การปฏิรูปการกระจายอำนาจ 3 มิติ by Top

การปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ตามกระบวนทัศน์แห่งการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม่ ศุภวัฒนากร วงศ์ธนวสุ  ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ พีรสิทธิ์ คำนวณศิลป์  ลิลี่ โกศัยยานนท์  หควณ ชูเพ็ญ ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา วิทยาลัยการปกครองท้องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก่น

การปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ตามกระบวนทัศน์แห่งการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม่

ศุภวัฒนากร วงศ์ธนวสุ  ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ พีรสิทธิ์ คำนวณศิลป์  ลิลี่ โกศัยยานนท์  หควณ ชูเพ็ญ ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา

วิทยาลัยการปกครองท้องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก่น

ขออุทิศแก่ “นักบริหารงานท้องถิน” ทีมีความมานะพยายามใน การให้บริการประชาชนในชุมชนของตนเอง อย่างไม่ย่อท้อต่ออุปสรรค ความยากลําบาก ตลอดจนคําดูถกู ดูแคลนของผูค้ นในสังคมไทย

ข้อมูลบรรณานุกรมของสํานักหอสมุดแห่งชาติ National Library of Thailand Cataloging in Publication Data ศุภวัฒนากร วงศ์ธนวสุ , ดิเรก ปั ทมสิริวฒั น์, พีรสิทธิ คํานวณศิลป์ , ลิลี โกศัยยานนท์, หควณ ชูเพ็ญ, ธัชเฉลิม สุ ทธิพงษ์ประชา. การปฏิรูปการปกครองท้องถินตามกระบวนทัศน์แห่งการบริ หารกิจการสาธารณะแนวใหม่ (Local Government Reform under the New Public Affairs Management Paradigm).--ขอนแก่น: โรงพิมพ์คลังนานาวิทยา, 2557. จํานวน 254 หน้า. 1. การปกครองท้องถิน --ไทย. 2. การกระจายอํานาจ – ไทย. 3. นโยบายสาธารณะ – ไทย. 4. บริ การสาธารณะท้องถิน – ไทย. (1) ศุภวัฒนากร วงศ์ธนวสุ . (2) ชือเรื อง. JS7153.3.A6D42 ร451 ISBN 978-616-223-424-8 พิมพ์ครัง2 ที5 1 กันยายน 2557 จํานวนพิมพ์ 200 เล่ม ลิขสิทธิ: วิทยาลัยการปกครองท้องถิน มหาวิทยาลัยขอนแก่น สงวนลิขสิทธิตามพระราชบัญญัติลิขสิทธิ พุทธศักราช 2537 จัดพิมพ์โดย วิทยาลัยการปกครองท้องถิน มหาวิทยาลัยขอนแก่น 123 ถนนมิตรภาพ ตําบลในเมือง อําเภอเมือง จังหวัดขอนแก่น 40002 โทรศัพท์ 043-203-124 โทรสาร 043-203-875 Website: www.cola.kku.ac.th E-mail: cola@kku.ac.th พิมพ์ท5ี โรงพิมพ์คลังนานาวิทยา 232/199 ถนนศรีจนั ทร์ ตําบลในเมือง อําเภอเมือง จังหวัดขอนแก่น 40000 โทรศัพท์ 043-328-589, 043-328-590, 043-328-591 โทรสาร 043-328-592

คํานํา

นักปราชญชาวฝรั่งเศส François-Marie Arouet หรือที่ประชาคมโลกรู+จักกันในชื่อ Voltaire เคย กล1าวไว+ว1า “[We] live in curious times and amid astonishing contrasts; reasons on the one hand, and the most absurd fanaticism on the other….a civil war in every soul” (พวกเราใช+ ชี วิ ต อยู1 ใ นช1 ว งระยะเวลาที่ อัศ จรรยและท1 า มกลางความแตกต1 า งที่ น1 า ตื่ น ตาตื่ น ใจ เหตุ ผ ลส1 ว นหนึ่ ง และ ความบ+าคลั่งที่น1าขําขันอีกส1วนหนึ่ง พวกเราทุกคนกําลังเผชิญกับสงครามกลางเมืองในจิตใจ) คํากล1าวของ Voltaire ใช+บรรยายสถานการณทางการเมืองการปกครองของประเทศไทยได+อย1างชัดเจน นอกเหนือไปจาก ความขั ด แย+ ง ทางการเมื อ งระดั บ ชาติ แ ล+ ว สั ง คมไทยยั ง ต+ อ งเผชิ ญ กั บ อี ก หนึ่ งโจทยสํ า คั ญ คื อ จะต+ อ งทํ า อย1างไรเพื่อให+ภาครัฐ ของไทยมีประสิทธิ ภาพและคุณภาพในการให+ บริการสาธารณะมากขึ้ นกว1 าที่เ ปYนอยู1 กระบวนการปฏิรูปภาครัฐที่ถือกําเนิดขึ้นภายหลังจากวิกฤติเศรษฐกิจป] พ.ศ. 2540 มีวัตถุประสงคเพื่อให+ การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะของประเทศเปY น ไปอย1 า งมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพในเชิ ง เศรษฐศาสตรและที่ สํ า คั ญ คือต+องตั้งอยู1บนพื้นฐานการมีส1วนร1วมของภาคประชาชนตามครรลองประชาธิปไตย อนึ่ ง แกนหลั กของกระบวนการปฏิ รู ป ภาครั ฐ ตามแนวทางการบริ ห ารกิจ การสาธารณะแนวใหม1 (New Public Affairs Management) คือ กระบวนการมีส1วนร1วมของภาคประชาชน กล1าวในอีกนัยยะหนึ่ง นักปฏิรูปตามหลักการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม1มีปณิธานอันแน1วแน1ที่จะสร+างความเข+มแข็งให+กับ ภาคประชาชนซึ่งเปYนตัวละครหลักในระบอบประชาธิปไตย การปกครองท+องถิ่นเปYนเครื่องมือที่ตอบโจทย ดังกล1าวได+ดีที่สุด เนื่องจากหน1วยงานการปกครองท+องถิ่นเปYนหน1วยงานการปกครองที่อยู1ใกล+ชิดกับประชาชน มากกว1าหน1วยงานการปกครองในระดับอื่น แต1ทว1าการปกครองท+องถิ่นก็ไม1ใช1 “ยาครอบจักรวาล (Panacea)” ที่จะสามารถรักษาภาวะขาด ค1านิยมประชาธิปไตยในสังคมไทยได+อย1างปราศจากเงื่อนไข การปกครองท+องถิ่นจะช1วยส1งเสริมให+การเมือง ภาคประชาชนเข+มแข็งได+จําเปYนต+องอาศัย “ตัวเร1งปฏิกิริยาเพื่อให+เกิดการเปลี่ยนแปลง (Change Catalysts)” ซึ่งประกอบไปด+วยความรู+ความเข+าใจของประชาชนในหลักปรัชญาการปกครองท+องถิ่น โครงสร+างอํานาจ ภายในหน1วยงานการปกครองท+องถิ่นในรูปแบบกลไกการแสดงความรับผิดชอบทางการบริหาร และศักยภาพ ทางด+านการเงินการคลังขององคกรปกครองส1วนท+องถิ่นซึ่งเปYนตัวบ1งชี้ถึงปริมาณทรัพยากรที่องคกรปกครอง ส1วนท+องถิ่นมีไว+ใช+ในการจัดบริการสาธารณะให+แก1ชาวบ+านในชุมชน คณะวิจัยร1วมกันรังสรรครายงานวิจัยฉบับนี้ด+วยความเชื่อมั่นอันแน1วแน1ในหลักการมีส1วนร1วมของ ประชาชน และด+ วยพลั งศรัทธาในระบอบประชาธิ ปไตยอัน มีพระมหากษั ตริ ยทรงเปY นพระประมุ ข ชุมชน

-ii-

ท+องถิ่นจะเข+มแข็งและเปYนรากฐานสําคัญของระบบการเมืองการปกครองของประเทศได+ก็ต1อเมื่อมีทิศทาง การพั ฒ นาที่ ถู ก ต+ อ งตามบริ บ ททางสั ง คมที่ แ ท+ จ ริ ง และสอดคล+ อ งกั บ สภาพปi ญ หาทางด+ า นการเมื อ ง การปกครองที่ ชุ ม ชนท+ อ งถิ่ น นั้ น ประสบ รายงานวิ จั ย ฉบั บ พยายามสะท+ อนสภาพความเปY น จริ ง ดั งกล1 า ว ในชุมชนท+องถิ่นกรณีศึกษา ณ ปiจจุบัน ทั้งในมิติความรู+สึกนึกคิดของภาคประชาชนต1อการปกครองท+องถิ่น มิ ติ ก ารบริ ห ารจั ด การภายในองคกรปกครองส1 ว นท+ องถิ่ น ตลอดจนมิ ติ ท างด+ า นการเงิ น การคลั ง ท+ อ งถิ่ น ความพยายามของคณะวิจัยจะไม1สามารถก1อให+เกิดผลผลิตซึ่งก็คือรายงานวิจัยฉบับนี้ได+ หากปราศจากทุน สนั บ สนุ น วิ จั ย จากสํ า นั กงานคณะกรรมการวิ จั ย แห1 งชาติ ประจํ า ป] งบประมาณ พ.ศ. 2555 ตลอดจน มหาวิ ท ยาลั ย ขอนแก1 น ที่ เ ปj ด พื้ น ที่ ใ นการแลกเปลี่ ย นเรี ย นรู+ อั น นํ า ไปสู1 ก ารพั ฒ นาแผนงานการวิ จั ย และ วิทยาลั ยการปกครอง ท+องถิ่ น มหาวิ ทยาลั ย ขอนแก1 นที่ ให+การสนับ สนุ น ในด+ านกํา ลั งคนในเก็ บรวบรวม ข+ อ มู ล และการรวบรวมโครงการวิ จั ย ย1 อ ยให+ เ ปY น รายงานวิ จั ย ที่ ส มบู ร ณแบบ นอกจากนี้ ยั ง มี ที่ ป รึ ก ษา แผนการวิจัย Professor Gayl D. Ness Professor Hirofumi Ando และ รองศาสตราจารย ดร. พีรสิทธิ์ คํานวณศิลปo ที่ไม1เพียงแต1ให+คําแนะนําในการปรับปรุงงานวิจัย แต1ยังเปYนแรงบันดาลใจในการเปลี่ยนแปลง สังคมไทยจากพลังของท+องถิ่นบนหลักการกระจายอํานาจและแนวทางการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม1 คณะวิจัยคาดหวังเปYนอย1างยิ่งว1าเนื้อหาสาระของรายงานวิจัยฉบับนี้จะเปYนประโยชนต1อนักปฏิรูป ภาครั ฐ ทุ ก คนที่ มี ค วามมานะพยายามในการสรรสร+ า งระบบการปกครองที่ ดํ า เนิ น ไป “โดยประชาชน ของประชาชน และเพื่อประชาชน” อย1างแท+จริง

คณะผู+วิจัย 7 กันยายน 2557

บทสรุปผูบริหาร Executive Summary

1. ความสําคัญและที่มาของป+ญหาในการวิจัย หนึ่งในเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับป พ.ศ. 2540 คือ การกระจายอํานาจ ในการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะจากหนวยงานราชการสวนกลางไปสู องคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น และ ภาคประชาชน ซึ่งเป5นไปตามแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะในโลกแหงอนาคต คือ การเพิ่มบทบาท และหน1 า ที่ รั บ ผิ ด ชอบให1 แ กชุ ม ชนท1 อ งถิ่ น และภาคประชาชนในการบริ ห ารจั ด การตนเอง ตอมา รัฐ ธรรมนูญ ฉบั บป พ.ศ.2550 ก็ได1ยื นยั นในหลักการมี สวนรวมของประชาชนและตอกย้ํา ความชอบธรรม ของการกระจายอํ า นาจ ดั ง นั้ น จึ ง อาจกลาวได1 ว าประเทศไทยได1 รั บ รองสถานะขององคกรปกครอง สวนท1 อ งถิ่ น และชุ ม ชนวาเป5 น กลไกหลั ก ของประเทศและเป5 น ฟ> น เฟ? อ งสํ า คั ญ ในการขั บ เคลื่ อ น การปฏิ รู ป ภาครั ฐ นอกเหนื อไปจากบทบั ญ ญั ติ แหงรัฐ ธรรมนู ญ พระราชบั ญ ญัติ กํา หนดแผนและขั้ น ตอน การกระจายอํานาจให1แกองคกรปกครองสวนท1องถิ่น พ.ศ. 2542 ก็ได1กําหนดเปAาหมายของการถายโอน ภารกิ จ หน1 า ที่ จ ากหนวยงานภาครั ฐ สวนกลางสู ท1 องถิ่ น ตลอดจนรู ป แบบและลั กษณะภารกิ จ หน1 า ที่ ที่จ ะ ถายโอน อั น นํ าไปสู การกํ า หนดแผนและแผนปฏิ บั ติ การกํ า หนดขั้ น ตอนการกระจายอํ า นาจให1 แกองคกร ปกครองสวนท1องถิ่นซึ่งเป5 นแผนในระดับปฏิ บัติการให1หนวยงานตางๆนําไปปรั บใช1ในการกําหนดกลไกใน การถายโอนภารกิจหน1าที่ที่รับผิดชอบในป>จจุบันสูองคกรปกครองสวนท1องถิ่น ข1อกฎหมายตางๆ ไมวาจะเป5นรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ และแผนปฏิบัติการตางๆ ได1สะท1อนให1 เห็ น ถึ ง ความพยายามในการปฏิ รู ป การเมื อ งการปกครองไทยให1 เ ป5 น ไปตามแนวทางการบริ ห ารกิ จ การ สาธารณะแนวใหมซึ่ งเน1 น ให1 ป ระชาชนมี ส วนรวมในการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะและให1 องคกรปกครอง สวนท1 อ งถิ่ น มี อิ ส ระและความคลองตั ว ในการบํ า บั ด ทุ ก ขบํ า รุ ง สุ ข ของประชาชนในชุ ม ชนท1 อ งถิ่ น อยางไรก็ตาม ตลอดระยะเวลาเกือบ 2 ทศวรรษภายหลังจากการมีกระบวนการกระจายอํานาจให1แกชุมชน และองคกรปกครองสวนท1องถิ่นอยางเป5นทางการ ก็ได1เกิดประเด็นคําถามขึ้นวาการกระจายอํานาจนั้ น ได1กอให1เกิดการเปลี่ยนแปลงตอโครงสร1างการปกครองท1องถิ่นและการเมืองภาคประชาชนอยางไร ทั้งนี้ ถึงแม1วาการกระจายอํานาจและการปกครองท1องถิ่นจะเป5นหัวใจหลักของกระบวนทัศนแหง การบริ หารกิ จการสาธารณะแนวใหม แตก็ นับ เป5 นประเด็น ที่มีความสลับ ซับ ซ1อนในเชิ งการบริห ารจัด การ เนื่องจากมีความเกี่ย วข1 องกั บกลุ มบุคคลและหนวยงานในหลายภาคสวน การกระจายอํา นาจจึงไมได1 เป5 น เพียงแคการปฏิรูปชุมชนท1องถิ่น แตคือการปฏิรูปโครงสร1างสังคมทั้งหมดซึ่งประกอบไปด1วย 3 ด1าน ได1แก ด1านการเมือง ด1านการคลัง และด1านการบริหาร โดยเฉพาะในมิติทางการเมืองนั้นเป5นที่ยอมรับกันโดยทั่วไป

-iv-

วาแนวทางการสงเสริมประชาธิปไตยท1องถิ่นที่มีประสิทธิภาพและความยั่งยืนมากที่สุดก็คือ การสงเสริมให1 ประชาชนและทุกภาคสวนในชุมชนมีสวนรวมในทางการเมืองการปกครองด1วยการรวมกลุมเพื่อเจรจาหารือ และสร1 า งวิ สั ย ทั ศนรวมกั น ในลั กษณะการทํ า งานเป5 น เครื อขาย (Network) ซึ่ งหากทุ กภาคสวนในชุ มชน ท1 องถิ่ น มี ความเข1 าใจที่ ต รงกั น ในสาระสํ า คั ญ ของหลั กการมี ส วนรวมของประชาชนและหลั กการกระจาย อํานาจแล1วก็ยอมจะเป5นผลดีตอกระบวนการปฏิรูปภาครัฐในภาพรวม 2. วัตถุประสงค4ของแผนงานวิจัย แผนงานวิจัยนี้มีวัตถุประสงคหลักคือ เพื่อศึกษากระบวนการกระจายอํานาจให1แกองคกรปกครอง สวนท1 องถิ่ น ในป> จ จุ บั น เพื่ อให1 ไ ด1 มาซึ่ ง ข1 อ เสนอแนะเชิ ง นโยบายในการปฏิ รู ป การปกครองท1 องถิ่ น โดยมี วัตถุประสงคยอยดังตอไปนี้ 2.1 วิเคราะหความรู1และความเข1าใจของประชาชน ผู1บริหารองคกรปกครองสวนท1องถิ่น ข1าราชการ สวนภูมิภาคตลอดจนผู1นําชุ มชนจากองคกรภาคสวนตางๆ ที่มีตอการการปกครองท1องถิ่น โดยคณะผู1วิจั ย ต1องการทราบถึงความรู1และความเข1าใจของสมาชิกทุกภาคสวนในชุมชนในความหมายและความสําคัญของ การปกครองท1องถิ่น ใน 3 ด1าน ได1แก ด1านสาธารณสุข ด1านการศึกษา และด1านการพัฒนาเศรษฐกิจท1องถิ่น 2.2 วิเคราะหสถานการณความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจและการคลังขององคกรปกครองสวนท1องถิ่น ในประเทศไทยในแตละจังหวัดจากข1อมูลเปรียบเทียบฐานภาษีขององคการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล และ องคการบริหารสวนตําบล ตลอดจนภาษีแบง และเงินอุดหนุนขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นแตละประเภท 2.3 วิเคราะหความชัดเจนของกลไกแสดงความรับผิดชอบทางการบริหารภายในองคกรปกครอง สวนท1องถิ่นไทยในป>จจุบัน ตลอดจนความสัมพันธระหวางองคกรปกครองสวนท1องถิ่น หนวยงานราชการ สวนกลาง และหนวยงานราชการสวนภูมิภาค 2.4 สังเคราะหแนวทางการปฏิรูปการปกครองท1องถิ่นตามกระบวนทัศนการบริหารกิจการสาธารณะ แนวใหม (New Public Affairs Management) ซึ่งประกอบไปด1วยมิติทางด1านการเมืองท1องถิ่น มิติทางด1าน การเงิ น การคลั ง ท1 อ งถิ่ น และมิ ติ ท างด1 า นกลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบเชิ งบริ ห าร ตลอดจนแนวทาง การเสริ มสร1างความพร1อมขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นและภาคประชาชนในการบริห ารจั ดการชุ มชน ของตนเอง 3. ระเบียบวิธีวิจัย วิธี การวิ จัย สํ าหรับ แผนงานวิ จัย นี้ป ระกอบไปด1ว ย (1) การวิ เคราะหข1 อมู ลปฐมภู มิซึ่งได1จ าก การสํารวจความคิดเห็นกลุมตัวอยางด1วยแบบสอบถาม การสัมภาษณเชิงลึก และการประชุมกลุมยอยตัวแทน

