบเช่ น กัน โดยคํา ตอบที' จอนห์ เมนาร์ด เคนส์ ได้นํ า เสนอเป็ นคํา ตอบที' ต รงกัน ข้า มกั บ ความเชื' อดังเดิ ม ที' ว่า รัฐ ไม่ควรเข้า ไปแทรกแซงในกิ จ กรรมทางเศรษฐกิ จ ที' ป ระชาชนดํา เนิ นการ จอนห์ เมนาร์ ด เคนส์ มองว่ า รั ฐ จะต้อ งเข้า ไปแทรกแซงในทางอ้อ มโดยการใช้น โยบาย ทางการคลังแบบขยายตัวหรือแบบขาดดุลเพื'อกระตุน้ เศรษฐกิจ เพื' อ เป็ นการพิ สู จ น์ ท ฤษฎี แ ละมุ ม มองใหม่ข องเขา จอนห์ เมนาร์ด เคนส์ ได้ส ร้า งแบบจํา ลอง สภาวะสมดุ ล ของระบบเศรษฐกิ จ ที' ป ฏิ เ สธแนวคิ ด ทฤษฎี เ ศรษฐศาสตร์ ดั งเดิ ม และทฤษฎี เศรษฐศาสตร์ดังเดิ มแนวใหม่ รวมทังวิพ ากษ์ วิจ ารณ์ถึง จุ ดอ่อนของทัง _ ทฤษฎี ซึ' ง มีจุดอ่อนอยู่ที' การอธิ บ ายปั ญหาการปรับ ตัว ทางเศรษฐกิ จ ในระบบทุ น นิ ย มที' นํ า ไปสู่ ร ะดับ การจ้า งงานเต็ ม ที' จอนห์ เมนาร์ด เคนส์ เสนอแนะให้รัฐ เข้า แทรกแซงระบบเศรษฐกิ จ หรื อ เป็ นผู ้จัด การระบบ เศรษฐกิ จ โดยเฉพาะยามเมื' อ เศรษฐกิ จ ตกตํ า' อั น เกิ ด จากประชาชนไม่ มี อํ า นาจซื อ หรื อ ไม่ มี อุ ป สงค์ (Demand) ทํา ให้ค นตกงานและระบบเศรษฐกิ จ โดยทัว' ไปหดตัว ในสภาวการณ์เ ช่ น นั น

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

27

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

ตามแนวคิ ด ของ จอนห์ เมนาร์ด เคนส์ รัฐ บาลจะต้อ งเข้า มาแก้ไ ขด้ว ยวิ ธี ก ารเพิ' ม อุ ป สงค์ด ้ว ย การลดภาษี เ พื' อ ให้ป ระชาชนมี เ งิ น จับ จ่ า ยใช้ส อยเพิ' ม ขึ น หรื อ รัฐ บาลเป็ นผู ้จับ จ่ า ยใช้ส อยเสี ย เอง ด้ ว ยการทํ า โครง การต่ า งๆ เพื' อเพิ' มอั ต ราการจ้ า ง งานโดยการอั ด ฉี ดเงิ นงบประมาณ เข้าไปในระบบเศรษฐกิจ ในทางกลับกันถ้าระบบเศรษฐกิจเติบโตรวดเร็วเกินไป รัฐบาลก็ตอ้ งเข้าไป ช่ ว ยลดความร้อ นแรงของเศรษฐกิ จ ด้ว ยมาตรการต่ า งๆ เช่ น การเพิ' ม ภาษี การลดการใช้จ่ า ย ภาครัฐ เป็ นต้น ส่งผลให้นับแต่ทศวรรษ 1930 เป็ นต้นมา แนวคิดของ จอนห์ เมนาร์ด เคนส์ ได้มี อิ ทธิ พ ลต่อการกําหนดนโยบายเศรษฐกิ จ และการบริหารนโยบายสาธารณะของรัฐในประเทศที' มี ระบบเศรษฐกิจเสรีแบบทุนนิ ยม แต่ต่อมาในช่วงประมาณทศวรรษ uvat ผูบ้ ริหารประเทศและผูก้ ําหนดนโยบายเศรษฐกิ จในโลก ตะวัน ตก อย่ า งเช่ น ประเทศอัง กฤษและประเทศสหรัฐ อเมริ ก า เป็ นต้น ขาดความเชื' อ มัน' ใน ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์แบบเคนเซี'ยน (Keynesianism) ที'ไม่สามารถควบคุมและแก้ไขปั ญหาเศรษฐกิจ ตกตํา' ที' มี ปั ญหาการว่างงานควบคู่กับ ภาวะเงิ น ฝื ดที' เ กิ ด ขึ นพร้อ มกับ สภาวะสิ น ค้ามี ร าคาแพงขึ น ซึ'งเป็ นสภาวการณ์ที'ทฤษฎีเศรษฐกิจแบบเคนเซี'ยนไม่ได้คาดคิดมาก่อน ในปี ค.ศ. uvav นางมากาเรต แทตเชอร์ (Margaret Thatcher) ซึ' ง เป็ นผู ้ที' เ ชื' อ ในปรัช ญา และแนวคิดแบบเสรีนิยมใหม่ ได้รบั การเลือกตังเข้าดํารงตําแหน่ งนายกรัฐมนตรีของประเทศอังกฤษ เธอจึ ง ได้ล ะทิ ง นโยบายเศรษฐกิ จ แบบเคนเซี' ย น และหัน มาใช้วิ ธี ก ารบริ ห ารตามแนวทฤษฎี สํา นั ก การเงิ น นิ ย ม (Monetarism) โดยใช้ร ะบบธนาคารและสถาบัน การเงิ น เพื' อ ควบคุ ม ปริ ม าณ ของเงินในระบบเศรษฐกิจโดยตังอยู่บนพืนฐานแนวความคิดของ มิลตัน ฟรีดแมน (Milton Friedman) ซึ' ง เชื' อ ว่ า ปริ ม าณเม็ ด เงิ น ในระบบเศรษฐกิ จ ส่ ง ผลกระทบโดยตรงต่ อ ผลิ ต ภั ณ ฑ์ ม วลรวมของ ประเทศในระยะสันและระดับ ราคาสิ นค้า ในระยะยาว ซึ' ง แตกต่ า งจากทฤษฎี เ ศรษฐศาสตร์แ บบ เคนเซี'ยนที'เน้นนโยบายการคลังและการใช้จ่ายของภาครัฐเป็ นหลัก นโยบายเศรษฐกิจตามแนวทาง ของสํานั กการเงินนิ ย มประสบความสําเร็จ อย่างยิ'งใหญ่ในการก่อให้เกิ ดการเจริญโตทางเศรษฐกิ จ อย่างต่อเนื' องตลอดระยะเวลา uu ปี ที'เธอดํารงตําแหน่ งนายกรัฐมนตรีของประเทศอังกฤษ กล่าวโดยสรุ ป คือ แนวคิดแบบลัทธิ เสรีนิย มใหม่อิง อยู่บ นมาตรการทางเศรษฐกิ จ ` ประการ คือ u) การปล่ อ ยให้ก ลไกทางการตลาดเป็ นตัว กําหนดราคาสิ น ค้าและความสัม พันธ์ข องตัว แปรใน ระบบเศรษฐกิจ ซึ'ง รวมไปถึ ง การปล่อยให้ภาคเอกชนเข้ามาเป็ นผูด้ ําเนิ นกิ จ การสาธารณะแทนรัฐ (Privatization) ในบางกรณี อาจจะรวมถึ ง การลดภาษี เพื'อสร้างแรงจูง ใจหรือสร้างบรรยากาศทาง การค้าที'ดีให้ภาคเอกชนเข้ามาเป็ นผูป้ ระกอบการแทนภาครัฐ 2) การผ่อนปรนให้ระเบียบกฎหมาย ต่างๆ ที'เกี'ยวกับการนํ าเข้าและการนําออกของเงินทุนจากต่างประเทศ และภายในประเทศสามารถ เคลื' อ นย้า ยได้อ ย่ า งเสรี (Deregulation) 3) การตัด หรื อ ลดงบประมาณบางส่ ว นซึ' ง เป็ นภาระ ความรับผิ ดชอบหรือสวัสดิก ารของรัฐโดยให้ประชาชนหรือผูร้ บั บริการเป็ นผูแ้ บกรับภาระค่าใช้จ่าย ในส่วนนี เช่น การตัดงบประมาณสวัสดิการทางการศึกษาและการสาธารณสุ ข ตลอดจนการแปรรูป รัฐวิสาหกิจ ต่างๆ ให้เอกชนเป็ นผูด้ ําเนิ นการแทนรัฐ 4) การมุ่ง รัก ษาเสถี ยรภาพทางการคลัง และ

28

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

ลดภ าวะเงิ นเฟ้ อซึ' ง ส่ วนห นึ' ง เกิ ดม าจ าก ก ารตั ด ท อน ราย จ่ าย ข อง รั ฐ เพื' อแ ก้ ไ ข ปั ญ ห า การขาดดุ ล การคลัง (Economic Stabilization) มาตรการรัก ษาเสถี ย รภาพทางการคลัง นี ยัง ครอบคลุมถึงนโยบายอัตราดอกเบีย นโยบายการปล่อยกูเ้ พื'อการลงทุน การกําหนดวงเงินทุนสํารอง ของธนาคารต่างๆ และอาจจะมีมาตรการอื'นๆ ทังในระยะสันและระยะยาว มาตรการทั ง ` ข้อ ที' ก ล่ า วมานี ก่ อ ให้เ กิ ด การฟื นตั ว ของระบบเศรษฐกิ จ ของประเทศอั ง กฤษ อย่ า งมาก และทํ า ให้ป ระเทศอัง กฤษได้ก ้า วเข้า สู่ ก ารเป็ นประเทศเศรษฐกิ จ เสรี นิ ย มแนวใหม่ อย่ า งเต็ ม ตั ว ส่ ง ผลให้น ายรอนั ล ด์ เรแกน (Ronald Reagan) ประธานาธิ บ ดี ข องประเทศ สหรัฐอเมริกา ได้นําเอาระบบเศรษฐกิ จดังกล่าวไปปรับใช้ในประเทศสหรัฐอเมริก า และก่อให้เกิ ด การฟื นตัว ทางเศรษฐกิ จ เช่ น กัน ส่ ง ผลให้แ นวคิ ด ลัท ธิ เ สรี นิ ย มใหม่ ก ลายเป็ นรู ป แบบหลัก ของ ระบบเศรษฐกิจของโลกในช่วงเวลานัน จากความสํ า เร็ จ ของประเทศอั ง กฤษและประเทศสหรัฐ อเมริ ก า และด้ว ยบทบาทของประเทศ ทั งสองในเวที ก ารค้า ระหว่ า งประเทศส่ ง ผลให้ใ นช่ ว งปลายศตวรรษที' _t แนวคิ ด แบบลั ท ธิ เสรี นิ ยมใหม่ ไ ด้ เ ป็ นลั ท ธิ ท างเศรษฐกิ จ หลั ก ของประเทศเสรี นิ ยม ในช่ ว งเวลาเดี ย วกั น นี ระบบเศรษฐกิ จ โลกทั งระบบซึ' ง รวมถึ ง ระบบการเงิ น และระบบการลงทุ น เป็ นระบบเสรี ที' เชื' อ มโยงกันทังหมด อัน เนื' องมาจากกระแสโลกาภิ วตั น์ (Globalization) ที' ส่ ง ผลให้ป ระเทศต่ างๆ ในโลกนี มี ก ารค้า ขายมากขึ น กว่า ในอดี ต ในขณะเดี ย วกั น บริ ษั ท ข้า มชาติ ไ ด้เ ข้า ไปลงทุ น หรื อ ตังฐานการผลิตมากขึนในประเทศต่างๆ ซึ'งรวมถึงประเทศไทยด้วย ประเทศไทยจําเป็ นต้องทําสัญญาและข้อตกลงทางการค้าระหว่างประเทศ เช่น ข้อตกลงว่าด้วยพิกัด อัตราภาษี ศุลกากรและการค้า หรือ GATT และข้อตกลงตามเงื'อนไขขององค์การการค้าโลก เป็ นต้น กับ ประเทศที' มี ร ะบบเศรษฐกิ จ แบบเสรี นิ ย มใหม่ ประเทศไทยในฐานะคู่ค า้ และส่ ง ออกสิ น ค้า ไป ขายยัง ต่า งประเทศมี ความจําเป็ นที' จ ะต้อ งปฏิ บัติ ต ามข้อ ตกลงว่า ด้ว ยการค้า และการแข่ง ขัน ทาง การค้า ระหว่ า งประเทศอย่ า งเสรี ส่ ง ผลให้โ ดยพฤติ นั ย ประเทศไทยซึ' ง ยัง ไม่ เ ข้ม แข็ ง และขาด ความพร้อ มทางการค้า ระหว่า งประเทศจํา เป็ นที' จ ะต้อ งทํา การแข่ง ขัน ในทางการค้า กับ ประเทศ ที' มี ร ะบบเศรษฐกิ จ แบบเสรี นิ ย มใหม่ ซึ' ง มี ค วามเข้ม แข็ ง และมี ศัก ยภาพทางเศรษฐกิ จ มากกว่ า ประเทศไทย ความด้อ ยสมรรถนะในการแข่ง ขันกับ ต่ า งประเทศส่ ง ผลกระทบต่ อการส่ ง ออกของ ประเทศซึ' ง เคยเป็ นสาเหตุ สํ า คั ญ ที' ผ ลั ก ดั น ให้เ ศรษฐกิ จ ไทยขยายตั ว ในอั ต ราที' สู ง ในอดี ต มาอย่างต่อเนื' องเป็ นระยะเวลานานกว่า ut ปี โดยตัวเลขการส่งออกในระหว่างปี พ.ศ. _Q„s – _Q`t (ธนาคารแห่ง ประเทศไทย, _QQs) ชี ใ ห้เ ห็น ว่า การส่ ง ออกของประเทศไทยลดลงอยู่ใ น ระดั บ ติ ด ลบมาตลอดส่ ง ผลให้เ งิ น ตราต่ า งประเทศที' เ คยได้จ ากการส่ ง ออกลดลง ดุ ล บั ญ ชี เดินสะพัดของไทยมีการขาดดุลและเพิ'มสูงขึนอย่างต่อเนื' อง จนกระทัง' ปี พ.ศ.2539 ประเทศไทย ประสบปั ญหาการขาดดุ ล บัญ ชี เดิ นสะพัด ถึ ง 14,350 ล้า นดอลลาร์ส หรัฐ (มูล นิ ธิ ส ถาบันวิจัย เพื' อ การพัฒ นาประเทศไทย, _Q`u) ซึ' ง เป็ นผลมาจากการส่ ง ออกที' ห ดตัว ลง แต่ อ ย่ า งไรก็ ต าม ผู ้บ ริ ห ารของประเทศไม่ กัง วลใจกับ ปั ญหานี ม ากนั ก เนื' อ งจากใน ปี พ.ศ. _Q„Š ด้ว ยกระแส

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

29

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

โลกาภิ ว ั ต น์ ทํ า ให้ ผู ้ บ ริ ห ารประเทศไทยตั ด สิ น ใจทํ า ข้อ ตกลงทางด้ า นการเงิ น ที' เรี ย กว่ า Bangkok International Banking Facilities (BIBF) ซึ'งเป็ นข้อตกลงให้มีการกูย้ ืมเงินจากต่างประเทศ มาทํา ธุ ร กรรมในประเทศ (ซึ' ง ส่ ว นใหญ่ เ ป็ นการกู ใ้ นระยะสัน) และอนุ ญ าตให้มี ก ารเคลื' อ นย้า ย เงินทุนอย่างเสรีส่งผลให้ปริมาณเงินตราต่างประเทศในระบบเพิ'มสูงขึน เมื' อ ธนาคารแห่ ง ประเทศไทยพยายามดูด ซับ สภาพคล่ อ งโดยการขายพัน ธบัต รกลับ ทํา ให้อัต รา ดอกเบี ย ที' สู ง อยู่ แ ล้ว ไม่ ล ดลง ส่ ง ผลให้เ กิ ด มี เ งิ น ทุ น ไหลเข้า มาเพื' อ หากํ า ไรจากส่ ว นต่ า ง ของอัต ราดอกเบี ย ในประเทศไทยและในต่ า งประเทศมากยิ' ง ขึ น จากการที' มี ก ารไหลเข้า ของเงิ น จากต่ า งประเทศเป็ นจํา นวนมาก สถาบัน การเงิ น ภายในประเทศจึ ง ได้นํ า เงิ น เหล่ า นี ไ ปปล่ อ ยกู ้ ภายในประเทศเพื' อ หากํ า ไรจากความแตกต่ า งของอั ต ราดอกเบี ย ทํา ให้เ กิ ด การปล่ อ ยสิ น เชื' อ อย่า งง่ า ยและรวดเร็ ว ส่ ง ผลให้เ กิ ด การขยายตัว ของเศรษฐกิ จ อัน เนื' อ งมาจากการนํ า เข้า เงิ น จาก ต่ า งประเทศไม่ ไ ด้เ กิ ด จากการเพิ' ม ประสิ ท ธิ ภ าพการผลิ ต จนก่ อ ให้เ กิ ด ภาพลวงตาว่ า สถาบั น การเงินได้รบั เงินฝากและเศรษฐกิจมีสภาพคล่องเพิ'มขึน ในขณะเดี ย วกั น สถาบั น การเงิ น สามารถให้เ งิ น กู ้แ ก่ ลู ก ค้า ได้ม ากขึ น ในช่ ว งนั น หนี เสี ย จะไม่ ปรากฏให้เ ห็ น เนื' อ งจากสภาพคล่ อ งทางเศรษฐกิ จ ทํา ให้ผู ้กู ้ส ามารถนํ า เงิ น มาชํ า ระหนี ใ ห้แ ก่ สถาบันทางการเงินได้ เนื' องจากเศรษฐกิ จ ยัง ขยายตัวอยู่ แต่ก็อยู่ในระยะเวลาเพี ย งสันๆ ในช่วงที' เศรษฐกิ จ ยัง ไม่ส ะดุ ด (ระหว่า ง ปี พ.ศ. _Q„s – _Q`t) การมี เ งิ น ตราต่ า งประเทศที' เ กิ ด จาก การกู ้เ งิ น จากต่ า งประเทศไหลเข้า สู่ ป ระเทศไทยอย่า งมาก ในขณะที' ป ระเทศไทยยัง คงใช้ร ะบบ แลกเปลี' ย นเงิ น ตราต่า งประเทศแบบคงที' (_Q บาท ต่อ u ดอลล่า ร์ส หรัฐ ) ทําให้ดูเ สมื อนว่าผู ้กู ้ ในฐานะบุคคลหรือองค์การ (และประเทศไทยโดยรวม) ไม่มีภาระความเสี'ย งจากอัตราแลกเปลี'ย น ดัง นั น จึ ง ทําให้มีป ริ มาณการกู เ้ งิ น จากต่ างประเทศเพิ' มขึน เพราะผู ้กูค้ ิด ว่าตนเองไม่มีค วามเสี' ย ง ในเรื' อ งอั ต ราแลกเปลี' ย น กอปรกับ อั ต ราการแลกเปลี' ย นที' อ ยู่ ค งที' ก่ อ ให้เ กิ ด นั ก เก็ ง กํา ไรจาก ตลาดการเงินโดยการนําของ นายจอร์จ โซรอส (George Soros) ซึ'งเป็ นผูท้ ี'มองเห็นว่า ประเทศไทยมี ทุ น สํา รองระหว่า งประเทศมากกว่า หนี ร ะยะสันเพี ย งเล็ ก น้อ ยเท่ า นั น ดัง นั น การกํา หนดอัต รา แลกเปลี' ย นที' _Q บาท ต่ อ u ดอลล่ า ร์ส หรัฐ จึ ง เป็ นอัต ราที' ไ ม่ ส อดคล้อ งกับ ค่ า ที' เ ป็ นจริ ง ของ เงิ น บาทที' ค วรจะอ่ อ นกว่า (หรื อ มากกว่า ) _Q บาทต่ อ u ดอลล่ า ร์ส หรัฐ นายจอร์จ โซรอส จึงเข้าโจมตีค่าเงินบาทของไทยด้วยเงินกองทุนของกลุ่มตนที'เรียกว่า Hedge Fund โดยการกูเ้ งินบาท จากธนาคารพาณิ ชย์แ ล้ว นํ าไปซื อ ดอลลาร์ทันที ซึ' ง ธนาคารพาณิ ช ย์จ ะนํ าเงิ นบาทที' นั ก เก็ ง กํา ไร ขอกูไ้ ปซือดอลลาร์จากธนาคารแห่งประเทศไทยเพื'อส่งมอบให้นักเก็งกําไร อย่ า งไรก็ ต าม การโจมตี ค่ า เงิ น ด้ว ยวิ ธี นี ทํ า ให้น ายจอร์จ โซรอส ต้อ งเสี ย ดอกเบี ย เงิ น กู ้เ ป็ น เงิ น บาทให้กั บ ธนาคารพาณิ ช ย์ และเมื' อ ได้เ งิ น ดอลล่ า ร์ส หรัฐ คื น นายจอร์จ โซรอส จะนํ า ไป พัก ไว้ใ นบัญ ชี ที' ไ ด้รับ ดอกเบี ย เงิ น ฝากเป็ นสกุ ล ดอลล่ า ร์ซึ' ง จะตํา' กว่า ดอกเบี ย เงิ น กู ้ (เงิ น บาท) โดยนายจอร์จ โซรอส ยอมรับ ภาระผลต่า งของดอกเบี ย จากสกุ ลเงิ น ดอลล่า ร์แ ละเงิ น บาทซึ' ง เป็ น ต้น ทุ น ในการโจมตี ค่ า เงิ น เนื' อ งจากนายจอร์จ โซรอส มี ค วามมัน' ใจว่า ด้ว ยสภาวะทุ น สํา รอง

30

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

ระหว่างประเทศที' ป ระเทศไทยมีอ ยู่น้อยและเมื' อ ถึ ง เวลาที' จ ะต้องใช้ห นี เ งิ น กูต้ ่ า งประเทศคื น เป็ น เงินตราต่างประเทศ ธนาคารแห่งประเทศไทยจําเป็ นที'จะต้องเปลี'ยนนโยบายจากการกําหนดอัตรา แลกเปลี' ย นคงที' ที' _Q บาท ต่อ u ดอลล่ าร์สหรัฐ มาเป็ นสู ง กว่า _Q บาท ต่อ u ดอลล่ าร์สหรัฐ อย่างหลีกเลี'ยงไม่ได้ ในการเก็ ง กํ า ไรจากค่ า เงิ น บาทนั น นั ก เก็ ง กํ า ไรโดยการนํ า ของนายจอร์ จ โซรอส ได้อ าศั ย ข้อ มู ล ต่ า งๆ จากสภาพปั ญหาพื น ฐานทางเศรษฐกิ จ ของประเทศไทยมาใช้เ ป็ นเครื' อ งมื อ ใน การสร้า งความเชื' อ ว่ า เหตุ ก ารณ์ ล ดค่ า เงิ น บาทจะต้อ งเกิ ด ขึ น อย่ า งแน่ นอนซึ' ง เป็ นไปตาม หลักการตามทฤษฎีทางสังคมวิทยาที'มีชื'อว่า Self-Fulfilling Prophecy ของ โรเบิรต์ เมอร์ตนั (Merton, 1948) คือ นายจอร์จ โซรอส เริ'มต้นด้วยการให้สาธารณชนได้ทราบข้อเท็จจริงเกี'ยวกับสถานการณ์ ทางการเงิ น และการคลัง ของประเทศไทย เพื' อ ให้ป ระชาชนเกิ ด ความตระหนั ก และคาดคะเนถึ ง ผลที' จ ะเกิ ดขึนตามมาก่อนที' จ ะเชื' อว่า เหตุ ก ารณ์นันจะเกิ ด ขึนจริง ซึ' ง เป็ นไปตามเนื อหาสาระหลัก ของตัวทฤษฎีที'มีอยู่ว่า เมื'อสังคมหรือบุคคลเชื'อว่า จะเกิดเหตุการณ์ใด เหตุการณ์นันๆ ก็จะเกิดขึน ตามมาอย่างแน่ นอน นอกเหนื อจากนัน นายจอร์จ โซรอส (Soros, 2009) ได้พฒ ั นาแนวคิดทฤษฎี ของตนเองที'มีชื'อว่า General Theory of Reflexivity ซึ'งมีเนื อหาสาระหลักคล้ายกับทฤษฎีของ โรเบิรต์ เมอร์ตัน แต่มีเนื อหาสาระเชิงปรัชญาวิทยาศาสตร์ กล่าวคือ เขาได้จําแนกองค์ประกอบของปรัชญา วิทยาศาสตร์ออกเป็ น „ องค์ประกอบ คือ u) การทํานาย _) การอธิบาย และ „) การทดสอบ ซึ'งใน มุ ม มองของเขาวิช าวิท ยาศาสตร์สัง คมต่ างกับ วิช าวิท ยาศาสตร์ก ายภาพตรงที' ทังการทํานายและ คําอธิ บ ายที' นําไปสู่ก ารทดสอบล้วนแล้วมาจากมนุ ษ ย์ มนุ ษ ย์เป็ นผูใ้ ห้ทังคําทํานายและคําอธิ บ าย คําอธิบายหรือคําทํานายจึงอาจจะมาก่อนหรือหลังก็ได้และมีลกั ษณะสมมาตรกัน (Symmetry) ด้วยทฤษฎี General Theory of Reflexivity นายจอร์จ โซรอส จึงได้ทาํ นายผ่านสื'อต่างๆ ว่า ประเทศ ไทยจะต้องมีการลดค่าเงินบาทด้วยคําอธิ บายต่างๆ ที'เกี'ยวข้องกับสภาวการณ์ทางเศรษฐกิจดังที'ได้ กล่า วมาข้า งต้น พร้อมกันนั น เพื' อ ให้เ กิ ด ความแน่ ใจว่า คํา ทํา นายนี จ ะเป็ นจริง นายจอร์จ โซรอส ได้ดําเนิ นการในองค์ป ระกอบที' „ ของทางวิทยาศาสตร์ (ซึ' ง คือ การทดสอบ) โดยการทุ่ม เงิ นทุ น ในการเก็ ง กํา ไรจากการลดค่ า เงิ น บาทส่ ง ผลให้ธ นาคารแห่ ง ประเทศไทยจํา เป็ นต้อ งนํ า เงิ น ทุ น สํารองต่างประเทศถึง 24,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือคิดเป็ น 2 ใน 3 ของเงินสํารองทังหมดมาใช้ เพื'อปกป้องค่าเงินบาทจนทําให้เงินสํารองระหว่างประเทศ ณ วันที' 2 กรกฎาคม _Q40 เหลืออยู่ เพียง u,aa` ล้านดอลลาร์สหรัฐ (มูลนิ ธิสถาบันวิจยั เพื'อการพัฒนาประเทศไทย, _Q`u) เทียบกับ ที' เ คยมี ม ากกว่า 3s,att ล้า นดอลลาร์ส หรัฐ เมื' อ ปลายปี 2539 ส่ ง ผลให้ป ระเทศไทยจํา เป็ นที' จะต้อ งปรั บ ปรุ ง ระบบการแลกเปลี' ย นเงิ น ตราต่ า งประเทศ จากที' เ คยใช้อั ต ราแลกเปลี' ย น อย่า งคงที' ม าเป็ นการปล่อ ยให้อัต ราการแลกเปลี' ย นลอยตัว ตามภาวะตลาดเงิ น ตราต่ า งประเทศ ในวันที' 2 กรกฎาคม _Q40

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

31

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

จากวิกฤติเศรษฐกิจสู่การปฏิรูประบบราชการ เศรษฐกิ จ ของไทยในปี _Q`t ทังในช่วงก่อนและหลัง การประกาศปรับ ปรุ ง ระบบการแลกเปลี' ย น เงินตราต่างประเทศอยู่ในสภาวะวิกฤติทางเศรษฐกิจที'เรียกว่า “วิกฤติตม้ ยํากุง้ ” ส่งผลกระทบไปยัง ประเทศและภูมิภาคอื' น แต่ประเทศที'เกิดผลกระทบมากที'สุดนอกจากประเทศไทย ได้แก่ ประเทศ เกาหลีใต้ อินโดนี เซีย มาเลเซีย และฟิ ลิปปิ นส์ ในส่ ว นของประเทศไทย การเกิ ด วิก ฤติ ต ม้ ยํา กุ ้ง ครังนี ทํา ให้รัฐ บาลขาดงบประมาณที' จ ะมาใช้ใ น การบริหารประเทศ ส่วนในภาคประชาชน ประชาชนประสบกับปั ญหาการว่างงาน มีประมาณการว่า ในปี พ.ศ. _Q`t มีผูว้ ่างงานรวมทังผูถ้ ูก เลิกจ้างประมาณ u.„ ล้านคน หรือ ประมาณร้อยละ `.` ของแรงงานทัว' ประเทศ (สํานักงานเศรษฐกิจการคลัง, _QQ_) และการขาดสภาพคล่องทางการเงิน ส่ ง ผลให้อุ ป ทานในสิ น ค้า เครื' อ งอุ ป โภคบริ โ ภคลดน้ อ ยลงและกลายเป็ นผลสะท้อ นกลั บ ไปให้ ผูผ้ ลิ ต ลดการผลิ ต ลงจนต้อ งปรับ หรื อ ลดจํา นวนลูก จ้า งอัน เป็ นการซําเติ ม ให้ปั ญหาคนว่า งงานมี ความรุ นแรงขึน รัฐย่อมเก็บ ภาษี ทังในส่วนของภาษี บุคคลและภาษี นิติบุ คคลได้น้อยลงซึ' ง จะส่ง ผล ให้รฐั ขาดงบประมาณมากยิ'งขึน นอกจากนัน หากปล่อยไว้โดยไม่แก้ไขจะก่อให้เกิดปั ญหาสังคมและ ปั ญหาอื'นๆ ตามมา สถานการณ์ ข องประเทศไทยในขณะนั น เกิ ด ภาวะเศรษฐกิ จ ซบเซาควบคู่ ไ ปกับ ภาวะเงิ น เฟ้ อ อย่างรุนแรง ธุรกิจหลายประเภท ได้แก่ อสังหาริมทรัพย์ ธุรกิจโฆษณา สื'อสารมวลชน บริษัทเงินทุน อุ ต สาหกรรมรถยนต์ และอุ ต สาหกรรมอื' น ๆ อี ก หลายประเภทต่ า งชะลอการผลิ ต หรื อ ทยอยปิ ด กิ จ การ ส่ ง ผลให้เ กิ ด การเลิ ก จ้า งพนั ก งาน หรื อ ลดเงิ น เดื อ นและลดสวัส ดิ ก าร ธุ ร กิ จ ทุ ก ประเภท ประสบปั ญหาขาดสภาพคล่ อง มี ตน้ ทุ น การผลิ ตที' สูง ทําให้ตอ้ งปรับ ราคาสิ นค้าสูง ขึน ยอดขายจึ ง ตกลง (วิทยากร เชียงกุล, _Q`u) การเกิ ดวิกฤติเศรษฐกิจทําให้ในปลายเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2540 รัฐบาลไทยได้เจรจาเพื' อขอรับ ความช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund) หรือ IMF โดยรัฐบาลไทยได้ขอกูย้ ืมเงิ นจากกองทุ นนี เพื'อนํ ามาใช้ในการฟื นฟูสภาวะวิกฤติเศรษฐกิจ ของไทย การเจรจาขอความช่ ว ยเหลื อ ครั งนั นประสบความสํ า เร็ จ อั น เนื' องมาจากคํ า ขอช่ ว ยเหลื อ ของประเทศไทยสอดคล้องกับ ผลประโยชน์ ของ IMF กล่าวคือ IMF มีความกัง วลว่า สภาพวิกฤติ เศรษฐกิ จครังนั นซึ' งกําลัง แผ่ กระจายไปทัว' โลกอาจจะส่ง ผลกระทบต่อสถานะทางการเงิ นของ IMF ในเวลานัน IMF จึงได้ตงงบประมาณไว้ ั ถึง `0,000 ล้านดอลล่าร์สหรัฐเพื'อให้ประเทศที'ประสบภาวะ วิกฤติทางเศรษฐกิจกูย้ ืมไปฟื นฟูประเทศ ในส่วนของประเทศไทย IMF ได้อนุ มตั ิให้ประเทศไทยกูย้ ืม เงินเป็ นจํานวน u7,000 ล้านดอลล่าร์สหรัฐ เมื'อวันที' uu สิงหาคม _Q`t และในวันที' _t ของ เดื อ นเดี ย วกัน ได้อ นุ มัติ เ งิ น เพิ' ม เติ ม อี ก _,900 ล้า นดอลล่ า ร์ส หรัฐ รวมเป็ นจํา นวนวงเงิ น ที' ใ ห้ ประเทศไทยกู ้ยื ม ทังหมด uv.v ล้า นดอลล่ า ร์ส หรัฐ ซึ' ง ประเทศไทยได้ถ อนมาใช้ไ ม่ เ ต็ ม จํา นวน กล่าวคือ ใช้เพียง u`,400 ล้านดอลล่าร์สหรัฐ (International Monetary Fund, 2000) ซึ'งเงินที'กูย้ ืม

32

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

มานี ส่ ว นใหญ่ ใ ช้ไ ปเพื' อ การเติ ม เงิ น ทุ น สํา รองที' เ สี ย ไปจากการทํา สงครามทางการแลกเปลี' ย น และขายเงินตราต่างประเทศที'เป็ นเงินทุนสํารองกับนายจอร์จ โซรอส ฉะนั น เงินที'กูย้ ืมส่วนใหญ่จึ ง ไม่ได้ใช้ไปเพื'อการฟื นฟูและพัฒนาเศรษฐกิจ การปล่อยกูข้ อง IMF ไม่ได้เป็ นไปโดยไม่มีเงื'อนไข ก่อนที'จะอนุ มตั ิให้ประเทศไทยกูย้ ืมเงิน IMF ได้ยื'น เงื'อนไขให้ประเทศไทยยินยอมปฏิบตั ิตาม „ ประการ คือ u) จะต้องทําการปฏิรูประบบการเงินของ ประเทศ 2) กําหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที'มีผลต่อการฟื นฟูเศรษฐกิจ และ „) ปฏิรูปโครงสร้าง การบริหารงานภาครัฐ เพื'อให้เป็ นไปตามเงื'อนไขข้อที' u ของ IMF ในการฟื นฟูและปฏิรูประบบการเงินของประเทศ ประเทศ ไทยได้มีก ารคัดแยกสถาบันทางการเงิ นที' มีเสถี ยรภาพทางการเงิ นออกจากสถาบันการเงิ นที' ไม่มี เสถี ย รภาพหรื อ ขาดสภาพคล่ อ งทางการเงิ น หลัง จากนั นจึ ง ได้มี ก ารปิ ดสถาบัน ทางการเงิ น ที' ปั ญหาทางการเงินและเป็ นส่วนหนึ' งที'มีผลกระทบต่อการเกิดภาวะวิกฤติตม้ ยํากุ ง้ รวมจํานวนทังสิน Qs แห่ง โดยเมื'อวัน ที' u` ตุ ล าคม _Q`t รองนายกรัฐมนตรีที'รับ ผิ ดชอบได้เสนอมาตรการเพื' อ ความแข็ง แกร่ง ของเศรษฐกิ จ ไทยในอนาคต ต่อมาได้มีก ารจัดตังองค์ก ารเพื' อปฏิรูป ระบบสถาบัน การเงิ น (ปรส.) ขึ น มาแก้ไ ขปั ญหาของสถาบัน การเงิ น 58 แห่ง โดยมี ม ติ เ ห็ น ชอบให้เ ป็ น องค์ก รอิ สระที' มี อํา นาจเบ็ ดเสร็จ ในการจัดการชําระบัญ ชี แ ละดูแลบริษั ทเงิ นทุ นที' ถูก ระงับ กิ จ การ ด้วยเหตุนีจึงทําให้ ปรส. เป็ นรูปแบบหนึ' งขององค์การของรัฐที'ไม่เป็ นส่วนราชการ นอกจากนี แล้ว ประเทศไทยยังได้มีการปฏิรูปกฎหมายการเงินทังระบบโดยการเปิ ดเสรีทางการเงิน การออกกฎหมายเพื' อ เปิ ดเสรี ท างการค้า ตามแนวทางของลั ท ธิ เ สรี นิ ยมใหม่ การอนุ ญาต ให้ช าวต่ า งชาติ ส ามารถครอบครองทรัพ ย์สิ น มี ก ารแก้ก ฎหมายให้ต่ า งชาติ เ พิ' ม สัด ส่ ว นถื อ หุ น้ ได้ ส่ง ผลให้ต่างชาติ สามารถเข้ามาเข้าครอบครองกิ จการภายในประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ'ง ในธุ รกิ จ การเงิน ธุรกิจคมนาคม และธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ และมีการออกกฎหมายที'เกี'ยวข้องกับการแปรรูป รัฐวิสาหกิจ เงื'อนไขนี อยู่บนแนวความคิดของ IMF ที'ตอ้ งการให้เงินทุนสํารองต่างประเทศไหลเข้าสู่ ประเทศไทยมากขึนอันจะเป็ นการสร้างความมัน' ใจให้แก่ IMF ว่า เมื'อถึงเวลาชําระเงินกู ้ ประเทศไทย จะมีเงินทุนสํารองต่างประเทศมากพอที'จะใช้หนี ได้ นอกจากนี ยงั ได้มีการจัดตังสถาบันการเงินใหม่ๆ เพื'อสร้างความเชื'อมัน' และความมัน' คงของสถาบันทางการเงินเอกชน เช่น สถาบันประกันเงินฝาก สถาบันการเงินกันเงินสํารองและเพิ'มทุน เป็ นต้น ในมาตรการข้อ _ ซึ' ง เป็ นมาตรการทางด้า นการคลัง ของประเทศ นอกจากจะได้ป ระกาศให้มี การกํ า หนดอั ต ราแลกเปลี' ย นระหว่ า งเงิ น บาทกั บ เงิ น ตราต่ า งประเทศเป็ นระบบลอยตั ว แล้ว ประเทศไทยได้มี ก ารกํ า หนดให้ขึ น อั ต ราดอกเบี ย ธนาคารซึ' ง จะเป็ นมาตรการป้ องกั น ไม่ ใ ห้ ค่ า เงิ น บาทลดลงมากไปกว่ า เดิ ม และป้ องกั น ไม่ ใ ห้มี ก ารนํ าเงิ น บาทออกนอกประเทศ ในขณะเดี ย วกัน การมี อัต ราดอกเบี ย ธนาคารที' สู ง จะเป็ นการดึ ง ดูด เงิ น ตราต่ า งประเทศให้เ ข้า สู่ ประเทศไทยมากขึ น ประเทศไทยได้ใช้น โยบายการคลัง ที' เ ข้ม งวด โดยในการจัด ทํา งบประมาณ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

33

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

แผ่นดินนั นให้จัดทําโดยประหยัดและไม่ให้จัดทํางบประมาณแบบขาดดุล มีการขึนภาษี สรรพสามิต เช่น ภาษี นํามัน ภาษี ไวน์ ภาษี เบียร์ ภาษี บุหรี'นําเข้า ภาษี นําหอม ภาษี ป้ายรถยนต์ ภาษี ผา้ ขนสัตว์ ฯลฯ และมี ก ารให้ก รมที' ดิ น เก็ บ ภาษี ธุ ร กิ จ เฉพาะการขายอสั ง หาริ ม ทรัพ ย์แ ทนกรมสรรพากร และมีการแก้ไขเพิ'มเติมพระราชบัญญัติอาคารชุ ด ฉบับที' „ พ.ศ. _Q`„ ให้คนต่างชาติสามารถถื อ ครองกรรมสิ ทธิ• ได้เกินกว่าร้อยละ 4v แต่อาจกําหนดเป็ นร้อยละ 60 หรือร้อยละ 70 โดยกําหนด เฉพาะในพื น ที' ซึ' ง เป็ นแหล่ ง การลงทุ น ของชาวต่ า งชาติ ห รื อ แหล่ ง ท่ อ งเที' ย วทํา ให้นั ก ลงทุ น เกิ ด ความเชื'อมัน' ในการถือครองกรรมสิทธิ•ของตน และก่อให้เกิดการเพิ'มการจ้างงานภายในประเทศ การดํ า เนิ นการตามเงื' อ นไขข้อ ที' „ ว่ า ด้ว ยการปฏิ รู ป การบริ ห ารงานภาครัฐ นั นมิ ไ ด้เ กิ ด ขึ น ตามลําพังโดย IMF เอง แต่เป็ นเงื'อนไขที'กาํ หนดร่วมกันระหว่าง IMF และธนาคารโลก (World Bank) เนื' องจากการกูย้ ืมเงินจาก IMF ครังนั น IMF ได้ดําเนิ นการร่วมกับ สถาบันการเงินนานาชาติ อื'นๆ ซึ'งนอกจากธนาคารโลกแล้วยังรวมถึงธนาคารพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank: ADB) ด้วย ซึ' ง ทุ ก สถาบัน การเงิ น ที' ป ระเทศไทยได้ไ ปกู ้ม าเพื' อ แก้ปั ญหาวิ ก ฤติ เ ศรษฐกิ จ ต้ม ยํา กุ ้ง นั นต่ า ง กําหนดเงื'อนไขร่วมกันคือ การพัฒนาเศรษฐกิจ ภายใต้ระบบการตลาดและการค้าเสรีซึ'งสอดคล้อง กับลัทธิเสรีนิยมใหม่ ภายใต้ร ะบบการตลาดและการค้า เสรี ต ามลัท ธิ เ สรี นิ ย มใหม่ นั น สถาบัน IMF และธนาคารโลก มองร่วมกันว่า การที' ป ระเทศไทยจะฟื นตัว ได้นั นจําต้องเพิ' ม ประสิ ท ธิ ภ าพระบบราชการไทยและ เสริมสร้างความเป็ นธรรมาภิบาล (Good Governance) ตามแนวทางของคอฟแมนและนักวิชาการ ท่านอื'นอีกหลายท่านที'ได้พฒ ั นาตัวชีวดั ความเป็ นธรรมาภิบาลให้แก่ธนาคารโลก (Kaufmann, Kraay, and Zoido-Lobatón,uvvva, 1999b; Kaufmann, Kraay and Mastruzzi, 2006a, 2006b, 2007) มีการปรับเปลี'ยนยินยอมให้ภาคเอกชนเข้ามาให้บริการแก่ภาครัฐในงานบริการที'ภาครัฐไม่สามารถ ดําเนิ นการเองได้อย่างมีประสิทธิ ภาพ และสร้างกลไกในการแข่งขันกับภาคเอกชนเพื'อดึงดูดคนที'มี ความสามารถให้เข้ามาทํางานภาครัฐ เช่น ด้วยการเพิ' มอัตราค่าตอบแทนให้เท่าเทีย มภาคเอกชน เป็ นต้น ข้อเสนอแนะที'เกี'ยวกับการปฏิรูปโครงสร้างระบบบริหารราชการอันเป็ นผลมาจากข้อเสนอแนะของ ธนาคารโลกได้ผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี เมื'อวันที' uu พฤษภาคม _Q`_ และถื อได้ว่า เป็ นการเริ'มต้นของความพยายามในการปฏิรูป ระบบราชการ โดยมีลัก ษณะเป็ นแผนปฏิรูป ระบบ บริ ห ารงานภาครัฐ ซึ' ง ประกอบด้ว ย Q แผน คื อ u) แผนการปรับ เปลี' ย นบทบาทภารกิ จ และวิ ธี การบริหารงานภาครัฐ _) แผนการปรับเปลี'ยนระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานและผลสัมฤทธิ• „) แผนการปรับเปลี'ยนระบบการบริหารบุคคล `) แผนการปรับเปลี'ยนกฎหมาย และ Q) แผนการ ปรับ เปลี' ย นวัฒนธรรมและค่านิ ย มในการบริหารงานภาครัฐ โดยแต่ละด้านมีก ารกําหนดนโยบาย และเป้ าหมายเฉพาะ ตัวชี วดั การปฏิบัติง าน กรอบระยะเวลาในการดําเนิ นการที' ตอ้ งให้แล้วเสร็ จ และหน่ วยงานที' รบั ผิ ดชอบไว้อย่างชัดเจน (สํานั กงานคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ, _Q`_) วิธีการดําเนิ นการของแต่ละแผนสามารถกล่าวโดยสรุปได้ ดังนี

34

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

. แผนการปรับเปลี+ยนบทบาทภารกิจและวิ ธีการบริหารงานภาครัฐ คณะกรรมการ ปฏิรูป ระบบราชการเล็ ง เห็นถึ ง ความจํา เป็ นที' ภ าครัฐจะต้องกํา หนดบทบาทและภารกิ จ ของตนให้ เหลื อ เฉพาะภารกิ จ หลัก เท่ า ที' จํา เป็ น ส่ ว นภารกิ จ รองจะจัดเป็ นองค์ก ารมหาชนหรือ แปรรูป และ ถ่ายโอนงานให้แก่องค์ก รภาคประชาชนหรือภาคเอกชนเข้ามาเป็ นผูด้ ําเนิ นการ หรือจ้างเหมาหรือ ซื อ บริ ก ารจากเอกชนซึ' ง จะส่ ง ผลให้ภ าครัฐ มี ข นาดเล็ ก ลงแต่ มีค วามคล่ อ งตัว ในการทํา งานสู ง ขึ น และมี ค วามสามารถในการปรับ ตั ว ให้ทั น กั บ สถานการณ์ ใ นการเปลี' ย นแปลงของโลก โดยใน การทํางานจะต้อ งมี ก ารสร้างตัว ชี วดั ของความสําเร็ จ ของงาน และมี ก ารประกาศมาตรฐานของ บริ ก ารให้แ ก่ ป ระชาชนรับ ทราบ ในทุ ก ปี งบประมาณจะต้อ งมี ก ารประเมิ น ผลสํา เร็ จ ของงานใน ปี ที'ผ่านมาก่อนที'จะได้รบั งบประมาณในปี ถัดไป และมีการเปิ ดเผยผลการดําเนิ นงานหรือความสําเร็จ ของงานภาครัฐ ให้ส าธารณชนทราบ ซึ' ง เป็ นการแสดงถึ ง ความรับ ผิ ด ชอบและความโปร่ ง ใสใน การทํางานของข้าราชการ . แผนการปรั บ เปลี+ ย นระบบงบประมาณแบบมุ่ ง เน้น ผลงานและผลสั ม ฤทธิ2 คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการได้เสนอให้รฐั ปรับเปลี'ยนกระบวนการจัดทํางบประมาณจากเดิมที' มุ่งเน้นการควบคุมปั จจัยนํ าเข้าอันได้แก่ งบประมาณและทรัพยากรต่างๆ ที'ใช้ในการทํางานมาเป็ น ระบบการจั ด ทํ า งบประมาณที' มุ่ ง เน้ น ผลผลิ ต และผลลั พ ธ์ ข องงาน รวมทั งเสนอแนะให้มี การปรับ เปลี' ย นระบบการเงิ นและพัสดุ ให้เ ป็ นไปตามมาตรฐานสากล พร้อมทังจัด ทําและบริหาร งบประมาณเพื' อ ให้เ กิ ด การเพิ' ม ประสิ ท ธิ ภ าพการทํา งานของภาครัฐ ที' ยึ ด ประชาชนเป็ นหลัก ใน การพัฒ นาระบบรายงานผลทังทางด้า นการเงิ น (ที' ค รอบคลุ ม ทังเงิ น กู ้แ ละเงิ น ช่ ว ยเหลื อ )และ ผลการดํ า เนิ นงานที' โ ปร่ ง ใส พัฒ นาระบบกระจายอํ า นาจการจัด การงบประมาณสํ า หรับ บาง หน่ วยงานที'มีขอ้ ตกลงกับสํานักงบประมาณ (เพื'อเป็ นการนําร่อง) และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ'น . แผนการปรับเปลี+ยนระบบการบริหารบุคคล คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการได้ เสนอให้มี ก ารพัฒ นาระบบบริ ห ารบุ ค คลภาครัฐ ให้ส อดคล้อ งกับ การบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ ที' จะต้องมีองค์กรขนาดเล็กกะทัดรัดแต่มีบุคลากรที'มีคุณภาพ มีระเบียบวินัย และมีความรับผิ ดชอบสูง ตลอดจนระบบการบริหารงานบุคคลที'ยึดผลงานและคุณความดีตามระบบคุณธรรม (Merit System) มีก ารปรับ ระบบการบริหารงานบุ คคล (อันประกอบด้วยการสรรหาคนเข้าทํางาน การพัฒนาและ รัก ษาคนไว้ใ นองค์ก ารไปจนถึ ง การออกจากระบบการทํา งานหรื อ หลุ ด จากระบบราชการ) ที' ใ ช้ ความสามารถและผลงานเป็ นเกณฑ์วดั ผลงานของคน มีก ารปรับ ระเบี ย บและรูป แบบการจ้างงาน ให้มี ค วามหลากหลายและสอดคล้อ งกับ เงื' อ นไขหรื อ สภาพการทํา งานหรื อ ลัก ษณะขององค์ก ร มี ก ารปรับ สวัส ดิ ก ารหรื อ ค่ า ตอบแทนที' เ หมาะสมกับ ผลงานที' เ ที ย บเคี ย งได้กับ ค่ า ตอบแทนใน ภาคเอกชน ตลอดจนมีช่องทางในการอุทธรณ์และร้องทุกข์เมื'อไม่ได้รบั ความเป็ นธรรม 3. แผนการปรับ เปลี+ ย นกฎหมาย คณะกรรมการปฏิ รู ป ระบบราชการได้เ สนอให้มี การปรับปรุงระเบียบ กฎหมายต่างๆ ที'เกี'ยวข้องกับชีวิตความเป็ นอยู่ของประชาชน ปรับลดขันตอน การปฏิบัติ ง านที' ซําซ้อน กํา หนดขันตอนการติ ดต่อราชการที' ชัดเจนเพื' อให้เกิ ดประสิ ท ธิ ภาพและ รวดเร็ ว ในการให้บ ริ ก ารแก่ ป ระชาชน มี ก ารปรับ ข้อ ความในกฎหมายให้มี เ นื อ หาที' เ ข้า ใจง่ า ย ไม่สลับซับซ้อน ไม่ลา้ สมัย มีลกั ษณะที'มองการณ์ไกล และปรับปรุงกฎหมายที'เกี'ยวข้องกับการทํางาน ในระบบราชการให้มีความเป็ นสากลที' เอื อต่อการบริหารและพัฒนาประเทศ รวมทังมีก ารสํารวจ พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

35

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

ความคิ ด เห็ น ของประชาชนในเรื' อ งกฎระเบี ย บเพื' อ หาช่ อ งทางในการลดขันตอนที' ยุ่ ง ยากลง อันจะเป็ นการลดช่องโหว่ของระเบียบที'ก่อให้เกิดโอกาสในการทุจริตคอรัปชัน' ได้ 5. แผนการปรับเปลี+ยนวัฒนธรรมและค่านิยมในการบริหารงานภาครัฐ คณะกรรมการ ปฏิรูป ระบบราชการเล็ ง เห็ นว่า เพื' อให้ก ารปฏิ รูป ระบบบริห ารจัด การภาครัฐ แนวใหม่สัม ฤทธิ ผ ล เจ้า หน้ า ที' รัฐ ต้อ งมี ก ารเปลี' ย นแปลงค่ า นิ ยมและวัฒ นธรรมการทํ า งานใหม่ โ ดยสิ น เชิ ง ซึ' ง จะ สําเร็จได้นันจะต้องเริ'มต้นด้วยการเสริมสร้างจรรยาบรรณในการทํางานของข้าราชการ มีการรณรงค์ ให้เจ้าหน้าที'ของรัฐประพฤติ ตนตามจรรยาบรรณของข้าราชการ มีความซื' อสัตย์สุจ ริต ขยันอดทน มุ่ง มัน' ที' จะทํางานให้บ รรลุ ผ ล มีความรับ ผิ ดชอบต่อหน้าที' ของตน มีก ารเสริมสร้างทัศนคติ ที'ดีของ ข้าราชการในการให้บริการกับประชาชนเพื'อไม่ให้ขา้ ราชการ มีความรูส้ ึกเป็ นเจ้านายของประชาชน และให้ข า้ ราชการมี ค วามเชื' อ และความเคารพในสิ ท ธิ ม นุ ษ ยชนสร้า งวัฒ นธรรมของการทํา งาน ที'ใกล้ชิดและเป็ นมิตรกับประชาชน มีการรณรงค์ให้เจ้าหน้าที'ของรัฐและประชาชนร่วมกันแก้ไขและ ป้ องกันปั ญหาการทุ จ ริตคอรัป ชัน' โดยให้ป ระชาชนช่วยตรวจสอบและป้ องกันการทุ จ ริต คอรัป ชัน' รวมทังสร้างระบบคุ ม้ ครองผูใ้ ห้ขอ้ มูลและเป็ นพยานในเรื'องการทุจ ริตคอรัปชัน' และประพฤติมิชอบ ในการปฏิบตั ิงานของข้าราชการหรือเจ้าหน้าที'ของรัฐ จากที'กล่าวมาข้างต้น จะเห็นได้วา่ การปฏิรูประบบการบริหารราชการไทยมีประวัติและพัฒนาการ มายาวนาน โดยเริ'มต้นจากความพยายามที'จ ะปรับ เปลี'ย นรูปแบบการบริหารราชการตามแนวคิด Bureaucracy อย่างค่อยเป็ นค่อยไป ในขณะที'ประเทศไทยยังติดต่อกับนานาอารยประเทศไม่มากนั ก และยังไม่ได้เป็ นส่วนหนึ' งของระบบโลก ต่อมาในช่วงระหว่างปี ค.ศ. uvat – uvva แนวคิดตามลัทธิ เสรี นิ ย มใหม่ไ ด้บี บ บัง คับ ให้ป ระเทศไทยหัน มาทบทวนรูป แบบการบริ ห ารราชการไทย เพื' อ ให้มี ศัก ยภาพและความพร้อ มในการแข่ง ขัน ทางการค้า ภายใต้ร ะบบการค้า เสรี ประเทศไทยประสบ ความสํา เร็ จ ในการเข้า ไปเป็ นสมาชิ ก ของระบบการค้า เสรี แ ละประเทศไทยได้เ ป็ นสมาชิ ก ของ องค์ก ารการค้า โลกอย่ า งสมบู ร ณ์ ในปี ค.ศ. uvv` ในช่ ว งระยะเวลาดั ง กล่ า ว ประเทศไทย อยู่ ใ นขั นตอนของการตกผลึ ก ทางความคิ ด โดยปราศจากรู ป ธรรมของการบริ ห ารที' ชั ด เจน ผลที'เกิดขึนคือ ประเทศไทยเข้าสู่การแข่งขันทางการค้า (ในระบบการค้าเสรีของโลก) โดยปราศจาก การเตรีย มความพร้อมและการขาดทัก ษะทางการบริหารภาครัฐ ส่ง ผลให้ป ระเทศไทยประสบกับ ภาวะบัญชี เดิ นสะพัด ขาดดุ ลอย่างต่อเนื' องนํ าไปสู่ความถดถอยของความเชื' อ มัน' อันเนื' อ งมาจากมี เงิ นทุ นไหลออกอย่างรุ นแรง (ทิ พ ย์สุดา, สุ ขดํา และวศิ น โรจยารุ ณ , _QQŠ) จนกระทัง' นํ าไปสู่ วิกฤติเศรษฐกิจและมีการประกาศใช้อตั ราแลกเปลี'ยนแบบลอยตัวในที'สุด วิก ฤติ เศรษฐกิ จ ต้ม ยํา กุ ง้ เป็ นเหตุ ก ารณ์ที'บี บ บัง คับ จากปั จจัย ภายนอกให้ป ระเทศไทยต้องปฏิ รูป ระบบราชการไทยภายใต้เ งื' อ นไขขององค์ก ารทางการเงิ น ระหว่า งประเทศที' ป ระเทศไทยได้ไ ป กู ้ยื ม เงิ น มาเพื' อ ฟื นฟู วิ ก ฤติ เ ศรษฐกิ จ ของประเทศ ดั ง นั น จึ ง ได้มี ก ารจั ด ทํ า แผนปฏิ รู ป ระบบ ราชการในปี พ.ศ. _Q`_ ซึ'งจุดมุ่งหมายของการปฏิรูประบบราชการในครังนัน เพื'อให้ระบบราชการ ซึ'ง เป็ นฟั นเฟื องหลักในการบริหารประเทศสามารถแก้ไขปั ญหาวิก ฤติ ทางเศรษฐกิ จ ได้อย่างเต็ มที' ในแผนการปฏิ รูป ระบบราชการดัง กล่าวเกิ ดขึนในสมัย ที' นายชวน หลี ก ภัย เป็ นนายกรัฐมนตรีซึ' ง

36

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 2 พัฒนาการการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

มี วิสัย ทัศ น์ ว่า “ระบบราชการเป็ นกลไกหลัก ของการบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น ที' จ ะช่ ว ยให้รัฐ บาล สามารถแก้ไขปั ญหาของบ้านเมืองและอํานวยความผาสุกให้แก่ประชาชน” (สํานักงานคณะกรรมการ ปฏิ รู ป ระบบราชการ, _Q`_) บรรยากาศและมุ ม มองของข้า ราชการและประชาชนโดยทัว' ไป ในขณะนันต่างยอมรับและตระหนักถึงความจําเป็ นของการปฏิรูประบบราชการไทย แต่ในภาคส่วนอื'น ของประเทศยัง มิ ไ ด้มี วิ สัย ทัศ น์ ร่ ว มกับ อดี ต นายกรัฐ มนตรี ข องไทย และไม่ ส ามารถมองเห็ น ถึ ง ความเชื' อ มโยงระหว่ า งคุ ณ ภาพชี วิ ต หรื อ ความผาสุ ก ของประชาชนกั บ ระบบการบริ ห าร ราชการที'ดี การปฏิ รูป ระบบราชการไทยที' ผ่ า นมาจึ ง ยัง ไม่ส ามารถเข้า ถึ ง แก่ น แท้ข องการปฏิ รูป และยัง ขาด แนวคิ ด ทางวิ ช าการที' เ กี' ย วข้อ งกับ การบริ ห ารภาครัฐ ที' จ ะนํ า พาไปสู่ จุ ด มุ่ ง หมายของการสร้า ง ความผาสุ กให้แก่คนในชาติ อย่างไรก็ ตาม ความพยายามที'จะปฏิรูประบบการบริหารราชการไทย เมื'อเกิ ดขึนแล้วไม่ได้สินสุ ดอยู่ที' ก ารแก้ปั ญหาวิก ฤติ เศรษฐกิ จ เท่ านั น การปฏิรูป ระบบการบริหาร ราชการไทยจําเป็ นต้องดําเนิ นการต่อไป เปรีย บเสมือนกระแสนํ าที' ไหลไปอย่างต่อเนื' องซึ' ง เราจะ กล่าวถึง ความต่อเนื' องของการพัฒนาการบริหารระบบราชการไทยในบทต่อไป

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

37

บทที 3 การบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย การปฏิรูประบบราชการไทยตามแนวทางของการบริหารภาครัฐแนวใหม่เริมเกิดขึ" นภายหลัง จากที ประเทศไทยประสบกับ ภาวะวิก ฤติทางเศรษฐกิจ แต่ก ารปฏิรูปครั"ง นั" นมีลัก ษณะเป็ น เพี ย งการปรั บ เปลี ยนเชิ ง โครงสร้า งโดยผ่ านกระบวนการทางกฎหมายโดยผ่ า น พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองทีดี ในบทนี" จะกล่าวถึง กรอบแนวคิ ดในการปฏิรูป ระบบการบริห ารตามแนวทางของการบริห ารภาครัฐ แนวใหม่ ผลในเชิงโครงสร้างทีเกิดขึ" น และกรอบแนวคิดทีจะใช้เป็ นตัวชี" วัดในการประเมินประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และความโปร่งใสในการบริหารตามแนวทางของการบริหารภาครัฐแนวใหม่

จากการปฏิรปู โครงสร้ างไปสูก่ ารปฏิรูประบบบริหารราชการไทย เมือเรามองประวัติศาสตร์ทางการบริหารของประเทศ เราจะเห็นได้วา่ ระบบราชการไทยเป็ นฟั นเฟื อง สําคัญในการปรับตัวและตอบสนองต่อกระแสการเปลียนแปลงของโลก (Bowornwathana, 2000) หรือเป็ นส่วนหนึ งของกระแสโลกาภิวตั น์ ดังนั"น เราจึงมองเห็นได้วา่ ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ประเทศไทยได้มีก ารปฏิรูปโครงสร้างการบริหารและการปกครองของ ประเทศครั"งแรกในรูปแบบกระทรวง ทบวง กรมให้ทันสมัยและสอดคล้องกับความเป็ นรัฐสมัยใหม่ (Modern State) มีก ารบริหารองค์ก ารแบบสมัย ใหม่ทีเป็ นลําดับ ขั"น (Organizational Hierarchy) มีระเบียบกฎเกณฑ์ทางราชการ (Bureaucratic Procedure) ทีชัดเจน ซึงการปฏิรูปดังกล่าวส่งผลให้ ประเทศไทยมีความเข้มแข็งในการเผชิญหน้ากับภัยคุกคามจากลัทธิจกั รวรรดินิยมตะวันตก (Western Imperialism) ทีเข้ามาครอบงําประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในคริสต์ศตวรรษ ที 20 ตอนต้น (ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2541; วรเดช จันทรศร, 2554) การปฏิรูปโครงสร้างของระบบราชการไทยครั"งใหญ่ได้เกิดขึ" นอีกครั"งหนึ งภายหลังการเปลียนแปลง การปกครองจากระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็ นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยท์ รง เป็ นพระประมุข แต่เมือวิเคราะห์ถึงแนวโน้มและรูปแบบของการปฏิรูประบบการบริหารราชการไทย ในช่วงระยะเวลาระหว่างปี พ.ศ. cdef และก่อนหน้าปี พ.ศ. cgdh โดยใช้กรอบในการวิเคราะห์และ

บทที 3 การบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

มุมมองของ ริกส์ (Riggs) (1966) และ วรเดช จันทรศร (2554) เราจะเห็นได้วา่ การปฏิรูประบบ การบริหารราชการไทยในช่วงเวลาดังกล่าว เป็ นเพียงแต่การปรับเปลียนทีมุ่งการขยายตัวของระบบ ราชการทียังดํารงคงไว้ซึงค่านิ ยมและวัฒนธรรมองค์การแบบราชการแต่ไม่ได้แก้ไขปั ญหาทีเกิดขึ" น จากโครงสร้างและรูปแบบการทํางานของระบบราชการทีขาดการประสานงานกันอย่างเป็ นเอกภาพ ดังนั" น เราจึ งเห็นหน่ วยงานราชการบางหน่ วยงานทํางานซํ"าซ้อนกับหน่ วยงานราชการอืนๆ และมี ลัก ษณะต่ า งคนต่ า งทํา (Fragmentation) นอกจากนั" น ในภาพรวมเรายัง ไม่ ส ามารถมองเห็ น ความสมดุลระหว่างกฎเกณฑ์และระเบียบวินัยกับความยืดหยุ่นและความคล่องตัว (Flexibility) ใน ระบบการทํางานมีก ารมองว่า ระบบราชการขาดความโปร่ง ใสและประชาชนไม่สามารถตรวจสอบ การทํางานของข้าราชการ ประชาชนขาดการมีส่วนร่วม ระบบการทํางานและระบบการบริหารยังให้ ความสําคัญกับประสิทธิภาพ (Efficiency) ไม่มากนัก ส่งผลให้ระบบราชการนอกจากจะไม่สามารถ ทําหน้าทีในการขับเคลือนยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศได้อย่างเต็มที (ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2541; นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ , 2544; สมคิด เลิศไพฑูรย์, 2547) แล้วยังไม่สามารถประคับประคอง ระบบเศรษฐกิจของประเทศให้พน้ ภัยจากภาวะคุกคามจากภายอกทีมากับลัทธิเสรีนิยมใหม่ ส่งผลให้ ประเทศไทยประสบกั บ ภาวะวิ ก ฤติ ท างเศรษฐกิ จ ในปี พ.ศ. cgdh และจํ า เป็ นต้อ งยื นขอรับ ความช่วยเหลือทางการเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ภาวะวิกฤติเศรษฐกิจครั"งนั" น นอกจากจะทําให้ป ระเทศไทยสูญเสีย ความเป็ นอิ สระในการบริหารระบบเศรษฐกิจ ของตนเองแล้ว ประเทศไทยยังต้องทําการปฏิรปู ระบบราชการไทยครั"งใหญ่อีกครั"งหนึ ง การปฏิรูประบบบริหารราชการไทยหลังจากภาวะวิกฤติเศรษฐกิจในปี พ.ศ. cgdh เป็ นการปฏิรูป ที เกิ ด จากปั จจัย ภายนอกมากดดัน และสร้างความจํา เป็ นให้ป ระเทศไทยต้อ งปฏิ รูป ระบบบริห าร ราชการอย่างหลี ก เลี ยงไม่ได้ ผูบ้ ริหารระดับประเทศในช่วงภาวะวิก ฤติเศรษฐกิ จ ต่างตระหนั กดี ว่า ประเทศไทยจําเป็ นต้องทําการปรับระบบการบริหารราชการของประเทศให้ทนั ต่อสภาวการณ์แข่งขัน ในเวทีเศรษฐกิจโลก และเพือความอยู่รอดและสามารถฟื" นตัวจากภาวะวิกฤติเศรษฐกิจของประเทศ ส่ง ผลให้ในสมัย ของรัฐบาลนายชวน หลี ก ภัย ในฐานะผูน้ ํ าประเทศได้นําแผนปฏิรูป ระบบบริหาร ภาครัฐเสนอต่อทีประชุ มคณะรัฐมนตรีเพือให้ความเห็นชอบในวันที tt พฤษภาคม พ.ศ. cgdc ต่อมา สภาผูแ้ ทนราษฎรได้มีการตราพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. cgdc พระราชบัญญัติ ทุนวิสาหกิจ พ.ศ. cgdc และออกระเบียบสํานั กนายกรัฐมนตรีวา่ ด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการ บ้านเมืองและสังคมทีดี พ.ศ. cgdc รัฐบาลของนายชวน หลีกภัย ได้ต"ังเป้าไว้ว่าจะต้องดําเนิ นการ ปฏิรปู ระบบราชการไทยให้แล้วเสร็จภายในปี พ.ศ. cgdu แต่เนื องด้วยความอุย้ อ้ายของระบบราชการ จึ ง ทํ า ให้ร ะบบราชการไม่ ส ามารถดํ า เนิ นการก้า วไปสู่ ก ารพั ฒ นาได้อ ย่ า งรวดเร็ ว ตามที ตั" ง เป้าหมายไว้ได้ เมือพันตํารวจโท ดร. ทักษิ ณ ชินวัตร (ยศในขณะนั"น) เป็ นนายกรัฐมนตรี (พ.ศ. 2544 – cgdw) การปฏิรูป ระบบริห ารราชการไทยเป็ นหนึ งในนโยบายหลัก ของรัฐบาล โดยรัฐ บาลได้ดําเนิ นการ หลายอย่ า งและหลายด้า นที เป็ นการขับ เคลื อนการปฏิ รู ป ระบบราชการเพื อให้ส อดคล้อ งกั บ แนวทางการบริ ห ารภาครั ฐ แนวใหม่ อ ย่ า งจริ ง จั ง แต่ ด ้า นที ได้รั บ ความสนใจมากที สุ ด คื อ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

39

บทที 3 การบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

วาทกรรมการบริ ห ารจัด การภาครัฐ ในแนวทางของบริ ษั ท ธุ ร กิ จ เอกชนและการกระจายอํา นาจ ซึ งได้เ ป็ นที ประจั ก ษ์ เ ด่ น ชัด ว่า เป็ นแนวทางปฏิ รู ป ที ไม่ ง่ า ยต่ อ การนํ า ไปกํา หนดเป็ นกฎเกณฑ์ หรือแนวทางปฏิบตั ิในระบบราชการ แต่อย่างไรก็ตามถื อได้วา่ ในสมัยนั" นรัฐบาลได้มีการดําเนิ นการ เพือขับเคลือนการปฏิรูประบบราชการโดยยึดหลักการของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ในทางนิ ตินัย ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที g) พ.ศ. cghg ส่งผลให้ เกิดการจัดตั"งสํานั กงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) เพือจัดทําแผนยุทธศาสตร์ใน การพัฒนาระบบราชการไทยมีการจัดทําแผนแม่บทเพือการพัฒนาระบบราชการ พ.ศ. cgdf-cgdw มีการออกพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. cgdg และมีการออกพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารจัดการบ้านเมืองทีดี พ.ศ. cgdf ซึงเป็ นการพัฒนาต่อยอดมาจาก ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวา่ ด้วยการสร้างระบบการบริหารกิจการบ้านเมืองทีดี พ.ศ. cgdc แม้ว่ากระบวนการปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการบริหารภาครัฐแนวใหม่จะได้เริมมาตั"ง แต่ ปลายปี พ.ศ. cgdh เป็ นต้นมา แต่นักวิชาการส่วนหนึ งมองว่าในสมัยรัฐบาลของ พ.ต.ท. ดร. ทักษิ ณ ชินวัตร มีการดําเนิ นการปฏิรปู ระบบตามแนวทางของการบริหารภาครัฐแนวใหม่มากกว่ารัฐบาลใดๆ ในอดีตทีผ่านมา (เศกสิน ศรีวฒ ั นานุ กูลกิจ, cgdf) ทั"งนี" เป็ นเพราะเราสามารถมองเห็นเป้าหมาย และผลลัพธ์ในการปฏิรปู ทีชัดเจนซึงมีอยู่ u ประการ ได้แก่ t. หน่ วยงานภาครัฐมีการทํางานตามนโยบายรัฐบาลได้รวดเร็วและมีประสิทธิ ภาพและ ประสิทธิผล (สถาบันวิจยั และให้คาํ ปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, cgdx) c. หน่ วยงานในลัก ษณะกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ ที มีอยู่เดิ มมีความคล่องตัวและมี โครงสร้าง ทีมีความยืดหยุ่นมากขึ" น มีรูปแบบการบริหารแบบใหม่ๆ ทีเอื" อต่อการเพิมศักยภาพและ ประสิทธิภาพในการบริการสาธารณะ (สํานักงานคณะกรรมการปฏิรปู ระบบราชการ, cgdt; cgdf) u. หน่ วยงานภาครัฐมีรูปแบบการทํางานและการประเมินผลงานทีมุ่งเน้นผลสัมฤทธิyและ มีความโปร่งใสในการทํางาน (โกวิท กังสนันท์, cggc) จากการที มีก ารกําหนดเป้ าหมายในเชิ ง การบริหารจัดการที ชัดเจนดัง กล่าวจึ ง ส่ง ผลให้ก ารปฏิรูป การบริ ห ารภาครั ฐ ครั" ง นี" มี ค วามแตกต่ า งจากการปฏิ รู ป ในอดี ต ที ผ่ า นมาในประเทศไทย หลั ก การปฏิ รู ป ที สํ า คัญ คื อ การเสริ ม สร้า งการมี ส่ ว นร่ ว มของภาคประชาชน การเสริ ม สร้า ง ความโปร่ง ใสในภาครัฐทั"ง ในระดับ ชาติ ภูมิภาค และท้องถิ น และหลัก การดัง กล่าวสอดคล้องกับ หลักปรัชญาสําคัญของแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ ฉบับที x (พ.ศ. cgdh - cgdd) และฉบับ ที w (พ.ศ. cgdg - cgdw) และสอดคล้องกับ เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนู ญฉบับ ปี พ.ศ. cgdh และกฎหมายลูกทีตามมา จะเห็นได้วา่ ในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที g) พ.ศ. cgdg ได้กาํ หนดให้ มีการเพิมประสิทธิภาพและความคุม้ ค่าของงานราชการโดยกําหนดให้มีการลดขั"นตอนการปฏิบตั ิงาน การลดภารกิ จ และยุ บ เลิ ก หน่ วยงานที ไม่จําเป็ น การกระจายภารกิ จ และทรัพ ยากรให้แ ก่ท อ้ งถิ น

40 40

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 3 การบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

กระจายอํานาจการตัดสินใจ การอํานวยความสะดวก และสนองความต้องการของประชาชนส่วนใน พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองทีดี พ.ศ. cgdf ได้กาํ หนดให้ หน่ วยราชการทุกหน่ วยงานคํานึ งถึง t) ประโยชน์สุขของประชาชน c) สัมฤทธิผลในการปฏิบตั ิงาน u) ประสิ ทธิ ภาพและความคุ ม้ ค่า d) การลดขั"น ตอนการปฏิบัติง าน g) การปรับ ปรุ ง ภารกิ จ ของ ส่วนราชการให้ทันต่อเหตุก ารณ์ f) การอํานวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของ ประชาชน และ e) การประเมินผลการปฏิบตั ิงานอย่างสมําเสมอ ซึงทั"งหมดนี" ยึดผลประโยชน์สูงสุ ด ของประชาชนเป็ นหลักและสอดคล้องกับการบริหารภาครัฐแนวใหม่

กรอบแนวคิดในการปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการบริหาร ภาครัฐแนวใหม่ ในช่วงระยะเวลา 20 ปี ผ่านมา นักวิชาการทางด้านการบริหารหลายท่านมองว่า กระแสการปฏิรูป ภาครัฐเป็ นปรากฏการณ์ทางสัง คมที สําคัญและถื อว่าเป็ น “ขบวนการปฏิรูป การบริหารของโลก” (Kettl, 2000; Peters, 2001) ท่ามกลางกระแสดัง กล่าว แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ได้เข้ามาเป็ นแนวคิดแกนหลักสําคัญของการปฏิรูปการบริหารงานภาครัฐโดยนั กวิชาการและชนชั"น ผู ้นํ า ของไทยภายใต้ม โนคติ ที ว่ า ระบบการบริ ห ารภาครัฐ จะต้อ งมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและจะต้อ งมี ความยืดหยุน่ คล่องตัวเฉกเช่นเดียวกับองค์การในภาคธุรกิจเอกชน (Cheema, 2005) ทั"งนี" แนวคิดนี" ยัง มีคุ ณ ลัก ษณะอื นๆ อี ก หลายประการ ได้แก่ ผลิ ต ภาพ (Productivity) และกลยุ ท ธ์ก ารตลาด (Marketization) ทีเน้นการให้บริการ (Service Orientation) มีการบริหารแบบกระจายอํานาจ (Decentralization) และมีกระบวนการประเมินผลแบบมุง่ เน้นผลงาน (Kettl, 2000) นอกจากทีกล่าวมานี" ฮูด้ (Hood, 1991) และ ลาร์บี" (Larbi, 1998a; 1998b) ได้ให้ทรรศนะที สอดคล้องกันกับนั ก วิชาการทีกล่าวนามมาข้างต้น โดยสรุปได้ว่า ฮู ด้ และ ลาร์บี" มีความคิดเห็นว่า การบริหารภาครัฐ แนวใหม่มีปรัชญาทีเกียวข้องกับกลไกตลาด 2 ประการ คือ 1. การบริ ห ารจั ด การตามแนวปฏิ บั ติ ใ นภาคธุ รกิ จ เอกชน (Business-type Managerialism) ที เน้นความเป็ นอิ สระ ความยืดหยุ่น และความคล่องตัวในการบริหารองค์ก าร โดยจําเป็ นต้องมีการระบุผลผลิตขององค์การ (Organizational Output) และตัวชี" วัดผลผลิตสําคัญ (Key Performance Indicator) ทีชัดเจน ตลอดจนมีระบบการวัดประเมินผลทีเข้มข้นและสมําเสมอ (Hood, 1991; Ferlie et al., 1996) 2. การแข่งขันตามกลไกตลาด (Market Competition) ซึงมีทีมาจากเศรษฐศาสตร์ องค์การแนวใหม่ (New Institutional Economics) ได้แก่ ทฤษฎี Transaction Cost และทฤษฎี Principal-Agent (Williamson, 1975; 1985) โดยทฤษฎีเหล่านี" ตั"งอยู่บนฐานคติทีว่า กลไกตลาดที เน้นการแข่งขันและการลดขนาดภาครัฐตลอดจนการสร้างระบบแรงจูงใจภายในองค์การทีเหมาะสม จะก่อให้เกิดประสิทธิภาพในการจัดบริการสาธารณะ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

41

บทที 3 การบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

จากทีกล่าวมาข้างต้น จึง มองเห็นได้ชัดเจนว่า การบริหารภาครัฐแนวใหม่มีรายละเอี ยดปลีกย่อยที แตกต่ างไปจากการบริ หารภาครัฐ แบบดั"ง เดิ ม (O’Flynn, 2007) โดยเฉพาะในประเด็ น เรือง ความยืดหยุน่ และคล่องตัวซึงเป็ นค่านิ ยมสําคัญของแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ซึงในประเด็นนี" ฟิ ฟเนอร์ (Pfiffner, 2004) ได้วพิ ากษ์และชี" ให้เห็นถึงจุดอ่อนของการทํางานตามลําดับขั"นการบังคับบัญชา (Organizational Hierarchy) ตามทฤษฎี Bureaucracy ของ แม็ก เวเบอร์ และหลักวิทยาศาสตร์ การบริหาร (Science of Administration) ตามทฤษฎีของกูลิค (Gulick and Urwick, 1937) ข้อวิพากษ์ต่างๆ ของฟิ ฟเนอร์ กอปรกับความหลากหลายของบริบ ททางการเมืองและการปกครอง ของแต่ละประเทศทําให้ เคทเทิล (Kettl, 2000) เสนอแนวทางการปฏิรูปการบริหารงานภาครัฐ ตามแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ไว้เป็ น 2 แนวทาง คือ แนวทางที9 1 เป็ นแนวทางการปฏิรูปที9มุ่งเน้นการถ่ายโอนภาระหน้าที9การจัดบริการ สาธารณะไปยัง องค์ก ารภาคธุ ร กิ จ เอกชน (Privatization) ซึ งเป็ นรู ป แบบการปฏิ รู ป สํ า หรับ กลุ่ ม ประเทศในเครื อ จัก รภพอัง กฤษ (British Commonwealth) โดยเฉพาะประเทศนิ ว ซี แ ลนด์ ประเทศออสเตรเลีย และประเทศสหราชอาณาจักร ซึงถือเป็ นการปฏิรูปทีมุ่งลดขนาดของภาครัฐและ เพิ มบทบาททางการบริหารกิ จ การสาธารณะให้แก่ภาคธุ รกิ จ เอกชน เนื องจากภาครัฐในประเทศ เหล่ านี" มี ลัก ษณะเป็ นระบบราชการที รวมศูน ย์อํา นาจและมี จํา นวนบุ ค ลากรและบทบาทหน้า ที ที หลากหลาย แนวทางที9 2 เป็ นแนวทางที9ถื อ กํา เนิ ด ขึJ นจากความพยายามในการปฏิ รู ประบบ การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะท้อ งถิ9 น ในประเทศสหรัฐ อเมริ ก า (Reinventing Government) ซึงเกิดขึ" นในระดับรัฐบาลสหพันธรัฐ (Federal Government) ในสมัยประธานาธิบดี บิล คลินตัน (Bill Clinton) (Osborne and Gaebler, 1992) ความแตกต่างของแนวทางที c จากแนวทางที t มี เหตุผ ลเนื องมาจากหน่ วยงานภาครัฐของประเทศสหรัฐอเมริก ามีขนาดและอํานาจหน้าทีน้อยกว่า ภาครัฐในประเทศกลุ่มเครือจักรภพอังกฤษ การปฏิรปู การบริหารงานภาครัฐในประเทศสหรัฐอเมริกา จึงเน้นไปที การเสริมสร้างประสิทธิ ภาพและความคล่องตัวให้แก่หน่ วยงานภาครัฐในการจัดบริการ สาธารณะมากกว่าจะเป็ นการลดขนาดและจํากัดขอบเขตอํานาจหน้าทีของหน่ วยงานภาครัฐ กล่าวในอีกนัยหนึ ง แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่มีลกั ษณะเป็ น “ช่อ (Bundle)” หรือ “ระบบ (System)” ของแนวความคิดและเทคนิ คการบริหารทีมีรากฐานมาจากการบริหารงานในภาคธุรกิจ เอกชน (Hood,1991; 1995; Pollitt, 1990) ทีมุ่งเน้นผลิตภาพ (Productivity) ประสิทธิ ภาพ (Efficiency) และผลสัมฤทธิy (Results) มากกว่า ระเบี ย บขั"นตอน (Procedures) ตามทฤษฎี Bureaucracy แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่จึงถือเป็ นการเปลียนโฉมหน้าของการบริหารงาน ภาครัฐจากเดิมทีเน้นลําดับชั"นในการบังคับบัญชาและมีการรวมศูนย์อํานาจในการตัดสินใจไปเป็ น “การบริหารกิจการสาธารณะ (Public Affairs Management)” ทีเน้นหลักการแข่งขันตามกลไกตลาด (Stewart and Walsh, 1992; Flynn, 1993; Walsh, 1995; Clarke and Newman, 1997)

42 42

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 3 การบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

ผลในเชิงโครงสร้ างที'เกิดขึ*นในประเทศไทย การปฏิรูปการบริหารภาครัฐตามรัฐธรรมนู ญ กฎหมาย และระเบียบทีเกียวข้อง ดังทีกล่าวมาข้างต้น ทํ า ให้ป ระเทศไทยมี ห น่ ว ยงานของรั ฐ ในกํ า กั บ ของฝ่ ายบริ ห ารเกิ ด ขึ" นอี ก c ประเภท ได้แ ก่ t) หน่ วยงานของรัฐในกํากับของฝ่ ายบริหารทีมีสถานะเป็ นนิ ติบุคคล และ c) หน่ วยงานทีใช้อาํ นาจ รัฐในการให้บริการสาธารณะหรือเป็ นกลไกของรัฐแต่ไม่เป็ นองค์กรของรัฐ (สํานักงานคณะกรรมการ ปฏิรปู ระบบราชการ, cggu) เมือมองไปทีหน่ วยงานประเภทแรก เราจะเห็นได้ชดั เจนว่า การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางของ การบริหารภาครัฐแนวใหม่ก่อให้เกิดหน่ วยงานของทางราชการขึ" นมาใหม่อย่างมากเป็ นจํานวนถึ ง uge องค์ก าร หน่ วยงานที เกิ ดขึ" นใหม่ท"ัง หมดนี" เป็ นหน่ วยงานของรัฐที ขึ" นโดยตรงกับ ฝ่ ายบริหาร หน่ วยงานทั"งหมดนี" มีสถานะเป็ นนิ ติบุคคล (ตารางที t) หน่ วยงานประเภทนี" ยังสามารถแบ่งแยกออก ได้เป็ นอีก d ประเภท คือ t) ส่วนราชการ ได้แก่ กรม และส่วนราชการระดับกรม จํานวน 155 แห่ง c) รัฐวิสาหกิจ จํานวน gx แห่ง u) องค์การมหาชน จํานวน gd แห่ง และ d) หน่ วยงานรูปแบบใหม่ ได้แก่ หน่ วยงานธุรการภายในองค์กรอิสระ กองทุนทีเป็ นนิ ติบุคคล และหน่ วยบริการรูปแบบพิเศษ จํานวน wh แห่ง นอกจากหน่ ว ยงานประเภทแรกแล้ว การปฏิ รูป ครั"ง นี" ยัง ก่ อ ให้เ กิ ด หน่ ว ยงานอี ก ประเภทหนึ งคื อ หน่ ว ยงานที ใช้อํานาจรัฐ ในการให้บ ริก ารสาธารณะและถื อว่า เป็ นกลไกของรัฐ แต่ พ นั ก งานไม่ไ ด้ เป็ นข้าราชการ ซึงสามารถแบ่งออกได้อีก u ประเภท คือ สภาวิชาชีพ สถาบันภายใต้มูลนิ ธิซึงเป็ น กลไกของส่วนราชการและนิ ติบุคคลเฉพาะกิจ ตารางที9 P จํานวนหน่ วยงานของรัฐในกํากับของฝ่ ายบริหารทีมีสถานะเป็ นนิ ติบุคคล ประเภทหน่วยงานของรัฐ

จํานวน

ส่วนราชการทีมีฐานะเป็ นกรมและเทียบเท่ากรม รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนทีจัดตั"งขึ" นตาม พ.ร.บ. องค์การมหาชน พ.ศ. 2542 องค์การมหาชนทีจัดตั"งตาม พ.ร.บ. เฉพาะ (หน่ วยงานในกํากับ) หน่ วยธุรการขององค์กรของรัฐทีเป็ นอิสระ

tgg gx uw tg x

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

43

บทที 3 การบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

ตารางที9 P (ต่อ) ประเภทหน่วยงานของรัฐ มหาวิทยาลัยของรัฐ มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ หน่ วยบริการรูปแบบพิเศษ หมายเหตุ: * ข้อมูล ณ วันที ch มกราคม cggx

จํานวน fe tu c

ทั"งหมดนี" ชี" ให้เห็นว่าผลจากการปฏิรูประบบราชการก่อให้เกิดหน่ วยงานราชการใหม่ๆ คําถามที น่ าสนใจคือ หน่ วยงานต่างๆ ทีเกิดขึ" นใหม่เหล่านี" มีประสิทธิ ภาพ ประสิทธิ ผล และความโปร่งใสใน การทํางานอย่างไร ในการค้นหาคําตอบนี" ผูเ้ ขียนจะวิเคราะห์ผลสัมฤทธิyในการบริหารขององค์การที เกิดขึ" นใหม่โดยเปรียบเทียบกับองค์การมหาชนทีผูเ้ ขียนสุ่มเลือกมา โดยเป็ นองค์กรทีได้รบั การจัดตั"ง ตามพระราชกฤษฏีก าจัดตั"งองค์กรมหาชน พ.ศ. cgdc และพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. cgdc กับหน่ วยงานทีมีลกั ษณะเป็ น Statutory Board ของประเทศสิงคโปร์ซึงเป็ นหน่ วยงานภาครัฐ ทีกําเนิ ดขึ" นตามแนวความคิดของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ และเปรียบเทียบมหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐหรือมหาวิทยาลัยนอกระบบในประเทศไทยซึงจําแนกออกเป็ น c ประเภท คือ มหาวิทยาลัยใน กํา กับ ของรัฐ ที ถู ก แปรสภาพจากมหาวิท ยาลัย ของรัฐ และมหาวิท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ นั บ ตั"ง แต่ การจัดตั"ง เปรียบทียบกับมหาวิทยาลัยของรัฐหรือมหาวิทยาลัยทีมีสถานะเป็ นส่วนราชการ

ตัวชี*วัดในการประเมิน ตัวชี" วัดที ใช้ในประเมินเปรียบเที ยบครั"ง นี" มีอยู่ u มิติ ประกอบด้วยมิติดา้ นประสิ ทธิ ภาพ มิติดา้ น ประสิทธิ ผล และมิติดา้ นความโปร่งใส โดยผูเ้ ขีย นได้กําหนดคํานิ ยามของมิติท"ัง u มิติ แล้วจึงมา กําหนดตัวชี" วัดหรือประเภทของตัวชี" วัดทีแสดงถึงผลสัมฤทธิy ของการดําเนิ นงานขององค์การมหาชน และผลสัมฤทธิy ของการดําเนิ นงานของสถาบันอุดมศึ กษาไว้ ส่วนแนวคิดทฤษฎีอันเป็ นพื" นฐานของ การกําหนดคํานิ ยามเชิงปฏิบตั ิการของตัวชี" วัดทั"ง u มิติ ซึงจะใช้เป็ นเกณฑ์กลางในการเปรียบเทียบ องค์ก ารมหาชน สถาบันอุ ดมศึ ก ษาของรัฐที เป็ นส่วนราชการ และสถาบันการศึ ก ษาที เป็ นองค์ก ร ในกํากับ ซึงจะกล่าวอย่างละเอียดอีกครั"งหนึ งในบทต่อไป แต่อย่างไรก็ตาม เพือให้ผูอ้ ่านได้มีบริบทใน การทํ า ความเข้า ใจกั บ ผลการวิ เ คราะห์ใ นบทต่ อ ไป จะกล่ า วถึ ง ตั ว ชี" วัด ในทั" ง u มิ ติ พ อสั ง เขป ไว้ดงั ต่อไปนี"

ประสิทธิภาพ (Efficiency) ในการประเมินประสิทธิภาพจะพิจารณาจากการเลือกวิธีการทีดีทีสุดหรือประหยัดทีสุดเพือให้บรรลุ ตามพันธกิจ และวัตถุประสงค์ขององค์การ (Osborne and Gaebler, 1992) โดยผูเ้ ขียนได้กาํ หนด

44 44

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 3 การบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย

ตัวชี" วัดประสิ ทธิ ภ าพขององค์ก ารมหาชน ได้แ ก่ ต้นทุ นต่ อหน่ ว ยผลิ ต และอัตราส่วนค่าใช้จ่ ายใน การบริหารองค์การ ส่วนตัวชี" วัดประสิทธิภาพของสถาบันอุดมศึกษาได้แก่ ตัวทุนค่าใช้จ่ายต่อหัวของ นักศึกษา และสัดส่วนค่าใช้จ่ายหมวดต่างๆ ของมหาวิทยาลัย

ประสิทธิผล (Effectiveness) การประเมินประสิทธิผลในทีนี" ดําเนิ นการโดยการพิจารณาจากผลผลิตขององค์การว่าตรงตามพันธกิจ และวัตถุประสงค์ขององค์การหรือไม่ (Pfeffer, 1982) ความสามารถขององค์การในการแสวงหาและ ระดมทรัพยากรมาใช้ในการดําเนิ นงานขององค์การ และความพึงพอใจของผูร้ บั บริการ/ผูม้ ีส่วนได้เสีย (Boschken, 1994; Rainey, 2003) โดยผูเ้ ขียนได้กาํ หนดตัวชี" วัดประสิทธิผลขององค์การมหาชน ได้แก่ ความสอดคล้องของผลผลิตกับพันธกิจขององค์การโดยเทียบเคียงกับ Statutory Board ของ ประเทศสิงคโปร์ รายได้ขององค์การจากแหล่งอืนทีนอกเหนื อไปจากเงินอุดหนุ นจากรัฐ ความพึงพอใจ ของผูร้ บั บริการจากองค์การมหาชน ส่วนตัวชี" วัดประสิทธิ ผลของสถาบันอุ ดมศึก ษา ได้แก่ จํานวน ผลงานวิจยั ทีได้รบั การตีพิมพ์ในวารสารวิชาการนานาชาติทีปรากฏในฐานข้อมูล SCOPUS รายได้อืน ทีมหาวิทยาลัย สามารถแสวงหาได้เองนอกเหนื อไปจากเงินอุดหนุ นของรัฐ และความพึง พอใจของ บุคลากรมหาวิทยาลัยซึงรวมถึงนักศึกษา

ความโปร่งใส (Transparency) การประเมินความโปร่งใสขององค์การ ในทีนี" หมายถึง การเปิ ดเผยข้อมูลทีสําคัญขององค์การให้แก่ สาธารณชนได้รบั ทราบ (Nanz and Steffeck, 2004; Armstrong, 2005; Heeks, 2008) โดย ผูเ้ ขียนได้กําหนดตัวชี" วัดความโปร่งใสขององค์การมหาชน ได้แก่ การเผยแพร่ขอ้ มูลเกียวกับบริการ และมาตรฐานบริการขององค์การบนเวบไซต์ของหน่ วยงาน การเผยแพร่ขอ้ มูลต่อสาธารณชนเกียวกับ ระเบียบและข้อบังคับงานพัสดุขององค์การ ตลอดจนเผยแพร่ขอ้ มูลเกียวกับกระบวนการจัดซื" อจัดจ้าง พัสดุครุภณ ั ฑ์ขององค์การบนเวบไซต์ ส่วนตัวชี" วัดความโปร่งใสของมหาวิทยาลัย ได้แก่ การพัฒนาหรือ สร้างระบบการติดตามประเมินผลงานของบุคลากร และโครงสร้างและกลไกในการตรวจสอบถ่วงดุล คณะผูบ้ ริหารของมหาวิทยาลัย

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

45

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิรูประบบบริหารราชการไทย หน่ วยงานภาครัฐของไทยทีเกิดขึนภายหลังจากการปฏิรูปราชการ ปี พ.ศ. #$%# ทีถือว่าเป็ น หน่ ว ยงานที มี ค วามสํา คัญ ต่ อ การศึ ก ษาวิ จัย ทางด้า นรัฐ ประศาสนศาสตร์ใ นยุ ค ปั จจุ บัน คือ องค์การมหาชน (จุมพล หนิ มพานิ ช, #$%7) องค์การมหาชนตามทฤษฎีเป็ นองค์การ กึงอิสระทีไม่ใช่หน่ วยงานราชการ (Quasi-Autonomous Non-Governmental Organization) ซึงมีความคล่องตัวและเป็ นอิสระในการดําเนิ นงานมากกว่าหน่ วยงานราชการ (Flinders and Smith, 1999; Van Thiel, 2001; Gray, 2003) ดังนัน เราจึงตังเป็ นสมมติฐานได้ว่า องค์การมหาชนน่ าจะมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และความโปร่งใสในการทํางานตามแนวคิด ของการบริ ห ารภาครั ฐ แนวใหม่ เ พื อพิ สู จ น์ ข ้อ สมมติ ฐ านดั ง กล่ า ว ในบทนี จะเริ มต้น ด้ว ยการวิเ คราะห์ผ ลการดํา เนิ น การขององค์ก ารมหาชนในประเทศไทย โดยเที ย บเคี ย ง มาตรฐาน (Benchmarking) กับองค์การมหาชนทีเรียกว่า Statutory Board ของสาธารณรัฐ สิงคโปร์

การเลือกองค์การมหาชนเพือวิเคราะห์เปรียบเทียบ การเสนอผลทีได้จ ากการวิเคราะห์เที ย บเคีย งการดําเนิ นงานขององค์ก ารมหาชนใน # ประเทศที จะกล่าวถึ ง ต่อไปในหนั ง สื อนี ใช้ขอ้ มูลจากรายงานวิจัย ฉบับ สมบูรณ์เรือง ผลสัมฤทธิf ขององค์ก ารมหาชนทีจัดตังขึนตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. #$%# (ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา และ อั ช กรณ์ วงศ์ ป รี ดี , #$$g) ซึ งการเลื อ กองค์ ก ารมหาชนมาศึ ก ษาเปรี ย บเที ย บเริ มต้น ด้ว ย การจําแนกองค์การมหาชนตามเกณฑ์ของสถาบันวิจยั และให้คาํ ปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (#$%7) ทําให้สามารถจําแนกองค์การมหาชนได้ % ประเภท คือ 1. หน่ วยงานทีทําหน้าทีให้บริการสาธารณะ (Public Service Delivery Agency) หมายถึ ง องค์การมหาชนทีทําหน้าทีจัดบริการสาธารณะและสามารถแสวงหารายได้เพือหล่อเลีย ง

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

หน่ ว ยงานตน โดยในปั จจุ บัน มี โ รงพยาบาลบ้า นแพ้ว เท่ า นั น ที เป็ นองค์ก ารมหาชนประเภทนี แต่อย่างไรก็ตาม ด้วยความสามารถในการพึงพาตนเองทางด้านการเงินของโรงพยาบาลบ้านแพ้วซึง แตกต่างจากองค์ก ารมหาชนอื นๆ ในประเทศไทย จึ ง ไม่นําโรงพยาบาลบ้านแพ้วเข้ามาวิเคราะห์ เปรียบเทียบ 2. หน่ วยงานทีทําหน้าทีวิจยั และพัฒนาองค์ความรู ้ (Research and Development Agency) หมายถึ ง องค์ก ารมหาชนที ทําหน้าที ในการวิจัย พัฒนา และต้องอาศัย ความรูข้ ันสูง ใน การดําเนิ นงาน อาทิเช่น สํานักงานพัฒนาการวิจยั การเกษตร (สวก.) สถาบันวิจัยแสงซินโครตรอน (สซ.) สถาบันวิจัยดาราศาสตร์แห่งชาติ (สดร.) สถาบันวิจัยและพัฒนาอัญมณี และเครืองประดับแห่งชาติ เป็ นต้น 3. หน่ ว ยงานที ส่ ง เสริ ม และพัฒ นาบริ ก ารสาธารณะ (Public Service-enhancing Agency) หมายถึ ง องค์การมหาชนทีทําหน้าทีอํานวย ส่งเสริม และสนับสนุ นให้เกิดคุณภาพและ มาตรฐานทีดีในการบริการสาธารณะ ได้แก่ องค์การบริหารการพัฒนาพืนทีพิเศษเพือการท่องเทียว อย่างยังยืน (อพท.) สํานั ก งานส่ง เสริ มอุ ตสาหกรรมซอฟต์แวร์แห่ง ชาติ (สอซซ.) ศูนย์ส่ง เสริม ศิลปาชีพระหว่างประเทศ (ศ.ศ.ป.) สถาบันบริหารกองทุนพลังงาน (สบพน.)

4. หน่ วยงานทีทําหน้าทีกํากับดูแลมาตรฐานของการบริการสาธารณะ (StandardMonitoring Agency) หมายถึ ง องค์การมหาชนทีทําหน้าทีสร้าง กํากับ และประเมินผลมาตรฐาน การบริการ ตลอดจนการสนับสนุ นและเสริมสร้างคุณภาพในการจัดบริการสาธารณะของหน่ วยงาน ภาครัฐอืน อาทิเช่น สถาบันคุณวุฒิวิชาชีพ (สคช.) สถาบันรับ รองคุณ ภาพสถานพยาบาล (สรพ.) เป็ นต้น เพื อให้ส ามารถวิ เ คราะห์ผ ลสัม ฤทธิf ขององค์ก ารมหาชนในประเทศไทยได้ใ นเชิ ง ลึ ก ธั ช เฉลิ ม สุ ทธิ พ งษ์ ประชา และ อัชกรณ์ วงศ์ป รีดี (2556) ได้ดําเนิ นการคัดเลือกองค์การมหาชนที ได้รับ เลือกให้เป็ นต้นแบบตามเกณฑ์การประเมินผลการดําเนิ นงานองค์การมหาชนและหน่ วยงานในกํากับ ของรัฐประจําปี งบประมาณ พ.ศ. 2554 ซึงจัดทําโดยสํานั กงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ทําให้สุ่มเลือกองค์การมหาชนในประเทศไทยจากทีมีอยู่เป็ นจํานวนทังสิน og องค์การมาได้ เป็ นจํานวน p องค์การ ในขณะเดียวกันผูเ้ ขียนได้สุ่มเลือกองค์การมหาชน (Statutory Board) ของ สาธารณรัฐสิง คโปร์ จากมีอยู่เป็ นจํานวนทังสิ น pp องค์การ มาได้เป็ นจํานวน p องค์การเช่นกัน เพือใช้องค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์เป็ นเกณฑ์มาตรฐานเปรียบเทียบ กล่าวโดยสรุป คือ องค์การทีใช้เป็ นกรณีศึกษามีจาํ นวนทังสิน 12 องค์การ แบ่งเป็ นองค์การมหาชนของประเทศไทย จํานวน 6 องค์การและองค์การมหาชน Statutory Board ของสาธารณรัฐสิงคโปร์จาํ นวน 6 องค์การ ทังนี เพือให้เป็ นไปตามหลักจริยธรรมในการศึ ก ษาวิจัย ทางด้านสัง คมศาสตร์ ชื อจริงขององค์ก าร มหาชนในประเทศไทยถูกแทนทีด้วยตัวอักษรไทย ก-ฉ และองค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์ ถูกแทนทีด้วยตัวอักษรละติน A-F

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

47

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

คํานิยามเชิงปฏิบัติการของการวิเคราะห์เปรียบเทียบ ในการเปรี ย บเที ย บการดําเนิ นการระหว่า งองค์ก ารมหาชนในประเทศไทยกับ องค์ก ารมหาชนใน สาธารณรัฐสิงคโปร์เพือชีให้เห็นถึงนัยยะทีควรเกิดขึนจากการนําแนวความคิดของการบริหารภาครัฐ แนวใหม่มาใช้ในองค์การมหาชน ผูเ้ ขียนได้ใช้กรอบแนวคิดของเอียนซู (Iancu, 2010) มาเป็ น แนวทางในการกํา หนดคํา นิ ย ามเชิ ง ปฏิ บัติ ก ารในมิ ติ ที เกี ยวข้อ งกับ ผลที เกิ ด ขึ น จากการบริ ห าร ซึงมีอยู่ o มิติ ดังทีได้กล่าวไว้แล้วในบททีผ่านมา คือ ประสิทธิ ภาพ ประสิทธิ ผล และความโปร่งใส โดยในแต่ละมิติจะมีหลักการทีเกียวข้อง ดังนี

ประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธิ ภาพเป็ นตัวบ่งชีว่าในกระบวนการบริหาร องค์การได้ใช้ทรัพยากรไปมากน้อยเพียงใดหรือ เท่าใดในการก่อให้เกิดผลผลิต (Output) หนึ งหน่ วยซึงทรัพยากรในทีนี หมายถึง จํานวนงบประมาณ จํา นวนบุ ค ลากร ส่ ว นผลผลิ ต นั น หมายถึ ง ผลิ ต ภัณ ฑ์ หรื อ ผลที เกิ ด ขึ น จากการทํา งานหรื อ การให้บ ริ ก ารสาธารณะตามที กํ า หนดไว้ใ นพั น ธกิ จ และวัต ถุ ป ระสงค์ ข ององค์ ก าร สํ า หรั บ “ประสิ ทธิ ภาพ (Efficiency)” นั น ได้กําเนิ ดมาเคียงคู่กับวิชารัฐประศาสนศาสตร์ แต่นักวิชาการ ได้ตังข้อ สัง เกตเพิ มเติ มว่า ตัวแบบการบริห ารภาครัฐในยุ คสมัยใหม่นั นจะต้อ งตังอยู่บ นหลัก ของ ประสิทธิภาพเชิงเทคนิ ค (Grandy, 2009; Denhardt, 2004) กล่าวคือ ทุกขันตอนของกระบวนการ ตัดสินใจและการนํานโยบายไปปฏิบตั ินันจะต้องมีการควบคุมต้นทุนต่อหน่ วยผลิต (Unit Cost) หรือ สัดส่วนของปริมาณผลผลิตต่อปั จจัยนําเข้า (Van der Meer and Rutgers, 2006; Schachter, 2007) แต่ อ ย่ า งไรก็ ต าม นั ก วิ ช าการรั ฐ ประศาสนศาสตร์ ใ นปั จจุ บั น บางท่ า นได้วิ พ ากษ์ วิ จ ารณ์ หลักประสิทธิภาพเชิงเทคนิ คว่าทําให้องค์การภาครัฐกลายเป็ นองค์การภาคธุรกิจเอกชนทีมุ่งแสวงหา ผลกําไรและประสิทธิภาพในเชิงการเงินการคลังมากกว่าอุดมการณ์การให้บริการสาธารณะ (Marini, 1993) ซึงการมุ่งเน้นประสิทธิภาพเพียงอย่างเดียวย่อมทําให้ประชาชนเสียผลประโยชน์ในด้านอืนที ภาครัฐจําเป็ นต้องตอบสนองต่อประชาชน (Frederickson and Smith, 2003; Grandy, 2009) ถึงแม้จะมีขอ้ สังเกตหรือข้อวิพากษ์วจิ ารณ์ดงั กล่าวข้างต้น แต่ในท้ายทีสุดหลักประสิทธิภาพเชิงเทคนิ ค ยังคงเป็ นหัวใจหลักของการปฏิรูปภาครัฐตามแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ตามที ออสบอร์น และ เกย์เบลอร์ (Osborne and Gaebler, 1992) กล่าวไว้วา่ แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ คือ การปฏิรปู ภาครัฐให้คุม้ ค่ากับเงินภาษี ทีประชาชนต้องจ่ายไป ซึงสอดคล้องกับ คาบูเลียน (Kaboolian, 1998) ที ให้ทรรศนะไว้ว่า กลยุ ท ธ์ในการปรับ ปรุ ง กระบวนการทํา งานของภาครัฐ ตามแนวคิ ด การบริหารภาครัฐแนวใหม่มีเป้าประสงค์อยู่ทีการเพิมผลิตภาพ (Productivity) และเพิมประสิทธิภาพ (Efficiency) ให้แก่หน่ วยงานภาครัฐซึงถื อว่าเป็ นผูไ้ ด้รบั มอบความไว้วางใจจากประชาชนให้บริหาร จัดการเงินรายได้ของรัฐทีมาจากภาษี อากรของประชาชน

48 48

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

นอกจากที กล่ า วมาข้า งต้น ยัง มี ข อ้ กัง วลของนั ก วิช าการรัฐ ประศาสนศาสตร์บ างท่ า น อย่า งเช่ น ดไวท์ วัล โด (Waldo, 1952; 1965) ที เตื อ นให้นั ก ปฏิ รู ป การบริ ห ารราชการภาครั ฐ มี ความระมัด ระวัง ในการประยุ ก ต์เ อาแนวคิ ด การบริ ห ารองค์ก ารภาคธุ ร กิ จ เอกชน โดยเฉพาะ หลักประสิทธิภาพเชิงเทคนิ คมาใช้ในการปรับปรุงองค์การภาครัฐ แต่เนื องจากการถือกําเนิ ดขึนของ องค์ ก ารภาครั ฐ รู ป แบบใหม่ เช่ น องค์ ก ารมหาชน เป็ นต้น ซึ งมี พั น ธกิ จ หน้ า ที เฉพาะด้า น มีโ ครงสร้า งองค์ก ารในแนวราบ และมีค วามเป็ นอิ สระในการบริ ห ารองค์ก ารมากกว่า หน่ ว ยงาน ราชการทีมีโครงสร้างตามแบบทฤษฎี Bureaucracy จึงทําให้มีการนําเอาหลักประสิทธิภาพเชิงเทคนิ ค ซึงสามารถวัดได้โดยใช้ตัวชี วดั ต่างๆ มาใช้ในการประเมินผลสัมฤทธิf ขององค์ก ารภาครัฐ อาทิเช่น ต้นทุนต่อหน่ วยผลิต อัตราส่วนค่าใช้จ่ายในการบริหารองค์การ (Administrative Cost Ratio) เป็ นต้น แม้วา่ จะมีตัวแบบและวิธีการวัดประสิทธิภาพต่างๆ ทีกล่าวมาแล้ว แต่ทว่าในแวดวงวรรณกรรมด้าน รัฐประศาสนศาสตร์ยงั ไม่พบตัวชีวดั ประสิทธิภาพขององค์การทีเป็ นมาตรฐาน (Lee and Whitford, 2009) อย่างไรก็ตาม เบห์น (Behn, 2003) ได้แสดงทรรศนะไว้วา่ ตัวชีวดั ประสิทธิภาพขององค์การ ที มีลัก ษณะครอบจัก รวาล (One-size-fits-all Efficiency Indicator) แท้ที จริ ง อาจเป็ นสิ งที ไม่ พึ ง ประสงค์ เนื องจากการกํ า หนดตัว ชี ว ัด ประสิ ท ธิ ภ าพนั นควรเป็ นตามไปลัก ษณะหน้ า ที และ วัตถุ ป ระสงค์ข องแต่ ละองค์ก ารที มีเป้ าหมายและวัตถุ ป ระสงค์ใ นการดําเนิ น การที แตกต่า งกันไป (Denhardt and Campbell, 2006)

ประสิทธิผล (Effectiveness) ประสิทธิผล หมายถึง จํานวนผลผลิต (Output) หรือผลลัพธ์ (Results) ทีเกิดขึนจากการใช้ทรัพยากร ทีสอดคล้องกับพันธกิจและวัตถุ ประสงค์หลักขององค์การและสอดคล้องกับค่านิ ยมหลักของแนวคิด การบริหารภาครัฐแนวใหม่ทีนําหลักประสิทธิผลไปใช้เป็ นกรอบแนวคิดในการประเมินผลสัมฤทธิfของ องค์การภาครัฐในแวดวงรัฐประศาสนศาสตร์ ทังทีในระยะแรกเริมยังไม่ปรากฏคําจํากัดความและ ตัวชีวดั ของคําว่าประสิทธิผลไว้อย่างชัดเจน (Rainey, 2003; Selden and Sowa, 2004) แต่ต่อมา เมื อมี ก ารพั ฒ นาแนวคิ ด การบริ ห ารภาครั ฐ แนวใหม่ ขึ น จึ ง ได้มี ก ารให้คํ า จํ า กั ด ความของ หลักประสิทธิผลไว้อย่างชัดเจน โดย ออสบอร์น และ เกย์เบลอร์ (Osborne and Gaebler, 1992) ได้ใ ห้นิ ย ามไว้ว่า ประสิ ท ธิ ภ าพเป็ นตัว บ่ ง ชี คุ ณ ภาพของผลผลิ ต และเป็ นคํา ตอบว่า องค์ก ารได้ ดํ า เนิ นการเพื อให้บ รรลุ พั น ธกิ จ และวั ต ถุ ป ระสงค์ ข ององค์ ก ารได้ ม ากน้ อ ยและดี เ พี ย งใด ในทํานองเดียวกัน เรนนี และ สไตน์ เบอร์ (Rainey and Steinbauer, 1999) ได้ขยายคํานิ ยาม ดัง กล่าวให้ก ว้างขึน กล่าวคือ นอกเหนื อไปจากการสะท้อนความสามารถในการปฏิบัติหน้าที ของ องค์การตามทีได้ระบุไว้ในพันธกิจแล้ว ประสิทธิ ผลยังเป็ นตัวสะท้อนสมรรถนะของบุคลากรภายใน องค์การในเรืองการช่วยเหลือผลักดันให้องค์การปฏิบตั ิงานได้บรรลุตามเป้าประสงค์องค์การทีตังไว้ นอกจากการประเมินในเชิงวัตถุ วิสัยแล้ว วรรณกรรมและงานวิจัยทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ยงั ให้ ตัวแบบหรือกรอบแนวคิดสําหรับการวัดประสิทธิ ผ ลของหน่ วยงานภาครัฐในเชิง อัตวิสัย ไว้ o เรือง พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

49

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ได้แก่ „) ความมีเหตุมีผลหรือความเหมาะสม (Rational Model) ของการทํางานเพือให้งานของ องค์การสามารถปฏิบตั ิไปได้ตามเป้าหมายทีตังไว้ (Pfeffer, 1982) #) ความสามารถหรือศักยภาพ ขององค์การ (System-Resource Model) ในการแสวงหาและระดมทรัพยากรทีมีค่าและอยู่ในภาวะ ขาดแคลนมาใช้ในการดํา เนิ น การตามบทบาทหน้า ที ขององค์ก าร (Seashore and Yuchtman, 1967) และ o) ความพึงพอใจของผูม้ ีส่วนร่วมหรือผูใ้ ช้บริการ (Participant-satisfaction Model) ซึงก็คือการประเมินประสิทธิผลขององค์การภาครัฐจากความพึงพอใจ ของผูม้ ีส่วนได้เสียขององค์การ (Boschken, 1994; Rainey, 2003)

ความโปร่งใส (Transparency) ความโปร่งใส หมายถึ ง กระบวนการใช้จ่ายงบประมาณขององค์การทีเปิ ดเผยและทําให้ป ระชาชน ทราบได้ว่า ทรัพ ยากรของรัฐ ซึ งมาจากภาษี ข องประชาชนได้ถูก ใช้ไ ปในแผนงาน โครงการ และ กิจกรรมใดบ้าง และงบประมาณนันถูกใช้ไปอย่างไร สอดคล้องกับปั ญหาและตอบสนองความต้องการ ของประชาชนหรือไม่ ซึ งความโปร่ง ใสถื อเป็ นหลัก การสําคัญสําหรับ องค์ก ารภาครัฐที เกิ ดขึนตาม แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ เนื องจากเป็ นกลไกในการสร้างความเชื อมันของประชาชนที มี ต่อรัฐ (Pollitt, 1990; 2003; Van Helden, 2005) โดย ออสบอร์น และ แมคลาฟลินห์ (Osborne and McLaughlin, 2002) และ ไพโอเทราสกี (Piotrowski, 2012) ให้ทรรศนะในทิศทางเดียวกันว่า ความโปร่ง ใสขององค์ก ารภาครัฐ คื อ พื น ฐานสํา คัญ ของระบบและกลไกการตรวจสอบทางด้า น การบริหาร (Administrative Accountability Mechanism) เนื องจากการตรวจสอบในภาครัฐนั น จําเป็ นต้อ งตังอยู่บ นพื นฐานข้อ มูล ที หนั ก แน่ น น่ าเชื อถื อ ถู ก ต้องแม่นยําและมีค วามเป็ นปั จจุ บัน มิเช่นนันแล้ว การตรวจสอบนันก็จะไม่มีความหมายในการนําไปปฏิบตั ิจริง (Florini, 2007) ในทํานองเดียวกัน อาร์มสตรอง (Armstrong, 2005) และ ฮีคส์ (Heeks, 2008) ได้ตอกยําถึ ง ความสําคัญของข้อมูลเกียวกับกระบวนการทํางานของหน่ วยงานภาครัฐทีประชาชนสามารถเข้าถึงได้ ตลอดเวลา และยังมีนักวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์ต่างประเทศอีกหลายท่านทีได้ทําการศึกษา เกียวกับความโปร่งใสของหน่ วยงานภาครัฐและการเสริมสร้างความโปร่งใสด้วยเทคโนโลยีสารสนเทศ (Information and Communication Technology) อาทิเช่น เชน และ แกนท์ (Chen and Gant, 2001) เป็ นต้น ได้กล่าวถึ งการใช้ระบบอินเตอร์เน็ ตในการสือสารประเภทและตัวชีวดั คุณภาพใน การให้บริการประชาชนของภาครัฐในระดับชุมชนท้องถิน นอกจากนี แนนซ์ และ สเตฟเฟค (Nanz and Steffeck, 2004) กล่าวว่า ความโปร่งใสของข้อมูล เกียวกับหน่ วยงานภาครัฐเป็ นตัวชีวดั ทีสําคัญและดีทีสุ ดของระบบธรรมาภิบาลภาครัฐ และถึ งแม้ว่า การเสริมสร้างความโปร่งใสของหน่ วยงานภาครัฐจะก่อให้เกิดค่าใช้จ่ายทางด้านการบริหารในระดับ ทีสูงก็ตาม แต่ในปั จจุบนั เทคโนโลยีสารสนเทศได้มีการพัฒนาไปมากจึงทําให้การเผยแพร่และการรับรู ้ ข้อมูลมีความเป็ นไปได้สูง มีความสะดวกมากขึนและมีค่าใช้จ่ายทีตํากว่าในอดีต ดังนัน ความโปร่งใส ขององค์ ก ารภาครั ฐ ตามแนวคิ ด การบริ ห ารภาครั ฐ แนวใหม่ จึ ง มี ค วามหมายครอบคลุ ม ถึ ง

50 50

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ความโปร่งใสทางด้านอิเล็กทรอนิ กส์ (Electronic Transparency) ซึงเป็ นไปตามทรรศนะของ ซู และ ฮู (Zhou and Hu, 2008) ทังนี ข้อมูลเกียวกับหน่ วยงานภาครัฐทีประชาชนจําเป็ นต้องเข้าถึงได้ตลอดเวลา คือ ข้อมูลเกียวกับ กระบวนการจัดซือจัดจ้างและงานพัสดุ (Evenett and Hoekman, 2005) เนื องจากตามแนวคิด การบริหารภาครัฐแนวใหม่ มองว่าการบริหารจําเป็ นต้องดําเนิ นไปด้วยความคุม้ ค่าต่อต้นทุนมากทีสุด และกระบวนการจัดซือจัดจ้างก็เปรียบเสมือนเป็ นขันตอนแรกของกระบวนการผลิตสินค้าและบริการ สาธารณะ (Basheka, 2008) และเป็ นทียอมรับกันโดยทัวไปในวงการวิชาการว่า กระบวนการ จัด ซื อ จัด จ้า งที ไม่โ ปร่ง ใสและเต็ ม ไปด้ว ยการทุ จ ริ ต คอรัป ชันเป็ นอุ ป สรรคสํา คัญ ของการพัฒ นา เศรษฐกิจการค้าและการลงทุนของประเทศ (Jones, 2007; Shu et al., 2011) ดังนัน เทคโนโลยี สารสนเทศจึงถื อเป็ นกลวิธีสําคัญในการสร้างมาตรฐานและความโปร่งใสของกระบวนจัดซือจัดจ้าง การประกวดราคาและการได้มาซึงพัสดุครุภณ ั ฑ์ทีมีคุณภาพ (OECD, 2007; UNDP, 2010) จากทีกล่าวมาทังหมดในหัวข้อนี เมือเรามาพิจารณาถึง กระบวนการทางด้านการบริหารงบประมาณ เรามี ค วามเชื อว่า การใช้จ่ ายเงิ น งบประมาณขององค์ก ารภาครัฐจะต้อ งให้สอดคล้องกับ พันธกิ จ วัต ถุ ป ระสงค์ และผลผลิ ต ตามที องค์ก ารคาดหวัง หรื อ ได้ตังเป้ าไว้ และเพื อให้เ กิ ด ประโยชน์ ข อง สาธารณะอย่างสูงสุด ซึงหากทําเช่นนั น เราถื อว่า เป็ นส่วนหนึ งของการสร้างความโปร่งใสให้เกิดขึน ในภาครัฐ เนื องจากหากมีกระบวนการในการบริหารจัดการงบประมาณของรัฐทีดีจะต้องสามารถทํา ให้ประชาชนทราบได้ว่าทรัพยากรของรัฐซึงมาจากเงินภาษี อากรของประชาชนถูกใช้ไปในแผนงาน โครงการ และกิจกรรมใดบ้างและถูกใช้ไปอย่างไร มีความโปร่งใสและก่อให้เกิดประสิทธิ ภาพ และ ประสิทธิผลหรือไม่ ซึงสามารถแสดงไว้ให้เห็นในภาพที „

ภาพที 1 การเชือมโยงระหว่างประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และความโปร่งใสในการบริหารงบประมาณ เพือให้เป็ นไปพันธกิจและวัตถุประสงค์ขององค์การตามกรอบแนวคิดของการบริหารภาครัฐ แนวใหม่

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

51

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

จากแนวคิดทฤษฎีและวรรณกรรมทางวิชาการทีเกียวข้องทีกล่าวมาทังหมดนี จะสามารถนํามากําหนด เป็ นคํานิ ยามเชิงปฏิบตั ิการเพือใช้ในการเปรียบเทียบ ประสิทธิ ภาพ ประสิทธิ ผล และความโปร่งใส ขององค์ก ารมหาชนในประเทศไทยเที ย บเคี ย งกับ องค์ก ารมหาชนในสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ และ เปรีย บเที ยบมหาวิทยาลัย ของรัฐกับ มหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐที ไม่ได้บ ริหารตามระบบราชการ (ที จะกล่าวต่อไปในบทที $) คํานิ ย ามเชิ ง ปฏิบัติก ารที กล่าวมาทังหมดนี สามารถนํ าเสนอให้เห็น อย่างชัดเจนในตารางที 2 ตารางที 2 คํานิ ยามเชิงปฏิบัติการของแต่ละมิติทีใช้การประเมินเปรียบเทียบขององค์การมหาชน และของสถาบันอุดมศึกษา

มิติ ประสิทธิภาพ

ประสิทธิผล

52 52

คํานิยามเชิงปฏิบตั ิการ การเลือกวิธีการทีดี ทีสุดหรือประหยัด ทีสุดให้บรรลุตาม พันธกิจและวัตถุประสงค์ขององค์การ ผลผลิตขององค์การ ทีตรงตามพันธกิจ และวัตถุประสงค์ของ องค์การ ความสามารถของ องค์การใน การแสวงหาและ ระดมทรัพยากร มาใช้ใน การดําเนิ นงานของ องค์การ ความพึงพอใจ ของผูร้ บั บริการ/ ผูม้ ีส่วนได้ส่วนเสีย

ตัวชีQ วัดและประเภท ตัวชีQ วัดผลสัมฤทธิTของ องค์การมหาชน ต้นทุนต่อหน่ วยผลิต อัตราส่วนค่าใช้จ่ายใน การบริหารองค์การ

ความสอดคล้อง ของผลผลิตกับ พันธกิจขององค์การ โดยเทียบเคียงกับ Statutory Board ของประเทศ สิงคโปร์ รายได้ขององค์การ จากแหล่งอืนที นอกเหนื อไปจาก เงินอุดหนุ นจากรัฐ ความพึงพอใจของ ผูร้ บั บริการจากองค์การ มหาชน

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

ตัวชีQ วัดและประเภทตัวชีQ วัด ผลสัมฤทธิTของ สถาบันอุดมศึกษา ต้นทุนค่าใช้จ่ายต่อหัว นักศึกษา สัดส่วนค่าใช้จ่ายหมวด ต่างๆ ของมหาวิทยาลัย จํานวนผลงานวิจยั ทีได้รบั การตีพิมพ์ในวารสาร วิชาการนานาชาติทีปรากฏ ในฐานข้อมูล SCOPUS รายได้อืนทีมหาวิทยาลัย สามารถแสวงหาได้เอง นอกเหนื อไปจาก เงินอุดหนุ นของรัฐ ความพึงพอใจของบุคลากร มหาวิทยาลัยและนักศึกษา

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ตารางที 2 (ต่อ)

มิติ ความโปร่งใส

คํานิยามเชิง ปฏิบตั ิการ การเปิ ดเผยข้อมูล ทีสําคัญของ องค์การให้แก่ สาธารณชนได้ รับทราบ

ตัวชีQ วัดและประเภทตัวชีQ วัด ผลสัมฤทธิTของ องค์การมหาชน การเผยแพร่ขอ้ มูลเกียวกับ บริการและมาตรฐาน บริการขององค์การบน เวบไซต์ของหน่ วยงาน การเผยแพร่ขอ้ มูลเกียวกับ ระเบียบและข้อบังคับงาน พัสดุขององค์การ ตลอดจน กระบวนการจัดซือจัดจ้าง พัสดุครุภณ ั ฑ์ขององค์การ ทุกขันตอนบนเวบไซต์

ตัวชีQ วัดและประเภท ตัวชีQ วัดผลสัมฤทธิTของ สถาบันอุดมศึกษา การพัฒนาหรือสร้าง ระบบการติดตาม ประเมินผลงานของ บุคลากร โครงสร้างและกลไกใน การตรวจสอบถ่วงดุล คณะผูบ้ ริหารของ มหาวิทยาลัย

องค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์และในประเทศไทย ในหัวข้อนี จะนํ าเสนอผลการวิเคราะห์องค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์ทีเลือกมา p องค์การ เพื อใช้เ ป็ นเกณฑ์ม าตรฐานให้อ งค์ก ารมหาชนของประเทศไทยที ถู ก เลื อ กมาอี ก p องค์ก ารได้ เทีย บเคียง ในการนํ าเสนอจะเริมต้นด้วยการกล่าวถึ ง ลักษณะโดยทัวไปซึงได้แก่ อายุและปี ที จัดตัง ขององค์การ ประเภทขององค์การ กระทรวงต้นสังกัด แหล่งทีมาและจํานวนงบประมาณขององค์การ โดยเฉลี ยในรอบ o ปี องค์ป ระกอบของคณะกรรมการอํา นวยการ และบทบาทหน้า ที ตามด้ว ย ผลสัมฤทธิfขององค์การซึงเป็ นเนื อหาสาระหลักทีจะนําเสนอในหัวข้อนี

ลักษณะขององค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์ องค์ก ารมหาชนทีมีชือภาษาอังกฤษว่า Statutory Board ของสาธารณรัฐสิง คโปร์ทีถูก เลือกมานั น สามารถจําแนกออกเป็ น o ประเภท แต่ละประเภทได้เลือกมาศึกษา ประเภทละ # องค์การ ได้แก่ „) องค์การวิจัยและพัฒนาทีสังกัดกระทรวงการพัฒนาประเทศและองค์การวิจัยและพัฒนาทีสังกัด กระทรวงศึ ก ษาธิ ก าร #) องค์การส่ง เสริมและพัฒนาซึ งทังสององค์ก ารที เลื อกมาสัง กัดกระทรวง การค้าและอุ ตสาหกรรม และ o) องค์ก ารกํากับ ดูแลมาตรฐานการศึ ก ษาซึงทังสององค์การสัง กัด กระทรวงศึกษาธิการ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

53

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

องค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ทีเลือกมา โดยเฉลียมีอายุมากกว่าองค์การมหาชนในประเทศ ไทย แม้วา่ องค์การมหาชนส่วนใหญ่ทีเลือกมาเทียบเคียงได้รบั การจัดตังและดําเนิ นงานมาเป็ นเพียง ระยะเวลาระหว่าง 4-14 ปี แต่อย่างไรก็ ตาม มีหนึ งองค์ก ารที ได้รับ การจัดตังในปี พ.ศ. #$‹g หลังจากทีสิงคโปร์ประกาศตนเป็ นประเทศเอกราชมีอาํ นาจอธิปไตยของตนเอง เมือวันที g สิงหาคม พ.ศ. #$‹7 ดังนั น เมือนั บถึ งวันที 1 ธันวาคม พ.ศ. 2557 จึงมีองค์การมหาชนบางองค์การทีมี การดํา เนิ น การในฐานะองค์ก ารที เป็ นจัก รกลในการพัฒ นาประเทศมาเป็ นระยะเวลายาวนาน (ตัวอย่างเช่น องค์การ C จัดตังมา $o ปี องค์การ A จัดตังมา %7 ปี ) องค์การมหาชนทังสองนี (A และ C) ถื อได้ว่า มีบ ทบาทสําคัญในการวางรากฐานระบบเศรษฐกิ จ และโครงสร้างพื นฐานของ ประเทศ ทังนี องค์ก าร A นั นได้รับ การออกแบบมาเพื อให้มีหน้าที รับ ผิ ดชอบเกี ยวกับ การศึ ก ษาวิจัย และ พัฒนาการใช้ประโยชน์จากทีดินในประเทศสิงคโปร์ ตลอดจนการกําหนดและกํากับดูแลมาตรฐานของ ทีพักอาศัยและเคหสถานของประชาชน เพือให้เกิ ดดุ ลยภาพระหว่างการพัฒนาทางด้านเศรษฐกิ จ คุณภาพชี วิตของประชาชน และความยังยืนทางด้านสิ งแวดล้อม ส่วนองค์การ C ซึงจัดตังมาเป็ น ระยะเวลายาวนานที สุ ด นั น ได้รับ การจัด ตังขึ น มาเพื อให้ส ร้า งบรรยากาศในการลงทุ น ให้แ ก่ ผูป้ ระกอบการธุรกิจทังจากภายในและภายนอกสาธารณรัฐสิงคโปร์ดว้ ยการส่งเสริมธุรกิจประเภทใหม่ และการประสานงานกับหน่ วยงานภาครัฐทีมีส่วนเกียวข้องกับการพัฒนาระบบโครงสร้างพืนฐานของ ประเทศ องค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ทีมีรายได้มาก 3 อันดับแรก คือ องค์การ A ซึงเป็ นองค์การที เน้นการวิจยั และพัฒนาความรู ้ (ด้านการบริหารจัดการเมืองและทีอยู่อาศัย) รองลงมาคือ องค์การ C ซึงเป็ นองค์การทีส่งเสริมและพัฒนาบริการสาธารณะ (ด้านเศรษฐกิจ) และองค์การ F ซึงเป็ นองค์การ ทีกํากับดูแลมาตรฐานของบริการสาธารณะ (ด้านการศึกษา) ตามลําดับ งบประมาณทีจัดสรรให้โดยรัฐบาลถือว่ามีความสําคัญในการสนับสนุ นหรือช่วยให้องค์การมหาชนใน สาธารณรัฐสิงคโปร์สามารถดําเนิ นงานตามเป้าหมายขององค์การ โดยองค์การมหาชน % องค์การที นํามาศึกษาจะต้องอาศัยงบประมาณจากรัฐเป็ นหลักในการทํางานมีองค์การมหาชนเพียง # องค์การ คือ องค์การ A และ C แม้จะไม่ได้รบั การอุดหนุ นเงินงบประมาณจากรัฐบาลแต่อย่างใด แต่ยงั คงมี สถานะเป็ นองค์การทีมีงบประมาณในการดําเนิ นการสูงทีสุด 2 อันดับแรก (ในบรรดาองค์การทีเลือก เป็ นกรณีศึกษา) โดยรายได้ส่วนใหญ่ขององค์การ A นันมีแหล่งทีมาของงบประมาณจากการหารายได้ ขององค์การเอง ในขณะทีรายได้หลักขององค์การ C ได้รบั การอุดหนุ นโดย Temasek Holdings ซึงเป็ น บริษัทเพือการลงทุนทางธุรกิจของรัฐบาล ส่วนองค์การ B ซึงเป็ น „ ในจํานวนองค์การมหาชน % แห่ง ทีได้รบั งบประมาณจากการจัดสรรของรัฐบาลในแต่ละปี งบประมาณสามารถหางบประมาณเพิมเติม มาจากเงินบริจาคต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิง จากเงินบริจาคประเภททีไม่ให้นําเงินต้นมาใช้ แต่ให้ใช้ เฉพาะดอกผลเพือสนับสนุ นการศึกษาวิจยั เท่านัน (Research Endowment Fund) มาสมทบกับเงินที รัฐบาลจัดสรรให้ (ดูตารางที o )

54 54

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ตารางที V อายุ ปี ทีจัดตัง ประเภท กระทรวงต้นสัง กัด แหล่ง ที มาของงบประมาณ และจํานวน งบประมาณโดยเฉลี ยขององค์ก ารมหาชนของสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ที เลื อ กมาเป็ น กรณีศึกษา ชือ (สมมติ) ของ องค์การ A

อายุ องค์การ1 (ปี )

ปี ที จัดตัQง (พ.ศ.)

48

2509

B

9

2548

C

53

2504

ประเภท องค์การ

กระทรวง ต้นสังกัด

วิจยั และ พัฒนา วิจยั และ พัฒนา

กระทรวงการพัฒนา ประเทศ กระทรวงศึกษาธิการ

ส่งเสริม และพัฒนา D 9 2548 ส่งเสริม และพัฒนา E 4 2553 กํากับดูแล มาตรฐาน F 10 2547 กํากับดูแล มาตรฐาน หมายเหตุ: 1. นับอายุถึงวันที „ ธันวาคม #$$Œ 2. หน่ วยคิดคํานวณเป็ นล้านบาท

กระทรวงการค้าและ อุตสาหกรรม กระทรวงการค้าและ อุตสาหกรรม กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงศึกษาธิการ

แหล่งทีมา ของ งบประมาณ เงินรายได้ของ องค์การ งบประมาณ แผ่นดินและ กองทุนบริจาค Temasek Holdings งบประมาณ แผ่นดิน งบประมาณ แผ่นดิน งบประมาณ แผ่นดิน

งบประมาณ โดยเฉลีย2 5,144.22 374.60

2,611.67 322.73 288.32 1,757.58

เมื อพิ จ ารณาที องค์ ป ระกอบของคณะกรรมการอํ า นวยการ เพื อวิ เ คราะห์ ก ลไกการแสดง ความรับผิดชอบทางการบริหาร (Administrative Accountability Mechanism) ภายในองค์การซึงถือ เป็ นมิติหนึ งทีสําคัญของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ เราพบว่าองค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์ ให้ความสําคัญในเรืองกลไกการแสดงความรับผิ ดชอบทางการบริหารเป็ นอย่างยิง จากองค์การมหาชนทีตกเป็ นกรณี ศึกษาจะเห็นได้ชดั เจนว่า ผูท้ ีต้องรับผิ ดชอบต่อผลทีเกิดขึนจากการบริหารมีอยู่ 2 ฝ่ าย คือ ฝ่ ายกําหนดนโยบาย และฝ่ ายบริหาร โดยทีมีคณะกรรมการอํานวยการเป็ นฝ่ ายกําหนด นโยบายและแนวทางปฏิบตั ิงานให้แก่ฝ่ายบริหารภายใต้การนําของผูอ้ าํ นวยการหรือทีเรียกว่า Chief Executive Officer (CEO) จากการศึ ก ษาพบว่ า คณะกรรมการอํ า นวยการขององค์ ก ารมหาชนในสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ ประกอบด้วยบุคคลจาก o กลุ่ม คือ ตัวแทนข้าราชการและเจ้าหน้าทีภาครัฐ ตัวแทนภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาสัง คม และตัว แทนนั ก วิช าการซึ งองค์ก ารมหาชนแต่ ล ะแห่ง มี อ งค์ป ระกอบของ กรรมการอํา นวยการที แตกต่ า งกัน แต่ ภ ายใต้ค วามแตกต่ า งยัง มี ค วามคล้า ยคลึ ง กัน กล่ า วคื อ ในองค์การมหาชนทีมีหน้าทีหลักในการวิจัยและพัฒนาองค์ความรู ้ (องค์การ A และ องค์การ B) คณะกรรมการอํ า นวยการจะประกอบด้ว ยบุ ค คลที เป็ นตั ว แทนจากภาคธุ ร กิ จ เอกชนและ พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

55

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ภาคประชาสัง คม และนั ก วิชาการเป็ นส่วนใหญ่ (ประมาณร้อยละ 80) คณะกรรมการที มาจาก ข้าราชการหรือเจ้าหน้าทีของรัฐมีไม่เกินร้อยละ #‹ ส่วนในหน่ วยงานทีเน้นการส่งเสริมและพัฒนา บริ ก ารสาธารณะ (องค์ก าร C และ องค์ก าร D) จะพบความแตกต่า งในเรืองของภูมิ ห ลัง ของ คณะกรรมการอํานวยการ กล่าวคือ มากกว่าร้อยละ 7‹ ของคณะกรรมการอํานวยการในองค์การ C มาจากตัวแทนภาคธุ รกิจและภาคประชาสัง คม โดยไม่มีตัวแทนจากนั กวิชาการ ส่วนในองค์การ D สัดส่วนของคณะกรรมการอํานวยการจากทัง o กลุ่มจะมีสดั ส่วนทีใกล้เคียงกัน แต่สําหรับองค์การมหาชนทีมีหน้าทีกํากับดูแลมาตรฐานบริการสาธารณะ (องค์การ E และ F) มี สัดส่วนกรรมการอํานวยการที เป็ นข้าราชการและเจ้าหน้าที ภาครัฐมากกว่าตัวแทนจากภาคธุ รกิ จ เอกชนและภาคประชาสัง คม ทังนี อาจเป็ นเพราะหน่ ว ยงานเหล่ า นี จํา เป็ นต้อ งใช้อํา นาจทาง การปกครองของรัฐในการตรวจประเมินคุณภาพของผูใ้ ห้บริการ (Service Provider) หรือ ผูเ้ ข้ามา รับ เหมาช่ ว งงาน (Outsourcing Vendor) จากหน่ ว ยงานภาครัฐ คณะกรรมการอํา นวยการจึ ง จําเป็ นต้องอาศัยบุคลากรจากภาครัฐทีมีความรูแ้ ละประสบการณ์ในการทํางานด้านการกํากับดูแล คุณภาพและมาตรฐานบริการสาธารณะ (ดูตารางที %) ตารางที 4 ประเภทและสัดส่วนของกรรมการอํานวยการในองค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์ที เลือกมาเป็ นกรณีศึกษา ประเภท องค์การที เป็ น กรณีศกึ ษา

ผูด้ าํ รงตําแหน่งประธาน คณะกรรมการ อํานวยการ

วิจยั และพัฒนาองค์ความรู ้ องค์การ A ข้าราชการพลเรือน องค์การ B นักวิชาการ ส่งเสริมและพัฒนาบริการสาธารณะ องค์การ C อดีตข้าราชการพลเรือน องค์การ D ข้าราชการพลเรือน

จํานวนกรรมการแต่ละประเภท1 ตัวแทนภาค ข้าราชการ ธุ รกิจเอกชน และเจ้าหน้าที นักวิชาการ และภาค 2 ภาครัฐ ประชาสังคม

รวมจํานวน กรรมการ

2 (17.#%) 4 (#‹.‹%)

8 (Œ#.Œ%) 8 (%‹.‹%)

1 (g.„%) 8 (%‹.‹%)

1„ 20

2 (1$.%%) 3 (oŒ.$%)

11 (7%.p%) 3 (3Œ.$%)

2 (2$.‹%)

1o 7

กํากับดูแลมาตรฐานการบริการสาธารณะ องค์การ E ผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัย 9 (p‹.‹%) 5 (3o.o%) 1 (6.Œ%) 1$ องค์การ F ข้าราชการพลเรือน 5 (p#.5%) 2 (#$.‹%) 1 (1#.$%) 7 หมายเหตุ: 1. ไม่นับรวมประธานกรรมการอํานวยการ 2. รวมกรรมการที เป็ นผูแ้ ทนส่วนราชการและหน่ วยงานภาครัฐ และผูอ้ ํานวยการที เป็ นกรรมการโดย ตําแหน่ ง ทีมา: รายงานประจําปี (Annual Report) ประจําปี พ.ศ. 2557 (ค.ศ. 2014) ของแต่ละองค์การทีเป็ นกรณีศึกษา

56 56

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ลักษณะขององค์การมหาชนในประเทศไทย องค์ก ารมหาชนของประเทศไทยที ถูก เลื อ กมาวิเคราะห์เปรี ย บเที ย บเป็ นองค์ก ารที จัด ตังขึ นตาม พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. #$%# ซึงองค์การมหาชน p แห่งทีนํามาวิเคราะห์นีจาํ แนกออก ได้เป็ น o ประเภทเช่นเดียวกันกับกรณีขององค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ ได้แก่ „) องค์การ วิจยั และพัฒนาทีสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์หนึ งแห่งและอีกหนึ งแห่งสังกัดกระทรวงวัฒนธรรม #) องค์ก ารส่ ง เสริ มและพัฒ นาที สัง กัดกระทวงการคลัง หนึ งแห่ง และอี ก หนึ งแห่ง สัง กัด กระทรวง วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี และ o) องค์การกํากับดูแลมาตรฐานทีสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรีหนึ ง แห่งและอีกหนึ งแห่งสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ องค์การมหาชนของประเทศไทยที เลือกมาเป็ นกรณี ศึก ษามีอายุ องค์ก ารสูงสุ ดเพีย ง 14 ปี และ องค์การมหาชนทังหมดทีถูกเลือกมาล้วนแต่เป็ นองค์การทีเกิดขึนตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ทีระบุให้คณะรัฐมนตรีสามารถตราพระราชกฤษฎีกาจัดตังองค์การมหาชนขึนได้โดยไม่ จําเป็ นต้องนํ าเรืองเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภา โดยเราพบว่าในปี พ.ศ. 2548 เป็ นปี ทีมี การจัดตังองค์การมหาชนตามพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวเป็ นจํานวนมากทีสุดถึง 3 องค์การ ปรัช ญาของการจัด ตังองค์ก ารมหาชนในประเทศไทยมี ค วามแตกต่ า งจากปรัช ญาของการจัด ตัง องค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์อย่างชัดเจน กล่าวคือ ในขณะทีองค์การมหาชนในสาธารณรัฐ สิงคโปร์ถูกจัดตังขึนในฐานะฟั นเฟื องหนึ งของการพัฒนาประเทศและแฝงไว้ดว้ ยอุดมการณ์อนั แน่ วแน่ ทีจะนําพาประเทศไปสู่ความมันคงและประชาชนมังคัง แต่ในขณะทีองค์การมหาชนในประเทศไทยได้ ถู ก จั ด ตั งขึ น เพื อรองรั บ ภารกิ จ ของรั ฐ ในการบริ ก ารสาธารณะในลั ก ษณะหรื อ รู ป แบบอื น นอกเหนื อไปจากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจภายใต้หลักการทีว่า หน่ วยงานราชการและรัฐวิสาหกิจ มีขอ้ จํากัดและเป็ นอุปสรรคต่องานบริการสาธารณะ ขาดความคล่องตัวในการดําเนิ นงาน และเป็ น ภารกิจทีไม่ได้มีลกั ษณะของการดําเนิ นการในเชิงพาณิชย์ทีคํานึ งถึงอุปสงค์ (Demand) ของประชาชน ทีมีต่อบริการของรัฐ ทังนี ส่วนหนึ งมีสาเหตุมาจากการให้หรือการขายบริการของหน่ วยงานของรัฐ มีลกั ษณะเป็ นการผูกขาดใช้อาํ นาจบังคับฝ่ ายเดียว โดยทีประชาชนไม่มีทางเลือกบริการทีหลากหลาย และมีคุณ ภาพ ดัง นั น จึ ง เกิ ดแนวความคิดในการจัดตังองค์ก ารมหาชนขึน (สํานั ก งานเลขาธิ ก าร สภาผูแ้ ทนราษฎร, #$$7) แนวคิดนี ส่วนหนึ งเกิดจากการผลักดันของผูน้ ํ าประเทศภายหลังจากที ประเทศไทยประสบภาวะวิกฤติเศรษฐกิจต้มยํากุง้ และอีกส่วนหนึ งเกิดจากแนวคิดในการแก้ไขปั ญหา และข้อจํากัดของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ การเกิดขึนขององค์การมหาชนในประเทศไทยจึงไม่ได้ เกี ยวข้อ งกั บ อุ ด มการณ์ ห รื อ แนวคิ ด ในการนํ า พาประเทศไปสู่ ค วามมังคังทางเศรษฐกิ จ และ ชีวติ ความเป็ นอยูท่ ีดีขึนของประชาชนอย่างเช่นในกรณีของสาธารณรัฐสิงคโปร์

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

57

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

เนื องจากขีดระดับ การพัฒนาเศรษฐกิ จ หรือความมังคังที ไม่เท่าเที ย มกันระหว่างประเทศไทยและ สาธารณรัฐสิ ง คโปร์1 เราจึ ง ไม่ควรนํ า งบประมาณในการดําเนิ นการขององค์ก ารมหาชนในทัง 2 ประเทศมาเปรี ย บเที ย บกั น โดยตรง ดั ง นั น การวิ เ คราะห์ง บประมาณในส่ ว นนี จึ ง ดํา เนิ นการ เปรียบเที ยบเฉพาะองค์การมหาชนของไทยด้วยกัน ผลจากการเปรีย บเทีย บชีให้เห็นว่า องค์ก ารมหาชนของไทยทีมีง บประมาณในการดําเนิ นการสูงเป็ น 3 อันดับแรก ได้แก่ องค์การ ฉ ซึ งเป็ น องค์การมหาชนด้าน การกํากับดูแลมาตรฐานการศึกษา รองลงมา คือ องค์การ ก ซึงเป็ นองค์การมหาชนด้านการวิจัยและพัฒนาองค์ความรูด้ า้ นการบริหารจัดการพื นทีสูง และองค์ก าร ค ซึ งเป็ น องค์การทีส่งเสริมการลงทุนในประเทศเพือนบ้าน ตามลําดับ ในด้านแหล่งงบประมาณขององค์การมหาชน เห็นได้ชดั เจนว่า องค์การมหาชนของไทยทุกแห่งทีเลือกมาศึกษาล้วนมีแหล่งงบประมาณมา จากเงิ นงบประมาณแผ่ นดิ นโดยผ่ านกลไกและกระบวนการจัดสรรงบประมาณของระบบราชการ เหมือนเช่นหน่ วยงานราชการปกติ ดังนัน จึงยากทีจะเป็ นอิสระจากระบบราชการ (ดูตารางที $) ตารางที [ อายุ ปี ทีจัดตัง ประเภท กระทรวงต้นสังกัด แหล่งทีมาของงบประมาณ และงบประมาณ โดยเฉลียขององค์การมหาชนของไทยทีเลือกมาเป็ นกรณีศึกษา ชือสมมติ ของ องค์การ

อายุ องค์การ* (ปี )

ปี ทีจัดตัQง (พ.ศ.)