-v-

ภาคประชาชนและบุคลากรในองคกรปกครองสวนท1องถิ่น และ (2) การวิเคราะหข1อมูลทุติยภูมิซึ่งได1จาก เอกสารสําคัญขององคกรปกครองสวนท1องถิ่น อาทิเชน ข1อบัญญัติ/เทศบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป แผนพัฒนาท1องถิ่น แผนยุทธศาสตรองคกร ข1อมูลทางด1านเศรษฐกิจ เป5นต1น รายละเอียดวิธีการศึกษาและกลุมตัวอยางของแตละโครงการวิจัยยอยมีดังตอไปนี้ 3.1 โครงการวิจัยยอยที่ 1 นั้นเป5นการวิเคราะห “วิธีคิด” ของสมาชิกทุกภาคสวนในชุมชนท1องถิ่น เพื่อให1ทราบถึงระดับความรู1ความเข1าใจของประชาชนตอบทบาทหน1าที่และความสําคัญขององคกรปกครอง สวนท1องถิ่น อันจะนําไปสูวิธีการปรับเปลี่ยนหรือปฏิรูปวิธีคิดของประชาชนซึ่งถือเป5นพื้นฐานสําคัญของ พฤติกรรมและการแสดงออกทางการเมืองในฐานะพลเมืองในระบอบประชาธิปไตย สํา หรับโครงการวิจั ย ยอยนี้ คณะผู1 วิ จั ย ใช1 แ บบสํ า รวจความคิ ด เห็ น และการอภิ ป รายกลุ มในการเก็ บ รวบรวมข1 อ มู ล จากกลุ ม เปAาหมายที่เป5นผู1บริหารและข1าราชการประจําในองคกรปกครองสวนท1องถิ่น ตลอดจนตัวแทนภาคประชาชน (ชาวบ1าน ผู1นําชุมชน ตัวแทนองคกรภาคประชาสังคม) ซึ่งอาศัยอยูใน 4 พื้นที่จังหวัด ได1แก จ.ขอนแกน จ. เชียงใหม จ. ชลบุรี และ จ. สงขลา 3.2 โครงการวิจัยยอยที่ 2 เป5นการวิเคราะหศักยภาพของทางการคลังขององคกรปกครองสวน ท1องถิ่น และแนวทางการแก1ไขป>ญหาความเหลื่อมล้ําทางด1านการเงินการคลังของท1องถิ่น หนวยการวิเคราะห สําหรับโครงการวิจัยยอยที่ 2 คือ พื้นที่เขตจังหวัดจํานวนทั้งสิ้น 75 จังหวัด โดยใช1ผลรวมของรายได1องคกร ปกครองสวนท1องถิ่นตอจํานวนประชากร และปริมาณเงินอุดหนุนตอจํานวนประชากรในแตละจังหวัดเป5น ตัวชี้วัดสถานะทางการเงินการคลังสาธารณะในจังหวัดนั้น คณะผู1วิจัยใช1เทคนิคสมการเชิงเส1นแบบถดถอยใน การวิเคราะหวาตัวแปรทางด1านเศรษฐกิจและสังคมตัวแปรใดบ1างที่สงอิทธิพลตอสถานะทาง การเงินการคลัง ขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นในแตละจังหวัด 3.3 โครงการวิจั ย ยอยที่ 3 เป5 นการศึกษาความชั ด เจนของโครงสร1 างการบริ หารราชการแผน สวนท1องถิ่นในป>จจุบัน และกลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารในองคกรปกครองสวนท1องถิ่น โดย คณะผู1 วิ จัย ใช1 แบบสอบถามเพื่ อสํ ารวจทั ศนคติของผู1 บริ ห ารและข1า ราชการประจํ าในองคกรปกครองสวน ท1องถิ่นซึ่งเป5นกลุมตัวอยางเดียวกันกับกลุมตัวอยางในโครงการวิจัยยอยที่ 1 นอกจากนี้ยังได1สุมเลือกกลุม ตัวอยางมาทําการสัมภาษณเชิงลึกเพื่อให1ทราบถึงพลวัติของกลไกการแสดงความรับผิด ชอบเชิงบริหารใน องคกรปกครองสวนท1องถิ่นไทย

-vi-

4. ผลการศึกษา 4.1 ความรูความเขาใจของประชาชนทางดานการเมืองและการปกครองทองถิ่น (วัตถุประสงค4 การวิจัยขอที่ 2.1) ความรู1ความเข1าใจในหลักการปกครองท1องถิ่นถือเป5นพื้นฐานสําคัญในการหลอหลอมพฤติกรรม ทางการเมื อ งของประชาชนทุ ก ภาคสวนให1 เ ป5 น ไปตามครรลองของระบอบประชาธิ ป ไตยและแนวคิ ด การบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม ทั้งนี้ หลักการมีสวนรวมทางการเมืองการปกครองของประชาชน และ หลักความเป5นอิสระของท1องถิ่นในการบริหารจัดการตนเองจะสามารถเสริมสร1างความเข1มแข็งให1แกชุมชน และภาคประชาชนได1 อ ยางแท1 จ ริ ง ก็ ต อเมื่ อ สมาชิ ก ชุ ม ชนจากทุ ก ภาคสวนมี “วิ ธี คิ ด ” ที่ ส ะท1 อ นภาวะ ความเป5นพลเมือง (Citizenship) และมีความเข1าใจในความสําคัญของการปกครองท1องถิ่น โดยประเด็นที่ ต1องพิจารณาในวัตถุประสงคการวิจัยข1อที่ 1 มีทั้งสิ้น 3 ประเด็นหลัก คือ (1) ความรู1และความเข1าใจของ ประชาชนในบทบาทหน1าที่ขององคกรปกครองสวนท1องถิ่น (2) ความสัมพันธระหวางสมาชิกในชุมชนท1องถิ่น และ (3) ความรู1 และความเข1 าใจของประชาชนในความสํ า คั ญ ของหลั กการปกครองท1 องถิ่น โดยคํ า วา “ประชาชน” ในบริบทของแผนงานวิจัยนี้ หมายถึง ประชาชนธรรมดาสามัญ ผู1นําชุมชน ตลอดจนข1าราชการ และผู1บริหารในองคกรปกครองสวนท1องถิ่น คณะผู1 วิจัย พบวาข1า ราชการการเมืองที่มาจากกระบวนการเลือกตั้งและข1า ราชการประจําใน องคกรปกครองสวนท1องถิ่นตางมีความรู1ความเข1าใจในบทบาทหน1าที่ของแตละฝkายซึ่งยอมเป5นเครื่องบงชี้ให1 เห็นถึงพัฒนาการของกระบวนการทํางานภายในองคกรปกครองสวนท1องถิ่นในป>จจุบันที่ฝkายการเมืองและ ฝkายข1าราชการประจําสามารถทํางานรวมกัน ได1บนพื้นฐานความเข1าใจรวมกันในหลักการปกครองท1องถิ่ น แตอยางไรก็ ตาม ผลการศึกษาที่ได1จ ากแผนงานวิจัยนี้ชี้ ให1เห็ นถึงสภาพป> ญหาที่เ กิดจากอํานาจหน1 าที่ของ องคกรปกครองสวนท1องถิ่นที่ยังไมมีความชัดเจน ได1แก อํานาจขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นในการบริหาร งบประมาณและการจัดการการเงิน ซึ่งคณะผู1วิจัยพบวา แม1องคกรปกครองสวนท1องถิ่นในป>จจุบันจะสามารถ จัดเก็บรายได1ด1วยตนเอง แตการบริหารงบประมาณก็ยังคงต1องเป5นไปตามระเบียบกฎเกณฑของหนวยงาน ราชการสวนกลาง และในหลายกรณี อ งคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น จํ า เป5 น ต1 อ งขออนุ มั ติ ก ารใช1 จ ายเงิ น งบประมาณจากผู1 ว าราชการจั งหวั ด อั น กอให1 เ กิ ด ความไมคลองตั ว ในการปฏิ บั ติ ห น1 า ที่ ใ นการให1 บ ริ ก าร ประชาชนในพื้นที่ อี ก ป> ญ หาสํ า คั ญ ของการปกครองท1 อ งถิ่ น ไทยในป> จ จุ บั น คื อ ระดั บ ความรู1 แ ละความเข1 า ใจ ของสมาชิกสภานิติบัญญัติในองคกรปกครองสวนท1องถิ่น คณะผู1วิจัยพบวา สมาชิกสภาท1องถิ่นยังคงไมเข1าใจ ในบทบาทหน1 า ที่ ข องตนเองในการเป5 น ผู1 แ ทนของประชาชนที่ ต1 อ งรวมกั น แก1 ไ ขป> ญ หาของชุ ม ชนผาน กระบวนการนิติบัญญัติ โดยจากการวิเคราะหข1อมูลสถิติการตราข1อบัญญัติและเทศบัญญัติของสภาท1องถิ่น

-vii-

ในป งบประมาณ พ.ศ. 2554 แสดงให1 เ ห็ น วาสภาท1 อ งถิ่ น ในพื้ น ที่ ก รณี ศึก ษามี ก ารตราข1 อ บั ญ ญั ติ และ เทศบัญญัติในจํานวนที่น1อยมาก สํา หรับ ภาคประชาชนนั้น คณะผู1 วิจั ย พบวาตั วแทนประชาชนที่เ ข1 า รวมการอภิ ปรายกลุ มใน แตละพื้นที่มีความรู1ความเข1าใจในบทบาทหน1าที่ขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นเป5นอยางดี นอกจากนี้ยังมี ความกระตือรือร1นในการมีสวนรวมทางการเมืองในพื้นที่ชุมชนท1องถิ่นของตนเองด1วย โดยเฉพาะอยางยิ่งใน ด1านการศึกษาและสาธารณสุข ซึ่งคณะวิจัยพบวาตัวแทนภาคประชาชนในทุกพื้นที่ตางมีความตื่นตัวในทั้ง 2 ประเด็ น ทั้ งนี้ เนื่ องจากการศึ กษาและสาธารณสุ ขล1 ว นแล1 ว แตสงผลกระทบโดยตรงตอวิ ถีชี วิ ต ของ ประชาชนในชุมชนท1องถิ่น และยังถือเป5นภาพลักษณที่สําคัญของแตละชุมชนท1องถิ่น ดังนั้น ประชาชนจึงมี ความกระหายในการมี ส วนรวมในการตั ด สิ น ใจนโยบายและการบริ ห ารจั ด การงานด1 า นการศึ ก ษาและ สาธารณสุข อยางไรก็ ต าม คณะผู1 วิ จั ย พบวาภาคประชาชนยั ง ขาดความรู1 ค วามเข1 า ใจในบทบาทหน1 า ที่ ขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นในการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน อีกทั้งบุคลากรในองคกรปกครองสวนท1องถิ่น ยังไมมีความมั่นใจในบทบาทหน1าที่ของตนเองในด1านดังกลาว เนื่องจากในป>จจุบัน กฎระเบียบของหนวยงาน ราชการ โดยเฉพาะระเบี ย บของกระทรวงมหาดไทยและคณะกรรมการกระจายอํ า นาจให1 แ ก องคกรปกครองสวนท1 องถิ่ น ยั งคงจํ า กั ด บทบาทหน1 า ที่ ในการสงเสริ มเศรษฐกิ จ ชุ มชนขององคกรปกครอง สวนท1องถิ่น ทําให1ผู1บริหารองคกรปกครองสวนท1องถิ่นเกรงกลัววาหากมีนโยบายหรือโครงการที่เกี่ยวข1องกับ การพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุ ม ชนจะกอให1 เ กิ ด ความผิ ด ทางวิ นั ย และอาญา ด1 ว ยเหตุ นี้ คณะผู1 วิ จั ย จึ ง ไมพบ ความกระตื อ รื อ ร1 น ของทั้ ง บุ ค ลากรผู1 ป ฏิ บั ติ ห น1 า ที่ ใ นองคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น และภาคประชาชนใน การรวมคิ ด และตั ด สิ น ใจสรรคสร1 า งโครงการและกิ จ กรรมที่ เ กี่ ย วข1 อ งกั บ การพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุ มชนมาก เทาที่ควร ผลการศึกษาในสวนนี้ได1ชี้ให1เห็นถึงพัฒนาการของ “วิธีคิด” ของประชาชนทุกภาคสวนในพื้นที่ กรณีศึกษา โดยสมาชิกสภาท1องถิ่นนั้นยังคงไมเข1าใจในบทบาทหน1าที่ของตนเองในโครงสร1างการปกครอง ท1 อ งถิ่ น ในขณะที่ ผู1 บ ริ ห ารท1 อ งถิ่ น ทั้ ง ฝk า ยข1 า ราชการการเมื อ งและข1 า ราชการประจํ า ตลอดจนตั ว แทน ภาคประชาชนมีความรู1ความเข1าใจในบทบาทหน1าที่ของตนเอง และมีความกระตือรือร1นและความตระหนัก ในความสําคัญของการปกครองท1องถิ่น โดยเฉพาะในด1านการศึกษาและสาธารณสุขซึ่งพบวาภาคประชาชน ในพื้นที่กรณีศึกษาทั่วประเทศมีสวนรวมในการวางแผน การบริหารจัดการ และการตรวจสอบการทํางาน ขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นอยางเข1มแข็ง ทั้งนี้ ถึงแม1วาชุมชนและองคกรปกครองสวนท1องถิ่นในป>จจุบัน จะประสบกั บข1 อจํา กั ดทางกฎหมายในด1 า นงบประมาณและอํ า นาจในการตัด สิ นใจ แตก็ พบวากฎหมายที่ เกี่ยวข1องกับการปกครองท1องถิ่นนั้นได1เปmดโอกาสให1ประชาชนสามารถทํางานรวมกับองคกรปกครองสวน

-viii-

ท1 องถิ่ น ในการบริ ห ารจั ด การศู น ยเด็ กเล็ ก โรงเรี ย น ศู น ยเรี ย นรู1 ชุ ม ชน และโครงการสงเสริ มสุ ข ภาพของ ประชาชนในชุ ม ชนท1 อ งถิ่ น ซึ่ ง การมี ส วนรวมในด1 า นการศึ ก ษาและสาธารณสุ ข ท1 อ งถิ่ น นี้ ไ ด1 ก อให1 เ กิ ด กระบวนการเรียนรู1ของประชาชนในการทํางานรวมกันและนําไปสูการบริหารจัดการป>ญหาความขัดแย1งใน ชุ มชนอยางมี ป ระสิ ทธิ ภ าพและยั่ งยื น แตอยางไรก็ ต าม พบวาชุ ม ชนท1 องถิ่ น ภาคประชาชน และองคกร ปกครองสวนท1องถิ่ นยังคงขาดความรู1 ความเข1าใจในความสํ าคั ญขององคกรปกครองท1 องถิ่นในการพั ฒนา เศรษฐกิจชุมชน โดย “วิธีคิด” เชิงธุรกิจของผู1นําท1องถิ่นและประชาชนที่ตกเป5นกลุมตัวอยางยังคงถูกจํากัดไว1 ด1วยกฎระเบียบของทางราชการ ทําให1โครงการและกิจกรรมตางๆเกี่ยวข1องกับการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนไม สอดคล1องกับความต1องการของตลาด หรือแม1แตบริบทและความต1องการที่แท1จริงของแตละชุมชน เนื่องจาก โครงการและกิจกรรมล1วนแล1วถูกกําหนดโดยนโยบายของรัฐบาลและหนวยงานภาครัฐสวนกลาง การปฏิรูปท1 องถิ่น จึงต1องเริ่มต1นจากการพัฒนา “วิธี คิด” ทางการเมื องและการปกครองของ ประชาชน โดยผลการศึ ก ษาในสวนนี้ ชี้ ใ ห1 เ ห็ น วาวิ ธี ก ารสร1 า งความรู1 ค วามเข1 า ใจของประชาชนที่ มี ประสิทธิภาพและความยั่งยืน คือ การเปmดโอกาสให1ประชาชนเข1ามามีสวนรวมในการบริหารจัดการกิจการ ตางๆภายในชุ มชนท1 อ งถิ่ น ของตนเอง ควบคู ไปกั บ การฝn กฝนอบรมและให1 ความรู1 ท างด1 า นการเมื องและ การบริหารกิจการสาธารณะแกประชาชน ทั้งนี้ ประชาชนซึ่งตกเป5นกลุมตัวอยางแสดงให1เห็นวาพวกเขามี ความรู1ความเข1าใจในความสําคัญของการปกครองท1องถิ่นทางด1านการศึกษาและสาธารณสุข เนื่องจากได1มี โอกาสเข1า รวมบริห ารจั ด การงานด1า นเหลานี้ กับ องคกรปกครองสวนท1องถิ่ น ของตน ซึ่ งทํ าให1 เ ราทราบวา การเปmดโอกาสให1ประชาชนเข1ามามีสวนรวมทางการเมืองการปกครองท1องถิ่น ก็คือ การสร1างห1องปฏิบัติการ ทดลองและกระบวนการเรียนรู1ทางด1านรัฐศาสตรและด1านบริหารรัฐกิจให1แกภาคประชาชน โดยโอกาสใน การมี ส วนรวมทางการเมื องของประชาชนนั้ น ต1 องไมจํ า กั ด แตเพี ย งการเลื อกตั้ งผู1 บ ริ ห ารและสมาชิ กสภา ท1องถิ่น การทําประชาคมแผนชุมชน การฝnกอบรมให1ความรู1ทางการเมือง หรือ การเปmดเวทีให1ประชาชนได1 แสดงความคิ ด เห็ น แตต1 อ งเป5 น การเปm ด โอกาสให1 ป ระชาชนสามารถนํ า เอานโยบายและแผนชุ ม ชนไป สู ภาคปฏิ บั ติ โ ดยตั้ ง อยู บนพื้ น ฐานความรวมมื อ กั บ องคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น และหนวยงานภาครั ฐ ที่ เกี่ยวข1อง รวมทั้งยังต1องมีการสงเสริมบทบาทของภาคประชาชนในการกํากับดูแลและติดตามประเมินผล การปฏิบัติงานของบุคลากรท1องถิ่นด1วย นอกจากนี้ การเสริ มสร1 างความรู1 ความเข1าใจให1แกประชาชนด1วยการเพิ่มบทบาทหน1า ที่ของ ชุมชนและองคกรปกครองสวนท1 องถิ่น ในการบริห ารจัด การตนเองยังมีความจํ าเป5น อยางยิ่งในการพั ฒนา เศรษฐกิจชุมชนให1เป5นตัวเรงปฏิกิริยาในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยให1ก1าวสูประชาคมเศรษฐกิจโลกได1อยาง มั่นคงและยั่งยืน โดยใช1กลวิธีที่เรียกวา Economic Gardening ซึ่งมุงเน1นไปที่การสงเสริมให1ประชาชนและ ชุ มชนหั น กลั บ มาค1 น หาและพั ฒ นาองคความรู1 ภู มิป> ญ ญา และทรั พยากรในท1 องถิ่ น ในเชิ งพาณิ ช ย โดยมี องคกรปกครองสวนท1องถิ่นเป5นผู1สนับสนุนทรัพยากรและเอื้ออํานวยความสะดวกในขั้นตอนตางๆทางราชการ

-ix-

ซึ่งกลวิธีนี้มีความแตกตางจากรูปแบบการพัฒนาเศรษฐกิจในป>จจุบันที่เรียกวา Enterprise Model ซึ่งเน1น การพึ่งพาเงินทุนจากธุรกิจนอกพื้นที่และกลุมธุรกิจข1ามชาติ ทําให1ชุมชนท1องถิ่นไมสามารถพึ่งพาตนเองได1 ในระยะยาวและยังออนไหวตอการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วทางเศรษฐกิจ การสงเสริมให1ประชาชนมีบทบาท และมีสวนรวมกับองคกรปกครองสวนท1องถิ่นในการกําหนดทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนของตนเองโดย อาศัยองคความรู1 ภูมิป>ญญา และทรัพยากรในท1องถิ่น จึงถือเป5นการพัฒนาชุมชนท1องถิ่นที่ยั่งยืนทั้งในเชิง การเมืองการปกครองและในเชิงเศรษฐกิ จ อีกทั้งยังสอดคล1องกั บหลักปรั ชญาเศรษฐกิจ พอเพี ยงที่มุงเน1 น การสร1างดุลยภาพแหงการพัฒนาและภูมิคุ1มกันทางเศรษฐกิจและสังคมให1แกชุมชน 4.2 สถานการณ4 ค วามเหลื่ อ มล้ํ า ทางเศรษฐกิ จ และการคลั ง ในระดั บ ทองถิ่ น (วั ต ถุ ป ระสงค4 การวิจัยขอที่ 2.2) ไมวาจะเป5 น การดํ า เนิ น การตามนโยบายและโครงการเพื่ อ ให1 บ ริ การประชาชนหรื อ จะเป5 น การจั ด กิ จ กรรมสงเสริ ม ให1 ป ระชาชนเข1 า มามี ส วนรวมทางการเมื อ ง องคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น จํ า เป5 น มีทรั พยากรและเงินงบประมาณที่เ พียงพอตามทฤษฎี การคลังสาธารณะ แหลงที่มาของเงิน รายได1ท1องถิ่ น ที่มีความยั่งยืนมากที่สุด คือ ภาษีหรือรายได1คาธรรมเนียมที่องคกรปกครองสวนท1องถิ่นจัดเก็บได1ด1วยตนเอง แตอยางไรก็ ต ามพบวาองคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น บางแหงไมสามารถจั ด เก็ บ รายได1 ไ ด1 อ ยางเพี ย งพอ ตอความต1 องการในการใช1จ าย กอให1 เกิ ด “ความตึ งตัว ” ทางด1 านงบประมาณ ทั้งนี้ เหตุ ผลหลั กที่ องคกร ปกครองสวนท1องถิ่นไมสามารถจัดเก็บรายได1ได1เพียงพอหรือตรงตามเปAาหมายก็คือ ข1อจํากัดด1านโครงสร1าง ทางเศรษฐกิจในเขตพื้นที่รับผิดชอบขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นซึ่งทําให1ฐานภาษี (Tax Base) แคบ สํ า หรั บในประเด็ น ข1 อจํ า กั ด ทางด1 า นเศรษฐกิ จ ดั งกลาว รั ฐ บาลกลางจํ า เป5 น ต1 องใช1 มาตรการเงิ น ภาษี แบง (Shared Taxes) และเงินอุดหนุน (Intergovernmental Grant) เพื่อลดความเหลื่อมล้ําทางด1านการคลัง ท1องถิ่น ความเพี ย งพอของเงิ น งบประมาณขององคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น นั บ วามี ค วามสํ า คั ญ ยิ่ ง ตอระบบการเมื อ งการปกครองท1 อ งถิ่ น ภายหลั ง การประกาศใช1 น โยบายกระจายอํ า นาจ ทั้ ง นี้ หาก ภาคประชาชนมีความตื่นตัวในการมีสวนรวมทางการเมืองการปกครองจนกระทั่งมีการรวมกลุมกันเพื่อเสนอ โครงการที่เกี่ยวข1องกับการพัฒนาคุณภาพชีวิตตอองคกรปกครองสวนท1องถิ่น ก็ยอมจะเป5นสิ่งที่สะท1อนให1 เห็นถึงศักยภาพของประชาชนในการบริหารจัดการตนเอง แตทวาหากองคกรปกครองสวนท1องถิ่นไมสามารถ นําโครงการนั้นไปปฏิบัติได1เนื่องจากข1อจํากัดทางด1านงบประมาณ ก็จะสงผลให1ประชาชนสูญสิ้นศรัทธาใน กลไกการมีสวนรวมตามครรลองระบอบประชาธิปไตย ผลการศึกษาจากแผนงานวิจัยนี้ชี้ให1เห็นวา เมื่อพิจารณารายได1ที่องคกรปกครองสวนท1องถิ่นไทย จัด เก็ บเองตอหั วประชากร จะพบวาองคกรปกครองสวนท1องถิ่ น ไทยนั้ นมี ศักยภาพในการจั ดเก็บ รายได1 ที่