ประเภท องค์การ

กระทรวง ต้นสังกัด

แหล่งทีมาของ งบประมาณ

ก

9

2548

ข

14

2543

ค

9

2548

ง

5

2552

จ

14

2543

กระทรวง เกษตรและสหกรณ์ กระทรวง วัฒนธรรม กระทรวง การคลัง กระทรวงวิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี สํานักนายกรัฐมนตรี

ฉ

9

2548

วิจยั และ พัฒนา วิจยั และ พัฒนา ส่งเสริมและ พัฒนา ส่งเสริมและ พัฒนา กํากับดูแล มาตรฐาน กํากับดูแล มาตรฐาน

งบประมาณ แผ่นดิน งบประมาณ แผ่นดิน งบประมาณ แผ่นดิน งบประมาณ แผ่นดิน งบประมาณ แผ่นดิน งบประมาณ แผ่นดิน

กระทรวง ศึกษาธิการ

งบประมาณ โดยเฉลีย (ล้านบาท)

496.80 97.60 493.63 469.52 434.4 1,016.53

หมายเหตุ: * นับถึงวันที 1 ธันวาคม 2557 ทีมา: รายงานประจําปี (Annual Report) ประจําปี พ.ศ. 2554-2556 (ค.ศ. 2011-2013) ของแต่ละองค์การทีเป็ น กรณีศึกษา 1

ข้อมูลของธนาคารโลกชีให้เห็นว่า ในปี พ.ศ. #$$p สาธารณรัฐสิงคโปร์เป็ นประเทศทีมังคังมาก ทีสุ ดในอาเซียนและเป็ นอันดับ p ของโลก ตัวเลขผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อหัวประชากร ภายหลังจากการปรับค่าอัตราแลกเปลี ยนของสกุ ลเงินเป็ นดอลล่าร์สหรัฐ ณ ปั จจุบัน (GDP per Capita in Current US$) พบว่า ประชากรสิงคโปร์มีรายได้ต่อหัวต่อปี เท่ากับ Œ7,Œpo ดอลล่าร์สหรัฐ ส่วนรายได้ต่อหัวต่อปี ของประชากรไทย มีค่าเท่ากับ „%,og% ดอลล่าร์สหรัฐ ซึงอยู่ทีอันดับ % ของ อาเซียนและอันดับที „‹„ ของโลก (ทีมา: http://www.indexmundi.com/)

58 58

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

เมือวิเคราะห์องค์ประกอบของคณะกรรมการอํานวยการขององค์การมหาชนในประเทศไทย เราจะไม่ สามารถมองเห็นกลไกในการแสดงความรับผิดชอบทางการบริหาร (Administrative Accountability) ได้ชัดเจนนั ก เนื องจากองค์ก ารมหาชนของไทยให้ความสําคัญกับตําแหน่ งประธานคณะกรรมการ อํานวยการ อีกทังคณะกรรมการอํานวยการส่วนใหญ่จึงมีภูมิหลังมาจากภาคราชการและ/หรือต้อง สามารถทํางานร่วมกับระบบราชการได้ โดยคณะกรรมการองค์การมหาชนแต่ละแห่ง จะอยู่ภายใต้ การกํากับดูแลของรัฐมนตรีของกระทรวงทีองค์การมหาชนนันสังกัดอยู่ ตามทฤษฎีการบริหารงานขององค์การมหาชนจะมีรฐั มนตรีและ/หรือคณะรัฐมนตรีเป็ นผูม้ อบอํานาจ และมอบหมายความรับผิดชอบต่อการตัดสินใจให้คณะกรรมการอํานวยการและผูอ้ าํ นวยการ (Chief Executive Officer) เพือลดภาระการกํากับดูแลของรัฐมนตรี ในเรืองการบริหารงานภายในองค์การมหาชน แต่รฐั มนตรีและคณะรัฐมนตรีคงบทบาทในการตรวจสอบและประเมินผลการดําเนิ นงานของ องค์ก ารมหาชนซึ งกํา หนดกลไกการประเมิ น ตามคํา รับ รองผลการดํา เนิ น งานระหว่า งรัฐ มนตรี ผูร้ บั ผิ ดชอบกับ ประธานคณะกรรมการอํานวยการ เพือให้การดําเนิ นกิจการขององค์ก ารมหาชน บรรลุ ผ ลสําเร็จตามวัตถุ ป ระสงค์ของการจัดตังอย่างมีป ระสิทธิ ภาพและคุ ม้ ค่าในเชิง ภารกิจ ของรัฐ แต่ ใ นทางปฏิ บัติ รัฐ มนตรี ผู ้รับ ผิ ด ชอบยัง คงมี บ ทบาทหน้า ที ในการกํา หนดนโยบาย ทิ ศ ทางและ เป้าหมายขององค์การมหาชน และมีบทบาทในการจัดสรรและอนุ มตั ิงบประมาณเพือให้ได้ผลงานตาม เป้าหมายทีสอดคล้องกับนโยบายของรัฐมนตรีหรือของรัฐบาล ทําให้การทํางานขององค์การมหาชน ในประเทศไทยมีความจําเพาะเจาะจงและเป็ นเป้าหมายเฉพาะภายใต้ระยะเวลาอันสันตามอายุของ รัฐ บาลที มาจากการเลื อ กตั งไม่ ใ ช่ ต ามวิ สัย ทัศ น์ ห รื อ เป้ าหมายระยะยาวของผู ้นํ า ประเทศที ให้ ความสําคัญกับอนาคตและชีวิตความเป็ นอยูท่ ีดีขึนของประชาชน ดังเช่นกรณีของสาธารณรัฐสิงคโปร์ เมือดูทีองค์ป ระกอบของคณะกรรมการอํานวยการขององค์ก ารมหาชนในประเทศไทยทัง o กลุ่ม จะเห็ น ได้ชั ด เจนว่ า ในภาพรวมส่ ว นใหญ่ ข องคณะกรรมการอํา นวยการ (ซึ งรวมถึ ง ประธาน คณะกรรมการอํานวยการ) เป็ นผูท้ ีมีภูมิหลังมาจากภาครัฐทังสิน ตัวเลขในตารางที p จําแนกกลุ่ม ของคณะกรรมการอํานวยการเพือให้สอดคล้องกับตารางที % ทําให้ดูเสมือนมีตัวแทนจากภาคธุรกิจ และภาคประชาสังคม และนักวิชาการทีไม่ได้มาจากภาคราชการในฐานะเป็ นองค์ประกอบหนึ งของ โครงสร้า งคณะกรรมการอํา นวยการ แต่ ใ นความเป็ นจริ ง แล้ว พบว่า ทังสองส่ ว นนี ต่า งก็ เคยเป็ น ผูท้ ีทํางานและคุน้ เคยกับวัฒนธรรมองค์การทีเป็ นระบบราชการมาก่อน กระบวนทัศน์ และวิธีคิดจึง ไม่ได้เหมือนกับประชาชนทัวไปที ควรจะได้รับบริก ารหรือประโยชน์ จ ากการจัดตังองค์ก ารมหาชน นอกจากทีกล่าวมานี เรายังเห็นได้ชดั เจนว่า องค์ประกอบของคณะกรรมการอํานวยการขององค์การมหาชนบางแห่งไม่มีตวั แทนจากภาคธุรกิจเอกชนและภาคประชาสังคม หรือตัวแทนจากภาควิชาการ เลยแม้แ ต่ ค นเดี ย ว ทังหมดนี ก่ อ ให้เ กิ ด คํา ถามว่า คณะกรรมการอํา นวยการหรือ ผูบ้ ริห ารของ องค์ก ารมหาชนในประเทศไทยจะต้องแสดงความรับ ผิดชอบทางการบริหารต่อประชาชนหรือต่อ รัฐมนตรี หรือต่อภาคราชการที) คัดเลือกหรือแต่งตั+ง ตนเข้ามาบริหารองค์ก ารมหาชน ซึ งคําถามนี ไม่เกิดขึนในบริบทของสาธารณรัฐสิงคโปร์

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

59

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ตารางที ] ประเภทและสัดส่วนของกรรมการอํานวยการในองค์การมหาชนของไทยทีเลือกมาเป็ น กรณีศึกษา ประเภท องค์การและ องค์การทีเป็ น กรณีศกึ ษา

ผูด้ าํ รงตําแหน่ง ประธาน คณะกรรมการ อํานวยการ

จํานวนกรรมการแต่ละประเภท1 ตัวแทน ข้าราชการและ ภาคธุ รกิจเอกชน เจ้าหน้าที นักวิชาการ และภาคประชาภาครัฐ2 สังคม

รวม จํานวน กรรมการ

วิจยั และพัฒนาองค์ความรู ้ องค์การ ก นักวิชาการ 4 (4%.%%) 2 (##.#%) 3 (oo.o%) g องค์การ ข ข้าราชการ 8 (Œ#.Œ%) 1 (g.„%) 2 („7.#%) 1„ พลเรือน ส่งเสริมและพัฒนาบริการสาธารณะ องค์การ ค นักวิชาการ 8 (77.g%) 1 („„.„%) g องค์การ ง นักวิชาการและอดีต 7 (Œ‹.‹%) 3 (o‹.‹%) 1‹ เจ้าหน้าทีรัฐ กํากับดูแลมาตรฐานการบริการสาธารณะ องค์การ จ นักวิชาการ 6 (pp.Œ%) 3 (oo.o%) g องค์การ ฉ นักวิชาการ 5 ($‹.‹%) 4 (%‹.‹%) 1 („‹.‹%) 1‹ หมายเหตุ: 1. รวมกรรมการที เป็ นผูแ้ ทนส่วนราชการและหน่ วยงานภาครัฐ และผูอ้ ํานวยการที เป็ นกรรมการโดย ตําแหน่ ง 2. ไม่นับรวมประธานกรรมการอํานวยการ ทีมา: รายงานประจําปี (Annual Report) ประจําปี พ.ศ. 2557 ของแต่ละองค์การทีเป็ นกรณีศึกษา

บทบาทหน้าทีขององค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ องค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ทุกแห่งมีพันธกิจหรือบทบาทหน้าทีตามทีรัฐสภามอบหมาย ผ่านพระราชบัญญัติต่างๆ (Statute) ดังนัน บทบาทหน้าทีเฉพาะของแต่ละองค์การจึงมีความแตกต่าง กันไป แต่ทีทุกองค์การมีร่วมกัน คือ พันธกิจหรือบทบาทหน้าทีทีแต่ละองค์การดําเนิ นการนันจะต้อง เสริมหรือเกียวข้องกับ การพัฒนาประเทศในทางตรงหรือทางอ้อม ทังหมดนี เกิดจากจิ ตสํานึ ก ของ ผูน้ ํ าและของประชาชนทีเรียนรูแ้ ละซึมซับร่วมกันภายหลังจากทีสิงคโปร์แยกออกมาจากสหพันธรัฐ มาเลเซีย ประชาชนชาวสิงคโปร์ลว้ นตระหนั กดีวา่ สาธารณรัฐสิงคโปร์เป็ นเพียงพืนทีเกาะเล็กๆ และ ไม่มีทรัพยากรธรรมชาติทีจะช่วยหล่อเลียงการดํารงชีวิตประชากรของประเทศได้ ดังนัน ทุกภาคส่วน จึง ไม่เพี ยงแต่มุ่ง ไปทีความอยู่รอดเท่านั น แต่ยังมีวิสัยทัศน์ ร่วมกันทีจะสร้างและพัฒนาประเทศให้ ก้าวไปสู่การเป็ นประเทศทีเจริญมังคังและศิวไิ ลซ์ ในการบริหารจัดการประเทศเพือให้บรรลุ วิสัยทัศน์ ดังกล่าวอิงอยู่บนแนวคิดของการบริหารจัดการ ทรัพยากรมนุ ษย์บนพืนฐานของการใช้ความรู ้ ทังหมดนี เกิดขึนจากภาวะผูน้ ําของอดีตนายกรัฐมนตรี

60 60

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ลี กวน ยู ซึงมองว่า ต้นทุนมนุ ษย์ (Human Capital) เป็ นทรัพยากรเดีย วที สิง คโปร์มีอยู่ ดัง นั น สิ ง คโปร์จึ ง จํ า เป็ นต้อ งพั ฒ นาคนให้มี คุ ณ ภาพและสามารถปรับ ตั ว ให้เ ข้า กั บ สถานการณ์ แ ละ สภาพแวดล้อ มและพลวัต ของโลกในอนาคต สิ ง คโปร์จึ ง จํ า เป็ นต้อ งสร้า งคนให้มี วิ สั ย ทั ศ น์ ที ก้าวไกลเพือเพิมทักษะในการคาดเดาและตอบสนองต่อโอกาสและภาวะคุกคามต่างๆ ทีอาจจะเกิดขึน ในอนาคต (อรอร ภู่เจริญ, ม.ป.ป.) ดังนัน สาธารณรัฐสิงคโปร์จึงได้มีการออกแบบองค์การมหาชนให้ มีระบบการทํางานทียืดหยุน่ และคล่องตัว ปราศจากการแทรกแซงของระบบการเมือง องค์การมหาชน จึ ง ไม่เพี ย งแต่จ ะเอื อต่อการพัฒ นาคนในชาติ แต่ยัง ทําให้สามารถค้นหาบุ คลากรที มีสมรรถนะใน การทํ า งานสู ง แม้ว่ า ในบางกรณี อ าจจะหมายถึ ง การดึ ง ดู ด คนหรื อ อุ ต สาหกรรมซึ งรวมถึ ง ผูป้ ระกอบการจากต่างประเทศก็ตาม (Asian Development Bank, 2007) จากบริบทหรือสภาพแวดล้อมทางด้านกายภาพ การเมืองและสังคมทีกล่าวมาทังหมด เมือเราวิเคราะห์ องค์ก ารมหาชนทัง o ประเภท จะพบว่า การจัด การความรู ้ (Knowledge Management) หรื อ การบริหารจัดการบนพืนฐานของความรู ้ (Knowledge-based Management) เป็ นหลักการทีองค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิ ง คโปร์ทุก แห่ง ซึ งแม้จ ะมีพัน ธกิ จ ที แตกต่า งกัน แต่ก็ ยึ ด หลัก การเดี ย วกัน อย่ า งเช่ น ในกรณี ข ององค์ก ารที มี ห น้ า ที หลัก ในการวิ จัย และพัฒ นาองค์ค วามรูท้ ังสององค์ก าร องค์การ A มีหน้าที รับ ผิ ดชอบเพิมเติมในการกํากับ ดูแลมาตรฐานในการก่อสร้างที พัก อาศัย ของ ประชาชนและการใช้ป ระโยชน์ จ ากที ดิ น ซึ งถื อ เป็ นการใช้ป ระโยชน์ โ ดยตรงจากองค์ค วามรูท้ ี ได้ ทําการศึกษาวิจยั ในด้านการวางแผนและพัฒนาเขตเมือง (Urban Planning and Development) ซึง เป็ นหน้าทีหลักขององค์การ ส่วนองค์การ B ซึงเป็ นองค์การทีมีหน้าทีหลักในการเก็บรวบรวมและ วิเคราะห์ผลงานวิชาการและองค์ความรูท้ างด้านสังคมศาสตร์โดยทัวไป โดยเฉพาะอย่างยิงองค์ความรู ้ ทางด้า นการเมื อ งเศรษฐกิ จ และสัง คมของประเทศต่ า งๆ ในภู มิ ภ าคเอเชี ย ตะวัน ออกเฉี ย งใต้ เพือเรียนรูเ้ กียวกับระบบการเมืองเศรษฐกิจและสังคมทีจะเป็ นประโยชน์ ต่อการพัฒนาประเทศและ การแข่งขันทางการค้า อันจะมีผลโดยตรงต่อการยกระดับคุณภาพชีวติ ของชาวสิงคโปร์ ในส่ ว นขององค์ก ารที ทํา หน้ า ที ส่ ง เสริ ม และบริ ก ารสาธารณะนั น ทุ ก องค์ก ารมี พัน ธกิ จ หลัก ใน การสนั บ สนุ น กระบวนการพัฒ นาเศรษฐกิ จ ของประเทศ โดยเฉพาะอย่า งยิ งการส่ ง เสริ ม การค้า การลงทุนและการเพิมขีดความสามารถในการแข่งขันทางการค้าของภาคธุ รกิจเอกชน ซึงองค์การ เหล่านี จําเป็ นต้องอาศัยองค์ความรูจ้ ากการศึกษาวิจัยเช่นเดียวกันกับองค์การมหาชน # องค์การที กล่าวถึงข้างต้น เพือใช้ในการกําหนดมาตรการส่งเสริมภาคธุรกิจเอกชน โดยเฉพาะอย่างยิงองค์การ C ทีได้รบั มอบอํานาจจากรัฐสภาในการตกลงและเจรจาสิทธิ ประโยชน์ ให้แก่นักลงทุนชาวต่างชาติและ บริษัทข้ามชาติทีสนใจย้ายฐานการผลิตและการลงทุนมายังประเทศสิงคโปร์ นอกจากนี องค์การ C ยัง ต้อ งใช้ข อ้ มูล ข่ า วสารและองค์ค วามรู ใ้ นการกํา หนดนโยบายด้า นเศรษฐกิ จ ของรัฐ บาลสิ ง คโปร์ นับตังแต่ก่อตังมาในปี พ.ศ. 2509 นโยบายทีกําหนดโดยองค์การ C เกียวข้องกับการส่งเสริม การลงทุนและการค้า ตลอดจนการเตรียมความพร้อมของประเทศในด้านโครงสร้างพืนฐาน ระบบ สาธารณู ปโภค และการวิจยั และพัฒนาเพือรองรับนั กลงทุนและกลุ่มธุ รกิจและอุตสาหกรรมรูปแบบ ใหม่ทงในและต่ ั างประเทศ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

61

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ส่วนองค์การ D ทีถื อว่าเป็ นองค์การมหาชนทีมีความสําคัญต่อระบบเศรษฐกิจและการพัฒนาของ ประเทศสิงคโปร์เช่นกัน ทังนี เป็ นไปตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า (Competition Act) ในการกํากับ ดูแลการแข่ง ขันทางการค้าให้เป็ นไปอย่างยุ ติธรรมและปราศจากการผูก ขาด หากองค์ก ารภาคเอกชนหรื อ บริ ษั ท ของรัฐ บาลต้อ งการที จะควบรวมกิ จ การ (Merger) หรื อ ร่ว ม การผลิ ตสิ นค้าและบริก าร (Coproduction) จะต้องขอใบอนุ ญาตจากองค์ก าร D ซึงจะวิเคราะห์ ผลกระทบต่ อ กลไกการแข่ ง ขัน ของระบบเศรษฐกิ จ ที คาดว่า จะเกิ ด ขึ น จากการควบรวมกิ จ การ หรือการร่วมกันผลิตสินค้าและบริการนัน ทังนี หากพบว่ามีองค์การหรือบริษัทใดพยายามหลีกเลียง พระราชบัญ ญัติ ว่า ด้ว ยการแข่ง ขัน ทางการค้า องค์ก าร D สามารถใช้อํา นาจตามกฎหมายใน การกําหนดโทษปรับได้ บทบาทขององค์การมหาชนประเภทสุดท้ายทีจะกล่าวถึง คือ องค์การทีทําหน้าทีกํากับดูแลมาตรฐาน ของการบริการสาธารณะ โดยองค์การทีเลือกเป็ นกรณีศึกษามีความเกียวข้องโดยตรงกับคุณภาพใน การจัดการศึกษาของสาธารณรัฐสิงคโปร์ และยังสามารถจําแนกต่อไปได้อีก 2 กลุ่มย่อย คือ องค์การ ทีทําหน้าทีหลักในการจัดทําแบบทดสอบวัดผลสัมฤทธิf ทางการเรียน (องค์การ F) และองค์การที ทําหน้าทีส่งเสริม พัฒนา และประกันคุณภาพของระบบการศึกษา (องค์การ E) โดยองค์การทัง 2 กลุ่มย่อยนี จาํ เป็ นต้องผสานความร่วมมือกันอย่างใกล้ชิด กล่าวคือ องค์การทีรับผิดชอบในการจัดทํา แบบทดสอบวัดผลสัมฤทธิf ทางการเรีย นถื อเป็ นผูใ้ ห้ขอ้ มูลที องค์ก ารที ทําหน้าที ส่ง เสริมพัฒนาและ ประกัน คุ ณ ภาพของระบบการศึ ก ษานํ า ไปใช้ใ นการกํา กับ ดูแ ลและตรวจประเมิน สถานศึ ก ษาใน ระดับ ต่า งๆ องค์ก าร E นั นมี บ ทบาทสํา คัญ ในการประเมิ นคุ ณ ภาพของสถานศึ ก ษาเอกชนใน สาธารณรัฐสิงคโปร์ดว้ ยระบบอิเล็กทรอนิ กส์เป็ นหลัก นอกจากนี การกํากับดูแลสถาบันอุ ดมศึก ษาภาคเอกชนนั นได้รับความร่วมมือกับ องค์ก ารประกัน คุณภาพระบบอุดมศึก ษาแห่งสหราชอาณาจักร (The Quality Assurance Agency for Higher Education: QAA) โดยสถาบันการศึกษาเอกชนทุกแห่งในสิงคโปร์จะต้องผ่านการตรวจสอบมาตรฐาน ขององค์การ E เนื องจากจําเป็ นต้องมีใบอนุ ญาตจากรัฐบาลสิงคโปร์จึงจะถือเป็ นสถาบันการศึกษา ทีได้รบั การรับรองมาตรฐานและถูกต้องตามกฎหมาย จุดเด่นขององค์การ E และ F ซึงเป็ นองค์การ มหาชนทางด้านการศึกษาของสาธารณรัฐสิงคโปร์ คือ การแสวงหาความร่วมมือกับองค์การระหว่าง ประเทศทางด้านการศึกษาทังองค์การภาคธุรกิจเอกชนและองค์การวิชาชีพ ซึงถือเป็ นปั จจัยสําคัญที ทําให้ระบบการศึกษาของประเทศสิงคโปร์มีคุณภาพสูงและเป็ นทียอมรับในระดับสากล โดยเฉพาะ อย่างยิง แบบทดสอบวัดผลสัมฤทธิfทางการเรียนรูท้ ีจัดทําโดยองค์การ F นันเกิดขึนจากความร่วมมือ กับ University of Cambridge International Examinations (CIE) ของประเทศสหราชอาณาจักรส่ง ผลให้ผลคะแนนของนั กเรียนนักศึกษาทีผ่านการทดสอบขององค์การ F ได้รบั การยอมรับมาตรฐาน เพื อเข้า ศึ ก ษาต่ อ ในต่ า งประเทศ โดยไม่ จํา กัด แต่ เ พี ย งแบบทดสอบที เป็ นภาษาอัง กฤษ แต่ ยัง ครอบคลุมไปถึงการสอบทีเป็ นภาษาจีนและภาษามาเลย์ดว้ ย

62 62

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

บทบาทหน้าทีขององค์การมหาชนในประเทศไทย องค์การมหาชนเป็ นหน่ วยงานของรัฐรูปแบบใหม่ทีจัดตังขึนเพือรองรับภารกิจของรัฐในการให้บริการ สาธารณะรูป แบบอื นนอกเหนื อไปจากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ แต่ p องค์การมหาชนทีนํ ามา วิเคราะห์เปรียบเทียบมีหน้าทีหลักในการให้บริการสาธารณะทางด้านสังคมและวัฒนธรรม และไม่ได้ ผูกติดกับภารกิจหน้าทีทีเกียวข้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศโดยตรง ในจํานวน p องค์ก ารมหาชนที เลื อกมามีอ ยู่ # องค์ก าร คือ องค์ก าร ก และ องค์ก าร ข มีห น้าที เกี ยวข้อ งกับ การจัดการความรู ้ โดยองค์ก าร ก มีหน้าที ส่ง เสริมสนั บ สนุ นให้เกิ ดการวิจัย และการพัฒนา และ ถ่ายทอดและแลกเปลียนองค์ความรูท้ ีเกียวข้องกับการพัฒนาพืนทีสูงของประเทศ โดยจํากัดขอบเขต ด้านพืนทีอยู่เฉพาะในเขตที องค์การรับผิ ดชอบ เพือให้ชุมชนในบริเวณพื นที ทีองค์ก ารรับผิ ดชอบมี ความเข้มแข็งภายใต้ปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงและสอดคล้องกับแนวทางของโครงการหลวง รวมทัง การสนั บสนุ นกระบวนการมีส่วนร่วมของชุ มชนในการฟื นฟูและรักษาสิงแวดล้อม ส่วนองค์การ ข มี หน้าทีดําเนิ นการวิจยั จัดระเบียบ รวบรวม เผยแพร่ และให้บริการข้อมูลและสารสนเทศทังในรูปแบบ ของเอกสารสิงพิมพ์และในรูปของเทคโนโลยีสารสนเทศในสาขาวิชาสังคมศาสตร์และมนุ ษยศาสตร์ที เกี ยวกับ ประเทศไทยและประเทศในภูมิภาคเอเชีย ตะวันออกเฉี ย งใต้ และร่วมมือทางวิชาการกับ สถาบันการศึกษาหรือสถาบันอืนทังในประเทศและต่างประเทศในการผลิตนักวิจยั สาขามานุ ษยวิทยา องค์การมหาชนประเภทที 2 ทีจะกล่าวถึง คือ องค์การมหาชนทีส่งเสริมและพัฒนาบริการสาธารณะ หนึ งในจํานวนองค์การประเภทนี คือ องค์การ ค ซึงมุง่ เน้นไปทีการให้ความช่วยเหลือทางด้านการเงิน วิชาการ และการพัฒนาเศรษฐกิจแก่ประเทศเพือนบ้าน จากการศึกษาพบว่า พระราชกฤษฎีกาจัดตัง องค์การ ค นันได้มอบอํานาจให้องค์การมหาชนแห่งนี สามารถให้ความช่วยเหลือทางด้านการเงินแก่ ประเทศเพือนบ้านและกลุ่มธุรกิจเอกชนทีดําเนิ นงานตรงตามหน้าทีหลักขององค์การได้ ทังในรูปแบบ เงินช่วยเหลือแบบให้เปล่า (Grant) และเงินกู ้ (Loan) โดยองค์การ ค อาจกูย้ ืมเงินจากสถาบันการเงิน พาณิชย์หรือแหล่งอืนได้ตามหลักเกณฑ์ทีคณะรัฐมนตรีกาํ หนดหรือระดมเงินทุนเองตามกฎเกณฑ์ที คณะกรรมการอํานวยการขององค์ก ารกําหนดไว้ ด้วยเหตุ นี จึง ถื อว่าองค์การ ค สามารถตัดสินใจ ประกอบธุรกรรมทีก่อให้เกิดภาระหนี สินและภาระผูกพันทางการคลังแก่ภาครัฐของประเทศ เราจึง มองไม่เห็นความรับผิดชอบทางการบริหาร (Accountability) ขององค์การมหาชนแห่งนี ทีจําเป็ นต้องมี ต่อ ประชาชนในฐานะผู ้เ สี ย ภาษี แ ละควรจะได้รับ บริ ก ารจากภาษี ทีตนได้จ่ า ยไปให้แ ก่ รัฐ ผูไ้ ด้รับ ประโยชน์ จากองค์การมหาชนแห่งนี จึงเป็ นประชาชนของประเทศอืนทีไม่จําเป็ นต้องจ่ายภาษี ให้แก่ ประเทศไทยแต่อย่างใด ส่วนองค์การ ง เป็ นองค์การทีตังขึนมาเพือทําหน้าทีในการส่งเสริมและสนับสนุ นและสร้างความตืนตัว ด้า นนวัต กรรมเพื อนํ า ไปสู่ ก ารพัฒ นานวัต กรรมภายหลัง จากการวิ จัย และพัฒ นาสิ งประดิ ษ ฐ์ สู่ เชิ ง พาณิ ชย์ ทังนี เพื อเสริมสร้างความสามารถในการแข่ง ขันของประเทศไทย ซึ งเมือวิเคราะห์จ าก วิสยั ทัศน์ขององค์การ จะเห็นได้วา่ องค์การ ง น่ าจะมีส่วนในการช่วยยกระดับการพัฒนาของประเทศ และเมือพิจารณาผลงานที โดดเด่นของ องค์การ ง พบว่า ในปี พ.ศ. 2554 องค์การ ง มีบทบาท พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

63

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

สําคัญในการพัฒนาและสนับสนุ นภาคธุรกิจเอกชนในการพัฒนานวัตกรรมทางธุ รกิจ โดยการคิดค้น ระบบบริหารจัดการนวัตกรรมทังองค์การ (Total Innovation Management) ขึน และได้ขยายผล ต่อยอดในปี พ.ศ. 2555-2556 โดยนํ าระบบบริหารจัดการนวัตกรรมทังองค์การ มาเป็ นเครืองมือ สนั บ สนุ นบริษั ทเอกชนไทยให้สามารถพัฒนานวัตกรรมอย่างมีทิศทางและต่อเนื องได้ทังองค์ก าร อันเป็ นการเสริมสร้างความหลากหลายเชิงกลยุทธ์ (Strategic Diversification) และสร้างความเป็ นเลิศในเชิงผลิตภาพ (Operational Excellence) โดยเฉพาะอย่างยิง ในปี พ.ศ. 2556 องค์กร ง ได้ จัดทําแผนยุทธศาสตร์นวัตกรรมเพือสร้างขีดความสามารถทางการแข่งขันของผูป้ ระกอบการไทยซึง ในแผนนี ประกอบไปด้วยโครงการ 3 โครงการ คือ „) โครงการนวัตกรรมเชิงยุทธศาสตร์ทีมุ่งเน้น การสร้า งห่ ว งโซ่ อุ ป ทานมู ล ค่ า ใหม่ #) โครงการนวัต กรรมรายสาขาอุ ต สาหกรรมเพื อสร้า ง ความเข้มแข็ ง ของผูป้ ระกอบการวิสาหกิ จ ขนาดกลางและขนาดย่อม และ o) โครงการนวัตกรรม เชิงพืนที นอกจากนี องค์การ ง ยังได้มีการมอบรางวัลนวัตกรรมดีเด่น(Design Innovation Contest) 3 ประเภทรางวัล ได้แก่ รางวัลนวัตกรรมแห่งชาติ รางวัลนวัตกรรมข้าวไทย และรางวัลการออกแบบ เชิงวัฒนธรรม เพือเป็ นการสร้างแรงจูง ใจให้แก่ผูป้ ระกอบการในประเทศไทยให้คิดค้นนวัตกรรมที สามารถสร้า งมู ล ค่ า เพิ มให้แ ก่ ธุ ร กิ จ ของไทย อัน จะเป็ นหนทางหนึ งในการสร้า งศัก ยภาพและ ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ องค์การมหาชนประเภทที 3 คือ องค์การทีทําหน้าทีกํากับดูแลมาตรฐานของการบริการสาธารณะ ซึงองค์การประเภทนี เกียวข้องโดยตรงกับการจัดการคุณภาพการศึกษาของประเทศไทย และสามารถ จําแนกต่อไปได้อีก 2 องค์การ คือ องค์การทีทําหน้าทีหลักในการจัดทําแบบทดสอบวัดผลสัมฤทธิf ทางการเรียน (องค์การ จ) และองค์การทีทําหน้าทีส่งเสริม พัฒนา และประกันคุณภาพของระบบ การศึ ก ษา (องค์ก าร ฉ) โดยองค์ก ารทังสองนี จ ะต้องประสานความร่วมมืออย่างใกล้ชิด กล่าวคือ องค์การ จ รับผิดชอบในการประเมินคุณภาพและรับรองมาตรฐานการจัดการศึกษาของสถานศึกษา ภาครัฐและภาคเอกชน ส่วนองค์การ ฉ ทําหน้าที วิจัย พัฒนา และให้บ ริก ารทางการประเมินผล ทางการศึกษาและทดสอบทางการศึกษาของสถานศึกษาภาครัฐและภาคเอกชน รวมทังเป็ นศูนย์กลาง ความร่วมมือด้านการทดสอบทางการศึ กษาในระดับชาติและระดับนานาชาติซึงคาดว่าผลงานของ องค์การมหาชนทังสองแห่งจะมีผลต่อการยกระดับคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาของประเทศไทย ดังเช่น ในกรณี ขององค์การมหาชนประเภทเดียวกันในสาธารณรัฐสิงคโปร์ แต่กลับไม่พบผลตามที คาดหวังไว้ กล่าวคือ จากข้อมูลการทดสอบหลังสุ ดขององค์การเพือความร่วมมือทางเศรษฐกิจและ การพัฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) (OECD, #‹„#) ภายใต้แผนงานการประเมินนั กเรียนนานาชาติ (The Programme for International Student Assessment: PISA) ชี ให้เห็ นถึ ง ความด้อ ยในเรืองคุ ณ ภาพและมาตรฐานการศึ ก ษาของไทย จากจํานวนประเทศทีเข้าร่วมทําการทดสอบ p$ ประเทศ ในภาพรวมประเทศไทยอยู่ในลําดับที $‹ โดยทีคะแนนจากการทดสอบของวิชา o วิชา ได้แก่ คณิ ตศาสตร์ ภาษาอัง กฤษ และวิทยาศาสตร์ ทุกวิชาทีกล่าวมาล้วนแล้วแต่ตากว่ ํ าคะแนนเฉลียของทัง p$ ประเทศ ส่วนสาธารณรัฐสิงคโปร์อยู่ใน ลําดับที # และมีค่าคะแนนสูงกว่าคะแนนเฉลียอย่างมากในทุกวิชา นอกจากนี จากการจัดอันดับ คุณภาพการศึกษาของประเทศต่างๆ จํานวน „%4 ประเทศใน ปี พ.ศ. #$$Œ โดย World Economic

64 64

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

Forum (#‹„4) พบว่า ในเรืองคุณภาพระบบการศึกษา ประเทศไทยอยู่ในลําดับที 87 ของโลกและ อยู่ใ นลํา ดับ ที 7 ของอาเซี ย น ข้อ มูล เหล่ า นี ส ะท้อ นให้เ ห็ น ว่า องค์ก ารมหาชนของประเทศไทย ทีทําหน้าที ทางด้านการประกันคุณ ภาพระบบของระบบการศึก ษาไทยยังไม่สามารถทําหน้าทีนี ได้ เต็มทีนัก

ผลสัมฤทธิ,ขององค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์และ ในประเทศไทย ในการประเมินผลสัมฤทธิf ทีเกิดขึนจากการนํ าแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่มาใช้เป็ นหลักใน การบริหารขององค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์และในประเทศไทยทีจะกล่าวถึ งในหัวข้อต่อไป จะพิจารณาใน o มิติ คือ ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และความโปร่งใส ตามลําดับ ดังนี

ประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธิ ภาพในทีนี หมายถึ ง ความสามารถขององค์การในการใช้ทรัพ ยากรเพือก่อให้เกิ ดผลผลิ ต ผลงาน หรือผลสําเร็จ โดยจะต้องเป็ นการใช้ทรัพยากรน้อยทีสุดเท่าทีเป็ นไปได้ โดยประกอบไปด้วย 2 ตัวชีวดั หลัก คือ ต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิต (Unit Cost) และอัตราส่วนค่าใช้จ่ายเพือการบริหาร องค์การ ต้นทุนต่อหน่วยผลผลิต ถือเป็ นหนึ งในตัวบ่งชีทีสําคัญของประสิทธิภาพองค์การ ซึงโดยทฤษฎีแล้ว ต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิตประกอบไปด้วย ต้นทุนคงที (Fixed Unit Cost) และต้นทุนแปรผัน (Variable Unit Cost) ของทรัพยากรต่างๆ ที จําเป็ นในกระบวนการผลิตสิ นค้าและให้บริการขององค์ก าร การวิ เ คราะห์ต ้น ทุ น ต่ อ หน่ วยผลผลิ ต ถื อ ว่ า มี ค วามสํ า คั ญ อย่ า งยิ งสํ า หรับ ภาคธุ ร กิ จ เอกชน แต่ในหน่ วยงานของภาครัฐให้ความสําคัญกับ เรืองนี ไม่มากนั ก ภายหลัง จากที แนวคิดการบริหาร ภาครัฐแนวใหม่ได้เ ข้ามามีอิ ทธิ พ ลทางความคิด ของผูบ้ ริ หารภาครัฐ การเน้นความประหยัด และ ความคุม้ ค่าของทรัพยากร บุคลากร และงบประมาณได้เข้ามาเป็ นปทัสถานของการบริหารภาครัฐ ในทางวิ ช าการ ต้น ทุ น ต่ อ หน่ ว ยผลผลิ ต ยัง ช่ ว ยสะท้อ นให้เ ห็ น ถึ ง ขี ด ความสามารถขององค์ก าร (Institutional Capacity) ในการควบคุ มและบริหารจัดการทรัพ ยากรทีมีอยู่เพื อดําเนิ นงานตาม พันธกิจและเป้าหมายหลักขององค์การเพือให้บรรลุวิสยั ทัศน์ทีได้กาํ หนดไว้ ดังนั น สิงทีต้องกระทํา ควบคู่ไปกับการวิเคราะห์ขอ้ มูลเชิ งปริมาณเกียวกับจํานวนและประเภทของทรัพยากรทีถูกใช้ไปใน กระบวนการผลิตขององค์การใดองค์การหนึ ง คือ การวิเคราะห์พนั ธกิจและเป้าหมายทีกําหนดไว้ของ องค์การเพือให้ทราบถึง ผลผลิตหลักทีคาดหวัง (Expected Main Output) ขององค์การด้วยเหตุผล ดังกล่าว ผูเ้ ขียนจึงจะทําการวิเคราะห์ตน้ ทุนต่อหน่ วยผลผลิตขององค์การมหาชนทัง o ประเภท

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

65

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

สําหรับผลผลิตหลักทีคาดหวังจากองค์การมหาชนทีเน้นการศึกษาวิจยั และการพัฒนาองค์ความรู ้ คือ จํานวนชิ นงานวิจัย ตามพันธกิ จของแต่ละองค์การ ตลอดจนกิ จกรรมการเผยแพร่องค์ความรูใ้ ห้แก่ นั ก วิชาการและสาธารณชน อาทิ เช่น นิ ทรรศการ การประชุ มวิชาการ การสัมมนาทางวิชาการ การฝึ กอบรม เป็ นต้น ทังนี ดังได้กล่าวมาแล้ว องค์การทีเลือกเป็ นกรณี ศึกษาสามารถจําแนกออกได้ เป็ น 2 ประเภทย่อย และเพือให้การวิเคราะห์มีความเหมาะสมจะนําองค์การ A และ องค์การ ก ซึง เป็ นองค์การทีดําเนิ นการวิจัยเพือการพัฒนาด้วยกันทังคู่ และนํ าองค์การ B และองค์การ ข ซึงเป็ น องค์การทีดําเนิ นการวิจยั เฉพาะด้านมาเปรียบเทียบกัน ในกลุ่มองค์การทีดําเนิ นการวิจยั เพือการพัฒนา พบว่าในระหว่างปี พ.ศ. 2554 - 2556 องค์การ ก มีตน้ ทุนต่อชินงานวิจัยและกิจกรรมทางวิชาการทีสูงกว่าองค์การ A และมีตน้ ทุนต่อหน่ วยผลผลิตที สูงขึนตลอดช่วงระยะเวลา 3 ปี แตกต่างจากองค์การ A ซึงมีแนวโน้มของต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิตที ลดลง นอกจากนี เมือนําเอาต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิตของทังองค์การ ก และ A ระหว่างปี พ.ศ. 25542556 มาคํานวณหาค่าเฉลี ยเรายัง พบว่าองค์การ ก มีตน้ ทุนต่อหน่ วยผลผลิ ตโดยเฉลี ยที สูง กว่า องค์การ A กล่าวคือ องค์การ ก ใช้เงินงบประมาณโดยเฉลีย 3 ปี คิดเป็ นจํานวน 930,027 บาทต่อ 1 ชินงานวิจยั (หรือ 1 กิจกรรมทางวิชาการ) ในขณะทีองค์การ A ใช้เงินงบประมาณโดยเฉลียคิดเป็ น 730,173 บาท ต่อ 1 หน่ วยผลผลิตงานวิจยั (ตารางที 7) แม้ว่าองค์ก ารมหาชนในประเทศไทยทีทําหน้าทีวิจัย เพื อพัฒนาจะมีตน้ ทุ นต่อหน่ วยผลผลิ ตสูงกว่า องค์ก ารมหาชนในสาธารณรัฐสิ ง คโปร์ทีมี พันธกิ จ หน้าที คล้ายคลึ ง กัน แต่ เมือพิ จ ารณาต้นทุ นต่ อ หน่ วยผลผลิตขององค์การทีดําเนิ นการวิจยั เฉพาะด้าน (องค์การ ข และองค์การ B) พบว่า องค์การ ข มีตน้ ทุนต่อหน่ วยผลผลิ ตโดยเฉลี ยระหว่างปี พ.ศ. 2554 - 2556 ตํากว่าองค์การ B กล่าวคือ องค์การ ข ใช้สอยเงิ นงบประมาณโดยเฉลี ยเพียง 57,561 บาทในช่วงระยะเวลา 3 ปี เพือผลิ ต งานวิจัยทางด้านมานุ ษยวิทยาและโบราณคดี ส่วนองค์การ B นันมีค่าเฉลียต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิต งานวิจยั อยู่ที 159,215 บาท ทังนี แม้วา่ ทังองค์การ ข และองค์การ B จะเป็ นองค์การทีเน้นการวิจยั ทางสัง คมศาสตร์ แต่ ง านวิจัย ขององค์ก าร B นั นมี ข อบเขตเชิ ง เนื อ หาสาระที กว้างครอบคลุ ม ประเด็ น ทางด้า นการเมื อ ง เศรษฐกิ จ สั ง คมวิ ท ยา โบราณคดี และมานุ ษยวิ ท ยา และเน้ น การประยุกต์ใช้เพือการพัฒนาประเทศมากกว่างานวิจยั ขององค์การ ข ซึงเน้นเฉพาะการวิจยั สาขาวิชา มานุ ษยวิทยาและโบราณคดีเท่านัน

66 66

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ตารางที 7 ต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิตหลัก1ขององค์ก ารมหาชนทีทําหน้าทีวิจัยและพัฒนาองค์ความรู ้ ระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 (n= 4) องค์การ ก

ผลผลิตหลักตามพันธกิจหน้าที 2

• งานวิจยั ด้านการเกษตรและ

2554

2555

2556

884,851

891,071

1,014,158

ค่าเฉลีย 3 ปี 930,027

วิทยาศาสตร์การเกษตรทีสนับสนุ น โครงการหลวง • งานวิจยั เชิงปฏิบตั ิการในพืนทีขยาย ของโครงการหลวง • กิจกรรมทีเกียวข้องกับการจัดการ องค์ความรูเ้ กียวกับการพัฒนาพืนทีสูง และเผยแพร่ความรูแ้ ก่สาธารณชน ข 71,549 58,662 42,471 57,561 • งานวิจยั ด้านมานุ ษยวิทยา • กิจกรรมเผยแพร่องค์ความรูด้ า้ น มานุ ษยวิทยา (เทศกาล ศิลปวัฒนธรรม นิ ทรรศการ การประชุมวิชาการ) การแสดงทาง วัฒนธรรม การประชุมวิชาการ A 688,715 730,173 • งานวิ จัย และพัฒ นาด้า นการวางผั ง 763,709 738,094 และจัดการพืนทีเขตเมือง • งานพัฒ นาที อยู่ อ าศัย และที ดิ น ตาม ผลการศึกษาวิจยั B 168,167 158,162 151,317 159,215 • ผลงานวิจยั ทีเกียวข้องกับภูมิภาค เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ • กิจกรรมเผยแพร่องค์ความรูเ้ กียวกับ ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เช่น การประชุมวิชาการ การสัมมนา การประชุมเชิงปฏิบตั ิการ เป็ นต้น หมายเหตุ: 1. ตัวเลขต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิ ตหลักได้รบั การปรับตามอัตราเงินเฟ้ อในระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 ในประเทศไทยและสิงคโปร์ และค่าความเสมอภาคทีกําหนดโดยราคาซื อ (Purchasing Power Parity: PPP) ดังนัน หน่ วยของต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิตหลักในแต่ละสกุลเงินบาทและสกุลเงินดอลล่าร์สิงคโปร์ จึงได้รบั การแปลงให้เป็ นสกุ ลเงินดอลล่าร์สากล (International Dollar) ตามหลัก PPP โดยตัวเลข ค่า PPP และข้อมูลอัตรา เงินเฟ้ อได้จากฐานข้อมูลของธนาคารโลก (World Bank Data on Economy and Growth) (http://data.worldbank .org/topic/economy-and-growth) 2. ข้อ มู ล ได้ จ ากการวิ เ คราะห์ พ ั น ธกิ จ หน้ า ที และวั ต ถุ ป ระสงค์ ข ององค์ ก ารตามกฎหมาย จัดตัง

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

67

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

สําหรับองค์การทีทําหน้าทีส่งเสริมและพัฒนาบริการสาธารณะนัน องค์การมหาชนทีเป็ นกรณีศึกษา ล้วนแล้วแต่มีผลงานทางด้านการสนับสนุ นการค้าและการลงทุน มีเพียงองค์การ D ของสาธารณรัฐ สิงคโปร์เท่านันทีมีอาํ นาจหน้าทีเชิงกฎหมายในการวินิจฉัยและตีความเรืองราวร้องเรียนทีเกียวข้องกับ พระราชบัญญัติวา่ ด้วยการแข่งขันทางธุรกิจการค้าของสาธารณรัฐสิงคโปร์ ทังนี จากข้อมูลในตารางที 8 ชีให้เห็นว่า องค์การมหาชนของประเทศไทยทังสององค์การล้วนแล้วแต่มีตน้ ทุนต่อหน่ วยผลผลิตสูง กว่าองค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์ กล่าวคือ องค์การ ค ใช้เงินงบประมาณโดยเฉลียระหว่าง ปี พ.ศ. 2554-2556 คิดเป็ นจํานวนเงิน 3,292,278 บาท ในการดําเนิ นการให้ความช่วยเหลือ ทางด้านวิชาการและทางด้านการเงินแก่ประเทศเพือนบ้านของประเทศไทย ตามมาด้วยองค์การ ง ซึง มีบทบาทหน้าทีสนับสนุ นและส่งเสริมนวัตกรรมต่างๆ ในภาคธุรกิจเอกชนไทยซึงองค์การ ง ใช้ตน้ ทุน ต่อหน่ วยผลผลิตโดยเฉลีย 3 ปี คิดเป็ น 218,865 บาท ในขณะทีองค์การทีมีตน้ ทุนต่อหน่ วยผลผลิต ตําทีสุดนัน คือ องค์การ C ซึงมีบทบาทหน้าทีโดยตรงในการชักจูงบริษัทและกลุ่มธุ รกิจข้ามชาติให้ เข้ามาลงทุนในประเทศสิงคโปร์ ดังนัน ตัวชีวดั ผลผลิตหลักขององค์การ C คือ จํานวนเม็ดเงินลงทุน ของบริ ษั ท และกลุ่ ม ธุ ร กิ จ ข้า มชาติ ที องค์ก าร C สามารถดึ ง ดู ด เม็ ด เงิ น ลงทุ น ข้า มชาติ เ ข้า สู่ ระบบเศรษฐกิจของประเทศสิงคโปร์ซึงพบว่า ต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิต („ หน่ วยผลผลิตกําหนดให้มี มูลค่า „,‹‹‹,‹‹‹ บาท) โดยเฉลีย 3 ปี องค์การ C ใช้เงินลงทุนเพียง 17,968 บาท ในการดึงดูด เม็ดเงินลงทุน ได้ถึง 1,000,000 บาท (ตารางที 7) นอกเหนื อไปจากองค์การทีปฏิบตั ิหน้าทีด้านการวิจยั และการพัฒนาเศรษฐกิจแล้ว องค์การมหาชนที เป็ นกรณี ศึ ก ษายัง รวมถึ ง องค์ก ารที มี บ ทบาทหน้ า ที กํ า กั บ ดู แ ลมาตรฐานของระบบการศึ ก ษา ของประเทศ โดยสามารถแบ่งองค์การเหล่านี ได้อีก 2 กลุ่ม คือ องค์การทีทําหน้าทีประเมินคุณภาพ การศึกษา (องค์การ จ และองค์การ E) และองค์การทีทําหน้าทีสร้างแบบทดสอบผลสัมฤทธิf ทาง การศึกษา (องค์การ ฉ และองค์การ F) ในกลุ่มองค์การทีทําหน้าทีประเมินคุณภาพการศึกษานันปรากฏว่า องค์การ จ ของไทยมีตน้ ทุนต่อ หน่ วยผลผลิตสูงกว่าองค์กร E ของสิงคโปร์มากถึง 10 เท่า โดยองค์การ จ ใช้เงินงบประมาณโดยเฉลีย 3 ปี เป็ นจํานวนเงิน 29,802 บาทในการตรวจประเมินและรับรองคุณภาพของสถานศึกษา 1 แห่ง ในขณะที องค์ก าร E ของสิ ง คโปร์ใช้เงิ น งบประมาณโดยเฉลี ยคิดเป็ นจํา นวน 3,354 บาทใน การตรวจประเมินคุณภาพของสถานศึกษาเอกชน 1 แห่งในระหว่างปี พ.ศ. 2554- 2556 (ตารางที 9) ในทํานองเดี ย วกัน องค์ก ารที ทํา หน้าที สร้างแบบทดสอบผลสัมฤทธิf ทางการศึ ก ษาของไทย (องค์การ ฉ) ยังมีตน้ ทุนต่อหน่ วยผลผลิตทีสูงกว่าองค์การของสิงคโปร์ (องค์การ F) เช่นกัน โดยที องค์การ ฉ ของไทยใช้เงินงบประมาณไปทังสิน 12,593,952 บาทในการสร้างแบบทดสอบ 1 ชุ ด (อาทิเช่น แบบทดสอบ O-Net A-Net เป็ นต้น) ส่วนองค์การ F ของสิงคโปร์นันมีตน้ ทุนในการสร้าง แบบทดสอบ 1 ชุด อยูท่ ี 11,008,244 บาท (ดูตารางที g)

68 68

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ตารางที 8 ต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิตหลักขององค์การมหาชนทีทําหน้าทีส่งเสริมและพัฒนาบริการ สาธารณะระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 (n = 4)„ องค์การ ค

ผลผลิตหลักตาม พันธกิจหน้าที 2

• โครงการให้ความช่วยเหลือทาง

2554

2555

2556

3,301,792

4,009,818

2,565,224

ค่าเฉลีย 3 ปี 3,292,278

วิชาการและทางการเงินในด้าน เศรษฐกิจ การค้า การลงทุน และโครงสร้างพืนฐานแก่ประเทศ เพือนบ้าน ง 231,127 206,514 218,954 218,865 • จํานวนเงินลงทุนทีองค์การ จัดสรรเพือสนับสนุ นและส่งเสริม นวัตกรรมในภาคธุรกิจเอกชน ภายในประเทศ (เงินลงทุน 1 ล้านบาทคิดเป็ น 1 หน่ วยผลผลิตหลัก) C 21,265 17,784 17,968 • จํานวนเงินทีบริษัทและกลุ่มธุรกิจ 14,854 ข้ามชาตินํามาลงทุนในประเทศ สิงคโปร์ (เงินลงทุน 1 ล้าน ดอลล่าร์คดิ เป็ น 1 หน่ วยผลผลิต หลัก) D 215,739 211,800 203,694 210,411 • จํานวนเรืองร้องเรียนทีเกียวข้อง กับการกระทําผิดตาม Competition Act ทีได้รบั การพิจารณาแล้วเสร็จ หมายเหตุ: 1. ตัวเลขต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิ ตหลักได้รบั การปรับตามอัตราเงินเฟ้ อในระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 ในประเทศไทยและสิงคโปร์ และค่าความเสมอภาคทีกําหนดโดยราคาซื อ (Purchasing Power Parity: PPP) ดังนัน หน่ วยของต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิตหลักในแต่ละสกุลเงินบาทและสกุลเงินดอลล่าร์สิงคโปร์ จึงได้รบั การแปลงให้เป็ นสกุ ลเงินดอลล่าร์สากล (International Dollar) ตามหลัก PPP โดยตัวเลข ค่า PPP และข้อมูลอัตรา เงินเฟ้ อได้จากฐานข้อมูลของธนาคารโลก (World Bank Data on Economy and Growth) (http://data.worldbank .org/topic/economy-and-growth) 2. ข้อ มู ล ได้ จ ากการวิ เ คราะห์ พ ั น ธกิ จ หน้ า ที และวั ต ถุ ป ระสงค์ ข ององค์ ก ารตามกฎหมาย จัดตัง

ภายหลังจากทีได้แปลงตัวเลขเงินงบประมาณจากสกุลท้องถิ นไปเป็ นสกุลเงินดอลล่าร์สากลจึงทําให้ เราสามารถเปรีย บเที ย บประสิ ทธิ ภาพขององค์ก ารได้อย่างสอดคล้องกับ บริบททางเศรษฐกิ จ และ ความสามารถในการซื อขายสินค้าอุ ป โภคและบริโภคของแต่ละประเทศ และจากบทวิเคราะห์ทีได้ กล่ า วมาข้า งต้น ทํา ให้เ ห็ น ได้ชัด เจนว่า องค์ก ารมหาชนของสาธารรัฐ สิ ง คโปร์นQั น มี ต น้ ทุ น ต่ อ หน่วยผลผลิตทีตํากว่าองค์การมหาชนของประเทศไทย ทังองค์การทีทําหน้าทีวิจยั เพือการพัฒนา องค์ก ารที ทํ า หน้ า ที ส่ ง เสริ ม และสนั บ สนุ นระบบเศรษฐกิ จ ของประเทศ องค์ ก ารที ทํ า หน้ า ที พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

69

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ตรวจประเมินและรับ รองคุณ ภาพของสถานศึ ก ษา ตลอดจนองค์ก ารที ทําหน้าที สร้างแบบทดสอบ ผลสัมฤทธิfทางการศึกษา มีเพียงองค์การทีทําหน้าทีวิจยั เฉพาะด้านเท่านัน (องค์การ ข และองค์การ B) ทีองค์การมหาชนในประเทศไทย (องค์การ ข) มีตน้ ทุนต่อหน่ วยผลผลิตตํากว่าองค์การมหาชน ของสิงคโปร์ (องค์การ B) โดยมีคาํ อธิบายว่า หัวข้อเรืองของงานวิจยั ทีสนับสนุ นโดยองค์การมหาชน ของสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์เ กี ยวข้อ งกับ พลวัต ทางด้า นเศรษฐศาสตร์ รัฐ ศาสตร์ สัง คมวิท ยา และ ความมันคงของประเทศต่างๆ ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ซึงถื อได้ว่า กว้างขวางกว่าประเด็น การวิจยั ขององค์การ ข ซึงมีจุดเน้นอยูท่ ีสาขาวิชามานุ ษยวิทยาและโบราณคดีศาสตร์ ตารางที 9 ต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิตหลักขององค์การมหาชนทีทําหน้าทีกํากับดูแลมาตรฐานของ การบริการสาธารณะระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 (n = 4) „ องค์การ จ

ผลผลิตหลักตาม พันธกิจหน้าที 2

• จํานวนสถานศึกษาทีได้รบั

2554

2555

2556

28,071

29,664

31,671

ค่าเฉลีย 3 ปี 29,802

การประเมินคุณภาพการศึกษา ตามกรอบการดําเนิ นการ ประเมินรอบที 3 (พ.ศ.

2554-2558) ฉ • ประเภทแบบทดสอบทีองค์การ 11,674,156 12,162,219 13,945,480 12,593,952 รับผิดชอบในการพัฒนาและ จัดทําขึนเพือทดสอบ ผลสัมฤทธิfทางการศึกษา E 1,491 3,435 5,137 3,354 • จํานวนสถานศึกษาเอกชนที ได้รบั การประเมินและรับรอง คุณภาพมาตรฐานตามเกณฑ์ที องค์การกําหนด 8,287,599 11,496,741 13,240,393 11,008,244 F • ประเภทแบบทดสอบทีองค์การ รับผิดชอบในการพัฒนาและ จัดทําขึนเพือทดสอบ ผลสัมฤทธิfทางการศึกษา หมายเหตุ: 1. ตัวเลขต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิ ตหลักได้รบั การปรับตามอัตราเงินเฟ้ อในระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 ในประเทศไทยและสิงคโปร์ และค่าความเสมอภาคทีกําหนดโดยราคาซื อ (Purchasing Power Parity: PPP) ดังนัน หน่ วยของต้นทุนต่อหน่ วยผลผลิตหลักในแต่ละสกุลเงินบาทและสกุลเงินดอลล่าร์สิงคโปร์ จึงได้รบั การแปลงให้เป็ นสกุ ลเงินดอลล่าร์สากล (International Dollar) ตามหลัก PPP โดยตัวเลข ค่า PPP และข้อมูลอัตราเงินเฟ้ อได้จากฐานข้อมูลของธนาคารโลก (World Bank Data on Economy and Growth) (http://data.worldbank .org/topic/economy-and-growth) 2. ข้อ มู ล ได้ จ ากการวิ เ คราะห์ พ ั น ธกิ จ หน้ า ที และวั ต ถุ ป ระสงค์ ข ององค์ ก ารตามกฎหมาย จัดตัง

70 70

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

อัตราส่วนค่าใช้จ่ายในการบริหารองค์การ ในขณะทีการวิเคราะห์ตน้ ทุนต่อหน่ วยผลผลิตในส่วนที ผ่านมาได้สะท้อนให้เห็นถึงประสิทธิภาพขององค์การในการสร้างผลผลิตหลัก อัตราส่วนค่าใช้จ่ายใน การบริหารองค์การถื อเป็ นอีก มิติหนึ งของประสิทธิ ภาพทีช่วยสะท้อนความสามารถขององค์การใน การเลือกสรรวิธีทีดีทีสุด (หรือประหยัดทีสุด) เพือให้บรรลุตามพันธกิจและวัตถุประสงค์ขององค์การ ด้วยเหตุนี ผูเ้ ขียนจึงแบ่งรายจ่ายขององค์การออกเป็ น 5 ประเภท คือ (1) เงินเดือนและสวัสดิการ (2) วัสดุครุภัณฑ์ (3) รายจ่ายโดยตรงในการสร้างผลผลิตหลักขององค์การ (4) ค่าเสือม และ (5) ค่าใช้จ่ายอืน เพือใช้ในการวิเคราะห์ประสิทธิภาพขององค์การทีเป็ นกรณีศึกษา (ตารางที 10) ตารางที 10

สัดส่วนค่าใช้จ่ายขององค์การมหาชนทีมีหน้าทีหลักในการวิจยั และพัฒนา (n = 4)

การวิจยั และ ค่าเสือม ค่าใช้จา่ ยอืน 2 พัฒนา1 องค์การ ก 2554 18% 53% 8% 18% 4% 2555 18% 52% 10% 18% 2% 2556 18% 53% 8% 18% 3% ค่าเฉลีย 3 ปี 18% 53% 9% 18% 3% องค์การ ข 2554 32% 47% 1% 16% 4% 2555 34% 44% 2% 16% 4% 2556 32% 48% 1% 14% 5% ค่าเฉลีย 3 ปี 33% 46% 1% 15% 4% องค์การ A 2554 50% 20% 16% 7% 6% 2555 52% 19% 16% 7% 6% 2556 51% 21% 15% 7% 6% ค่าเฉลีย 3 ปี 51% 20% 16% 7% 6% องค์การ B 2554 9% 33% 48% 0% 10% 2555 16% 32% 34% 0% 17% 2556 12% 35% 41% 0% 11% ค่าเฉลีย 3 ปี 12% 33% 41% 0% 13% หมายเหตุ: 1. คิดเฉพาะค่าใช้จ่ายเพืออุดหนุ นโครงการและกิจกรรมทีเกียวข้องกับการวิจยั และพัฒนา 2. รวมค่าสอบบัญชี ค่าสาธารณูปโภค และค่าใช้จ่ายเบ็ดเตล็ด ทีมา: รายงานประจําปี (Annual Report) ประจําปี พ.ศ. 2554-2556 (ค.ศ. 2011-2013) ของแต่ละองค์การ ปี งบประมาณ

เงินเดือนและ สวัสดิการ

วัสดุครุภณ ั ฑ์

สําหรับองค์การมหาชนทีทําหน้าทีวิจยั และพัฒนา พบว่า องค์การ ก และองค์การ ข ซึงเป็ นองค์การมหาชนด้านการวิจัยและพัฒนาของประเทศไทยมีสัดส่วนค่าใช้จ่ายในการจัดซือจัดจ้างวัสดุครุภัณฑ์ มากทีสุ ด (และมากกว่าองค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์) เมือเทียบกับรายจ่ายประเภทอืน

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

71

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ข้อมูลทีได้จากการสัมภาษณ์ตวั แทนพนักงานองค์การมหาชนองค์การ ก และ ข ชีให้เห็นว่า สัดส่วน ค่าใช้จ่ายในการจัดซือจัดจ้างวัสดุครุภัณ ฑ์ทีสูง นั น เป็ นผลสื บเนื องมาจากระเบี ยบทางราชการของ ประเทศไทยทีกําหนดให้การจัดสรรทุนวิจัยให้แก่บุคคลและกลุ่มบุคคลภายนอกองค์การต้องทําเป็ น สัญญาจัดจ้างและข้อตกลงการว่าจ้าง (Term of References) เพือดําเนิ นการวิจัยตามประเด็นที องค์ก ารกําหนด ทํา ให้ง บประมาณการวิจัย ส่ ว นใหญ่ ข ององค์ก าร ก และ ข ถูก จัดประเภทอยู่ใ น ค่าใช้จ่ ายหมวดการจัดซื อจัด จ้า งวัส ดุ ค รุ ภัณ ฑ์แ ทนที จะเป็ นหมวดเงิ นอุ ด หนุ นเพื อการวิจัย ดัง เช่ น องค์ก ารมหาชนในสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ ส่ง ผลให้ องค์ก าร ก และองค์ก าร ข สามารถจัดสรรเงิ น เพืออุดหนุ นโครงการวิจยั ในลักษณะเงินอุดหนุ นทัวไปคิดเป็ นเพียงร้อยละ 9 และร้อยละ 1 ตามลําดับ ในทางตรงกันข้าม องค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์นันได้มีการจัดสรรเงินงบประมาณเพือ อุดหนุ นกิจกรรมทีเกียวข้องกับการวิจัยและพัฒนาเป็ นสัดส่วนทีสูงกว่าองค์การมหาชนของประเทศ ไทย โดยพบว่า ถึ งแม้องค์การ A จะจัดสรรเงินงบประมาณโดยเฉลียคิดเป็ นร้อยละ 51 เพือเป็ น ค่าใช้จ่ายสําหรับเงินเดือนและสวัสดิการ แต่องค์การ A ยังได้มีการจัดสรรเงินอุดหนุ นการวิจยั และ พัฒ นาในเขตพื น ที ชุ ม ชนเมื อ งของสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ คิ ด เป็ นสัด ส่ ว นโดยเฉลี ยระหว่า งปี พ.ศ.

2554-2556 สูงถึงร้อยละ 16 ซึงถือว่า สูงกว่าองค์การ ก และองค์การ ข สําหรับองค์การทีมีสดั ส่วน งบอุดหนุ นการวิจยั และพัฒนาสูงทีสุด คือ องค์การ B ของสาธารณรัฐสิงคโปร์ซึงมีสดั ส่วนค่าใช้จ่าย เพืออุดหนุ นงานวิจยั สูงถึงร้อยละ 41 ของจํานวนงบประมาณรายจ่ายทังหมดขององค์การ เมื อวิ เ คราะห์สัด ส่ ว นค่ า ใช้จ่ า ยแต่ ล ะประเภทของหน่ ว ยงานที มี ห น้า ที ส่ ง เสริ ม และพัฒ นาระบบ เศรษฐกิ จ และการค้าการลงทุ น (ตารางที 11) พบว่า องค์ก ารมหาชนของสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์มี สัดส่วนงบประมาณรายจ่ายทีเป็ นเงินเดือนและสวัสดิการสูงทีสุดเมือเปรียบเทียบกับรายจ่ายหมวดอืน โดยเฉพาะองค์การ D มีอัตราส่วนค่าใช้จ่ายเงินเดือนและสวัสดิการสูงถึงร้อยละ 65 ของรายจ่าย ทังหมด ซึงจากการสอบถามเจ้าหน้าทีขององค์การ D เพิมเติมทางจดหมายอิเล็กทรอนิ กส์พบว่า ภาระค่าใช้จ่ายทีเป็ นเงินเดือนและสวัสดิการทีสูงนันเป็ นผลสืบเนื องจากภารกิจหน้าทีในเชิงกฎหมาย ขององค์ก ารที จํา เป็ นต้อ งมี นั ก กฎหมายและผู ้เ ชี ยวชาญทางด้า นธุ ร กิ จ การค้า อยู่ป ระจํา องค์ก าร เพื อให้ก ารพิจ ารณาเรืองร้องเรีย นและการควบรวมกิ จการเป็ นไปอย่างยุติธรรมและสอดคล้องกับ เจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติว่าด้วยการแข่ง ขันทางการค้า (Competition Act) ของสิ ง คโปร์ ในทํานองเดียวกัน เจ้าหน้าทีขององค์การ C ซึงมีสัดส่วนรายจ่ายทีเป็ นเงินเดื อนและสวัสดิการใน อันดับรองจากองค์การ D ยังได้ชีแจงผ่านจดหมายอิเล็กทรอนิ กส์ว่า องค์การจําเป็ นต้องรับบรรจุ ผูเ้ ชียวชาญทางด้านเศรษฐกิ จและการค้าการลงทุนเป็ นเจ้าหน้าทีประจําองค์การ เพือปฏิบัติหน้าที เสมือนเป็ นทูตพาณิชย์ของรัฐบาลสิงคโปร์ในการเจรจาต่อรองกับบริษัทและกลุ่มธุรกิจข้ามชาติให้เข้า มาลงทุนในประเทศสิงคโปร์ แต่ดว้ ยภารกิจหน้าทีของทังองค์การ C และ D จึงทําให้องค์การทังสองไม่ สามารถทีจะจัดจ้างบุคลากรมาประจําองค์การ เพือให้ปฏิบตั ิหน้าทีตามพันธกิจหน้าทีขององค์การได้ หรือแม้แต่การจัดสรรทุนอุดหนุ นให้หน่ วยงานภายนอก อาทิเช่น บริษัททีปรึกษา นั กวิชาการอิสระ และอาจารย์ม หาวิ ท ยาลั ย เป็ นต้น มาช่ ว ยงานได้ เพราะอาจจะกระทบกระเทื อ นต่ อ ระเบี ย บ ข้อกฎหมาย ความเหมาะสมตามหลักธรรมาภิบาล และผลประโยชน์ของรัฐบาลสิงคโปร์

72 72

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ตารางที 11 สัดส่วนค่าใช้จ่ายขององค์ก ารมหาชนทีมีหน้าที หลัก ในการส่ง เสริมและพัฒนาบริการ สาธารณะ (n = 4) ค่าใช้จา่ ยเงิน ค่าเสือม ค่าใช้จา่ ยอืน 2 อุดหนุน 1 องค์การ ค 2554 24% 39% 0.40% 28% 9% 2555 24% 52% 3% 18% 2% 2556 24% 53% 2% 18% 4% ค่าเฉลีย 3 ปี 24% 48% 2% 21% 5% องค์การ ง 2554 36% 63% 0.32% 0.04% 2555 37% 62% 0.31% 0.01% 2556 48% 52% 0.30% 0.30% ค่าเฉลีย 3 ปี 40% 59% 0.31% 0.12% องค์การ C 2554 45% 16% 26% 4% 8% 2555 45% 18% 26% 4% 7% 2556 44% 16% 28% 4% 8% ค่าเฉลีย 3 ปี 45% 17% 27% 4% 8% องค์การ D 2554 63% 11% 3% 3% 19% 2555 65% 10% 4% 2% 19% 2556 66% 12% 2% 4% 16% ค่าเฉลีย 3 ปี 65% 11% 3% 3% 18% หมายเหตุ: 1. ค่าใช้จ่ายเพืออุดหนุ นโครงการและกิจกรรมตามพันธกิจหลักขององค์การ 2. รวมค่าสอบบัญชี ค่าสาธารณูปโภค และค่าใช้จ่ายเบ็ดเตล็ด ทีมา: รายงานประจําปี (Annual Report) ประจําปี พ.ศ. 2554-2556 (ค.ศ. 2011-2013) ของแต่ละองค์การ ปี งบประมาณ

เงินเดือนและ สวัสดิการ

วัสดุครุภณ ั ฑ์

องค์การมหาชนของประเทศไทยซึงมีหน้าทีสนั บ สนุ นและส่ง เสริมกิ จกรรมทางเศรษฐกิจ มีสัดส่วน รายจ่ายประเภทต่างๆ ที แตกต่างไปจากองค์ก ารมหาชนในสาธารณรัฐสิ ง คโปร์ทีปฏิบัติหน้าที ใน ด้านเดียวกัน ทังนี องค์การ ค นันมีสดั ส่วนค่าใช้จ่ายทีเป็ นรายจ่ายด้านพัสดุสูงทีสุ ด (ค่าเฉลีย 3 ปี ระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 อยู่ทีร้อยละ 48) โดยทีส่วนใหญ่แล้วเป็ นการจัดจ้างทีปรึกษาประจํา โครงการต่ า งๆ ขององค์ก าร ในขณะที องค์ก าร ง มี สัด ส่ ว นค่า ใช้จ่ า ยเงิ น อุ ด หนุ น สู ง ที สุ ด ซึ งเป็ น เงิ น อุ ด หนุ น โครงการและกิ จ กรรมศึ ก ษาวิ จัย ทางด้า นนวัต กรรมสิ งประดิ ษ ฐ์ แ ละนวัต กรรมใน การบริหารองค์การ (ค่าเฉลีย 3 ปี ระหว่างปี พ.ศ. 2554 - 2556 อยูท่ ีร้อยละ 48) เนื องจากเรายังขาดทฤษฎีทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์หรือเกณฑ์ตัวชีวดั ที ชัดเจนเกี ยวกับ สัดส่วน และประเภทค่าใช้จ่ายขององค์การภาครัฐทีสะท้อนถึงประสิทธิภาพได้อย่างแท้จริง เราจึงจําเป็ นต้อง

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

73

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

พิจ ารณาตัวชี วดั ของประสิ ทธิ ภาพองค์ก ารด้วยการวิเคราะห์เปรีย บเที ย บสัดส่วนค่าใช้จ่ายในด้าน ต่ า งๆ ที เกี ยวข้อ งกับ ภารกิ จ หน้า ที ของหน่ ว ยงาน และจากบทวิเ คราะห์สัด ส่ ว นค่า ใช้จ่ า ยของ องค์การมหาชนของไทยและองค์ก ารมหาชนของสาธารณรัฐสิ งคโปร์ทําให้เราทราบว่า หน่ วยงาน ภาครัฐของไทยและสิงคโปร์ต่างมีการจัดสรรงบประมาณในแต่ละประเภทได้สอดคล้องและเหมาะสม กับพันธกิจหน้าทีและบริบทการทํางานตามระเบียบข้อกฎหมาย ข้อสังเกตทีสําคัญ คือ องค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์ซึงมีหน้าทีในการกํากับดูแลมาตรฐาน ทางการศึกษานันมีรายจ่ายทีเป็ นเงินเดือนและสวัสดิการในสัดส่วนทีสูงกว่ารายจ่ายประเภทอืนซึงมี ความแตกต่างไปจากองค์การมหาชนของไทยซึงมีค่าใช้จ่ายทีตอบสนองพันธกิจขององค์การโดยตรง ในสัดส่วนทีสูงกว่าค่าใช้จ่ายอืนๆ กล่าวคือ สําหรับองค์การ จ ซึงมีหน้าทีหลักในการตรวจประเมินและ รับรองมาตรฐานของสถาบันการศึกษาทัวประเทศได้มีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายโดยเฉลียใน ระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 เพือจัดจ้างผูต้ รวจประเมินสถานศึก ษาจากภายนอกองค์การสูงถึ ง ร้อยละ 79 ของรายจ่ายทังหมด ในขณะเดียวกัน องค์การ ฉ ซึงมีพนั ธกิจหลักในการสร้างแบบทดสอบ เพื อวัด ผลสัม ฤทธิf ท างการศึ ก ษาในระดับ ต่ า งๆ ตังแต่ ร ะดับ การศึ ก ษาขันพื น ฐาน จนกระทังถึ ง การศึกษาในระดับวิชาชีพและอุดมศึกษามีสดั ส่วนค่าใช้จ่ายในการพัฒนาแบบทดสอบและการจัดการ การสอบโดยเฉลีย 3 ปี สูงถึงร้อยละ 92 ของงบประมาณรายจ่ายทังหมด แต่อย่างไรก็ตาม ตามทีได้กล่าวมาแล้วข้างต้นว่า การวิเคราะห์สดั ส่วนค่าใช้จ่ายขององค์การภาครัฐที จะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อทฤษฎีวา่ ด้วยประสิทธิภาพขององค์การนัน เราจําเป็ นต้องให้ความสําคัญกับ บริ บ ทเฉพาะในการดํา เนิ นงานของแต่ ล ะองค์ก ารด้วย ทังนี ตามหลัก ความเข้า ใจโดยทัวไปแล้ว องค์ก ารที มีสัด ส่ว นค่า ใช้จ่ ายที เป็ นเงิ นเดื อนและสวัสดิ ก ารสู ง มัก จะถูก มองว่า เป็ นองค์ก ารที ไม่มี ประสิทธิภาพในเชิงการบริหาร ด้วยเหตุดงั กล่าวจึงทําให้มีการตราข้อกฎหมายและระเบียบวิธีปฏิบัติ ในการจํากัดเพดานค่าใช้จ่ายขององค์การภาครัฐในส่วนทีเป็ นเงินเดือน ค่าตอบแทน และสวัสดิการ ของบุคลากร อาทิเช่น มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ น พ.ศ. 2542 (มาตรา 35) และมติ คณะรัฐมนตรีเรืองการกําหนดหลัก เกณฑ์ก ารกําหนดอัตราเงิ นเดื อนและ ประโยชน์ตอบแทนอืนตามมาตรา 34 แห่ง พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 เป็ นต้น เมือพิจารณาสัดส่วนประเภทรายจ่ายขององค์การ E และองค์การ F แล้วพบว่า องค์การทังสองของ สาธารณรัฐสิงคโปร์มีค่าใช้จ่ายทีเป็ นเงินเดือนและสวัสดิการของบุคลากรคิดเป็ นสัดส่วนของรายจ่าย ทังหมดทีสูงกว่าองค์การมหาชนของไทย โดยเฉพาะองค์การ E ซึงทําหน้าทีตรวจประเมินคุณภาพ การศึกษาของสถานศึกษาเอกชนแล้วมีรายจ่ายเงินเดือนและสวัสดิการโดยเฉลียคิดเป็ นร้อยละ 61 ของรายจ่ายทังหมดขององค์การ ในระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 (ตารางที 12) โดยมีก ารตัง งบประมาณรายจ่ายหมวดเงินอุดหนุ นผูต้ รวจประเมินจากภายนอกเป็ นสัดส่วนทีน้อยกว่าองค์การ จ ของไทยซึงปฏิบัติหน้าทีในลัก ษณะเดีย วกัน ทังนี เป็ นผลสื บเนื องมาจากการที ระบบประเมินคุณภาพ การศึ กษาในภาคเอกชน โดยเฉพาะในระดับอุ ดมศึ กษานั นมีความเชื อมโยงกับ ระบบประกันคุ ณ ภาพ การศึกษาของประเทศสหราชอาณาจักร (The Quality Assurance Agency for Higher Education:

74 74

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

QAA) ซึงมีเงือนไขว่า องค์การ E ต้องมีบุคลากรประจําด้านการประเมินคุณภาพของสถาบันอุดมศึกษา ภาคเอกชนและบุ ค ลากรดั ง กล่ า วจะต้อ งผ่ า นการฝึ กอบรมและได้รั บ การรั บ รองโดย QAA ด้วยเหตุนี องค์การ E จึงไม่สามารถจัดจ้างผูต้ รวจประเมินภายนอกองค์การ โดยกระทําเป็ นสัญญา การจ้างระยะสันและไม่สามารถจัดสรรเงินอุดหนุ นให้แก่คณะผูต้ รวจประเมินภายนอกองค์การเพือใช้ ในการตรวจประเมินคุณภาพของสถาบันอุดมศึกษาได้ดงั เช่นในกรณีของประเทศไทย ในส่วนของประเภทค่าใช้จ่ายขององค์การ F นั น ค่าใช้จ่ายที เป็ นเงินเดือนและสวัสดิก ารบุคลากร (ร้อยละ 41) และค่าใช้จ่ายในการสร้างแบบทดสอบเพือประเมินผลสัมฤทธิf ทางการเรียน (ร้อยละ 51) นั นมีสัดส่วนที ใกล้เคีย งกันมากกว่าขององค์ก าร ฉ ซึงมีพันธกิจ หน้าที เกี ยวกับ การพัฒนา แบบทดสอบทางการศึ กษาเช่นกัน ทังนี จากคําให้สัมภาษณ์ของตัวแทนบุคลากรขององค์ก าร F ในจดหมายอิเล็กทรอนิ กส์ ระบบการประเมินผลสัมฤทธิfทางการศึกษาของประเทศสิงคโปร์นันจะเป็ น ระบบอิเล็กทรอนิ กส์ทงหมด ั (Electronic Examination) และกําลังจะพัฒนาไปเป็ นระบบอินเตอร์เน็ ต (Internet-based Examination) ในอี ก ไม่กี ปี ข้า งหน้า อัน เป็ นผลสื บ เนื องมาจากบัน ทึ ก ข้อ ตกลง ความเข้าใจระหว่างองค์การ F และ The University of Cambridge International Examinations ด้วยเหตุ ผ ลดัง กล่าว สัด ส่วนค่าใช้จ่ายในการจัด สอบในแต่ละปี ขององค์ก าร F จึ ง มีสัดส่วนที ไม่สู ง เท่ากับองค์การ ฉ แต่องค์การ F จะมีภาระค่าใช้จ่ายทีสูงกว่าในการจ่ายเงินเดือนและสวัสดิการให้แก่ พนั ก งานประจํ า องค์ก ารที ทํ า หน้ า ที ดู แ ลระบบแบบทดสอบอิ เ ล็ ก ทรอนิ กส์ แ ละให้แ ก่ ผู ้ติ ด ต่ อ ประสานงานกับ The University of Cambridge International Examinations ข้อสมมุติฐานทีว่า “องค์การทีมีสดั ส่วนรายจ่ายประจําทีเป็ นเงินเดือน ค่าตอบแทน และสวัสดิการสูง เป็ นองค์ก ารที ไม่มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพในเชิ ง บริ ห ารจัด การ” ไม่อ าจนํ า มาเป็ นข้อ สรุ ป เพื อชี ใ ห้เ ห็ น ถึ ง ความด้อยประสิทธิ ภาพในเชิงทฤษฎีได้ เนื องจากองค์การต่างๆ มีความแตกต่างของพันธกิจหน้าที บริบทการทํางาน กอปรกับข้อจํากัดทางกฎระเบียบ จึงทําให้แต่ละองค์การทีเป็ นกรณีศึกษามีเหตุผล ความจําเป็ นในการจัดสรรเงินงบประมาณรายจ่ายทีแตกต่างกันออกไป ยกตัวอย่างเช่น องค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์บางแห่งมีอํานาจหน้าทีในเชิ งกฎหมายทีจําเป็ นต้องอาศัย บุคลากร ขององค์ก ารที มี ค วามเชี ยวชาญทางด้า นนิ ติ ศ าสตร์ใ นการตี ค วามเรื องร้อ งเรี ย นและคํา ร้อ งอื นๆ จึงทําให้มีสดั ส่วนค่าใช้จ่ายทีเป็ นเงินเดือน ค่าตอบแทน และสวัสดิการทีสูง เป็ นต้น การกําหนดเพดานรายจ่ายประจําจึง จําเป็ นต้องกระทําอย่างระมัดระวัง และคํานึ งถึ ง พันธกิจหน้าที ตลอดจนบริ บ ทและข้อ จํา กัด การทํา งานของแต่ ล ะองค์ก ารเป็ นองค์ป ระกอบด้ว ยมิ เ ช่ น นั นแล้ว เพดานค่าใช้จ่ายทีกําหนดไว้อาจจะกลับกลายเป็ นอุปสรรคต่อประสิทธิ ภาพการทํางานขององค์การ ดังนัน เราจึงไม่อาจจะสรุปได้วา่ องค์การมหาชนของสิงคโปร์มีประสิทธิภาพด้อยกว่าองค์การมหาชน ในประเทศไทย เนื องจากบริบทการทํางานและกฎระเบียบขององค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ หลายองค์การจําเป็ นต้องอาศัยบุคลากรประจํา ได้แก่ นั กกฎหมาย ผูต้ ิดต่อประสานงานกับองค์การ ระหว่างประเทศ ฉะนั น การวิเคราะห์สัดส่วนและประเภทค่าใช้จ่ายขององค์การนั นจําเป็ นจะต้อง กระทําไปพร้อมกับการทําความเข้าใจในพันธกิจหน้าที บริบทการทํางาน และข้อจํากัดของกฎระเบียบ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

75

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ของแต่ละองค์ก าร การใช้เกณฑ์มาตรฐานสัดส่วนรายจ่ายประจํา (เงินเดื อน ค่าตอบแทน และ สวัสดิการ) เพียงเกณฑ์เดียวมาวิเคราะห์องค์การภาครัฐทังหมดย่อมไม่สามารถสะท้อนประสิทธิภาพ ในเชิงบริหารทีแท้จริงได้ ตารางที 12 สัดส่วนค่าใช้จ่ายขององค์ก ารมหาชนที มี หน้าที หลัก ในการกํากับ ดูแลมาตรฐานของ การบริการสาธารณะ (n = 4) ค่าใช้จา่ ยใน การพัฒนา เงินอุดหนุน เงินเดือนและ ปี งบประมาณ แบบทดสอบ การตรวจประเมิน ค่าเสือม ค่าใช้จา่ ยอืน* สวัสดิการ และ คุณภาพการศึกษา การจัดสอบ องค์การ จ 2554 17% 74% 5% 4% 2555 11% 81% 3% 5% 2556 9% 82% 2% 7% ค่าเฉลีย 3 ปี 12% 79% 3% 5% องค์การ ฉ 2554 2% 92% 6% 0.02% 2555 2% 94% 4% 0.001% 2556 2% 89% 3% 5% ค่าเฉลีย 3 ปี 2% 92% 4% 2% องค์การ E 2554 61% 30% 2% 7% 2555 65% 27% 2% 6% 2556 64% 27% 2% 7% ค่าเฉลีย 3 ปี 63% 28% 2% 7% องค์การ F 2554 28% 67% 4% 2% 2555 45% 46% 6% 3% 2556 49% 40% 5% 5% ค่าเฉลีย 3 ปี 41% 51% 5% 3% หมายเหตุ: * รวมค่าสอบบัญชี ค่าสาธารณูปโภค และค่าใช้จ่ายเบ็ดเตล็ด ทีมา: รายงานประจําปี (Annual Report) ประจําปี พ.ศ. 2554-2556 (ค.ศ. 2011-2013) ของแต่ละองค์การ

76 76

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ประสิทธิผล (Effectiveness) ประสิทธิ ผลเป็ นหลักการทีสะท้อนให้เห็นว่าองค์การมีผลผลิต (Output) และผลลัพธ์ (Effect) ทีมี คุณลักษณะ (หรือคุณภาพ) เป็ นไปตามพันธกิจหน้าทีและวัตถุประสงค์ขององค์การหรือไม่ (Pfeffer, 1982) และผูร้ บั บริการหรือผูม้ ีส่วนได้เสียจากการดําเนิ นงานขององค์การมีความพึงพอใจมากน้อย เพียงใด (Boschken, 1994; Rainey, 2003) นอกจากนี ประสิทธิผลยังหมายถึงความยังยืนทาง ด้านการเงินการคลังขององค์การซึงสะท้อนได้จากความสามารถขององค์การในการแสวงหารายได้ ด้วยตนเอง โดยสําหรับในกรณีหน่ วยงานภาครัฐแล้วย่อมหมายถึงจํานวนเม็ดเงินรายได้ขององค์การที ไม่ใช่เงินอุดหนุ นจากงบประมาณแผ่นดิน ในส่วนต่อไปนี จะนํ าเสนอผลการวิเคราะห์ประสิทธิผลของ องค์การทีตกเป็ นกรณีศึกษา 3 ประเภทเช่นกัน ตามทีได้กล่าวมาในการวิเคราะห์ประสิทธิภาพของ องค์การ องค์การ o ประเภทนี ได้แก่ 1) องค์การทีมีหน้าทีด้านการวิจยั และพัฒนา 2) องค์การทีมี หน้าทีส่งเสริมและสนับสนุ นเศรษฐกิจและการค้าการลงทุน และ 3) องค์การทีมีหน้าทีรับประกันและ ตรวจประเมินคุณภาพการศึกษา ซึงจะกล่าวต่อไปนี ประเภทที k องค์การทีมี หน้า ทีด้า นการวิ จัยและพัฒนา ในการวิเคราะห์เปรีย บเที ย บองค์ก าร ประเภทนี จะพิจารณาใน 3 ประเด็น ได้แก่ 1) ความสอดคล้องของผลผลิตและพันธกิจหน้าทีของ องค์ก าร 2) รายได้ข ององค์ก ารจากแหล่ ง อื นที นอกเหนื อ ไปจากงบประมาณแผ่ น ดิ น และ 3) ความพึงพอใจของผูร้ บั บริการและผูม้ ีส่วนได้ส่วนเสียขององค์การ ดังนี ประเด็ น ที หนึ ง ความสอดคล้อ งของผลผลิ ต และพัน ธกิ จหน้า ที ขององค์ก าร ในการวิเ คราะห์ ประเด็ น นี ผู ้เ ขี ย นมี ส มมุ ติ ฐ านว่ า องค์ก ารมหาชนประเภทนี ทั งในสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์แ ละใน ประเทศไทยล้ว นเป็ นหน่ ว ยงานที มุ่ ง ตอบโจทย์ยุ ท ธศาสตร์ก ารพั ฒ นาประเทศในด้า นต่ า งๆ องค์ก ารประเภทนี จึ ง จํา เป็ นต้อ งมี โครงสร้างและหลัก การบริห ารที แตกต่ างไปจากระบบราชการ ผูเ้ ขียนจะวัดผลลัพธ์ขององค์การเหล่านี ใน 3 ประเด็นย่อยทีเกียวข้องกับความสามารถในการแข่งขัน ของประเทศ (National Competitiveness) ได้แก่ „) ความสามารถในการแข่งขันด้านการวิจยั (Research Competitiveness) #) ความสามารถในการแข่งขันด้านเศรษฐกิจ (Economic Competitiveness) และ o) ความสามารถในการแข่งขันด้านการศึกษา (Educational Competitiveness) โดยที ในแต่ ล ะประเด็ น ความสามารถในการแข่ง ขัน นั นจะประกอบไปด้ว ยตัว ชี ว ัด ที เป็ นมาตรวัด 7 ระดับ คือ จาก 1 ซึงหมายถึง ขีดความสามารถในการแข่งขันน้อยทีสุ ด ไปจนถึง 7 ซึงหมายถึ ง ขีดความสามารถในการแข่งขันมากทีสุด ซึงดัชนี นีมีทีมาจาก “ดัชนี ความสามารถในการแข่งขันโลก หรือทีมีชือภาษาอังกฤษว่า “Global Competitiveness Index” (World Economic Forum, 2010; 2011; 2012)

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

77

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ในการพิจารณาประเด็นย่อยที „ เราพิจารณาจากความสอดคล้องระหว่างผลผลิตและพันธกิจหน้าที ของหน่ วยงานทีมีหน้าทีด้านการวิจยั ซึงในประเด็นนี เราจําเป็ นต้องพิจารณาถึง „) ความเพียงพอ ของระบบสนั บ สนุ น การวิ จัย และ #) คุ ณ ภาพของสถาบัน วิจัย และพัฒ นาภายในประเทศ ทังนี จากตารางที 13 ประเทศไทยมีค่าความเพี ย งพอของระบบสนั บ สนุ นการวิจัย ตํากว่าสาธารณรัฐ สิงคโปร์ โดยมีค่าเฉลียระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 อยู่ที 4.0 ในขณะทีค่าเฉลียของสาธารณรัฐ สิงคโปร์อยูท่ ี 5.4 นอกจากนี ยงั พบด้วยว่า ในช่วงระยะเวลา 3 ปี นัน ดัชนี ความเพียงพอของระบบสนับสนุ นการวิจยั ของ ประเทศไทยมีความผันผวนมากกว่าของสาธารณรัฐสิงคโปร์โดยมีค่าลดลงจาก 4.1 ในปี พ.ศ. 2554 เป็ น 3.8 ในปี พ.ศ. 2555 และเพิมขึนเป็ น 4.2 ในปี พ.ศ. 2556 ในทํานองเดียวกัน คุณภาพของ สถาบันวิจัยและพัฒนาภายในประเทศไทยยังมีขีดความสามารถในการแข่งขันทีด้อยกว่าสถาบันใน สาธารณรัฐสิงคโปร์โดยประเทศไทยมีค่าเฉลีย 3 ปี ของดัชนี ชีวดั คุณภาพของสถาบันวิจยั และพัฒนา ภายในประเทศอยู่ที 3.7 ซึงถือเป็ นค่าเฉลียทีตํากว่าค่าของสาธารณรัฐสิงคโปร์ทีมีค่าเฉลียอยู่ที 5.5 (ดูตารางที 13) ตารางที 13 ตัวชีวดั ความสําเร็จทางอ้อมด้านการวิจยั ของประเทศไทยและของสาธารณรัฐสิงคโปร์ ตัวชีQ วัด

2554 4.1

ประเทศไทย 2555 2556 3.8 4.2

ค่าเฉลีย 4.0

2554 5.3

สาธารณรัฐสิงคโปร์ 2555 2556 5.4 5.4

ความเพียงพอ ของระบบ สนับสนุ น การวิจยั 3.6 3.7 3.7 5.4 5.5 5.6 3.7 คุณภาพของ สถาบันวิจยั และ พัฒนา หมายเหตุ: ตัวชีวดั ความสําเร็จทางอ้อมทังสองตัวชีวดั นี มีคา่ ระหว่าง 1 (น้อยทีสุด) - 7 (มากทีสุด) ทีมาของข้อมูล: Global Competitiveness Index (2010-2011, 2011-2012, 2012-2013)

ค่าเฉลีย 5.4

5.5

ในการพิจารณาประเด็นย่อยทีสองซึงหมายถึง ขีดความสามารถในแข่งขันทางด้านเศรษฐกิจของทัง สองประเทศใน 4 ด้าน คือ 1) เสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ 2) ขนาดและอัตราการขยายตัวของ ตลาดอุ ป โภคบริโ ภค 3) คุ ณ ภาพของแรงงานและผลประกอบการของบริษั ทธุ รกิ จ เอกชน และ 4) ระดับ การลงทุ นในนวัตกรรมต่างๆ ในประเด็ นนี พบว่า ประเทศไทยมีดัชนี ความสามารถใน การแข่ง ขัน ที ตํากว่า สาธารณรัฐ สิ ง คโปร์เ กื อ บทุ ก ตัว ชี ว ัด ยกเว้น ในประเด็ น เกี ยวกับ ขนาดและ อัตราการขยายตัวของตลาดสินค้าอุปโภคบริโภค (ตารางที 14) ซึ งสําหรับตัวชีวดั นี สาธารณรัฐ สิงคโปร์มีขีดความสามารถในการแข่งขันอยู่ทีระดับ 4.6 ตํากว่าดัชนี ตัวชีวดั ของประเทศไทยซึงอยู่ที ระดับ 5.0 และอีกหนึ งข้อสังเกตสําคัญเกียวกับความสามารถในการแข่งขันทางด้านเศรษฐกิจของทัง สองประเทศ คื อ ช่ องว่างของระดับ การลงทุ นในนวัต กรรมต่างๆ ในประเทศไทยและสาธารณรัฐ

78 78

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

สิ ง คโปร์ โดยที ระดั บ การลงทุ น เพื อสนั บ สนุ นงานวิ จั ย และพั ฒ นาอั น จะนํ า ไปสู่ น วัต กรรมของ ประเทศไทยนั นอยู่ทีระดับ 3.3 เมือเปรียบเทีย บกับการลงทุ นในการวิจัยและพัฒนาเพือส่งเสริม นวัตกรรมในรูปแบบต่างๆ ของสาธารณรัฐสิงคโปร์ซึงอยูท่ ีระดับ 5.2 ตารางที 14 ตัวชีวดั ความสําเร็จทางอ้อมด้านเศรษฐกิจของประเทศไทยและของสาธารณรัฐสิงคโปร์ ตัวชีQ วัด เสถียรภาพของระบบ เศรษฐกิจ ขนาดและอัตรา การขยายตัวของ ตลาดอุปโภคบริโภค คุณภาพของแรงงาน และผลประกอบการ ของบริษัทธุรกิจ เอกชน ระดับการลงทุนใน นวัตกรรมต่างๆ รวมทังจํานวน นวัตกรรมทีเกิดขึน จากการวิจยั และ พัฒนา

2554

ประเทศไทย 2555 2556

ค่าเฉลีย

2554

สาธารณรัฐสิงคโปร์ 2555 2556 ค่าเฉลีย

4.8

5.5

5.5

5.3

5.2

6.2

6.5

6.0

4.9

5.0

5.0

5.0

4.5

4.6

4.6

4.6

4.2

4.2

4.3

4.2

5.1

5.1

5.1

5.1

3.3

3.3

3.2

3.3

5.0

5.3

5.4

5.2

หมายเหตุ: ตัวชีวดั ความสําเร็จทางอ้อมทังสองตัวชีวดั นี มีคา่ ระหว่าง 1 (น้อยทีสุด) - 7 (มากทีสุด) ทีมาของข้อมูล: Global Competitiveness Index (2010-2011, 2011-2012, 2012-2013)

ในการพิ จ ารณาประเด็นย่อยที สาม ในเรืองขีดความสามารถในการแข่ง ขันด้านการศึ กษาระหว่าง ประเทศไทยและสาธารณรัฐสิงคโปร์ ได้พบว่า ระบบการศึกษาขันพืนฐานในประเทศไทยในภาพรวม นันมีดชั นี ชีวดั คุณภาพโดยเฉลีย 3 ปี (พ.ศ. 2554-2556) อยู่ที o.$ ซึงแตกต่างอย่างชัดเจนจาก ดัชนี ชีวดั คุณภาพของระบบการศึกษาในสาธารณรัฐสิงคโปร์ทีมีค่าเฉลียอยู่ที 6.„ (ตารางที 15) และ เมื อพิ จ ารณาคุ ณ ภาพของระบบอุ ด มศึ ก ษาของทังสองประเทศแล้ว พบว่า สาธารณรัฐ สิ ง คโปร์มี ระบบอุ ดมศึก ษาทีมีคุณ ภาพมากกว่าประเทศไทยเช่นกัน กล่าวคือ สาธารณรัฐสิง คโปร์มีดัชนี ชีวดั คุณภาพระบบอุดมศึกษาโดยเฉลียอยูท่ ีระดับ 5.8 ซึงสูงกว่าดัชนี ชีวดั คุณภาพของระบบอุดมศึกษาไทย ทีมีคา่ เฉลีย 3 ปี อยูท่ ีระดับ o.p

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

79

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ตารางที 15 ตัว ชี ว ัด ความสํา เร็ จ ทางอ้อ มด้า นการศึ ก ษาของประเทศไทยและของสาธารณรัฐ สิงคโปร์ ตัวชีQ วัด

2554 o.$

ประเทศไทย 2555 2556 o.$ o.6

ค่าเฉลีย V.[

2554 6.„

สาธารณรัฐสิงคโปร์ 2555 2556 ค่าเฉลีย 6.„ p.‹ ].k

คุณภาพของ ระบบการศึกษา ขันพืนฐาน o.p o.$ o.p 5.g 5.Œ 5.7 V.] คุณภาพของ ระบบอุดมศึกษา หมายเหตุ: ตัวชีวดั ความสําเร็จทางอ้อมทังสองตัวชีวดั นี มีคา่ ระหว่าง 1 (น้อยทีสุด) - 7 (มากทีสุด) ทีมาของข้อมูล: Global Competitiveness Index (2010-2011, 2011-2012, 2012-2013)

[.l

ถึ งแม้ว่าข้อมูลทีปรากฏในตารางที 13 -15 จะสะท้อนให้เห็นถึ งผลลัพธ์ขององค์การมหาชนใน สาธารณรัฐสิ ง คโปร์ทีเหนื อ กว่าองค์ก ารมหาชนของประเทศไทย แต่ ทว่ามีอีก หลากหลายปั จจัย ที ส่ ง ผลกระทบทังโดยทางตรงและทางอ้อ มต่ อ ดัช นี ขี ด ความสามารถในการแข่ ง ขัน ในระดับ โลก (Global Competitiveness Index) ซึงเป็ นดัชนี ชีวดั ขีดความสามารถในการแข่งขันในระดับประเทศ ทั งนี ยั ง มี ห น่ วยงานภาครั ฐ อื นๆ ที มี พั น ธกิ จ หน้ า ที เหมื อ นกั บ องค์ก ารที ตกเป็ นกรณี ศึ ก ษา ยกตัวอย่างเช่น ในด้านการวิจยั และพัฒนาบริเวณพืนทีสูง ประเทศไทยมีหน่ วยงานในสังกัดสํานักงาน ปลัด สํา นั ก นายกรัฐ มนตรี กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงการพัฒ นาสัง คมและความมันคง ของมนุ ษย์ทีมีพันธกิจหน้าทีตามกฎหมายในการพัฒนาคุณภาพชีวิตความเป็ นอยู่ของชาวเขา ฉะนั น การตังข้อสรุปเกียวกับประสิทธิผลหรือผลลัพธ์ขององค์การมหาชนในประเทศไทยโดยอาศัยดัชนี ชีวดั ขีดความสามารถในการแข่ง ขันโลกแต่เพี ย งอย่างเดี ย วจึ ง ไม่สามารถสะท้อนผลงานขององค์ก ารที ตกเป็ นกรณีศึกษาอย่างแท้จริง ด้วยเหตุนี เราจึงจําเป็ นต้องพิจารณาตัวชีวดั ในด้านอืนประกอบด้วย ในประเด็ น ที สอง รายได้ข ององค์ก ารจากแหล่ ง อื นที นอกเหนื อ ไปจากงบประมาณแผ่ น ดิ น ความจําเป็ นทีจะต้องพิจารณาในประเด็นนี มีพืนฐานมาจากพลวัตของสังคม เนื องจากในสภาวการณ์ ปั จจุบัน หลายประเทศได้จัดตังหน่ วยงานในกํากับของรัฐและองค์การมหาชนขึนมาเพือเสริมสร้าง ขีดความสามารถของประเทศให้มีระดับการพัฒนาเท่าเทียมกับนานาอารยประเทศ แต่อย่างไรก็ตาม การขยายขอบเขตความรับ ผิ ดชอบดัง กล่าวได้ก่อให้เกิดภาระทางการเงิ นการคลังให้แก่ภาครัฐและ ส่ ง ผลให้ห น่ ว ยงานภาครัฐ ที ตังขึ น มาจํา เป็ นต้อ งแสวงหาแหล่ ง รายได้ข องตนเองนอกเหนื อ จาก งบประมาณแผ่ นดิ นเพื อเลี ย งตนเอง และเพื อให้สามารถปฏิบัติหน้าที ได้อย่างสมบูรณ์แบบตามที กฎหมายกําหนด อนึ ง รายได้ขององค์การมหาชนจากแหล่งอืนทีนอกเหนื อไปจากงบประมาณแผ่นดิน ในหนังสือเล่มนี หมายถึงรายได้ทีได้จากการจําหน่ ายผลิตภัณฑ์หรือการให้บริการขององค์การซึงไม่นับรวมดอกเบีย เงินฝากประจําและรายได้ทีเกิดจากส่วนต่างของสกุลเงินตราระหว่างประเทศ เนื องจากเป็ นส่วนของ

80 80

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

รายได้ทีไม่สะท้อนประสิทธิผลหรือความยังยืนทางการเงิน (Financial Sustainability) ขององค์การ อย่างแท้จริง เมื อพิ จ ารณาข้อ มู ล ในภาพที # ซึ งเปรี ย บเที ย บองค์ก ารมหาชนด้า นการวิ จัย และพัฒ นาที เป็ น กรณี ศึกษาในเชิงสัดส่วนรายได้ขององค์การจากแหล่งอืนต่อรายได้ทังหมด ผูเ้ ขียนพบว่า องค์การมหาชนในสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์นั น มี ค วามสามารถในการแสวงหารายได้ด ้ว ยตนเองสู ง กว่ า องค์การมหาชนในประเทศไทย โดยเฉพาะองค์การ A นันมีรายได้ของตนเองทีเพียงพอต่อรายจ่ายของ องค์การและไม่จาํ เป็ นต้องขอรับเงินงบประมาณสนับสนุ นจากรัฐบาลสิงคโปร์ ซึงรายได้ส่วนใหญ่นัน มาจากการให้คาํ ปรึกษาแก่หน่ วยงานภาครัฐและบริษัทเอกชนเกียวกับการก่อสร้างและวางผังเมือง ค่าธรรมเนี ยมใบอนุ ญาตก่อสร้างและปรับปรุงซ่อมแซมอาคาร ตลอดจนค่าธรรมเนี ยมจอดรถในพืนที ทรัพย์สินขององค์การ ในขณะทีองค์การ B ซึงเป็ นองค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ดา้ นการวิจยั เช่นกันมีสัดส่วนรายได้จากแหล่งอืนทีไม่ใช่เงินงบประมาณแผ่นดินในอันดับรองลงมา คือ ร้อยละ 20.1 ในปี พ.ศ. 2554 ร้อยละ 23.4 ในปี พ.ศ. 2555 และร้อยละ 23.8 ในปี พ.ศ. 2556 ซึง รายได้ขององค์การ B นันมีทีมาจากการจําหน่ ายหนังสือ ตํารา และรายงานการวิจยั ตลอดจนรายได้ จากการจัดงานประชุ มและกิ จกรรมทางวิชาการ ในทางตรงกันข้าม เราสามารถเห็นได้ชัดเจนว่า องค์การ ก และองค์การ ข ซึงเป็ นองค์การมหาชนด้านการวิจัยและพัฒนาในประเทศไทยมีสัดส่วน รายได้ของตนเองทีตํากว่าองค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ (ภาพที #)

ภาพที m สัดส่วนรายได้จากแหล่งอืนทีไม่ใช่เงินงบประมาณแผ่นดินต่อรายได้ทงหมดขององค์ ั การมหาชนด้านการวิจยั และพัฒนาระหว่างปี พ.ศ. 2554-2556 ในประเด็นทีสาม ความพึงพอใจของผูร้ ับบริการและผูม้ ีส่วนได้ส่วนเสียขององค์การ ถื อว่าเป็ น หัวใจสําคัญของแนวความคิดการบริหารภาครัฐ แนวใหม่ทีมองว่า ประชาชนเป็ นลูก ค้าสําคัญของ พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

81

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

บริการสาธารณะของรัฐ (Andrews et al, 2005) ดังนัน การปฏิรูปภาครัฐตามหลักการบริหาร ภาครัฐแนวใหม่จึงไม่ใช่เพียงแต่การปรับเปลียนโฉมหน้าและโครงสร้างของหน่ วยงานภาครัฐเท่านั น แต่มีวตั ถุประสงค์สูงสุดคือการจัดบริการสาธารณะตามความต้องการทีแท้จริงของประชาชน (Boyne, 1996; 2003) ในการพิ จารณาว่า ผลจากการปฏิรูปภาครัฐตามแนวความคิดการบริหารภาครัฐ แนวใหม่จึ ง จํา เป็ นต้อ งฟั ง เสี ย งของประชาชนผู ้เ ป็ นลูก ค้าที มาใช้บ ริ ก ารสาธารณะจากรัฐร่ว มกับ การศึกษาประเด็นตัวชีวดั ด้านอืนๆ (Christensen and Laegreid, 1999) ข้อมูล จากการสัม ภาษณ์เชิ ง ลึ ก กลุ่ม ผูใ้ ห้ข อ้ มูลหลัก ที เป็ นนั ก วิชาการและนั ก วิจัย ผูม้ ี ป ระสบการณ์ การทํางานและมีความคุน้ เคยกับองค์การมหาชนในประเทศไทยและองค์การมหาชนในสาธารณรัฐ สิงคโปร์ในด้านวิจยั และพัฒนาทีเป็ นกรณีศึกษา ทําให้ผูเ้ ขียนสามารถนําข้อมูลทีได้มาจําแนกประเด็น ข้อคิดเห็นในเรืองของความพึงพอใจมาวิเคราะห์เปรียบเที ยบผลสัมฤทธิf ขององค์การ ก องค์การ ข องค์การ A ตลอดจนองค์การ B ได้ 3 ด้าน คือ 1) การกําหนดประเด็นในการวิจยั 2) ความรวดเร็วใน การพิจารณาข้อเสนองานวิจยั และ 3) แรงจูงใจในการผลิตงานวิจยั (ดูตารางที 16) ตารางที 16 ประเด็นข้อคิดเห็นใน o ด้านทีได้จากผูใ้ ห้ขอ้ มูลหลักทีเคยมีปฏิสัมพันธ์กับ องค์การมหาชนทีมีพนั ธกิจด้านการวิจยั และพัฒนา ประเด็น การกําหนด ประเด็นใน การวิจยั

ความรวดเร็วใน การพิจารณา ข้อเสนองานวิจยั

แรงจูงใจใน การผลิต งานวิจยั

82 82

องค์การ ก และ ข ขอบเขตการวิจยั ทีเปิ ดรับข้อเสนอใน แต่ละปี แคบและมีความคล้ายคลึงกับ ขอบเขตการวิจยั ของปี งบประมาณก่อน การประชาสัมพันธ์ประเด็นการวิจยั และ การเปิ ดรับข้อเสนอยังต้องพัฒนา ประเด็นในการวิจยั ซําซ้อนกับหน่ วยงานรัฐ อืนทีมีพนั ธกิจหน้าทีด้านการวิจยั และ พัฒนาทีคล้ายคลึงกัน ใช้ระยะเวลายาวนานในการพิจารณา ข้อเสนองานวิจยั การจัดทําสัญญามีขนตอนและกระบวนการ ั แบบราชการทัวไปทําให้กระบวนการต่างๆ ช้าและไม่คล่องตัว มีการเปิ ดรับข้อเสนอวิจยั น้อยลงในช่วง ระยะเวลา 2-3 ปี ทีผ่านมา โดยเฉพาะ องค์การ ข ทีเน้นกิจกรรมชุมชนสัมพันธ์ มากกว่ากิจกรรมทางด้านวิจยั สนับสนุ นทุนวิจยั แก่นักศึกษาในระดับ บัณฑิตศึกษาและดุษฎีบณ ั ฑิต

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

องค์การ A และ B มีประเด็นการวิจยั ทีกว้างให้อิสระแก่ นักวิจยั ในการเสนอประเด็นวิจยั ใหม่ๆ ที สอดคล้องกับพลวัติของสภาพเศรษฐกิจ และสังคม และองค์ความรูใ้ หม่ทางวิชาการ องค์การทังสองมีนโยบายให้บุคลากรออก เดินทางแสวงหานักวิจยั ทีมีผลงานเป็ นที ยอมรับในประเด็นการวิจยั ขององค์การ เพือให้ร่วมผลิตผลงานวิจยั ให้แก่องค์การ มีกรอบระยะเวลาในการพิจารณาข้อเสนอ งานวิจยั ไม่ถึง 1 เดือน (โดยเฉพาะอย่างยิง องค์การ B) ใช้ช่องทางการติดต่อสือสารแบบ อิเล็กทรอนิ กส์ทาํ ให้มีประสิทธิภาพใน การรับข้อเสนองานวิจยั มีระบบสนับสนุ นการเผยแพร่และจําหน่ าย ผลงานวิจยั และผลงานวิชาการในเชิง พาณิชย์ทีชัดเจน สนับสนุ นเงินทุนวิจยั เป็ นจํานวนเงินทีสูง (Competitive Rate) แต่มีสดั ส่วนทุนวิจยั สําหรับนักศึกษาตํากว่าองค์การ ก และ ข

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ในด้านการกําหนดประเด็นในการศึก ษาวิจัยนั น นั ก วิชาการและอาจารย์ในสถาบันอุดมศึกษาของ ประเทศไทยต่ า งแสดงความคิ ด เห็ น ไปในทิ ศ ทางเดี ย วกัน ว่า ประเด็ น การวิจัย ที องค์ก าร ก และ องค์การ ข เปิ ดรับข้อเสนอโครงการวิจยั ในแต่ละปี งบประมาณไม่สอดคล้องกับประเด็นการวิจยั ทีเป็ น สากล (Mainstream Research Topics) และยังมีขอบเขตทีแคบ ดังถ้อยคําทีกล่าวว่า ประเด็ น การวิจัย ขององค์ก าร ข นั นไม่ มี ค วามหลากหลายที เพี ย งพอที จะทํา ให้ส าขาวิช า มานุ ษยวิทยาในประเทศไทยเดินหน้าต่อไปได้อย่างเต็มศักยภาพ ทังๆ ทีประเทศไทยมีประเด็น งานวิจยั เยอะมากทีสามารถพัฒนาให้เป็ นงานทีทรงคุณค่าต่อสาขาสังคมศาสตร์ได้ คําให้สมั ภาษณ์ของอาจารย์ดา้ นมานุษยวิทยาในประเทศไทย วันที) 11 พฤศจิกายน 2557 ผูใ้ ห้ขอ้ มูลหลัก ที เป็ นนั ก วิชาการและอาจารย์มหาวิทยาลัยทางด้านสัง คมศาสตร์และวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีได้กล่าวถึ งข้อบกพร่องของระบบงานประชาสัมพันธ์ภายในองค์ก าร ก และองค์การ ข ที ทํา ให้นั ก วิ จัย ไทยไม่ ไ ด้รับ ข้อ มู ล เกี ยวกับ ทุ น สนั บ สนุ น การวิ จัย และกํา หนดการเปิ ดรับ ข้อ เสนอ โครงการวิจยั อย่างทัวถึงและประการสําคัญคือ ประเด็นการวิจยั ขององค์การมหาชนทังสองหน่ วยงาน นั นมี ค วามซําซ้อ นกับ หน่ ว ยงานภาครัฐ อื น โดยเฉพาะหัว ข้อ งานวิจัย เกี ยวกับ กลุ่ ม ชาติ พัน ธุ์แ ละ วิทยาศาสตร์การเกษตร จนทําให้เกิดข้อกังวลว่าจะเกิดการสูญเสียงบประมาณแผ่นดินโดยไม่จาํ เป็ น ในทางตรงกัน ข้า ม ข้อ มูล ที ได้จ ากนั ก วิช าการและอาจารย์ม หาวิท ยาลัย ในสาขาวิช าที เกี ยวข้อ ง กล่าวว่า ผลสัมฤทธิfขององค์การ A และองค์การ B ได้รบั เสียงสะท้อนในเชิงบวกจากนักวิชาการและ อาจารย์มหาวิทยาลัยในสาขาวิชาทีเกียวข้องกับพันธกิจขององค์การทังสอง โดยเฉพาะอย่างยิงในเรือง โครงสร้างองค์การทีคล่องตัวขององค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ทําให้ผูบ้ ริหารระดับสูงของ องค์ก ารสามารถเดิ น ทางไปยัง ต่ า งประเทศเพื อแสวงหานั ก วิ จัย ที มี ศั ก ยภาพสู ง มาทํา การวิ จั ย โดยเฉพาะองค์การ B ซึงมีพันธกิจทางด้านการวิจัยทีเกียวข้องกับภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ได้มอบหมายให้ผูบ้ ริหารระดับสูงขององค์การเดินทางไปประเทศต่างๆ ในภูมิภาคเพือประชาสัมพันธ์ ข้อมูลเกียวกับทุนสนั บสนุ นการวิจยั และนอกเหนื อไปจากกลยุทธ์การประชาสัมพันธ์องค์การเชิงรุก องค์ก ารทังสองยัง เปิ ดรับ ข้อ เสนอโครงการวิจัย ที ทัน สมัย และสอดคล้องกับ ทฤษฎีก ระแสหลัก ใน แวดวงวิชาการ ดังทีผูใ้ ห้ขอ้ มูลท่านหนึ งกล่าวว่า องค์การนี ทํางานเหมือนบริษัทเอกชนมาก ผมให้คะแนนเต็มเลยเพราะมีการส่งผูบ้ ริหารของ องค์การออกมา Head hunt นักวิจยั ในประเทศกลุ่มอาเซียนให้ส่ง research proposal ไปขอ ทุนวิจยั จากเขา ในขณะทีหน่ วยงานภาครัฐของเราใช้ระบบเปิ ดรับข้อเสนอโครงการวิจยั แบบ ทัวไป ผมเคยเสนอเข้าไปแต่ไม่เคยได้ ผมมาได้จากประเทศสิงคโปร์ คําให้สมั ภาษณ์ของนักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ในประเทศไทย เมื) อวันที) 15 ตุลาคม 2557

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

83

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ระยะเวลาที หน่ ว ยงานใช้ใ นการพิ จ ารณาข้อ เสนอโครงการวิ จัย เป็ นอี ก ประเด็ น หนึ งที สะท้อ น ประสิทธิ ผลขององค์การมหาชนของไทยและองค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ ทังนี ข้อมูลจาก การสัมภาษณ์เชิงลึกทําให้ผูเ้ ขียนมองเห็นว่า องค์การ A และองค์การ B ซึงเป็ นองค์การมหาชนใน สาธารณรัฐสิงคโปร์ทีมีพนั ธกิจด้านการวิจยั และพัฒนาในสาธารณรัฐสิงคโปร์มีกระบวนการพิจารณา ข้อเสนอโครงการวิจัยที รวดเร็ว และยังสามารถลดค่าใช้จ่ายในการจัดส่ง ข้อเสนอโครงการวิจัย โดย อาศัยความประหยัดและประสิทธิ ภาพของการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ ในขณะทีองค์การ ก และ ข ใช้วธิ ีการสือสารและการส่งข้อเสนอโครงการโดยใช้ระบบเอกสารและจัดส่งทางไปรษณีย์ นอกจากนัน ยัง ใช้ร ะยะเวลาในการพิ จ ารณาข้อ เสนอโครงการวิจัย ที ยาวนานจนทําให้ก ารศึ ก ษาวิจัยไม่เป็ นไป หรือไม่สามารถดําเนิ นการได้ตามแผนการดําเนิ นงานของนักวิจยั นอกจากนี การเบิ ก จ่ า ยเงิ น อุ ด หนุ นวิ จั ย ขององค์ ก ารมหาชนทั งสองแห่ ง ยั ง ต้อ งเป็ นไปตาม กระบวนการจัดซือจัดจ้างภายใต้ระเบียบสํานั กนายกรัฐมนตรีว่าด้วยงานพัสดุ พ.ศ. 2535 (แก้ไข เพิมเติมถึงฉบับที 7 พ.ศ. 2552) และระเบียบต่าง ๆ ของกระทรวงการคลัง ด้วยเหตุดงั กล่าวจึงทําให้ การจัดสรรทุนสนับสนุ นวิจยั และการเบิกจ่ายเงินมีความล่าช้าจนเป็ นอุปสรรคในการศึกษาวิจยั นั ก วิชาการที เป็ นผูใ้ ห้ขอ้ มูลหลัก ในการศึ ก ษานี ยัง มีขอ้ สัง เกตเกี ยวกับ จํานวนเงิ นอุ ดหนุ นวิจัย และ ระบบการพัฒ นาต่ อ ยอดองค์ค วามรูใ้ นเชิ ง พาณิ ช ย์ข องหน่ ว ยงานภาครัฐ รูป แบบใหม่ที มี พัน ธกิ จ ด้านการวิจยั และพัฒนาสําหรับนักวิชาการในประเทศไทย ข้อกังวลหลัก คือ งบประมาณทีจํากัดของ องค์ก าร ก และองค์ก าร ข ซึ งได้ทํา ให้อ งค์ก ารมหาชนทังสองแห่ง เปิ ดรับ ข้อ เสนอโครงการวิจัย น้อยลง โดยเฉพาะตลอดช่วงระยะเวลา 2-3 ปี ทีผ่านมา แต่ในช่วงระยะเวลาเดียวกันนี หน่ วยงานทีมี พันธกิจในการสนั บสนุ นการวิจัยและพัฒนากลับไปเน้นงานด้านอืนๆ ทีมีความซําซ้อนกับกิจกรรม และโครงการของส่วนราชการและหน่ วยงานภาครัฐอื น อาทิ เช่น งานด้านชุ มชนสัมพันธ์ เป็ นต้น ดังคําพูดทีว่า [หน่ วยงาน] ให้ทุนวิจยั น้อยลง ในอดีตมีการให้ทุนวิจยั แก่นักศึกษาในระดับบัณฑิตศึกษาด้วย แต่ปั จจุ บัน นโยบายของหน่ วยงานก็ เ ปลี ยนไป ตอนนี ก ลายเป็ นว่าหน่ วยงานนี ไปทํางาน ด้านกิจกรรมชุ มชนสัมพันธ์มากขึน กลายเป็ นเรืองไปลงพืนทีเป็ นส่วนใหญ่ ซึงมันไปซําซ้อน กับพันธกิจหน้าทีของหลายหน่ วยงาน เช่น กระทรวงวัฒนธรรม และกรมส่งเสริมวัฒนธรรม คําให้สมั ภาษณ์ของอาจารย์ดา้ นมานุษยวิทยาในประเทศไทย วันที) 11 พฤศจิกายน 2557 ในด้านแรงจูงใจเพือให้นักวิชาการมาทํางานวิจัย มีนักวิชาการอีกท่านหนึ งเห็นว่า องค์การ A และ องค์ก าร B มี ค วามมุ่ ง มันในการพัฒ นางานวิ จั ย มากกว่า องค์ก ารมหาชนในประเทศไทย ซึ งนอกเหนื อ ไปจากเงิ น ทุ นสนั บ สนุ น งานวิจัย ที มี จํานวนสู ง และเพี ย งพอต่อค่าใช้จ่า ยในงานวิจัย แต่ละชินแล้ว องค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์ยงั มีกลยุทธ์ทีชัดเจนและต่อเนื องในการส่งเสริม และพัฒนาต่อยอดงานวิจัยในเชิ งพาณิ ชย์ รวมทังการนํ าผลงานวิจัยทุ ก ชินไปเชื อมโยงกับ นโยบาย

84 84

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ทางด้านการพัฒนาของประเทศ หรือนํ าไปเป็ นแผนปฏิบัติการขององค์การ เช่น งานวิจัยเรืองปรับ ภูมิ ทัศ น์ ภ ายในตึ ก อาคารด้วยการปลูก ต้นไม้ซึ งเป็ นผลงานวิจัย ของคณาจารย์จ ากมหาวิท ยาลัย แห่งชาติสิงคโปร์ (National University of Singapore) และได้รบั การนําไปประยุกต์ใช้ในการปรับปรุง ตึกอาคารของหน่ วยงานภาครัฐหลายแห่งในสาธารณรัฐสิงคโปร์ ประเภทที m องค์การทีมีหน้าทีส่งเสริมและพัฒนามาตรฐานในการบริการสาธารณะ ตัวบ่ง ชี ประสิทธิผลทีสําคัญขององค์การประเภทนี คือ „) ความสามารถขององค์การในการเชือมโยงประสาน กับหน่ วยงานภาครัฐและภาคเอกชน เพือขับเคลือนการพัฒนาประเทศให้เป็ นไปในทิศทางทีเหมาะสม และ #) ศักยภาพในการส่งเสริมกลไกตลาดของภาคธุรกิจเอกชนและการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ของประเทศ ในตัว บ่ ง ชี ป ระสิ ท ธิ ผ ลตัว ที หนึ งเรื อง ความสามารถขององค์ก ารในการเชือมโยงประสานกับ หน่ ว ยงานภาครัฐ และภาคเอกชน ข้อ มู ล จากการสัม ภาษณ์ ก ลุ่ ม ผู ้ใ ห้ข อ้ มูล หลัก ที เป็ นตัว แทน ภาคธุ ร กิ จ เอกชนในประเทศไทยและผู ้เ ชี ยวชาญด้า นเศรษฐศาสตร์แ ละนโยบายสาธารณะใน สาธารณรัฐสิงคโปร์ สะท้อนให้เห็นว่า องค์การมหาชนในประเทศไทย (องค์การ ค และองค์การ ง) ขาดความร่ ว มมื อ กั บ หน่ ว ยงานอื นๆ ซึ งปั ญหานี ทํ า ให้ (องค์ ก าร ค) ไม่ ส ามารถส่ ง เสริ ม ให้ กลุ่มผูป้ ระกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ตัดสิ นใจเข้าไปลงทุนในภาคอุตสาหกรรม การผลิ ตสิ น ค้าอุ ป โภคและบริโภคในกลุ่ มประเทศลุ่มแม่นําโขงได้เท่าที ควรจะเป็ น แม้ว่าประเทศ เหล่านี จะมีความต้องการสินค้าอุปโภคและบริโภคเป็ นจํานวนมากในระยะเวลาหลายปี ทีผ่านมาก็ตาม จึง ก่อให้เกิดข้อกัง วลว่าการให้ความช่วยเหลื อทางด้านเงิ นทุ นแก่ก ลุ่มประเทศลุ่มแม่นําโขงจะช่วย ส่งเสริมภาคธุรกิจเอกชนระดับกลางและระดับย่อมในประเทศไทยได้อย่างไร ในส่ ว นของความสามารถขององค์ก ารในการเชื อมโยงประสานกับ หน่ ว ยงานภาคธุ ร กิ จ เอกชน ข้อค้นพบทีสําคัญอีกประการ คือ กลุ่มผูใ้ ห้ขอ้ มูลหลักจากภาคธุ รกิจเอกชนส่วนใหญ่ไม่ทราบข้อมูล เกี ยวกั บ องค์ก าร ค ซึ งถื อ ว่า เป็ นสิ งที ผิ ด ปกติ เนื องจากผู ้ใ ห้ข อ้ มู ล หลัก เหล่ า นี เป็ นสมาชิ ก ที มี บทบาทสําคัญในองค์การภาคธุ รกิ จเอกชนระดับชาติ ได้แก่ สภาหอการค้า สภาอุตสาหกรรมแห่ง ประเทศไทย อีกทังองค์การ ค เป็ นองค์การมหาชนด้านการส่งเสริมและพัฒนาเศรษฐกิจ แต่กลับไม่ เป็ นทีรูจ้ กั ในหมูน่ ักธุรกิจทีครําหวอดในแวดวงการค้าและการลงทุน ในทางตรงกันข้าม กลุ่มผูใ้ ห้ขอ้ มูล หลัก มีความคุ น้ เคยกับ องค์ก าร ง จากกิ จ กรรมและโครงการสนั บ สนุ นและส่ง เสริมนวัตกรรมทาง การบริหาร (Management Innovation) แต่ทว่าการส่งเสริมนวัตกรรมขององค์การ ง นันก็ไม่ได้สร้าง ความเชือมันให้แก่นักธุรกิจไทยทีตกเป็ นกลุ่มตัวอย่างในการสัมภาษณ์ เนื องจากเป็ นเพียงการชักชวน เข้าร่วม (Cooptation) ในลักษณะการมอบรางวัลเพือยกย่องเชิดชูเท่านั น แต่ยังขาดนโยบายและ กระบวนการทีชัดเจนในการบริหารจัดการนวัตกรรมและการพัฒนาต่อยอดนวัตกรรมในเชิงพาณิชย์ โดยเฉพาะในการเสริมสร้างความสามารถในการดูดซับองค์ความรู ้ (Absorptive Capacity) ซึงถือเป็ น ปั จจัยสําคัญทีจะทําให้เกิดความคิดสร้างสรรค์และนวัตกรรมในการบริหารอย่างยังยืน (Cohen and Levinthal, 1990; Tsai, 2001; Jolly and Therin, 2007) กลุ่มนักธุรกิจไทยให้ทรรศนะไว้ว่า พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

85

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ข้อบกพร่องนี เป็ นผลสื บ เนื องมาจากการขาดการประสานงานอย่างใกล้ชิดระหว่างองค์ก าร ง กับ หน่ วยงานภาครัฐอื นๆ อาทิ เ ช่น กระทรวงอุ ต สาหกรรม กระทรวงพาณิ ชย์ กระทรวงศึ ก ษาธิ ก าร สํา นั ก งานคณะกรรมการอาชี ว ศึ ก ษา และสํา นั ก งานคณะกรรมการอุ ด มศึ ก ษาซึ งเป็ นหน่ ว ยงาน ทางด้านการพัฒนาทรัพยากรมนุ ษย์ เมือเปรียบเทียบองค์การ ค และองค์การ ง กับ องค์การ C และ องค์การ D จะเห็นได้วา่ องค์การมหาชนในสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์มี ป ระสิ ท ธิ ผ ลสู ง กว่ า องค์ ก ารมหาชนในประเภทเดี ย วกั น ของ ประเทศไทยอย่างชัด เจน ข้อ มูล ที เก็ บ รวบรวมมาได้ชี ให้เห็ นว่า องค์ก าร C ได้ให้ขอ้ เสนอแนะ ต่อรัฐบาลสิงคโปร์ทีสามารถนํ าไปใช้เป็ นแนวทางในการส่งเสริมและพัฒนาอุตสาหกรรมทีใช้ทักษะ และเทคโนโลยีขนสู ั งเพือแก้ปัญหาข้อจํากัดทางด้านพืนทีและประชากรของประเทศ และแก้ไขปั ญหา ค่าจ้างแรงงานในประเทศทีมีค่าแรงสูงกว่าประเทศอืนๆ ในภูมิภาคเดียวกันทีมีอตั ราค่าจ้างแรงงานที ตํากว่าในสาธารณรัฐสิงคโปร์หลายเท่าตัว โดยนับตังแต่ในช่วงปี ค.ศ. 1980 เป็ นต้นมา องค์การ C ได้เสนอให้รัฐบาลจัดตังวิทยาลัย เทคนิ คขึนมาหลายแห่งเพื อผลิตแรงงานที มีทักษะด้านเทคโนโลยี คอมพิ ว เตอร์เ พื อให้ก ลุ่ ม ธุ ร กิ จ ผลิ ต คอมพิ ว เตอร์ เช่ น IBM และ Seagate ร่ว มลงทุ น จนทํา ให้ สาธารณรัฐสิงคโปร์พัฒนามาเป็ นผูผ้ ลิต Hard Disk Drive (HDD) รายใหญ่ของโลกในปั จจุบัน นอกจากนี วิทยาลัยเทคนิ คทีจัดตังขึนตามข้อเสนอแนะขององค์การ C ยังสามารถผลิตแรงงานทีมี ทั ก ษะความรู ้ด ้า นเครื องยนต์ อ ากาศยานให้แ ก่ บ ริ ษั ท Rolls-Royce ซึ งเป็ นผู ้ผ ลิ ต เครื องยนต์ อากาศยานและเรื อ เดิ น สมุ ท รรายใหญ่ ข องโลก ซึ งอุ ต สาหกรรมเครื องยนต์ อ ากาศยานและ เรือ เดิ น สมุ ทรนี ก่อ ให้เ กิ ด การจ้า งงานถึ ง 420,000 อัตรา นั บ ตังแต่ช่ว งปลายทศวรรษ 1990 เป็ นต้นมา นอกจากผลงานทีกล่าวมานี องค์การ C ยัง ได้เสนอให้รฐั บาลส่ง เสริมนวัตกรรมของ ภาคธุรกิจเอกชน โดยเน้นทีนวัตกรรมทางด้านเทคโนโลยีสารสนเทศเป็ นหลัก ส่งผลให้รฐั บาลสิงคโปร์ ได้ผนวกเอาข้อเสนอแนะนี เป็ นนโยบายของรัฐ โดยเริมต้นจากการจัดตังกองทุนส่งเสริมนวัตกรรม มูลค่า 200,000 ล้านเหรียญสิงคโปร์ ในตัวบ่งชีทีสองเรืองศักยภาพในการส่งเสริมกลไกตลาดของภาคธุรกิจเอกชนและการพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมของประเทศ เนื องจากการเสริมสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของภาคธุ รกิจเอกชน ถื อ เป็ นหัวใจสํา คัญของการเสริม สร้า งความเข้ม แข็ ง ของโครงสร้างเศรษฐกิ จ ซึ งจําเป็ นต้อ งอาศัย ความเป็ นเอกภาพของนโยบายภาครัฐและการประสานงานอย่างเป็ นระบบของหน่ วยงานทีเกียวข้อง ทังหมด ทังนี การทํางานขององค์การ C และองค์การ D ของประเทศสิงคโปร์นันได้สะท้อนให้เห็นว่า นโยบายและระบบการทํางานทีเป็ นเอกภาพและมีประสิทธิภาพนันมีความเป็ นไปได้ในเชิงปฏิบตั ิและ ถือเป็ นปั จจัยสําคัญทีทําให้สาธารณรัฐสิงคโปร์มีการเจริญเติบโตทางด้านเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว จากการสัมภาษณ์ก ลุ่มผูใ้ ห้ขอ้ มูลหลัก ในสาธารณรัฐสิ ง คโปร์ ผูเ้ ขีย นได้ขอ้ ค้นพบว่า ปั จจัย เสริมที ทําให้การพัฒนาเศรษฐกิจของสิงคโปร์ประสบความสําเร็จอย่างรวดเร็ว คือ การส่งเสริมการทํางาน ของภาคธุ ร กิ จ เอกชนให้เ กิ ด ประสิ ท ธิ ผ ลและประสิ ท ธิ ภ าพควบคู่ กัน ไป โดยเฉพาะอย่ า งยิ งใน กระบวนการทํางานและผลงานขององค์การ D ทีทําหน้าทีตรวจสอบและควบคุม (Regulatory Agency)

86 86

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

กลไกการแข่งขันของภาคธุ รกิจเอกชนในประเทศ เพือให้เกิดการแข่งขันทีแท้จริงอย่างเท่าเทียมและ ยุติธรรมโดยปราศจากการผูกขาดของกลุ่มใดกลุ่มหนึ งตามปรัชญาและแนวทางของระบบเศรษฐกิจ แบบทุ น นิ ยมเสรี ในทุ ก ครั งที องค์ ก าร D ได้ รั บ การร้อ งเรี ย นจะมี ก ระบวนการพิ จ ารณา เรืองร้องเรียนทีรวดเร็วและมีสายบังคับบัญชาทีสัน นอกจากนัน องค์การ D ยังมีกิจกรรมและโครงการ เป็ นจํานวนมากทีเน้นเสริมสร้างความรูค้ วามเข้าใจให้แก่ภาคธุ รกิจเอกชนเกียวกับกลไกการแข่งขัน ของระบบตลาดแบบทุนนิ ยมเสรี ประเภทที V องค์ก ารที ทํา หน้า ที ควบคุ ม และตรวจประเมิ น คุ ณ ภาพของบริ ก ารสาธารณะ ท่ามกลางกระแสการปฏิรูปหน่ วยงานภาครัฐให้สามารถจัดบริการสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิ ภาพ การควบคุมและตรวจประเมินคุณภาพของบริการสาธารณะ (Quality Control and Assessment) เป็ นหนึ งในวิธีก ารสร้างความเชื อมันให้แก่ป ระชาชนซึ งเป็ นผูม้ ีส่วนได้เสี ย ตามแนวคิดการบริหาร ภาครัฐแนวใหม่ สําหรับองค์การมหาชนทีทําหน้าทีทางด้านการควบคุมคุณภาพและกํากับมาตรฐาน การศึ ก ษานั น ทังประเทศไทยและสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ต่ า งมี ห น่ ว ยงานในกํา กับ ของรัฐ ที ไม่ ใ ช่ ส่ ว นราชการมาทํา หน้า ที สร้า งแบบทดสอบเพื อประเมิ น ผลสัม ฤทธิf ท างการศึ ก ษาของนั ก เรี ย น ตลอดจนตรวจประเมินและควบคุมคุณภาพของสถาบันการศึกษา ซึงสะท้อนให้เห็นว่าทังสองประเทศ ต่างเล็งเห็นถึงความสําคัญของการประกันคุณภาพของระบบการศึกษาทีจําเป็ นต้องอาศัยหน่ วยงานที มีความยืดหยุน่ คล่องตัวและประสิทธิภาพสูงเข้ามารับผิดชอบ การประเมิ น องค์ ก ารมหาชนในส่ ว นนี มี ลั ก ษณะเป็ นอั ต วิ สั ย โดยใช้ข ้อ มู ล ความคิ ด เห็ น ของ ผูใ้ ห้ขอ้ มูล หลัก ที ทําให้อ นุ มานได้ว่า องค์ก ารมหาชนในสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ (องค์ก าร E และ F) มี ป ระสิ ท ธิ ผ ลสู ง กว่ า องค์ก ารมหาชนในประเทศไทย ผู ้ใ ห้ข ้อ มู ล หลั ก ส่ ว นใหญ่ มี ค วามเห็ น ที สอดคล้องกันว่า ระบบการตรวจสอบประเมินคุณภาพการศึกษาขององค์การ E และ F ไม่เพียงแต่ เชือมโยงกันทังประเทศ แต่ยงั เชือมโยงกับระบบของประเทศอังกฤษและกลุ่มประเทศในเครือจักรภพ นอกจากนี ตัวชีวดั คุณภาพขององค์การ E และ F ได้รบั การพัฒนาโดยอาศัยความร่วมมือกับองค์การ ระหว่า งประเทศทางด้า นการศึ ก ษามากมาย ตลอดจนอาศัย เทคโนโลยี ส ารสนเทศเป็ นหลัก ใน การตรวจประเมิน ด้วยเหตุนี องค์การ E จึงสามารถประหยัดทรัพยากรและงบประมาณในการบริหาร องค์การ และยังสามารถพัฒนาให้ระบบการตรวจประเมินคุณภาพของสถานศึกษาเอกชนในสิงคโปร์ มีประสิทธิภาพและความรวดเร็ว และได้รบั การยอมรับในระดับสากล ซึงนอกจากจะเป็ นการยกระดับ คุ ณ ภาพการศึ ก ษาของสิ ง คโปร์ แ ล้ว ยั ง ช่ ว ยลดต้น ทุ น ในการบริ ห ารและการบรรจุ เ จ้า หน้ า ที ประจําองค์การด้วย ในขณะที ตัว ชี วดั ขององค์ก าร จ และ ฉ ขาดการมี ส่ ว นร่ว มของบุ ค ลากรทางการศึ ก ษา นั ก เรี ย น นั ก ศึ ก ษา และผูป้ กครอง และใช้ตัวชี วดั ในการประเมินที ไม่ได้สะท้อนผลสัมฤทธิf หรือคุ ณ ภาพของ การจัดระบบการศึกษาอย่างแท้จริง ดังทีได้มีผใู ้ ห้ขอ้ มูลหลักท่านหนึ งกล่าวว่า

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

87

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ตัวชีวดั ส่วนใหญ่ของ [องค์การ จ] เป็ นตัวชีวดั Input และ Process มากกว่าผลสัมฤทธิfในอนาคต องค์การ จ คงกําหนดให้พวกเราก้าวขาซ้ายเข้าห้องเรียนก้าวขาขวาออกจากห้องเรียนเมือเสร็จสิน การเรียนการสอน พวกเราก็งงนะ เห็นมีการออกมาประชาสัมพันธ์และทําประชาพิจารณ์ก่อน การประเมินรอบที 3 แต่ทาํ ไมไม่เห็นว่า [องค์การ จ] นําเอาผลการทําประชาพิจารณ์ไปสกัดทํา เป็ นตัวชีวดั เพือใช้ในการประเมินจริง ข้อคิดเห็นของตัวแทนข้าราชการครูท่านหนึ) งในภาคตะวันออกเฉียงเหนื อ วันที) 15 ธันวาคม 2557 นอกจากนี ยังพบว่าตัวชีวดั ขององค์การ จ และ ฉ ไม่เป็ นเป็ นไปตามมาตรฐานสากล โดยส่วนใหญ่เป็ น ตัวชี วดั ปั จจัย นํ าเข้าและกระบวนการมากกว่าผลสัมฤทธิf ทางการเรีย น ซึงการประกันคุณ ภาพทาง ด้านการศึกษาเป็ นสิงทีจําเป็ นสําหรับระบบการศึกษาของประเทศ แต่การตรวจประเมินโดยองค์การ จ นั นไม่ควรเป็ นไปในลัก ษณะการจ้องจับ ผิ ด ตัวแทนข้าราชการครูท่า นหนึ งได้แสดงทรรศนะไว้ว่า ผูต้ รวจประเมินขององค์การ จ ต้องเน้นให้ขอ้ เสนอแนะเพือการพัฒนาการเรียนการสอนมากกว่าจะ เน้นตรวจประเมินคุณภาพการศึกษาตามเอกสารเพียงอย่างเดียว สําหรับองค์การ ฉ ทีมีหน้าทีจัดทําแบบทดสอบเพือวัดผลสัมฤทธิf ทางการศึกษานั น ผูใ้ ห้ขอ้ มูลหลัก ส่วนใหญ่มีความเห็นทีสอดคล้องกันว่า องค์การ ฉ จําเป็ นต้องพัฒนากระบวนการออกแบบทดสอบให้ เป็ นไปตามมาตรฐานสากล และมี ความสอดคล้องกับ ความหลากหลายของบริ บ ททางสัง คมและ วัฒนธรรมในประเทศไทย ดังคํากล่าวว่า เป็ นทีทราบกันโดยทัวไปว่า สังคมมีขอ้ กังขาในคุณภาพของแบบทดสอบทีจัดทําโดย [องค์การ ฉ] เพราะสัง คมไม่มันใจว่า เด็ ก ไทยของเรามี ค วามรูเ้ พี ย งพอในการแข่ง ขัน กับ เด็ ก ชาติ อื น หรื อ ไม่ แต่ ที สํา คัญ ไปมากกว่า นั น คื อ แบบทดสอบวิ ช าสัง คม ไม่ มี ค วามสอดคล้อ งกับ ศิ ล ปวัฒนธรรมของชุ มชนท้องถิ น ส่ วนคุ ณ ครูเ มือทราบว่า แบบทดสอบของ [องค์ก าร ฉ] เน้นวิชาวิทย์ คณิ ตกับภาษาอังกฤษก็เน้นสอนแต่สามวิชานั น จนทําให้ลืมวิชาทีเกียวข้องกับ ภาษา วัฒนธรรม และภูมิปัญญาท้องถินไป ข้อคิดเห็นของตัวแทนข้าราชการครูท่านหนึ) งในภาคตะวันออกเฉียงเหนื อ วันที) 15 ธันวาคม 2557

ความโปร่งใส (Transparency) ความโปร่ง ใสถื อเป็ นตัวชีวดั “กระบวนการ (Process)” ในการจัดบริก ารสาธารณะทีสําคัญตาม แนวคิ ด การบริ ห ารงานภาครัฐ แนวใหม่ และยัง สะท้อ นคุ ณ ภาพของระบบธรรมาภิ บ าลภายใน หน่ วยงานภาครัฐด้วย (Pollitt, 1990) คํานิ ยามเชิ งปฏิบัติการของความโปร่ง ใสในหนั งสื อเล่มนี หมายถึ ง การเปิ ดเผยข้อมูลสําคัญขององค์การให้แก่สาธารณชนได้รบั ทราบ (Nanz and Steffeck,

88 88

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

2004; Armstrong, 2005; Heeks, 2008) โดยข้อมูลสําคัญทีจําเป็ นต้องประกาศให้สาธารณชน ได้รับทราบ ได้แก่ ข้อมูลที เกี ยวข้องกับ มาตรฐานของบริก ารที ประชาชนควรจะต้องได้รับตลอดจน ระเบียบและข้อบังคับ โดยเฉพาะกฎระเบียบทีเกียวข้องกับการจัดซือจัดจ้างพัสดุครุภณ ั ฑ์ ข้อมูลต่างๆ เหล่านี ในยุ คปั จจุ บันองค์ก ารทุ ก ประเภททังภาครัฐและเอกชน ไม่เพี ย งแต่ส ามารถนํ าเทคโนโลยี สารสนเทศมาใช้ในการบริหารจัดการเท่านัน แต่เทคโนโลยีสารสนเทศยังสามารถช่วยลดค่าใช้จ่ายใน การบริหารจัดการด้านต่างๆ นอกจากนัน การเผยแพร่ขอ้ มูลทีสําคัญขององค์การให้แก่สาธารณชน จะเป็ นการเพิ มความน่ า เชื อถื อ และสะท้อ นให้เ ห็ น ถึ ง ความโปร่ ง ใสในการดํ า เนิ นการ ดั ง นั น ในการกล่าวถึงความโปร่งใสในหัวข้อนี จึงไม่มีความจําเป็ นทีจะต้องจําแนกประเภทขององค์การมหาชน ดังทีได้กระทํามาข้างต้น ในการเปรียบเทียบความโปร่งใสขององค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์และองค์การมหาชนใน ประเทศไทยอิงอยู่บนฐานความเชือทีว่า ระบบอินเตอร์เน็ ตถือเป็ นช่องทางสําคัญในการเข้าถึ งข้อมูล ข่า วสารที องค์ก ารต่ า งๆ จํา เป็ นต้อ งประกาศและเผยแพร่ใ ห้ข อ้ มูล ข่า วสารแก่ ป ระชาชน ดัง เช่ น หน่ วยงานภาครัฐในประเทศทีพัฒนาแล้วทีได้มีการดําเนิ นการเผยแพร่ขอ้ มูลข่าวสารเกียวกับบริการ สาธารณะขององค์การบนเว็บไซต์ ในกรณีนี เราจึงใช้ขอ้ มูลบนเว็บไซต์ขององค์การมหาชนเป็ นตัวชีวดั ความโปร่งใสหรือธรรมาภิบาลขององค์การ (Chen and Gant, 2001; Zhou and Hu, 2008) จากข้อมูลในตารางที 1Œ พบว่า องค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์มีการเผยแพร่ขอ้ มูลเกียวกับ บริการสาธารณะทีอยู่ในความรับผิ ดชอบตามกฎหมายบนเว็บไซต์ของหน่ วยงาน และมีการเผยแพร่ ผลการดําเนิ นงานในรูปแบบรายงานประจําปี นอกจากนี องค์การมหาชนแต่ละแห่งยังเผยแพร่ผ ล การดําเนิ นงานด้านการเงิ นให้แก่สาธารณชนได้รับ ทราบในรูป แบบเอกสารรายงานงบการเงิ น ที แยกออกมาเป็ นเอกเทศจากรายงานประจํา ปี อี ก ด้ว ย ด้ว ยเหตุ นี จึ ง ถื อ ได้ว่า องค์ก ารมหาชนใน สาธารณรัฐสิงคโปร์ทีนํามาวิเคราะห์เป็ นกรณีศึกษามีมาตรฐานธรรมาภิบาลในด้านความโปร่งใสของ องค์การในระดับสูง เนื องจากประชาชนสามารถเข้าถึ งข้อมูลเกียวกับผลงานและสถานะทางการเงิน ขององค์การมหาชนได้ตลอดเวลาด้วยระบบอินเตอร์เน็ ต ส่วนองค์การมหาชนในประเทศไทยทีตกเป็ นกรณี ศึก ษานั น เราพบว่า มีเพีย งองค์การมหาชนด้าน การวิจัยและพัฒนาเท่านั นทีมีการเผยแพร่ขอ้ มูลบนเว็บไซต์เกียวกับผลงานขององค์การบนเว็บไซต์ ได้อย่างครบถ้ว นและชัด เจน ข้อ มูลที เผยแพร่ ได้แ ก่ งานวิจัย ที ดําเนิ น การเสร็จ สิ นแล้ว รายงาน ผลปฏิบัติก ารประจําปี และรายงานงบการเงิ นย้อนหลัง 5 ปี ในขณะเดี ย วกัน องค์ก ารมหาชน ด้า นส่ ง เสริ ม ภาคธุ ร กิ จ เอกชนและองค์ก ารมหาชนด้า นตรวจประเมิ น มาตรฐานทางการศึ ก ษา กลับเผยแพร่ขอ้ มูลข่าวสารแก่สาธารณชนไม่ครบถ้วนสมบูรณ์โดยองค์การมหาชนทัง 4 หน่ วยงาน ไม่มีการเปิ ดเผยรายงานงบการเงินฉบับสมบูรณ์บนเว็บไซต์ มีเพียงงบการเงิน (Financial Statement) แบบย่อเท่านันทีถูกผนวกเข้าเป็ นส่วนหนึ งของรายงานผลการดําเนิ นงานประจําปี

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

89

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

นอกจากนี เว็บไซต์ขององค์การ ง (ดูแลด้านเศรษฐกิจ) และองค์การ จ (ดูแลด้านการศึกษา) ยังขาด ข้อ มู ล ที ชั ด เจนเกี ยวกั บ บริ ก ารสาธารณะที อยู่ ภ ายใต้ค วามรั บ ผิ ด ชอบขององค์ ก ารทั งสอง ส่วนองค์ก าร ฉ แม้ว่าจะมีก ารระบุ หน้าที รับ ผิ ดชอบและบริก ารสาธารณะอย่างชัดเจนบนเว็บ ไซต์ ขององค์การ แต่กลับมีเพียงรายงานผลการดําเนิ นงานประจําปี พ.ศ. 2555 และ พ.ศ. 2556 เท่านัน โดยพบว่า องค์ก าร ฉ เป็ นเพี ย งองค์ก ารมหาชนเพี ย งแห่ง เดี ย วในบรรดาองค์ก ารมหาชนไทย ทีเป็ นกรณีศึกษาทีไม่มีฐานข้อมูลรายงานผลการดําเนิ นงานและงบการเงินประจําปี การเผยแพร่ขอ้ มูลเกี ยวกับผลงานและสถานะทางการเงิ นขององค์การมหาชนเป็ นขันตอนแรกของ การสร้า งความโปร่ ง ใสของการบริ ห ารกิ จ การภาครัฐ ซึ งท้า ยที สุ ด แล้ว ย่ อ มจะส่ ง ผลกระทบ ในเชิ ง บวกต่ อ ความเชื อมันของประชาชน นอกเหนื อ จากข้อ มูล เกี ยวกับ ผลผลิ ต และสถานะทาง การเงิ น การคลัง ขององค์ก ารภาครัฐ แล้ว ทฤษฎี ท างรัฐ ประศาสนศาสตร์ยัง ให้ค วามสํา คัญ กับ ระเบี ย บกฎเกณฑ์ว่ า ด้ว ยการจัด ซืQ อจัด จ้า งพัส ดุ ค รุ ภัณ ฑ์เ พราะมี ค วามเกี ยวข้อ งโดยตรงกั บ การใช้จ่ า ยเงิ น ภาษี ป ระชาชนซึ งจํา เป็ นต้อ งดํา เนิ น การอย่า งมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและรอบคอบรัด กุ ม และยัง มีผ ลกระทบโดยตรงต่อคุ ณ ภาพของบริก ารสาธารณะด้วย (ธัชเฉลิ ม สุ ทธิ พงษ์ ป ระชา และ อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี, 2559) เนื องจากถือเป็ นกระบวนการทีหน่ วยงานภาครัฐได้มาซึงทรัพยากรทีเป็ น ปั จจัยนําเข้าของกระบวนการผลิตและจัดบริการสาธารณะ สําหรับองค์การมหาชนในประเทศไทยนัน พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ได้มอบ อํานาจให้แก่องค์การมหาชนสามารถตรากฎระเบียบว่าด้วยงานพัสดุของตนเพือให้เกิดความยืดหยุ่นคล่องตัวในการจัดหาทรัพยากรทีจําเป็ นต่อการปฏิบตั ิหน้าทีขององค์การ ทังนี ผูเ้ ขียนพบว่า องค์การมหาชนทุกองค์การทีเป็ นกรณี ศึกษาได้เผยแพร่เอกสารสําคัญเกียวกับกระบวนการพัสดุบนเว็บไซต์ ขององค์การ แต่ทว่ามีเพียงองค์การ ก ง จ และ ฉ เท่านั นทีมีระเบียบว่าด้วยงานพัสดุแยกออกเป็ น เอกเทศจากระเบียบข้อบังคับอืนๆ สําหรับองค์การ ข นั นได้ผนวกเอาระเบียบว่าด้วยงานพัสดุเข้าไป เป็ นส่วนหนึ งของระเบียบการเงิน การบัญชี และทรัพย์สิน ในขณะทีองค์การ ค นันไม่มีระเบียบว่าด้วย งานพัสดุทีชัดเจนแต่มีแผนการจัดซือขององค์การประจําปี แม้ว่าองค์ก ารมหาชนที เป็ นกรณี ศึกษาโดยส่วนใหญ่จ ะมีระเบี ยบว่าด้วยงานพัสดุ ของตนเองและมี การเผยแพร่ผ่านทางเว็บไซต์ของหน่ วยงาน แต่นักวิชาการทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทย ได้ตงข้ ั อสังเกตไว้วา่ ระเบียบกฎเกณฑ์ต่างๆ ขององค์การมหาชนของไทยนันไม่มีความแตกต่างจาก ระเบียบกฎเกณฑ์ของหน่ วยงานราชการซึงทําให้ระบบบริหารงานขององค์การมหาชนในประเทศไทย ขาดความยืดหยุ่นและความคล่องตัวในการบริหาร ซึงไม่เป็ นไปตามแนวคิดการบริหารงานภาครัฐ แนวใหม่ ในประเด็นนี ผใู ้ ห้ขอ้ มูลหลักท่านหนึ งกล่าวว่า

90 90

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ระเบี ย บกฎเกณฑ์ต่ า งๆ ขององค์ก ารมหาชนหลายแห่ง แทบจะถอดแบบมาจากระเบี ย บ กระทรวงการคลัง นี คือปั ญหาสําคัญของการปฏิรูปการบริหารงานภาครัฐในประเทศไทย คือ องค์การมหาชนต่างๆ ยังมีวิธีคิดแบบเดิมๆ แบบเจ้าหน้าทีภาครัฐหรือข้าราชการ ถึงแม้จะได้ ชือว่าเป็ นองค์การมหาชน แต่มนั ก็คือ หน่ วยงานราชการเหมือนเหล้าเก่าในขวดใหม่ คําให้สมั ภาษณ์นักวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทย เมื) อวันที) 12 ธันวาคม 2557 ตารางที 1p เปรี ย บเที ย บข้อ มู ล เกี ยวกับ บริ ก ารและผลการดํา เนิ น งานขององค์ก ารมหาชนใน สาธารณรัฐสิงคโปร์และประเทศไทย

องค์การ องค์การ ก องค์การ ข องค์การ A องค์การ B องค์การ ค องค์การ ง องค์การ C องค์การ D องค์การ จ องค์การ ฉ องค์การ E องค์การ F