-x-

แตกตางกันมาก โดยองคกรปกครองสวนท1องถิ่นที่มีศักยภาพในการจัดเก็บรายได1ด1วยตนเองสูงจะกระจุกตัว อยู ในเขตพื้ น ที่ จั ง หวั ด ที่ มี สั ด สวนภาคอุ ต สาหกรรมสู ง ซึ่ ง สวนใหญจะเป5 น จั ง หวั ด ในเขตปริ ม ณฑลและ ภาคตะวั น ออก สะท1 อ นให1 เ ห็ น วาแม1 ป ระเทศไทยจะมี การกระจายอํ า นาจมาแล1 ว เป5 น ระยะเวลาเกื อ บ 2 ทศวรรษ แตการกระจายอํ า นาจให1 แ กองคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น กลั บไมได1 ทํ าให1 ความเหลื่ อ มล้ํ า ทาง เศรษฐกิจระหวางเขตเมืองและเขตชนบทลดลง ในทางตรงกันข1าม เมื่อคณะผู1วิจัยพิจารณาผลของการจัดสรร เงินภาษีแบงตอหัวประชากรและเงินอุดหนุนประเภทตางๆแล1ว ก็พบวากลไกที่หนวยงานภาครัฐคิดค1นขึ้นมา เพื่อสนับสนุนและสงเสริมการกระจายอํานาจนั้นกลับไมได1เป5นไปตามหลักวิชาการ กลาวคือ องคกรปกครอง สวนท1 องถิ่ น ที่ มีฐ านะร่ํ า รวยกลั บ ได1 รั บ การจั ด สรรเงิ น ภาษี แ บงและเงิ น อุ ด หนุ น มากกวาองคกรปกครอง สวนท1 องถิ่ น ที่ มีฐ านะยากจน จึ งอาจกลาวได1 ว า ระบบภาษี แบงและเงิ น อุ ด หนุ น ท1 องถิ่ น ของประเทศไทย ณ ป>จจุบันกลั บทําให1ความเหลื่อมล้ําทางการคลังท1องถิ่นทวีความรุนแรงมากขึ้ น จนทําให1องคกรปกครอง สวนท1องถิ่นหลายแหงประสบกับป>ญหา “ความตึงตัวทางงบประมาณ” จนทําให1ไมสามารถจัดให1มีบริการ สาธารณะที่มีคุณภาพและปริมาณเพียงพอตอความต1องการของประชาชน ทั้ ง นี้ จากการวิ เ คราะหทางเลื อ กเชิ ง นโยบายในการแก1 ไ ขสถานการณความเหลื่ อ มล้ํ า ทาง เศรษฐกิจ และการคลั งท1 องถิ่ นโดยใช1 แบบจํา ลองสถานการณสมมุติ (Simulation) พบวา รัฐ ควรจั ดตั้ ง “กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางด1านการคลังท1องถิ่น” ขึ้นเพื่อจัดสรรเงินอุดหนุนเป5นการเฉพาะให1แกองคกร ปกครองสวนท1 อ งถิ่ น ที่ มี ร ายได1 ที่ จั ด เก็ บ เองต่ํ า กวา 5,500 บาทตอหั ว ประชากรตอป งบประมาณ นอกเหนื อไปจากเม็ ด เงิ น ที่ รั ฐ สนั บ สนุ น และจั ด สรรให1 แกองคกรปกครองสวนท1 องถิ่ น อั น ได1 แก ภาษี ที่รั ฐ จัด เก็ บให1 ภาษีที่รัฐ แบงให1 เงิ นอุ ด หนุ นทั่ วไป และเงิน อุด หนุ นเฉพาะกิ จ โดยตั วเลข 5,500 บาทตอหั ว ประชากรนี้ เ ปรี ย บเสมื อนกั บ “เส1 น ความยากจน” ทางด1 า นการเงิ น การคลั งท1 องถิ่ น ซึ่ งคณะผู1 วิ จั ย ได1 จ าก การวิ เ คราะหสมการเศรษฐมิ ติ สํ า หรั บ องคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น ที่ มี ศัก ยภาพในการจั ด เก็ บ รายได1 ต อ ประชากรต่ํากวาเส1นความยากจนนี้ ก็จะได1รับเงินอุดหนุนพิเศษซึ่งจะเป5นจํานวนที่คํานวณได1จากสวนตาง ระหวางเส1นความยากจนและรายได1ที่ท1องถิ่นจัดเก็บได1ตอประชากรใน 1 ปงบประมาณ ทั้งนี้ จากการประมาณ การของคณะผู1วิจัยพบวา การจัดตั้งกองทุนดังกลาวเพื่อลดความเหลื่อมล้ําของเศรษฐกิจและการคลังท1องถิ่น ให1หมดสิ้นไป รัฐจะต1องใช1งบประมาณเพียง 17,514 ล1านบาท อยางไรก็ ต าม ประเด็ น ป> ญ หาที่ ต1 อ งคิ ด วิ เ คราะหในขั้ น ตอไปคื อ ควรจะต1 อ งมอบหมายให1 หนวยงานใดเป5นผู1รับผิดชอบในการบริหารกองทุนเพื่อให1การจัดสรรเงินอุดหนุนพิเศษเพื่อลดความเหลื่อมล้ํา เป5 น ไปอยางมี ประสิทธิ ภ าพและกอให1 เ กิด ความเสมอภาคทางด1 านการคลั งท1 องถิ่ น ในป> จจุ บั น หนวยงาน ราชการสวนกลาง ได1 แ ก คณะกรรมการกระจายอํ า นาจให1 แ กองคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น และ กระทรวงมหาดไทยผานกลไกของกรมสงเสริ มการปกครองท1องถิ่ น และองคาพยพตางๆของราชการสวน ภูมิภาคมีอํานาจหน1าที่ตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจให1เป5นผู1กํากับดูแล

-xi-

องคกรปกครองสวนท1องถิ่น ทั้งนี้ ในสวนตอไปจะกลาวถึงผลการศึกษาความชัดเจนของกลไกการกํากับดูแล ท1องถิ่นของหนวยงานภาครัฐสวนกลางและสวนภูมิภาคที่มีผลบังคับใช1อยูในป>จจุบัน 4.3 กลไกการแสดงความรับผิดชอบดานการบริหารในองค4กรปกครองสEวนทองถิ่น (วัตถุประสงค4 การวิจัยขอที่ 2.3) หัว ใจสํ า คัญ ของการบริ หารกิจ การสาธารณะตามหลั กการบริ ห ารภาครั ฐแนวใหม คื อ กลไก การแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารที่มีความชัดเจน ทั้งนี้ กลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารของ องคกรปกครองสวนท1 องถิ่ นไทยมี มากมายหลายรู ป แบบ ได1 แก โครงสร1 า งการปกครองภายในองคกรที่ มี ลักษณะเป5นระบบนายกเทศมนตรีเข1มแข็ง (Strong Mayor System) ซึ่งนายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้ง โดยตรงและปฏิบัติหน1าที่เป5นผู1บริหารองคกรระดับสูง (Chief Executive Officer: CEO) นอกจากนี้ ยังมี การตรวจสอบการปฏิบัติหน1าที่ของฝkายบริหารผานกลไกสภาท1องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง และการกํากับดูแล ของหนวยงานราชการสวนภูมิภาคที่เป5นไปตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ ให1แกองคกรปกครองสวนท1องถิ่น พ.ศ. 2542 อีกด1วย ในทํา นองเดี ยวกั นกั บวิ ธี การศึ กษาเพื่ อตอบวั ตถุ ป ระสงคการวิ จั ยข1 อที่ 1 คณะผู1 วิ จัย ใช1 ทั้ง การสํา รวจทั ศนคติ ของกลุมตัวอยางด1 วยแบบสอบถาม และการสัมภาษณเชิงลึก เพื่อให1ได1ข1อมูลที่ แท1จริ ง เกี่ ย วกั บ การแสดงความรั บ ผิ ด ชอบเชิ ง บริ ห ารของข1 า ราชการการเมื อ งและข1 า ราชการประจํ า ในองคกร ปกครองสวนท1องถิ่นวาเป5นไปตามโครงสร1างที่กฎหมายและระเบียบของทางราชการกําหนดไว1หรือไมจากผล การศึ กษานี้ คณะผู1วิ จัย พบแนวโน1มการปกครองท1องถิ่ นไทยที่เ ป5น ไปในทิ ศทางของระบอบประชาธิ ปไตย ทางตรง (Direct Democracy) มากขึ้น กลาวคือ กลุมตัวอยางโดยสวนใหญที่เป5นนายกและผู1บริหารใน องคกรปกครองสวนท1องถิ่น และข1าราชการประจําตางเห็นวากลไกการแสดงความรับผิดชอบตอภาคประชาชน มีความสํา คัญประเด็ นที่นาสนใจ คือ กลไกการแสดงความรับผิดชอบตอสภาท1องถิ่นไมได1มีความสําคัญใน มุมมองของกลุมตัวอยางเหลานี้ ในขณะเดี ยวกัน กลุมตัว อยางที่เ ป5น สมาชิกสภาท1องถิ่นก็ ไมได1มีคําตอบที่ ชัดเจนวาพวกเขาจําเป5นต1องแสดงความรับผิดชอบตอผู1ใดและองคกรใด ข1อสังเกตที่สําคัญจากผลการศึกษาในโครงการวิจัยยอยที่ 3 คือ การแสดงความรับผิดชอบ ตอผู1วาราชการจังหวัดและนายอําเภอซึ่งกลับได1รับความสําคัญจากผู1บริหารท1องถิ่น (ทั้งฝkายการเมืองและ ฝkายข1าราชการประจํา) ในระดับที่สูงเทากับการแสดงความรับผิดชอบตอภาคประชาชน ซึ่งแสดงให1เห็นถึง อิทธิพลของหนวยงานราชการสวนภูมิภาคที่ยังคงมีอยูในโครงสร1างการบริหารราชการสวนท1องถิ่นในป>จจุบัน แตอยางไรก็ ตาม เมื่ อกลาวถึ งบทบาทของหนวยงานราชการสวนภูมิภ าค คณะผู1 วิจั ย พบวา กลุมตั วอยาง สวนใหญเห็ น วายั งไมมี ความชัด เจนและเหมาะสม ทั้ งนี้ จากคํ าให1 สั มภาษณเชิ งลึ กก็ พบวาเจ1 า หน1 า ที่ ของ

-xii-

หนวยงานภาครัฐสวนภูมิภาคมีพฤติกรรมใน “การบังคับบัญชา” ท1องถิ่นมากกวาซึ่งขัดกับเจตนารมณของ กฎหมายที่ต1องการให1หนวยงานเหลานี้ “กํากับดูแล” ท1องถิ่นในฐานะ “พี่เลี้ยง” มิใช “ผู1บังคับบัญชา” ข1อค1นพบที่สําคัญในแผนงานวิจัยนี้ คือ บทบาทหน1 าที่ขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นแตละ ประเภท นั้นยังไมมีความชัดเจน แม1วาการกระจายอํานาจจะผานพ1นไปแล1วเป5นระยะเวลาหลายสิบปก็ตาม และด1วยเหตุที่องคการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล และองคการบริหารสวนตําบลมีอํานาจหน1าที่ไมชัดเจน ก็ได1กอให1เกิดป>ญหาความขัดแย1งระหวางชุมชน (โดยเฉพาะในกรณีระบบสาธารณูปโภคพื้นฐานในเขตพื้นที่ รอยตอระหวางองคกรปกครองสวนท1 องถิ่ น ) นอกจากนี้ ยั งกอให1 เ กิ ด ข1อกั งขาในหมู ผู1 บ ริ ห ารเทศบาลและ องคการบริ ห ารสวนตํ า บลวาเหตุ ใ ดองคการบริ ห ารสวนจั ง หวั ด ซึ่ ง มี บ ทบาทหน1 า ที่ ไ มชั ด เจนกลั บ ได1 รั บ การจัดสรรเงินภาษีแบงมากกวาเทศบาลและองคการบริหารสวนตําบล จากผลการศึกษาในสวนนี้ การพัฒนากลไกการแสดงความรั บผิ ดชอบเชิงบริห ารขององคกร ปกครองสวนท1องถิ่นจะต1องพิจารณาดําเนินการใน 2 ประเด็น คือ 1) การพัฒนาระบบการตรวจสอบถวงดุล ผู1บริหารองคกรปกครองสวนท1องถิ่น และ 2) การพัฒนากลไกการกํากับดูแลองคกรปกครองสวนท1องถิ่นของ หนวยงานภาครัฐสวนกลางให1มีประสิทธิภาพ มีความชัดเจน และสอดคล1องกับหลักการมีสวนรวมของชุมชน และประชาชน ตลอดจนหลักความเป5นอิสระของท1องถิ่นในการจัดการตนเอง สําหรับในประเด็นที่ 1 นั้น ในป>จจุบัน หนวยงานภาครัฐสวนกลางและสวนภูมิภาคมุงเน1นไปที่ การเสริ ม สร1 า งความรู1 ค วามเข1 าใจให1 แ กสมาชิ ก สภาท1 อ งถิ่ น ให1 ส ามารถตรวจสอบถวงดุ ล การทํ า งานของ ฝk า ยบริ ห ารท1 อ งถิ่ น (นายกองคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น ) ได1 อ ยางเข1 มแข็ ง และสามารถปฏิ บั ติ ห น1 า ที่ ต รา ข1 อ บั ญ ญั ติ /เทศบั ญ ญั ติ ขึ้น มาเพื่ อเป5 น บรรทั ดฐานในการบริ ห ารจั ด การชุ ม ชนท1 องถิ่ น ของตนเอง แตจาก ผลการศึกษานี้พบวา การให1ความรู1ความเข1าใจแกสมาชิกสภาท1องถิ่นในป>จจุบันอาจจะไมเพียงพอสําหรับ การพัฒนาการปกครองท1องถิ่น ทั้งนี้ กลวิธีที่จะทําให1การปกครองท1องถิ่นไทยเป5นไปตามครรลองระบอบ ประชาธิปไตย คือ การเสริมสร1างบทบาทของภาคประชาชนในการตรวจสอบถวงดุลการทํางานขององคกร ปกครองสวนท1องถิ่น รวมทั้งเปmดโอกาสให1ประชาชนสามารถเสนอข1อบัญญัติและกฎหมายท1องถิ่นในรูปแบบ ตางๆ ได1มากกวาที่มีอยู ณ ป>จจุบัน เนื่องจากคณะผู1วิจัยพบวา ระบบอุปถัมภในสังคมไทยทําให1นักการเมือง และผู1อิทธิพลในท1องถิ่นสามารถครอบงําโครงสร1างภายในขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นได1โดยการชักนําเอา พวกพ1 องของตนเข1 าไปเป5 น สมาชิ กสภาท1 องถิ่ น จนกระทั่ ง สภาท1 องถิ่ น ไมสามารถปฏิ บั ติ ห น1 า ที่ ต รวจสอบ ถวงดุลฝkายบริหารได1อยางมีประสิทธิภาพ หรือมีหลายกรณีที่สภาท1องถิ่นถูกครอบงําโดยกลุมการเมืองฝkาย ตรงข1 า มกั บ นายกองคกรปกครองสวนท1 องถิ่ น จนกอให1 เ กิ ด ความแตกแยกในชุ มชนและเพิ่ ม อุ ป สรรคใน การทํางานเพื่อตอบสนองความต1องการของประชาชน ดังนั้น จึงมีความจําเป5นที่จะต1องปรับเปลี่ยนรูปแบบ สภาองคการบริหารสวนจังหวัด สภาเทศบาล และสภาองคการบริหารสวนตําบล ให1เป5น “สภาชุมชน” ของ ประชาชนอยางแท1จริง โดยมีที่มาและโครงสร1างเฉกเชนเดียวกับสภาองคกรชุมชนตามพระราชบัญญัติสภา

-xiii-

องคกรชุมชน พ.ศ. 2551 ซึ่งอาจใช1รูปแบบของสภาองคกรชุมชนตามพระราชบัญญัติสภาองคกรชุมชน พ.ศ. 2551 เป5นเกณฑกําหนดคุณลักษณะของสมาชิก หรืออาจใช1วิธีการกําหนดสัดสวนสมาชิกตามเพศ อายุ และ กลุมวิชาชีพให1สะท1อนโครงสร1างทางประชากรศาสตรของชุมชนท1องถิ่นนั้นๆ สําหรับประเด็นการพัฒนากลไกการกํากับดูแลองคกรปกครองสวนท1องถิ่นโดยหนวยงานภาครัฐ สวนกลางนั้ น จํ า เป5 น ที่ จ ะต1 อ งตั้ ง อยู พื้ น ฐาน “การจั ด สรรและแบงป> น ” อํ า นาจหน1 า ที่ ร ะหวางราชการ สวนกลาง สวนภู มิ ภ าค และสวนท1 อ งถิ่ น ให1 ชั ด เจนมากขึ้ น โดยเริ่ ม ต1 น จากการปฏิ รู ป ตั ว บทกฎหมาย ที่เกี่ยวข1องกับการปกครองท1องถิ่นฉบับตางๆ ให1เป5นไปในทิศทางเดียวกันเพื่อทําให1บทบาทหน1าที่ขององคกร ปกครองสวนท1องถิ่นแตละประเภทมีความชัดเจนและไมซ้ําซ1อนกัน และประการสําคัญ คือ จะต1องมีการปฏิรูป หนวยงานราชการสวนกลางทั้งหมดที่เกี่ยวข1องกับ “การกํากับดูแลกระบวนการกระจายอํานาจ” ทั้งในด1าน โครงสร1างองคกรและด1านความรู1ความเข1าใจ รวมทั้งทัศนคติของบุคลากรในหนวยงานภาครัฐสวนกลางนั้น เพื่ อ ให1 ห นวยงานเหลานี้ ส ามารถ “สงเสริ ม และสนั บ สนุ น ”องคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น ให1 เ ป5 น หนวยการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่สมบูรณและสามารถบริหารจัดการกิจการสาธารณะในชุมชน ของตนเองได1อยางแท1จริง 4.4 การปฏิ รู ป การปกครองทองถิ่ น ตามแนวคิ ด การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหมE (วัตถุประสงค4การวิจัยขอที่ 2.4) แนวคิ ด ทางด1 า นการเมื อ งการปกครองในอดี ต ไมวาจะเป5 น แนวคิ ด การบริ ห ารภาครั ฐ แบบ ดั้งเดิม (Traditional Public Administration) หรือ แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม (New Public Management) ไมได1กลาวถึงบทบาทและอํานาจหน1าที่ของชุมชนและภาคประชาชนไว1อยางชัดเจน โดยที่ แนวคิดการบริหารภาครัฐแบบดั้งเดิมมุงเน1นไปที่การพัฒนาประสิทธิภาพของ “ภาครัฐ” จนทําให1 “อํานาจใน การบริหารกิจการสาธารณะ” ไปตกอยูที่หนวยงานภาครัฐเพียงภาคสวนเดียว ในขณะที่แนวคิดการบริหาร ภาครั ฐ แนวใหมก็ มุงเน1 น ไปที่ การนํ า เอาหลั กการและวิ ธี คิด เชิ งธุ ร กิ จ จากบริ ษัทเอกชนมาใช1 ในการพั ฒ นา ประสิทธิภาพของหนวยงานภาครัฐ ซึ่งผลลัพธที่เกิดขึ้นจากการบริหารภาครัฐทั้งสองแนวคิดล1วนแล1วแตทําให1 ชุมชนและภาคประชาชนเป5น “ราษฎร (Subject)” ที่ต1องคอยรอรับผลจากนโยบายและคําสั่งของหนวยงาน ภาครั ฐ หรื อเป5น เพี ย ง “ลู กค1 า (Customer)” ที่ทําได1 เ พีย งรอใช1 สิ น ค1 าและบริ การสาธารณะที่ผ ลิ ตโดย หนวยงานภาครัฐหรือองคกรภาคสวนอื่นที่ได1รับสัมปทานจากรัฐ ผลการศึกษาจากแผนงานวิจัยนี้ชี้ให1เห็นวา นับตั้งแตวิกฤติการณทางเศรษฐกิจในป พ.ศ. 2540 รูปแบบการกระจายอํานาจให1แกชุมชนและท1องถิ่นถูกครอบงําโดยแนวคิดการเมืองการปกครองแบบดั้งเดิม ซึ่งกอให1เกิดผลลัพธคือ ชุมชนและภาคประชาชนยังขาดความรู1ความเข1าใจในความสําคัญและบทบาทหน1าที่ ของตนเองและองคกรปกครองสวนท1องถิ่น โดยเฉพาะอยางยิ่งในด1านการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนซึ่งถือเป5น