ข้อมูลบริการสาธารณะที หน่วยงานรับผิดชอบตามที กฎหมายกําหนด

รายงานประจําปี และรายงาน ผลดําเนินการประจําปี

รายงานการเงิน

† †

*

* ‡

† †

หมายเหตุ: * ไม่ปรากฏข้อมูลทีชัดเจนว่าหน่ วยงานจัดให้มีบริการสาธารณะในด้านใด † ไม่ปรากฏรายงานการเงินหรืองบการเงินทีแยกออกจากรายงานประจําปี ‡ มีรายงานประจําปี สําหรับบางปี งบประมาณเท่านัน

ทีน่ าสนใจคือ ในขณะทีประเทศไทยมีก ารกระจายอํานาจด้านการจัดซื อจัดจ้างพัสดุ ครุภัณ ฑ์ให้แก่ องค์การมหาชน แต่องค์การมหาชนของสาธารณรัฐสิงคโปร์กลับมีระบบควบคุมการจัดซือจัดจ้างของ ตนเองทีเข้มงวดตามระเบียบการจัดซือจัดจ้างของภาครัฐ (Government Procurement) โดยยังคง ความเป็ นระบบรวมศูนย์ (Centralization) แม้ว่าประเทศสิ งคโปร์จะมีรูปแบบหน่ วยงานภาครัฐที หลากหลายก็ตาม ในเรืองนี ผใู ้ ห้ขอ้ มูลหลักชาวสิงคโปร์ท่านหนึ งกล่าวด้วยความภาคภูมิใจว่า

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

91

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ระบบการจัดซือจัดจ้างของรัฐบาลสิงคโปร์เป็ น National Pride ของเรา เราไม่เน้นการกระจาย อํานาจให้หน่ วยงานต่างๆ ไปจัดซือจัดจ้างเอง ระบบของเราจึงถือได้ว่ามีการรวมศูนย์อํานาจ สูงมาก การจัดซือจัดจ้างทุกอย่างต้องกระทําผ่านระบบ GeBiz ของ MOF (กระทรวงการคลัง) เท่านัน คําให้สมั ภาษณ์นักวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์ในสาธารณรัฐสิงคโปร์ เมื) อวันที) 20 ตุลาคม 2558 ทังนี เนื องจากสาธารณรัฐสิงคโปร์เป็ นประเทศภาคีสมาชิกขององค์การการค้าโลก (World Trade Organization) ในด้านการส่ง เสริม ธรรมาภิ บ าลการจัดซื อจัดจ้างภาครัฐ กระทรวงการคลัง ของ สิงคโปร์จึงได้ตราระเบียบว่าด้วยงานพัสดุทีใช้ครอบคลุมหน่ วยงานภาครัฐทุกประเภท ไม่เว้นแม้แต่ องค์การมหาชนโดยจําแนกวิธีการจัดซือจัดจ้างออกเป็ น 3 ประเภท คือ 1. วิธีการประกวดราคาแบบเปิ ด (Open Tender) ซึงอํานวยความสะดวกให้แก่ผูส้ นใจ เสนอราคาทังในประเทศและต่างประเทศ 2. วิธีการประกวดราคาแบบคัด เลือ ก (Selective Tender) ซึ งหน่ วยงานภาครัฐ ผูจ้ ัดซื อจัดจ้างจะเชิ ญผูเ้ สนอราคาที ผ่ านการพิ จารณามายืนข้อเสนอเท่านั น โดยหน่ วยงานต้องขึน บัญชีผูเ้ สนอราคา เงือนไขในการเสนอราคา และคุณสมบัติพร้อมระยะเวลาไว้ดว้ ย 3. วิธีการประกวดราคาแบบจํากัด (Limited Tender) เป็ นวิธีทีหน่ วยงานภาครัฐเรียก ผูเ้ สนอราคาจํานวนน้อยรายมาพิจารณาซึงมักจะเป็ นในกรณีทีจําเป็ นเร่งด่วนเท่านัน จะสั ง เกตได้ว่า ไม่ ป รากฏวิ ธี ก ารจัด ซื อ จัด จ้า งสอบราคา (Negotiated Tender) ในระเบี ย บ กระทรวงการคลังของสาธารณรัฐสิงคโปร์ โดยนักวิชาการรัฐประศาสนศาสตร์ชาวสิงคโปร์ให้ทรรศนะ ไว้ว่า การไม่อนุ ญาตให้มีก ารจัดซือจัดจ้างแบบสอบราคาเป็ นหนึ งในมาตรการป้องกันการทุจ ริต ประพฤติมิชอบในภาครัฐ ซึงความโปร่งใสในระบบการบริหารเป็ นประเด็นปั ญหาทีรัฐบาลสิงคโปร์ให้ ความสํา คัญ อย่า งจริง จัง มานั บ ตังแต่ เ ริมก่ อ ตังประเทศ โดยรัฐ บาลสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์บัง คับ ให้ หน่ วยงานภาครัฐทุกแห่งดําเนิ นการจัดซือจัดจ้างทัง 3 รูปแบบผ่านระบบอิเล็กทรอนิ กส์ทีเรียกว่า GeBiz และได้ส ร้า งระบบการตรวจสอบที เข้ม แข็ ง ด้ว ยการจัด ตังสํา นั ก งานตรวจเงิ น แผ่ น ดิ น (State Auditor’s General Office) ขึนมา เพือตรวจสอบการจัดซือจัดจ้างของหน่ วยงานภาครัฐเป็ น การเฉพาะและที สํา คัญ คื อ เมื อตรวจสอบพบว่า มี ก ารทุ จ ริ ต คอรัป ชันขึ น รัฐ บาลสิ ง คโปร์จ ะใช้ บทลงโทษผูก้ ระทําผิ ดอย่างรุ นแรง รวดเร็วและจริงจัง นอกเหนื อไปจากการตรวจสอบอย่างเข้มงวด ของกระทรวงการคลังแล้ว ประชาชนและภาคธุรกิจเอกชนทังภายในและภายนอกสาธารณรัฐสิงคโปร์ ยังสามารถตรวจสอบการประกวดราคาและขันตอนต่างๆ ของกระบวนการจัดซือจัดจ้างได้อย่างใกล้ชิด ในระบบ GeBIZ ของรัฐบาล กล่าวโดยสรุ ป คือ แม้ว่าหน่ วยงานภาครัฐของสาธารณรัฐสิ ง คโปร์จ ะเน้นระบบการบริหารงานที มี ความยืดหยุ่นคล่องตัวสูงเทียบเท่ากับองค์การภาคธุรกิจเอกชน ด้วยการกระจายอํานาจการตัดสินใจ

92 92

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

ในด้า นการเลื อกเฟ้ นหาบุ คลากรขององค์ก ารที มีคุณ ภาพและการกําหนดค่า ตอบแทนตามระบบ กลไกตลาด แต่ สํา หรับ กระบวนการจัดซื อจัด จ้า งแล้วกลับ มี ความเข้มงวดและรวมศูน ย์อํานาจใน การตัด สิ น ใจมากกว่า ระบบที องค์ก ารมหาชนในประเทศไทยใช้อ ยู่ใ นปั จจุ บันและประการสํา คัญ การที สาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ส ร้า งระบบการจัด ซื อ จัด จ้า งแบบอิ เ ล็ ก ทรอนิ ก ส์ใ ห้ห น่ ว ยงานภาครัฐ ใช้เ ป็ นบรรทัด ฐานในทุ ก ขันตอนของการจัด ซื อ จัด จ้า งถื อ เป็ นการสร้า งช่ อ งทางการมี ส่ ว นร่ ว ม ของประชาชนและภาคธุ รกิจเอกชนในการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของหน่ วยงานภาครัฐทุกรูปแบบ ไม่วา่ จะเป็ นส่วนราชการ องค์การมหาชน หรือบรรษัทของรัฐ (Government Corporation)

ถอดบทเรียนจากองค์การมหาชนของสิงคโปร์ นั บ ตังแต่สาธารณรัฐสิ ง คโปร์ได้แยกการปกครองออกมาจากประเทศมาเลเซี ย เมือปี พ.ศ. #$‹7 องค์ก ารมหาชนในสาธารณรัฐสิ ง คโปร์ได้เป็ นจักรกลสําคัญของกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิ จ และ สังคมของประเทศ ในขณะทีประเทศไทยเริมจะมีการจัดตังหน่ วยงานภาครัฐในรูปแบบองค์การมหาชน อย่างเต็มรูปแบบภายหลังการปฏิรูประบบราชการในช่วงปี พ.ศ. 2540 และถึงแม้วา่ พระราชบัญญัติ องค์การมหาชน พ.ศ. 2542 จะได้วางกรอบการดําเนิ นงานขององค์การมหาชนในเชิงกฎหมายไว้ ก็ ตาม แต่ท ว่าองค์ก ารมหาชนที ถูก จัดตังขึ นตามพระราชบัญ ญัติฉ บับ ดัง กล่า วยัง คงประสบกับ ความท้าทายทางการบริหารในเรืองของประสิทธิ ภาพ ประสิทธิ ผ ล และความโปร่ง ใสที จําเป็ นต้อง ได้รับ การพัฒ นาต่ อ ไป และด้ว ยเหตุ ที การบริ ห ารองค์ก ารมหาชนในสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์แ ละใน ประเทศไทยต่างอิงอยูบ่ นแนวคิดและพืนฐานของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ดังนันจึงมีความน่ าสนใจ ทีจะทําการวิเคราะห์เปรียบเทียบประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และความโปร่งใสขององค์การมหาชนใน ทังสองประเทศตามแนวคิดและระเบีย บวิธีวิทยาของ เลแลนด์ และ เทอร์ไมเออร์ (Leland and Thurmaier, 2010) และภายใต้ขอ้ ตระหนั ก ว่าประสิ ทธิ ภาพ ประสิ ทธิ ผ ล และความโปร่ง ใสของ องค์การมหาชนนันขึนอยูก่ บั บริบททางการเมืองการปกครองของแต่ละประเทศ ตลอดจนลักษณะและ อํานาจหน้าทีของแต่ละหน่ วยงาน ซึงสอดคล้องกับแนวคิดและผลงานของ เดนฮาร์ด เดนฮาร์ด และ แบลนซ์ (Denhardt, Denhardt, and Blanc, 2014) จากการศึ ก ษาวิเคราะห์เ ปรีย บเที ย บ เราไม่ส ามารถหาข้อ สรุ ป ที ชัดเจนว่าองค์ก ารมหาชนไทยมี ผลสัมฤทธิf ของการทํางานสอดคล้องกับ หลัก แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ทังนี หลังจากเมือ ปรับค่าความแตกต่างของสกุ ลเงินตราระหว่างประเทศและอัตราเงินเฟ้ อ พบว่า องค์การมหาชนใน สาธารณรัฐ สิ ง คโปร์มี ต ้น ทุ น ต่ อ หน่ ว ยผลผลิ ต ตํากว่ า องค์ก ารมหาชนของประเทศไทยที นํ า มา เปรียบเทียบ ในขณะเดียวกันองค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์มีสดั ส่วนค่าใช้จ่ายทีเป็ นเงินเดือน ค่า ตอบแทน และสวัส ดิ ก ารของบุ ค ลากรสู ง กว่าค่า ใช้จ่ า ยหมวดอื นๆ ที เป็ นเช่ น นี เพราะลัก ษณะ การทํางานขององค์ก ารมหาชนในสาธารณรัฐสิ งคโปร์เป็ นการนิ เทศ กํากับ ดูแล และประสานกับ องค์ก ารหรือหน่ วยงานทังภาครัฐและภาคเอกชน ดัง นั นองค์ก ารมหาชนในสาธารณรัฐสิ งคโปร์จึ ง จําเป็ นต้องค้นหาและจ้างบุคลากรวิชาชีพทีมีศกั ยภาพและประสบการณ์ในการทํางานสูง

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

93

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

อย่างไรก็ตาม แม้บุคลากรขององค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์จะมีเงินเดือนสูง แต่เมือคํานวณ ออกมาเป็ นผลผลิตต่อหน่ วยกลับพบว่าองค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิ งคโปร์ มีตน้ ทุนในการผลิ ต ตํากว่าองค์การมหาชนในประเทศไทยทีนํามาเป็ นกรณีศึกษาเปรียบเทียบ และนอกจากนัน บุคลากร ขององค์ก ารมหาชนในสาธารณรัฐสิ ง คโปร์ ไม่เพี ย งแต่จ ะมีผ ลผลิ ตสู ง แต่ผ ลผลิ ต ที ออกมานั นยัง สอดคล้องกับพันธกิจหน้าทีชององค์การและเป้าหมายในการเสริมสร้างศักยภาพและความสามารถใน การแข่ง ขัน ของประเทศ โดยเฉพาะอย่า งยิ งการแข่ ง ขัน ทางด้า นการวิ จัย ธุ ร กิ จ และการศึ ก ษา ผลการศึกษาในมิตินีจึงชีให้เห็นว่า การวิเคราะห์สดั ส่วนและประเภทค่าใช้จ่ายขององค์การมหาชนนัน จําเป็ นจะต้องกระทําไปพร้อมกับการทําความเข้าใจในพันธกิจหน้าที บริบทการทํางาน และข้อจํากัด ของกฎระเบียบของแต่ละองค์การ นอกจากจะเห็นความสอดคล้องระหว่างผลผลิตและพันธกิจหน้าทีขององค์การมหาชนในสาธารณรัฐ สิงคโปร์ เรายังพบว่า หากทําการเปรียบเทียบในประเภทเดียวกันแล้ว องค์การมหาชนในสาธารณรัฐ สิงคโปร์พึ งพิ งงบประมาณของแผ่นดิ นน้อยกว่าองค์ก ารมหาชนในประเทศไทย ทังนี เป็ นเพราะว่า ในภาพรวมองค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิงคโปร์มีขีดความสามารถในการแสวงหารายได้ดว้ ยตนเอง สูงกว่าองค์การมหาชนในประเทศไทย นอกจากนี เรายัง พบว่า ผูร้ ับบริการจากองค์การมหาชนใน สาธารณรัฐสิ ง คโปร์มี ความพึ ง พอใจในบริก ารที ได้รับ มากกว่าผูร้ ับ บริ ก ารขององค์ก ารมหาชนใน ประเทศไทย ในมิติของความโปร่งใสซึงประเมินจากตัวชีวดั สองตัวอันได้แก่ „) ความครบถ้วนสมบูรณ์ของข้อมูลที ปรากฏบนเว็บ ไซต์ของหน่ วยงานเกี ยวกับ การบริ ก ารสาธารณะ ผลงาน และรายงานสถานะทาง การเงินของหน่ วยงาน และ #) ระบบพัสดุของหน่ วยงาน ทังนี ข้อมูลทีเรามีอยู่ชีให้เห็นว่าองค์การมหาชนในสาธารณรัฐสิ ง คโปร์มี ก ารเผยแพร่ข อ้ มูล ของหน่ วยงาน ทังรายละเอี ย ดข้อมูล เกี ยวกับ การบริ ก ารสาธารณะ รายงานผลงานประจํา ปี และรายงานสถานะทางการเงิ นบนเว็บ ไซต์ทีเป็ น ทางการของหน่ วยงานอย่างครบถ้วนสมบูรณ์ ในขณะทีองค์การมหาชนในประเทศไทยที นํ ามาเป็ น กรณี ศึ ก ษาเปรี ย บเที ย บหลายองค์ก าร มี ก ารเผยแพร่ข อ้ มูล ไม่ค รบถ้ว น โดยเฉพาะอย่า งยิ งขาด การรายงานสถานะทางการเงิ น ที ควรเผยแพร่ เ ป็ นเอกสารแยกออกมาหรื อ เป็ นส่ ว นหนึ งของ รายงานประจําปี นอกจากนี ยัง พบความแตกต่างในเรืองความโปร่ง ใสในระบบงานพัสดุ ระหว่างองค์การมหาชนใน สองประเทศ สํา หรับ ในกรณี ป ระเทศไทยนั น ตามพระราชบัญ ญัติ อ งค์ก ารมหาชน พ.ศ. #$%# องค์ก ารมหาชนสามารถตรากฎระเบี ย บว่า ด้ว ยงานพัส ดุ เ ป็ นการเฉพาะสํ า หรับ หน่ ว ยงานได้ ทังนี เ พื อให้เ กิ ด ความยื ด หยุ่น คล่ อ งตัว ในการจัด หาทรัพ ยากรที จํา เป็ นต่ อ การปฏิ บัติ ห น้า ที ของ องค์ก ารมหาชน ในขณะเดี ย วกัน แม้ว่า หน่ ว ยงานภาครัฐ ของสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์จ ะเน้ น ระบบ การบริหารงานทีมีความยืดหยุ่นคล่องตัวสูงเทียบเท่ากับองค์การภาคธุรกิจเอกชน ด้วยการกระจาย อํา นาจการตัด สิ น ใจในด้า นการเลื อ กเฟ้ นหาบุ ค ลากรขององค์ก ารที มี คุ ณ ภาพและการกํา หนด ค่าตอบแทนตามระบบกลไกตลาด แต่สําหรับกระบวนการจัดซือจัดจ้างแล้วกลับมีความเข้มงวดและ

94 94

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 4 องค์การมหาชน: ผลผลิตของการปฏิร ูประบบบริหารราชการไทย

รวมศูน ย์อํา นาจในการตัดสิ น ใจมากกว่า ระบบที องค์ก ารมหาชนในประเทศไทยใช้อ ยู่ในปั จจุ บัน โดยรัฐบาลสาธารณรัฐสิงคโปร์กาํ หนดให้หน่ วยงานภาครัฐทุกประเภท ซึงรวมทังองค์การมหาชนด้วย ให้ดํา เนิ น การจัด ซื อ จัด จ้า งและเผยแพร่ข อ้ มูล ทุ ก ขันตอนของระบบงานพัส ดุ บ นเว็บ ไซต์ GeBIZ ซึงเป็ นระบบการจัดซือจัดจ้างอิเล็กทรอนิ กส์เท่านัน

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

95

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอุดมศึกษาแนวใหม่? ท่ามกลางสภาวะการแข่งขันทางเศรษฐกิจในโลกยุคปั จจุบัน สถาบันอุ ดมศึกษาคือฟั นเฟื อง หลักในการพัฒนาประเทศ (Kennedy, 2011; Mok and Cheung, 2011; Diaz-Mendez and Dummesson, 2012) ด้วยเหตุนีE ตลอดช่วงระยะเวลาหลายทศวรรษทีGผ่านมา ประเทศไทย จึงได้ดาํ เนิ นการปฏิรูประบบอุดมศึกษาให้มีคุณภาพ วิธีการหนึG งคือการเพิGมประสิทธิภาพใน การจั ด การเรี ย นการสอนและงานวิ จั ย ของสถาบั น อุ ด มศึ ก ษาภายใต้ ฐ านคติ ทีG ว่ า สถาบันอุ ดมศึ กษาของรัฐมีกฎระเบี ย บ แนวปฏิบัติ หรือวัฒนธรรมองค์ก ารทีG สอดคล้องกับ แนวทางการบริหารของระบบราชการ ดังนัEน จึงมีผลกระทบต่อความเป็ นอิสระทางวิชาการ (Academic Freedom) และส่ง ผลทางอ้อมต่อการคิดค้นองค์ความรูห้ รือสิG งประดิ ษ ฐ์ใหม่ๆ ดังนัEน จึงจําเป็ นทีGจะต้องทําการแปรสภาพสถาบันอุดมศึกษาของรัฐให้เป็ นหน่ วยงานในกํากับ ของรัฐ (Autonomous Public University) หรือ “มหาวิทยาลัยนอกระบบ” ทัEง นีE เพืGอให้ สถาบัน อุ ดมศึ ก ษามีค วามยื ดหยุ่น คล่ อ งตัว ในการจัดการเรี ย นการสอนและการวิจัย และ ยึด รูป แบบการบริ ห ารตามแนวทางการบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ เมืGอ เป็ นเช่ น นีE หลัง จากทีG ได้มี ม หาวิท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ เกิ ด ขึE น เราจึ ง คาดหวัง ว่า มหาวิท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ ทีG ไ ม่จํา เป็ นต้อ งติ ด ยึ ด กับ ระบบการบริ ห ารแบบราชการจะสามารถดํา เนิ น การได้อ ย่า งมี ประสิ ทธิ ภาพ ประสิ ทธิ ผ ล และมีความโปร่ง ใสทางการบริหารมากกว่ามหาวิทยาลัย ทีG เป็ น ส่ว นราชการ ในบทนีE จึ ง จะได้วิเ คราะห์และเปรีย บเที ย บการดํา เนิ น การของมหาวิท ยาลัย ในประเทศไทยทัEงสองประเภท

พัฒนาการของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐในประเทศไทย แนวคิ ดและความเคลืG อนไหวในการปรับ เปลีG ย นมหาวิทยาลัย ของรัฐทีG มี สถานภาพเป็ นหน่ ว ยงาน ราชการมาเป็ นมหาวิ ท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ เพืG อ ให้มี ค วามเป็ นอิ ส ระในเชิ ง การบริ ห ารมากกว่า มหาวิท ยาลัย ทีG อ ยู่ใ นระบบราชการ ได้เ ริG ม เกิ ด ขึE นครัEง แรกในปี พ.ศ. `abc ในสมัย รัฐ บาล

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

จอมพลถนอม กิ ต ติ ข จร แต่ เ นืG อ งจากสถานการณ์ค วามไม่ส งบเรี ย บร้อ ยทางการเมื อ งในยุ ค นัE น การจัดตัEง “มหาวิทยาลัยนอกระบบ” และการแปรสภาพมหาวิทยาลัยของรัฐให้เป็ น “มหาวิทยาลัย นอกระบบ” จึ ง ไม่ ส ามารถดํา เนิ น การได้อ ย่า งจริ ง จัง ต่ อ มาในปลายปี พ.ศ. `ade สมัย ทีG นายอานั น ท์ ปั นยารชุ น เป็ นนายกรัฐมนตรี ได้มีก ารประชุ ม เสวนานั ก วิชาการจากหลายสาขา เพืG อวิเคราะห์อุป สรรคและปั ญหาในการบริหารงานอุ ดมศึ ก ษาในประเทศไทย ผลจากการประชุ ม ครัEงนัE นส่งผลต่อมาให้รฐั บาลทุกรัฐบาลต้องสานต่อแนวความคิดทีGจะแปรสภาพมหาวิทยาลัยของรัฐ ไปเป็ นมหาวิทยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ รวมทัEง แผนอุ ดมศึ ก ษาระยะยาว (พ.ศ. `add-`aec) ได้ กําหนดไว้วา่ มหาวิทยาลัยของรัฐทีGจะจัดตัEงขึE นในอนาคตจะต้องเป็ นมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐโดย มหาวิทยาลัยของรัฐทุกแห่งต้องปรับเปลีGยนไปเป็ นมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐภายในปี พ.ศ. `aea โดยภายในเดือนธันวาคม พ.ศ. `ae1 จะมีมหาวิทยาลัยของรัฐอย่างน้อย g แห่ง ปรับสภาพไปเป็ น มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ1 ในขณะเดี ย วกัน ในปี พ.ศ. `aeb ประเทศไทยได้ป ระสบกับ ปั ญหาวิก ฤติ ทางเศรษฐกิ จ ส่ง ผลให้ ประเทศไทยต้องขอรับความช่วยเหลือทางการเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund) และธนาคารโลก (World Bank) และองค์การทัEงสองได้ยืGนเงืGอนไขให้ประเทศไทย ต้องดําเนิ นการปฏิรูปภาครัฐตามแผนงานปรับปรุงโครงสร้าง (Structural Adjustment Program) เพืG อ เพิG ม ประสิ ท ธิ ภ าพของระบบการบริ ห ารภาครั ฐ และการแปรสภาพหน่ วยงานราชการ บางหน่ วยงานให้เป็ นหน่ วยงานในกํากับของรัฐ การปรับเปลีGย นมหาวิทยาลัย ของรัฐทีG มีระบบการบริหารแบบราชการไปสู่ก ารบริหารตามแนวทาง ของการบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่จึ ง ได้เ กิ ด ขึE นอย่า งจริ ง จัง ซึG ง เป็ นระยะเวลาภายหลัง จากการเกิ ด มหาวิ ท ยาลั ย ในกํ า กั บ ของรั ฐ d แห่ ง ทีG มี ส ถานภาพเป็ น “มหาวิ ท ยาลั ย นอกระบบ” ตาม พระราชบัญญัติจัดตัEง มหาวิท ยาลัย คื อ มหาวิทยาลัย เทคโนโลยี สุรนารี มหาวิท ยาลัย วลัย ลัก ษณ์ และมหาวิ ท ยาลั ย แม่ ฟ้ าหลวง แต่ ท ว่า การแปรสภาพมหาวิ ท ยาลัย ของรัฐ ไปเป็ นมหาวิ ท ยาลั ย ในกํา กับ ของรัฐ กลับ ไม่ไ ด้รับ การสานต่ อ จนกระทังG ในสมัย รัฐ บาลของพลเอกสุ ร ยุ ท ธ์ จุ ล านนท์ กระบวนการแปรสภาพสถาบันอุดมศึกษาของรัฐให้เป็ นสถาบันอุดมศึกษาในกํากับของรัฐบาลจึงได้ เกิดขึE นอีกครัEงหนึG ง เหตุผลทีGใช้สนับสนุ นการจัดตัEงมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐขึE นมาใหม่ หรือการปรับเปลีGยนสถานภาพ ของมหาวิทยาลัย ทีG เป็ นส่วนราชการให้ก ลายมาเป็ นมหาวิทยาลัย ในกํากับ ของรัฐ มี a เหตุ ผ ล คื อ g) การเพิGมความเป็ นอิสระในการบริหารระบบงานบุคคล `) ความคล่องตัวในการจัดตัEงคณะหรือ หลักสูตรการศึกษาต่างๆ ได้อย่างสอดคล้องกับพลวัตทางเศรษฐกิจ สังคม และแรงงานของประเทศ ได้อย่างทันท่วงที d) สามารถพัฒนานวัตกรรมทางด้านการเรียนการสอนและองค์ความรูใ้ หม่โดย การสนับสนุ นการศึกษาวิจยั ทีGมีคุณภาพให้ทัดเทียมกับสถาบันอุดมศึกษาชัEนนําของโลก e) สามารถ 1

มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเหล้าธนบุรี (บางมด) แปรสภาพไปเป็ นมหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐ เมืGอ พ.ศ. `aeg พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

97

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

จัด ระบบเงิ น เดื อ นหรื อ ค่ า ตอบแทนและสวัส ดิ ก ารทีG ส ามารถแข่ ง ขัน กั บ สถาบั น อุ ด มศึ ก ษาใน ภาคเอกชนและในต่างประเทศ และ a) สามารถลดภาระทางการคลัง ของภาครัฐอันเนืG องมาจาก เงืG อ นไขของการกํา หนดให้ม หาวิท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ ต้อ งพึG ง พาตนเองทางด้า นรายได้ (สิ ท ธิ ฉัตรสุวรรณ, `aeg) นอกจากเหตุ ผ ล a ประการทีG ก ล่ า วมานีE ได้มี ผู ้ม องว่า โครงสร้า งและกฎระเบี ย บทางราชการทีG มหาวิทยาลัยของรัฐทุกแห่งต้องยึดถือและปฏิบตั ิตามอย่างเคร่งครัดได้เป็ นปั ญหาและอุปสรรคสําคัญ ต่ อ การพั ฒ นาคุ ณ ภาพการศึ ก ษาของไทย ในประเด็ น เดี ย วกั น นีE เกษม สุ ว รรณกุ ล (2539) อดี ตรองนายกรัฐมนตรีและอดี ตรัฐมนตรีว่าการทบวงมหาวิทยาลัย มองว่า ระบบราชการมีลําดับ ขัEนตอนในการบริหารจัดการทีGซบั ซ้อนและไม่ยืดหยุ่นจึงทําให้มหาวิทยาลัยของรัฐไม่มีความคล่องตัว ในการบริหารงานภายในมหาวิท ยาลัย โดยเฉพาะอย่างยิGง ในเรืGองการประกัน คุ ณ ภาพการศึ ก ษา ซึGง ในเรืGองเดี ย วกันนีE ฟองจันทร์ สุ ขสวัสดิs ณ อยุ ธยา (`adt) อารีรัตน์ สุ ขเกษม (`adt) และ สิทธิs ฉัตรสุ วรรณ (`aeg) ได้ทําการศึกษาปั จจัยทีGเอืE อหรือส่งเสริมให้มหาวิทยาลัยมีความเป็ นเลิศ ทางวิชาการและได้ขอ้ สรุปทีGสอดคล้องกันว่า โครงสร้างของระบบราชการเป็ นปั ญหาและอุปสรรคทีG สําคัญในการพัฒนามหาวิทยาลัยให้มีความเป็ นเลิศทางวิชาการ ดั ง นัE น เราจึ ง จํ า เป็ นต้อ งทํ า การพั ฒ นาปรั บ ปรุ ง โครงสร้า งและระบบการบริ ห ารงานบุ ค คล ระบบการบริ ห ารงบประมาณ ตลอดจนระบบการบริ ห ารงานวิ ช าการให้มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพยิG ง ขึE น ซึGงหมายถึ งการปรับเปลีGยนมหาวิทยาลัยของรัฐจากการเป็ นหน่ วยงานราชการมาเป็ นมหาวิทยาลัย ในกํากับของรัฐ จากเหตุผลทีGกล่าวมาข้างต้นได้สร้างความชอบธรรมและสนับสนุ นให้เกิดมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ แต่อย่างไรก็ตาม เมืGอได้เกิดมีมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐขึE นแล้ว ต้องกล่าวว่าหากนํ าเอาแนวคิด การบริหารภาครัฐแนวใหม่มาเป็ นกรอบในการวิเคราะห์เปรีย บเที ยบผลสัมฤทธิs ของมหาวิทยาลัย สองประเภท คือ มหาวิทยาลัยทีGยังคงมีสถานภาพเป็ นหน่ วยงานราชการกับมหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐ เราคาดหวัง ว่ามหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐมีความยืดหยุ่นคล่องตัวในการบริหารมากกว่า มหาวิทยาลัยทีGเป็ นหน่ วยงานราชการ และทีGสาํ คัญเมืGอเรานําแนวคิดของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ มาเป็ นเกณฑ์ในการวิเคราะห์เปรียบเทียบทําให้เราสามารถตัEงเป็ นข้อสมมติฐานได้ว่ามหาวิทยาลัย ในกํ า กั บ ของรัฐ น่ า จะมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ ประสิ ท ธิ ผ ล และความโปร่ ง ใสในการบริ ห ารมากกว่ า มหาวิทยาลัยทีGเป็ นหน่ วยงานราชการ ทัEงนีE เป็ นไปตามกรอบแนวคิดดังในภาพทีG d

98 98

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ภาพที

แนวคิ ด และความเชืG อ มโยงของการประเมิ น ประสิ ท ธิ ภ าพ ประสิ ท ธิ ผ ลในการบริ ห าร มหาวิทยาลัยตามกรอบแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่

ภาพทีG d นีE แปลความหมายได้ว่า ประสิ ทธิ ภาพของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐจะเกิ ดขึE นต่อเมืGอ มหาวิทยาลัย ได้เ ลื อกวิธีก ารทีG ดีทีG สุดหรือเหมาะสมทีG สุด ทีG จ ะก่อให้เ กิ ดการประหยัดในการใช้จ่า ย งบประมาณ แต่ในขณะเดียวกันยังคงสามารถดําเนิ นการให้บรรลุผลตามพันธกิจและวัตถุประสงค์ของ มหาวิทยาลัย ในทีG นีE ผูเ้ ขีย นได้ใช้ค่าใช้จ่ายต่อหัวนั ก ศึ ก ษาและสัดส่ วนค่าใช้จ่ายในหมวดต่างๆ ของมหาวิทยาลัยมาเป็ นตัวชีE วัดประสิทธิภาพในทางอ้อม (Proxy Indicator) เพืGอให้เกิดความคุม้ ค่า ของงบประมาณทีGใช้ไป (Osborne and Gaebler, 1992) ส่ว นในกรณี ข องประสิ ทธิ ผ ลมี แนวคิด พืE นฐานมาจากการวัด ความสอดคล้อ งระหว่า งพันธกิ จ และ วัต ถุ ป ระสงค์ข องมหาวิท ยาลัย ในการแสวงหาและระดมทรัพ ยากรมาใช้ใ นการดํา เนิ น งานของ มหาวิทยาลัย (Pfeffer, 1982) และการประเมินความพึงพอใจของผูร้ บั บริการหรือผูม้ ีส่วนได้เสี ย ซึGงในทีGนีEหมายถึ งบุคลากรและนั กศึกษาของมหาวิทยาลัย (Boschken, 1994; Rainey, 2003) ผู ้เ ขี ย นได้นํ า แนวคิ ด ดัง กล่ า วข้า งต้น มาแปลงเป็ นตัว ชีE วัด ทางอ้อ มทํา ให้ไ ด้ตัว ชีE วัด d ตัว ได้แ ก่ g) จํานวนผลงานวิจัยทีGได้รบั การตีพิมพ์เผยแพร่ในฐานข้อมูลสืบค้นงานวิจยั SCOPUS `) สัดส่วน ของเงิ น รายได้ทีG ม หาวิ ท ยาลั ย แสวงหาหรื อ จั ด เก็ บ ได้เ องนอกเหนื อไปจากเงิ น งบประมาณทีG ได้ จั ด สรรจ าก รั ฐ บาล ต่ อ จํ า นวนง บป ระม าณ ทัE ง หม ดในแ ต่ ล ะปี ข อง มห าวิ ท ย าลั ย แ ล ะ d) ความพึงพอใจของบุคลากรและนักศึกษาในมหาวิทยาลัย

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

99

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ในด้านความโปร่งใสของมหาวิทยาลัยใช้ตวั ชีE วัดทางอ้อมเช่นกัน ได้แก่ การมีระบบการติดตามและ ประเมินผลการปฏิบตั ิงานของบุคลากรมหาวิทยาลัยในสายวิชาการ ได้แก่ อาจารย์ผูส้ อนและนักวิจยั (Waal, 2012) นอกจากนีE ความโปร่ง ใสยังวัดจากการมีโครงสร้างและกลไกการตรวจสอบหรือ ถ่วงดุลอํานาจของคณะผูบ้ ริหารหรือของสภามหาวิทยาลัย (Waal and Chachage, 2011; Waal and Sultan, 2012)

ผลสัมฤทธิ*ของมหาวิทยาลัยแต่ละประเภท2 การวิเคราะห์เปรีย บเที ย บผลสัมฤทธิs ของมหาวิทยาลัย ทัEง d ประเภท คือ g) มหาวิทยาลัย ของรัฐ ทีG ยัง คงเป็ นหน่ วยงานราชการ `) มหาวิทยาลัยในกํา กับ ของรัฐทีG แปรสภาพมาจากมหาวิทยาลัย ทีGเป็ นส่วนราชการ และ d) มหาวิทยาลัยทีGเป็ นมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐนั บตัEงแต่การประกาศ จัด ตัE ง เป็ นสิG ง ทีG ต ้อ งกระทํ า ด้ว ยความระมัด ระวัง ในการตี ค วามจากการวิ เ คราะห์เ ปรี ย บเที ย บ ทัEงนีE เพราะมหาวิทยาลัยทีGเลือกมาศึกษาในแต่ละประเภทมีจาํ นวนน้อยเพียงประเภทละ 2-3 แห่ง เท่ า นัE น ซึG ง แตกต่ า งจากกรณี ก ารวิเ คราะห์เ ปรี ย บเที ย บผลสัม ฤทธิs ข ององค์ก ารมหาชนเนืG อ งจาก เมืG อ พิ จ ารณาถึ ง สัด ส่ ว นทีG นํ า มาวิ เ คราะห์จ ะพบว่า จํา นวนองค์ก ารมหาชนในประเทศไทยมี อ ยู่ ไม่ม ากนั ก คื อ มี เ พี ย ง dt องค์ก ารซึG ง ต่ า งจากจํา นวนมหาวิท ยาลัย ในประเทศไทยซึG ง มี อ ยู่เ ป็ น จํ า นวนถึ ง ga} มหาวิ ท ยาลั ย โดยแบ่ ง เป็ นมหาวิ ท ยาลั ย ในกํ า กั บ ของรั ฐ จํ า นวน gt แห่ ง มหาวิท ยาลัย ของรัฐ ga แห่ง มหาวิท ยาลัย ราชภัฎ d~ แห่ง มหาวิท ยาลัย เทคโนโลยี ร าชมงคล t แห่ง และมหาวิทยาลัยเอกชน ca แห่ง นอกจากนีE ยังพบว่ามหาวิทยาลัยแต่ละประเภททีGนํามาวิเคราะห์เปรียบเทียบยังมีความแตกต่างใน เรืG อ งจุ ด เน้น ของระดับ การจัดการศึ ก ษาดัง จะเห็ นได้จ ากตัว เลขในตารางทีG g~ ว่า มหาวิทยาลัย ของรัฐ (` แห่ง ทีG เ ลื อ กมาเป็ นตัว อย่ า ง) และมหาวิ ท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ ทีG แ ปรสภาพมาจาก ส่ ว นราชการ (d แห่ ง ทีG เ ลื อ กมาเป็ นตั ว อย่ า ง) มี สั ด ส่ ว นของนั ก ศึ ก ษาทีG กํ า ลั ง ศึ ก ษาอยู่ ใ น ระดับ ปริ ญ ญาตรี ตําG กว่า สัด ส่ ว นของนั ก ศึ ก ษาในระดับ เดี ย วกัน ทีG กํา ลัง ศึ ก ษาอยู่ใ นมหาวิท ยาลัย ในกํ า กั บ ของรัฐ ในขณะเดี ย วกั น มหาวิ ท ยาลั ย ทีG เ ป็ นมหาวิ ท ยาลั ย ในกํ า กั บ ของรัฐ นั บ ตัE ง แต่ การประกาศจัด ตัEง (จํา นวน ` แห่ ง ทีG เ ลื อ กมา) มี อ าจารย์ทีG มี ตํา แหน่ ง ทางวิช าการน้อ ยกว่า มหาวิ ท ยาลั ย ของรั ฐ และมหาวิ ท ยาลั ย ในกํ า กั บ ของรั ฐ ทีG แ ปรสภาพมาจากส่ ว นราชการ ทีG เ ป็ นเช่ น นีE ส่ ว นหนึG ง อธิ บ ายได้จ ากอายุ ข องมหาวิท ยาลัย กล่ า วคื อ นั บ ตัEง แต่ ก ารประกาศจัด ตัEง มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐมีอายุการจัดตัEงมาโดยเฉลีGยเป็ นระยะเวลาทีGสEันกว่ามหาวิทยาลัยของรัฐ และมหาวิ ท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ ทีG แ ปรสภาพมาจากส่ ว นราชการอย่ า งเห็ น ได้ชัด เจนส่ ง ผลให้ มหาวิท ยาลัย ทีG เ ป็ นมหาวิท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ นั บ ตัEง แต่ ก ารประกาศจัด ตัEง มี จํา นวนอาจารย์ทีG 2

ผลการวิเคราะห์ในส่วนนีE ใช้ขอ้ มูลทุติยภูมิจาก โครงการวิจยั เรืGองการศึกษาเปรียบเทียบผลสัมฤทธิs การบริ ห ารการศึ ก ษาของมหาวิ ท ยาลั ย ของรั ฐ และมหาวิ ท ยาลั ย ในกํ า กั บ ของรั ฐ (ธั ช เฉลิ ม สุทธิพงษ์ประชา, ภูมิศรัณย์ ทองเลีGยมนาค, และรับขวัญ ธรรมาภรณ์พิลาศ, `aat)

100 100

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ดํา รงตํา แหน่ ง ทางวิ ช าการน้อ ยกว่า มหาวิ ท ยาลัย ทีG เ ป็ นส่ ว นราชการและมหาวิ ท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐทีGแปรสภาพมาจากส่วนราชการ ทัEงหมดนีE สะท้อนให้เห็นว่า บริบททีGต่างกันของมหาวิทยาลัย แต่ ล ะประเภทย่ อ มส่ ง ผลกระทบต่ อ สั ม ฤทธิ ผ ลของมหาวิ ท ยาลั ย ความแตกต่ า งในเรืG อ ง ผลสัมฤทธิs ของมหาวิทยาลัย แต่ละประเภทจึ ง ไม่สามารถอธิ บายได้ทEัง หมดด้วยความแตกต่างทาง ด้า นรู ป แบบการบริ ห ารจั ด การเพี ย งตามลํ า พั ง ถึ ง กระนัE นก็ ต าม เรายัง มี ค วามจํ า เป็ นทีG ต ้อ ง เปรี ย บเที ย บประสิ ท ธิ ภ าพ ประสิ ท ธิ ผ ล และความโปร่ ง ใสในการบริ ห ารของมหาวิ ท ยาลัย ทัE ง d ประเภท ตารางที

สัดส่วนของนั กศึกษาระดับปริญญาตรี สัดส่วนอาจารย์มหาวิทยาลัยทีGมีตาํ แหน่ งทาง วิชาการและอายุของมหาวิทยาลัยจําแนกตามประเภทของมหาวิทยาลัย ประเภทของมหาวิทยาลัย

นักศึกษาระดับ ปริญญาตรี (%)

อาจารย์ทีมี ตําแหน่งทาง วิชาการ (%) eb d~

c~ มหาวิทยาลัยของรัฐ cc มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐทีGแปรสภาพมาจาก ส่วนราชการ tb db มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐนับตัEงแต่การประกาศ จัดตัEง หมายเหตุ: *อายุโดยเฉลีGย นับตัEงแต่ปีทีGมีประกาศจัดตัEงมหาวิทยาลัยขึE นมาจนถึงปี พ.ศ. `aa}

อายุ โดยเฉลีย* (ปี ) e` dg gt

ประสิทธิภาพ เป็ นทีGทราบโดยทัวG ไปว่า “ประสิทธิ ภาพ” เป็ นตัวชีE วัดความสามารถขององค์การในการใช้ทรัพยากร เพืG อ การขับ เคลืG อ นพันธกิ จ หน้า ทีG ข ององค์ก าร มหาวิทยาลัย แต่ ละแห่ง ก็ เ ช่น เดี ย วกันกับ องค์ก าร ประเภทอืGนๆ ทีGมีความจําเป็ นต้องจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิ ภาพเพืGอตอบสนองพันธกิจของ มหาวิท ยาลัย โดยเฉพาะอย่างยิGง ในส่วนทีG เกีG ย วข้องกับ การจัดการเรีย นการสอนและการวิจัย ของ คณาจารย์ ดังนัEน ในทีGนีEจึงใช้ตน้ ทุนค่าใช้จ่ายต่อหัวนักศึกษาและสัดส่วนค่าใช้จ่ายในหมวดต่างๆ ของ มหาวิทยาลัยมาเป็ นตัวชีE วัดประสิทธิภาพ ต้นทุนค่าใช้จา่ ยต่อหัวนักศึกษา หรือ ต้นทุนในการผลิตบัณฑิต 1 คนถือว่าเป็ นตัวชีE วัดความสามารถ ของมหาวิทยาลัยในการใช้เงินงบประมาณให้เกิดประโยชน์ สูงสุ ดในการจัดระบบการเรียนการสอน และกิ จ กรรมพั ฒ นานั ก ศึ ก ษาซึG ง ทัE ง หมดนีE สอดคล้อ งกั บ ทฤษฎี ท างเศรษฐศาสตร์ ทีG ม องว่ า ต้นทุนค่าใช้จ่ายต่อหัวนั กศึกษาหรือต้นทุ นต่อหน่ วยผลผลิต ประกอบด้วยต้นทุนคงทีG (Fixed Unit Cost) และต้นทุนแปรผัน (Variable Unit Cost) กล่าวในอีกนัยหนึG ง ต้นทุนต่อหัวนักศึกษาสามารถ สะท้อนคุณภาพของกระบวนการวางแผนของมหาวิทยาลัยได้เป็ นอย่างดี เนืG องจาก “นักศึกษา” หรือ “บัณฑิ ต” ถื อเป็ นผลผลิ ตทีG สําคัญของสถาบันอุ ดมศึก ษาและยัง สะท้อนให้เห็นถึ ง ขีดความสามารถ พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

101

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ขององค์การ (Institutional Capacity) ในการควบคุมและบริหารจัดการทรัพยากรทีGมีอยู่อย่างจํากัด ให้เกิดผลประโยชน์สูงสุด ในบรรดามหาวิทยาลัยทัEงสามประเภททีGนํามาเปรียบเทียบในเรืGองต้นทุนค่าใช้จ่ายต่อหัวนั กศึกษา (ดังตัวเลขทีGแสดงไว้ในตารางทีG gt) จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่า มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐนับตัEงแต่ การประกาศจัดตัEงมีค่าใช้จ่ายต่อหัวนั กศึ กษาโดยเฉลีGยในระยะเวลา d ปี ระหว่าง พ.ศ. `aae – `aa} (gde,e}e บาท) ตําG กว่ามหาวิทยาลัยของรัฐ (gad,`}g) และตําG กว่ามหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐทีGแปรสภาพมาจากส่วนราชการ (`ge,aee บาท) อย่างไรก็ตาม ค่าใช้จ่ายต่อหัวนั กศึกษา อาจจะไม่สามารถสะท้อนประสิทธิ ภาพของมหาวิทยาลัยในแต่ละประเภทได้ทEังหมดอันเนืG องมาจาก บริบ ททีG ต่างกันดัง ทีG ก ล่าวมาแล้วข้างต้น ดัง นัE น จึง ควรทีG จ ะให้ความสนใจกับ สัดส่วนค่าใช้จ่ายของ หมวดหลักในแต่ละมหาวิทยาลัยควบคูไ่ ปกับค่าใช้จ่ายต่อหัวของนักศึกษา ตารางที 2

ต้นทุ นโดยเฉลีG ยในการผลิตบัณฑิตต่อคน และค่าเฉลีG ยของต้นทุ นในการผลิตบัณฑิ ต ต่อคน ในช่วง d ปี จําแนกตามประเภทของมหาวิทยาลัย (หน่ วย: บาท)

ประเภทของมหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยของรัฐ มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐทีG แปรสภาพมาจากส่วนราชการ มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ นับตัEงแต่การประกาศจัดตัEง

พ.ศ. 4556 gda,tb} gt~,tcc

พ.ศ. 4555 gad,caa `aa,cce

พ.ศ. 4557 gcb,dtg `g~,~~g

โดยเฉลีย ปี gad,`}g `ge,aee

geg,bte

g`t,~bd

gd`,ete

gde,e}e

สัด ส่วนค่ า ใช้จ่า ยในแต่ล ะหมวด เมืGอนํ างบประมาณรายจ่ายของมหาวิทยาลัย แต่ละประเภทใน ระหว่างปี พ.ศ. `aae – `aa} มาจําแนกออกเป็ น d หมวด ได้แก่ g) หมวดงบบุคลากรและ สวัสดิการ `) หมวดงบลงทุนและการจัดซืE อจัดจ้าง และ d) หมวดงบพัฒนานั กศึกษาและโครงการ ต่า งๆ ทีG เ กีG ย วข้อ งกับ การพัฒนานั ก ศึ ก ษา เราจะได้ตัว เลขการกระจายของค่า ใช้จ่ ายใน d หมวด ดั ง ทีG ป รากฏในตารางทีG `b ซึG ง ชีE ให้เ ห็ น ว่ า มหาวิ ท ยาลั ย ทีG เ ป็ นมหาวิ ท ยาลั ย ในกํ า กั บ ของรั ฐ นั บ ตัEง แต่ ก ารประกาศจัด ตัEง ได้ใ ช้จ่ า ยงบประมาณเพืG อ เป็ นค่า จ้า งและสวัส ดิ ก ารของบุ ค ลากรใน สัดส่วนทีGสูงกว่ามหาวิทยาลัยอีกสองประเภท แต่อย่างไรก็ตาม ความแตกต่างระหว่างมหาวิทยาลัย ในกํากับ ของรัฐนั บ ตัEง แต่ก ารประกาศจัดตัEง กับ มหาวิทยาลัย ของรัฐมีไม่มากเท่ากับ ความแตกต่าง ระหว่างมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐนับตัEงแต่การประกาศจัดตัEงกับมหาวิทยาลัยของรัฐทีGแปรสภาพ มาจากส่วนราชการ เมืG อพิ จ ารณาในหมวดงบลงทุ น และการจัด ซืE อจัด จ้างจะเห็ นได้ว่า มหาวิท ยาลัย ของรัฐมี ง บลงทุ น และการจัดซืE อจัดจ้างโดยเฉลีGยตําG กว่ามหาวิทยาลัยอีก สองประเภท ในขณะทีGมหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐทีG แปรสภาพมาจากส่วนราชการใช้จ่ายเงิ นงบประมาณเพืG อการลงทุ นและการจัดซืE อจัดจ้าง สูงทีGสุดเมืGอเปรียบเทียบกับมหาวิทยาลัยอีกสองประเภท อย่างไรก็ตาม ข้อมูลหรือหลักฐานทีGเรามีอยู่

102 102

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ไม่เ พี ย งพอทีG จ ะชีE ให้เ ห็ น ว่า การแยกตัว ออกมาเป็ นมหาวิ ท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ เปิ ดโอกาสและ สร้า งความสนใจให้กั บ ผู ้บ ริ ห ารทีG จ ะใช้จ่ า ยเงิ น เพืG อ การลงทุ น และการจั ด ซืE อจั ด จ้า งมากขึE น อัน เนืG อ งมาจากความคล่ อ งตัว ของการจัด ซืE อจัด จ้า งมี ทีG ม ากขึE นภายหลัง จากการแยกตัว มาเป็ น มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ หรือเกิ ดจากความจําเป็ นทีGแท้จ ริงของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐทีG ต้องจะลงทุนเพิGมมากขึE น ในขณะเดียวกัน เราพอทีGจะเข้าใจได้วา่ มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐนับตัEงแต่ ประกาศจัด ตัEง มี อ ายุ ก ารดํา เนิ น การน้ อ ยทีG สุ ด ดัง นัE น จึ ง ยัง มี ค วามจํ า เป็ นทีG จ ะต้อ งลงทุ น ด้า น การพัฒนาโครงสร้างพืE นฐานและการก่อสร้างมากกว่ามหาวิทยาลัยของรัฐและมหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐ ทีG แ ปรสภาพมาจากส่ ว นราชการซึG ง ต่ า งก็ มี อ ายุ ก ารดํา เนิ น การมานานกว่า มหาวิ ท ยาลัย ในกํากับของรัฐนับตัEงแต่การประกาศจัดตัEง แต่ทีGน่าสนใจเป็ นอย่างยิGง คือ มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐนับตัEงแต่การประกาศจัดตัEงได้ใช้จ่ายเงิน เพืGออุดหนุ นกิจกรรมต่างๆ ทีGเกีGยวข้องกับการพัฒนานักศึกษาในสัดส่วนทีGตาํ G ทีGสุดทําให้เราไม่สามารถ มันG ใจได้ว่า ต้น ทุ นต่ อ หัว นั ก ศึ ก ษาในภาพรวมจะหมายถึ ง ประสิ ท ธิ ภ าพในการจัด สรรทรัพ ยากร เพืGอการผลิตบัณฑิตทีGพึงประสงค์อย่างแท้จริง การวิเคราะห์ประสิทธิ ภาพของมหาวิทยาลัยในส่วนนีE จึงสร้างความฉงนในเรืGองของผลทีGเกิดขึE นจากการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ดังนัE น จึงจําเป็ นอย่างยิGงทีG จะต้องพิจารณาถึงประสิทธิผลของการดําเนิ นการของมหาวิทยาลัยควบคูไ่ ปกับประสิทธิภาพ ตารางที 49 สัดส่วนค่าใช้จ่ายแต่ละหมวดในแต่ละปี ระหว่าง พ.ศ. `aae – `aa} และค่าใช้จ่ายใน แต่ละหมวดโดยเฉลีGยในช่วง d ปี จําแนกตามประเภทของมหาวิทยาลัย ประเภทของ มหาวิทยาลัย

มหาวิทยาลัยของรัฐ

งบบุคลากรและสวัสดิการ พ.ศ. 2554 42.5 % พ.ศ. 2555 38.5 % พ.ศ. 2556 39.5 % ค่าเฉลีGย 3 ปี 40.5 % งบลงทุนและการจัดซื; อจัดจ้าง พ.ศ. 2554 31.5 % พ.ศ. 2555 35.5 % พ.ศ. 2556 35.5 % ค่าเฉลีGย 3 ปี 34.5 % งบพัฒนานักศึกษาและโครงการอืนๆ พ.ศ. 2554 26.0 % พ.ศ. 2555 26.0 % พ.ศ. 2556 25.0 % ค่าเฉลีGย 3 ปี 25.5 %

มหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐทีแปรสภาพ มาจากส่วนราชการ

มหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐนับตั;งแต่ การประกาศจัดตั;ง

21.7 % 24.7 % 26.0 % 24.0 %

e~.a % ab.a % eg.b % e}.a %

56.0 % 51.3 % 50.0 % 52.3 %

44.5 % 44.5 % 51.5 % 47.0 %

22.3 % 24.0 % 24.0 % 23.7 %

7.0 % 5.0 % 7.5 % 6.5 %

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

103

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ประสิทธิผล ตามทฤษฎี รัฐ ประศาสนศาสตร์ ประสิ ท ธิ ผ ลสะท้อ นให้เ ห็ น ว่า องค์ก ารมี ผ ลผลิ ต และผลลัพ ธ์ทีG มี คุณลัก ษณะและคุณ ภาพสอดคล้องกับพันธกิจหน้าทีGและวัตถุ ประสงค์ขององค์การหรือไม่ (Pfeffer, 1982) และผูม้ ีส่วนได้ส่วนเสียขององค์การหรือผูร้ บั บริการจากองค์การมีความพึงพอใจมากน้อย เพียงใด (Boschken, 1994; Rainey, 2003) นอกจากนีE ประสิทธิ ผลยังหมายถึ งความยังG ยืนทาง ด้านการเงินการคลังขององค์การซึGงสะท้อนได้จากความสามารถขององค์การในการแสวงหารายได้ ด้ว ยตนเอง ในการวิ เ คราะห์ป ระสิ ท ธิ ผ ลของมหาวิ ท ยาลัย ในทีG นีE จะมองไปทีG ตัว ชีE วัด d ตัว คื อ 1) จํานวนบทความทางวิชาการหรือบทความวิจยั โดยเฉลีGยต่อคนของบุคลากรสายวิชาการทีGมีคุณวุฒิ การศึ ก ษาระดับ ปริ ญ ญาเอกทีG ไ ด้รับ การตี พิ ม พ์เ ผยแพร่ ใ นวารสารวิ ช าการในฐานข้อ มูล สื บ ค้น SCOPUS 2) จํานวนเงิ นรายได้จ ากแหล่งอืG นทีG มหาวิทยาลัย สามารถแสวงหาได้เองนอกเหนื อไป จากเงินงบประมาณทีGได้รบั การจัดสรรจากรัฐ และ 3) ความคิดเห็นของบุคลากรและนั กศึกษาใน ประเด็นทีGเกีGยวข้องกับผลทีGเกิดจากการบริหารมหาวิทยาลัย สํา หรับ ตัว ชีE วัด ตัว แรก คื อ จํา นวนบทความทางวิ ช าการหรื อ บทความวิ จัย โดยเฉลีG ย ต่ อ คน ของบุ ค ลากรสายวิ ช าการทีG มี คุ ณ วุ ฒิ ก ารศึ ก ษาระดับ ปริ ญ ญาเอกทีG ไ ด้รับ การตี พิ ม พ์เ ผยแพร่ ใ น วารสารวิ ช าการในฐานข้อ มู ล สื บ ค้น SCOPUS นัE นเป็ นตั ว ชีE วัด ประสิ ท ธิ ผ ลของคณาจารย์แ ละ นั กวิชาการประจํามหาวิทยาลัย แต่ละประเภทในการผลิ ตผลงานทางวิชาการทีGมีคุณภาพและได้รับ การยอมรับ ในระดั บ สากล ทัE ง นีE เนืG องจากบทความวิ ช าการและบทความวิ จั ย ในฐานข้อ มู ล SCOPUS เป็ นตัว ทีG ส ะท้อ นให้เ ห็ น ถึ ง คุ ณ ภาพของมหาวิท ยาลัย แต่ ล ะประเภทซึG ง สอดคล้อ งกับ เกณฑ์มาตรฐานสากลทีGใช้ในการจัดอันดับมหาวิทยาลัยต่าง ๆ ตัวเลขทีG ใช้ในการวิเคราะห์เปรีย บเที ย บจํานวนบทความวิชาการและบทความวิจัยโดยเฉลีG ยต่อคน ของมหาวิท ยาลัย ทัEง d ประเภท (ตารางทีG `g) พบว่า มหาวิทยาลัยในกํา กับ ของรัฐนั บ ตัEง แต่ การประกาศจัด ตัEง มีผ ลงานทางวิชาการมากกว่ามหาวิท ยาลัย อี ก ` ประเภทอย่า งเห็น ได้ชัด เจน โดยเฉลีGยอาจารย์ของมหาวิทยาลัยประเภทนีE สามารถตีพิมพ์บทความทางวิชาการหรือบทความวิจัย ในวารสารทีG อ ยู่ใ นฐานข้อ มู ล SCOPUS ได้ค นละ g.ea เรืG อ งต่ อ ปี ในขณะทีG ม หาวิ ท ยาลัย ของรัฐ และมหาวิท ยาลัย ของรัฐ ทีG แ ปรสภาพมาจากส่ ว นราชการมี ผ ลงานประเภทเดี ย วกัน โดยเฉลีG ย ได้ คนละไม่ถึง g เรืGองต่อปี อย่างไรก็ตาม ตัวเลขในตารางเดี ยวกันนีE สะท้อนให้เห็นว่า มหาวิทยาลัย ในกํากับของรัฐทัEงทีGแปรสภาพมาจากส่วนราชการและทีGเป็ นมหาวิทยาลัย ในกํากับของรัฐนั บตัEงแต่ การประกาศจั ด ตัE ง มี ป ระสิ ท ธิ ผ ลทางด้า นวิ ช าการหรื อ การวิ จั ย มากกว่ า มหาวิ ท ยาลั ย ของรั ฐ แต่อย่างไรก็ตาม เรามีขอ้ สังเกตว่า ประสิทธิ ผลทางด้านการวิจัยและพัฒนาบทความเพืGอตี พิมพ์ใน วารสารทางวิ ช าการนัE นจะมี สู ง ในมหาวิ ท ยาลั ย ทีG มี ก ารเรี ย นการสอนทางด้า นแพทยศาสตร์ วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ส่วนมหาวิทยาลัยทีGมีเฉพาะหรือเน้นทางด้านสังคมศาสตร์ แม้ว่าจะได้ แปรสภาพไปเป็ นมหาวิทยาลัย ในกํากับ ของรัฐก็ ยงั คงมีประสิทธิ ผลทางด้านการวิจัยทีG ไม่สูงเท่ากับ มหาวิทยาลัยทีGมีการสอนทางด้านแพทยศาสตร์ วิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี

104 104

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ตารางที 4

จํ า นวนบทความทางวิ ช าการหรื อ บทความวิ จั ย โดยเฉลีG ย ต่ อ คนของบุ ค ลากร สายวิช าการทีG มี คุณ วุ ฒิ ก ารศึ ก ษาระดับ ปริ ญ ญาเอกทีG ไ ด้รับ การตี พิ ม พ์เ ผยแพร่ใ น วารสารวิชาการในฐานข้อมูลสืบ ค้น SCOPUS ในแต่ละปี ระหว่าง พ.ศ. `aae – `aa} และโดยเฉลีGยในช่วง d ปี จําแนกตามประเภทของมหาวิทยาลัย

ประเภทของมหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยของรัฐ มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐทีGแปรสภาพ มาจากส่วนราชการ มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐนับตัEงแต่ การประกาศจัดตัEง

พ.ศ. 4556 b.ag b.cg

พ.ศ. 4555 b.~} b.cc

พ.ศ. 4557 b.}a b.~b

ค่าเฉลีย ปี b.}c b.c}

g.d~

g.eb

g.a~

g.ea

นอกเหนื อไปจากจํานวนบทความวิชาการและบทความวิจยั ดังทีGได้กล่าวไปแล้วข้างต้น เรายังสามารถ วัด ประเมิ น ประสิ ท ธิ ผ ลของมหาวิ ท ยาลัย ได้ด ้ว ยการวิ เ คราะห์สัด ส่ ว นของงบประมาณของ มหาวิทยาลัยทีมาจากเงินรายได้ของมหาวิทยาลัย และจากข้อมูลของมหาวิทยาลัยทีGนํามาศึกษาทีG นํ ามาแสดงไว้ในตารางทีG `` ชีE ให้เห็นว่า โดยเฉลีG ยในช่วงระยะเวลา d ปี ระหว่าง พ.ศ. `aae – `aa} มหาวิทยาลัย ของรัฐ (ร้อยละ ag.`) และมหาวิทยาลัย นอกระบบทีG แปรสภาพมาจาก ส่วนราชการ (ร้อยละ 54.7) มีสดั ส่วนรายรับจากแหล่งรายได้ของตนเองทีGใกล้เคียงกันในภาพรวม ดูเสมือนว่าโดยเฉลีGยในช่วงระยะเวลาเดี ย วกัน มหาวิทยาลัย ในกํากับ ของรัฐนั บ ตัEง แต่ก ารประกาศ จัดตัEงจะมีสดั ส่วนของเงินงบประมาณทีGมาจากเงินรายได้ (ร้อยละ 3`.a) ตําG กว่ามหาวิทยาลัยของรัฐ และมหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐทีGแปรสภาพมาจากส่วนราชการซึG ง ไม่สอดคล้องกับ กรอบแนวคิด ของการพึGงตนเองทางด้านงบประมาณอันเป็ นแนวทางของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ข้อค้นพบใน ส่ว นนีE สะท้อ นให้เ ห็ นว่า องค์ก ารบริ ก ารสาธารณะทีG รัฐ จัด ตัEง ขึE นมายัง จํา เป็ นต้อ งพึG ง พิ ง หรือ อาศัย การสนั บ สนุ นทางด้า นงบประมาณจากรัฐ ค่ อ นข้า งมาก โดยเฉพาะอย่ า งยิG ง ในระยะต้น ของ การดําเนิ นการ มหาวิทยาลัยทีGรฐั จัดตัEงขึE นถือว่าเป็ นการลงทุนทางสังคม รัฐจึงได้ทุ่มเทงบประมาณ เพืGอการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารสํานั กงานต่างๆ รวมทัEงงบประมาณทางด้านเงินเดือนและ ค่าจ้างของบุคลากรของมหาวิทยาลัยซึG งแตกต่างจากสถาบันอุดมศึกษาทีGเป็ นของเอกชนทีGสามารถ พึGงตนเองได้ทางด้านงบประมาณและการเงิน

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

105

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ตารางที 44 สัด ส่ ว นของงบประมาณทีG ม าจากเงิ น รายได้ข องมหาวิ ท ยาลัย ในแต่ ล ะปี ระหว่า ง พ.ศ. `aae –`aa} และสัด ส่ ว นของเงิ น รายได้โ ดยเฉลีG ย ในช่ ว ง d ปี จํา แนก ตามประเภทของมหาวิทยาลัย ประเภทของมหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยของรัฐ มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐทีGแปรสภาพมาจาก ส่วนราชการ มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐนับตัEงแต่การประกาศ จัดตัEง

พ.ศ.

4556 et.a % ae.c %

พ.ศ.

4555 ae.a % a}.b %

พ.ศ.