-xiv-

ประเด็ นสํ า คั ญ ที่ส งผลกระทบตอความยั่ งยื น และความสามารถในการพึ่ งพาตนเองของชุมชน สะท1 อนให1 เห็นวาวิธีคิดและกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจในระดับชุมชนท1องถิ่นของประเทศไทยยังคงถูกกําหนดและ ควบคุมโดยนโยบายของรัฐบาลและหนวยงานภาครัฐสวนกลาง ปราศจากซึ่งการเปmดโอกาสให1ชุ มชนและ ภาคประชาชนได1ใช1ความคิดริเริ่มสร1างสรรคในการพัฒนาทรัพยากรและภูมิป>ญญาในท1องถิ่นให1เกิดมูลคาใน เชิงพาณิชย นอกจากนี้ยังพบวา องคกรปกครองสวนท1องถิ่นที่มีอยูมากมายทั่วประเทศยังคงประสบกับป>ญหา ความเหลื่อมล้ําทางด1านเศรษฐกิจจนทําให1ท1องถิ่นหลายแหงไมสามารถจัดเก็บรายได1ได1เพียงพอกับบทบาท หน1าที่ในการให1บริการประชาชนในพื้นที่ รวมทั้งยังต1องเผชิญกับระบบเงินอุดหนุนของรัฐที่เป5นคุณตอองคกร ปกครองสวนท1องถิ่นขนาดใหญและมีฐานที่เศรษฐกิจที่เข1มแข็งมากกวาพื้นที่ชุมชนในเขตชนบทที่มีรายได1ไม เพียงพอ ทั้งนี้ ทามกลางความท1าทายตางๆที่องคกรปกครองสวนท1องถิ่นไทยในป>จจุบันต1องเผชิญ หนวยงาน ภาครัฐสวนกลางและสวนภูมิภาคกลับไมได1ทําหน1าที่ “สนั บสนุนและสงเสริม” การปกครองท1องถิ่นอยาง แท1จริงที่ ในกลับกันด1วยโครงสร1างการบริหารจัดการองคกรแบบพีระมิด กระบวนการทํางานที่ไมยืดหยุน ตลอดจนทั ศ นคติ ข องบุ คลากรที่ มีค วามเป5 น “นั ก ปกครอง” ที่ ยั ง คงยึ ด ติ ด กั บ “การบั งคั บ บั ญ ชา” และ “การออกคําสั่ง” ทําให1 “การกํากับดูแล” องคกรปกครองสวนท1องถิ่นของหนวยงานราชการสวนกลางและ สวนภูมิภาคตามกฎหมายเป5นไปในลักษณะ “การควบคุม” ซึ่งกอให1เกิดอุปสรรคมากมายแกองคกรปกครอง สวนท1องถิ่น กลาวโดยสรุ ป คื อ สํ า หรั บในขั้ น ตอนตอไปของการกระจายอํ า นาจให1 แกชุ มชนและองคกร ปกครองสวนท1องถิ่นนั้น สิ่งที่จําเป5นต1องดําเนินการอยางเรงดวน คือ (1) ภาครัฐควรเพิ่มอํานาจหน1าที่ของ ชุมชน องคกรปกครองสวนท1องถิ่น และภาคประชาชนในการรวมกันวางแผนและดําเนินการตางๆเพื่อนําเอา ทรั พ ยากรในท1 อ งถิ่ น และภู มิ ป> ญ ญาของบรรพบุ รุ ษ มาพั ฒ นาในเชิ ง พาณิ ช ย โดยตั้ ง อยู บนหลั ก ปรั ช ญา เศรษฐกิจพอเพียงและความเป5นมิตรตอสิ่งแวดล1อม (2) รัฐบาลควรจัดตั้งกองทุนเงินอุดหนุนท1องถิ่นเพื่อลด ความเหลื่อมล้ําทางด1านเศรษฐกิจและการคลังขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นที่ประสบกับ “ความตึงตัวของ รายได1” (3) หนวยงานภาครัฐสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนท1องถิ่นจําเป5นต1องรวมกันเพิ่มบทบาทของ ภาคประชาชนในการตรวจสอบถวงดุลการทํางานขององคกรปกครองสวนท1องถิ่น รวมทั้งการเปmดพื้นที่ให1 ภาคประชาชนได1 เ สนอรางกฎหมายท1 องถิ่ น เพื่ อบริ หารจั ด การป> ญหาในชุ มชนของตนเอง ด1ว ยการปฏิ รู ป โครงสร1างและที่มาของสมาชิกสภาท1องถิ่นในทุกระดับให1เป5นองคกรนิติบัญญัติในระดับชุมชนที่ปฏิบัติหน1าที่ เพื่อชุมชนท1องถิ่นอยางแท1จริง และ (4) ทุกภาคสวนต1องรวมกันแสวงหาทางออกในการแบงป>นและจัดสรร อํ า นาจในการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะของหนวยงานภาครั ฐ สวนกลาง สวนภู มิ ภ าค และสวนท1 อ งถิ่ น เพื่อไมกอให1เกิดความซ้ําซ1อนของอํานาจหน1าที่ของแตละสวนซึ่งจําเป5นต1องเริ่มต1นจากการปฏิรูปกฎหมาย ท1องถิ่นให1เกิดความชัดเจนในบทบาทหน1าที่ขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นแตละประเภท รวมทั้งการพัฒนา หนวยงานภาครัฐที่มีหน1าที่กํากับดูแลท1องถิ่นและชุมชนให1เกิดความคลองตัว ยืดหยุน ปราศจากการแทรกแซง

-xv-

ของการเมือง และมีความเข1าใจในหลักการบริหารความหลากหลายของชุมชนท1องถิ่นในประเทศไทยอยาง แท1จริง หลักการปฏิรูปท1องถิ่นตามแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหมดังที่กลาวข1างต1นมีฐาน มาจากการวิเคราะหกระบวนการกระจายอํานาจและการปกครองท1องถิ่นในทุกมิติ ทั้งในเชิงการเมือง วิธีคิด ของประชาชน โครงสร1างทางเศรษฐกิจ และกลไกการตรวจสอบเชิงบริหาร รวมทั้งยังเน1นไปที่การเสริมสร1าง ความเข1 ม แข็ ง ของชุ ม ชนและภาคประชาชนอยางครบวงจรและเป5 น รู ป ธรรมดั ง จะเสนอรายละเอี ย ด ข1อเสนอแนะเชิงนโยบายในสวนตอไป ทั้งนี้ คณะผู1วิจัยพิจารณาไตรตรองอยางละเอียดรอบคอบแล1วเห็นวา การปฏิ รู ป การปกครองท1 อ งถิ่ น ไทยไมควรจะเริ่ ม ต1 น จากการผลั ก ดั น ให1 มี ผู1 ว าราชการจั ง หวั ด ที่ ม าจาก การเลือกตั้ง หรือ เพิ่มสัดสวนเงินงบประมาณแผนดินที่จัดสรรให1แกท1องถิ่น แตการพัฒนาการปกครองท1องถิ่น อยางยั่ งยื นนั้ นต1องเริ่มต1น จาก “การปฏิรูป วิธี คิด ” ของประชาชนและสมาชิกทุกภาคสวนในสังคมให1 รู1จั ก ใช1 ส อยทรั พ ยากรและภู มิ ป> ญ ญาภายในชุ ม ชนอยางชาญฉลาด ทั้ ง ในด1 า นการศึ ก ษา ด1 า นสุ ข ภาพ และ การพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน ด1วยการเพิ่มอํานาจหน1าที่ให1ประชาชนสามารถเป5น “เจ1าของ” แผนการพัฒนา ชุมชน ข1อบัญญัติท1องถิ่น และแนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรภายในท1องถิ่น โดยมีหนวยงานภาครัฐ สวนกลางและสวนภูมิภาคปฏิบัติหน1าที่เป5นผู1สนับสนุนและสงเสริม ทั้งในด1านองคความรู1 และทรัพยากร งบประมาณ ตลอดจนการลดขั้ นตอนทางราชการที่ไมจํ าเป5 น จึงอาจกลาวได1วา “การปฏิ รูปการปกครอง ท1องถิ่นตามแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม” นี้ไมใชการกระจายอํานาจในเชิง “เกมที่มีผลรวม เป5นศูนย (Zero-sum Game)” ซึ่งอาจทําให1หลายฝkายในสังคมเกรงกลัววาจะเป5นอันตรายตอความเป5น อั น หนึ่ ง อั น เดี ย วกั น ของชาติ ห รื อ อาจจะทํ า ให1 ห นวยงานภาครั ฐ สวนกลางสู ญ เสี ย บทบาทหน1 า ที่ ไ ป ในทางตรงกันข1าม แนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหมนี้มุงเน1น “การแบงป>นและจัดสรร” อํานาจ ระหวางสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนท1องถิ่นให1 มีความชัดเจนและตั้งอยูบนพื้นฐานการมีส วนรวมของ ประชาชนอยางแท1จริง 5. ขอเสนอแนะที่ไดจากการวิจัย 5.1 แนวทางการปฏิ รู ป โครงสรางการปกครองทองถิ่ น ตามกระบวนทั ศ น4 ก ารบริ ห ารภาครั ฐ แนวใหมE ให1ยุบสภาท1องถิ่นทั้ง 3 รูปแบบ ได1แก สภาองคการบริหารสวนจังหวัด สภาเทศบาล และ สภาองคการบริ ห ารสวนตํ า บล และให1 แ ทนที่ ส ภาท1 อ งถิ่ น เหลานี้ ด1 ว ยสภาชุ ม ชนและ สภาจังหวัด ซึ่งอาจใช1รูปแบบของสภาองคกรชุมชนตามพระราชบัญญัติสภาองคกรชุมชน พ.ศ. 2551 เป5นเกณฑกําหนดคุณลักษณะของสมาชิก หรืออาจใช1วิธีการกําหนดสัดสวน สมาชิกตามเพศ อายุ และกลุมวิชาชีพให1สะท1อนโครงสร1างทางประชากรศาสตรของชุมชน

-xvi-

ท1องถิ่น นั้ นๆ ทั้งนี้ สมาชิ กสภาชุมชนและสภาจั งหวั ด ต1องมีที่มาจากการเลื อกตั้ งโดยตรง (Direct Election) เชนเดียวกันกับนายกองคการบริหารสวนจังหวัด นายกเทศมนตรี และ นายกองคการบริหารสวนตําบล ให1สมาชิกวุฒิสภาของประเทศต1องมีที่มาจากสมาชิกสภาจังหวัดและสมาชิกสภาชุมชนผาน กระบวนการเลือกตั้ง ทั้งนี้ เพื่อให1วุฒิสภาซึ่งเป5นหนึ่งในองคกรหลักของฝkายนิติบัญญัติเป5น สถาบันหลักในระดับประเทศที่ชวยรักษาและปกปAองผลประโยชนขององคกรปกครองสวน ท1องถิ่นและชุมชนท1องถิ่นได1อยางแท1จริง ยุบ รวมคณะกรรมการกระจายอํ านาจให1 แกองคกรปกครองสวนท1 องถิ่น และกรมสงเสริ ม การปกครองท1องถิ่น แล1วจัดตั้งเป5นหนวยงานที่มีลักษณะเป5นองคกรตามรัฐธรรมนูญ โดย อาจเป5นองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือองคกรอื่นตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ เพื่อให1หนวยงาน นี้เป5นองคกรหลักที่ทําหน1าที่กํากับดูแลการกระจายอํานาจและองคกรปกครองสวนท1องถิ่น ได1 อ ยางมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและเป5 น อิ ส ระจากฝk า ยการเมื อ งอยางแท1 จ ริ ง โดยต1 อ งแสดง ความรั บ ผิ ด ชอบโดยตรงตอวุ ฒิ ส ภา ทั้ ง นี้ เพื่ อ ให1 ก ารปฏิ บั ติ ห น1 า ที่ ข องคณะกรรมการ การปกครองท1องถิ่นเป5นไปด1วยความเรียบร1อย จําเป5นต1องมีการจัดตั้งคณะอนุกรรมการชุด ตางๆ เพื่อกําหนดนโยบายและขับเคลื่อนนโยบายนั้นไปสูภาคปฏิบัติ ดังมีรายละเอียดตอไปนี้ คณะอนุกรรมการขาราชการและพนักงานในองคกรปกครองสวนทองถิ่น (ก.พ. ท1องถิ่น) โดยมีอํานาจหน1าที่ในการกําหนดนโยบายและแผนยุทธศาสตรการพัฒนา ทรัพยากรบุคคลในองคกรปกครองสวนท1องถิ่น คณะอนุกรรมการพัฒนาระบบการเงินการคลังทองถิ่น มีอํานาจหน1าที่ในการกําหนด นโยบายและระบบการจัดสรรเงินภาษีแบงและเงิ นอุดหนุ นให1แกองคกรปกครอง สวนท1องถิ่น คณะอนุกรรมการตรวจเงินองคกรปกครองสวนทองถิ่น (สตง. ท1องถิ่น ) มีอํานาจ หน1าที่ในการตรวจสอบการใช1จายเงินงบประมาณขององคกรปกครองสวนท1องถิ่น ทั่วประเทศ ตามระเบียบการบริหารราชการสวนท1องถิ่น คณะอนุ ก รรมการบริ ห ารจั ด การภารกิ จ ถายโอนและกํ า หนดมาตรฐานบริ ก าร สาธารณะ (กพร. ท1 องถิ่น) มี อํานาจหน1 าที่ในการกําหนดมาตรฐานการให1บริการ สาธารณะ พร1 อ มต1 อ งตรวจประเมิ น คุ ณ ภาพและผลการปฏิ บั ติ ง านขององคกร ปกครองสวนท1องถิ่นเป5นประจําทุกป นอกจากนี้ยังมีหน1าที่รับผิดชอบในการยกราง แผนการกระจายอํ า นาจหน1 า ที่ ใ ห1 แ กองคกรปกครองสวนท1 อ งถิ่ น และติ ด ตาม ประเมินผลการกระจายอํานาจด1วย

-xvii-

ปรับปรุงโครงสร1างหนวยงานราชการสวนภูมิภาคให1มีสถานะเป5นองคกรที่ให1การสนับสนุน และสงเสริมการปกครองท1องถิ่ นอยางแท1จ ริง โดยให1บ ทบาทของ “ผู1ว าราชการจั งหวัด ” และ “นายอําเภอ” เป5น “เลขาธิการสภาจังหวัด” และ “เลขาธิการสภาชุมชน” เพื่อจะได1 ปฏิบัติหน1าที่เป5นฝkายเลขานุการให1แกสถาบันนิติบัญญัติท1องถิ่น สวนหนวยงานราชการสวน ภูมิภาคของกระทรวง กรมอื่นๆ ให1ยุบและถายโอนภารกิจหน1าที่และบุคลากรให1แกองคกร ปกครองสวนท1องถิ่นตามแผนและแนววิธีปฏิบัติของคณะกรรมการการปกครองท1องถิ่นให1 คงเหลือไว1แตเพียงทรัพยากรและบุคลากรสายวิชาการที่สามารถเป5น “พี่เลี้ยง (Coach)” หรือ “ผู1ฝnกอบรม (Trainer)” ให1แกบุคลากรในองคกรปกครองสวนท1องถิ่นได1 5.2 ขอเสนอแนะเชิ ง นโยบายเพื่ อ เตรี ย มความพรอมใหแกE อ งค4 ก รปกครองสE ว นทองถิ่ น และ ภาคประชาชน รั ฐ ควรจั ด ให1 มีห ลั ก สู ต รฝn ก อบรมเพื่ อ พั ฒ นาภาวะผู1 นํ า และทั ศ นคติ ข องผู1 บ ริ ห ารท1 อ งถิ่ น เกี่ยวกับการพัฒนาเศรษฐกิจ ชุมและคุณภาพชี วิตของประชาชนในเชิงรุก โดยควรเป5 น หลักสูตรที่ทุกภาคสวนในสังคมมีสวนรวมในการออกแบบหลักสูตรและดําเนินการฝnกอบรม ปรับปรุงโครงสร1างและบทบาทหน1าที่ของหนวยงานราชการสวนกลางและสวนภูมิภาคให1 เป5นหนวยงานที่เน1นการสงเสริมและสนับสนุนองคความรู1ทางเทคนิคให1แกองคกรปกครอง สวนท1องถิ่น ในลักษณะเป5น “พี่เลี้ยง (Coach)” โดยเฉพาะอยางยิ่ง ผู1วาราชการจังหวัดและ นายอําเภอซึ่งตามแนวทางการปฏิรูปในข1อที่ 5.2 จะต1องเปลี่ยนบทบาทของตนไปเป5น เลขาธิการสภาจังหวัดและเลขาธิการสภาชุมชน การแก1ไขกฎหมายที่เกี่ยวข1องกับการจัดทํารางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป ให1 องคกรปกครองสวนท1 องถิ่ น ทุ ก ประเภทสามารถจั ด ทํ า ข1 อ เสนอเพื่ อ ขอรั บ เงิ น อุ ด หนุ น เฉพาะกิจได1โดยตรงตอสํานักงบประมาณหรือตอคณะกรรมการการปกครองท1องถิ่น รัฐและทุกภาคสวนจะต1องรวมจัดทํามาตรฐานการให1บริการสาธารณะและแผนการถายโอน อํานาจและหน1าที่รับผิดชอบที่จะได1รับการถายโอนไปยังองคกรปกครองสวนท1องถิ่น จั ด ตั้ ง กองทุ น เพื่ อ ลดความเหลื่ อ มล้ํ า ทางด1 า นการคลั ง ท1 อ งถิ่ น โดยให1 ก องทุ น อยู ภายใต1 การกํากับดูแลของคณะกรรมการการปกครองท1องถิ่น รัฐควรสนับสนุนและสงเสริมให1องคกรปกครองสวนท1องถิ่นจัดตั้งกองทุนสําหรับภารกิจตางๆ ในระดับจังหวัด เชน กองทุนฟ?~นฟูสมรรถภาพผู1ปkวย กองทุนเครือขายรักษาพยาบาลเบื้องต1น กองทุนควบคุมและปAองกันโรคติตตอ กองทุนพัฒนาสิ่งแวดล1อม กองทุนเพื่อการศึกษาใน ชั้นปฐมวัย เป5นต1น โดยให1เป5นการระดมทุนและทรัพยากรจากองคกรปกครองสวนท1องถิ่น

-xviii-

ภายในแตละพื้นที่จังหวัดเพื่อให1ท1องถิ่นทุกแหงมีสวนรวมในการบริหารจัดการจังหวัดของ ตนเองในด1านตางๆ รั ฐ ควรสงเสริ ม ให1 ส ถาบั น อุ ด มศึ ก ษาและองคกรวิ ช าชี พ ทางด1 า นการเงิ น บั ญ ชี และ การตรวจสอบภายในเข1 า มามี ส วนรวมในการจั ด การฝn ก อบรมให1 แ กองคกรปกครอง สวนท1องถิ่นในการวิเคราะหต1นทุนผลิตตอหนวย (Unit Cost Analysis) การบริหารกองทุน การวิเคราะหความคุ1มคาโครงการ และการบริหารงานในเชิงเครือขาย รัฐควรจัดให1มีโครงการและกิจกรรมสงเสริมการเรีย นรู1ด1านกฎหมายให1แกภาคประชาชน โดยเฉพาะข1อกฎหมายที่เกี่ยวข1องกับการปกครองท1องถิ่นและสิทธิพลเมือง รั ฐ ควรเปm ด โอกาสให1 ภ าคประชาชนเข1 า มามี ส วนรวมในการจั ด ให1 มี บ ริ ก ารสาธารณะใน เขตชุมชนของตนเอง นอกเหนือไปจากการเข1ามามีสวนรวมในกระบวนการทางการเมือง เชน การสนับ สนุ นให1 ป ระชาชนรวมกั น รั กษาสภาพปk า ชุมชนให1 มีความอุ ดมสมบูร ณ การมอบ อํานาจให1ชุมชนดูแลรักษาสภาพของถนนหนทางให1ดีอยูเสมอ เป5นต1น รั ฐ ควรกระตุ1 น ให1 เ ครื อ ขายอาสาสมั ค รตางๆภายในชุ ม ชนทํ า งานในเชิ ง รุ ก ให1 ม ากขึ้ น โดยเฉพาะการเสนอโครงการและกิจ กรรมตางๆที่มีลั กษณะตอเนื่องและมีความสําคั ญใน ชีวิตประจําวันของประชาชน เชน โครงการที่เกี่ยวกับการรักษาสุขภาพอนามัย การรักษา ความปลอดภัยในชีวิต และทรัพยสินภายในชุมชน เป5นต1น 5.3 ขอเสนอแนะสําหรับงานวิจัยในอนาคต ในแนวทางการเตรี ย มความพร1 อมให1 แกองคกรปกครองสวนท1 องถิ่ น ที่ ได1 กลาวมาข1 า งต1 น มีการกลาวถึงการจัดทํามาตรฐานบริการสาธารณะ (Public Service Delivery Standards) ซึ่งถือวาเป5นองคความรู1ใหมในแวดวงวิชาการทางด1านรัฐประศาสนศาสตร แม1แตประเทศที่ พัฒนาบางประเทศก็ยังไมปรากฏมาตรฐานบริการสาธารณะที่ชัดเจน สําหรับประเทศกําลัง พัฒนาที่ได1มีการกระจายอํานาจให1แกองคกรปกครองสวนท1องถิ่นก็ยังคงไมมีแนวนโยบายที่ ชัดเจนในการกําหนดมาตรฐานดังกลาว ควรมีการวิเคราะหและศึกษาศักยภาพขององคกรปกครองสวนท1องถิ่นในการจัดหารายได1 ด1วยตนเอง ทั้งที่เป5นภาษีอากร คาธรรมเนียม และแหลงรายได1จากเทศพาณิชย เพื่อจะได1 สังเคราะหเป5นแนวทางเสริมสร1างแนวคิดเชิงธุรกิจให1แกผู1บริหารท1องถิ่นและภาคประชาชน ให1สามารถแสวงหาประโยชนจากทรัพยากรในชุมชนของตนเองได1อยางเต็มที่และยั่งยืน ควรมีการรวบรวมกรณีศึกษาที่สะท1อนให1เห็นถึงนวัตกรรมการให1บริการสาธารณะขององคกร ปกครองสวนท1องถิ่นที่มีอยูในป>จจุบัน พร1อมวิเคราะหป>จจัยความสําเร็จ (Key Success Factor) ที่ทําให1องคกรปกครองสวนท1องถิ่นดังกลาวสามารถคิดค1นนวัตกรรมดังกลาวได1

-xix-

อันจะนําไปสูการสังเคราะหแนวทางการสงเสริมนวัตกรรมในการบริการสาธารณะในระดับ ชุมชนท1องถิ่นตอไป ภาวะผู1 นํ า ในชุ มชนท1 อ งถิ่ น นั้ น ไมจํ า กั ด แตเฉพาะผู1 นํ า ที่ เ ป5 น ทางการ (เชน นายกองคกร ปกครองสวนท1องถิ่น สมาชิกสภาท1องถิ่น) แตทวาผู1นําที่ไมเป5นทางการ เชน ประธานชุมชน และ ปราชญชาวบ1 า น เป5 น ต1 น ก็ มี ส วนสํ า คั ญ ในการกระตุ1 น ให1 ส มาชิ ก ในชุ ม ชนเกิ ด ความกระหายอยากมีสวนรวมทางการเมืองการปกครอง ดังนั้น จึงควรมีการศึกษาวิจัยภาวะ ผู1นําการเปลี่ย นแปลง (Transformational Leadership) ในชุมชนท1องถิ่นต1นแบบวา ประกอบไปด1วยคุณลักษณะและคานิยมใดบ1าง เพื่อนําไปประกอบการพัฒนาแนวทางสงเสริม ภาวะผู1นําในภาคประชาชนให1สมาชิกชุมชนแตละคนเป5นผู1นําการเปลี่ยนแปลงในชุมชนของ ตนเอง ควรมี การสั งเคราะหรู ป แบบการจั ดให1 มีบ ริ การสาธารณะที่ เ กี่ ย วข1 องงานด1 า นการพั ฒ นา คุ ณ ภาพชี วิ ต ของประชาชน อาทิ เ ชน งานด1 า นการศึ ก ษา งานด1 า นสาธารณสุ ข เป5 น ต1 น จากประสบการณของชุมชนท1องถิ่นในตางประเทส ทั้งในประเทศที่พัฒนาแล1วและประเทศ กํ า ลั งพั ฒ นา และทํ า การถอดบทเรี ย นและเปรี ย บเที ย บกั บ บริ บ ทการปกครองท1 องถิ่ น ใน ประเทศไทย

บทคัดยอ หั ว ใจของแนวคิ ด การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะในโลกแหงอนาคต คื อ การกระจายอํ า นาจใน การตัดสินใจและการใหบริการสาธารณะโดยชุมชนทองถิ่น โดยเฉพาะอยางยิ่งการกระจายอํานาจในดานที่ เกี่ยวของกับการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน ไดแก การศึกษา สาธารณสุข และการพัฒนาเศรษฐกิจ ชุมชน ทั้งนี้ การกระจายอํานาจใหแกชุมชนทองถิ่น เป2นรายละเอียดสํา คัญของกระบวนการปฏิรูป ภาครั ฐ ของประเทศไทยที่เริ่มตนขึ้นภายหลังจากเหตุการณ6พฤษภาทมิฬ พ.ศ. 2535 และวิกฤติเศรษฐกิจ พ.ศ. 2540 แผนงานวิจัยนี้ตั้งอยูบนฐานคติของแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหมซึ่งประกอบดวย 2 หลักการสําคัญ คือ หลักการมีสวนรวมของประชาชนและหลักความเป2น อิสระในการปกครองตนเองของชุ มชนทองถิ่น โดยมี วัตถุประสงค6การวิจัยคือ (1) เพื่อศึกษาระดับความรูความเขาใจของประชาชนทุกภาคสวนในความสําคัญและ บทบาทหนาที่ขององค6กรปกครองสวนทองถิ่นทองถิ่น (2) เพื่อศึกษาสถานการณ6ความเหลื่อมล้ําทางดาน เศรษฐกิจและการคลังทองถิ่นในประเทศไทย (3) เพื่อศึกษากลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารของ องค6กรปกครองสวนทองถิ่น และ (4) เพื่อสังเคราะห6แนวทางการปฏิรูปการปกครองทองถิ่นที่ตองอยูบน หลักการมีสวนรวมของประชาชนและหลักความเป2นอิสระในการปกครองตนเองของชุมชนทองถิ่น แผนงานวิจัยนี้ประกอบไปดวย 3 โครงการวิจัยยอยซึ่งแตละโครงการตางมุงศึกษาแตละมิติของ กระบวนการกระจายอํานาจ วิธีการวิจัยที่ใช ไดแก การวิเคราะห6ขอมูลทุติยภูมิเกี่ยวกับสภาพเศรษฐกิจของ แตละทองถิ่ นดวยตั ว แบบเศรษฐศาสตรมิ ติ การสัมภาษณ6 เชิ งลึก การใชแบบสํา รวจความคิ ด เห็ น และ การอภิ ป รายกลุ ม โดยสํ า หรั บ การเก็ บ รวบรวมขอมู ล ปฐมภู มิ นั้ น ใชการสุ มกลุ มตั ว อยางประชาชนแบบ เฉพาะเจาะจงจากประชากรทั่วทุกภาคในประเทศไทย สําหรับโครงการวิจัยยอยที่ 1 นั้นเป2นการวิเคราะห6 “วิธีคิด” ของสมาชิกทุกภาคสวนในชุมชนทองถิ่น เพื่อใหทราบถึงระดับความรูความเขาใจของประชาชนตอ บทบาทหนาที่และความสําคัญขององค6กรปกครองสวนทองถิ่น โครงการวิจัยยอยที่ 2 เป2นการวิเคราะห6 ศักยภาพของทางการคลังขององค6กรปกครองสวนทองถิ่นและศึกษาแนวทางการแกไขปGญหาความเหลื่อมล้ํา ทางดานการเงินการคลังของทองถิ่น และโครงการวิจัยยอยที่ 3 เกี่ยวของกับมิติการกระจายอํานาจเชิงบริหาร โดยเฉพาะในประเด็นกลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารในองค6กรปกครองสวนทองถิ่น ตามวัตถุประสงค6การวิจัยที่ 1 พบวานักการเมืองทองถิ่น ขาราชการประจํา และภาคประชาชนตางมี ความรู ความเขาใจในบทบาทหนาที่ แ ละความสํ า คั ญ ขององค6 ก รปกครองสวนทองถิ่ น โดยเฉพาะใน ดานการศึ ก ษาและดานสาธารณสุ ข แตภาคประชาชนมองวาหนาที่ ข ององค6 ก รปกครองสวนทองถิ่ น ใน การพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุ มชนยั งคงมี อ ยู อยางจํ า กั ด สํ า หรั บ ความสั มพั น ธ6 ร ะหวางนั ก การเมื อ งทองถิ่ น และ ขาราชการประจําในองค6กรปกครองสวนทองถิ่นนั้น ผลการศึกษาแสดงใหเห็นวาโครงสรางองค6กรปกครอง

-xxi-

สวนทองถิ่นในปGจจุบันทําใหผูบริหารสามารถตัดสินใจไดรวดเร็ว และมีความเหมาะสมตอบริบทการพัฒนา ของประเทศในปGจจุบัน อีกทั้งขาราชการประจํายังเห็นวานักการเมืองทองถิ่นในปGจจุบันมีคุณวุฒิ วิสัยทัศน6 และภาวะผู นํ า ที่เ หมาะสมสํ า หรับ บริ บ ทการปกครองทองถิ่ น ในปGจ จุ บั น แตก็ ยั งมี ความจํา เป2 น ตองพั ฒ นา ศักยภาพในการคิดนอกกรอบ และความรูเกี่ยวกับแนวทางการบริหารองค6กรยุคใหมตอไป เพื่อที่ผูบริหาร ทองถิ่นจะสามารถเป2นผูนําการเปลี่ยนแปลงในชุมชนทองถิ่นได ตามวัตถุประสงค6การวิจัยที่ 2 พบวาองค6กรปกครองสวนทองถิ่นหลายแหงในประเทศไทยประสบกับ ปGญหาในการจัดเก็บรายไดซึ่งเป2นผลสืบเนื่องมาจากโครงสรางเศรษฐกิจของประเทศที่ความเจริญกระจุกตัว อยูแตในเพียงเขตกรุงเทพมหานคร ปริมณฑล และภาคตะวันออก นอกจากนี้ยังพบวาระบบการจัดสรรเงิน อุดหนุนทองถิ่นของหนวยงานภาครัฐสวนกลางในปGจจุบันกอใหเกิดประโยชน6แตเพียงองค6กรปกครองสวน ทองถิ่นขนาดใหญและตั้งอยูในเขตเมือง จากวัตถุประสงค6การวิจัยที่ 3 พบวา สมาชิกสภาทองถิ่นยังคงไมเขาใจในบทบาทหนาที่ของตนเอง ในการเป2นผูแทนของประชาชนที่ตองรวมกันแกไขปGญหาของชุมชนผานกระบวนการนิติบัญญัติ สภาทองถิ่น ในพื้นที่กรณีศึกษามีการตราขอบัญญัติและเทศบัญญัติในจํานวนที่นอยมาก นอกเหนือจากนี้ องค6กรปกครอง สวนทองถิ่ น ยั งเผชิ ญ กั บ ขอจํ า กั ด ดานความเป2 น อิ ส ระในการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะภายในชุ ม ชน ทั้ ง นี้ เนื่ อ งมาจากการปฏิ บั ติ ห นาที่ ข องหนวยงานภาครั ฐ สวนกลางและสวนภู มิ ภ าคที่ เ ป2 น ไปในลั ก ษณะ “การควบคุมและการสั่งการ” มากกวา “การสงเสริมและสนับสนุน” การปกครองทองถิ่น จากผลการศึกษาขางตน แนวทางการแกไขปGญหาที่เกิดขึ้นกับองค6กรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศ ไทยในปGจจุบัน คือ (1) ภาครัฐควรเพิ่มอํานาจหนาที่ของชุมชน องค6กรปกครองสวนทองถิ่น และภาคประชาชน ในการรวมกันวางแผนและดําเนินการตางๆเพื่อนําเอาทรัพยากรในทองถิ่นและภูมิปGญญาของบรรพบุรุษมา พั ฒ นาในเชิ ง พาณิ ช ย6 โดยตั้ ง อยู บนหลั ก ปรั ช ญาเศรษฐกิ จ พอเพี ย งและความเป2 น มิ ต รตอสิ่ ง แวดลอม (2) รัฐบาลควรจัดตั้งกองทุนเงินอุดหนุนทองถิ่นเพื่อลดความเหลื่อมล้ําทางดานเศรษฐกิจและการคลังของ องค6กรปกครองสวนทองถิ่นที่ประสบกับ “ความตึงตัวของรายได” (3) หนวยงานภาครัฐสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่นจําเป2นตองรวมกัน เพิ่มบทบาทของภาคประชาชนในการตรวจสอบถวงดุลการทํางานของ องค6กรปกครองสวนทองถิ่น รวมทั้งการเปMดพื้นที่ใหภาคประชาชนไดเสนอรางกฎหมายทองถิ่นเพื่อบริหาร จัดการปGญหาในชุมชนของตนเอง ดวยการปฏิรูปโครงสรางและที่มาของสมาชิกสภาทองถิ่นในทุกระดับให เป2นองค6กรนิติบัญญัติในระดับชุมชนที่ปฏิบัติหนาที่เพื่อชุมชนทองถิ่นอยางแทจริง และ (4) ทุกภาคสวนตอง รวมกั น แสวงหาทางออกในการแบงปG น และจั ด สรรอํ า นาจในการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะของหนวยงาน ภาครัฐสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่น เพื่อไมกอใหเกิดความซ้ําซอนของอํานาจหนาที่ของแตละ สวนซึ่ งจํ า เป2น ตองเริ่ มตนจากการปฏิ รูป กฎหมายทองถิ่ น ใหเกิ ด ความชัด เจนในบทบาทหนาที่ ขององค6 กร ปกครองสวนทองถิ่ น แตละประเภท รวมทั้ ง การพั ฒ นาหนวยงานภาครั ฐ ที่ มีห นาที่ กํา กั บ ดู แลทองถิ่ น และ

-xxii-

ชุ ม ชนใหเกิ ด ความคลองตั ว ยื ด หยุ น ปราศจากการแทรกแซงของการเมื อ ง และมี ค วามเขาใจในหลั ก การบริหารความหลากหลายของชุมชนทองถิ่นในประเทศไทยอยางแทจริง คําสําคัญ:

การกระจายอํานาจ การปกครองทองถิ่น ความรูความเขาใจ บทบาทหนาที่พลเมือง กลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหาร การกระจายอํานาจดานการคลัง การกระจายอํานาจดานการบริหาร การกระจายอํานาจดานการเมือง

-xxiii-

Abstract

The future of public management theory hinges upon the success of decentralization reform and quality of local governance, particularly in the areas of education, public health, and community economic development. In Thailand, decentralization has become an essential ingredient of the public sector reform that began after the 1992 Black May Uprising and the 1997 financial meltdown. Based on the New Public Affairs Management paradigm, this research program has four objectives: (1) to analyze citizens’ knowledge and attitudes toward local administrative organizations, (2) to examine economic and fiscal disparities among local government units in Thailand, (3) to assess the administrative accountability mechanisms in Thai local administrative organizations, and (4) to formulate new decentralization reform measures based on the principles of citizen participation and local self-governing autonomy. This research program consists of three research projects, each of which focuses on each distinct dimension of the decentralization reform process. Research methods used in this research program include: econometric analysis of economic data from each locality, indepth interview, attitude survey, and focus group discussion. Researchers use purposive sampling to collect the primary dataset from all over Thailand. The first research project focuses the “thinking process” of local citizens—specifically their understanding of the role of local administrative organizations. The second research project analyzes the current fiscal and financial capacity of local administrative organizations in Thailand and examines policy alternatives that help mitigate fiscal disparity among local communities. The third project is related to the administrative decentralization dimension, especially with regard to administrative accountability mechanisms in Thailand’s local administrative organizations. Based on the first research objective identified above, this study finds that local politicians, local bureaucrats, and ordinary citizens understand the importance and functions of local administrative organizations, particularly in the education and public health areas. However, respondents reported that their local authorities possess limited roles in community economic development. An analysis of the relationship between local

-xxiv-

politicians and local bureaucrats demonstrates that the current internal organizational structure of a Thai local administrative organization enables local executives to make quick decisions. The local bureaucrats expressed their satisfaction with the local politicians’ educational background, attitudes, and leadership. Nonetheless, to prepare themselves for a changing work environment, the local elected officials still need to improve their creative thinking abilities, as well as their understanding of new organizational management techniques. To achieve the second research objective, quantitative analytic techniques were used to examine the economic conditions and fiscal health of local administrative organizations across Thailand. Based on this study, a large number of Thai local jurisdictions face a severe revenue constraint caused by the country’s highly asymmetric economic system in which important economic resources and infrastructures are concentrated in Bangkok, Greater Bangkok, and the “eastern seaboard” provinces. Moreover, the current intergovernmental fiscal transfer system favors large local administrative units situated in the metropolitan areas over small communities in the rural areas. Based on the third research project, this study finds that the local council members still lack an understanding of their legislative roles, especially addressing their constituencies’ problems through open and transparent legislative procedures. Local administrative organizations in this study have adopted a small number of ordinances and council resolutions to rectify their community issues. In-depth interviews with selected local and provincial officials reveal that in dealing with the local authorities, national and provincial government agencies still rely on the command-and-control mechanisms. Based on this study, a new set of decentralization reform measures can be formulated as follows. First, the government sector in Thailand ought to enable local communities, local administrative organizations, and ordinary citizens to make the best use of their local resources and indigenous knowledge in a socially and environmentally sustainable way. Second, the Thai government should establish a local fiscal equalization fund to assist revenue-strapped local jurisdictions. Third, government agencies at all government levels ought to establish and strengthen the citizen-led checks-and-balances system at a community level and increase citizens’ legislative roles by reforming the local

-xxv-

legislative councilsâ&#x20AC;&#x2122; structure and composition. Fourth, members from all social sectors must be included in a discussion about how to proceed with the next step of territorial decentralization in Thailand. A new set of political and administrative functions for each level of government must be specific and clear. All government agencies responsible for supervising the decentralization reform process must be transformed into flexible and politically neutral organizations capable of managing diverse and complex local conditions. Keywords:

Decentralization Local Government Understanding and Knowledge Citizenship Administrative Accountability Fiscal Decentralization Administrative Decentralization Political Decentralization

สารบัญเรื่อง หนา สารบัญตาราง

๖

สารบัญภาพ

๙

ประวัติผูแตง

๑๐

บทที่ 1 ความเปนมาและความสําคัญของคําถามการวิจัย

ปญหาของการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม การปฏิรูปภาครัฐตามแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม' วัตถุประสงค+ของแผนงานวิจัย ความเชื่อมโยงของโครงการวิจัยย'อย ประโยชน+ที่คาดว'าจะได6รับจากแผนงานวิจัย