4557 et.a % ad.d %

ค่าเฉลีย ปี ag.` % ae.c %

dd.b %

da.b %

`t.a %

d`.a %

ประสิ ท ธิ ผ ลในประเด็ น ที เกี ยวข้อ งกับ ผลที เกิ ด ขึ; นจากการบริ ห ารมหาวิ ท ยาลั ย ตัว ชีE วัด นีE มี ลัก ษณะอัต วิ สัย ทีG มี พืE นฐานมาจากความคิ ด เห็ น ของแต่ ล ะบุ ค คลในสถานการณ์ ทีG แ ตกต่ า งกัน แต่เพืGอให้การวิเคราะห์ในส่วนนีE สามารถนํามาเปรียบเทียบกันได้และมีความเป็ นกลาง เราจะประเมิน ใน ` ประเด็ น คือ g) ค่าใช้จ่ายทางการศึ กษาและค่าหน่ วยกิต และ `) ความยืดหยุ่นคล่องตัวใน การบริหารหลักสูตร สําหรับประเด็นค่าใช้จ่ายทางการศึกษาหรือค่าเล่าเรียนนัEน นั กศึกษาในมหาวิทยาลัยทัEง d ประเภท ชีE ให้เ ห็ น ว่ า ค่ า เล่ า เรี ย นและค่ า ใช้จ่ า ยทางการศึ ก ษาซึG ง ครอบคลุ ม ถึ ง ค่ า ใช้จ่ า ยทีG จํ า เป็ นต่ อ การดําเนิ นชีวิตของนั กศึ กษามีแนวโน้มสูงขึE นทุกปี นั กศึกษาส่วนมากมีขอ้ กังวลเกีGยวกับการเก็บค่า หน่ วยกิตการศึกษาแบบเหมาจ่ายทีGมีอตั ราทีGแตกต่างกันไปตามคณะและตามมหาวิทยาลัย แม้กระทังG ในหมู่คณะและสาขาวิชาทางด้านมนุ ษ ยศาสตร์และสัง คมศาสตร์ซึGง มีลัก ษณะการเรีย นการสอนทีG คล้ายคลึงกันมาก ยังมีความแตกต่างกันทางด้านค่าเล่าเรียน และเมืGอจําแนกย่อยออกไปเป็ นรายคณะ ยกตัวอย่างเช่น คณะนิ ติศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ และคณะมนุ ษยศาสตร์ เป็ นต้น จะพบว่า คณะต่ า งๆ เหล่ า นีE ต่ า งมี อัต ราค่ า ธรรมเนี ยมการศึ ก ษาแบบเหมาจ่ า ยทีG แ ตกต่ า งกั น อย่างชัดเจน และเมืGอพิจารณาถึงค่าเล่าเรียนของแต่ละคณะจะมองไม่เห็นต้นทุนของการผลิตทีGแท้จริง ราคาค่า เล่ า เรี ย นในแต่ ล ะมหาวิ ท ยาลัย จึ ง ถู ก กํา หนดโดยความเห็ น เชิ ง อัต วิ สัย ของฝ่ ายบริ ห าร มหาวิ ท ยาลัย แต่ ไ ม่ ไ ด้ขึE นอยู่ กับ ราคาหรื อ กลไกของตลาดส่ ง ผลให้ค่ า ใช้จ่ า ยทางการศึ ก ษาใน มหาวิทยาลัย ไม่ได้ขึEนอยู่กับ ประเภทของมหาวิทยาลัย ถึ ง กระนัE นก็ตามตัวเลขในตารางทีG `d ชีE ให้ เห็นว่า นั ก ศึ ก ษาทีG เรี ย นในมหาวิทยาลัยในกํา กับ ของรัฐ นั บ ตัEง แต่ก ารประกาศจัดตัEง (ซึG ง ได้รับ เงินอุดหนุ นจากเงินงบประมาณแผ่นดินในสัดส่วนของงบประมาณทัEงหมดของมหาวิทยาลัยทีGตาํ G กว่า มหาวิท ยาลัย อี ก ` ประเภท) จะต้อ งจ่ า ยเงิ น ค่ า เล่ า เรี ย นสู ง กว่า นั ก ศึ ก ษาในสาขาเดี ย วกัน ของ มหาวิทยาลัยอีก ` ประเภท แต่ทีGน่าสนใจคือ นักศึกษาของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐทีGแปรสภาพ มาจากส่วนราชการทีGเรียนในสาขาวิทยาศาสตร์ทัวG ไป หรือสาขาเทคโนโลยี หรือสาขาวิทยาศาสตร์สุขภาพ (ซึGงรวมทัEงแพทยศาสตร์) จะเสียค่าเล่าเรียนโดยเฉลีGยตําG กว่ามหาวิทยาลัยอีก ` ประเภท ในขณะทีGนักศึก ษาทีGเรีย นในสาขาวิชามนุ ษยศาสตร์และสังคมศาสตร์จ ะเสียเงินค่าเล่าเรียนสูง กว่า

106 106

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

นั กศึกษาของมหาวิทยาลัยของรัฐทีGศึกษาเล่าเรียนในสาขาวิชาเดี ยวกัน ทัEง หมดนีE สะท้อนให้เห็นถึ ง ความไม่ มี ก ฎเกณฑ์ ห รื อ วิ ธี ก ารในการคํา นวณต้น ทุ น ในการผลิ ต ทีG ชั ด เจนของมหาวิ ท ยาลั ย แต่ละประเภทอันเนืG องมาจากการไม่ได้ยึดหลักเกณฑ์ของการใช้ก ระบวนการผลิ ตมากําหนดราคา ต้น ทุ น ส่ ง ผลให้ก ารกํา หนดราคาค่า เล่ า เรี ย นของมหาวิท ยาลัย ในประเทศไทยไม่ ส อดคล้อ งกับ แนวความคิดของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ดังนัEน เมืGอประเมินประสิทธิผลในมุมมองของนักศึกษา จึงอนุ มานได้ว่า มหาวิทยาลัยของไทยทัEง d ประเภทจึงยังมีประสิทธิ ผลไม่สูงนั กและไม่แตกต่างกัน อย่างชัดเจน ตารางที 4 ประมาณการค่ า เล่ า เรี ย นต่ อ ภาคการศึ ก ษาในระดั บ ปริ ญ ญาตรี แ ละในระดั บ บัณฑิตศึกษาจําแนกตามหลักสูตรและประเภทของมหาวิทยาลัย (หน่ วย: บาท)

ระดับการศึกษาและหลักสูตร

มหาวิทยาลัยของรัฐ

มหาวิทยาลัยใน กํากับของรัฐที แปรสภาพมาจาก ส่วนราชการ

มหาวิทยาลัยใน กํากับของรัฐ นับตั;งแต่ การประกาศจัดตั;ง

ค่าใช้จ่ายโดยเฉลีGยต่อภาคการศึกษาในระดับปริญญาตรี 109,450 92,601 164,700 วิทยาศาสตร์/เทคโนโลยี/สุขภาพ 20,692 e5,327 39,400 มนุ ษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ ค่าใช้จ่ายโดยเฉลีGยต่อภาคการศึกษาในระดับบัณฑิตศึกษา d9g,bbb 211,571 593,0bb วิทยาศาสตร์/เทคโนโลยี/สุขภาพ 67,770 113,976 329,bbb มนุ ษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ หมายเหตุ: g. ค่าใช้จ่ายรวมต่อภาคการศึกษาในระดับปริญญาตรี คํานวณจากการลงทะเบียนภาคละ 18 หน่ วยกิต รวมกับค่าธรรมเนี ยมทีGมหาวิทยาลัยเรียกเก็บต่อภาคการศึกษา `. ค่าใช้จ่ายรวมต่อภาคการศึกษาในระดับบัณฑิตศึกษา คํานวณจากการลงทะเบียนภาคละ 1` หน่ วยกิต รวมกับค่าธรรมเนี ยมทีGมหาวิทยาลัยเรียกเก็บต่อภาคการศึกษา

ในประเด็นทีGเกีGยวข้องกับความยืดหยุ่นในการบริหารมหาวิทยาลัย พบว่า ผูบ้ ริหารของมหาวิทยาลัยทีG ผูเ้ ขี ย นได้คัด เลื อ กมาเพืG อ ศึ ก ษาในประเด็ น นีE ต่ างมองเห็ น ว่า สถาบัน อุ ด มศึ ก ษาของไทยนัE น ยัง มี ความยื ด หยุ่ น และความคล่ อ งตัว ในทางการบริ ห ารไม่ ม ากนั ก ดัง จะเห็ น ได้จ ากตั ว ชีE วัด ทีG ใ ช้ใ น การประเมินคุณภาพการศึกษาและการบริหารหลักสูตรของสํานักงานรับรองมาตรฐานและประเมิน คุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) หรือ สมศ. และ สํานักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา หรือ สกอ. ส่วนมากมีลัก ษณะเป็ นตัวชีE วัดกระบวนการ (Process Indicator) ซึG ง ตัวชีE วัดประเภทนีE ไม่ สอดคล้อ งและไม่ส ะท้อ นให้เ ห็ น ถึ ง ความหลากหลายของระบบและประเภทของมหาวิ ท ยาลัย ทีG แตกต่ า งกัน กล่ า วคื อ หลัก สู ต รทุ ก หลัก สู ตรและระบบการจัด การเรี ย นการสอนของทุ ก ประเภท และทุกมหาวิทยาลัยจําเป็ นจะต้องได้รบั การตรวจประเมินและรับรองมาตรฐานด้วยตัวชีE วัดเดียวกัน จากทัEง ` หน่ วยงานทีGกล่าวมา การกําหนดจํานวนและคุณวุฒิของอาจารย์ประจําหลักสูตร และระบบ การจัดการเรียนการสอนของแต่ละหลักสูตรจึงส่งผลทางอ้อมในการลดความยืดหยุ่นของการบริหาร ดังคําพูดของผูบ้ ริหารท่านหนึG งของมหาวิทยาลัยแห่งหนึG ง ทีGกล่าวว่า พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

107

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

การประเมินจาก สมศ. ใช้เกณฑ์เดี ยวกันทัEง หมดไม่ว่าจะเป็ นมหาวิทยาลัย ประเภทอะไรซึG ง ไม่ได้แตกต่างอะไรจากการบริหารแบบ One-size-fits-all ของระบบราชการซึGงไม่ถูกต้องและ ก่อให้เกิ ดปั ญหาหลายอย่างสําหรับ มหาวิทยาลัย จึง จําเป็ นต้องปรับเปลีGย นให้เหมาะสมกับ ประเภทของมหาวิทยาลัย คําให้สมั ภาษณ์ของผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัยในมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแห่งหนึ ง วันที #$ ตุลาคม '(() ในประเด็นทีGเกีGยวข้องกับความไม่ยืดหยุ่นและไม่สามารถปรับให้สอดคล้องกับสถานการณ์เฉพาะหน้า ซึG ง เกิ ด จากการบัง คับ ใช้เ กณฑ์แ ละมาตรฐานตัว ชีE วัด เพี ย งชุ ด เดี ย วกัน สํา หรับ ทุ ก มหาวิท ยาลัย ใน ประเทศไทย ได้ส่งผลกระทบต่อการบริหารงบประมาณและทรัพยากรบุคคลของมหาวิทยาลัยต่างๆ อีกด้วย ดังทีGผูบ้ ริหารอีกท่านหนึG งของมหาวิทยาลัยแห่งหนึG ง ได้กล่าวว่า กลไกของ สมศ. และ สกอ. ทัEง IQA EQA (Internal and External Quality Assurance) ทีG กําหนดว่าจํานวนอาจารย์ต่อนั กศึกษาต้องเท่านัE นเท่านีE เช่น แพทย์ต่อนั กศึกษาต้อง g-e พยาบาล g-~ วิศวะ g-gb อันนีE ถ้ามาใช้กับมหาวิทยาลัยนอกระบบจะทําไม่ได้ตามปรัชญา เพราะไม่เหมือนกัน (ของเราอาจจะเน้นคนทีGมีคุณภาพหรือมี Efficiency มากกว่าจ้างแพงกว่า) หน่ วยงาน หน่ วยเหนื อ หน่ วยกํากับ ไม่เข้าใจระบบทีGแท้จริง จึงไม่ไปด้วยกัน (ยังไงเราก็ตอ้ งอยู่ ใต้กรอบนีE อยู่ดี เพราะเรายังเป็ นหน่ วยงานของรัฐ) ปรัชญาของมหาวิทยาลัยทีGวา่ คือ เม็ดงาน ทีGราชการใช้คน gb คน ทําแต่มหาวิทยาลัย เราใช้คนเพีย ง a คน เหตุ ผ ลคือได้เงิ นมา g ล้านบาท แทนทีGจะจ้างคน gb คนก็ไปจ้างแค่ a คนเก่ง ๆ ให้ทํางานได้ ` เท่า และไม่สนใจ เรืGอง process ซึGงต่างจากระบบราชการ คําให้สมั ภาษณ์ของผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัยในมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแห่งหนึ ง วันที *( ตุลาคม '(() ถึ ง แม้เ มืG อ มองดูเ พี ย งผิ ว เผิ น มหาวิ ท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ หลายแห่ง จะมี ค วามยื ด หยุ่น คล่ อ งตัว มากกว่า มหาวิท ยาลัย ของรัฐ แต่ท ว่า ผู ้บ ริ ห ารของมหาวิทยาลัยในกํา กับ ของรัฐ ท่า นหนึG ง มองว่า ตลอดช่วงระยะเวลาหลายปี ทีGผ่านมาหน่ วยงานภาครัฐส่วนกลางและองค์กรอิสระได้มีการควบคุมและ ตรวจสอบการบริ หารของมหาวิทยาลัย ทุ ก ประเภทอย่างเข้ม งวดมากขึE น โดยเฉพาะในประเด็ น ทีG เกีGยวช้องกับการเบิกจ่ายเงินงบประมาณทีGได้รบั การจัดสรรจากรัฐบาลและกระบวนการจัดซืE อจัดจ้าง พัสดุครุภณ ั ฑ์ ดังคําพูดทีGวา่

108 108

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

อุปสรรคในการบริหารของมหาวิทยาลัย คือ ถึงแม้ในทางทฤษฎี อํานาจการอนุ มตั ิต่างๆ อยู่ทีG สภามหาวิทยาลัย แต่ในทางปฏิบตั ิ ยังมีกฎหมายอืGนทีGยงั บังคับให้มหาวิทยาลัยต้องรายงานไป ยังหน่ วยอืG น หรือปฏิบัติตามระเบียบทีGหน่ วยอืGนออก เช่น การทํา E-Auction การตรวจสอบ จากภาครัฐมีทEงั การประกันคุณภาพจาก สมศ. และ สกอ. และการตรวจสอบการเบิกจ่ายเงิน งบประมาณแผ่นดินโดยผูต้ รวจสอบจาก สตง.” คําให้สมั ภาษณ์ของผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัยท่านหนึ งในมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแห่งหนึ ง วันที ( ตุลาคม '(() ในประเด็ น เดี ย วกัน นีE ผู ้บ ริ ห ารมหาวิท ยาลัย อี ก ท่ า นหนึG ง ของมหาวิท ยาลัย แห่ ง หนึG ง ได้ก ล่ า วใน ทํานองเดียวกันว่า ความคล่องตัวในการบริหารระหว่างมหาวิทยาลัยของรัฐและมหาวิทยาลัยทีGออกนอกระบบมี ความแตกต่างกันมาก แต่ในช่วง a ปี ทีGผ่านมา หน่ วยงาน อย่างเช่น สตง. กรมบัญชีกลาง DSI ได้เข้ามาตรวจสอบควบคุมมหาวิทยาลัยนอกระบบมากขึE น ทําให้ความคล่องตัวลดลง คําให้สมั ภาษณ์ของผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัยท่านหนึ งในมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแห่งหนึ ง วันที *) พฤศจิกายน '(() แต่อุปสรรคทีGสาํ คัญทีGสุดในการบริหารมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐให้มีความยืดหยุ่นและคล่องตัวคือ ทัศนคติของบุคลากรในมหาวิทยาลัย ทัEงนีE จากการสัมภาษณ์ผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ พบว่า มีบุ คลากรสายสนั บ สนุ นวิชาการและผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัย เป็ นจํานวนมากทีG ยงั ไม่เข้าใจใน หลัก ปรัช ญาพืE นฐานของการบริ หารมหาวิทยาลัย นอกระบบ โดยเฉพาะหลัก การกระจายอํานาจ การตัดสินใจและหลักความยืดหยุน่ คล่องตัว อุ ป สรรคสํา คัญ ในการบริ ห ารมหาวิท ยาลัย คื อ เรืG อ ง Mindset ของคนในการรับ มื อ กับ ความเปลีGยนแปลง เราอาจแบ่งได้เป็ นสองกลุ่ม กลุ่มหัวเก่ากับกลุ่มหัวใหม่ กลุ่มหัวเก่าต่อต้าน การเปลีGยนแปลง ส่วนกลุ่มหัวใหม่ตอ้ งการความเปลีGย นแปลง ซึG งสองกลุ่มนีE มัก มีความเห็น ขัดแย้งกันบ่อยๆ การบริหารความขัดแย้งจําเป็ นต้องพึGงพาภาวะผูน้ ํา โดยเฉพาะอธิการบดีตอ้ ง ทําหน้าทีG เป็ น facilitator รับฟั งความคิดเห็นของทุ กฝ่ าย ถ้าผูน้ ํ าเป็ นคนเผด็จ การก็จะไม่มี การทดลองอะไรใหม่ๆ เพราะไม่มีใครกล้าเสนอความเห็น คําให้สมั ภาษณ์ของผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัยท่านหนึ งในมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแห่งหนึ ง วันที 15 พฤศจิกายน 2557 ภาวะผูน้ ํ าและวิสัยทัศน์ ของผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัย โดยเฉพาะอย่างยิGง อธิ การบดี และคณบดี ถือเป็ น แรงขับเคลืGอนสําคัญของการปฏิรูประบบอุดมศึกษาในประเทศไทย ผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐแห่งหนึG งได้แสดงทรรศนะไว้วา่ ความทุ่มเทและพันธะสัญญา (Commitment) ของอธิ การบดี พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

109

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ถือเป็ นปั จจัยกระตุน้ ให้คณะผูบ้ ริหารและคณาจารย์มีแรงบันดาลใจในการขับเคลืGอนให้ระบบบริหาร มหาวิท ยาลัย เป็ นไปตามหลัก ปรัช ญาการบริ หารองค์ก รภาครัฐ แนวใหม่ ดัง จะเห็ น ได้จ ากคํา พูด ทีGกล่าวไว้วา่ ในความเห็ น ส่ ว นตัว ของผม วิสัย ทัศ น์ แ ละภาวะผู ้นํ าของอธิ ก ารบดี แ ละคณบดี สํา คัญ มาก ระบบมันจะขับ เคลืG อนไปได้เพราะผูน้ ํ าทีG ดีอย่างมหาวิทยาลัย ของเราเป็ นมหาวิทยาลัย วิจัย ผมทุ่มให้กับ งบวิจัย เต็ มทีG ตรงไหนเรามีขอ้ จํากัด ผมก็ สนั บ สนุ นให้คณาจารย์ของเราไปหา ทุนวิจัย จากภายนอกในทุ กช่องทาง เช่น วช. และ สกว. เป็ นต้น ในช่วงใกล้ Deadline ของ การส่ ง ข้อ เสนอโครงร่ า งการวิ จั ย ไปยัง วช. หรื อ สกว. ผมจะกํ า ชั บ หน้ า ห้อ งไว้เ ลยว่ า ผมว่างตลอดและให้อาจารย์ ทุ ก คนเดิ นเข้ามาในห้องผม เอา Proposal มาให้ลงนามได้ ตลอดเวลา คําให้สมั ภาษณ์ของผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัยของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแห่งหนึ ง วันที 15 ตุลาคม 2557 จากข้อมูลข้างต้น มหาวิทยาลัย ของรัฐและมหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐมีความคล้ายคลึง มากกว่า ความแตกต่า ง ทัEง ในเรืGอ งค่าใช้จ่ ายทางการศึ ก ษาทีG มีแ นวโน้ม สูง ขึE นทุ ก ปี การเก็ บ ค่าธรรมเนี ย ม การศึ ก ษาต่ อ ภาคแบบเหมาจ่ า ย โดยไม่ ไ ด้ส ะท้อ นให้เ ห็ น หรื อ ไม่ ส อดคล้อ งกับ ต้น ทุ น การผลิ ต การบริหารงานหลัก สูตร และระบบการจัดการเรีย นการสอนทีG ยัง คงอยู่ภายใต้ก ารกํากับ ดูแลของ หน่ วยงานของภาครัฐ จากส่วนกลาง ตลอดจนการต้อ งอยู่ภายใต้ระบบการควบคุ มและตรวจสอบ การเบิกจ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินและกระบวนการจัดซืE อจัดจ้างทีGเหมือนกันของทุกมหาวิทยาลัย

ความโปร่งใส ความโปร่งใสในทีGนีEจะแตกต่างจากความหมายทีGใช้ในบททีG e ทีGหมายถึ ง การเปิ ดเผยข้อมูลทีGสาํ คัญ ของมหาวิทยาลัยให้แก่สาธารณชนได้รบั ทราบ (Nanz and Steffeck, 2004; Armstrong, 2005; Heeks, 2008) แต่ในบทนีE จะมองไปทีG g) การพัฒนาหรือสร้างระบบการติดตามประเมินผลงานของ บุคลากรและ `) โครงสร้างและกลไกในการตรวจสอบถ่วงดุลคณะผูบ้ ริหารของมหาวิทยาลัย การพัฒนาหรือสร้างระบบการติดตามประเมินผลงานของบุคลากร ในทีGนีEไม่ได้หมายถึ งการใช้ เทคโนโลยี ส ารสนเทศ (ICT) ในการจัด เก็ บ ข้อ มู ล การรายงานผลการปฏิ บัติ ง านประจํา ปี หรื อ การประเมิ น ผลงานเพืG อ ใช้ป ระกอบการตัด สิ น ใจของผู ้บ ริ ห ารมหาวิท ยาลัย โดยเฉพาะอย่ า งยิG ง ในเรืGองการกําหนดนโยบายและยุ ทธศาสตร์ทางการบริหารของมหาวิทยาลัย เนืG องจากเราพบว่า มหาวิทยาลัย ของรัฐทัEง d ประเภท อันได้แก่ มหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐ มหาวิทยาลัย ในกํากับ ของรัฐทีG ถูก แปรสภาพมาจากส่วนราชการและมหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐนั บ ตัEง แต่ก ารประกาศ จัดตัEง ล้วนแล้วแต่มีระเบี ย บกฎเกณฑ์ว่าด้วยการประเมินผลงานของคณาจารย์ทีGชัดเจน ตลอดจน มีการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ (ICT) ในการจัดเก็บข้อมูล และการรายงานผลการปฏิบตั ิงานประจําปี

110 110

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

แต่ขอ้ ค้นพบทีGน่าสนใจ คือ มหาวิทยาลัยในกํากับ ของรัฐทีG ถูก แปรสภาพมาจากหน่ วยงานราชการ ยั ง คงนํ า เอาระเบี ย บกฎเกณฑ์ ใ นการประเมิ น ผลงานประจํ า ปี ของของราชการมาใช้เ ป็ น กรอบการประเมิ น เหตุ ผ ลหลั ก เกิ ด จากคณาจารย์ แ ละผู ้บ ริ ห ารมหาวิ ท ยาลั ย ส่ ว นใหญ่ ยั ง ไม่ สามารถปรับ ตัว เข้า กับ ระบบการประเมิ น ผลงานทีG มุ่ ง ผลสัม ฤทธิs (Results-based Performance Management) ตามกรอบแนวคิ ดของการบริหารภาครัฐ แนวใหม่ได้ ในประเด็ นนีE ผูบ้ ริ หาร ของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐท่านหนึG งจากมหาวิทยาลัยของรัฐแห่งหนึG งได้ให้คาํ พูดทีGน่าสนใจว่า อุ ป สรรคสําคัญ ของมหาวิท ยาลัย นอกระบบ คื อ ทัศ นคติ ใ นการรับ มื อ ความเปลีG ย นแปลง การออกนอกระบบ คือ การมอบอํานาจให้มหาวิทยาลัยสามารถกําหนดระเบียบหลักเกณฑ์ และออกแบบระบบบริหารมหาวิทยาลัยได้เอง แต่มหาวิทยาลัยนอกระบบ ห ล า ย แ ห่ ง ก็ ยั ง ร่ า งระเบี ย บโดยอิ ง จากระบบเดิ ม ถึ ง แม้ค ณาจารย์จ ะปรับ ตั ว ได้เ ร็ ว แต่ ผู ้บ ริ ห ารและ สายปฏิบตั ิการยังปรับตัวได้ชา้ และยึดติดกับกฎระเบียบเดิม คณบดีและผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัย หลายคนไม่ได้เป็ นข้าราชการแล้ว แต่ก็ยงั คิดและบริหารเหมือนข้าราชการ คําให้สมั ภาษณ์ของผูบ้ ริหารของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแห่งหนึ ง วันที 5 ตุลาคม 2557 นอกจากทีGกล่าวมานีE เรายังพบว่า ในบางกรณี ภายในมหาวิทยาลัย ของรัฐบางแห่งทีGเป็ นหน่ วยงาน ราชการมีบุคลากรสองประเภท คือ ข้าราชการ และพนั กงานมหาวิทยาลัยทีGมีระเบียบและกฎเกณฑ์ ในการประเมิน ผลทีG แ ตกต่า งกัน ทัEง ทีG ทํางานประเภทเดี ย วกันและร่วมกันทํา ให้เ กิ ดสองมาตรฐาน ภายในมหาวิ ท ยาลัย เดี ย วกัน จึ ง ดูเ สมื อ นเกิ ด ความขัด แย้ง ในหลัก การของการบริ ห ารงานแบบ มุ่ ง ผลสั ม ฤทธิs ซึG ง มี ห ลั ก การว่ า ในการประเมิ น ผลจะต้อ งพิ จ ารณาถึ ง ความสอดคล้อ งหรื อ ความเชืGอมโยงระหว่างผลงานของบุคลากรกับเงินเดือนค่าตอบแทนบนหลักการของการสร้างแรงจูงใจ ให้บุ ค ลากรทํ า งานหรื อ ผลิ ต ผลงานทางวิ ช าการทีG มี คุ ณ ภาพอย่ า งต่ อ เนืG อ ง รวมทัE ง ต้อ งมี ก ลไก การพัฒนาคุณภาพทางวิชาการของคณาจารย์ในกรณีทีGไม่สามารถผลิตผลงานได้ตรงตามเป้าหมาย เมืGอเรามองไปทีGมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐทีGเป็ นกรณี ศึกษาหลายแห่งก็พบเช่นกันว่ามหาวิทยาลัย ประเภทนีE ยัง ไม่สามารถขับ เคลืG อนหลัก การนีE ได้อ ย่างเต็ มทีG เนืG องจากในภาพรวม คณาจารย์ของ มหาวิ ท ยาลัย ประเภทนีE ยัง ไม่ส ามารถผลิ ต ผลงานได้ต รงตามเป้ าหมายทีG กํา หนดไว้ พร้อ มกัน นีE ตัวมหาวิทยาลัยเองยังคงประสบกับปั ญหาความขาดแคลนบุคลากรสายวิชาการ (ทีGมีสมรรถนะทาง วิชาการสูง) เช่นเดียวกันกับมหาวิทยาลัยของรัฐ จึงทําให้ระบบการบริหารผลงานของมหาวิทยาลัย เหล่ า นีE เป็ นไปในลัก ษณะของการยัง คงจํา เป็ นทีG จ ะต้อ งมุ่ง พัฒ นาคณาจารย์แ ละนั ก วิจัย มากกว่า จะเป็ นการวัด และประเมิ น ผลการปฏิ บั ติ ง านตามหลั ก การบริ ห ารผลงานเพืG อ มุ่ ง ผลสั ม ฤทธิs ลัก ษณะการประเมิ น ผลการปฏิ บัติ ง านของบุ ค ลากรในมหาวิท ยาลัย ไทยทัEง d ประเภทจึ ง เป็ น การประเมิ น ผลในเชิ ง สั ม พั ท ธ์ (Relative) ไม่ ใ ช่ ก ารประเมิ น ผลแบบสั ม บู ร ณ์ (Absolute) ซึGงในเรืGองนีE ผูบ้ ริหารของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐท่านหนึG ง ได้กล่าวไว้อย่างน่ าสนใจว่า

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

111

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ปั ญหาในด้า นการบริ ห าร คื อ ปั ญหาบุ ค ลากรผู ้ส อนในปั จจุ บัน อาจารย์รุ่ น ใหม่ ยัง ขาด ประสบการณ์และความสามารถในการทําวิจยั และการผลิตบทความทางวิชาการเพืGอตีพิมพ์ใน วารสารวิชาการนานาชาติ ครัEนเราจะไปบังคับใช้ Performance Management อย่างจริงจัง คนสอนของเราก็ จ ะไม่พ อซึG ง จะก่อให้เกิ ด ปั ญหาในการประเมิ น สมศ. สกอ. ดัง นัE น เราจึ ง ผ่ อ นปรนและเน้ น ไปทีG ก ารพั ฒ นา การฝึ กอบรม และส่ ง ไปศึ ก ษาต่ อ มากกว่ า ทีG จ ะไปใช้ ระบบค่าตอบแทนและระบบลงโทษแบบฮ่องกงหรือสิงคโปร์ คําให้สมั ภาษณ์ของผูบ้ ริหารของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแห่งหนึ ง วันที 17 พฤศจิกายน 2557 ในขณะเดียวกัน มหาวิทยาลัยของรัฐหลายแห่งได้พฒ ั นาระบบการติดตามและประเมินผลปฏิบตั ิงาน ของคณาจารย์เฉกเช่นเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐซึGงถื อได้ว่าเป็ นส่วนหนึG งของการเตรีย ม ความพร้อมก่อนทีGจะออกไปเป็ นมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ (หรือทีGเรียกกันโดยทัวG ไปว่า “ออกนอก ระบบ”) แต่ อ าจารย์หรื อ บุ ค ลากรของมหาวิท ยาลัย ของรัฐ เหล่า นีE ยัง รูส้ ึ ก ว่า ตนเองไม่พ ร้อ มทีG จ ะ ออกนอกระบบ ดัง นัE น เราจึ งไม่น่าแปลกใจทีG พบว่า ในภาพรวม บุ คลากรของมหาวิทยาลัย ทีGได้รับ การแปรสภาพไปเป็ นมหาวิ ท ยาลั ย นอกระบบแล้ว ต่ า งไม่ ส ามารถปรับ ตั ว เองภายหลั ง จากทีG มหาวิทยาลัย ของตนเองถูก แปรสภาพไปเป็ นมหาวิทยาลัย ในกํากับ ของรัฐได้ แต่ใ นขณะเดี ย วกัน เราพบว่า บางคณะและบางภาควิช าในมหาวิท ยาลัย ของรัฐ บางแห่ง เช่ น คณะและภาควิชาทาง ด้านวิทยาศาสตร์สุข ภาพและวิท ยาศาสตร์เ ทคโนโลยี มีความสามารถในการปรับ ตัวเข้า กับ ระบบ การบริ ห ารผลงานแบบมุ่ ง ผลสัม ฤทธิs ไ ด้ดี ก ว่า คณะและภาควิ ช าทางสาขาวิ ช าสัง คมศาสตร์แ ละ มนุ ษยศาสตร์ ส่วนหนึG ง อาจจะเกิดจากความแตกต่างกันทางด้านลัก ษณะของวิชาทางวิทยาศาสตร์ กายภาพและทางมนุ ษ ยศาสตร์และสัง คมศาสตร์ กล่าวคือ ผลผลิ ตของงานทางด้านวิทยาศาสตร์ กายภาพซึGงมีลกั ษณะเป็ นรูปธรรมจะมีตวั ชีE วัดผลสําเร็จของงานทีGชัดเจนกว่าและนํ าไปประยุกต์ใช้ได้ มากกว่าผลผลิตของงานทางด้านมนุ ษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ ซึGงมีลกั ษณะเป็ นนามธรรมและนําไป ประยุกต์ใช้ได้นอ้ ยกว่า ในประเด็นนีE ผูบ้ ริหารของมหาวิทยาลัยของรัฐแห่งหนึG ง ได้กล่าวว่า คณะทางด้านวิทยาศาสตร์สุขภาพและวิทยาศาสตร์เทคโนโลยี เช่น วิศวกรรม สาธารณสุ ข เขานําเอาระบบ ICT มาใช้ในการประเมินอาจารย์แล้วนะ ก็เป็ นทีGน่าพึงพอใจในระดับหนึG งแต่ ในคณะด้านสังคมศาสตร์และมนุ ษยศาสตร์ยงั ติดขัดเรืGองการยอมรับของคณาจารย์ เหตุผ ล หลัก ของคณะด้านสัง คม คือ ผลงานของเขาวัด เป็ นเชิ ง ปริม าณได้ย ากจะให้ไปเน้น ตี พิ ม พ์ เหมือนสายวิทย์ก็ มีขอ้ จํากัดเรืGองผลงานด้านอืGนก็ เป็ นงานบริก ารสังคมเป็ นหลัก เลยวัดยาก และประเมินยาก คําให้สมั ภาษณ์ของผูบ้ ริหารของมหาวิทยาลัยของรัฐแห่งหนึ ง วันที 25 ตุลาคม 2557 จากข้อ มู ล ดัง กล่ า ว เราจึ ง สรุ ป ได้ว่า ระบบติ ด ตามและประเมิ น ผลงานของคณาจารย์นEั น ไม่ ไ ด้ มีความสัมพันธ์กบั ประเภทของมหาวิทยาลัย เราจึงอนุ มานได้ว่า มหาวิทยาลัยส่วนใหญ่ของไทยยัง

112 112

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

จํ า เป็ นต้อ งมี ก ารพั ฒ นาระบบการติ ด ตามและประเมิ น ผลงานของอาจารย์ บ นหลั ก การของ การบริหารงานแบบมุ่งผลสัมฤทธิs ตามวิสยั ทัศน์และพันธกิจของแต่ละมหาวิทยาลัย ในทรรศนะของ ผูเ้ ขีย น ข้อบกพร่องของการติ ดตามและประเมินผลงานของคณาจารย์มหาวิทยาลัย ในประเทศไทย เป็ นปั ญหาเชิ งวัฒนธรรมองค์ก ารทีG ให้นEํ าหนั ก กับปฏิสัมพันธ์หรือมิตรภาพระหว่างบุ คคลมากกว่า ผลงานตามลําพังจึงทําให้บ่อยครัEง การติดตามประเมินผลในมหาวิทยาลัยมีลกั ษณะเป็ นการประเมิน เชิ ง อัตวิสัย มากกว่าวัตถุ วิสัย ดัง นัE นจึ ง ไม่น่ าแปลกใจทีG เราพบว่า มหาวิทยาลัย และคณะทีG เน้นทาง ด้า นวิ ท ยาศาสตร์สุ ข ภาพและเทคโนโลยี ส ามารถปรับ ตัว เข้า กับ ระบบการบริ ห ารผลงานแบบ มุง่ ผลสัมฤทธิsได้ดีกว่ามหาวิทยาลัยและคณะทีGเน้นทางด้านสังคมศาสตร์และมนุ ษยศาสตร์ คําอธิบาย ของความแตกต่างนีE อิงอยูบ่ นมิติเชิงสังคมและวัฒนธรรมไม่ใช่บนมิติทางการบริหาร ระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลอํานาจของฝ่ ายบริหารและสภามหาวิทยาลัย เป็ นสิGงทีGสะท้อนให้ เห็นว่า ผูบ้ ริหารของมหาวิทยาลัยได้บริหารมหาวิทยาลัยโดยยึดหลักธรรมาภิบาลและได้ปฏิบัติตาม แผนยุ ทธศาสตร์ข องมหาวิทยาลัย หรือไม่ ผูเ้ ขี ย นมองเห็ นว่า มหาวิทยาลัย ทุ ก แห่ง ทีG ไ ด้นํามาเป็ น กรณี ศึ ก ษาล้ว นแล้ว แต่ มี ร ะบบการบริ ห ารและการตรวจสอบถ่ ว งดุ ล อํ า นาจของผู ้บ ริ ห ารทีG ไ ม่ แตกต่างกัน กล่าวคือ ทุ ก มหาวิทยาลัย มีสภามหาวิทยาลัย เป็ นองค์ก รหลัก ในการพิ จ ารณาอนุ มัติ นโยบาย ยุ ท ธศาสตร์ และแผนงานทีG ฝ่ ายบริ ห ารซึG ง หมายถึ ง อธิ ก ารบดี ห รื อ รองอธิ ก ารบดี เ ป็ น ผูน้ ํ าเสนอเพืGอขอความเห็นชอบหรืออนุ มตั ิจากทีGประชุ มสภามหาวิทยาลัย และภายในมหาวิทยาลัย แต่ละมหาวิทยาลัยจะมีทีGป ระชุ มคณบดีในฐานะองค์ก รทีG ให้ความคิดเห็นในเรืGองทีGแต่ละคณะเสนอ เข้ามา แต่ ในบางครัEง อธิ ก ารบดี สามารถเสนอเรืGอ งเข้ามาเพืG อขอความคิด เห็นต่ อทีG ป ระชุ ม คณบดี ได้ดว้ ยตนเองก่อนทีGจะนํ าเรืGองเสนอต่อทีGประชุ มสภามหาวิทยาลัย ในทางกฎหมายทีGประชุ มคณบดี ไม่สามารถอนุ มตั ิเรืGองต่างๆ ภายในมหาวิทยาลัย การขับเคลืGอนและการบริหารมหาวิทยาลัยส่วนใหญ่ จึงขึE นอยูก่ บั ความสัมพันธ์และปฏิสมั พันธ์ระหว่างสภามหาวิทยาลัยและอธิการบดี ซึGงมีความคล้ายคลึง หรือแตกต่างกันไม่มากนักในมหาวิทยาลัยทุกประเภท จากการสั ม ภาษณ์ บุ ค ลากรสายวิ ช าการและสายสนั บ สนุ นวิ ช าการในมหาวิ ท ยาลั ย ทีG ไ ด้รั บ การแปรสภาพจากมหาวิทยาลัยของรัฐมาเป็ นมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ พบว่า การแปรสถานภาพ ของมหาวิท ยาลัย ไม่ ส่ ง ผลให้เ กิ ด การเปลีG ย นแปลงในเชิ ง โครงสร้า งและในเชิ ง ปฏิ บัติ แ ต่ อ ย่า งใด ความสั ม พั น ธ์ ร ะหว่ า งฝ่ ายบริ ห ารและฝ่ ายสภามหาวิ ท ยาลั ย ยั ง คงเป็ นในรู ป แบบเดิ ม ไม่ มี การเปลีG ย นแปลง สํา หรับ องค์ก รย่อ ยอืG นภายในมหาวิทยาลัย ทีG น อกเหนื อ ไปจากฝ่ ายบริ หารและ สภามหาวิทยาลัย เช่น สภาคณาจารย์และคณะกรรมการชุ ดต่างๆ ในระดับมหาวิทยาลัย เป็ นต้น ยัง คงมีรูป แบบและอํานาจหน้าทีG เหมื อนเดิ มเช่นเดี ย วกับ เมืG อตอนทีG ม หาวิทยาลัย ยัง มีส ถานะเป็ น มหาวิทยาลัยของรัฐ ในประเด็นนีE มีอาจารย์ของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐท่านหนึG งให้ความเห็นว่า องค์กรทีG มี หน้าทีG ตรวจสอบการทํางานของอธิ การบดี เช่ น สภามหาวิทยาลัย สภาคณาจารย์ สภาวิชาการ หรือคณะกรรมการชุดต่างๆ ในระดับมหาวิทยาลัย ก็ยงั มีโครงสร้างแบบเดิม และมี อํานาจหน้าทีGแบบเดิมๆ คือ เราคาดหวังว่า พอออกนอกระบบ อาจารย์และนั กศึกษาจะมีสิทธิs

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

113

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

มีเสี ยงมากขึE นในการกําหนดนโยบายและยุ ทธศาสตร์ของมหาวิทยาลัย ไม่ใช่มีสิทธิs มีเสี ยงแต่ เฉพาะในตอนเลือกตัEงกรรมการสภามหาวิทยาลัย เท่านัEน คําให้สมั ภาษณ์ของอาจารย์มหาวิทยาลัยในมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแห่งหนึ ง วันที 8 พฤศจิกายน 2557 แม้ว่ามหาวิทยาลัย ทุ ก แห่ง ในปั จจุ บันจะเปิ ดโอกาสให้คณาจารย์ เจ้าหน้าทีG สายสนั บ สนุ นวิชาการ และนักศึกษามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจเชิงนโยบายมากขึE นกว่าในอดีตผ่านระบบเทคโนโลยี สารสนเทศ แต่เราพบว่าบุคลากรทุกฝ่ ายภายในมหาวิทยาลัยยังมีส่วนร่วมในกระบวนการกําหนด และตั ด สิ น ใจเชิ ง นโยบายไม่ ม ากนั ก ส่ ว นหนึG งเกิ ด จากบุ ค ลากรส่ ว นใหญ่ ห รื อ แทบทัE ง หมดมี ความเชืG อ ว่ า ท้า ยทีG สุ ด แล้ว นโยบายและแผนยุ ท ธศาสตร์ข องมหาวิ ท ยาลั ย จะถู ก กํ า หนดโดย ฝ่ ายบริหารเป็ นส่วนใหญ่ และสภามหาวิทยาลัยยังคงฟั งเสียงของฝ่ ายบริหารมากกว่าฝ่ ายคณาจารย์ หรื อ เจ้า หน้ า ทีG ส ายสนั บ สนุ น วิ ช าการหรื อ นั ก ศึ ก ษา ทัEง นีE เพราะในความเป็ นจริ ง ผู ้บ ริ ห ารของ มหาวิ ท ยาลั ย เป็ นฝ่ ายดํ า เนิ นการในการคัด เลื อ กกรรมการสภามหาวิ ท ยาลั ย ในประเด็ น ทีG เกีGยวข้องกันนีE นักศึกษาของมหาวิทยาลัยแห่งหนึG งมีความคิดเห็นว่า ในปั จจุ บัน มหาวิทยาลัย มีช่องทางให้บุ คลากรและนั ก ศึ ก ษาแสดงความคิดเห็นในประเด็ น ต่างๆ ซึGงถือเป็ นสิGงทีGดีและสะดวก เพราะส่วนใหญ่เป็ นช่องทางออนไลน์ แต่พวกเราก็ไม่เชืGอว่า มหาวิทยาลัยจะนําเอาข้อคิดเห็นและข้อเสนอของพวกเราไปขับเคลืGอนจริงๆ สุดท้ายทุกอย่างก็ ขึE นอยูก่ บั ผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัยอยู่ดี คําให้สมั ภาษณ์ของนักศึกษาในมหาวิทยาลัยของรัฐแห่งหนึ ง วันที 11 พฤศจิกายน 2557 ส่วนอาจารย์ท่านหนึG งของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแห่งหนึG งให้ขอ้ คิดเห็นในเรืGองทีGเกีGยวข้องกันว่า สมัย นีE คํา ว่า “ประชาคม” นโยบายและแผนกํา ลัง ฮิ ต กัน ในองค์ก รภาครัฐ มหาวิท ยาลัย ก็เอาบ้าง มีการจัดประชาคมพบปะบุคลากรและนั กศึกษาบ่อยๆ แต่ก็ทาํ เป็ นพิธีกรรมเท่านัE น แม้ก ระทังG ระบบสภามหาวิท ยาลัย ก็ ยัง เหมื อนกับ ตอนทีG ยัง ไม่อ อกนอกระบบทีG สืG อ มวลชน เขียนว่า “สภาเกาหลัง” ก็ถูกต้องนะครับ ถึงจะไม่ถูกต้อง 100% ทีGวา่ ไม่ถูกต้อง 100% ไม่ใช่ ว่าเขาไม่ได้เกาหลังกันจริงๆ แต่เราไม่ทราบว่าเขาเกาหลังกันรุนแรงเพียงใด คําให้สมั ภาษณ์ของอาจารย์ในมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแห่งหนึ ง วันที 8 พฤศจิกายน 2557 ทัEงหมดทีGกล่าวมานีE ไม่เป็ นไปตามทฤษฎีการบริหารทีGมองว่า การบริหารมหาวิทยาลัยนัEนจําเป็ นต้อง ตัEงอยู่บนพืE นฐานของความเข้าใจและการมีวิสยั ทัศน์ร่วมกันระหว่างผูบ้ ริหาร คณาจารย์ และบุคลากร ทุกฝ่ ายในมหาวิทยาลัย จึงจะส่งผลให้เกิดการเปลีGยนแปลงและพัฒนาอย่างยังG ยืนได้ แต่การจะเกิ ด

114 114

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ความเข้าใจและวิสยั ทัศน์ร่วมกันได้นEั นจะต้องเกิดขึE นภายหลังจากทีGได้มีการเปลีGยนแปลงหรือปฏิรูป วัฒนธรรมองค์การให้สอดคล้องกับหลักการบริหารภาครัฐแนวใหม่ทีGมุ่งเน้นผลสัมฤทธิsภายใต้ระบบ ธรรมาภิบาล แม้ว่าโครงสร้างของความสัมพันธ์เชิ ง อํานาจระหว่างฝ่ ายบริหารและสภามหาวิทยาลัยทีG เราศึ ก ษา จะไม่มีความแตกต่างกันมากนักในแต่ละมหาวิทยาลัย แต่เราสังเกตเห็นได้วา่ มหาวิทยาลัยในกํากับ ของรั ฐ โดยเฉพาะมหาวิ ท ยาลั ย ทีG เ น้ น ทางด้า นวิ ศ วกรรมศาสตร์ แ ละเทคโนโลยี ไ ด้นํ า เอา หลักการบริหารของภาคธุรกิจเอกชนมาประยุกต์ใช้ในการบริหารมหาวิทยาลัย (มากกว่าหรือเห็นได้ ชัดเจนกว่ามหาวิทยาลัยของรัฐโดยทัวG ไป) ตัวอย่างของการนํ าหลักการบริหารของภาคธุ รกิจเอกชน มาประยุกต์ใช้ ได้แก่ การนํ าระบบการบ่มเพาะผูบ้ ริหารหรือระบบ Succession planning มาใช้ใน มหาวิ ท ยาลั ย การบริ ห ารเช่ น นีE เป็ นการสร้า งหลั ก ประกั น ความต่ อ เนืG องของนโยบายและ แผนยุ ท ธศาสตร์ก ารพัฒนามหาวิท ยาลัย ซึG ง จะเอืE อให้ม หาวิท ยาลัย ทีG มี ก ารบริ ห ารในลัก ษณะนีE มี ความเจริญและก้าวไปสู่ความเป็ นเลิศทางวิชาการได้ง่ายกว่ามหาวิทยาลัยทีGบริหารในกระบวนทัศน์ เดิมดังทีGผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัยท่านหนึG ง ได้กล่าวว่า มหาวิทยาลัยของเรามีระบบ Succession Planning มีการเตรียมตัวเพืGอหาผูท้ ีGจะทําหน้าทีGเป็ น ผูบ้ ริหารต่อไปในอนาคต เรามีการบ่มเพาะผูท้ ีGจะเป็ นผูบ้ ริหารในอนาคตอย่างยาวนานทําให้ นโยบายมี ค วามต่ อ เนืG อง บุ ค ลากรมี วิ สั ย ทั ศ น์ ไ ปในการทํ า งานร่ ว มกั น ผู ้บ ริ ห าร สภามหาวิทยาลัยมีความใกล้ชิด มีแนวคิดในทางเดียวกัน ระบบจะคล้ายๆ กับการบริหารงาน ในภาคเอกชน โดยมีกิจกรรมเสริมสร้างภาวะผูน้ ําตัEงแต่ยงั เป็ นอาจารย์ธรรมดาอย่างต่อเนืG อง ทําให้สามารถระบุได้วา่ อาจารย์ท่านใดมีบุคลิกอย่างไร มีความถนัดทางไหน คําให้สมั ภาษณ์ของผูบ้ ริหารของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแห่งหนึ ง วันที 15 พฤศจิกายน 2557 เมืGอมองถึ ง ความโปร่ง ใสของมหาวิทยาลัย ทัEง d ประเภท เรามองไม่เห็นความแตกต่างทีG ชัดเจนใน เรืG อ งของระบบการติ ด ตามและประเมิน ผลงานของบุ ค ลากรในมหาวิทยาลัย ผู ้บ ริ หารและระบบ การบริหารของแต่ละมหาวิทยาลัย ยัง คงได้รับ อิ ทธิ พ ลจากระบบราชการทีG ยัง คงให้ความสําคัญกับ กระบวนการในการทํางานเท่ากับหรือมากกว่าผลสัมฤทธิsของงาน การปฏิบตั ิตามขนบธรรมเนี ยมและ วิธี ก ารทํา งานแบบเดิ มๆ ซึG ง เป็ นสัญ ลัก ษณ์ข องการให้ความร่วมมื อ การเป็ นคนอยู่ในกรอบวินั ย และปฏิ บัติ ต ามระเบี ย บหรื อ ปฏิ บัติ ต าม ผู ้บัง คับ บัญ ชายัง คงมี ค วามสํา คัญ ต่ อ ความสํา เร็ จ หรื อ ความก้าวหน้าในหน้าทีGการงานของบุคลากร ในสภาวการณ์เช่นนีE ความกลมเกลียว ความปรองดอง และความร่วมมือของสมาชิกในองค์กรเป็ นตัวชีE วัดทีGสาํ คัญตัวหนึG งของความสําเร็จทางการบริหารของ ผูบ้ ริหารทีG ได้มาด้วยการแลกเปลีGย นกับความหลากหลายทางความคิด ความริเริGม และการค้นพบ นวัตกรรมต่างๆ ของบุคลากรในมหาวิทยาลัย ซึGงทัEงหมดนีE เป็ นคําอธิบายส่วนหนึG งของความคล้ายคลึง ของมหาวิทยาลัยต่างๆ ในประเทศไทย

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

115

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ผลสรุปที/ได้ จากการวิเคราะห์เปรียบเทียบมหาวิทยาลัย จากการเปรียบเทียบผลสัมฤทธิsทางการบริหารของมหาวิทยาลัยทัEง d ประเภทไม่สามารถให้ขอ้ สรุป ได้ว่า การออกนอกระบบของมหาวิทยาลัยส่งผลโดยตรงต่อการเพิGมประสิทธิ ภาพและประสิ ทธิ ผ ล และมีรปู แบบการบริหารทีGไม่แตกต่างกัน ดังทีGจะกล่าวต่อไปนีE เมืG อ พิ จ ารณาถึ ง ปี พ.ศ. `aa} เราเห็ น ได้ว่า การแปรสภาพจากมหาวิ ท ยาลั ย ของรัฐ มาเป็ น มหาวิท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ ส่ ง ผลให้เ กิ ด การเพิG ม ต้น ทุ น ในการผลิ ต บัณ ฑิ ต ต่ อ คนอย่า งชัด เจน ในขณะทีG ม หาวิ ท ยาลัย ทีG เ ป็ นมหาวิ ท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ ในยุ ค แรกและมหาวิ ท ยาลัย ของรัฐ ทีG ยัง มี ส ถานภาพเป็ นส่ ว นราชการสามารถควบคุ ม ต้น ทุ น การผลิ ต ของมหาวิ ท ยาลั ย ได้ดี ก ว่ า แต่ ต ้น ทุ น การผลิ ต ของมหาวิท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ ทีG แ ปรสภาพมาจากส่ ว นราชการได้เ พิG ม ขึE น สาเหตุส่วนใหญ่มาจากการเพิGมค่าใช้จ่ายในหมวดงบลงทุนและสิGงก่อสร้างส่งผลให้เมืGอวิเคราะห์ตาม หมวดค่าใช้จ่าย มหาวิทยาลัย ประเภทนีE มีสัดส่วนงบประมาณค่า ใช้จ่ายในหมวดนีE สูง ทีG สุด และใช้ งบประมาณจากเงินรายได้ของมหาวิทยาลัยมาสมทบสูง ในขณะเดี ย วกัน ตัวเลขค่าใช้จ่ายทีG สูง ใน หมวดนีE มีผลกระทบต่อการคํานวณตัวเลขสัดส่วนของงบประมาณค่าใช้จ่ายในหมวดเงิ นเดื อนและ ค่าจ้างทีGป รับสูง ขึE นเมืGอมีก ารแปรสภาพไปเป็ นมหาวิทยาลัย ในกํากับ ของรัฐ การเปลีGย นแปลงนีE ส่ง ผลให้ตวั เลขสัดส่วนของงบประมาณในหมวดบุคลากรและสวัสดิการของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ ให้ภาพทีGลวงตา กล่าวคือ มีสดั ส่วนทีGตาํ G ทีGสุดในมหาวิทยาลัยทัEง d ประเภท นอกจากทีG ก ล่ าวมาข้า งต้น เรายัง ได้ข อ้ สรุ ป ว่า การจัดตัEง หรือ การแปรสภาพไปเป็ นมหาวิทยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ ไม่ ไ ด้ส่ ง ผลต่ อ การตอบสนองหรื อ เป็ นไปตามความต้อ งการของผู ้ใ ช้บ ริ ก ารและ ไม่สอดคล้องกับแนวคิดของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ทีGมองความพึงพอใจของประชาชนในฐานะ ลู ก ค้า เป็ นหลั ก การสํา คัญ เราได้พ บว่ า นั ก ศึ ก ษาไม่ เ ห็ น ด้ว ยกับ การทีG ม หาวิ ท ยาลั ย เรี ย กเก็ บ ค่ า เล่ า เรี ย นแพง ตั ว เลขทีG เ ราเก็ บ รวบรวมมาได้ส นั บ สนุ นความรู ้สึ ก ของนั ก ศึ ก ษา เราพบว่ า มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐทีGแปรสภาพจากส่วนราชการและมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐนั บตัEงแต่ การประกาศจัด ตัEง ต่ า งก็ มี ก ารเก็ บ ค่า เล่ า เรี ย นทัEง ในระดับ ปริ ญ ญาตรี แ ละระดับ บัณ ฑิ ต ศึ ก ษาใน อัตราทีGสูงกว่ามหาวิทยาลัยของรัฐทีGยงั คงเป็ นระบบราชการ ขณะเดียวกัน นั กศึกษาได้มองในมิติของ คุณภาพว่า มหาวิทยาลัยทุกประเภทไม่มีความแตกต่างกันทางด้านคุณภาพการเรียนการสอน ดังนัEน การเก็ บ ค่ า เล่ า เรี ย นในระดั บ อุ ด มศึ ก ษาทีG สู ง ทัE ง ทีG ม ากกว่ า ร้อ ยละ }b ของงบประมาณของ มหาวิ ท ยาลัย ในกํา กับ ของรัฐ นั บ ตัEง แต่ ก ารประกาศจัด ตัEง และประมาณเกื อ บร้อ ยละ ab ของ งบประมาณของมหาวิทยาลัยของรัฐและมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐทีGแปรสภาพมาจากส่วนราชการ มาจากเงิ น ภาษี ข องผู ้ป กครองของนั ก ศึ ก ษา ดัง นัE น เราจึ ง มองไม่เ ห็ น เหตุ ผ ลใดทีG ม หาวิท ยาลัย แต่ละประเภทจะเรียกเก็บค่าเล่าเรียนทีGสูงและไม่สะท้อนต้นทุนการผลิต ผลจากการทีG มหาวิทยาลัย ต่างๆ ในประเทศไทยเรีย กเก็ บ ค่าเล่าเรีย นในอัตราทีG สูง นีE มีผ ลกระทบ ทํา ให้นัก ศึ ก ษาส่ ว นใหญ่ จําเป็ นต้องกู ย้ ื มเงิ น จากกองทุ น กู ย้ ืม เพืG อ การศึ ก ษา (กยศ.) เพืG อใช้เ ป็ น

116 116

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ค่ า เล่ า เรี ย นและค่ า ใช้จ่ า ยในระหว่ า งเรี ย น ตัว เลขทีG เ รามี อ ยู่ พ บว่า เฉพาะปี การศึ ก ษา 2556 มีผูก้ ูย้ ืมเงินจาก กยศ. ถึง 811,762 คน เป็ นจํานวนเงินรวมกันทัEงสิE น 3.1 หมืGนล้านบาท อย่างไรก็ตาม เมืGอมาพิจารณาถึ งจํานวนบทความทางวิชาการหรือบทความวิจัยทีGได้รบั การยอมรับ หรือตี พิ มพ์ในระดับ นานาชาติ เราเห็นแนวโน้มเป็ นไปตามทีG คาดหวัง โดยตัวเลขทีG มีอยู่สะท้อนให้ เห็นว่า การเป็ นมหาวิทยาลัยนอกระบบส่งผลทีGดีต่อการพัฒนาผลงานทางวิชาการ โดยมหาวิทยาลัย ในกํ า กั บ ของรั ฐ นั บตัE ง แต่ ก ารประกาศจั ด ตัE ง มี ค่ า เฉลีG ย ของจํ า นวนบทความวิ ช าการหรื อ บทความวิจยั ในช่วง d ปี ระหว่างปี พ.ศ. `aae – `aa} อยู่ทีG g.ea บทความต่อคนต่อปี รองลงมา คือ มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐทีGแปรสภาพมาจากส่วนราชการมีGค่าเฉลีGยอยู่ทีG b.c} บทความต่อ คนต่อปี ในขณะทีG มหาวิทยาลัย ของรัฐมีค่าเฉลีG ยเพีย ง b.}c บทความต่อคนต่อปี ซึGงหมายความว่า มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐนั บตัEงแต่การจัดตัEงสามารถผลิตผลงานวิชาการได้มากกว่ามหาวิทยาลัย อี ก ` ประเภท ทัEง ๆ ทีG มี อ ายุ ก ารจัด ตัEง โดยเฉลีG ย สัEน กว่า และมี สัด ส่ ว นของอาจารย์ทีG มี ตํา แหน่ ง ทางวิชาการตําG กว่า คําถามทีGน่าสนใจคือ ผลงานตีพิมพ์ทางวิชาการของอาจารย์มีความสัมพันธ์กับ คุณ ภาพการเรีย นการสอนของมหาวิทยาลัย หรือไม่หรือก่อให้เกิดการเพิGมหรือพัฒนาคุณ ภาพของ บัณฑิตหรือไม่ เป็ นประเด็นทีGสาํ คัญทีGผูเ้ ขียนจะได้ทาํ การศึกษาต่อไปในอนาคต ในด้า นการตรวจสอบถ่ ว งดุ ล อํา นาจทางการบริ หารในมหาวิท ยาลัย เราพบว่า มหาวิท ยาลัย ทัEง d ประเภทต่างก็มีความคล้ายคลึงกัน โดยดุลอํานาจทีGสาํ คัญ คือ อํานาจของผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัยทีG นํ า โดยอธิ ก ารบดี แ ละอํา นาจของกรรมการสภามหาวิ ท ยาลัย ทีG นํ า โดยนายกสภามหาวิ ท ยาลัย ในทางปฏิบตั ิ บุคลากรทุกคนของมหาวิทยาลัยมีสิทธิsในการเสนอชืGอทัEงอธิการบดีและกรรมการสภา มหาวิทยาลัย ซึGงรวมถึงนายกสภามหาวิทยาลัยด้วย แต่กลไกและกระบวนการคัดเลือกเป็ นเรืGองของ ดุ ลยภาพระหว่างทัEง สองฝ่ าย กล่า วคือ อธิ ก ารบดี เป็ นผู ้ดูแลให้มีก ารดําเนิ น การเพืG อคัดเลื อกและ แต่ง ตัEง กรรมการทีG จ ะเข้าไปทํา หน้าทีG คัด เลื อกหรือกลันG กรองบุ ค คลทีG จ ะเข้ามาเป็ นนายกสภาหรื อ กรรมการสภามหาวิทยาลัยทีGในอนาคตจะมีสิทธิs กลันG กรองหรือคัดเลือกบุคคลทีGจะมาทําหน้าทีGเป็ น เป็ นอธิการบดี ในความเป็ นจริง กรรมการทีGทําหน้าทีGในการกลันG กรองหรือคัดเลือกจะประกอบด้วย ตัวแทนจากคณบดีและสภาคณาจารย์หรือแม้กระทังG ในบางมหาวิทยาลัยจะมีตวั แทนนักศึกษาเข้าร่วม แต่การคัดเลือกผูบ้ ริหารในทุกระดับและทุกประเภทเป็ นกระบวนการดึงเข้ามาเป็ นพวก (Cooptation) จึ ง ทํ า ให้บ่ อ ยครัEง ไม่ เ กิ ด ความสมดุ ล ทางการบริ ห าร แนวคิ ด หนึG งของการแก้ไ ขจุ ด อ่ อ นนีE คื อ การจัดให้มีการคัดเลือกหรือสรรหาอธิ การบดี นายกสภามหาวิทยาลัย กรรมการสภามหาวิทยาลัย และคณบดี ขึEนพร้อมๆ กัน เพืGอลดกระบวนการดึงคนเข้ามาเป็ นพวก แต่ความคิดนีE ก็มีจุ ดอ่อนและ ข้อ โต้แ ย้ง เช่ น กัน ว่า อาจก่ อ ให้เกิ ด ความไม่ต่ อ เนืG อ งของนโยบายหรื อ สุ ญ ญากาศทางการบริ ห าร เพราะทุ ก คนทีG เข้ามาเป็ นผูบ้ ริหารในแต่ละระดับ ล้วนแล้วแต่เป็ นผูเ้ ข้ามาใหม่ทEัง สิE น บุคคลเหล่านีE อาจจะไม่ทราบหรือไม่เข้าใจว่า มหาวิทยาลัยได้ทําอะไรมาแล้วบ้างและจําเป็ นต้องทําอะไรต่อไป นอกจากนีE อาจจะรวมไปถึ ง การไม่ ส ามารถนํ า แนวความคิ ด ของการนํ า ระบบการบ่ ม เพาะหรื อ สร้า งผู ้บ ริ ห ารรุ่ น ใหม่ ขึE นมาแทนคนรุ่ น เก่ า ซึG ง อาจจะส่ ง ผลให้ย ากทีG จ ะก่ อ ให้เ กิ ด การพั ฒ นา อย่างต่อเนืG องและยังG ยืน

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

117

บทที 5 มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ: แนวคิดการบริหารงานอ ุดมศึกษาแนวใหม่?

ดังนัE น การออกแบบการถ่วงดุลอํานาจทางการบริหารจึงอาจจําเป็ นต้องพิจารณาควบคู่ไปพร้อมกับ ความต่อ เนืG อ งเชิ ง นโยบายของมหาวิท ยาลัย ในประเด็ นนีE เราพบว่า มหาวิทยาลัย ทัEง d ประเภท มีความคล้ายคลึ ง กัน มหาวิทยาลัย ทัEง d ประเภทต่างจําเป็ นต้องคํานึ ง ถึ ง ดุ ลยภาพ (Equilibrium) ทีGเกิดจากการสร้างความสมดุ ลและความราบรืGนทางการบริหารมากกว่าหรือเท่ากับประสิทธิ ภาพ และประสิทธิ ผลของการบริหาร ทําให้เราได้ขอ้ สรุปว่าระบบการบริหารมหาวิทยาลัยในประเทศไทย นอกจากจะไม่ได้ถูกออกแบบมาเพืG อให้เกิดประสิทธิ ภาพและประสิทธิ ผลทางการบริหารสูงสุ ดแล้ว ยังไม่สามารถก่อให้เกิดการถ่วงดุลอํานาจของทุกฝ่ ายภายในมหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยในประเทศ ไทยได้ถูก ออกแบบมาเพืG อให้คณาจารย์และนั ก วิชาการผูต้ อ้ งการเสรีภาพทางวิชาการสูง สามารถ ทํางานร่วมกันได้ ดังนัEน เพืGอให้เกิดความก้าวหน้าทุกมหาวิทยาลัยในประเทศไทยจึงต้องการผูบ้ ริหาร ทีG มีภ าวะผูน้ ํ า สูง มีความสามารถบริหารจัด การความขัด แย้ง หรือ อย่า งน้อ ยต้อ งสามารถประสาน ความแตกต่างทางด้านความคิดของคณาจารย์และนักวิชาการต่างรุ่นวัย (Rosen and Digh, 2001; Oberfield, 2014) ซึG ง ถื อ ว่าเป็ นสิ น ทรัพ ย์ทีG มี คุ ณ ค่าสู ง ในมหาวิท ยาลัย ในประเด็ นนีE ผู ้บ ริ ห าร มหาวิท ยาลัย ทีG มี ภาวะผูน้ ํ า สูง จึ ง มัก จะเป็ นผู ้ทีGมี วิสัย ทัศ น์ ก า้ วไกล (Van der Voet, 2014) มีความมุ่งมันG และสามารถนําพามหาวิทยาลัยไปสู่การเป็ นมหาวิทยาลัยชัEนนํ าทีGมีผลงานทางวิชาการ เป็ นเลิศได้อย่างดี

118 118

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 6 ก้ าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย ภาครั ฐ ไทยได้มี พั ฒ นาการทางการบริ ห ารอย่ า งต่ อ เนื องแต่ เ ชื องช้า เป็ นระยะเวลา ยาวนานกว่า $%% ปี ก่ อนที จะเกิ ด การปฏิรูป ระบบบริ หารราชการไทย ในปี พ.ศ. ,-., โดยมี ก ารนํ า แนวคิ ดในการบริห ารภาครัฐแนวใหม่ม าใช้ แต่เ นื องจากแนวคิด นี1 มี ลัก ษณะ เป็ นนามธรรมที ต้อ งมี ก ารแปลงไปสู่ ก ารปฏิ บัติ เราจึ ง ไม่ส ามารถมองเห็ น รู ป ธรรมของ การบริ ห ารตามแนวคิ ด นี1 ในหน่ ว ยงานราชการทั วไป แต่ รู ป ธรรมที มองเห็ น ได้ชัด เจน คือ การเกิ ดองค์การมหาชนและมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐซึงหน่ วยงานทั1งสองรูป แบบ ถื อ ว่า เป็ นหน่ ว ยงานอิ สระที มี ความคล่อ งตัว ในเชิ ง การบริ หารมากกว่า หน่ ว ยงานราชการ จึงเกิดคําถามขึ1 นว่า หน่ วยงานของรัฐทีจัดตั1งขึ1 นตามแนวคิดของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ก่อให้เกิ ดผลการทํางานที แตกต่างกันกับหน่ วยงานราชการทัวไปหรือไม่ ซึ งเมือนํ าบทที . และบทที - มาพิ จ ารณาร่ ว มกั น ได้ใ ห้คํา ตอบแล้ว ว่ า ประสิ ท ธิ ภ าพ ประสิ ท ธิ ผ ล และ ระบบการทํ า งานที ไม่ เ อื1 อให้ป ระชาชนเข้า ไปมี ส่ ว นรั บ รู ้ก ารทํ า งานของหน่ วยงาน ที จั ด ตั1 ง ขึ1 นมาใหม่ นี1 ซึ งเป็ นหน่ ว ยงานที มี จุ ด กํ า เนิ ดมาจากการนํ า แนวคิ ด การบริ ห าร ภาครัฐแนวใหม่ไปใช้เป็ นเหตุ ผ ลเพื อสร้า งความชอบธรรมในการจัดตั1ง หน่ ว ยงานใหม่ขึ1 น ในประเทศไทย จึ ง ทํ า ให้เ ราพบว่ า หน่ ว ยงานที จั ด ตั1 ง ขึ1 นตามแนวคิ ด ของการบริ ห าร ภาครั ฐ แ น วให ม่ ไ ด้ ผ ล ก ารทํ า ง าน ที ไ ม่ เ ป็ น ไ ปตาม ทิ ศท าง แล ะระดั บ ที คาดห วั ง หรือทีควรจะเป็ น ในบทนี1 จะทํา การวิ เ คราะห์แ ละให้คํา อธิ บ ายว่า ทํา ไมการนํ า แนวคิ ด การบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่มาใช้ในประเทศไทยจึงไม่ประสบความสําเร็จดังทีเกิดขึ1 นในประเทศของคนเชื1 อสาย แองโกลแซกซอน (Anglo-Saxons) อย่างเช่น ประเทศอัง กฤษ สหรัฐ อเมริก า นิ วซี แ ลนด์ แคนาดาและออสเตรเลีย (Osborne and Plastrick, 1993; Meyer, 1996; Larbi, 1998a; Laughlin and Pallot, 1998; Glor, 2001; Rosta, 2011; Jamil, Askvik and Hossain, 2015) และในบทนี1 ซึ งเป็ นบทสุ ดท้ายของหนั ง สื อเล่มนี1 จะจบลงด้วยการให้ขอ้ เสนอแนะที สามารถนําไปใช้เป็ นแนวทางในการการปฏิรปู การบริหารภาครัฐให้สมบูรณ์มากยิงขึ1 น

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

บริบทของความสําเร็จในการบริหารภาครัฐแนวใหม่ นับตั1งแต่หลังสงครามโลกครั1งที , ประเทศต่างๆ ทั1งทีพัฒนาแล้วและทีกําลังพัฒนาต่างมุ่งเน้นหรือให้ ความสําคัญกับ การบริ หารของภาครัฐ โดยประเทศในกลุ่มแรกได้ทํา การปฏิรูป ระบบการบริหาร ของประเทศเพื อให้เกิ ดการเพิ มประสิ ทธิ ภาพและประสิทธิ ผ ลของบริก ารภาครัฐที ให้แก่ป ระชาชน ส่วนประเทศกลุ่มหลังมุ่ง เน้นการปฏิรูประบบการบริหารของภาครัฐเพือให้สามารถกระจายบริการ สาธารณะต่างๆ ของรัฐ เช่น การจัดบริก ารสาธารณสุ ขให้ทัวถึ ง และครอบคลุ มไปถึ ง ทุ ก ภาคส่ว น ของประชาชน ดัง เช่ น กรณี ก ารจัด บริ ก ารหมอเท้า เปล่ า เพื อให้บ ริ ก ารสาธารณสุ ข แก่ ป ระชาชน จํานวนหลายร้อยล้านคนในชนบทซึ งอยู่ห่างไกลจากศูนย์บ ริการสาธารณสุ ขของรัฐในประเทศจี น ทีมีพื1นทีกว้างใหญ่ไพศาล (Zhang and Unschuld, 2008) ส่วนในกรณีของประเทศไทยก็เช่นเดียวกัน หลังสงครามโลกครั1งที , เป็ นต้นมา ประเทศไทยได้พยายามพัฒนาและปรับปรุงระบบการบริหาร ภาครัฐให้มีป ระสิ ทธิ ภาพและประสิ ท ธิ ผ ลทัด เที ย มกับ นานาอารยประเทศ แต่เนื องจากนั บ ตั1ง แต่ ปี พ.ศ. ,.m% จนถึ ง ปี พ.ศ. ,-., ซึ งเป็ นปี ที ประเทศไทยเริมมีค วามพยายามที จะปฏิรูป ระบบ บริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น ตามแนวทางของการบริ หารภาครัฐ แนวใหม่อ ย่างจริ ง จัง ประเทศไทยมี การปฏิ ว ั ติ ห รื อ รั ฐ ประหารเพื อช่ ว งชิ ง อํ า นาจทางการเมื อ งและสร้า งความชอบธรรมใน การบริห ารประเทศถึ ง m ครั1ง ทําให้เราไม่เห็น พัฒ นาการทางการบริห ารในช่ว งระยะเวลา -, ปี ดังกล่าว และแม้ก ระทังภายหลัง ปี พ.ศ. ,-., ประเทศไทยก็ ยงั มีการปฏิวตั ิ หรือรัฐประหารอี กถึ ง , ครั1ง ทํา ให้ค วามพยายามในการปฏิ รู ป การบริ ห ารภาครัฐ ให้ส อดคล้อ งกับ แนวคิ ด การบริ ห าร ภาครัฐ แนวใหม่ ไ ม่ เ กิ ด ผลและไม่ เ ห็ น แนวทางการบริ ห ารที แตกต่ า งจากหน่ วยงานราชการ อย่างชัดเจน สิงทีปรากฏเป็ นรูป ธรรมที เกิ ดจากมรดกทางความคิดของการบริหารภาครัฐแนวใหม่อย่างชัดเจน คือ การเกิดหน่ วยงานของรัฐทีมิใช่ส่วนราชการทีมีความเป็ นอิสระหรือความยืดหยุ่นในทางการบริหาร มากกว่าหน่ วยงานราชการ แต่ประสิทธิ ภาพและประสิ ทธิ ผ ล ตลอดจนความโปร่งใสในการทํางาน ยังคงไม่แตกต่างไปจากหน่ วยงานราชการมากนั ก ดังนั1 น จึงเกิดคําถามว่า ทําไมเมือนํ าการบริหาร ภาครัฐ แนวใหม่ม าประยุ ก ต์ใ นประเทศไทยจึ ง ไม่ส่ ง ผลเอื1 อให้เ กิ ด การเร่ง รัด พัฒ นาประเทศหรื อ เพิ มประสิ ท ธิ ภ าพและประสิ ท ธิ ผ ลในบริ ก ารสาธารณะของหน่ ว ยงานภาครัฐ เท่ า ที ควร และจาก คําถามนี1 ทําให้เราสามารถตั1ง เป็ นคําถามได้อีก คําถามหนึ งว่า การบริหารภาครัฐแนวใหม่สามารถ นํามาใช้ได้กบั ประเทศกําลังพัฒนาทุกประเทศหรือไม่ คําตอบของคําถามทั1งสองข้อนี1 มีความสัมพันธ์หรือเชือมโยงกันอย่างมาก ดังทีเราได้มองเห็นแล้วว่า ในกรณี ข องสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์น1ั น ความสามารถในการเพิ มประสิ ทธิ ภ าพและประสิ ท ธิ ผ ลของ หน่ วยงานของรัฐเอื1 อหรือ สนั บ สนุ นให้เกิ ดการเพิ มศัก ยภาพและความสามารถในการแข่ง ขันทาง เศรษฐกิ จ ของประเทศที หน่ วยงานของรัฐมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและประสิ ทธิ ผ ลสู ง จึ ง เป็ นทั1ง สาเหตุ และ ผลของการพัฒ นาประเทศ แต่ ใ นขณะเดี ย วกัน เราต้อ งตระหนั ก ว่า ประเทศแต่ ล ะประเทศจะมี บริ บ ททางเศรษฐกิ จ สัง คม วัฒ นธรรม และการเมื อ งที แตกต่ า งกัน ไป ดัง นั1 น จึ ง หมายความว่า

120

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

แม้จ ะมี ก ารนํ า การบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ ที ประสบความสํา เร็ จ ในประเทศที ถื อ ได้ว่า มี ร ะดั บ การพัฒนาทางเศรษฐกิจสูง อย่างเช่น ประเทศอังกฤษ และประเทศสหรัฐอเมริกา ไปใช้ในประเทศ ทีมีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจสูงเช่นกัน อย่างเช่น ประเทศญีปุ่ น (Koike, ,%%%; Yamamoto, 2003) และประเทศเกาหลีใต้ (Kim, 2015) ก็ไม่ได้พบว่า สองประเทศทีกล่าวมานี1 จะประสบ ความสํา เร็ จ ในการถ่ า ยทอดแนวคิ ด การบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ไ ปสู่ ภ าครัฐ ตามที คาดหวัง หรื อ แม้กระทังในประเทศฝรังเศส (Cole and Jones, 2005; Guyomarch, 1999) ประเทศอิตาลี (Casale, 2015) และประเทศสเปน (Alonso, Clifton, and Díaz-Fuentes, 2015) เมือนําแนวคิด การบริหารภาครัฐแนวใหม่ไปใช้ในการบริหารประเทศก็พ บว่า ไม่ป ระสบผลสําเร็จเท่ากับประเทศ อังกฤษหรือสหรัฐอเมริกา ในการวิเ คราะห์ข อ้ มูล เชิ ง คุ ณ ภาพที เก็ บ รวบรวมได้จ ากการสนทนากับ ผู ้บ ริห ารองค์ก ารมหาชน และนักวิชาการทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ของมหาวิทยาลัยชั1นนํ าในสาธารณรัฐสิงคโปร์ทีมีความรู ้ และมี ค วามเชี ยวชาญทางด้า นการบริ หารกิ จ การสาธารณะ เพื อให้ไ ด้คําตอบว่า ทํา ไมเมือเรานํ า แนวคิ ด ในการบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ม าใช้ในประเทศไทย จึ ง ได้ผ ลแตกต่ า งจากการนํ า แนวคิ ด การบริ หารภาครัฐ แนวใหม่ไปใช้ในสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ คําตอบกว้างๆ ที ได้ คือ บริบ ททางด้า น เศรษฐกิจ สังคม การเมือง และวัฒนธรรมของทั1งสองประเทศมีความแตกต่างกันอย่างมาก แม้จะเป็ น ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ดว้ ยกัน การจะทํ า ความเข้า ใจกั บ คํา ตอบที กล่ า วข้า งต้น เราจะเริ มต้น ด้ว ยการมองไปที ประวัติ ศ าสตร์ ของการบริหารภาครัฐของไทยที มีระยะเวลามากกว่า $%% ปี ตลอดช่วงระยะเวลาอัน ยาวนานนี1 ไม่ มี ช่ ว งเวลาใดเลยที ผู ้บ ริ ห ารประเทศหรื อ ประชาชนคนไทยมี ค วามคิ ด ว่า การบริ ห ารภาครัฐ เป็ นอุ ป สรรคต่ อ ความเจริ ญ ก้า วหน้ า ของประเทศ ในทางตรงกัน ข้า ม ประชาชนคนไทยต่ า งมี ความรูส้ ึก ว่า การที ประเทศไทยมีความเจริญก้าวหน้ามาได้ตลอดด้วยดีน1ั นเป็ นเพราะประเทศไทย มีผูป้ กครองประเทศที มีความสามารถ เราจะเห็นได้ว่าตลอดช่วงระยะเวลาของประวัติศาสตร์ไทย ประชาชนทุกคนมีความภาคภูมิใจทีได้เกิดมาเป็ นคนไทย แต่อย่างไรก็ตาม เมือประมาณ x% ปี ทีแล้ว ได้มีความพยายามในการแปลงความภาคภูมิใจนี1 ให้มาเป็ นลัทธิชาตินิยมโดยการประชาสัมพันธ์หรือ ปลุ กระดมให้ป ระชาชนเกิ ดความเชื อมันและมีศรัทธาในตัวผูน้ ํ าหรือผูบ้ ริหารระดับสูง ของประเทศ ดังคํากล่าวทีว่า “เชือผูน้ ําชาติพน้ ภัย” (ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, ธํารงศักดิ{ เพชรเลิศอนันต์, และ วิกลั ย์ พงศ์พ นิ ต านนท์, ,-..) ซึ งคํา ว่า “ผู ้นํ า ” ในที นี1 มี นั ย ยะหมายถึ ง ผู ้บ ริห ารประเทศด้ว ยภูมิ ห ลัง ทางประวัติศาสตร์นี1จึงสะท้อนให้เห็นว่าทีผ่านมาคนไทยให้ความสําคัญกับตัวบุคคลทีบริหารประเทศ มากกว่าระบบการบริหารของประเทศ ในเชิงเปรียบเทียบ สาธารณรัฐสิงคโปร์เป็ นประเทศทีมีประวัติศาสตร์ไม่ยาวนานนักซึงได้แยกออกมา จากสหพันธรัฐมาเลเซี ยมาตั1งเป็ นประเทศใหม่อันมีเหตุผ ลเนื องมาจากประสบการณ์อันขมขืนจาก การที ได้เ ข้า ไปร่ว มเป็ นส่ ว นหนึ งของสหพัน ธรัฐ มาเลเซี ย เมื อเดื อ นกัน ยายนของปี พ.ศ. ,-%| ในช่ ว งระยะเวลาที เป็ นส่ ว นหนึ งของสหพัน ธรัฐ มาเลเซี ย นั1 น ประชาชนเชื1 อสายจี น ในสหพัน ธรัฐ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

121

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

มาเลเซี ยซึ งส่วนใหญ่พํานั กอาศัยอยู่ทีเกาะสิ งคโปร์นอกจากจะต้องประสบกับ ปั ญหาการถูก กีดกัน ทุ ก ด้า นจากรัฐ บาลมาเลเซี ย ที มี น โยบายเอื1 อเฉพาะชาวมาเลเซี ย ซึ งเป็ นประชากรส่ ว นใหญ่ ข อง ประเทศแล้ว ชาวจี น ในหลายภาคส่ ว นของประเทศยัง ประสบกับ ภาวะคุ ก คามทางด้า นร่า งกาย ทําให้ได้รบั ความเดือดร้อนเป็ นอย่างยิงชาวจีนทุก คนในสหพันธรัฐมาเลเซี ยและโดยเฉพาะอย่างยิง บนเกาะสิงคโปร์ไม่สามารถดําเนิ นกิจการทางเศรษฐกิจได้โดยสะดวกและไม่สามารถเข้าไปมีส่วนร่วม ในกิ จ กรรมทางสัง คม การเมือ ง และวัฒ นธรรมแต่อ ย่า งใด ชาวจี น ทุ ก คนจึ ง ไม่ส ามารถดูแลและ ไม่ทราบชะตาชี วิตของตนเองว่า ในอนาคตตนเองจะมีชีวิตความเป็ นอยู่อย่างไร ดัง นั1 น ในวันที m สิ ง หาคม พ.ศ. ,-%x ชาวจี น ในสิ ง คโปร์ทุก คนซึ งเป็ นประชากรส่ วนใหญ่ของเกาะสิ ง คโปร์จึ ง ได้ แยกตนเองออกมาจากสหพันธรัฐมาเลเซี ยมาตั1งเป็ นประเทศใหม่ภายใต้การนํ าของนาย ลี กวน ยู ซึ งขณะนั1 น มีอ ายุ เพี ย ง ., ปี ดัง นั1 น ประวัติ ศาสตร์ข องสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์จึ ง มีร ะยะเวลาอันสั1น เพียง -% ปี หรือไม่ถึงหนึ งช่วงอายุคน (นับถึงปี ทีผูเ้ ขียนทําการศึกษา) ในขณะเดี ย วกั น เมื อตอนที สาธารณรัฐ สิ ง คโปร์แ ยกออกจากสหพั น ธรัฐ มาเลเซี ย มาตั1 ง เป็ น ประเทศใหม่น1ั น ประชาชนทุ กคนซึงรวมถึ ง ชาวมลายูและชาวอิ นเดี ยที อาศัยอยู่บนเกาะสิง คโปร์ซึง เป็ นประชากรส่ ว นน้อ ยของประเทศต่ า งครุ่ น คิ ด หนั ก ว่า พวกเขาจะมี ชี วิ ต อยู่ ร อดได้อ ย่ า งไรบน เกาะทีไม่มีทรัพยากรธรรมชาติเลย บนเกาะขาดแคลนแม้กระทังอาหารและนํ1 าจืดทีจะใช้บริโภคและ ใช้ดื ม ในมุ ม มองของนาย ลี กวน ยู มองว่า เกาะสิ ง คโปร์เ ป็ นเพี ย งเกาะเล็ ก ๆ ที ไม่มี พื1 นแผ่ น ดิ น ล้อ มรอบที จะหล่ อ เลี1 ยงคนบนเกาะ เปรี ย บเสมื อนเป็ นหัวใจที ไม่มี ร่า งกายห่อ หุ ม้ แต่ เมื อมองให้ ถ่องแท้แล้ว จะเห็นได้วา่ ทรัพยากรสิงเดียวทีสิงคโปร์มี คือ ทรัพยากรมนุ ษย์ (สองล้านคนในขณะนั1น) ที มี ค วามขยัน ขัน แข็ ง ในการทํา งาน มี ค วามประหยัด และใฝ่ เรี ย นรู ้ และทรัพ ย์สิ น ที ชาวสิ ง คโปร์ มีอยู่มาก คือ ความไว้เนื1 อเชือใจซึงกันและกันและความเชือมันในตนเอง นายลี กวน ยู ในฐานะผูน้ ํ า โดยสถานการณ์ ใ นขณะนั1 น ได้ต1ัง คํา ถามต่ อ ตนเองว่า สาธารณรัฐ สิ ง คโปร์จ ะรัก ษาและพัฒ นา ทรัพยากรมนุ ษย์และสินทรัพย์ทีมีคุณค่ามหาศาลเหล่านี1 ไว้ได้อย่างไร พร้อมๆ กันนั1น นายลี กวน ยู ได้เ ล็ ง เห็น ว่า ทรัพ ยากรเหล่า นี1 จะต้องไม่อยู่ภ ายใต้ร ะบบการปกครองและการบริ ห ารประเทศที เอื1 อหรือง่ายต่อการเกิดคอรัปชัน (Yew, 2011) และจากข้อมูลทีได้มาจากนักวิชาการชาวสิงคโปร์ ท่านหนึ งทําให้ทราบว่า เมือตอนเริมต้นบริหารประเทศ นาย ลี กวน ยู ได้มุ่งสร้างระบบคุ ณธรรม และความโปร่ง ใสขององค์การภาครัฐและได้มีการปราบปราม จับกุ ม คุ มขัง หรือเนรเทศผูบ้ ริหาร ระดับสูงของประเทศทีพบหรือสงสัยว่าประพฤติมิชอบทําให้เกิดเป็ นปทัสถานทางสังคมทีถือปฏิบตั ิกนั ในสาธารณรัฐสิ ง คโปร์ว่า ข้าราชการหรือพนั ก งานของรัฐจะต้องเป็ นผูท้ ี มีความซื อสัตย์สุจ ริตและ อุ ทิศตนให้กับ หน้าที การงานและประเทศชาติ ประเด็ นนี1 เคยได้มีก ารกล่า วมาแล้วในงานวิจัย ของ ซาร์เกอร์ (Sarker, 2006) และสอดคล้องกับผลงานวิจยั ในอดีตของ โป๊ ป (Pope, 1995) ทีศึกษาใน เรืองการปฏิรูป การบริหารภาครัฐของประเทศในทวีปแอฟริกาทีใช้ภาษาอัง กฤษเป็ นภาษาราชการ เขาได้พ บว่า ประเทศที เขาศึ ก ษาได้ใ ห้ค วามสํา คัญ กั บ การป้ องกัน และขจัด ปั ญหาคอรัป ชันใน ระบบราชการที กล่ า วมานี1 เป็ นการเน้ น ถึ ง ความสํา คัญ ของการยึ ด มันในค่ า นิ ย มของความเป็ น ธรรมาภิบาลในภาครัฐ ซึงเป็ นปั จจัยหนึ งของความสําเร็จในการปฏิรูปการบริหารภาครัฐตามแนวคิด การบริหารภาครัฐแนวใหม่ของสาธารณรัฐสิงคโปร์