1 4 9 11 13

บทที่ 2 การบริหารภาครัฐ การกระจายอํานาจ และการปกครองทองถิ่น

การบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม: กระบวนทัศน+และสภาพปญหาที่เกิดขึ้น 15 กระบวนทัศน+แห'งการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม 15 ปญหาที่เกิดขึ้นจากกระบวนทัศน+แห'งการบริหารภาครัฐแบบดั้งเดิม 21 กระบวนทัศน+แห'งการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม': 26 การกระจายอํานาจให6แก'ชุมชนท6องถิ่น ความสําคัญของการกระจายอํานาจให6แก'ชุมชนท6องถิ่น 26 กลไกและมิติของการกระจายอํานาจตามกระบวนทัศน+แห'งการบริหารกิจการสาธารณะ แนวใหม' 28 การปฏิรูปที่ยังไม'เสร็จสิ้น: การกระจายอํานาจให6แก'ชุมชนท6องถิ่นในบริบทประเทศไทย 32 การปกครองท6องถิ่นไทยก'อนปC พ.ศ. 2537 33 วิวัฒนาการและสภาพปญหาของการปกครองท6องถิ่นไทยยุคหลังปC พ.ศ. 2537 35 มิติด6านการเมืองของการกระจายอํานาจ: ความรู6ความเข6าใจของภาคประชาชนเกี่ยวกับ การปกครองท6องถิ่น 42 ความรู6ความเข6าใจ ทัศนคติ และพฤติกรรมการเมือง 43

-๒-

สารบัญเรื่อง (ต)อ) หนา ความเชื่อมโยงระหว%างความรู4ความเข4าใจในด4านการเมืองการปกครองและ พฤติกรรมการเมือง มิติด4านการคลังของการกระจายอํานาจ: มรรควิถีแห%งการลดความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจ ทฤษฎีการกระจายอํานาจด4านการคลัง ระบบการคลังและการงบประมาณขององค)กรปกครองท4องถิ่นไทย ความเหลื่อมล้ําทางด4านการเงินการคลังท4องถิ่น: ประสบการณ)ของท4องถิ่นไทย มิติด4านการบริหารของการกระจายอํานาจ: กลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหาร ในระดับท4องถิ่น ทฤษฎีว%าด4วยความรับผิดชอบทางรัฐประศาสนศาสตร) โครงสร4างการบริหารขององค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นในปจจุบัน การบริหารท4องถิ่นภายใต4กระแสการบริหารภาครัฐแนวใหม%ในต%างประเทศ ความสลับซับซ4อนของความรับผิดชอบเชิงบริหารขององค)กรปกครองส%วนท4องถิ่น ในปจจุบัน จาก “การปกครอง” สู% “การบริหาร” พลวัติของประชาธิปไตยท4องถิ่นในปจจุบัน บทที่ 3 วิธีการศึกษา แหล%งข4อมูล แผนแบบตัวอย%าง ตัวแปรและตัวชี้วัด การเก็บรวบรวมข4อมูล เครื่องมือที่ใช4ในการศึกษา การวิเคราะห)ข4อมูล

45 49 49 52 52 55 56 64 68 68 69 74 77 77 78 80 82 85 86

-๓-

สารบัญเรื่อง (ต)อ) หนา บทที่ 4 สถานการณ2การเมืองปกครองทองถิ่นไทยในป5จจุบัน ความรู4และความเข4าใจของพลเมืองไทยในการกระจายอํานาจและการปกครองท4องถิ่น ลักษณะของผู4ให4ข4อมูลหลัก ความรู4และความเข4าใจของบุคลากรท4องถิ่นในบทบาทขององค)กรปกครอง ส%วนท4องถิ่น ความสัมพันธ)ระหว%างสมาชิกภาคส%วนต%างๆในองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่น ความสําคัญของการปกครองท4องถิ่นในการส%งเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชน ความรู4และความเข4าใจของภาคประชาชนในความสําคัญของการปกครองท4องถิ่น ด4านการศึกษา ความรู4และความเข4าใจของภาคประชาชนในความสําคัญของการปกครองท4องถิ่น ด4านสาธารณสุข ความรู4และความเข4าใจของภาคประชาชนในความสําคัญของการปกครองท4องถิ่น ด4านการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน

การกระจายอํานาจด4านการเมืองในการเสริมสร4างความเปPน “พลเมือง” ให4แก%ประชาชน ความเหลื่อมล้ําทางด4านการคลังขององค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นไทย สถานการณ)ทางด4านการคลังขององค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นไทย ความเหลื่อมล้ําทางด4านเงินรายได4ขององค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นไทย การวิเคราะห)ความเหลื่อมล้ําด4านการคลังท4องถิ่นด4วยแบบจําลองเศรษฐมิติ แบบจําลองสถานการณ)สมมุติแนวทางการลดความเหลื่อมล้ําทางการคลังท4องถิ่น ผลของการกระจายอํานาจด4านการคลังในการลดความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจ กลไกในการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารในองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นไทยในปจจุบัน ลักษณะของผู4ให4ข4อมูลหลัก โครงสร4างการปกครองท4องถิ่นและบทบาทหน4าที่ขององค)กรปกครองส%วนท4องถิ่น ในทรรศนะของบุคลากรองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่น กลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารในทรรศนะของข4าราชการการเมือง ท4องถิ่น

89 89 90 92 97 104 104 109 114 115 117 118 127 130 132 134 135 136 137 144

-๔-

สารบัญเรื่อง (ต)อ) หนา กลไกการแสดงความรับผิดชอบในเชิงบริหารของข4าราชการประจําในองค)กร ปกครองส%วนท4องถิ่น การกระจายอํานาจต%อการเสริมสร4างกลไกการแสดงความรับผิดชอบใน ท4องถิ่น การปฏิรูปการปกครองท4องถิ่นและการกระจายอํานาจในประเทศไทย บทที่ 5 สรุปบทเรียนการกระจายอํานาจในประเทศไทยและขอเสนอแนะ ทิศทางการปฏิรูปการปกครองทองถิ่นไทย ปญหาของกระบวนทัศน)แห%งการบริหารภาครัฐแบบดั้งเดิมและการกระจายอํานาจ ให4แก%ชุมชนท4องถิ่น ผลกระทบของการกระจายอํานาจต%อระบบการเมืองการปกครองท4องถิ่นไทย ความรู4ความเข4าใจของประชาชนทางด4านการปกครองท4องถิ่น (วัตถุประสงค)การวิจัยข4อที่ 1) สถานการณ)ความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจและการคลังในระดับท4องถิ่น (วัตถุประสงค)การวิจัยข4อที่ 2) กลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารในองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่น (วัตถุประสงค)การวิจัยข4อที่ 3) การปฏิรูปการปกครองท4องถิ่นตามแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม% (วัตถุประสงค)การวิจัยข4อที่ 4) ข4อเสนอแนะเพื่อการปฏิรูปการปกครองท4องถิ่น รูปแบบการปฏิรูปการปกครองท4องถิ่นในประเทศไทย ข4อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อเตรียมความพร4อมให4แก%องค)กรปกครองส%วนท4องถิ่น ข4อเสนอแนะสําหรับงานวิจัยในอนาคต บรรณานุกรม

147 149 150 156 157 161 162 166 168 171 173 174 180 183 185

-๕-

สารบัญเรื่อง (ต)อ) หนา ภาคผนวก ภาคผนวก ก: แบบสํารวจความคิดเห็นกลุ%มตัวอย%างของโครงการวิจัยย%อยที่ 1 และ โครงการวิจัยย%อยที่ 3 ภาคผนวก ข: ประเด็นคําถามสําหรับการอภิปรายกลุ%มของโครงการวิจัยย%อยที่ 1 ภาคผนวก ค: ประเด็นคําถามสัมภาษณ)เชิงลึกของโครงการวิจัยย%อยที่ 3

197 209 211

-๖-

สารบัญตาราง หนา ตารางที่ 2.1 ตารางที่ 2.2 ตารางที่ 2.3 ตารางที่ 2.4 ตารางที่ 2.5

ตารางที่ 2.6 ตารางที่ 2.7

ตารางที่ 2.8 ตารางที่ 3.1 ตารางที่ 3.2 ตารางที่ 3.3 ตารางที่ 3.4 ตารางที่ 4.1 ตารางที่ 4.2

ตารางที่ 4.3

กระบวนทัศน)และปญหาที่เกิดขึ้นจากการบริหารภาครัฐแบบดั้งเดิม มิติของการกระจายอํานาจ รูปแบบและจํานวนองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นในประเทศไทย (ข4อมูล ณ วันที่ 27 กรกฎาคม 2556) ความชัดเจนในการกระจายอํานาจสู%ชุมชนท4องถิ่นทั้ง 3 มิติ อํานาจหน4าที่ด4านสุขภาพอนามัยและสาธารณสุขขององค)กรปกครอง ส%วนท4องถิ่นตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจฯ พ.ศ. 2542 อํานาจหน4าที่ด4านการศึกษาองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นตามพระราชบัญญัติ กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจฯ พ.ศ. 2542 อํานาจหน4าที่ด4านการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนขององค)กรปกครองส%วน ท4องถิ่นตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจฯ พ.ศ. 2542 การบริหารกิจการท4องถิ่นตามกระบวนทัศน)การบริหารภาครัฐแนวใหม%ในประเทศ ต%างๆ จังหวัดและองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นที่ตกเปPนกลุ%มตัวอย%างในการศึกษา รายละเอียดตัวแปร ตัวชี้วัด และผู4ให4ข4อมูลหลักของแผนงานวิจัย จํานวนกลุ%มตัวอย%างประชาชนที่คณะวิจัยดําเนินการอภิปรายกลุ%ม จํานวนกลุ%มตัวอย%างข4าราชการการเมืองและข4าราชการประจําในองค)กรปกครอง ส%วนท4องถิ่นที่ตกเปPนกลุ%มตัวอย%างในการสํารวจความคิดเห็นด4วยแบบสอบถาม ลักษณะของผู4ให4ข4อมูลหลัก ระดับศักยภาพและความเปPนอิสระของผู4บริหารท4องถิ่นในการบริหารองค)กร ปกครองส%วนท4องถิ่นในมุมมองของข4าราชการประจําในองค)กรปกครองส%วน ท4องถิ่น (n = 74) ค%าคะแนนศักยภาพขององค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นในการจัดการการเงิน ในมุมมองของข4าราชการการเมืองและข4าราชการประจําในองค)กรปกครอง ส%วนท4องถิ่น (n = 226)

16 30 35 37 38

40 41

70 79 80 83 84 92 94

-๗-

สารบัญตาราง (ต)อ) หนา ตารางที่ 4.4 ตารางที่ 4.5 ตารางที่ 4.6

ตารางที่ 4.7

ตารางที่ 4.8 ตารางที่ 4.9 ตารางที่ 4.10 ตารางที่ 4.11 ตารางที่ 4.12 ตารางที่ 4.13 ตารางที่ 4.14 ตารางที่ 4.15 ตารางที่ 4.16

จํานวนเทศบัญญัติ/ข4อบัญญัติที่องค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นกรณีศึกษา ตราขึ้นในปAงบประมาณ พ.ศ. 2554 ค% า คะแนนการตอบสนองต% อ ความต4 อ งการของประชาชนโดย องค) ก รปกครองส% ว นท4 อ งถิ่ น (n = 366) ร4อยละของบุคลากรในองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นกรณีศึกษาที่มีความรู4และ ความเข4าใจในบทบาทหน4าที่ของแต%ละฝ[ายและความสําคัญของการทํางาน ร%วมกันเปPนหมู%คณะ (n = 142) ค%าเฉลี่ยสมรรถนะในการบริหารและภาวะผู4นําของผู4บริหารองค)กรปกครอง ส%วนท4องถิ่นที่ประเมินโดยข4าราชการประจําในองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่น (n = 74) คุณลักษณะสําคัญของผู4บริหารองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นที่ก%อให4เกิดความเชื่อถือ ในกลุ%มข4าราชการประจําในองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่น (n = 74) รายได4จัดเก็บเองและรายได4ต%อหัวขององค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นเปรียบเทียบ รายจังหวัดประจําปAงบประมาณ 2554 ภาษีแบ%งและเงินอุดหนุนต%อหัวขององค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นจําแนกเปPน รายจังหวัด ข4อมูลเปรียบเทียบความเหลื่อมล้ําของผลิตภัณฑ)มวลรวมจังหวัดและรายได4 ท4องถิ่นทั้ง 3 ประเภท ข4อมูลเปรียบเทียบรายได4ที่ท4องถิ่นจัดเก็บเองต%อหัวประชากรและฐานทาง เศรษฐกิจ (จําแนกเปPนรายภาค) แสดงการเปรียบเทียบกลุ%มจังหวัดรายได4สูงและกลุ%มจังหวัดรายได4น4อย เปรียบเทียบรายได4จัดเก็บเอง รายได4จากภาษีแบ%ง และรายได4จากเงินอุดหนุน ต%อจํานวนประชากรขององค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นไทยในปA พ.ศ. 2554 แบบจําลองเศรษฐมิติของรายได4ท4องถิ่น 3 ประเภท (ตัวเลขทั้งหมดเปPนจํานวน ต%อหัวประชากร) แบบจําลองสถานการณ)สมมุติกองทุนเงินอุดหนุนเพื่อความเสมอภาค (กําหนดเส4นความยากจนของท4องถิ่นไว4ที่ 5,500 บาทต%อหัวประชากร)

96 97 98

100 119 123 128 129 129 131 133 134

-๘-

สารบัญตาราง (ต)อ) หนา ตารางที่ 4.17 ลักษณะของผู4ให4ข4อมูลหลัก ตารางที่ 4.18 ร4อยละของกลุ%มตัวอย%างที่มองว%าโครงสร4างและบทบาทหน4าที่ขององค)กร ปกครองส%วนท4องถิ่นไทยในปจจุบันยังไมมีความชัดเจนและไมมีความเหมาะสม (n = 266) ตารางที่ 4.19 ร4อยละของนายกและผู4บริหารในองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นที่มองว%ากลไก แสดงความรับผิดชอบไมมีความสําคัญ (n = 66) ตารางที่ 4.20 ร4อยละของสมาชิกสภาท4องถิ่นที่มองว%ากลไกการแสดงความรับผิดชอบ เชิงบริหารไมมีความสําคัญ (n = 55) ตารางที่ 4.21 ร4อยละของข4าราชการในสังกัดองค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นที่มองว%ากลไกแสดง ความรับผิดชอบเชิงบริหารไมมีความสําคัญ (n = 74) ตารางที่ 5.1 คํานิยามและบทบาทหน4าที่ของแต%ละองค)กรตามตัวแบบโครงสร4างการปกครอง ท4องถิ่น

138 140

146 147 148 178

-๙-

สารบัญภาพ หนา ภาพที่ 1.1 ภาพที่ 1.2 ภาพที่ 2.1 ภาพที่ 2.2 ภาพที่ 4.1

ภาพที่ 4.2

ภาพที่ 4.3

ภาพที่ 4.4

ภาพที่ 4.5 ภาพที่ 4.6 ภาพที่ 4.7 ภาพที่ 4.8 ภาพที่ 4.9 ภาพที่ 5.1

วัตถุประสงค)หลักของแผนงานวิจัย กรอบแนวคิดในการศึกษาซึ่งแสดงความเชื่อมโยงของโครงการวิจัยย%อย ความสัมพันธ)ระหว%าง “ความรู4ความเข4าใจ” “ทัศนคติ” และ “พฤติกรรม” ตามทฤษฎี Cognitive Dissonance ของสาขาวิชาจิตวิทยาสังคม สายการบังคับบัญชาของประชาธิปไตยในท4องถิ่น (Dearlove, 1973) สัดส%วนรายได4ที่องค)กรปกครองส%วนท4องถิ่นจัดเก็บเองต%องบประมาณรายจ%าย ประจําปA (ข4อมูลโดยเฉลี่ยย4อนหลัง 3 ปAงบประมาณ พ.ศ. 2551-2553) โดยเปรียบเทียบระหว%างค%าประมาณการและจํานวนที่เก็บได4จริง คณะผู4บริหารและตัวแทนผู4นําชุมชนจากเทศบาลนครสงขลาเข4าพบปะหารือ กับคณาจารย)วิทยาลัยการปกครองท4องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก%น เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม พ.ศ. 2556 คณะผู4บริหารเทศบาลนครสงขลาและคณาจารย)โรงเรียนในสังกัดเทศบาลนคร สงขลาเข4าเยี่ยมชมและแลกเปลี่ยนเรียนรู4กับคณะผู4บริหารโรงเรียนเทศบาล สวนสนุก เทศบาลนครขอนแก%น เมื่อวันที่ 5 กันยายน พ.ศ. 2556 สถานพยาบาลปฐมภูมิในกํากับดูแลของเทศบาลนครขอนแก%นและการลงนาม ความร%วมมือในการพัฒนาเครือข%ายบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิในเขตเทศบาล นครขอนแก%น เมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม พ.ศ. 2556 โรงพยาบาลเทศบาลนครเชียงใหม% แสดงเส4นลอเร4นซ)ของรายได4ต%อหัวประชากรขององค)กรปกครองส%วนท4องถิ่น ในปA พ.ศ. 2554 แสดงลักษณะการกระจายของรายได4ท4องถิ่นที่จัดเก็บเองต%อประชากร (Kernel Density Function) เส4น Kernel Density ของภาษีแบ%งต%อหัวประชากรที่ท4องถิ่นได4รับในปA พ.ศ. 2554 เส4น Kernel Density ของเงินอุดหนุนต%อหัวที่ท4องถิ่นได4รับในปA พ.ศ. 2554 ตัวแบบโครงสร4างการปกครองท4องถิ่นที่สังเคราะห)ได4จากผลการศึกษา

10 12 44 74 95

107

108

111

112 122 122 126 127 177

ประวัติผูแ้ ต่ง รองศาสตราจารย์ ดร.ศุภวัฒนากร วงศ์ธนวสุ วุฒิการศึกษา วิทยาศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยขอนแกน พัฒนบริหารศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาสถิติ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร ศิลปศาสตรดุษฎีบัณฑิต สาขาพัฒนศาสตร มหาวิทยาลัยขอนแกน

สาขาวิชาที่เชี่ยวชา& ประชากรศาสตร การบริหารงานภาครัฐและเอกชน การปกครองทองถิ่นไทย

ศาสตราจารย์ ดร. ดิเรก ปั ทมสิริวฒ ั น์ วุฒิการศึกษา เศรษฐศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร Master of Science in Economics, University of Louisiana, USA Ph.D. in Economics, University of Georgia, USA

สาขาวิชาที่เชี่ยวชา& เศรษฐศาสตรสาธารณะ การปกครองทองถิ่น

รองศาสตราจารย์ ดร. พีรสิทธิ# คํานวณศิลป์ วุฒิการศึกษา วิทยาศาสตรบัณฑิต (สังคมวิทยา) มหาวิทยาลัยเชียงใหม Master of Science in Sociology, Illinois State University, USA Ph.D. in Demography, University of Missouri-Columbia, USA

สาขาวิชาที่เชี่ยวชา& ประชากรศาสตร สังคมวิทยา การบริหารภาครัฐ การปกครองทองถิน ่

-๑๑-

รองศาสตราจารย์ ดร.ลิลี( โกศัยยานนท์ วุฒิการศึกษา Bachelor of Science in Economics, University of London, UK Ph.D. in Economics, University of Oregon, USA

สาขาวิชาที่เชี่ยวชา& เศรษฐศาสตรมหภาค ระบบเศรษฐกิจเปรียบเทียบ นโยบายการเงินระหวางประเทศ

อาจารย์ ดร.หควณ ชูเพ็ญ วุฒิการศึกษา M.A. New Zealand Ph.D. New Zealand

สาขาวิชาที่เชี่ยวชา& นโยบายสาธารณะ การบริหารองคกรภาครัฐ การเมืองการปกครองเปรียบเทียบ

อาจารย์ ดร.ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา วุฒิการศึกษา Bachelor of Arts, Northern Michigan University, USA (เกียรตินิยมอันดับ 1 เหรีย&ทอง) Master of Public Affairs, Columbia University, USA Ph.D. in Public Administration, Northern Illinois University, USA

สาขาวิชาที่เชี่ยวชา& การปฏิรปู ภาครัฐ การปกครองทองถิ่น การเงินการคลังสาธารณะ

บทที่ 1 ความเปนมาและความสําคัญของคําถามการวิจัย พลวั ต ทางสั ง คม การเมื อ งและเศรษฐกิ จ โลกในชวงปลายคริ ส ตวรรษที่ 20 ล$ ว นเป% น ป& จ จั ย กระตุ$นให$เกิดกระบวนการปฏิรูปภาครัฐตามแนวทางการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม (New Public Affairs Management) ในประเทศตางๆ สํ า หรับ ประเทศไทยซึ่ งกํ า ลั งเผชิ ญกั บ การเปลี่ย นผานจาก โครงสร$างสังคมเชิงเดี่ยว (Homogeneous Social Structure) ไปเป%นโครงสร$างสังคมที่มีความหลากหลาย (Heterogeneous Social Structure) ในด$า นคานิ ยมทางสังคมและอุดมการณOทางการเมืองได$เกิ ด ความพยายามของภาคสวนตางๆในการปฏิ รู ป สั ม พั น ธภาพระหวางภาครั ฐ และภาคประชาชนที่ มุ ง เสริ ม สร$ า งการมี ส วนรวมทางการเมื อ งและความตระหนั ก รู$ ข องประชาชนในบทบาทหน$ า ที่ พ ลเมื อ ง ในระดั บ องคO ก รปกครองสวนท$ อ งถิ่ น ซึ่ ง มี ค วามใกล$ ชิ ด กั บ วิ ถี ชี วิ ต ความเป% น อยู ของประชาชนมากที่ สุ ด นอกจากนี้ ก ารปฏิ รู ป ภาครั ฐ ในป& จ จุ บั น ยั ง มุ งพั ฒ นาการจั ด สรรทรั พ ยากรภาครั ฐ ให$ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและ เป% น ธรรม ตลอดจนยั ง มุ งเสริ ม สร$ า งดุ ล ยภาพของกลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบในการบริ ห ารใน ระดับท$องถิ่น ด$วยเหตุนี้ จึงกอให$เกิดความจําเป%นในการวิเคราะหOกระบวนการกระจายอํานาจให$แกชุมชน ท$องถิ่น วาเป%น ไปตามเจตนารมณOแหงการปฏิรูปหรือไมและกระบวนการปฏิรู ปได$สงผลกระทบอยางไรตอ ชุมชนท$องถิ่ นที่ถือเป%นหั วใจหลักของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และหากกระบวนการกระจาย อํ า นาจไมได$ เ ป% น ไปตามหลั ก แนวคิ ด การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหม ประเทศไทยจํ า เป% น จะต$ อ งมี การปฏิ รู ปการบริ หารท$ องถิ่ นอยางไร ประเด็ นทั้ งหมดนี้ล$ ว นแล$ ว แตเป% น ประเด็ น สํ า คัญ สํ า หรั บการศึ กษา ในครั้งนี้

ปญหาของการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม การบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม (Traditional Public Administration) ตั้งอยูบนฐานคติ ของ Max Weber ผู$ ชี้ ให$ เ ห็ น ถึ งประสิ ท ธิ ภ าพของโครงสร$ า งองคO ก ารเชิ ง เดี่ ย วแบบ Bureaucracy ที่ เ น$ น การควบคุ ม ผู$ ใ ต$ บั ง คั บ บั ญ ชา การจั ด ระเบี ย บสั ง คมตามตั ว บทกฎหมายและการจั ด สรรทรั พ ยากร ตามตัวแบบบนลงลาง (Top-to-Bottom Model) (Weber, 1946) ซึ่งกอให$เกิดการรวมศูนยOอํานาจใน การตัดสินใจ (Centralized Decision Making) (Pfiffner, 2004) ทั้งนี้หลักปรัชญาของตัวแบบองคOการ แบบ Bureaucracy สอดคล$องกับแนวคิดวิทยาศาสตรOแหงการบริหาร (Scientific Management) ของ Frederick Taylor ซึ่งมุงเน$นการควบคุมกระบวนงานอยางเข$มงวดและการรวมศูนยOอํานาจในการวางแผน ขององคOกร (Kanigal, 1997) ในป&จจุบันถึงแม$วาแนวทางการบริหารแบบดั้งเดิมจะได$รับการวิพากษOวาเป%น

-2-

ระบบที่ล$าสมัยและไมมีประสิทธิภาพ (Peters, 2001) แตโครงสร$างองคOการแบบ Bureaucracy ก็ถือได$วา เป%นระบบที่เหมาะสมกับสภาพสังคมและเศรษฐกิจในคริสตวรรษที่ 20 ตอนต$นมากกวาระบบการบริหารแบบ สังคมยุคศักดินา เนื่องจากในห$วงเวลานั้นเป%นยุคการปฏิวัติอุตสาหกรรมครั้งที่ 2 (Second Industrial Revolution) ที่ระบบสังคมและเศรษฐกิจมีความสลับซับซ$อนมากขึ้นกวาในอดีตที่เป%นสังคมแหงเกษตรกรรม จําเป%นต$องมีระบบและระเบียบแบบแผนที่รัดกุมรอบคอบในการดําเนินงาน (Pfiffner, 2004) แม$วาแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิมจะมีความเหมาะสมกับสภาพสังคมในยุคสมัย การปฏิ วั ติ อุ ต สาหกรรม แตก็ ไ มสามารถตอบโจทยO ก ารบริ ห ารกิ จ การสาธารณะในสภาวการณO ที่ มี การเปลี่ยนแปลงด$านเทคโนโลยีการสื่อสารและคมนาคมอยางรวดเร็ว และไมสอดคล$องกับระบบเศรษฐกิจ ในยุ คป&จ จุ บั นที่ มีการเคลื่อนที่ ของทุ นและแรงงานอยางไร$ พรมแดน (Behn, 2001) นอกจากนี้ แม$ ว าใน อดีตการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิมที่เน$นการรวมศูนยOอํานาจในการตัดสินใจและการบังคับบัญชา ผานกลไกข$ อ กฎหมายอยางเข$ ม งวด จะเป% น เครื่ อ งมื อสํ า คั ญ ขององคO ก รระหวางประเทศเพื่ อ การพั ฒ นา หลากหลายองคOกรในการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจและการเมืองในประเทศกําลังพัฒนาอาทิเชน ธนาคารโลก (World Bank) และธนาคารเพื่อการพัฒนาแหงเอเชีย (Asian Development Bank) (Kettl, 2000) แต รูปแบบ การบริหารกิจการสาธารณะตามแนวทางการบริหารแบบดั้งเดิม หรือ แบบรวมศูนยOอํานาจใน การตัดสินใจก็กอให$เกิดป&ญหาทางสังคมและการเมืองการปกครอง (คณะกรรมการปฏิรูป, 2554) แกประเทศ ตางๆ โดยเฉพาะอยางยิ่ งป& ญ หาความขั ด แย$ ง และข$ อ พิ พาทระหวางองคO กรภาครั ฐ และภาคประชาชนใน หลายพื้ น ที่ ใ นประเด็ น การจั ด สรรทรั พ ยากรและงบประมาณที่ ห ลายฝq า ยเห็ น ตรงกั น วากอให$ เ กิ ด ความเหลื่อมล้ําทางด$านเศรษฐกิจและสังคม (ดวงมณี เสาวกุล, 2555; Ness และ พีรสิทธิ์ คํานวณศิลปt, 2552) จุดออนที่สําคัญอีกประการหนึ่งของแนวทางการบริหารแบบดั้งเดิม คือ ความไมชัดเจนของกลไก การแสดงความรั บ ผิ ด ชอบเชิ ง บริ ห ารของเจ$ า หน$ า ที่ ภ าครั ฐ ตอประชาชน ซึ่ ง แม$ ว ากรอบรั ฐ ธรรมนู ญ ตัวบทกฎหมาย และระเบี ยบของภาครัฐ จะระบุ กลไกการตรวจสอบที่ เป% นลายลักษณOอักษรก็ ตาม แตก็ยั ง พบวา ในเชิงปฏิบัติ กลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารขององคOกรภาครัฐยังคงเป%นป&ญหาสําคัญของ ระบบการเมื องการปกครองในประเทศกํา ลังพั ฒนา นอกเหนื อจากนี้ การวางแผนยุ ทธศาสตรO การพัฒ นา ประเทศและชุมชนท$องถิ่น ที่ยึด รูป แบบการรวมศู นยOอํานาจในการตั ดสิน ใจยังเป%น การลิด รอนสิทธิอํา นาจ ของประชาชนในฐานะพลเมืองในระบอบประชาธิปไตยและยังไมสอดคล$องกับความต$องการที่แท$จริงของ ประชาชนและชุมชน (คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ, 2550; Ness และ พีรสิทธิ์ คํานวณศิลปt, 2552)

-3-

สํ า หรั บ กรณี ป ระเทศไทย กอนมี กระบวนการปฏิ รู ป ภาครั ฐ ในชวงปv พ.ศ. 2540 องคาพยพของ กระทรวงมหาดไทยและหนวยงานราชการระดั บ กระทรวงอื่ น ในระดั บ ภู มิภ าคซึ่ งแทรกซึ มอยู ทุ กอณู ของ จังหวัดทั้ง 76 จังหวัดในประเทศ สะท$อนให$เห็นถึ งรูปแบบโครงสร$ างการปกครองแบบรวมศู นยOอํานาจ (Centralized Administrative Structure) (Ness และ พีรสิทธิ์ คํานวณศิลปt, 2552; Unger, 2009) ซึ่ง แม$วาจะมีการจัดตั้งองคOกรปกครองท$องถิ่นในรูปแบบ “สุขาภิบาล” มาตั้งแต พ.ศ. 2440 จวบจนได$รั บ การพัฒนาไปเป%นการปกครองท$องถิ่นในรูปแบบ “เทศบาล” ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 การปกครองท$องถิ่นไทยก็ยังคงออนแอและอยูภายใต$การควบคุมดูแลของหนวยงานราชการสวนกลาง เป%นสวนใหญ (อมร รักษาสัตยO, 2538) ในขณะเดียวกัน ในภาพรวมของประเทศภาคประชาชนและองคOกร ประชาสั ง คมก็ ยั ง ไมมี พ ลั ง มากพอในการขั บ เคลื่ อ นกระบวนการ มี ส วนรวมในการตั ด สิ น ใจเชิ ง นโยบาย สาธารณะทั้งในระดับชุมชนท$องถิ่นและระดับชาติ (Sudhipongpracha, 2011) มีเพียงพื้นที่เฉพาะบางแหง เทานั้น การถอดบทเรียนจากพื้นที่เหลานี้จึงเป%นประเด็นสําคัญที่จะต$องมีการดําเนินการ อยางไรก็ตามในชวงสองทศวรรษที่ผานมา ระบบเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทยมีพัฒนาการ อยางก$ าวกระโดดอัน กอให$เ กิด องคOกรภาคประชาชนและประชาสังคมที่มีความตื่ นตั วในการเปลี่ย นแปลง การทํางานของภาครัฐจากระบบการรวมศูนยOอํานาจในการตัดสินใจไปเป%นรูปแบบการกระจายอํานาจโดย การถื อกํ า เนิ ดขึ้ น ของรั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ. 2540 ถื อเป% น ปรากฏการณO ที่สํ า คั ญในประวั ติ ศาสตรO การเมื อง การปกครองของประเทศไทย กลาวคือ ในเชิงการเมือง (Politics) ได$กอให$เกิดการเปลี่ยนแปลงของระบบ การเมืองการปกครองจากระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative Democracy) ไปเป%นระบอบ ประชาธิปไตยแบบสานเสวนาเพื่อหาทางออก (Deliberative Democracy) ที่มุงเน$นการมีสวนรวมของ ภาคประชาชนและประชาสังคมในการกําหนดนโยบายสาธารณะและการตรวจสอบการทํางานขององคOกร ภาครัฐ ในขณะเดียวกัน ก็เกิดการเปลี่ยนแปลงในมิติการปกครอง (Administration) โดยรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได$แสดงเป|าหมายชัดเจนที่จะแทนที่การรวมอํานาจในการให$บริการสาธารณะซึ่งเดิมอยูที่หนวยงาน ราชการสวนกลางด$วยการกระจายอํานาจออกไปสูองคOกรปกครองสวนท$องถิ่นและองคOกรชุมชน จากกรอบรั ฐ ธรรมนู ญ ฉบั บ ประชาชนที่ เ ป% น ผลสื บ เนื่ องจวบจนถึ งรั ฐ ธรรมนู ญ ฉบั บ ปv พ.ศ. 2550 การปฏิ รู ป ภาครั ฐ ปรากฏเป% น รู ป ธรรมมากขึ้ น เมื่ อ มี ก ารตรากฎหมายหลายฉบั บ ที่ เ ป} ด โอกาสให$ ทุ ก ภาค สวนเข$ า มามี ส วนรวมในการบริ ห ารจั ด การป& ญ หาสาธารณะ เชน พระราชบั ญ ญั ติ กํ า หนดแผนและ ขั้นตอนการกระจายอํานาจให$แกองคOกรปกครองสวนท$องถิ่น พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติวาด$วยการเข$าชื่อ เสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 และพระราชบัญญัติสภาองคOกรชุมชน พ.ศ. 2546 เป%นต$น

-4-

การปฏิรูปการปกครองท'องถิ่นตามแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม* กระบวนการปฏิ รูป ภาครัฐ ตามแนวทางการบริ หารกิจ การสาธารณะแนวใหมจึ งมุ งแก$ไขข$ อจํ ากั ด ของการการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิมดังที่ได$กลาวมาข$างต$น แตอยางไรก็ตามการที่จะขับเคลื่อน การปฏิ รู ป การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะเพื่ อนํ า ไปสู ความมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพประสิ ทธิ ผ ลอยางมี ธ รรมาภิ บ าล ได$นั้นจําเป%นที่จะต$องมีการปฏิรูปโดยอาจกลาวได$วา การปฏิรูปที่มุงเน$นการเปลี่ยนแปลงของโครงสร$างสังคม และประเทศใน 3 มิติได$แก (1) ปฏิรูปความรู$และความเข$าใจของประชาชนในบทบาทหน$าที่พลเมืองและ เจ$าของทรัพยากรของชุมชน (2) ปฏิรูปการจัดสรรและกระจายงบประมาณของประเทศให$ทั่วถึงและ เป%นธรรมและ (3) ปฏิรูปการสร$างกลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารขององคOกรภาครัฐให$ชัดเจนและ มีความสมดุล สํา หรั บ มิ ติที่ 1 ความรู' แ ละความเข' า ใจของทุ ก ภาคส* วนในบทบาทหน'า ที่ ของประชาชนใน ฐานะพลเมื อ งและเจ' า ของทรั พ ยากรของชุ ม ชนนั้ น นั บ วาเป% น ป& จ จั ย ที่ สํ า คั ญ สํ า หรั บ การปฏิ รู ป การปกครองท$องถิ่น โดยเป%นที่ยอมรับตรงกันโดยทั่วไปวา หัวใจของการบริหารกิจการสาธารณะในโลกแหง อนาคต คื อ การกระจายอํ า นาจในการตั ด สิ น ใจในด$ า นตางๆ ทั้ ง การกํ า หนดนโยบายและการจั ด สรร ทรัพยากรไปยังชุมชนท$องถิ่น (Barnett, 1997) ในการนี้ รัฐธรรมนูญและกฎหมายตางๆที่เกี่ยวข$องได$สะท$อน ให$ เ ห็ น ถึ ง ความพยายามในการสงเสริ ม การมี ส วนรวมของประชาชนในการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะ ด$า นตางๆ ผานกลไกการวางแผนขององคO กรปกครองสวนท$ องถิ่ นซึ่ งได$ รั บการรั บ รองความเป% นอิ ส ระโดย รัฐธรรมนูญ (Sudhipongpracha and Wongpredee, 2012) และกระบวนการของสภาองคOกรชุมชนซึ่ง เป%นเวทีของภาคประชาชนที่มีอํานาจหน$าที่ตามกฎหมายในการกลั่นกรองความต$องการของชุมชนให$เป% น ข$อเสนอแนะเชิงนโยบายแกองคOกรปกครองสวนท$องถิ่น (เฉลิมศักดิ์ บุญนํา และ สุนิสา เชาวOเมธากิจ, 2553) ความท$าทายในการบรรลุเป|าหมายการปฏิรูปในมิติที่ 1 คือ การทําให$ทุกภาคสวนในชุมชนท$องถิ่นมี ความเข$ า ใจที่ ต รงกั น ในบทบาทหน$ า ที่ พ ลเมื อ งตามกรอบแนวคิ ด การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหม (สมชั ย ฤชุ พั น ธุO , 2553) โดยภาคสวนดั ง กลาวไมจํ า กั ด แตเฉพาะภาคประชาชนและสมาชิ ก องคO ก ร ประชาสั งคมเทานั้น แตยั งครอบคลุมถึ งกลุ มนั กการเมื อง กลุ มข$ า ราชการในองคO กรปกครองสวนท$ องถิ่ น และข$าราชการสวนภูมิภาค ซึ่ งกลุมชนเหลานี้จําเป% นต$องปรั บเปลี่ย นความคิดและบทบาทของตนเองจาก “ผู$ปกครอง” ไปเป%น “ผู$ให$การสนับสนุน” ภาคประชาชนในการรวมกันแก$ไขป&ญหาของชุมชนด$วยตนเอง เพื่อให$บรรลุเป|าหมายของการปฏิรูป ภาคประชาชนจําเป%นต$องรู$และเข$าใจในบทบาทหน$าที่พลเมืองของตน ตลอดจนความจําเป%นในการมีสวนรวมทางการเมืองการปกครอง หากประชาชนไมเข$าใจในความสําคัญของ การมี สวนรวมทางการเมืองการปกครองในการจัด การตนเองและชุมชน การมอบอํ า นาจให$แกประชาชน ไมวาจะเป% นรู ปแบบใดก็ต ามยอมไมสามารถนํ าพาไปสู การยกระดั บคุ ณภาพชีวิ ตของประชาชนได$ (สมชั ย

-5-

ฤชุพันธุO, 2544; พีรสิทธิ์ คํานวณศิลปtและ ศุภวัฒนากร วงศOธนวสุ, 2553) ประชาชนจะยังคงพึ่งพิงองคOกร ภาครัฐ ทั้งหนวยงานสวนภูมิภาคและองคOกรปกครอง สวนท$องถิ่น อันจะเป%นการเป}ดประตูให$เจ$าหน$าที่หรือ ข$ า ราชการของรั ฐ ตลอดจนกลุ มผู$ มีอิทธิ พลเข$ า มาก$ า วกายหรื อแทรกแซงกระบวนการทางการเมื องและ การบริ หารในชุ มชนท$องถิ่ น ซึ่งยอมจะสงผลกระทบตอชี วิต ความเป%น อยู ของประชาชนในท$ ายที่สุ ด (อมร รักษาสัตยO, 2538) ในขณะเดียวกัน หากหนวยงานภาครัฐสวนกลางและสวนภูมิภาคยังไมมีความรู$และความเข$าใจใน บริบททางด$านการเมืองการปกครองที่ได$เปลี่ยนแปลงไปแล$ว ตลอดจนความจําเป%นในการปฏิรูปแนวทาง การทํางานของหนวยงานตนเองด$วยเหตุผลที่วา ภาคประชาชนยังอ*อนแอและไม*มีความพร'อมในการจัดการ ตนเอง ทัศนคติของข$าราชการสวนกลางและสวนภูมิภาคในลักษณะดังกลาวยอมเป%นการขัดขวางการปฏิรูป การปกครองท$องถิ่น แตข$อสังเกตดังกลาวยังไมมีข$อมูลเชิงประจักษOสนับสนุนอยางชัดเจนที่แสดงให$เห็นวา ประชาชน ผู$ บ ริ ห ารท$ อ งถิ่ น ผู$ นํ า ชุ ม ชน ตลอดจนข$ า ราชการสั ง กั ด กระทรวง กรมตางๆ มี มุ ม มองและ ความเข$าใจอยางไร ในสาระสําคัญของบทบาทหน$ าที่ของตนเองในบริบทการปฏิรูปที่มุงเน$นการกระจาย อํานาจให$แกชุมชนท$องถิ่นและภาคประชาชน ในการนี้ จึงจําเป%นต$องมีการศึกษาความรู$และความเข$าใจ ของภาคประชาชนและ บุคลากรภาครัฐ ในหลั กการพึ่งพาตนเองของภาคประชาชนและชุมชนท$องถิ่นใน การบริหารชุมชนของตนเอง ทั้งนี้เพื่อวิเคราะหOวาทุกภาคสวนมีความรู$ความเข$าใจที่ตรงกันหรือไม อยางไร และเพื่ อสังเคราะหO แนวทางการสงเสริ มสั มพัน ธภาพระหวางภาคประชาชนและบุคลากรภาครัฐ ในระดั บ ชุมชนท$องถิ่นให$มีวิสั ยทัศนOรวม (Shared Vision) อันจะนําไปสูการรวมมือกันทํ างานในลั กษณะภาคี เครือขายเพื่อแก$ไขป&ญหาด$านตางๆทางเศรษฐกิจและสังคม ทั้งนี้ กลไกลการบริหารจัดการตนเองของชุมชนท$องถิ่นได$รับการยอมรับวาเป%นกระบวนการที่ทําให$ งานบริการสาธารณะเป%นไปตามความต$องการของประชาชนได$อยางมีประสิทธิภาพ (Oates, 1972) ตามที่ Richard Musgrave นักวิชาการทางด$านเศรษฐศาสตรOสาธารณะและการคลังสาธารณะได$ให$ทรรศนะไว$วา การใช$ ส อยทรั พ ยากรของภาครั ฐ ที่ คุ$ ม คาที่ สุ ด คื อ การกระจายอํ า นาจการตั ด สิ น ใจ (Decision-Making Discretion) ลงไปที่ท$องถิ่น เพราะชุมชนท$องถิ่นคือ ระดับการปกครองที่สามารถสร$างเสริมสวัสดิภาพทาง สังคม (Social Welfare) (Musgrave, 1958) ได$มากกวาการให$หนวยงานภาครัฐสวนกลางเข$ามาเป%น ผู$กําหนดกลยุทธOและวิธีการดําเนินงานตางๆ เพราะชุมชนสามารถจัดให$มีบริการสาธารณะที่สอดคล$องกับ ความต$องการของประชาชนซึ่งในป&จจุบันมีความหลากหลายมากยิ่งขึ้นและแตกตางไปตามสภาพภูมิประเทศ สังคม เศรษฐกิจ และวัฒนธรรม (Ness และ พีรสิทธิ์ คํานวณศิลปt, 2552; Kamnuansilpa and Wongthanavasu, 2546) ดังเชน โครงการกระจายอํานาจการวางแผนครอบครัวในพื้นที่นํารองที่เป}ด โอกาสให$ ชุ ม ชนท$ องถิ่ น เป% น ผู$ ร วมวางแผนกลยุ ทธO ในการบริ ห ารโครงการซึ่ งทํ าให$ การวางแผนครอบครั ว สอดคล$ องกั บ บริ บ ททางสั งคม วั ฒ นธรรม และ ความต$ องการที่ แท$ จ ริงของชุ มชน ตลอดจนมี การบริ ห าร