122

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

นอกจากทีกล่าวมาแล้ว เมือวิเคราะห์ถึง ความคิดของนาย ลี กวน ยู จะเห็นได้ชัดเจนว่า เขาได้ต1ัง คํา ถามที แตกต่า งจากผู ้นํา ของประเทศอื นๆ ที เคยอยู่ภ ายใต้อาณานิ ค มของประเทศมหาอํา นาจ ตะวันตกมาก่อน หลังจากได้รบั อิสรภาพแล้ว ผูน้ ําแทบทุกคนของประเทศทีเคยเป็ นอาณานิ คมจะมี คําถามที คล้ายคลึ ง กันว่า ตนเองจะบริห ารประเทศให้มี ความเจริญ ก้าวหน้าและพัฒนาไปอย่างมี ประสิทธิภาพได้อย่างไร คําถามลักษณะนี1 เมือถูกถามในยุคหลังสงครามโลกครั1งที , มักจะได้คาํ ตอบ ทีอิงมาจากแนวคิดการบริหารรัฐกิจแบบดั1งเดิมหรือทีเรียกว่า Weberian Public Administration and Capacity-building Approach (McCourt, 2013; Robinson, 2015) ซึงเป็ นแนวคิดของการบริหาร องค์ก ารภาครัฐ ต่า งๆ ให้ส ามารถขับ เคลื อนและพัฒ นาประเทศให้เกิ ด ความมังคังทางเศรษฐกิ จ แต่นายลี กวน ยู มิได้มองเฉพาะการขับเคลือนองค์การต่างๆ ของรัฐให้พฒ ั นาก้าวหน้าไปได้อย่างมี ประสิทธิ ภาพเท่านั1 น จุดเด่นของการบริหารของนาย ลี กวน ยู อยู่ทีความสามารถในการบูรณาการ และหลอมรวมคนต่างเชื1 อชาติ ต่างภาษา และต่างวัฒนธรรมให้มาเป็ นหนึ งเดียวกันโดยไม่ทําลาย ความหลากหลาย แต่ขณะเดีย วกัน นายลี กวน ยู ได้มองเห็นว่าสิง คโปร์จะไม่สามารถติ ดต่อทํามา ค้า ขายกับ ชาวโลกได้โ ดยใช้ภ าษามาเลย์ หรื อ ภาษาจี น หรือ ภาษาทมิ ฬ ประเทศสิ ง คโปร์จําเป็ น อย่า งยิ งที จะต้อ งเรี ย นรูแ้ ละใช้ภาษาอัง กฤษเป็ นภาษากลางในการทํา งานร่ว มกัน ของคนในชาติ และในการทําการติดต่อทางการค้าและทําธุรกิจกับประเทศอืนๆ (Yew, 2011) มุมมองและวิธีคิดในทางการบริหารของนายลี กวน ยู จึงมีความลํ1ายุคลํ1าสมัยและเป็ นกระบวนทัศน์ ของการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance) ซึงมีประเด็นเนื1 อหาสาระที สําคัญอยู่ทีว่า ผูน้ ํ าประเทศและผูบ้ ริหารภาครัฐจะต้องจัดระบบและสร้างกระบวนการการบริหาร กิ จ การสาธารณะเพื อทําให้องค์ก ารและตัว เจ้าหน้าที ของรัฐสามารถตอบสนองความต้องการของ ประชาชนได้อย่างเต็มที (McCourt, 2013; Denhardt and Denhardt, 2011) นับว่า นายลี กวน ยู มี ความคิด และมีมุ มมองในเรื องของการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ก่อ นและเป็ นอิ สระจาก นักวิชาการทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศตะวันตก และก่อนที ออสบอร์น และ เกย์เบลอร์ (Osborne and Gaebler, 1992) จะได้เริมเขียนหนั งสือทีมีชือเรืองว่า “Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector” ซึงหนังสือเล่มนี1 ได้จดั พิมพ์ขึ1น เมือระยะเวลาประมาณ ,- ปี หลังจากแนวคิดในเรืองการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ได้ เกิดขึ1 นครั1งแรกในลักษณะเป็ นกระบวนทัศน์หรือมุมมองใหม่ทางการบริหารในสาธารณรัฐสิงคโปร์

การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่: พื(นฐานและความสําเร็จของการบริหารภาครัฐ ในบทก่อนและในหัวข้อก่อนหน้านี1 ได้ก ล่าวถึ งความสําเร็จ ของการบริหารประเทศ โดยชี1 ให้เห็นถึ ง บริบทของสาธารณรัฐสิงคโปร์ทีเอื1 อต่อความสําเร็จในการบริหารประเทศตามแนวทางของการบริหาร ภาครัฐแนวใหม่ จากบทเรียนของสาธารณรัฐสิง คโปร์ให้ขอ้ คิดเห็นว่า ประวัติศาสตร์เชิ งเศรษฐกิ จ สัง คม วัฒนธรรม และเหนื ออื นใดคือ ภาวะผูน้ ํ าของผูบ้ ริหารประเทศที แตกต่ างกันย่อ มนํ า มาซึ ง

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

123

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

ผลสํ า เร็ จ ในเชิ ง การบริ ห ารที แตกต่ า งกั น อย่ า งสิ1 นเชิ ง ในหัว ข้อ นี1 จะพิ จ ารณาอี ก ด้า นหนึ งของ เหรียญเดียวกันโดยมุ่งให้คาํ อธิ บายและอภิปรายว่า ทําไมเมือนําแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ มาใช้ในประเทศไทยจึงไม่ประสบผลสัมฤทธิ{ดงั เช่นในกรณีของสาธารณรัฐสิงคโปร์ การอภิปรายในประเด็นนี1 จะเริมต้นด้วยการกล่าวว่า แนวคิดทฤษฎีการบริหารภาครัฐแนวใหม่เป็ น แนวคิดทีมาจากพื1 นฐานทางวัฒนธรรมของคนเชื1 อสายแองโกลแซกซอน โดยเริมเกิดขึ1 นครั1งแรกใน ประเทศอัง กฤษก่ อ นที จะเข้า ไปสู่ ป ระเทศสหรัฐ อเมริ ก า และต่ อ มาได้เ ผยแพร่เ ข้า ไปยัง ประเทศ ออสเตรเลี ย ประเทศนิ ว ซี แ ลนด์ และประเทศแคนาดา ประเทศที กล่ า วมานี1 ล้ว นแล้ว แต่ ป ระสบ ความสําเร็จ ในการปฏิรูป เพือมุ่ง ไปสู่ก ารเพิ มประสิทธิ ภาพและประสิทธิ ผ ลของการบริหารภาครัฐ แต่ ต่ อ มาเมื อแนวคิ ด นี1 ได้แ พร่ห ลายเข้า ไปสู่ ส่ ว นอื นของโลก เรากลับ ไม่เ ห็ น ความสํา เร็ จ เท่ า กับ ที เกิ ด ขึ1 นในกลุ่ ม ประเทศของคนเชื1 อสายแองโกลแซกซอน และพร้อ มๆ กัน นี1 จะสัง เกตเห็ น ได้ว่า ประเทศทีกําลังพัฒนาจะไม่ประสบความสําเร็จในการนํ าแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ไปใช้ใน การปฏิรปู ระบบการบริหารองค์การภาครัฐดังเช่นประเทศทีพัฒนาแล้วจนทําให้มีนักวิชาการส่วนหนึ ง ตั1งคําถามว่า แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่สามารถนําไปใช้กบั ประเทศทีกําลังพัฒนาได้หรือไม่ (Polidano, ˆmmm) ในการให้คาํ ตอบส่วนหนึ ง แมนนิ ง (Manning, 2001) และเทอเน่ อร์ (Turner, 2002) มองว่า การบริหารภาครัฐแนวใหม่ให้รายการทางการบริหารทีผูน้ ําของประเทศกําลังพัฒนา สามารถเลื อ กรายการที เหมาะสมกั บ ประเทศของตนเอง แต่ ผู ้นํ า ของแต่ ล ะประเทศจะเลื อ ก รายการใดบ้างย่อมแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ ประเทศกําลังพัฒนาทีล้มเหลวในทางการปฏิรูป การบริ ห ารภาครัฐ คื อ ประเทศที ผู ้นํ ามี ศัก ยภาพทางการบริ หารตําและขาดแรงจูง ใจที จะปฏิ รูป การบริหารในประเทศของตนเอง ประเทศที ผูน้ ํ ามีลัก ษณะเช่นนี1 มักจะประสบกับความล้มเหลวใน การนํ าแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่มาใช้เพือปฏิรูปการบริหารของประเทศ ส่วน โพลิ ดาโน่ (Polidano, ˆmmm) มองว่า ในภาพรวมเราสามารถมองเห็นได้วา่ ประเทศกําลังพัฒนามักจะประสบ กับ ความล้ม เหลวในการปฏิ รู ป การบริ ห ารภาครัฐ ตามแนวทางของการบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ แต่ปรากฏการณ์นี1 ไม่ใช่เป็ นเรืองทีเกิดขึ1 นเฉพาะในหมู่ประเทศกําลังพัฒนาเท่านั1 น ประเทศพัฒนา แล้วหลายประเทศไม่ประสบความสําเร็จในการปฏิรปู การบริหารภาครัฐเช่นกัน ในขณะเดี ย วกัน แม้ป ระเทศด้อ ยพัฒ นาบางประเทศอาจจะล้มเหลวทางด้า นกระบวนการปฏิ รูป แต่เราสามารถมองเห็นความสําเร็จได้เมือมองไปทีผลลัพธ์ กล่าวคือ ประเทศทีกําลังพัฒนาเหล่านั1 น มีความกระตือรือร้นและมองเห็นความเชื อมโยงระหว่างบทบาทขององค์ก ารภาครัฐกับการพัฒนา ประเทศของตนเองมากขึ1 น และที น่ าสนใจเป็ นอย่างยิง คือ ในหมู่ประเทศกําลังพัฒนาที ไม่ประสบ ความสําเร็จทางด้านการปฏิรูปการบริหารตามแนวทางของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ เมือวิเคราะห์ ทําความเข้าใจโดยมองไปที ประวัติศาสตร์ทางการบริหารของประเทศ จะเห็นได้ว่าประเทศเหล่านี1 ไม่ประสบกับความสําเร็จในเรืองการปฏิรูประบบการบริหารมาตลอด ไม่วา่ จะนํ าแนวคิดใดมาใช้ใน การปฏิ รู ป การบริ ห ารของประเทศ ปรากฏการณ์ นี1 เกิ ด จากประเทศเหล่ า นี1 มัก เป็ นประเทศที ผู ้นํ า ประเทศมี ศัก ยภาพทางการบริ ห ารตําและขาดแรงจู ง ใจที จะปฏิ รูป หรื อ เปลี ยนแปลงระบบ การบริหารประเทศทีตนเองคุน้ เคย

124

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

ผลงานวิจยั ทีกล่าวมานี1 เมือนํามาบูรณาการกับประสบการณ์ของสาธารณรัฐสิงคโปร์ทาํ ให้กล่าวได้วา่ หัวใจหลักของการปฏิรูปการบริหารภาครัฐเพือให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงนั1นจะต้องเกิด ภายหลังจากการสร้างให้เกิดรูปแบบการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ อันเป็ นเงือนไขสําคัญของ การเกิดระบบการบริหารทีโปร่งใสและปราศจากระเบีย บหรือวัฒนธรรมองค์การที เอื1 อหรือง่ายต่อ การเกิดการคอรัปชัน ซึงประเทศกําลังพัฒนาหลายประเทศมักจะมองข้ามหรือไม่นําเอาหลักการข้อนี1 ไปเป็ นส่วนหนึ งของกระบวนการปฏิรูป การบริหารภาครัฐ หลายประเทศเลื อกใช้เ ฉพาะหลัก การ หรื อ องค์ป ระกอบเพี ย งบางข้อ ของการบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ ที สอดคล้อ งกับ ความสนใจหรื อ มีประโยชน์ หรือให้ความชอบธรรมในพฤติกรรมทางการบริหารของข้าราชการหรือพนั กงานของรัฐ เท่ า นั1 น ในประเทศกํา ลัง พัฒ นาหลายประเทศจึ ง พบว่า การบริ หารตามแนวทางของการบริ ห าร ภาครัฐแนวใหม่กลับได้ผลตรงกันข้ามกับที คาดหวัง (Mongkol, 2011) กล่าวคือ มีหลักฐานว่า ความประพฤติ มิ ช อบในทางการบริ ห ารหรื อ คอรัป ชั นได้เ พิ มขึ1 นภายหลั ง จากการนํ า แนวคิ ด การบริหารภาครัฐแนวใหม่มาใช้ในประเทศกําลังพัฒนา ทีเป็ นเช่นนี1 มีคาํ อธิบายว่า ความยืดหยุ่นและ ความคล่ อ งตั ว ในการบริ ห ารอั น เนื องมาจาก การที ผู ้บ ริ ห ารสามารถใช้ดุ ล ยพิ นิ จของตนใน การตัดสินใจสังการต่างๆ โดยไม่ตอ้ งฟั งคําสังหรืออิงระเบียบของทางราชการทีเข้มงวดและไม่ยืดหยุ่น กอปรกับ การขาดระบบนิ เทศที ใกล้ชิดและขาดการตรวจสอบหรือขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน กลับกลายเป็ นการสร้างโอกาสหรือเอื1 อต่อการเกิดคอรัปชันมากขึ1 น (Hughes, 1998) ซึงเป็ นสาเหตุ สําคัญของความไม่สาํ เร็จในการปฏิรปู ระบบการบริหารภาครัฐ ในบริบทของประเทศไทย การนําเอาแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่มาประยุกต์ใช้โดยมองไม่เห็น หรือไม่เข้าใจในความสัมพันธ์ระหว่างการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่และการบริหารภาครัฐ แนวใหม่จะไม่สามารถทําให้เกิดการปฏิรูประบบการบริหารราชการแผ่นดินของไทย ในประเด็นนี1 เราต้อ งไม่ ลื ม ว่ า แนวคิ ด การบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ เ ป็ นนวัต กรรมทางการบริ ห ารที มาจาก นอกประเทศ โดยผ่านการแนะนํ าและผลักดันของชนชั1นผูน้ ํ าและของนั กวิชาการส่วนหนึ งทางด้าน รัฐประศาสนศาสตร์ไม่ได้เกิดจากเจตจํานงทางการเมือง (Political Will) ของผูน้ ําประเทศและไม่ได้ ถูกกําหนดเป็ นนโยบายหลักของพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ ง ดังนั1 น เมือนํ ามาปฏิบัติจึง ขาด พลังในการผลักดันเข้าสู่การนําไปปฏิบตั ิเพือให้เป็ นปทัสถานของระบบราชการไทย ในขณะเดียวกัน การเพิมประสิทธิภาพและประสิทธิผลภายใต้รูปแบบการบริหารทีเน้นความยืดหยุ่น และความคล่ อ งตั ว เสมื อ นกั บ องค์ ก ารภาคเอกชนที บริ ห ารด้ ว ยกลไกทางการตลาดและ ยึดความพึงพอใจของลูกค้าผูใ้ ช้บริการเป็ นสําคัญ ซึงเป็ นหลักการและเป้าหมายหนึ งของการบริหาร ภาครัฐแนวใหม่ได้ถูกนําไปใช้เป็ นเหตุผลหรือความชอบธรรมในการจัดตั1งหน่ วยงานอิสระในรูปแบบ ต่างๆ ได้แก่ องค์การมหาชน และหน่ วยงานของรัฐรูปแบบใหม่ซึงมีมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐเป็ น ส่วนหนึ งของหน่ วยงานของรัฐรูปแบบนี1 และทีสังเกตเห็นได้ คือ เมือตั1งขึ1 นมาแล้วองค์ประกอบของ คณะกรรมการบริ หารที เข้ามาควบคุ ม กํากับ หรื อกําหนดนโยบายตลอดจนแนวทางการบริห าร ส่วนใหญ่จ ะมาจากอดี ตข้า ราชการระดับ สูง หรื อบางท่ านยัง คงดํารงตํา แหน่ ง ผู ้บ ริห ารระดับ สู ง ใน ระบบราชการ ซึงจากประสบการณ์ชีวิตและความสําเร็จทางการบริหารในระบบราชการทําให้บุคคล

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

125

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

เหล่านี1 ยึดถือหรืออาจจะมีความคุน้ เคยกับรูปแบบและแนวทางการบริหารในระบบราชการกอปรกับ บางครั1งผูท้ ีเข้ามาเป็ นคณะกรรมการบริหารมักจะมาตามเส้นทางทางการเมือง และบุคคลเหล่านี1 ต่างก็ตระหนั กดีว่า ตนเองจะต้องพ้นจากตําแหน่ งตามวิถีทางการเมือง ดังนั1 น บุคคลเหล่านี1 จึงไม่มี ความมันคงในตําแหน่ ง การตัด สิ นใจหรือ กําหนดทิ ศ ทางหรื อนโยบายจึ ง จําเป็ นต้อ งอิ ง กับ ระบบ การบริ ห ารภาครัฐ แบบดั1ง เดิ มซึ งเป็ นระบบบริ ห ารที มี ระเบี ย บและกฎหมายรองรับ การตัดสิ น ใจ ทางการบริหาร และเมือมองย้อนประวัติศาสตร์ไปจะพบว่า ระเบียบการบริหารพัสดุของหน่ วยงาน ของรัฐรูปแบบใหม่ลว้ นแล้วแต่นําเอาระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวา่ ด้วยการพัสดุ พ.ศ. ,-‰- มาใช้ เป็ นหลักในการปรับปรุงหรือกําหนดระเบียบของหน่ วยงาน ส่งผลให้หน่ วยงานเหล่านี1 สามารถอนุ มตั ิ การจัดซื1 อจัดจ้างโดยผูบ้ ริหารและคณะกรรมการบริหารได้ดว้ ยวงเงินทีสูงกว่าระเบียบของทางราชการ หลักการของการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ทีให้ความสําคัญกับการออกแบบระบบการบริหาร เพือควบคุมหรือลดโอกาสในการเกิดคอรัปชันจึงเห็นได้ไม่ชัดเจนทั1งในหน่ วยงานรูปแบบใหม่ของรัฐ และหน่ วยงานราชการแบบดั1งเดิม การบริหารภาครัฐตามแนวทางของการกระจายอํานาจถื อว่าเป็ นปั จจัย หนึ งที นํ า ไปสู่ความสําเร็ จ ของการบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ (McCourt, ,%ˆ‰) ในกรณี ข องประเทศไทย การบริ ห ารแบบ รวมศูนย์อาํ นาจเป็ นอุปสรรคต่อการปฏิรูปการบริหารหน่ วยงานภาครัฐ ในประวัติศาสตร์อนั ยาวนาน กว่า $%% ปี เราพบว่า การบริหารแบบรวมศูนย์อํานาจเป็ นความเข้มแข็งของวัฒนธรรมองค์การที ยากที จะปรับ เปลี ยนได้ เมื อมองในภาพรวมทัวโลกจะเห็ น ได้ว่า การบริ ห ารตามแนวทางของ การรวมศูน ย์อํา นาจนี1 เป็ นเอกลัก ษณ์เ ฉพาะของประเทศกํา ลัง พัฒ นา ในประเทศเหล่ านี1 มัก จะมี แรงต้านทานต่อการกระจายอํานาจทางการบริหาร ผลงานวิ จัย ในต่ า งประเทศที ออกแบบการวิจัย โดยใช้ข อ้ มู ล ทุ ติ ย ภูมิ แ ละมี ป ระเทศเป็ นหน่ ว ยใน การวิเ คราะห์ชี1 ให้เ ห็ น ถึ ง ความสัม พัน ธ์ เ ชิ ง บวกระหว่า งการรวมศู น ย์อํา นาจทางการบริ ห ารกับ การคอรัป ชัน ซึ งหมายถึ ง ว่า ประเทศใดที มีก ารรวมศูนย์อํานาจทางบริหารมาก ประเทศนั1 นมัก มี อุ บัติ ก ารณ์ ห รื อ โอกาสที จะเกิ ด การคอรัป ชันมากกว่า ประเทศที มี ก ารบริ ห ารตามแนวทางของ การกระจายอํา นาจ โดยมีคําอธิ บ ายว่า การบริหารตามแนวทางของการกระจายอํา นาจไม่เ พี ย ง แต่ จ ะเปิ ดโอกาสให้ป ระชาชนเข้า ไปมี ส่ ว นร่ ว มในการกํ า หนดนโยบายและแก้ไ ขปั ญหาของ ประชาชน แต่ ป ระชาชนยัง สามารถเข้า ไปมี ส่ ว นร่ ว มในกระบวนการติ ด ตามและประเมิ น ผล การดําเนิ นงานของหน่ วยงานของรัฐอย่างใกล้ชิด (Fisman and Gatti, ,%%,; Dincer, Ellis and Weddell, ,%%m) ผลงานวิจยั เหล่านี1 มีนัยยะว่า ประเทศทีมีการคอรัปชันของพนักงานหรือเจ้าหน้าที ของรัฐ สู ง จะมี แ รงต้า นทานหรื อ อย่ า งน้ อ ยก็ เ กิ ด ความเฉื อยในการขับ เคลื อนให้เ กิ ด การปฏิ รู ป การบริหารภาครัฐ (Mongkol, 2011) เมือพิจารณาถึงดัชนี ชี1วัดความโปร่งใสของประเทศไทยหรือดัชนี วดั การคอรัปชันประจําปี พ.ศ. ,--x (Transparency International, 2015) ซึงได้จดั อันดับประเทศไทยไว้ในอันดับที $| จากจํานวน ˆ|x ประเทศทัวโลก ในขณะทีสาธารณรัฐสิงคโปร์อยู่ทีอันดับ x ของโลก ทําให้เราสามารถอนุ มานได้ว่า

126

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

สาธารณรัฐ สิ ง คโปร์มี ก ารกระจายอํา นาจมากกว่า ประเทศไทยซึ งข้อ สรุ ป ที ได้จ ากการอนุ ม านนี1 อาจจะเข้า ใจได้ไ ม่ ง่ า ยนั ก ทั1 ง นี1 เพราะสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์เ ป็ นประเทศที มี พื1 นที เพี ย ง |x,.$ ตารางกิ โ ลเมตร (ซึ งใหญ่ ก ว่า เกาะภูเ ก็ ต เพี ย งเล็ ก น้อ ย) และมี ป ระชากรประมาณ -.| ล้า นคน โดยสาธารณรัฐสิงคโปร์เป็ นประเทศทีไม่มีรฐั บาลท้องถินแต่มีการแบ่งเขตการปกครองส่วนท้องถิ น ออกเป็ น - ภาค อัน ประกอบไปด้ว ย ภาคกลาง ภาคตะวัน ตก ภาคเหนื อ ภาคตะวัน ออก และ ภาคตะวัน ออกเฉี ย งเหนื อ การบริ ห ารของสาธารณรั ฐ สิ ง คโปร์ที ไม่ เ หมื อ นประเทศอื น คื อ คณะรัฐมนตรีทาํ การกํากับดูแลการทํางานของหน่ วยงานราชการต่างๆ ซึงประกอบด้วย 1) หน่ วยงาน กลาง ,) กระทรวงต่ า งๆ และ ‰) องค์ก ารบริ ห ารอิ ส ระ การกํา กับ ดู แ ลจะมุ่ ง ไปที การนิ เทศ ให้หน่ วยงานต่างๆ ตอบสนองความต้องการและความคาดหวังของประชาชน รูปแบบการกระจายอํานาจทางการบริหารของสาธารณรัฐสิงคโปร์ จะมีชือเรียกว่า การกระจายอํานาจ แบบรวมศูนย์กลาง (Centralized-Decentralization) ตัวอย่างของการบริหารทีเรียกว่า การกระจาย อํา นาจแบบรวมศูน ย์ก ลางในสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ ได้แ ก่ การที สิ ง คโปร์มี ห น่ ว ยงานกลางเพี ย ง หน่ วยงานเดียวทีทําหน้าทีจัดซื1 อจัดจ้างให้แก่หน่ วยงานของรัฐทุกแห่ง แนวปฏิบัตินี1เกิดจากแนวคิด ทีว่าการกระจายอํานาจความรับผิดชอบในเรืองการจัดซื1 อจัดจ้างไปทีเพียงหน่ วยงานเดียว ถื อว่าเป็ น การกระจายอํานาจตามบทบาทหน้าทีทางการบริหาร (Management Function) ซึงจะทําให้ง่ายต่อ การติ ด ตามตรวจสอบมากกว่า การกระจายอํา นาจแบบให้ทุ ก องค์ก ารหรื อ ทุ ก หน่ ว ยงานของรัฐ มีความเป็ นอิ สระเต็ มที ในการจัดซื1 อจัดจ้าง เพราะหากปฏิบัติเช่นนั1 นย่อมหมายความว่า ประเทศ ทั1งประเทศจะต้องใช้ทรัพยากรไปเพือการตรวจสอบความโปร่งใสในการจัดซื1 อจัดจ้างของทุกองค์การ การตรวจสอบและประเมิ น ประสิ ท ธิ ภ าพและประสิ ท ธิ ผ ลของหน่ ว ยงานเพี ย งหน่ ว ยงานเดี ย วที ทํา หน้า ที จัด ซื1 อจัด จ้า งจึ ง เป็ นการง่ า ย โดยเราสามารถประเมิ น ได้จ ากราคาสิ น ค้า หรื อ บริ ก ารที หน่ ว ยงานจัด ซื1 อว่า มี ค วามเหมาะสมหรื อ สอดคล้อ งกับ ราคาในท้อ งตลาดหรื อ ไม่ คุ ณ ภาพและ มาตรฐานของสินค้าหรือบริการเป็ นไปตามทีกําหนดไว้หรือไม่ นอกจากนี1 เรายังสามารถประเมินได้ จากมุมมองของผูใ้ ช้ (ซึงคือหน่ วยงานต่างๆ) โดยพิจารณาว่า การจัดซื1 อจัดจ้างของหน่ วยงานกลาง สามารถตอบสนองความต้องการของผูใ้ ช้หรือไม่ และท้ายทีสุด ยังสามารถประเมินได้วา่ การจัดซื1 อจัดจ้างของหน่ วยงานกลางได้ดํา เนิ นการตามกระบวนการ และมีข1ันตอนที สั1นและรวดเร็ วหรือไม่ การบริหารแนวทางนี1 จึงยังคงรักษาหลักของการให้ความยืดหยุ่นและความคล่องตัวในการตัดสินใจ ทางการบริหารของหน่ วยงานต่างๆ ภายใต้เป้าหมายเดียวกัน คือ การพัฒนาประเทศและคุณภาพชีวิต ของประชาชนภายใต้ห ลัก ของการกระจายอํานาจแบบรวมศูนย์ก ลาง การบริห ารตามแนวทางนี1 ถื อ ได้ว่ า ทั1 ง คณะรั ฐ มนตรี แ ละข้า ราชการหรื อ พนั ก งานของรั ฐ ในทุ ก ภาคและในหน่ วยงาน ทุ ก ระดั บ ต่ า งต้อ งรับ ผิ ด ชอบ (Accountability) ต่ อ คุ ณ ภาพชี วิ ต และความเป็ นอยู่ ข องประชาชน ชาวสิงคโปร์ทุกคน การนํ าความรูแ้ ละประสบการณ์ทางการบริหารจากภาคธุ รกิจ เอกชนทีประสบความสําเร็จอย่างสูง มาประยุ ก ต์ใช้ใ นการบริหารภาครัฐเป็ นองค์ป ระกอบหนึ งของความสําเร็จ ของการบริหารภาครัฐ แนวใหม่ และความสําเร็จนี1 จะเกิดขึ1 นได้ก็ต่อเมือมีการออกแบบการบริหารทีเอื1 อหรือนําไปสู่การเกิด

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

127

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ตามแนวคิดของ ออสบอร์น (Osborne, 2010) แนวคิดนี1 ยากทีจะนํามาใช้กบั การบริหารภาครัฐของประเทศไทย ทั1งนี1 เพราะการตัดสินใจของผูบ้ ริหารภาครัฐ ของไทยจะต้อ งยึ ด มันในระเบี ย บและแนวปฏิ บัติ ข องทางราชการเป็ นสํา คัญ การบริ ห ารภาครัฐ ของไทยเป็ นการบริหารทีเน้นความถูกต้องและความสมบูรณ์ของกระบวนการและขั1นตอนทีกําหนดไว้ ในระเบี ย บแบบแผนและแนวปฏิ บัติ ข องทางราชการเป็ นสํา คัญ ส่ ว นในภาคธุ ร กิ จ เอกชนนั1 น เน้นเป้าหมายขององค์การเป็ นหลัก และในทุกกรณีเป้าหมายหลักขององค์การภาคธุ รกิจเอกชน คือ กําไร ส่วนความพึ งพอใจของลูกค้าหรือคุณภาพบริการถื อว่า เป็ นกลยุทธ์ทางการตลาดที จะช่วยให้ บริ ษั ท สามารถเพิ มยอดขายอัน จะส่ ง ผลทางตรงให้เ กิ ด การเพิ มยอดกํา ไรของบริ ษั ท จริ ง อยู่ ที การบริหารภาครัฐแนวใหม่ได้ให้หลักการไว้วา่ ผูบ้ ริหารภาครัฐจะต้องมองประชาชนเป็ นเสมือนลูกค้า ผูม้ าใช้บริการขององค์การภาครัฐ แต่ในทางปฏิบัติ อํานาจนิ ยมของข้าราชการหรือพนั กงานของรัฐ นั บว่าเป็ นอุปสรรคต่อการทีจะปฏิบัติต่อประชาชนเสมือนตนเองเป็ นผูใ้ ห้บ ริการและประชาชนเป็ น ลูกค้าผูจ้ ่ายภาษี เพื อนํ ามาจ่ายเป็ นเงิ นเดือนให้แก่ขา้ ราชการหรือพนั กงานของรัฐ ส่วนในกรณี ของ สาธารณรัฐ สิ ง คโปร์น1ั น จะเป็ นสิ งที ง่ า ยและเอื1 อต่ อ ความสํา เร็ จ ในทางการบริ ห ารภาครัฐ ทั1ง นี1 เพราะพนักงานของรัฐในสาธารณรัฐสิงคโปร์ลว้ นมีความตระหนักดีวา่ หน่ วยงานของรัฐ (และตนเอง) จะต้องตอบสนองต่อเป้าหมายเดียวกัน คือ ความเจริญและความมังคังทางเศรษฐกิจของประเทศ และ ประชาชนจะต้องได้รบั ประโยชน์ อย่างเต็มทีจากหน่ วยงานและพนั กงานของรัฐ ซึงเป็ นสิงทีขาดหาย หรือมองเห็นได้ไม่ชดั เจนในหน่ วยงานภาครัฐหรือในตัวข้าราชการหรือพนักงานของรัฐในประเทศไทย เท่ า ที กล่ า วมาในหัว ข้อ นี1 ทํา ให้เ ข้า ใจได้ว่า การไม่เ ห็ น ผลสัม ฤทธิ{ ที ชัด เจนจากการปฏิ รูป ระบบ การบริ ห ารภาครัฐ ตามแนวทางของการบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่เ กิ ด จากการที ประเทศไทยมอง การบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ เ ป็ นจุ ด มุ่ ง หมายสุ ด ท้า ยในตั ว มัน เอง ส่ ว นหนึ งเกิ ด จากการขาด ความตระหนั กว่า การปฏิรูปการบริหารภาครัฐจะไม่เห็นผลหากไม่นําหลักของการจัดการปกครอง สาธารณะแนวใหม่มาเป็ นกรอบนําในการปฏิรูปการบริหารภาครัฐ ซึงการจัดการปกครองสาธารณะ แนวใหม่มีหลักการว่า รัฐจะต้องจัดระบบการปกครองและระบบการบริหารประเทศที ˆ) สร้างระบบ ธรรมาภิ บ าลในภาครัฐ เพื อขจัด หรื อ ป้ องกันหรื อลดโอกาสที จะก่ อ ให้เ กิ ด การคอรัป ชันในภาครัฐ ,) ยึ ด มันในคุ ณ ค่า และเห็ น ประโยชน์ จ ากการบริ ห ารประเทศและองค์ก ารของรัฐ ตามแนวทาง ของการบริห ารแบบกระจายอํา นาจ (Decentralized Management) และ ‰) นํ าแนวคิ ดและ ประสบการณ์ จ ากการบริ ห ารภาคเอกชนมาใช้ใ นการบริ ห ารภาครัฐ และพร้อ มกัน นั1 นจะต้อ ง ปรับ กระบวนทัศ น์ แ ละพฤติ ก รรมของข้า ราชการและพนั ก งานของรัฐ เพื อมิ ใ ห้เ กิ ด ความคิ ด หรื อ ปทัส ถานของสัง คมว่า ข้า ราชการหรื อ พนั ก งานของรัฐ คื อผู ้ป กครองประชาชน (Ruler) และมี ความเข้า ใจที ถู ก ต้อ งว่า ประชาชนมิ ใ ช่ เ ป็ นเพี ย งผู ้เ ข้า มาขอรับ บริ ก าร (Clients) แต่ เ ป็ นลู ก ค้า (Customer) ผู ้ส นั บ สนุ น การทํา งานของข้า ราชการหรื อพนั ก งานของรัฐ ผ่ า นการจ่ า ยภาษี เ พื อ ให้ได้บริการทีมีคุณภาพจากรัฐ ทีกล่าวมาข้างต้นนี1 ดูเสมือนกับการกล่าวว่า ประเทศไทยไม่ได้ทาํ อะไรทีควรจะทํา แต่ในความเป็ นจริง สํานั กงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ หรือ ก.พ.ร. (,-.$) ได้จัดกิจกรรมหลายอย่างเพือ

128

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

ประชาสัมพันธ์ จัดการฝึ ก อบรมเพื อให้ความรูแ้ ก่ผูบ้ ริหารหรือข้าราชการระดับ สูง และส่ง เสริมให้ หน่ ว ยงานราชการทําการปฏิ รูป ระบบการบริ หารของหน่ ว ยงาน องค์ค วามรูท้ ี ให้แก่ ผูบ้ ริห ารของ หน่ วยงานภาครัฐมีเนื1 อหาสาระสมบูรณ์ครบถ้วน ครอบคลุ ม ทุ ก ประเด็ น หรือแง่มุมที เกี ยวข้องกับ ทฤษฎี แ ละแนวคิ ด ของการบริ ห ารภาครั ฐ แนวใหม่ ตลอดจนยั ง ได้ชี1 ให้เ ห็ น ถึ ง บริ บ ทและ ความจําเป็ นเร่ง ด่ วนในการปฏิรูป การบริ หารภาครัฐ ของไทย และได้ถอดบทเรีย นของประเทศที ประสบความสําเร็จ ในการปฏิรูป การบริหารภาครัฐมาเผยแพร่ให้ความรูแ้ ก่ผูเ้ ข้ารับ การฝึ ก อบรม หรื อผู ้เข้า ร่ว มประชุ มสัมมนา จุ ด เด่ นของการปฏิ รูป ระบบราชการตามแนวทางของ ก.พ.ร. อยู่ที การปรับ เปลี ยนกระบวนทัศน์ แ ละทัศนคติ ข องผู ้บ ริห ารโดยเฉพาะอย่า งยิ งในเรืองที เกี ยวข้องกับ การปรับ เปลี ยนวิ ธี ก ารทํา งาน การปรับ โครงสร้า งการบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น การปรับ ระบบ การบริหารเงินและงบประมาณ การปรับระบบบริหารงานบุคคลและค่าตอบแทน การปรับเปลียน กระบวนทัศ น์ วัฒนธรรมและค่า นิ ย มของข้าราชการ การพัฒนาระบบราชการให้มีค วามทันสมัย และการเปิ ดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกิจการของรัฐ แต่ อ ย่ า งไรก็ ต าม เนื องด้ว ยบทบาทหรื อ การทํ า งานของ ก.พ.ร. มี ลั ก ษณะเสมื อ นกั บ เป็ น สถาบันการศึ ก ษาทางการบริหารขั1นสูง ที ทําหน้าที ถ่ ายทอดความรูห้ รือทฤษฎีทางการบริหารจาก ตํา ราวิช าการต่ า งๆ ที มี ค วามทัน สมัย ในหลายหัว ข้อ ที เป็ นสมัย นิ ย มในยุ ค นั1 น เช่ น การบริ ห าร เชิงกลยุทธ์ (Strategic Management) ซึงมีเนื1 อหาสาระรวมถึงการพัฒนาและบริหารงบประมาณให้มี ความเชือมโยงกับ แผนกลยุทธ์ การวิเคราะห์สวอต (SWOT Analysis) การวัดผลงานเชิงดุ ลยภาพ (Balance Scorecard) การปรับ ระบบงบประมาณเป็ นแบบมุ่ง เน้นผลงาน (Performance-based Budgeting) การบริหารการเปลียนแปลง (Change Management) การบริหารความเสียง (Risk Management) การบริหารโดยมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ{ (Results-based Management) การปรับหรือ ลดขนาดขององค์ก ารให้เ หมาะสม (Rightsizing or Downsizing) ภาวะผู ้นํา (Leadership) การจัดการความรู ้ (Knowledge Management) เป็ นต้น ดังนั1น หากเปรียบเทียบการบริหารภาครัฐ แนวใหม่เป็ นเสมือนป่ าไม้ และมองว่าผลงานที ก.พ.ร. ทํา มีประโยชน์ ในการช่วยให้ผูบ้ ริหารและ ข้า ราชการระดั บ สู ง ของรัฐ มี ค วามรู ้ใ นหัว ข้อ ต่ า งๆ ที จํ า เป็ นต่ อ การปฏิ รู ป การบริ ห ารภาครั ฐ แต่ เ ป็ นที น่ า เสี ย ดายที องค์ค วามรูท้ ี ถ่ า ยทอดไปนั1 น เปรี ย บเสมื อ นการให้ข า้ ราชการและผู ้บ ริ ห าร ระดับสูงรูจ้ ักต้นไม้ทุกต้น แต่ไม่สามารถมองเห็นได้ว่า ความรูท้ ุกหัวข้อนั1 นเมือมารวมกันจะทําให้มี ลัก ษณะเสมื อ นเป็ นป่ าไม้ไ ด้อ ย่ า งไร การจะเห็ น ภาพของป่ าไม้ไ ด้น1ั น นอกจากจะต้อ งเกิ ด จาก การนํ า องค์ค วามรูท้ 1ัง หมดนี1 มาบู ร ณาการในตัว ผู ้บ ริ ห ารแล้ว ยัง จะต้อ งเกิ ด จากการสามารถนํ า ความรูท้ ี บูรณาการและตกผลึ กไปใช้ในทางการบริหารได้ดว้ ย ดัง นั1 น ในเชิง ทฤษฎี การบูรณาการ ความรูจ้ ึ ง มี ความสําคัญอย่างยิงยวดต่อการปฏิรูป ระบบราชการ แต่ในทางปฏิบัติ เราไม่สามารถ มองเห็นได้ชดั เจนว่า หลังจากการฝึ กอบรมแล้ว ผูท้ ีได้รบั การฝึ กอบรมได้มีการบูรณาการความรูเ้ พือ นํ าไปใช้ในการบริหารได้มากน้อยเพี ยงใดและอย่างไร แต่สิงที เรามองเห็น คือ การบูรณาการหรือ การรวมอํานาจของส่วนกลางไปไว้ทีตัวผูว้ ่าราชการจังหวัดหรือที เรียกว่า “ผูว้ ่า CEO” ตัวอย่างนี1 ชี1 ให้เ ห็ น ถึ ง การบริ ห ารตามแนวทางของการรวมศู น ย์อํ า นาจซึ งเป็ นแนวปฏิ บัติ ที ขัด หรื อ เป็ น อุปสรรคต่อการปฏิรปู ระบบราชการตามแนวทางของการบริหารภาครัฐแนวใหม่

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

129

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

ดัง ที ได้ก ล่ า วแล้ว การขาดการบู ร ณาการองค์ค วามรู แ้ ละแนวปฏิ บั ติ ที ชั ด เจนเป็ นอุ ป สรรคต่ อ ความสําเร็จในการปฏิรูประบบราชการตามแนวทางของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ กุลเชษฐ์ มงคล (Mongkol, ,%07) จึ ง ได้ศึ ก ษาวิจัย ในเรื องนี1 อย่า งละเอี ย ดเพื อให้เ กิ ด ความเข้า ใจเพิ มขึ1 นว่า หน่ วยงานภาครัฐของไทยได้ทําอะไรไปแล้วบ้างทีนํ าไปสู่การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางของ การบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม่ จากการศึ ก ษาในกรณี ข องกระทรวงวัฒ นธรรมให้ผ ลยื น ยัน ได้ว่ า ในกระบวนการปฏิ รูป ระบบการบริห ารภาครัฐของไทยมีช่องว่างระหว่า งทฤษฎีหรือ องค์ค วามรูท้ ี ผู ้บ ริ ห ารระดั บ สู ง ได้รับ จาก ก.พ.ร. กั บ แนวทางปฏิ บั ติ จ ริ ง ดั ง จะอนุ มานได้จ ากงานวิ จั ย ของ กุ ล เชษฐ์ มงคล ว่า ประการแรก ผู ้บ ริ ห ารระดับ กระทรวงขาดกระบวนทัศ น์ ข าดมุ ม มองและ ความเข้า ใจในเรื องของการบริ ห ารภาครั ฐ แนวใหม่ ซึ งรวมถึ ง การขาดมโนทั ศ น์ ใ นเรื องของ การบริหารตามแนวทางของการกระจายอํานาจ และทีน่ าแปลกใจเป็ นอย่างยิง คือ ในหลายเรือง เช่น เรืองของการบริหารอัตรากําลังคนและบุคลากร สํานักงาน ก.พ.ร. เองได้เป็ นส่วนหนึ งของอุปสรรค ต่อการบริหารตามแนวทางของการกระจายอํานาจ ประการทีสอง ระบบอุ ปถัมภ์ภายในหน่ วยงาน ของรัฐเองก็นับว่าเป็ นอุปสรรคภายในองค์การทําให้ไม่สามารถนํ าเอาระบบการบริหารแบบมุ่งเน้น ผลสัมฤทธิ{ มาใช้ได้เต็ มทีนั ก ประการทีสาม นโยบายการจํากัดอัตรากําลังคนของภาครัฐทีต้องการ ลดขนาดกําลัง คนและประหยัดงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี ทําให้อัตราข้าราชการที เกษี ยณอายุ ราชการไม่มีการบรรจุเพือทดแทน อัตรากําลังคนของภาครัฐจึงลดลง แต่ในขณะเดี ยวกัน การขยายขอบเขตและมอบภาระงานทีต้องปฏิบัติเพิ มมากขึ1 น ทั1ง งานในหน้าที ราชการตามปกติ และงานที มอบหมายให้หน่ วยงานต่างๆ ต้องดําเนิ นการตามนโยบายการปฏิรูป ระบบราชการและเพิมประสิทธิ ภาพแก่ส่วนราชการเพือให้สอดคล้องกับการเปลียนแปลงสังคมที มี การแข่ง ขันกันสูง ยิงขึ1 น หมายถึ ง ความคาดหวัง ให้ขา้ ราชการหรือพนั ก งานของรัฐทํางานหนั ก ขึ1 น บนทรั พ ยากรหมวดค่ า จ้า งและเงิ น ตอบแทนที ไม่ เ พิ มขึ1 นหรื อ เพิ มขึ1 นในอั ต ราที ลดน้ อ ยลง ซึงไม่สอดคล้องกับโลกแห่งความเป็ นจริง (สะท้อนให้เห็นว่า แนวคิด “Doing more with less” เป็ น เพีย งวาทกรรมหรืออย่างดีทีสุ ดเป็ นได้แค่เพี ยงอุดมการณ์) ประการที สี แนวคิดในเรืองนํ ารูป แบบ การบริ ห ารตามแนวทางของธุ ร กิ จ เอกชนที มี ก ารใช้บ ริ ก ารจากภายนอกบริ ษั ท (Outsourcing) เพื อช่ว ยงานในบางส่ วนชัวคราวเฉพาะเท่ าที จํา เป็ นและเป็ นพื1 นฐานของธุ รกิ จ เมือถูก นํ ามาใช้ใ น หน่ ว ยงานราชการมัก จะใช้กั บ งานหรื อ กิ จ กรรมที ไม่ ก่ อ ให้เ กิ ด การเพิ มประสิ ท ธิ ผ ลของงาน หรือเปรียบเสมือนไม่ก่อให้เกิดการเพิมผลกําไรแก่บริษัท อย่างมากการว่าจ้างบริการจากภายนอกจึง เป็ นได้เพียงการลดรายจ่าย และทีสําคัญคือสามารถลดรายจ่ายในหมวดเงินเดือนหรือค่าตอบแทน ของแต่ละหน่ วยงานได้เพียงเล็กน้อยเมือเทียบกับงบประมาณรายจ่ายทั1งหมดของหน่ วยงานทีคงทีหรือ เพิมขึ1 น ทั1งหมดทีกล่าวมานี1 ชี1 ให้เห็นว่าประเทศไทยได้พยายามดําเนิ นการในเรืองใดบ้างในการปฏิรูป ระบบราชการตามแนวทางการบริหารภาครัฐแนวใหม่

130

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่: แนวทางการปฏิรูปการบริหารภาครัฐของไทย การปฏิ รูป การบริ ห ารองค์ก ารภาครัฐ ของไทยเป็ นการดําเนิ น การโดยใช้แ นวคิ ด ของการบริ ห าร ภาครัฐ แนวใหม่ ซึ งเป็ นการปฏิ รู ป ที อิ ง ตัว แบบชนชั1น ผู ้นํ า (Elite Model) ได้เ ริ มขึ1 นอย่ า งจริ ง จัง เมือปี พ.ศ. ,-., ในลัก ษณะของการจํายอมต่ อแรงกดดันจากภายนอกประเทศ ภายหลัง จากที ประเทศไทยประสบกับภาวะวิกฤติเศรษฐกิจในปี พ.ศ. ,-.% การปฏิรูปการบริหารองค์การภาครัฐ ตามแนวทางที ประเทศไทยได้ดําเนิ นการผ่านมาจึ ง เป็ นการดําเนิ นการตามคําแนะนํ าของกองทุ น การเงินระหว่างประเทศและของธนาคารโลกในฐานะสถาบันทีให้เงินกูย้ ืมแก่ประเทศไทย การปฏิรูป การบริหารราชการทีผ่านมาจึงให้ความสําคัญกับเป้าหมายระยะสั1น คือ การสร้างกระบวนการทาง การบริ หารเพื อให้สถาบัน การเงิ น ทั1ง สองแห่ง เห็น ว่า ประเทศไทยได้เ ริมปฏิรูป ระบบการบริห าร ราชการแล้ว ซึ งเป็ นเงื อนไขหลั ก ของการให้กู ้ยื ม เงิ น ของสถาบั น การเงิ น ทั1 ง สองแห่ ง เพื อให้ ประเทศไทยนํ า เงิ น ที ได้รับ มาใช้ใ นการฟื1 นฟู ส ภาวะวิก ฤติ ท างเศรษฐกิ จ ที ประสบอยู่ใ นขณะนั1 น การปฏิ รู ป ระบบราชการมิ ไ ด้เ กิ ด จากแรงจูง ใจและเกิ ด ขึ1 นโดยปราศจากเจตจํา นงทางการเมื อ ง อัน แน่ ว แน่ ข องผู ้นํ า ประเทศที ต้อ งการพัฒ นาประเทศให้ก ้า วไปสู่ ค วามมังคังทางเศรษฐกิ จ และ ก้า วไปสู่ ส ถานภาพใหม่ ใ นฐานะประเทศที พั ฒ นาแล้ว ดั ง เช่ น ในกรณี ข องสาธารณรัฐ สิ ง คโปร์ ส่งผลให้การปฏิรูปการบริหารภาครัฐตามแนวทางของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ของไทยทีผ่านมา ไม่ประสบความสําเร็จซึงต่างจากประเทศอืนหลายประเทศทีกล่าวมาข้างต้น สาเหตุของความไม่สาํ เร็จ ส่ว นหนึ งเกิ ดจากขาดการเตรี ย มความพร้อ มและขาดการปรับ เปลี ยนวัฒนธรรมและค่า นิ ย มของ องค์การภาครัฐ แต่อย่างไรก็ตาม นับตั1งแต่ตน้ คริสต์ศตวรรษที ,ˆ เป็ นต้นมา ได้เกิดพัฒนาการทางความคิดเกียวกับ การบริหารภาครัฐขึ1 นมาใหม่โดยต่อยอดมาจากแนวคิดเดิมของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ เรียกว่า “การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่” ในหัว ข้อข้างต้นของบทนี1 แม้จ ะได้ก ล่ าวถึ ง แนวคิดและ องค์ประกอบหลัก ของการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่มาบ้างแล้ว แต่เพือความกระจ่างและ ด้ว ยตรรกวิทยาที ว่า การจัด การปกครองสาธารณะแนวใหม่ไ ม่เพี ย งแต่ จ ะเป็ นแนวคิ ด สู ง สุ ด ของ การบริหารภาครัฐซึงมีท1งั หมด . ลักษณะ โดยทีแต่ละลักษณะอาจจะยังคงรักษารูปแบบการบริหาร เดิ ม ก่ อ นหน้ า ไว้ แต่ ไ ม่ ไ ด้ห มายความว่า ลัก ษณะการบริ ห ารแต่ ล ะรูป แบบต้อ งแยกออกจากกัน อย่างสิ1 นเชิง การบริหารภาครัฐ . ลักษณะ ได้แก่ ˆ) การบริหารแบบใช้อาํ นาจสังการซึงเป็ นลักษณะ การบริหารทีมีประวัติศาสตร์อนั ยาวนานมากทีสุดนับตั1งแต่มีการบันทึกประวัติศาสตร์ของมนุ ษยชาติ ,) การบริหารตามแนวทางการบริหารภาครัฐแบบดั1ง เดิ มซึ งได้เริมเป็ นศาสตร์ทางการบริหารใน ช่วงปลายศตวรรษที ˆm และยัง ดํารงไว้ซึงความเป็ นรูป แบบหลัก ของการบริ หารภาครัฐมาจนถึ ง ทศวรรษที ˆm$% แนวคิ ด นี1 มองว่ า การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะเป็ นภารกิ จ หลั ก ของรั ฐ การบริหารตามแนวทางนี1 ยัง คงรัก ษารูป แบบของการใช้อํา นาจสังการดัง เช่นลัก ษณะการบริหาร แบบแรก ความแตกต่างอยู่ทีว่าอํานาจทีกล่าวถึงนี1 แทนทีจะรวมศูนย์อํานาจอยู่ทีบุคคลใดบุคคลหนึ ง

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

131

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

แต่ ก ารรวมศู น ย์อํ า นาจนี1 อยู่ ที องค์ก ารของรัฐ (หรื อ ระบบราชการในบริ บ ทของประเทศไทย) ‰) การบริห ารตามแนวทางของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ซึ งเกิ ดขึ1 นหลัง จากที การบริห ารตาม แนวทางการบริหารภาครัฐแบบดั1งเดิมได้รับการโจมตีจ ากนั กวิชาการทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ บางส่วน นักวิชาการกลุ่มนี1 มองว่า การบริหารภาครัฐแบบดั1งเดิมขาดประสิทธิภาพและไร้ประสิทธิผล ขาดการมี ส่ ว นร่ ว มของประชาชน และผู ้บ ริ ห ารมั ก จะมองประชาชนผู ้รับ บริ ก ารจากรั ฐ เป็ น ผู ้ใ ต้ป กครอง ไม่ ไ ด้ม องประชาชนเป็ นลู ก ค้า ผู ้ม ารับ บริ ก าร และเห็ น ว่า ควรมี ก ารนํ า เอาความรู ้ ประสบการณ์ และรูป แบบการบริ ห ารจากภาคธุ ร กิ จ เอกชนมาประยุ ก ต์ใ ช้ และ .) การบริ ห าร ตามแนวทางของการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ ซึ งตามที กล่ าวแล้ว ว่า เป็ นแนวคิ ดสู ง สุ ด ของการบริหารภาครัฐและมีความเป็ นปั จจุบนั มากทีสุด ดั ง นั1 น เพื อให้เ กิ ด ความชั ด เจนและเห็ น ความสั ม พั น ธ์ กั บ เป้ าหมายในการพั ฒ นาประเทศ โดยอาศั ย กลไกภาครั ฐ เป็ นตั ว ขั บ เคลื อน ในหั ว ข้อ นี1 จึ ง จะกล่ า วถึ ง แนวคิ ด องค์ ป ระกอบ และข้อเสนอแนะในการปฏิรปู การบริหารภาครัฐของไทย

แนวคิด การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่เกิดจากการมองเห็นจุดอ่อนของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ที ไม่ ไ ด้ใ ห้บ ทบาทของประชาชนเข้า ไปมี ส่ ว นร่ว มในการบริ ห ารจัด การกิ จ การสาธารณะของรัฐ อย่างชัดเจน กล่าวอีกอย่างหนึ ง คือ การบริหารตามแนวคิดของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ยงั คงรวม ศูนย์อํานาจไว้ทีหน่ วยงานของรัฐอย่างเบ็ดเสร็จ กล่าวคือ หน่ วยงานของรัฐให้อํานาจในการบริหาร หรือตัดสินใจในกิจการสาธารณะ (โดยเฉพาะอย่างยิงในสังคมไทย) ไว้ทีผูบ้ ริหารสูงสุดแต่เพียงผูเ้ ดียว และมัก จะกํา หนดภารกิ จ ของหน่ วยงานไว้อ ย่างชัดเจนไว้ว่า แต่ ละหน่ ว ยงานจะทํา อะไรได้บ า้ ง (ในความเป็ นจริง ควรกําหนดว่า แต่ละหน่ วยงานทําอะไรไม่ได้บ า้ ง) หน่ วยงานภาครัฐเองจึ ง ขาด ความคล่องตัวในการตอบสนองต่อปั ญหาและความต้องการของประชาชนส่งผลให้บ่อยครั1งหน่ วยงาน ที เล็ ก กว่า ระดับ กรมหรื อ กระทรวงไม่ส ามารถตอบสนองต่ อ สถานการณ์ แ ละพลวัต ของสัง คมได้ ทันท่วงที ยกตัวอย่างเช่น เมือมองไปทีการบริหารราชการส่วนภูมิภาค จะพบว่า ประชากรส่วนใหญ่ ซึ งอาศัย อยู่น อกกรุ ง เทพมหานครมัก จะไม่ ไ ด้รับ บริ ก ารที มี คุ ณ ภาพ รวดเร็ ว หรื อ ตอบสนองต่ อ ความต้องการได้อย่างปั จจุ บันทันด่วน ส่วนหนึ งเป็ นเพราะว่า ผูว้ ่าราชการจังหวัดไม่จําเป็ นต้อง รับ ผิ ด ชอบและรับ ฟั ง ความคิ ด เห็ น ของประชาชน ทั1 ง นี1 เพราะประชาชนมิ ใ ช่ ผู ้บัง คับ บั ญ ชาของ ผู ้ว่ า ราชการจั ง หวัด และในขณะเดี ย วกั น ผู ้ว่ า ราชการจั ง หวัด มี ข ้อ จํ า กั ด ในการควบคุ ม หรื อ กํา กับ บริ ก ารของรัฐ ที อยู่ใ นพื1 นที ที ตนเองรับ ผิ ด ชอบส่ ง ผลให้บ ริ ก ารสาธารณะของรัฐ ในภูมิ ภ าค มี คุ ณ ภาพบริ ก ารที ด้อ ยขาดความสะดวกและความรวดเร็ ว ในการให้บ ริ ก ารเมื อเที ย บกั บ บริก ารระดับ เดี ยวกันในกรุง เทพมหานคร ที ยกมาเป็ นตัวอย่างนี1 ชี1 ให้เห็นว่า การปฏิรูปการบริหาร ราชการตามแนวทางการบริ ห ารภาครั ฐ แนวใหม่ น อกจากจะไม่ ส ามารถเพิ มประสิ ท ธิ ภ าพ ประสิ ท ธิ ผ ล และสร้า งความโปร่ ง ใสในระบบการบริ ห ารที แตกต่ า งไปจาการบริ ห ารภาครั ฐ แบบดั1ง เดิ มแล้ว การบริหารภาครัฐแนวใหม่ยัง ไม่สามารถก่อให้เ กิ ดการเปลี ยนแปลงในเรืองของ

132

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

การพัฒนาคุ ณภาพบริก ารของบริก ารสาธารณะของรัฐที ดี ขึ1นซึ งเป็ นเหตุ ผ ลเบื1 องต้นและมีน1ํ าหนั ก เพี ย งพอที ชี1 ให้เห็นถึ ง ความจําเป็ นที จะต้องมีก ารการพัฒนาแนวคิดการบริหารภาครัฐที ลึ ก ซึ1 งกว่า แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ในบริบ ทของประเทศไทยจะเห็น ได้ว่า แนวคิ ด ของการบริ ห ารภาครัฐแนวใหม่ไ ด้รับ การส่ ง เสริ ม สนับสนุ น และเผยแพร่โดยทางอ้อมจากธนาคารโลก (Kaufmann and Kraay, 2006b; Kaufmann, 2007) โดยเฉพาะอย่างยิง ในช่วงระยะเวลานั บตั1งแต่ทีประเทศไทยได้ประสบกับวิกฤติเศรษฐกิ จ ฟองสบู่แตก หรื อที เรี ย กกัน ว่า “ภาวะวิก ฤติ เ ศรษฐกิ จ ต้มยํา กุ ง้ ” ที ได้เ ริมเกิ ด ขึ1 นในประเทศไทย และลุ ก ลามไปเป็ นปั ญหาเศรษฐกิ จ ของโลก ในช่ ว งระยะเวลาปี ค.ศ. 1997– ,%%% ซึ ง วิก ฤติ เศรษฐกิ จ ของโลกในครั1ง นั1 นได้ให้แง่ คิ ดทางวิช าการแก่ ธนาคารโลกว่า การมี ธรรมาภิ บ าล ของภาครัฐ เป็ นองค์ป ระกอบที สํ า คัญ ของความสํา เร็ จ ในการฟื1 นฟู ปั ญหาวิ ก ฤติ ท างเศรษฐกิ จ ของประเทศกํา ลัง พัฒ นา หรื อ ประเทศที กู ้ยื ม เงิ น จากกองทุ น การเงิ น ระหว่า งประเทศและจาก ธนาคารโลกเพือนํามาใช้ในการลงทุนหรือฟื1 นฟูทางเศรษฐกิจ คําว่า “ธรรมาภิ บาล” ในบริบทของการพัฒนาระหว่างประเทศ และในมุมมองของสถาบันการเงิ น ระหว่างประเทศ หมายถึ ง “รูปแบบและแนวทางในการบริหารกิจการสาธารณะ” ซึงครอบคลุมถึ ง กระบวนการในการตัดสิ นใจเชิ ง นโยบาย การนํ านโยบายภาครัฐ ไปปฏิบัติ และการใช้ทรัพ ยากร ของประเทศ เพือก่อให้เกิดความเจริญมังคังและมันคงทางเศรษฐกิจ (UNDP, 2010) ซึงมีนัยยะว่า ผู ้ ที จะทํ า ให้เ กิ ด ธรรมาภิ บ าลได้ คื อ รั ฐ บาลที เข้า มาปกครองประเทศในระยะแรกๆ สถาบัน การเงิ น ระหว่า งประเทศทัวไปและนั ก วิช าการทางด้า นรัฐ ประศาสนศาสตร์ม องเห็ น ว่า ไม่มี ค วามจํา เป็ นใดๆ ที จะต้อ งเรี ย กชื อตามเจตนารมณ์ที หมายถึ ง ว่า “ธรรมาภิ บ าลของรัฐ ” หรือ “Public Governance” แต่เลือกใช้คาํ ว่า “ธรรมาภิบาลทีดี” หรือ “Good Governance” ซึงเป็ น คําทีสละสลวยและมีนัยยะเชิงบวกมาแทนคําว่า ธรรมาภิบาลของรัฐ โดยระมัดระวังทีจะไม่นําคํานี1 ไป ผูกติดกับคําว่า “คอรัปชัน” (Kaufman, 2007) ซึงเป็ นคําทีมีความหมายในเชิงลบ ถึงแม้จะมี นั ย ยะว่า ประเทศกําลัง พัฒนาที มีปั ญหาทางเศรษฐกิ จ มีสาเหตุ ส่วนหนึ งมาจากไม่สามารถขจัด หรือลดปั ญหาการคอรัปชันภายในประเทศของตน แต่ไม่ปรากฏว่า สถาบันการเงินระหว่างประเทศ จะกล่าวถึงหรือใช้คาํ ว่า “คอรัปชัน” ในเอกสารโต้ตอบทีเป็ นทางการกับประเทศกําลังพัฒนาทีติดต่อ หรือขอกูย้ ืมเงินจากสถาบันการเงินระหว่างประเทศ เป็ นทีเข้าใจกันโดยทัวไปในหมู่นักวิชาการทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ว่า ธรรมาภิบาลของรัฐเป็ น เรืองทีเกียวข้องกับระบบการเมืองและการปกครองของประเทศ (Torfing and Triantafillou, 2013) ในความหมายดั1งเดิ มของคําว่า ธรรมาภิบาลภาครัฐ หมายถึ ง ว่า ผูน้ ํ าประเทศ (ซึงรวมถึ งผูบ้ ริหาร สูง สุ ดของหน่ วยงานภาครัฐ) จะต้องบริหารให้ครบ ทั1ง x องค์ประกอบของธรรมาภิ บ าลอันได้แก่ ˆ) บริหารให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด (Efficiency and Effectiveness) เช่นเดียวกันกับ ในภาคเอกชน ,) กระบวนการบริหารนั1นจะต้องมีความโปร่งใส (Transparency) ‰) ภายใต้กฎหมาย ระเบีย บหรือแนวปฏิบัติทีกําหนดไว้อย่างชัดเจนและไม่เลือกปฏิบัติ (Rules of Law) .) หาก

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

133

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

เกิ ด ข้อ ผิ ด พลาดใดๆ อันเป็ นผลสื บ เนื องมาจากการตัด สิ นใจ (เชิ ง นโยบาย) ของผู ้นํ า ประเทศที ผิ ดพลาดและก่อ ให้เกิ ด ผลเสี ย หรือผลกระทบต่อประชาชนหรือต่อประเทศชาติ ผู ้นําจะต้องแสดง ความรับ ผิ ด ชอบต่อการตัด สิ นใจของตนเอง (Accountability) -) ในการได้มาซึ งทางเลื อ กหรื อ การตั ด สิ น ใจเชิ ง นโยบายนั1 นจะมี พื1 นฐานและเกิ ด จากการมี ส่ ว นร่ ว มของประชาชน (People Participation) |) โดยผ่ า นการหาฉัน ทามติ (Consensus) เพื อให้แ น่ ใ จว่า นโยบายหรื อ การดําเนิ นการของรัฐทีนํ ามาปฏิบัติ $) สามารถแก้ไขปั ญหาและตอบสนองต่อความต้องการของ ประชาชน (Responsiveness) และ x) มีการปฏิบตั ิอย่างเป็ นธรรมหรือเท่าเทียมกันโดยปราศจาก การแบ่ ง แยกหรือกี ดกันคนกลุ่ มใดกลุ่ มหนึ งหรือพื1 นที ใดพื1 นที หนึ ง (Equity and Inclusiveness) องค์ป ระกอบทั1ง x ที กล่ าวมานี1 ตามทฤษฎี ถือ ว่า นอกจากจะเป็ นกระบวนการในการก่ อให้เ กิ ด ประสิทธิ ภาพและประสิทธิ ผลแล้ว ยังเป็ นกลไกที เข้มแข็งในการควบคุ มการบริหารของรัฐมิให้เกิ ด ระบบเศรษฐกิจทีมีตน้ ทุนสูง (High Cost Economy) ซึงเป็ นคําอีกคําหนึ งทีนักวิชาการและสถาบัน การเงินระหว่างประเทศใช้เพือหลีกเลียงคําว่าคอรัปชัน (Hamilton-Hart, 2002; Haque, 2004) ที กล่ า วมานี1 สะท้อ นให้เ ห็ น ว่า แกนหลัก ของการปฏิ รู ป ระบบการบริ ห ารภาครัฐ อยู่ ที การสร้า ง ธรรมาภิ บ าลภาครัฐ การมี ธ รรมาภิ บ าลภาครัฐเป็ นฐานรากที สํา คัญ อันนํ า มาซึ งการบริ ห ารที มี ประสิทธิ ภาพและประสิทธิ ผลภายใต้ระบบการบริหารแบบกระจายอํานาจ ซึงเป็ นระบบทีไม่เอื1 อต่อ การเกิ ด ระบบเศรษฐกิ จ ที มี ต ้น ทุ น สู ง ทั1ง นี1 เพราะองค์ป ระกอบของธรรมาภิ บ าลภาครัฐ อี ก $ องค์ป ระกอบได้ทํา หน้ า ที ร่ ว มกัน ในฐานะเป็ นกลไกในการลดต้น ทุ น การผลิ ต ของภาครัฐ ซึ ง ความไม่สาํ เร็จในการปฏิรปู การบริหารภาครัฐตามแนวทางการบริหารภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย และในหลายประเทศมีสาเหตุหลักอยู่ทีระบบการเมืองของประเทศไม่สามารถสร้างธรรมาภิบาลของ ภาครัฐให้เกิดขึ1 นได้ ทั1งนี1 เพราะระบบการเมืองจําเป็ นต้องอาศัยทรัพยากรจากแหล่งต่างๆ ทั1งจาก ภาครัฐ และภาคเอกชนมาเป็ นพลัง หล่ อ เลี1 ยงให้ร ะบบการเมื อ งขับ เคลื อนต่ อ ไปได้ การมี ร ะบบ เศรษฐกิจทีมีตน้ ทุนสูงเป็ นปั จจัยนํ าเข้าของการดํารงอยู่ของทั1งระบบการเมืองและตัวนั กการเมืองที จะต้องเป็ นผูส้ ร้างระบบธรรมาภิ บ าลภาครัฐให้เกิ ดขึ1 นและจะต้องเป็ นผูน้ ํ าธรรมาภิ บ าลภาครัฐไป เชื อมโยงการพัฒนาเศรษฐกิ จ ของประเทศเพื อให้ป ระเทศมีความมังคัง มันคง และยังยืน (ดัง เช่น ในกรณีของสาธารณรัฐสิงคโปร์) นักวิชาการทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์มองว่า ในโลกแห่งความเป็ นจริง ระบบการเมืองโดยเฉพาะใน ประเทศทีกําลังพัฒนาดํารงอยู่ได้ดว้ ยระบบเศรษฐกิจทีมีตน้ ทุนสูง ในสภาวการณ์เช่นนี1 การบริหาร ภาครัฐแนวใหม่จึงมิใช่ยาขนานเอกทีจะใช้ในการแก้ไขปั ญหาและขจัดจุดอ่อนทางการบริหารภาครัฐ ในบริบทของประเทศไทย การบริหารภาครัฐแนวใหม่เป็ นเพี ยงวาทกรรมใหม่ทางการบริหาร หรือ อย่ า งดี ที สุ ด เป็ นได้เ พี ย งแค่ อุ ด มการณ์ ท างการบริ ห ารที ยากจะนํ า ไปปฏิ บั ติ ใ ห้สั ม ฤทธิ{ ผลได้ สถานการณ์เช่นนี1 มิได้เกิดขึ1 นเฉพาะในประเทศไทย แต่ได้เกิดขึ1 นในหลายภาคส่วนของโลก โดยเฉพาะ อย่างยิงในหมู่ประเทศกําลังพัฒนาทั1งหลายทัวโลก องค์การพัฒนานานาชาติ อย่างเช่น องค์การเพือ ความร่วมมือทางเศรษฐกิ จ และการพัฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) โครงการพัฒนาแห่ง สหประชาชาติ (United Nations Development

134

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

Programme: UNDP) กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) และ ธนาคารโลก (World Bank) เป็ นต้น ต่างก็มีความสนใจและมองเห็นประโยชน์ จากการพัฒนา เศรษฐกิ จ ของประเทศกําลัง พัฒ นา ดัง นั1 น องค์ก ารนานาชาติ เหล่า นี1 จึ ง มี ความประสงค์ที จะเห็ น ประเทศกําลังพัฒนาทั1งหลายมีการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม แต่ในขณะเดียวกัน องค์การเหล่านี1 มองเห็ น ถึ ง ความไม่ เ หมาะสมของแนวทางการพัฒ นาและรู ป แบบความช่ ว ยเหลื อ ในทางด้า น การพัฒนาทีเคยใช้ในยุคสงครามเย็น ซึงเป็ นการพัฒนาภายใต้แนวคิดการสร้างสภาวะความทันสมัย (Modernization) ให้เ กิ ดขึ1 นในประเทศโลกที สาม 1 องค์ ก ารนานาชาติ เ หล่ า นี1 มองเห็ น ว่ า โลกยุ ค ปั จจุ บัน หรื อ ในศตวรรษที ,ˆ แตกต่ า งกับ โลกในอดี ต หรื อ ในศตวรรษที ,% อย่ า งมาก แนวทางการพัฒนาในอดีตได้ก่อให้เกิดสภาวะพึงพิงซึงไม่ได้เป็ นผลดีในระยะยาวและเป็ นการพัฒนาที ไม่ยงยื ั น (Dependency Theory) 2 แนวทางการพัฒนาที เหมาะสมกับ ประเทศกําลัง พัฒ นาในยุ คปั จจุ บัน คือ การพัฒ นาจากภายใน (Development from within) 3 ซึงสอดคล้องกับกระบวนทัศน์ใหม่ในยุคปั จจุบนั ทีมองว่า ธรรมาภิบาล ที ดี จะเกิ ด ขึ1 นไม่ ไ ด้ ห ากผู ้ นํ าประเทศไม่ ส ร้า งนโยบายที สอดคล้ อ งกั บ สภาพปั ญหาและ ความต้อ งการของประชาชนและไม่กํา หนดเป้ าหมายในการยกระดับ คุ ณ ภาพชี วิตของประชากร ในประเทศให้ชดั เจน การให้ความสําคัญกับเรืองของนโยบายซึงเป็ นผลผลิตของระบบการเมืองทําให้ เกิดการต่อยอดทางความคิดต่อไปว่า นโยบายสาธารณะเป็ นเรืองทีเกียวข้องกับอํานาจอธิปไตยของ ประชาชน ซึงนักรัฐศาสตร์ส่วนหนึ งมองว่า การปกครองระบอบประชาธิปไตยเป็ นระบอบทีให้อาํ นาจ อธิ ป ไตยแก่ ป ระชาชนได้อ ย่า งเต็ ม ที แต่ บ่ อ ยครั1ง เราไม่ เ ห็ น ความเจริ ญ ก้า วหน้า หรื อ ประสบกับ สภาวะชะงัก งันทางเศรษฐกิ จ ของประเทศเป็ นเพราะรัฐ บาลไม่ได้ถือ โอกาสใช้ค วามเบ่ ง บานของ การปกครองทีเป็ นประชาธิปไตยเข้าไปทําการจัดรูปแบบการปกครองทีเอื1 อหรือส่งเสริมให้ประชาชน เข้า มามี ส่ ว นร่ ว มในการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะ ซึ งทั1 ง หมดนี1 เป็ นจุ ด เริ มต้น ของแนวคิ ด การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่

1

ตัวอย่างของแนวคิดในการพัฒนาประเทศโลกทีสามตามแนวทางของการสร้างภาวะความทันสมัย สามารถหาดูได้จาก Lipset (1959) Tipps (1973) Przeworski and Limongi (1mm$) และ Arat (1988) 2 ตัวอย่างของแนวคิดเกียวกับภาวะการพึงพิงทางการพัฒนาสามารถหาอ่านได้จาก Leys (1977) Stein (1979) และ Nhema and Zinyama (2016) 3 รายละเอียดและข้อวิเคราะห์หรือข้อเสนอเกียวกับกลยุทธ์การพัฒนาจากภายในโดยการใช้ศกั ยภาพ และทรัพยากรภายในประเทศและทําการปรับเปลียนมุมมอง ทัศนคติ และกระบวนทัศน์ในการพัฒนา ของผูบ้ ริหารและนักพัฒนา สามารถหาอ่านได้จาก Dale and Hill (2001) และ Turvey (2007) พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

135

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

องค์ประกอบ เมือพิจารณาเพียงผิวเผิน เราอาจจะมองไม่เห็นความแตกต่างระหว่างการบริหารภาครัฐแนวใหม่กับ การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ ทั1งนี1 เพราะการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่มีฐานคติ ว่าผูน้ ํ าประเทศจะต้องจัดให้มี ˆ) ธรรมาภิ บ าลภาครัฐที ดี ,) โครงสร้างทางการบริหารประเทศ แบบกระจายอํา นาจโดยที ตัว ของผู ้บ ริ ห ารเองจะต้อ งไม่ มี บุ ค ลิ ก ภาพที เป็ นลัก ษณะอํา นาจนิ ย ม และหน่ วยงานภาครัฐต้องไม่ทาํ หน้าทีเสมือนเป็ นศูนย์กลางของอํานาจทางการเมืองโดยไม่สามารถ ทัด ทานการใช้อํา นาจที ไม่ช อบธรรมของนั ก การเมื อง และ ‰) การส่ง เสริม ให้ภ าคเอกชนเข้า มา ทําการแทนรัฐในกิจการทีรัฐทําได้ไม่ดีหรือด้อยประสิทธิภาพและด้อยประสิทธิผล การจัดการปกครอง สาธารณะแนวใหม่ยัง คงรัก ษาฐานคติ นี1 ไว้เ ช่น เดี ย วกันกับ การบริห ารภาครัฐ แนวใหม่ใ นปั จจุ บัน แนวคิดการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ได้เป็ นยุทธศาสตร์ใหม่ในการปฏิรูปการบริหารภาครัฐ ในหมู่ประเทศกําลังพัฒนาทีไม่ประสบกับความสําเร็จจากการปฏิรูปตามแนวทางการบริหารภาครัฐ แนวใหม่ แต่อย่างไรก็ ตาม ประเทศที สามารถบรรลุ คติ ฐานสามข้อ นี1 แล้วอาจจะไม่มีความจําเป็ น เร่งด่วนทีจะปฏิรูปการบริหารภาครัฐตามแนวทางของการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่เท่ากับ ประเทศที ยัง ไม่ป ระสบความสํา เร็จ ในการปฏิรูป การบริห ารภาครัฐตามแนวทางของการบริ ห าร ภาครัฐแนวใหม่ เมือมองพัฒนาการของการบริหารภาครัฐจากลักษณะทางการบริหารจะเห็นได้วา่ การจัดการปกครอง สาธารณะแนวใหม่เป็ นพัฒนาการทางการบริหารภาครัฐขั1นสูงสุ ด อย่างไรก็ตาม แต่ละประเทศไม่ จําเป็ นต้อ งทํา การพัฒนาการบริห ารภาครัฐ ในเชิ ง เส้นตรง ซึ งหมายถึ ง ว่า ประเทศไทยไม่จําเป็ น ต้องปฏิรูป การบริหารภาครัฐให้สําเร็จ ตามแนวทางการบริหารภาครัฐแนวใหม่ก่อนจึ ง จะสามารถ ก้าวเข้าสู่การบริหารประเทศตามแนวทางของการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ เมือพิจารณา จากมุ ม มองของวิ ช าจิ ต วิ ท ยา เราสามารถกล่ า วได้ว่ า จะไม่ ก่ อ ให้เ กิ ด ประโยชน์ แ ต่ อ ย่ า งใด หากชนชั1นผูน้ ํ าหรือนั ก วิชาการทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ของไทยยัง คงมุ่งรณรงค์หรือเผยแพร่ ให้นํ า แนวคิ ด การบริ ห ารภาครั ฐ แนวใหม่ ม าใช้ใ นการปฏิ รู ป การบริ ห ารภาครั ฐ อี ก ครั1ง หนึ ง เพราะการกระทําเช่นนั1 นจะไม่สามารถพลิกฟื1 นหรือปลุกกระตุน้ ให้เกิดการปฏิรูป หรือเปลียนแปลง พฤติกรรมทางการบริหารของผูบ้ ริหารภาครัฐ ดังนั1น ประเทศไทยจําเป็ นต้องมีการนําองค์ความรูใ้ หม่ ทีเรียกว่า “แนวคิดการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่” มาเป็ นแนวทางในการปฏิรูปการบริหาร ภาครัฐอีกครั1งหนึ ง แนวคิ ด การจัด การปกครองสาธารณะแนวใหม่ เมื อมาวิเ คราะห์ใ นแง่ อ งค์ป ระกอบจะเห็ น ได้ว่า แนวคิ ดนี1 เปรีย บเสมือ นผลิ ต ภัณ ฑ์เก่ า (การบริห ารภาครัฐ แนวใหม่) ที นํ า มาบรรจุ หี บ ห่อใหม่ใ ห้ มี ค วามสวยหรู เพื อดึ ง ดู ด ความสนใจที จะจับ ต้อ งหรื อ ซื1 อไปใช้ค ล้า ยคลึ ง กับ เหตุ ก ารณ์ ใ นอดี ต ที

136

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

ภาครัฐ ของไทยพยายามที จะนํ า แนวคิ ด ที เกี ยวข้อ งกับ “การปรับ รื1 อระบบ” (Re-engineering)4 หรื อ “การบริห ารจัด การคุ ณ ภาพโดยรวม” (Total Quality Management)5 มาใช้เพื อเป็ น กรอบแนวคิดในการกําหนดยุ ทธศาสตร์การปฏิรูปโครงสร้างการบริหารและคุณภาพบริการของรัฐ ซึงเมือมองย้อนไปในอดีตจนถึงวันนี1 จะเห็นได้วา่ แนวคิดทั1งสองมาไม่ส่งผลให้เกิดการปฏิรูประบบและ วัฒ นธรรมในการบริ ห ารภาครัฐ ของไทย จากประสบการณ์ ใ นอดี ต และเมื อมองไปในอนาคต ทําให้คาดคิดได้วา่ การปฏิรูปการบริหารภาครัฐของไทยยังคงต้องดําเนิ นการต่อไป และประเทศไทย ยังจําเป็ นทีจะต้องมีการคิดค้นออกแบบหรือปรับระบบราชการของไทยขึ1 นมาใหม่ ตามแนวทางของ ออสบอร์น และ เกเบลอร์ (Osborne and Gaebler, 1992) ทีใช้คาํ ว่า “Reinventing Government” ซึ งมิได้หมายถึ ง เฉพาะมิติทางโครงสร้าง แต่จ ะรวมถึ ง มิติของอํา นาจ ค่านิ ย ม และวัฒนธรรมทาง การบริหารของข้าราชการหรือผูบ้ ริหารระดับสูงในภาครัฐซึ งเป็ นสิงทียากทีจะสําเร็จ หรือทีเรียกว่า “Herculean Work” (Osborne, 2007) การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่เป็ นการนําองค์ความรู ้ ทางด้านระบบการเมืองมาบูรณาการกับ องค์ความรูท้ างด้านรัฐประศาสนศาสตร์ทําให้ก ารบริหาร ตามแนวทางของการปกครองสาธารณะแนวใหม่ มีลกั ษณะเป็ นการบริหารเชิงระบบ โดยนักวิชาการ มองว่ า นโยบายซึ งเป็ นผลผลิ ต ของระบบการเมื อ ง เมื อนํ า ไปบริ ห ารจะเกี ยวข้อ งกั บ วิ ช า รัฐ ประศาสนศาสตร์ เมื อมองในเชิ ง ระบบ นโยบายก่ อ ให้เ กิ ด แผนงานที นํ า ไปสู่ ก ารให้บ ริ ก าร สาธารณะของรัฐ ในขณะเดี ย วกัน ตัวนโยบาย แผนงาน และบริก ารของรัฐจะต้องมีป ฏิสัมพันธ์ ซึงกันและกัน ดังนั1 น ผลจากการให้บริการตามนโยบายของรัฐจะส่งผลย้อนกลับไปเป็ นปั จจัยนําเข้า สู่ระบบการเมืองอีกครั1งหนึ ง (Torfing and Triantafillou, 2013) แต่ท1ังตัวนโยบายและบริการ ของรัฐจะต้องเกิ ดขึ1 นจากการมีส่ว นร่วมของผู ้มีส่วนได้ส่ว นเสี ย ซึ งประกอบด้วย ภาคประชาสัง คม ภาคธุ รกิจ ข้าราชการ หรือผูบ้ ริหารองค์ก ารภาครัฐและสื อมวลชน การมีส่วนร่วมของทุ กภาคส่วน จะเกิ ดขึ1 นได้ต่อเมือผูน้ ํ าประเทศหรือผูบ้ ริหารระดับ สูงของภาครัฐได้เปิ ดพื1 นทีสาธารณะให้ทุกฝ่ าย เข้ามาร่วมวิเคราะห์ ตรวจสอบ และประเมินผลงานและคุณภาพบริการของรัฐ การจัด การปกครองสาธารณะแนวใหม่ แม้จ ะเป็ นกรอบแนวคิ ด ที พัฒ นามาจากทางสาขาวิ ช า รัฐประศาสนศาสตร์ แต่การบริหารเป็ นการมองในเชิงระบบการเมือง (Political System) ตาม กรอบแนวคิดของ อีสตัน (Easton, 1953; 1965a; 1965b) ซึงมีฐานคติวา่ ในสังคมหรือประเทศ ทีมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย ผูบ้ ริหารประเทศหรือผูบ้ ริหารสูงสุขององค์การภาครัฐจะต้องมี ความรั บ ผิ ด ชอบต่ อ ชี วิ ต ความเป็ นอยู่ ข องประชาชน (Accountability) เพราะประชาชนเป็ น ผูเ้ ลือกผูบ้ ริหารตามระบบการเมืองทีเป็ นประชาธิปไตย หากผูบ้ ริหารตัดสินใจหรือทําอะไรผิ ดพลาด และเกิดความเสียหายต่อประเทศหรือไม่เป็ นทีถูกใจของประชาชน ประชาชนมีสิทธิ{ เปลียนผูบ้ ริหาร เมือมีการเลื อกตั1ง เกิดขึ1 นอี กครั1ง หนึ ง ในทางตรงกันข้ามหากผูบ้ ริหารสร้างความเจริญมังคังให้แก่ 4

รายละเอียดของแนวคิด Re-engineering สามารถอ่านได้จาก Hammer and Stanton (1948) Mechling (1994) และ Hollings et al. (1996) 5 รายละเอียดของแนวคิด Total Quality Management สามารถอ่านได้จาก Kanji and Asher (1996) และ Ross and Perry (1999) พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

137

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

ประเทศและยกระดับ คุ ณ ภาพชี วิ ต ของประชาชนให้ดี ขึ1 น ประชาชนก็ จ ะเลื อ กผู ้บ ริ ห ารเดิ ม เพื อ เข้ามาบริหารประเทศอีกครั1งหนึ ง เนื องจากการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อํานาจอธิ ปไตยอยู่ทีประชาชนไม่ได้อยู่ทีนักการเมือง หรือผูป้ กครองประเทศ ผูป้ กครองประเทศนอกจากจะต้องฟั งเสียงหรือข้อเสนอแนะของประชาชนแล้ว ผูป้ กครองประเทศยังจะต้องเข้ามารับใช้ประชาชน ผูป้ กครองประเทศหากสามารถบริการประชาชน ได้ดี แ ละเป็ นที พึ ง พอใจของประชาชน ผู ้บ ริ ห ารก็ จ ะเปลี ยนสถานภาพจากผู ้บ ริ ห ารสู ง สุ ด ไปเป็ น ผูน้ ําของประเทศ ดังคําพูดทีว่า “การให้บริการคือการนํา” ซึงตรงกับคําพูดในภาษาอังกฤษทีพูดกันว่า “To serve is to lead” ผูน้ ําประเทศจะต้องตระหนักว่าตนเองไม่ใช่ผูป้ กครองประเทศ แต่เป็ นผูน้ ํา ที เข้า มารับ ใช้ป ระชาชน (Servant Leader) ที กล่ า วนี1 มี นั ย ยะว่า การบริ ห ารตามแนวทางของ การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่จะเกิดขึ1 นได้น1ั น องค์ประกอบหนึ งทีสําคัญและจําเป็ นอย่างยิง คื อ การมี ภ าวะผู ้นํ า ของผู ้บ ริ ห ารประเทศที มี เ จตจํา นงทางการเมื อ งที ชัด เจนว่า จะเข้า มารับ ใช้ ประชาชนไม่ใช่เข้ามาปกครองประชาชน ภายใต้ฐ านคติ ข องการปกครองในระบอบประชาธิ ป ไตยที มี ผูน้ ํ าของประชาชนและเพื อประชาชน เราจะคาดหวัง ได้ว่า หากเปรีย บเที ย บการบริห ารองค์ก ารภาครัฐอันมีจุ ดมุ่ง หมายปลายทางอยู่ที ความเจริญมังคังของประเทศและคุณภาพชีวติ ทีดีขึ1นของประชาชนท่ามกลางกระแสความเปลียนแปลง ของโลกซึ งเปรี ย บเสมื อ นกระแสนํ1 า ผู ้นํ า ประเทศและผู ้บ ริ ห ารระดั บ สู ง ขององค์ ก ารภาครั ฐ จะต้องตระหนั ก ว่า ตนเองทําหน้าทีเป็ นผูถ้ ื อหางเสือเรือมิใช่ผูพ้ ายเรือ (Osborne and Gaebler, 1992) ดัง นั1 น จึ ง ไม่ไ ด้มี ห น้า ที เป็ นผู ้ให้บ ริก าร แต่ จ ะต้องทํา หน้า ที เป็ นผู ้ดูแ ลกํา กับ ให้บ ริก าร สาธารณะของรัฐ ทั วถึ ง เป็ นธรรม และมี คุ ณ ภาพสอดคล้อ งกั บ ความต้อ งการของประชาชน ตามเป้ าหมายของการยกระดับ คุ ณ ภาพชี วิตของประชาชน และในเป้ าหมายนี1 ผูน้ ํ าประเทศและ ผู ้บ ริ ห ารองค์ก ารภาครัฐ ระดั บ สู ง จะต้อ งกระจายอํ า นาจไปสู่ อ งค์ก รปกครองส่ ว นท้อ งถิ นและ ลงลึ ก ไปถึ ง ชุ ม ชน ส่ ว นในระดับ ประชาชน ผู ้นํ า ประเทศและผู ้บ ริห ารระดับ สู ง ของภาครัฐ จะต้อ ง เสริมสร้างอํานาจ (Empowerment) ให้ป ระชาขนสามารถวินิจ ฉัย หรือวิเคราะห์ได้ว่า ตนเองควรที จะเลือกและตัดสินใจทีจะกระทําการใดๆ ทีมีประโยชน์ต่อตนเองและต่อประเทศชาติ แนวคิ ดการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่เ ป็ นการพัฒ นาต่อ ยอดแนวคิ ด การบริห ารภาครัฐ แนวใหม่ทีเกิดในประเทศเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ ดังนั1 น จึงยังคงยอมรับแนวคิดของการแข่งขัน ตามกลไกตลาดภายใต้แนวคิดลัทธิ เสรีนิยมใหม่ในมุมมองของ ออสบอร์น และ เกเบลอร์ จึงมองว่า ผู ้นํ า ประเทศหรื อ ผู ้บ ริ ห ารระดับ สู ง ของภาครัฐ จะต้อ งสนั บ สนุ น หรื อ ส่ ง เสริ ม ให้มี ก ารแข่ ง ขัน กัน ในทุ ก ภาคส่ ว นของประเทศ โดยมี ค วามเชื อว่า การแข่ ง ขัน จะทํา ให้บ ริ ก ารสาธารณะมี คุ ณ ภาพ ในขณะเดียวกัน รัฐจะต้องปล่อยให้กลไกการตลาดทําหน้าทีกําหนดราคาโดยรัฐไม่เข้าไปแทรกแซง ซึ งจะส่ ง ผลให้เ กิ ด ประสิ ท ธิ ภ าพและประสิ ท ธิ ผ ลสู ง แต่ รั ฐ จะต้อ งไม่ เ ข้า ไปร่ ว มแข่ ง ขั น กั บ ภาคเอกชน โดยเฉพาะอย่างยิงในกิจการหรือบริการทีภาคเอกชนทําได้ดี

138

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

นอกจากผู ้นํ า ประเทศหรื อ ผู ้บ ริ ห ารระดั บ สู ง ของภาครัฐ จะต้อ งกํ า หนดเป้ าหมายและทิ ศ ทาง ของประเทศแล้ว พวกเขายั ง จะต้อ งทํ า หน้ า ที เป็ นเสมื อ นนายเรื อ ที คอยถื อ หางเสื อ เรื อ ให้ แล่นไปสู่ทิศทางและเป้าหมายทีต้องการไปถึงซึงในบริบทของประเทศคือ ความเจริญมังคังและมันคง ทางเศรษฐกิ จ และสัง คม ผูน้ ํ าประเทศหรือผูบ้ ริหารระดับ สูง ของภาครัฐจะต้องไม่ใช่เป็ นผูท้ ี เข้ามา ออกกฎเกณฑ์หรือใช้กฎหมายเป็ นเครืองมือในการสร้างความชอบธรรมให้กับ ตนเองทั1ง ในแง่ของ การอยู่ใ นตํา แหน่ ง และการตัด สิ น ใจทางการบริ ห ารของตนเอง ในแนวคิ ด ของ ออสบอร์น และ เกเบลอร์ เรีย กการบริหารแบบนี1 ว่า “การบริหารที ขับ เคลื อนโดยพันธกิ จ หรือพันธะสัญญาที ให้ไว้ กับประชาชนมิใช่โดยกฎระเบียบ” ในการบริ ห ารหรื อ จัด สรรงบประมาณให้แ ก่ ภ าคส่ ว นหรื อ องค์ก ารต่ า งๆ ที ยึ ด ถื อ เป้ าหมายของ ประเทศร่ ว มกัน หรื อ ที ทํ า งานบนเป้ าหมายเดี ย วกัน จะต้อ งจัด สรรโดยดู จ ากผลงานของแต่ ล ะ ภาคส่ ว นหรื อ องค์ก ารว่ า ตอบสนองต่ อ เป้ าหมายของประเทศมากน้ อ ยเพี ย งใด มิ ใ ช่ จั ด สรร โดยพิ จ ารณาเฉพาะเป้ าหมายของแต่ละองค์ก าร และที สําคัญคือ ผูน้ ํ าประเทศหรือผูบ้ ริหารสูง สุ ด ขององค์ ก ารภาครั ฐ จะต้อ งไม่ ใ ห้ค วามสนใจกั บ การจั ด สรรงบประมาณหรื อ รายจ่ า ยของรั ฐ มากไปกว่าการหารายได้ให้กับประเทศ หากให้ความสําคัญและมุ่งพิจารณาเฉพาะเรืองการจัดสรร หรื อ ใช้จ่ า ยงบประมาณของภาครัฐ ผู ้นํ า ประเทศหรื อ ผู ้บ ริ ห ารสู ง สุ ด ขององค์ก ารภาครัฐ ก็ จ ะ กลายสภาพหรือมีสถานภาพเสมือนเป็ นนักการเมือง การบริหารในรูปแบบของการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่เป็ นการบริหารเชิงระบบ จุดสําคัญ และความสําเร็จ อยู่ทีการสร้างและบริหารเครือข่ายความร่วมมือในหลากหลายระดับทั1ง ในแนวตั1ง และแนวราบทั1ง ระหว่า งภาครัฐ และภาคเอกชน เพื อนํ า ไปสู่ ก ารกํา หนดนโยบายและตัด สิ น ใจ เชิงนโยบายร่วมกันของทุกภาคส่วน (Koppenjan and Klign, 2004) ผูน้ ํ าและผูบ้ ริหารระดับสูง ขององค์ก ารภาครั ฐ จึ ง ต้อ งมี วิ สั ย ทั ศ น์ แ ละสามารถมองเห็ น ปั ญหาและแนวทางแก้ไ ขปั ญหา ในเชิงระบบ อย่างเช่น ปั ญหาความเหลือมลํ1าทางด้านเศรษฐกิจและสังคมของคนในประเทศซึงเป็ น ปั ญหาที ซับ ซ้อ นและมี ห ลากหลายสาเหตุ ร่ว มกัน นอกจากนั1 น ผูน้ ํ า และผู ้บ ริห ารระดับ สูง ของ องค์ก ารภาครัฐ ยัง จะต้อ งมองเห็ น ปั ญหาและแนวทางแก้ไ ขปั ญหาที ไม่ จํา กัด อาณาเขตเฉพาะ ภายในประเทศ ตัวอย่างเช่น ปั ญหาโลกร้อน ปั ญหาอาชญากรรม หรือปั ญหาผูก้ ่อการร้ายข้ามชาติ เป็ นต้น ซึงเป็ นปั ญหาทีไม่จาํ กัดขอบเขตอยูเ่ ฉพาะในพื1 นทีใดพื1 นทีหนึ ง องค์ประกอบทางการบริหารตามแนวทางการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ท1งั หมดทีกล่าวมานี1 โดยสรุ ป มี ดัง ต่ อ ไปนี1 ˆ) บทบาทและสถานภาพของผูบ้ ริ ห ารประเทศที มี ภาวะเป็ นผูน้ ํ า ประเทศ ทํา หน้ า ที เป็ นเสมื อ นนายเรื อ มิ ใ ช่ ผู ้พ ายเรื อ และกระจายอํา นาจทางการบริ ห ารและเสริ ม สร้า ง พลั ง ให้แ ก่ ชุ ม ชน โดยให้ค วามสนใจไปที รายได้ข องภาครัฐ มากกว่ า การจัด สรรค่ า ใช้จ่ า ยหรื อ งบประมาณภาครั ฐ ,) ผู ้บ ริ ห ารระดั บ สู ง ขององค์ก ารภาครั ฐ ทุ ก องค์ ก ารมี ก ารปรั บ เปลี ยน วัฒนธรรมจากการบริหารองค์การเชิงเดียว (Stand-alone Organization) มาเป็ นการบริหารระบบ เครือข่ายขององค์ก ารที มารวมกันเป็ นภาคีหุน้ ส่วนที มีเป้ าหมายร่วมกันของทุ ก องค์ก ารที ต้องการ

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

139

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

เห็นประเทศได้รบั การพัฒนา ‰) ต้องเปิ ดโอกาสให้ทุกภาคส่วนได้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการ กํา หนดนโยบายและแปลงนโยบายไปสู่ ก ารให้บ ริ ก าร และ .) ใช้ก ลไกทางการตลาดเพื อให้มี การแข่ ง ขัน กัน ในการให้บ ริ ก ารของรัฐ ซึ งองค์ป ระกอบทุ ก ข้อ จะต้อ งทํ า งานร่ ว มกัน จึ ง จะเกิ ด พลังทวีคณ ู (Synergy) จะขาดข้อใดข้อหนึ งมิได้ ในการเริ มปฏิ รูป การบริ ห ารภาครัฐ ให้บ รรลุ เ ป้ าหมายของประเทศเพื อที จะก้า วไปสู่ ค วามเป็ น ประเทศที มีความมังคังและมันคงทางเศรษฐกิ จ จําเป็ นอย่างยิงที จะต้องเริมต้นด้วยการสํารวจว่า ในขณะนี1 ประเทศได้บรรลุเงือนไขทั1งสามข้อทีกล่าวมาในข้างต้นแล้วหรือยัง หากพบว่า ยังไม่บรรลุ ตามเงือนไขทั1ง สามข้อ ผูน้ ํ าประเทศจะต้องดําเนิ นการปูพื1 นฐานการบริหารประเทศให้เป็ นไปตาม เงื อนไขดัง กล่ า วเสี ย ก่อ นจึ ง จะดําเนิ น การใน . องค์ป ระกอบของการบริห ารภาครัฐตามแนวคิ ด การบริหารภาครัฐยุคใหม่หรือแนวทางของการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ได้

ข้อเสนอแนะในการปฏิรปู การบริหารภาครัฐของไทย ในปั จจุ บัน นี1 หน่ ว ยงานและธุ ร กิ จ ภาคเอกชนได้เ ข้า มามี บ ทบาทที สํา คัญ และเป็ นกลไกหลัก ใน การพัฒนาและสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจให้แก่ประเทศไทย (ประมาณร้อยละ $9 ของ GDP) โดยที หน่ ว ยงานภาครัฐ ทํา หน้ า ที ในการกํา กับ ดูแ ลและส่ ง เสริ ม กิ จ กรรมทางเศรษฐกิ จ ซึงครอบคลุมถึ งสวัสดิการสังคมและบริการสาธารณะทีมีความสําคัญต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน ทั1งนี1 เศรษฐกิจของไทยจะเจริญเติบโตได้ดีมากน้อยเพียงใด ส่วนหนึ งจึงขึ1 นอยู่กบั บทบาทของภาครัฐ ด้ว ยเหตุ นี1 ที ผ่ า นมาทุ ก ประเทศ ไม่ ว่า จะเป็ นประเทศที พัฒ นาแล้ว หรื อ ประเทศที กํา ลัง พัฒ นา จึ ง ได้พ ยายามพัฒนาและปฏิรูป หน่ วยงานภาครัฐตามแนวทางของการบริหารภาครัฐแนวใหม่ซึ ง ถื อ เป็ นแนวคิ ด กระแสหลั ก ในการปรับ เปลี ยนโฉมหน้ า และปรับ ปรุ ง กระบวนการทํ า งานของ องค์ ก ารภาครั ฐ ให้มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ ประสิ ท ธิ ผ ล และความโปร่ ง ใส อั น เป็ นการเสริ ม สร้า ง ขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในระบบเศรษฐกิจโลกทีมีพลวัตการเปลียนแปลงรุนแรง และรวดเร็วกว่าในอดีตทีผ่านมา ประเทศไทยก็เช่นเดี ยวกันกับ ประเทศกําลังพัฒนาอืนๆ อีก หลายประเทศได้นําแนวคิดการบริหาร ภาครัฐแนวใหม่มาใช้ในการปฏิรูปการบริหารภาครัฐตามเงือนไขของสถาบันการเงินระหว่างประเทศ แต่ไม่ประสบความสําเร็จในการปฏิรูประบบการบริหารราชการและสถานการณ์ ในวันนี1 นักวิชาการ ได้ชี1ให้เห็นแล้วว่า การปฏิรูป ระบบการบริหารภาครัฐครั1ง ใหม่ควรจะดําเนิ นการตามแนวทางของ การจัด การปกครองสาธารณะแนวใหม่โ ดยมี อ งค์ป ระกอบตามที กล่ า วมาข้า งต้น ซึ งจะเห็ น ได้ว่า องค์ประกอบดังกล่าวไม่ได้ให้ความสําคัญกับเรืองโครงสร้างหน่ วยงานภาครัฐมากนัก จุดเน้นทีนําไป สู่ความสําเร็จเกิดจากการนํ าสิงทีเป็ นนามธรรมอันได้แก่ วิสัยทัศน์ กระบวนทัศน์ ค่านิ ยม บทบาท ภาวะผูน้ ํ า และการยึดมันในหลักธรรมาภิบาลของผูบ้ ริหาร มาแปลงให้เป็ นรูปธรรมเพือขับเคลือน องค์การด้วยองค์ความรูท้ ีทันสมัยมิใช่ขบั เคลือนด้วยกฎเกณฑ์หรือระเบียบกฎหมายของทางราชการ

140

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บทที 6 ก้าวต่อไปของการบริหารภาครัฐในประเทศไทย

ในการบริหารภาครัฐ เราจําเป็ นอย่างยิงที จะต้องสร้างระบบการบริหารเครือข่ายหรือการบริหาร ภาคี หุ ้น ส่ ว นให้เ กิ ด ขึ1 นในวัฒ นธรรมขององค์ ก ารภาครั ฐ ซึ งการบริ ห ารในลั ก ษณะนี1 นั บ ว่ า เป็ นสิงจําเป็ นทีจะต้องสร้างให้เกิดขึ1 นในระบบราชการไทย ส่วนการประสานงานและความสัมพันธ์ ระหว่างหน่ วยงานทีทําหน้าทีกํากับ และหน่ วยงานที ถูกกํากับควรเป็ นไปในลักษณะ Arm’s Length Relationship กล่ า วคื อ หน่ ว ยงานที ทํา หน้า ที กํา กับ ดูแ ลต้อ งให้อํา นาจและความเป็ นอิ ส ระแก่ หน่ วยงานทีถูก กํากับ เพื อให้สามารถปฏิบัติตามหน้าทีตามพันธกิจ และรูปแบบการกํากับ ติ ดตาม ควรเปลี ยนจากการควบคุ ม ปั จจัย นํ าเข้าและกระบวนการ ไปเป็ นการกํากับ ดูแลและสนั บ สนุ นให้ หน่ วยงานทีถูกกํากับมีผลผลิตทีตรงตามนโยบายและยุทธศาสตร์ของประเทศ การปฏิ รู ป การบริ ห ารภาครั ฐ ของไทยในอี ก มิ ติ ห นึ งที เกี ยวข้อ งกั บ งบประมาณและการเงิ น ตลอดจนการควบคุ มต้นทุ นค่าใช้จ่ายขององค์ก ารผ่ านกระบวนการจัดทํางบประมาณที สอดคล้อง กับ สถานการณ์ จ ริ ง ขององค์ก ารและสภาพเศรษฐกิ จ และอยู่ ใ นระบบการบริ ห ารบุ ค ลากรของ หน่ วยงานที มีแนวปฏิบัติชัดเจนถื อว่า มีความสําคัญต่อประสิทธิ ภาพและประสิ ทธิ ผลขององค์ก าร แต่ สิ งที สํ า คั ญ ไปกว่ า นั1 น คื อ การบริ ห ารรายได้ซึ งเกี ยวข้อ งกั บ การบริ ห ารสิ น ทรัพ ย์ หนี1 สิ น และเงิ น ทุ น ที จํา เป็ นต้อ งมี ก ารบริ ห ารอย่ า งชาญฉลาดรอบคอบและก่ อ ให้เ กิ ด ประโยชน์ สู ง สุ ด แก่ อ งค์ก ารซึ งจะทํา ให้ห น่ ว ยงานภาครัฐ มี ส ภาพคล่ อ งและมี ล ดการพึ งพาทางด้า นงบประมาณ จากภาครัฐ ซึ งจะทํา ให้ห น่ ว ยงานภาครัฐ ของไทยมี บ ทบาทหรื อ มี ผ ลโดยตรงต่ อ การเจริ ญ เติ บ โต ทางเศรษฐกิจของประเทศให้มากยิงขึ1 น

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

141

บรรณานุกรม กฎหมาย พระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น พ.ศ. . ราชกิ จ จานุ เบกษา เล่ ม !"# ตอนที& ! ' ฉบับพิเศษ, !. พระราชบัญ ญัติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการแผ่ น ดิ น พ.ศ. . (ฉบับ ที& ). ราชกิ จ จานุ เ บกษา เล่ม !", ตอนที& ! ฉบับพิเศษ, !. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. , , ราชกิจจานุ เบกษา เล่มที& ', ตอนที& !', 294 – , . พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2518, ราชกิจจานุ เบกษา เล่มที& 92, 120.

ภาษาไทย กระมล ทองธรรมชาติ. (2525). การเมืองและการปกครองไทย. กรุงเทพมหานคร: ไทยวัฒนาพานิ ช. โกวิท กังสนั นท์. ( ). ธรรมาภิบาลภาครัฐ: รากฐานและความท้าทายต่อรัฐบาลไทย. วารสาร สถาบันพระปกเกล้า, E(!). ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, ธํารงศัก ดิG เพชรเลิศอนั นต์, และวิกัลย์ พงศ์พนิ ตานนท์. (2544). บันทึ ก การสั ม มนา จอมพล ป.พิ บ ูล สงครามกั บ การเมื อ งไทยสมัย ใหม่ . กรุ ง เทพมหานคร: มูลนิ ธิโครงการตําราสังคมศาสตร์และมนุ ษยศาสตร์. ชูวงศ์ ฉายะบุตร. (2539). การปกครองท้องถิ# นไทย. กรุงเทพมหานคร: กรมการปกครอง ชัยอนันต์ สมุทวณิช. (2541). 100 ปี แห่งการปฏิรปู ระบบราชการ วิวฒ ั นาการของอํานาจรัฐและ อํานาจทางการเมือง. กรุงเทพมหานคร: สถาบันนโยบายการศึกษา. จุมพล หนิ มพานิ ช. (2548). การบริหารจัดการภาครัฐใหม่: หลักการ แนวคิด และกรณีตวั อย่างของ ไทย. นนทบุรี: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. จักษ์ พันธ์ชูเพชร. (2549). การเมืองการปกครองไทย. ปทุมธานี : พันช์ กรุป๊ . ตระกูล มีชยั . (2538). การกระจายอํานาจ = Decentralization. กรุงเทพมหานคร: สถาบันนโยบาย ศึกษา. ทิพย์สุดา สุขดํา, และวศิน โรจยารุณ. ( '). จับตามองดุลบัญชีเดินสะพัดไทยปี @AAB. Focused and Quick (FAQ), 85.

บรรณาน ุกรม

ธนาคารแห่ ง ประเทศไทย. ( #). ข่ า ว ธปท. ฉบั บ ที# @@/@AAO เรื# อง ผลการประชุ ม คณะกรรมการนโยบายการเงิน วันที# @R เมษายน @AAO. ค้นเมื&อ ! พฤษภาคม 8, จาก https://www.bot.or.th/Thai/MonetaryPolicy/Documents/MPC_ 5#_n,' !.pdf. ธัชเฉลิ ม สุ ท ธิ พ งษ์ ป ระชา, ภูมิศ รัณ ย์ ทองเลี& ย มนาค, และรับ ขวัญ ธรรมาภรณ์พิ ล าศ. (2559). รายงานวิ จั ย ฉบั บ สมบู ร ณ์ โครงการวิ จั ย เรื# องการศึ กษาเปรี ย บเที ย บผลสั ม ฤทธิW การบริหารการศึ กษาของมหาวิทยาลัยของรัฐและมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ. ขอนแก่น: รามาก๊อปปีj วัน ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา, และอัชกรณ์ วงศ์ปรีดี. ( ,). รายงานวิจยั ฉบับสมบูรณ์ โครงการวิจยั เรื# องผลสัม ฤทธิW ขององค์ก ารมหาชนที# จัด ตัXง ขึX น ตามพระราชบั ญ ญั ติ อ งค์ ก ารมหาชน พ.ศ. @AY@. ขอนแก่น: รามาก๊อปปีj วัน. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. (2544). สถานภาพและทิศทางการบริหารราชการส่วนภูมิภาคในอนาคต. กรุงเทพมหานคร: สถาบันดํารงราชานุ ภาพ สํานักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย ฟองจันทน์ สุ ขสวัสดิG ณ อยุ ธยา. (2539). การศึ ก ษาการปรับปรุงโครงสร้างของมหาวิทยาลัย เชียงใหม่เพื# อนําไปสู่ความเป็ นเลิศทางวิชาการ. เชียงใหม่: บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่. มูล นิ ธิ ส ถาบัน วิจัย เพื& อ การพัฒ นาประเทศไทย. ( !). รายงานผลการวิเ คราะห์แ ละวินิ จ ฉัย ข้อเท็ จ จริง เกี# ยวกับ สถานการณ์วิก ฤติ ทางเศรษฐกิ จ ปี @AY\. ค้น เมื& อ พฤษภาคม ,,จาก http://tdri.or.th/archives/download/reports/published/soporo/contents .html. วชิรวัฒน์ งามละม่อม. (2556). ทฤษฎีการมีส่วนร่วม. กรุงเทพมหานคร: จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. วรเดช จั น ทรศร. (2554). การจั ด การภาครั ฐ ตามหลั ก ปรั ช ญาของเศรษฐกิ จพอเพี ย ง. กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา. วิทยากร เชียงกูล. (2541). การกอบกูแ้ ละฟืX นฟูชาติจากพันธนาการของ IMF. กรุงเทพมหานคร: สํานักงานกองทุนสนับสนุ นการวิจยั . เศกสิ น ศรวัฒ นานุ กูล กิ จ . ( '). เอกสารประกอบการประชุม วิช าการประจําปี @AYB เรื# อง การปฏิรปู ระบบราชการเอืXออาทร. เชียงใหม่: คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่. สถาบัน วิจัย และให้คํา ปรึก ษาแห่ง มหาวิท ยาลัย ธรรมศาสตร์. ( #). การประเมิ น ผลองค์ก าร มหาชนและหน่ วยงานในกํากับของรัฐ. กรุงเทพมหานคร: สํานั กงานคณะกรรมการปฏิรูป ระบบราชการ. สมคิด เลิศไพฑุรย์. (2547). โครงการศึ กษาความเป็ นไปได้ในการลดสภาพความเป็ นนิ ติบคุ คลของ ส่วนราชการ. กรุงเทพมหานคร: สํานักงาน ก.พ.ร. สิทธิG ฉัตรสุวรรณ. (2541). มหาวิทยาลัยในกํากับ. เชียงใหม่ : มหาวิทยาลัยเชียงใหม่. สุขุม นวลสกุล. (2555). การเมืองและการปกครองไทย. กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลัยรามคําแหง. สํานั กงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน. (2544). รายงานการวิจัยคอร์รปั ชันในประเทศไทย. กรุงเทพมหานคร : พี.เอ.ลีฟวิง& .

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

143

บรรณาน ุกรม

สํานักงานคณะกรรมการปฏิรปู ระบบราชการ. ( !). การปฏิรปู ระบบราชการ: ยุทธศาสตร์สาํ คัญ ของการเปลี# ยนแปลง. สํานักงานสํานักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน. สํานั กงานคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ. ( ). การปฏิรปู ระบบราชการ:ทางออกของ การแก้ปัญหาและฟั นฝ่ าวิก ฤติ. กรุ งเทพมหานคร: สํานั กงานคณะกรรมการปฏิรูประบบ ราชการ. สํานักงานคณะกรรมการปฏิรปู ระบบราชการ. ( '). รวมกฎหมายสําคัญเกี# ยวกับการพัฒนาระบบ ราชการ. กรุงเทพมหานคร: สํานักงานคณะกรรมการปฏิรปู ระบบราชการ. สํานักงานคณะกรรมการปฏิรปู ระบบราชการ. ( ). หลักการจําแนกประเภทหน่ วยงานของรัฐใน กํากับของฝ่ ายบริหาร. กรุงเทพมหานคร: สํานักงานคณะกรรมการปฏิรปู ระบบราชการ. สํานั กงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. (2547). การปฏิรปู ระบบราชการในประเทศไทย. ค้นเมื&อ 25 ธันวาคม 2558, จาก http://www.opdc.go.th/oldweb/Mission/File_down load/22_12_47/Thai _PSR.pdf. สํานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร. (2558). วาระปฏิรูปพิเศษ ๗: การปฏิรูปองค์การมหาชน. กรุงเทพมหานคร: สํานักการพิมพ์ สํานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร. สํานั ก งานเศรษฐกิ จ การคลัง ( ). จากวิก ฤติเศรษฐกิ จ โลกสู่วิก ฤตการจ้างงานไทย: ไฟไหม้ ฟางที# ยังไม่รวู้ นั ดับ.ค้นเมื&อ 12 มกราคม 2559, จาก http://www.fpo.go.th/FPO/index2. php?mod=Contentandfile=contentviewandcontentID=CNT0003147andcategoryID =CAT0000146. ศุภวัฒนากร วงศ์ธนวสุ , และธัชเฉลิ ม สุ ทธิ พงษ์ ป ระชา. (2556). การวิเคราะห์ศักยภาพและ ความพร้อ มขององค์ก รปกครองส่ ว นท้อ งถิ# นและภาคประชาชนในการจัด การสุข ภาพ. ขอนแก่น: โรงพิมพ์คลังวิทยา. อรอร ภู่เจิญ. (ม.ป.ป.) ยุทธศาสตร์การพัฒนาสิงคโปร์ในยุคบูรพาภิวตั น์: บทเรียนต่อประเทศไทย. ปทุมธานี : โครงการคลังปั ญญาเพื&อการอภิวฒ ั น์ ประเทศไทยในยุคบูรพาภิวตั น์ , สถาบัน คลัง ปั ญญาด้านยุ ทธศาสตร์, มหาวิทยาลัย รังสิ ต. ค้นเมื&อ 22 กรกฎาคม 2559, จาก http://www.slideshare.net/Klangpanya/ss- E , #!. อารีรตั น์ สุ ขเกษม. (2539). วิสัยทัศน์ในการพัฒนามหาวิทยาลัยเชียงใหม่ไปสู่ความเป็ นสากลใน ทัศนะของบุคคลชันX นําเชียงใหม่. เชียงใหม่: บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม่. ภาษาอังกฤษ Alonso, J. M., Clifton, J., & Diaz-Fuentes, D. (2015). Did new public management matter?: an empirical analysis of the outsourcing and decentralization effects on public sector size. Public Management Review, 17 (5), 643-660.

Andrews, R., Boyne, G. A., Law, J., & Walker, R. M. (2009). Strategy, structure, and process inthe public sector: a test for the miles and snow model. Public Administration, 87 (4), 732-749.

144

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บรรณาน ุกรม

Arat, Z. F. (1988). Democracy and economic development: modernization theory revisited.

Comparative Politics. 21 (1), 21-36.

Armstrong, E. (2005). Integrity, transparency, and accountability in public administration: recent trends, regional, and international developmets and emerging issues. New York: United Nations. Retrieved September 11, 2014, from http://unpan1.un.org /intradoc/groups/public/documents/un/unpan020955.pdf.

Asian Development Bank. (2007). Moving toward knowledge-based economies: Asian experiences. Retrieved September 11, 2014, from http://www.adb.org/sites/default /files/publication/ ,',,/knowledge-based-economies.pdf Basheka, B. C. (2008). Procurement planning and accountability of local government procurement systems in developing countries: evidence from Uganda. Journal of Public Procurement, 8 (3), 379-406.

Behn, R. D. (2003). Why measure performance? different purposes require different measures. Public Administration Review, 63 (5), 586-606.

Blau, P. M. (1955). The dynamics of bureaucracy: a study of interpersonal relations in two government agencies. Chicago: University of Chicago Press.

Blau, P. M., & Meyer, M. W. (1987). Bureaucracy in modern society. New York: Rabdom House.

Boschken, H. L. (1994). Organizational performance and multiple constituencies. Public Administration Review, 54 (3), 308-312.

Bowornwathana, B. (2000). Governance reform in Thailand: questionnable assumptions, uncertain outcomes. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 13 (3), 1-2.

Boyne, G. A. (1996). Scale, performance, and the new public management: an empirical analysis of local authority services. Journal of Management Studies, 33 (6), 809826.

Boyne, G. A. (2003). Sources of public service improvement: a critical review and research agenda. Journal of Public Administration Research and Theory, 13, 367394.

Casale, D. New public management and managerial reforms in Italty between 1990-2013: a chronological history of implementation gaps? Retrieved August 14, 2015, from the Social Science Research Network (SSRN) Respository.

Cheema, S. G. (2005). Building democratic institutions: governance reform in developing countries. Bloomfield, Connecticut: Kumarian Press.

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

145

บรรณาน ุกรม

Chen, Y. C., & Gant, J. (2001). Transforming local e-government services: the use of application service providers. Government Information Quarterly, 18 (4), 343355.

Cohen, W., & Levinthal, D. (1990). Absorptive capacity: a new perspective on learning and innovation. Administrative Science Quarterly, 35 (1), 128-153.

Cole, A., & Jones, G. (2005). Reshaping the state: administrative reform and new public management in France. Governance, 18 (4), 567-588.

Christensen, T., & Laegreid, P. (1999). New public management: design, resistance, or transformation? A Study of how modern reforms are received in a civil service system. Public Productivity and Management Review, 23 (2), 169-193.

Clarke, J., & Newman, J. (1997). The managerial state: power, politics, and ideology in the remaking of social welfare. London: Sage.

Dahl, R. A. (1947). The science of public administration: three problems. Public Administration Review , 7 (1), 1-11.

Dale, H., & Hill, S. B. (2001). At the edge: sustainable development in the 21st century.

Vancouver and Toronto, Canada: UBC Press.

Denhardt, J. V., & Campbell, K. B. (2006). The role of democratic values in transformational leadership. Administration and Society, 38 (5), 556-572.

Denhardt, R. B. (2004). Theories of public organization. Belmont, California: Wadsworth/Thompson.

Denhardt, R. B., & Denhardt, J. V. (2011). The new public service: serving, not steering. New York and London: M.E. Sharpe.

Denhardt, R. B., Denhardt, J. V., & Blanc, T. A. (2014). Public administration: an action orientation. Boston: Wadsworth.

Derlien, H. U. (1999). On the selective interpretation of Max Weber's concept of bureaucracy in organization theory and administrative science. In P. Ahonen, & K. Palonen (Eds.), Disembalming Max Weber. Jyvaskyla, Finland: SoPhi. Diaz-Mendez, M., & Gummesson, E. (2012). Value co-creation and university teaching quality: consequences for the European higher education area (EHEA). Journal of Service Management, 23 (4), 571-592.

Diner, O. C., Ellies, C. J., & Waddell, G. R. (2010). Corruption, decentralization, and yardstick competition. Economics of Governance, 11 (3), 269-294.

Dunleavy, P., & Hood, C. (1994). From old public administration to new public management.

Public Money and Management, 14 (3), 9-16.

Evenette, S. J., & Hoekman, B. (2005). International cooperation and the reform of public procurement. Washington, D.C.: World Bank.

146

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บรรณาน ุกรม

Ferlie, E., Pettigrew, A., Ashburner, L., & Fitzgerald, L. (1996). The new public management in action. Oxford: Oxford University Press.

Filmer, R. (1991). Patriachalism and other writings. Cambridge: Cambridge University Press.

Fisman, R., & Gatti, R. (2000). Decentralization and corruption: evidence across countries. Journal of Public Economics, 83, 325-345.

Flinders, M. V., & Smith, M. J. (1999). Quangos, accountability, and reform: the politics of quasi-government. London: Macmillan.

Florini, A. (2007). Introduction: the battle over transparency. In A. Florini (Ed.), The Right to know (pp. 1-18). New York: Columbia University Press.

Flynn, N. (1993). Public sector management. London: Harvester Wheatsheaf.

Frederickson, H. G. (1999). The repositioning of American public administration. PS: Political Science and Politics, 32, 701-711.

Frederickson, H. G., & Smith, K. B. (2003). The public administration theory primer. Boulder, Colorado: Westview Press.

Glor, E. D. (2001). Has Canada adopted the new public management? Public Management Review, 3 (1), 121-130.

Goodnow, F. J. (1900). Politics and administration: a study in government. New York: Macmillan.

Gouldner, A. W. (1954). Patterns of industrial bureaucracy. Glencoe, Illinois: the Free Press.

Grandy, C. (2009). The “efficient” public administrator: Pareto and a well-rounded approach to public administration. Public Administration Review, 69 (6), 11151123.

Gray, A. (2003). Collaboration in public services: the challenge for evaluation. New Brunswick, New Jersey: Transaction Publishers.

Gulick, L., & Urwick, L. (1937). Papers on the science of administration. Clifton, New Jersey: Augustus M. Kelly Publishers.

Guyomarch, A. (1999). ‘Public service’, ‘public management’, and the ‘modernization’ of French public administration. Public Administration, 77 (1), 171-193.

Hamilton-Hart, N. (2002). Asian states, Asian bankers: central banking in Southeast Asia. Ithaca, New York: Cornell University Press.

Hammer, M., & Stanton, S. A. (1995). The Reengineering revolution: the handbook. London: HarperCollins.

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

147

บรรณาน ุกรม

Haque, M. S. (2004). New public management: origins, dimensions, and critical implications. In K. K. Tummala (Ed.), Public administration and public policy. Oxford, UK: Eolss Publishers.

Heeks, R. (2008). ICTs for government transparency. Retrieved September 11, 2014, from http://www.egov4dev.org/transparency/definitions.html.

Holling, C. S., Schindler, D. W., Walker, B., & Roughgarden, J. 1995. Biodiversity in the functioning of ecosystems: An ecological primer and synthesis. In C. Perrings, K. G. Mäer, C. Folke, C. S. Holling, & B. O. Jansson (Eds.), Biodiversity loss: ecological and economic issues. Cambridge, England: Cambridge University Press.

Hood, C. (1991). A public management for all seasons. Public Administration, 69 (1), 319.

Hood, C. (1995). Contemporary public management: a new global paradigm. Public Policy and Administration, 10 (2), 104-117.

Hughes, O. E. (1998). Public management and administration: an introduction (2nd ed.).

Basingstoke: Macmillan.

Iancu, A. (2010). Using the new public management's instruments to measure the performance of local public transport service in Bucharest. Paper presented at the "Public Administration in the Balkans from Weberian Bureaucracy to the New Public Management" Workshop, Athens, Greece, February 5-6, 2010.

Jamil, I., Askvik, S., & Hossain, F. (2015). Administrative culture in developing and transitional countries. New York: Routledge.

Kanji, G. P., & Asher, M. (1996). 100 methods for total quality management. London and New Delhi: Sage Publications.

Larbi, G. A. (1998a). Implementing new public management reforms in public services in Ghana: institutional constraints and capacity issues. Birmingham, England: School of Public Policy, University of Birmingham.

Larbi, G. A. (1998b). Institutional constraints and capacity issues in decentralizing management in public services: the case of health in Ghana. Journal of International Development, 10 (3), 377-386.

Laughlin, R., & Pallot, J. (1998). Trends, patterns, and influencing factors: some reflections.

In O. Olson, J. Guthrie, & C. Humphrey (Eds), Global warning: debating international developments in new public financial management (pp. 376-399). Oslo, Norway: Cappelen Akademisk Forlag.

Leland, S. M., & Thurmaier, K. (2010). City-county consolidation: promises made, promises kept. Washington, D.C.: Georgetown University Press.

148

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บรรณาน ุกรม

Lipset, S. M. (1959). Some social requisites of democracy: economic development and political legitimacy. The American Political Science Review, 53 (1), 69-105.

Mechling, J. (1994). Reengineering government: is there a “there” there? Public Productivity and Management Review, 18 (2), 189-197.

Kaboolian, L. (1998). The new public management: challenging the boundaries of the management vs. administration debate. Public Administration Review, 58 (3), 189-193.

Kaufman, H. (1956). Emerging doctrines of public administration. American Political Science Review, 50, 1059-1073.

Kaufmann, D., Kraay, A., & Zoido-Lobatón, P. (!,,,a). Aggregating governance indicators.

Washington, D.C.: World Bank.

Kaufmann, D., Kraay, A., & Zoido-Lobatón, P. (1999b). Governance matters. Washington, D.C.: World Bank.

Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. ( ""'a). Governance matters v: governance indicators for }RRB-@\\A. Washington, D.C.: World Bank.

Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. ( ""'b). Governance matters v: aggregate and individual governance indicators for }RRB-@\\B. Washington, D.C.: World Bank.

Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. ( ""E). The worldwide governance indicators project: answering the critics. Washington, D.C.: World Bank.

Kennedy, K. J. (2011). Conceptualizing quality improvement in higher education: policy, theory, and practice for outcome-based learning in Hong Kong. Journal of Higher Education Policy and Management, 33 (3), 205-218.

Kettl, D. F. (2000). The global public management revolution. Washington, DC.: Brookings Institute.

Kim, S., & Han, C. (2015). Administrative reform in South Korea: new public management and the bureaucracy. International Review of Administrative Sciences, 81 (4), 694712.

Koike, O. (2000a). New public management in Japan and Southeast Asian countries: a magic sword for governance reform? Paper presented at the IIAS/Japan Joint Panel on Public Administration, Bologna, Italy, June 21, 2000.

Koike, O. (2000b). The Transformation of governance: globalization, devolution, and the role of government. Public Administration Review, 60 (6), 488-497.

Koppenjan, J. F., & Klijn, E.H. (2004). Managing uncertainties in networks: a network approach to problem solving and decision making. New York and London: Routledge.

Kulachet, M. (2011). The critical review of new public management model and its criticisms. Research Journal of Business Management, 5, 35-43.

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

149

บรรณาน ุกรม

Kurian, G.T. (2011). The encyclopedia of political science. Washington: CQ Press.

Jolly, D., & Therin, F. (2007). New venture technology sourcing: exploring the effect of absorptive capacity, learning attitude, and past performance. Management, Policy, and Practice, 9 (3/4), 235-241.

Jones, D. S. (2007). Public procurement in Southeast Asia: challenge and reform.

Journal of Public Procurement, 7 (1), 3-33.

Lee, S. Y., & Whitford, A. B. (2009). Government effectiveness in comparative perspective. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 11 (2), 249-281.

Leys, S. (1977). Chinese Shadows. New York: Viking.

Loos, T. (2006). Subject Siam: family, law, and colonial modernity in Thailand. Ithaca and London: Cornell University Press.

Lynn, L. E. (2002). The Myth of the bureaucratic paradigm: what traditional public administration really stood for. Public Administration Review, 61 (2), 144-160.

Marini, F. (1993). Leaders in the field: Dwight Waldo. Public Administration Review, 53 (5), 409-418.

Manning, N. (2001). The legacy of the new public management in developing countries.

International Review of Administrative Science, 67, 297-312.

McCourt, W. (2013). Models of public service reform: a problem-solving approach.

Washington DC: World Bank.

Meier, K. J., & O'Toole, L. J. (2006). Political control versus bureaucratic values: reframing the debate. Public Administration Review, 66(2), 177–192.

Merton, R. K. (1948). The self-fulfilling prophecy. Antioch Review, 8 (2), 193-210.

Meyer, J. (1996). “Otherhood: the promulgation and transmission of ideas in the modern organizational environment.” In B. Czarniawska, & G. Sevon (Eds.), Translating organizational Change (pp. 241-255). Berlin, Germany: De Gruyter.

Mok, K. H., & Cheung, A. B. (2011). Global Aspirations and Strategizing for World-Class Status: New Form of Politics in Higher Education Governance in Hong Kong. Journal of Higher Education Policy and Management, 33 (3), 231-251.

Muers, S., & Kelly, G. (2002). Creating Public Value. London: Strategy Unit, Cabinet Office.

Nanz, P., & Steffeck, J. (2004). Global governance, participation, and the public sphere.

Government and Opposition, 39 (2), 314-335.

Nhema, A. G., & Zinyama, T. (2016). Modernization, dependency and structural adjustment development theories and Africa: a critical appraisal. International Journal of Social Science Research, 4 (1), 151-166.

150

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บรรณาน ุกรม

Oberfield, Z. W. (2014). Accounting for time: comparing temporal and atemporal analyses of the business case for diversity management. Public Administration Review, 74 (6), 777-789.

Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). (2007). Integrity in public procurement: good practices from A to Z. Paris: OECD. Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). (2012). Pisa 2012 results: which country does best at reading, math and science? Retrieved September 14, 2014, from http://www.theguardian.com/news/datablog/ "! /dec/" / pisa-results-country-best- reading-maths-science.

O'Flynn, J. (2007). From new public management to public value: paradigmatic change and managerial implications. The Australian Journal of Public Administration, 66 (3), 353-366.

Osborne, D., & Plastrick, P. (1992). Banishing bureaucracy: the five strategies for reinventing government. New York: Addison-Wesley.

Osborne, S., & McLaughlin, K. (2002). Trends and Issues in the Implementation of Local “Voluntary Sector Compact” in England. Public Money and Management, 22, 51-63.

Osborne, S. (2010). The new public governance? London: Routledge.

Osborne, S., & Gaebler, T. (1992). Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. New York: Penguin Books.

Parsons, T. (1947). Certain primary sources and patterns of aggressions in the social structure of the western world. Psychiatry, 10, 167-181.

Peters, B. G. (2001). The future of governing (2nd ed.). Lawrence, Kansas: University Press of Kansas.

Peters, B. G., & Pierre, J. (1998). Governance without government? rethinking public administration. Journal of Public Administration Research and Theory, 8 (2), 223243.

Pfeffer, J. (1982). Organizations and Organization Theory. Boston : Pittman.

Pfiffner, J. P. (2004). Traditional public administration versus the new public management: accountability versus efficiency. In A. Benz, H. Siedentopf, & K. P. Sommermann (Eds.), Institutionenbildung in regierung und verwaltung: festschrift fur klaus konig (pp. 443-454). Berlin, Germany: Duncker and Humbolt.

Piotrowski, S. J. (2012). Government transparency in the path of administrative reform.

Albany, New York: State University of New York Press.

Polidano, C. (1999). The new public management in developing countries. Manchester, England: Institute for Development Policy and Management, University of Manchester.

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

151

บรรณาน ุกรม

Pollitt, C. (2003). The essential public manager. Berkshire, United Kingdom: McGraw-Hill.

Pollitt, C. (1990). Managerialism and the public services: the Anglo-American experience.

Cambridge, Massachusetts: Basil Blackwell.

Pollitt, C., & Steinbauer, P. (1999). Galloping elephants: developing elements of a theory of effective government organization. Journal of Public Administration Research and Theory, 9 (1), 1-32.

Riggs, F. W. (1966). Thailand: the modernization of a bureaucratic polity. Honolulu, Hawai’i: East-West Center.

Riggs, F. W. (1969). Thai politics in the view of foreigners. Thai Community Development Journal, 7 (November), 33 -44.

Robinson, M. (2015). From old public administration to the new public service: implications for public sector reform in developing countries. Singapore: UNDP Global Center for Public Service Excellence.

Rosen, R., & Digh, P. (2001). “Developing globally literature leaders.” Training and Development, 1 (3), 70-81.

Rosta, M. (2013). New public management: opportunity for the center, thread for the periphery. MPRA Paper (No. 68474). Retrieved September 17, 2014, from https://mpra.ub.uni-muenchen.de/68474.

Ross, J. E., & Perry, S. (1999). Total quality management: text, cases, and readings.

New York: CRC Press.

Sarker, A. E. (2006). New public management in developing countries: An analysis of success and failure with particular reference to Singapore and Bangladesh. International Journal of Public Sector Management, 19 (2), 180 – 203.

Schachter, H. L. (2007). Does Frederick Taylor's ghost still haunt the halls of government? A look at the concept of government efficiency in our time. Public Administration Review, 67 (5), 800-810.

Seashore, S. E., & Yuchtman, E. (1967). Factorial analysis of organizational performance.

Administrative Science Quarterly, 12, 377-395.

Selden, S. C., & Sowa, J. E. (2004). Testing a multi-dimensional model of organizational performance: prospects and problems. Journal of Public Administration Research and Theory, 14 (3), 395-416.

Shu, H. W., Othman, R., Omar, H. N., Abdul, R., & Husna, H. N. (2011). Procurement issues in Malaysia. International Journal of Public Sector Management, 24 (6), 567-593.

152

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บรรณาน ุกรม

Soros, G. (2009). Soros: general theory of reflexivity. Financial Times. Retrieved March 9, 2016, from http://www.ft.com/cms/s/2/0ca06172-bfe9-11de-aed2-00144fe ab49a .html #axzz49S2qI2nB. Stivers, C. ( ""!). Democracy, bureaucracy, and the study of administration. Lewiston, New York: Westview Press Stewart, J., & Walsh, K. (1992). Change in the management of public services. Public Administration, 70 (4), 499-518.

Thompson, J.D. (1967). Organizations in action. New York: McGraw-Hill.

Tipps, D. (1973). Modernization theory and the comparative study of national societies: a critical perspective. Comparative Studies in Society and History, 15 (2), 199-226.

Torfing, J., & Triantafillou, P. (2013). Interactive policy making, metagovernance, and democracy. Colchester, United Kingdom: ECPR Press.

Transparency International. (2015). Exporting corruption, progress report 2015: assessing enforcement of the OECD convention on combatting foreign bribery. Berlin, Germany: Transparency International, International Secretariat.

Tsai, W. (2001). Knowledge transfer in intraorganizational networks: effects of network position and absorptive capacity on business unit innovation and performance.

Academy of Management Journal, 44 (5), 996-1004.

Turner, M. (2002). Choosing items from the menu: new public management in Southeast Asia. International Journal of Public Administration 25 (12), 1493-1512.

Turvey, R. (2007). Vulnerability Assessment of Developing Countries: the Case of Smallisland Developing States. Development Policy Review 25 (2), 243-264.

United Nations Development Program (UNDP). (2010). Public procurement capacity development guide. Retrieved September 11, 2014, from www.unpcdc.org Van der Meer, H., & Rutgers, M. R. (2006). Reinstating efficiency: recapturing the substantial meaning of efficiency in public administration. Paper presented to the Annual Conference of the European Group of Public Administration at Bocconi University, Milan, September 6-9, 2006.

Van der Voet, J. (2014). The effectiveness and specificity of change management in a public organization: transformational leadership and a bureaucratic organizational structure. European Management Journal, 32 (3), 373-382.

Van Helden, G. J. (2005). Researching public sector transformation: the role of management accounting. Financial Accountability and Management, 21 (1), 99-133.

Van Thiel, S. (2001). Quangos: trends, causes, and consequences. Aldershot: Ashgate.

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

153

บรรณาน ุกรม

Waal, A., & Chachage, B. (2011). Applicability of the high‐performance organization framework at an East African university: the case of Iringa university college.

International Journal of Emerging Markets, 6 (2), 148 – 167.

Waal, A., & Sultan, S. (2012). Applicability of the high-performance organization framework in the Middle East: the case of Palestine polytechnic university, education, business, and society.” Contemporary Middle Eastern Issues, 5 (3), 213-223.

Waldo, D. (1952). Development of theory of democratic administration. American Political Science Review, 46 (1), 81-103.

Waldo, D. (1965). The administrative state revisited. Public Administration Review, 25 (1), 5-30.

Wallerstein, I. (1979). The capitalist world economy: essays. Cambridge, United Kingdom: Cambridge University Press.

Walsh, K. (1995). Public services and market mechanisms: competition, contracting, and the new public management. London, United Kingdom: Macmillan.

Weber, M. (1947). The theory of social and economic organizations. Translated by A.M. Handerson, & T. Parsons. New York: Free Press.

Williamson, E. O. (1975). Markets and hierarchies. New York: Free Press.

Williamson, E. O. (1985). The economic institutions of capitalism. New York: Free Press.

Wilson, J. Q. (1989). Bureaucracy: what government agencies do and why they do it.

New York: Basic Books.

World Economic Forum. (2014). The global competitiveness report 2014–2015. Retrieved September 14, 2014, from http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitive ness Report_2014-15.pdf.

World Economic Forum. (201 ). The global competitiveness report 201@-@\}Š. Retrieved September 14, 2014, from http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitive nessReport_2012-13.pdf.

World Economic Forum. (201!). The global competitiveness report 201}-@\}@. Retrieved September 14, 2014, from http://www .weforum.org/docs/WEF_ GCR_Report _ " !!-! .pdf.

World Economic Forum. (2010). The global competitiveness report 2010-@\}1. Retrieved September 14, 2014, from http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitive nessReport_2010-11.pdf.

Wyatt, D. K. (2003). Thailand: a short history. New Haven, Connecticut: Yale University Press.

Yamamoto, H. (2003). New public management: Japan’s practice. Tokyo, Japan: Institute for International Policy Studies.

Yew, L. K. (2011). Hard truths to keep Singapore going. Singapore: Straits Times Press.

154

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

บรรณาน ุกรม

Zhang, D., & Unschuld, P. U. (2008). China’s barefoot doctor: past, present, and future.

Lancet, 372 (9653), 1865-1867.

Zhou, Z., & Hu, C. (2008). Study on the e-government security risk management.

International Journal of Computer Science and Network Security , 8 (5), 208-213.

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

155

ภาคผนวก

ภาคผนวก ก รายชือองค์การมหาชนในประเทศไทยทีจัดตังขึน โดยพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 หน่วยงาน สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) โรงเรียนมหิดลวิทยานุ สรณ์ โรงพยาบาลบ้านแพ้ว สํานักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและ ภูมิสารสนเทศ (สทอภ.) สํานักงานรับรองมาตรฐานและ ประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) ศูนย์มานุ ษยวิทยาสิรินธร (ศมส.) สถาบันระหว่างประเทศเพือการค้าและ การพัฒนา (สคพ.) สํานักงานส่งเสริมการจัดประชุม และนิ ทรรศการ (สสปน.) สํานักงานพัฒนาการวิจยั การเกษตร (สวก.) สถาบันบริหารกองทุนพลังงาน (สบพน.) องค์การบริหารการพัฒนาพื3 นทีพิเศษเพือ การท่องเทียวอย่างยังยืน (อพท.) สํานักงานส่งเสริมอุตสาหกรรมซอฟต์แวร์ แห่งชาติ (สอซซ.) ศูนย์ส่งเสริมศิลปาชีพระหว่างประเทศ (ศ.ศ.ป.) สถาบันวิจยั และพัฒนาอัญมณีและ เครืองประดับแห่งชาติ (สวอ.)

กระทรวงต้นสังกัด กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมันคง ของมนุ ษย์ กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี สํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงศึกษาธิการ สํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงพลังงาน สํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและ การสือสาร กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงพาณิชย์

ภาคผนวก ก

หน่วยงาน สํานักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู ้ (สบร.) สํานักงานความร่วมมือพัฒนาเศรษฐกิจกับ ประเทศเพือนบ้าน (สพพ.) สถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (สทศ.) สถาบันวิจยั และพัฒนาพื3 นทีสูง (สวพส.) สถาบันเทคโนโลยีนิวเคลียร์แห่งชาติ (สทน.) องค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (อบก.) สํานักงานพัฒนาเศรษฐกิจจากฐานชีวภาพ (สพภ.) สถาบันวิจยั แสงซินโครตรอน (สซ.) สถาบันสารสนเทศทรัพยากรนํ3าและ การเกษตร (สสนก.) สถาบันวิจยั ดาราศาสตร์แห่งชาติ (สดร.) สถาบันเทคโนโลยีป้องกันประเทศ (สทป.) สํานักงานพิพิธภัณฑ์เกษตรเฉลิมพระเกียรติ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยูห่ วั (พกฉ.) สถาบันรับรองคุณภาพสถานพยาบาล (สรพ.) หอภาพยนตร์ (หภ.) สํานักงานนวัตกรรมแห่งชาติ (สนช.) สํานักงานรัฐบาลอิเล็กทรอนิ กส์ (สรอ.)

กระทรวงต้นสังกัด สํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงการคลัง กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงวิทยาศาสตร์ กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการ สือสาร กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและ การสือสาร กระทรวงวิทยาศาสตร์ กระทรวงวิทยาศาสตร์ กระทรวงวิทยาศาสตร์ กระทรวงกลาโหม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงสาธารณสุข

กระทรวงวัฒนธรรม กระทรวงวิทยาศาสตร์ กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและ การสือสาร สํานักงานพัฒนาธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิ กส์ กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและ การสือสาร (สพธอ.) สํานักนายกรัฐมนตรี สถาบันคุณวุฒิวิชาชีพ (สคช.) สถาบันบริหารจัดการธนาคารทีดิน (บจธ.) สํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงวิทยาศาสตร์ ศูนย์ความเป็ นเลิศด้านชีววิทยาศาสตร์ (ศลช.) กระทรวงวัฒนธรรม ศูนย์คุณธรรม (ศคธ.)

158

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

ภาคผนวก ก

หน่วยงาน สถาบันเพือการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (สธท.) สถาบันวัคซีนแห่งชาติ (สวช.) สํานักงานพัฒนาพิงคนคร

กระทรวงต้นสังกัด กระทรวงยุติธรรม กระทรวงสาธารณสุข สํานักนายกรัฐมนตรี

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

159

ภาคผนวก ข รายชือองค์การมหาชน (Statutory Board) ในสาธารณรัฐสิงคโปร์ หน่วยงาน Accounting and Corporate Regulatory Authority (ACRA) Agency for Science, Technology and Research (A*STAR) Agri-Food and Veterinary Authority of Singapore (AVA) Board of Architects (BOA) Building and Construction Authority (BCA) Casino Regulatory Authority of Singapore (CRA) Central Provident Fund Board (CPFB) Civil Aviation Authority of Singapore (CAAS) Civil Service College (CSC) Competition Commission of Singapore (CCS) Council for Estate Agencies (CEA) Council for Private Education (CPE)

กระทรวงต้นสังกัด Ministry of Finance

Defense Science and Technology Agency (DSTA) Economic Development Board (EDB) Energy Market Authority (EMA)

Ministry of Defense

Department of Trade and Industry Ministry of National Development Ministry of National Development Ministry of National Development Ministry of Home Affairs Ministry of Manpower Ministry of Transport Office of the Prime Minister Ministry of Trade and Industry Ministry of National Development Ministry of Education

Ministry of Trade and Industry Ministry of Trade and Industry

ภาคผนวก ข

หน่วยงาน Health Promotion Board (HPB) Health Sciences Authority (HSA) Hindu Endowments Board (HEB) Hotels Licensing Board (HLB) Housing Development Board (HDB) Infocomm Development Authority of Singapore (IDA) Inland Revenue Authority of Singapore (IRAS) Institute of Southeast Asian Studies (ISEAS) Institute of Technical Education (ITE) Intellectual Property Office of Singapore (IPOS) International Enterprise Singapore (IE) JTC Corporation (JTC) Land Transport Authority (LTA) Majlis Ugama Islam, Singapura (MUIS) Maritime and Port Authority of Singapore (MPA) Media Development Authority (MDA) Monetary Authority of Singapore (MAS) Nanyang Polytechnic (NYP) National Arts Council (NAC) National Council of Social Service (NCSS) National Environment Agency (NEA) National Heritage Board (NHB) National Library Board (NLB) National Parks Board (NPARKS)

กระทรวงต้นสังกัด Ministry of Health Ministry of Health Ministry of Community Development, Youth, and Sports Ministry of Trade and Industry Ministry of National Development Ministry of Communications and Information Ministry of Finance Ministry of Education Ministry of Education Ministry of Law Ministry of Trade and Industry Ministry of Trade and Industry Ministry of Transport Ministry of Culture, Community, and Youth Ministry of Transport Ministry of Communications and Information Office of the Prime Minister Ministry of Education Ministry of Culture, Community, and Youth Ministry of Social and Family Development Ministry of the Environment and Water Resources Ministry of Culture, Community, and Youth Ministry of Communications and Information Ministry of National Development

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

161

ภาคผนวก ข

หน่วยงาน Ngee Ann Polytechnic (NP) People’s Association (PA) Personal Data Protection Commission (PDPC) Professional Engineers Board, Singapore (PEB) Public Transport Council (PTC) Public Utilities Board (PUB)

กระทรวงต้นสังกัด Ministry of Education Ministry of Culture, Community, and Youth Ministry of Communications and Information Ministry of National Development

Ministry of Transport Ministry of the Environment and Water Resources Ministry of Education Republic Polytechnic (RP) Ministry of Education Science Centre Board (SCB) Sentosa Development Corporation (SDC) Ministry of Trade and Industry Ministry of Home Affairs Singapore Corporation of Rehabilitative Enterprises (SCORE) Ministry of Health Singapore Dental Council (SDC) Singapore Examinations and Assessment Ministry of Education Board (SEAB) Ministry of Manpower Singapore Labor Foundation (SLF) Ministry of Law Singapore Land Authority (SLA) Ministry of Health Singapore Medical Council (SMC) Ministry of Health Singapore Nursing Board (SNB) Ministry of Health Singapore Pharmacy Council (SPC) Ministry of Education Singapore Polytechnic (SP) Ministry of Trade and Industry Singapore Tourism Board (STB) Ministry of Manpower Singapore Workforce Development Agency (WDA) Ministry of Culture, Community, and Youth Sport Singapore Ministry of Trade and Industry SPRING Singapore (SPRING) Ministry of Health The Traditional Chinese Medicine Practitioners Board (TCMPB) Ministry of Education Temasek Polytechnic (TP) Tote Board (Singapore Totalisator Board) Ministry of Finance Ministry of National Development Urban Redevelopment Authority (URA)

162

พัฒนาการการบริหารภาครัฐของไทย: จากอดีตส่อู นาคต

ภาคผนวก ค รายชือมหาวิทยาลัยของรัฐและมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ (ข้ อมูล ณ เดือนกรกฎาคม 2558) มหาวิทยาลัยของรัฐ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มหาวิทยาลัยทักษิ ณ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้า ธนบุรี มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าพระ นครเหนื อ มหาวิทยาลัยเทคโนโลนี สุรนารี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา มหาวิทยาลัยพะเยา มหาวิทยาลัยมหามกุฏราชวิทยาลัย มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย มหาวิทยาลัยมหิดล มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ มหาวิทยาลัยสวนดุสิต สถาบันดนตรีกลั ยาณิวฒ ั นา สถาบันเทคโนโลยีพระจอมเกล้าเจ้าคุณ ทหารลาดกระบัง

มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ มหาวิทยาลัยนครพนม มหาวิทยาลัยนราธิวาสราชนครินทร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร มหาวิทยาลัยมหาสารคาม มหาวิทยาลัยแม่โจ้ มหาวิทยาลัยรามคําแหง มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ มหาวิทยาลัยศิลปากร มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี สถาบันเทคโนโลยีปทุมวัน สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ สถาบันวิทยาลัยชุมชน