-6-

งบประมาณที่ มีป ระสิ ทธิ ภ าพ และครอบคลุ มทุ กกลุ มเป| า หมายมากกวาในพื้ น ที่ ซึ่ งยั ง ต$ อ งพึ่ ง พาแนวทาง การปฏิบัติจากหนวยงานภาครัฐสวนกลาง (Kamnuansilpa, Bennet, and Richardson, 1992; Wongthanavasu and Kamnuansilpa, 2003) นับตั้งแตปv พ.ศ. 2537 ประเทศไทยได$มีการจัดตั้งองคOกรปกครองสวนท$องถิ่นหลากหลายรูปแบบ ได$แก องคOการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล และองคOการบริหารสวนตําบล โดยรัฐธรรมนูญปv พ.ศ. 2540 และ พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจให$แกองคOกรปกครองสวนท$องถิ่น พ.ศ.2542 ได$ กําหนดไว$อยางชัดเจนวา หนวยงานภาครัฐสวนกลางจะต$องกระจายอํานาจในการวางแผนและการจัดบริการ สาธารณะให$ แ กชุ ม ชนท$ อ งถิ่ น เพื่ อ ให$ ชุ ม ชนท$ อ งถิ่ น สามารถจั ด การแก$ ไ ขป& ญ หาตางๆได$ ด$ ว ยตนเอง โดยเฉพาะประเด็นป&ญหาที่เกี่ยวข$องกับการสงเสริมคุณภาพชีวิต ซึ่งแม$วารัฐบาลจะยังไมได$ถายโอนภารกิจ ตางๆตามแผนการกระจายอํานาจให$แกองคOกรปกครองสวนท$องถิ่นอยางเต็มที่ แตในป&จจุบันองคOกรปกครอง สวนท$ อ งถิ่ น ทุ ก ระดั บ ตางก็ มี ห น$ า ที่ รั บ ผิ ด ชอบและบทบาทในชี วิ ต ประจํ า วั น ของประชาชนมากขึ้ น กวา ชวงระยะเวลากอนการกระจายอํานาจ ดังนั้นจึงมีความจําเป%นในการวิเคราะหOและประเมินผลผลิต (Output) และผลลัพธO (Outcome) ของกระบวนการถายโอนภารกิจหน$าที่ด$านการสงเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยเฉพาะในด$านการศึกษา ด$านสุขภาพอนามัย และด$านการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนไปยังชุมชนและองคOกร ปกครองสวนท$องถิ่น เพื่อเป%นการฉายภาพให$เห็นบทบาทของชุมชนท$องถิ่นในการบริหารจัดการตนเอง นอกเหนื อจากป& ญหาที่ เกี่ ยวข$ องกับ ความรู$ และความเข$ าใจของทุกภาคสวนในบทบาทหน$า ที่ของ ประชาชนในฐานะพลเมื องเจ$ าของทรั พยากรในชุมชนแล$ ว มิ ติที่ 2 ของการปฏิ รู ปท$ องถิ่ น ตามแนวคิ ด การบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม คือ การจัดสรรและกระจายงบประมาณของประเทศให'ทั่วถึงและ เปนธรรม ในการนี้ นั ก วิ จั ย ของธนาคารโลกพบวา แม$ ป ระเทศไทยจะแก$ ไขป& ญ หาความยากจนได$ ดี แตก็ยังมีความเหลื่อมล้ําของความเจริญทางด$านเศรษฐกิจ สังคม และโครงสร$างพื้น ฐานที่สูง ทั้งนี้อันเป% น ผลสืบเนื่องมาจากการกระจุกตัวของงบที่ใช$ในการบริการสาธารณะซึ่งได$รับการจัดสรรให$แกกรุงเทพมหานคร และปริ ม ณฑลมากถึ งร$ อ ยละ 72 ของงบประมาณรายจายประจํ า ปv ทั้ง หมด ในขณะที่ องคO กรปกครอง สวนท$องถิ่นนั้นได$รับการจัดสรรงบประมาณเพียงร$อยละ 25 (World Bank, 2012) ซึ่งผลการศึกษาดังกลาว สอดคล$ อ งกั บ งานวิ จั ย ของธนาคารโลกในปv ค.ศ. 2005 ที่ ทํ า การศึ ก ษาเปรี ย บเที ย บพั ฒ นาการด$ า น การปกครองท$องถิ่นของประเทศตางๆในเอเชียตะวันออกและเอเชียตะวันออกเฉียงใต$ และพบวา ประเทศไทย มีงบประมาณรายจายขององคOกรปกครองสวนท$องถิ่นคิดเป%นอัตราสวนตองบประมาณทั้งหมดของประเทศ ที่ต่ําที่สุดในบรรดาประเทศในแถบภูมิภาคเอเชีย (World Bank, 2005) ผลการศึกษาเปรียบเทียบดังกลาว สะท$อนให$เห็นวา แม$ประเทศไทยจะมีการกระจายอํานาจทางด$านการเมืองให$แกชุมชนท$องถิ่น โดยประชาชน สามารถใช$สิทธิเลือกตั้งผู$บริหารในองคOกรปกครองสวนท$องถิ่นได$ แตการกระจายอํานาจทางด$านการคลัง อาทิเชน การเพิ่มพูนศักยภาพทางด$านการจัดเก็บรายได$ท$องถิ่น การจัดสรรภาษีมูลคาเพิ่ม และการมอบหมาย

-7-

อํานาจการตัดสิ นใจในการใช$ จายงบประมาณในการพัฒนาชุ มชนท$องถิ่นด$า นตางๆ ก็ยังมี ขอบเขตที่จํากั ด ดังเชน ในปv พ.ศ.2551 องคOกรปกครองสวนท$องถิ่นทั่วประเทศมีงบประมาณรายจายโดยรวมที่อยูในขอบเขต อํานาจการตัดสินใจของตนเองเพียงร$อยละ 22.4 ของงบประมาณแผนดิน คิดเป%นเพียงร$อยละ 10 ของ ผลิตภัณฑOมวลรวมประชาชาติ (GDP) (Ness และ พีรสิทธO คํานวณศิลปt, 2552) เมื่ อพิ จ ารณาสวนของรายได$ ที่องคO กรปกครองสวนท$ องถิ่ น จั ด เก็ บได$ เ องและภาษี ที่รั ฐจั ด สรรให$ ก็ พบวามี สั ด สวนที่ น$ อยมากเมื่ อเที ย บกั บ เงิ น อุด หนุ น จากรั ฐ ดั งเชน ในปv งบประมาณ พ.ศ. 2551 รายได$ ที่ องคOกรปกครองสวนท$องถิ่นทั่วประเทศจัดเก็บได$เองมีจํานวน 35,224 ล$านบาท จากจํานวนเงินรายได$ของรัฐ ทั้ ง หมด 376,740 ล$ า นบาท ซึ่ ง รายได$ ข องท$ อ งถิ่ น คิ ด เป% น เพี ย งร$ อ ยละ 2.36 ของรายได$ ข องภาครั ฐ ทั้งหมด จากตัวเลขดังกลาวสะท$อนให$เห็นวาองคOกรปกครองสวนท$องถิ่นของไทยยังคงพึ่งพาตนเองไมได$ใน เชิงการเงินการคลังซึ่งถือเป%นจุดออนของระบบการให$บริการสาธารณะในชุมชนท$องถิ่นไทย นอกเหนือจากนี้ ในประเด็นเงินอุดหนุนที่รัฐจะต$องจัดสรรให$แกท$องถิ่นเพื่อลดความเหลื่อมล้ําของ สถานะทางการคลัง ทั้งนี้ แม$รัฐบาลจะกําหนดให$สัด สวนของเงินงบประมาณแผนดินที่จัดสรรให$แกองคOกร ปกครองสวนท$ องถิ่ น สู งขึ้ น จากร$ อยละ 11.5 ในปv พ.ศ. 2544 เป% น ร$ อยละ 20.7 ในปv พ.ศ. 2545 และมี เป| า หมายคิ ด เป% น ร$ อ ยละ 26 ในปv พ.ศ.2553 แตก็ ยั ง คงต่ํ า กวาเป| า หมายร$ อ ยละ 35 ที่ กํ า หนดไว$ ใ น พระราชบัญญัติ กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจให$แกองคOกรปกครองสวนท$องถิ่น พ.ศ. 2542 (Patmasiriwat, 2012) นอกเหนื อ จากนี้ การตั ด สิ น ใจปรั บ ลดเป| า หมายของการแบงรายได$ ใ ห$ แ กองคO ก ร ปกครองสวนท$องถิ่นของรัฐบาลให$เหลือเพียงร$ อยละ 25 ของรายได$ภาครัฐทั้งหมดยังสะท$อนให$เห็นถึ ง ความไมพร$อมและความไมชัดเจนของหนวยงานภาครัฐสวนกลางในการปฏิรูปตนเองและการเปลี่ยนแปลง โครงสร$างการจัดสรรทรัพยากรของประเทศ ซึ่งความไมชัดเจนในการปฏิรูปก็ได$สงผลกระทบในเชิงลบตอ ความสามารถขององคOกรปกครองสวนท$องถิ่ นและชุมชนท$ องถิ่น ในการพั ฒนาคุ ณภาพชีวิ ตด$ านตางๆของ ประชาชน เป% น ที่ ท ราบกั น โดยทั่ ว ไปวา ป& ญ หาความเหลื่ อ มล้ํ า ทางด$ า นเศรษฐกิ จ และการจั ด สรรทรั พยากร ภาครั ฐ เกิ ด ขึ้ น จากกระบวนการบริ ห ารราชการแผนดิ น ที่ เ น$ น การรวมศู น ยO อํา นาจในการกํ า หนดนโยบาย สาธารณะและการจั ด สรรงบประมาณที่ ผ านมาในอดี ต ทั้ ง นี้ กระบวนทั ศ นO ข องศาสตรO แ หงการบริ ห าร กิจการสาธารณะในยุคป&จจุบัน ไมวาจะเป%นการบริหารภาครัฐแนวใหม (New Public Management) และ รัฐประศาสนศาสตรOกระแสใหม (New Public Administration) ตางมีเป|าหมายในการลดความเหลื่อมล้ํา ดังกลาวโดยเฉพาะรัฐประศาสนศาสตรOกระแสใหม (New Public Administration) ซึ่งถือกําเนิดขึ้นจาก ผลการประชุมวิชาการ ณ หอประชุม Minnowbrook มหาวิทยาลัย Syracuse ในชวงปvคริสตOศักราช 1970s ที่เน$ นการปฏิรูป หนวยงานภาครัฐ ในทุ กระดับให$ เป%น ผู$ขับเคลื่อนการลดความเหลื่ อมล้ําในสั งคม ดั งนั้ น

-8-

คณะวิ จั ย จึ ง จํ า เป% น ที่ จ ะต$ อ งศึ ก ษาสถานการณO ค วามเหลื่ อ มล้ํ า ทางด$ า นงบประมาณในองคO ก รปกครอง สวนท$ องถิ่น ในเชิงลึกเพื่อประกอบการพิจ ารณาและพัฒนาแนวทางการปฏิ รูปการเงิ นการคลังขององคOกร ปกครองสวนท$องถิ่นไทยให$ตกผลึกวาควรเป%นไปในทิศทางใดในอนาคต สําหรับมิติที่ 3 ของแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม คือ การสร'างกลไกการแสดง ความรั บ ผิ ด ชอบเชิ ง บริ ห ารขององค7 ก รภาครั ฐ ให' ชั ด เจนและมี ค วามสมดุ ล โดยเฉพาะในระดั บ องคOกรปกครองสวนท$องถิ่นซึ่งภายหลังจากปv พ.ศ. 2540 ได$เกิดการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร$างการบริหาร งานภายในขององคOกรปกครองสวนท$องถิ่น โดยการเปลี่ยนแปลงที่เห็นได$ชัดเจน คือ โครงสร$างการบริหารงาน ภายในของเทศบาล ทั้งนี้กอนปv พ.ศ. 2540 นายกเทศมนตรีหรือประมุขฝqายบริหารของเทศบาลมีที่มาจาก สภาเทศบาลและดํ ารงตํา แหนงสมาชิ กสภาเทศบาล แตภายหลังจากการเริ่มกระบวนการกระจายอํานาจ นายกเทศมนตรีมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง และไมได$มีสมาชิกภาพในสภาเทศบาล โครงสร$างการบริหาร ภายในองคO ก รเทศบาลรู ป แบบใหมนี้ เ ป% น ระบบนายกเทศมนตรี เ ข$ ม แข็ ง (Strong-Mayor System) (Sudhipongpracha, 2011; Sudhipongpracha and Wongpredee, 2012) ซึ่งนายกเทศมนตรีมี อํานาจการบริหารภายในองคOกรสูงสุด โดยที่สภาไมสามารถดําเนินการตรวจสอบถวงดุลผานการอภิปราย ไมไว$วางใจอยางเชนในอดีต มีเพียงชองทางการตรวจสอบถวงดุลอํานาจของนายกเทศมนตรีหลงเหลืออยู ไมกี่ช องทางซึ่งหนึ่งในชองทางนั้น คือ กระบวนการพิจารณารางเทศบัญญั ติงบประมาณรายจายประจํา ปv คําถามที่เกิดขึ้น คือ ระบบนายกเทศมนตรีเข$มแข็งดังกลาวสงผลกระทบตอกลไกการแสดงความรับผิดชอบ ด$านการบริหาร ตลอดจนธรรมาภิบาลในการบริหารองคOกรอยางไร นอกจากนี้ เนื่องจากการที่องคOกรปกครองสวนท$องถิ่นยังต$องพึ่งพาเงินอุดหนุนในลักษณะตาง ๆ ที่ รัฐบาลจัดสรรให$ ก็ยังทําให$ระบบการบริหารท$องถิ่นต$องมีกลไกเพื่อแสดงความรับผิดชอบทางการบริหารตอ หนวยงานราชการสวนกลางเชนกัน โดยมีตัวบทกฎหมาย ในรูปแบบพระราชบัญญัติ กฎกระทรวง ระเบียบ ประกาศตางๆ ตลอดจนข$อบังคับที่มาพร$อมกับเงินอุดหนุนเฉพาะกิจตางๆ เป%นเครื่องมือ ประเด็นคําถามที่ เกิ ด ขึ้ น คื อ ข$ า ราชการและเจ$ า หน$ า ที่ ในองคO ก รปกครองสวนท$ องถิ่ น มี วิ ธี การอยางไรในการรั ก ษาสมดุ ล ระหวางการปฏิบัติตามคําสั่งของผู$บังคับบัญชา คือ ผู$บริหารองคOกรปกครองสวนท$องถิ่น และข$อกฎหมาย และระเบียบของหนวยงานราชการสวนกลาง ทั้งนี้เพื่อกอให$เกิดบรรยากาศการปฏิบัติงานที่มีคุณภาพและ เป%นประโยชนOตอประชาชนในชุมชนท$องถิ่นอยางแท$จริง ด$วยโจทยOคําถามในการวิจัย ที่มากมายดังที่ได$กลาวไปแล$วข$างต$น การปฏิรู ปการปกครองท$องถิ่ น ตามแนวทางการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม หรือรัฐประศาสนศาสตรOกระแสใหม ล$วนแล$วแตมุงเน$น ไปที่ การพั ฒนาศั กยภาพของชุมชนและองคO กรปกครองสวนท$ องถิ่ น ให$ส ามารถแก$ ไขป&ญ หาในพื้ น ที่ชุ มชน ของตนเอง ตลอดจนสามารถวางแผนพัฒนาและบริหารกิจการตางๆภายในชุมชนตนเองได$อยางยั่งยืนและมี

-9-

ประสิทธิภาพ ประเด็นคําถามที่เกิดขึ้น คือ การกระจายอํานาจไปยังชุมชนท'องถิ่น ผ*านการเสริมสร'าง ความรู'ความเข'าใจในบทบาทหน'าที่พลเมืองและ การมีวิสัยทัศน7ร*วมกับหน*วยงานส*วนภูมิภาคและท'องถิ่น ตลอดจนภาคประชาชน การจัดสรรทรัพยากรอย*างเปนธรรม และการสร'างดุลยภาพแห*งกลไกการแสดง ความรับผิดชอบเชิงบริหารนั้น มีกระบวนการอย*างไร และมีช*องว*างในการพัฒนาในขั้นต*อไปอะไรบ'าง ซึ่งเป%นคําถามการวิจัยหลักของแผนงานวิจัยนี้ที่จะนําไปสูการเสนอรูปแบบในการปฏิรูปการบริหารท$องถิ่น ตามแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม รวมทั้งข$อเสนอแนะเชิงนโยบายให$แกหนวยงานราชการที่ เกี่ยวกับการปฏิรูปภาครัฐและการกระจายอํานาจสูองคOกรปกครองสวนท$องถิ่ น โดยมี เป|าหมายสูงสุด คื อ เพื่อให$ชุมชนท$องถิ่นเป%นกลไกสําคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมืองของประเทศ

วัตถุประสงค7ของแผนงานวิจัย เนื่องจากการบริหารท$องถิ่นประกอบไปด$วยหลากหลายประเด็นที่มีความสลับซับซ$อน การปฏิรูปและ การบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม จึงจําเป%นต$องอาศัยผลการศึกษาวิจัยที่ครอบคลุมทุกมิติของการบริหาร ทั้งนี้ ประเด็นคําถามที่เกิดขึ้นภายหลังจากการปฏิรูปการบริหารท$องถิ่นซึ่งเป%นผลพวงจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ประกอบไปด$วย 3 ประเด็นหลัก คือ (1) ความรู$และความเข$าใจของประชาชนในบทบาทหน$าที่พลเมือง และเจ$าของทรัพยากรของชุมชน (2) การจัดสรรและกระจายงบประมาณของประเทศให$ทั่วถึงและเป%นธรรม และ (3) การสร$างกลไกความรับ ผิดชอบเชิ งบริหารขององคOกรภาครัฐให$ ชัดเจนและมีความสมดุล โดย วัตถุประสงค7หลักของแผนงานวิจัยนี้ก็คือ การวิเคราะห7กระบวนการกระจายอํานาจให'แก*องค7กรปกครอง ส* ว นท' อ งถิ่ น ใน 3 ประเด็ น ว* า เปนไปตามแนวคิ ด การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหม* ห รื อ ไม* เพื่ อ นํ า ไปสู* ก ารสั ง เคราะห7 รู ป แบบการปฏิ รู ป การบริ ห ารท' อ งถิ่ น และการเสริ ม สร' า งความเข' ม แข็ ง ให'แก*ชุมชนและองค7กรปกครองส*วนท'องถิ่น (ภาพที่ 1.1) ทั้งนี้ ผลการวิเคราะหOของแผนงานวิจัยจะมาจากการบูรณาการผลการศึกษาของโครงการวิจัยยอย ซึ่งแตละโครงการมีรายละเอียดของวัตถุประสงคOดังตอไปนี้ 1. เพื่ อวิ เ คราะหO ความเข$ า ใจของประชาชน ผู$ บ ริ ห ารองคO ก รปกครองสวนท$ อ งถิ่ น ข$ า ราชการ สวนภูมิภาคตลอดจนผู$นําชุมชนจากองคOกรภาคสวนตางๆ ที่มีตอการบริหารกิจการสาธารณะในชุมชนท$องถิ่น โดยต$องการทราบวาสมาชิกทุกภาคสวนในชุมชนท$องถิ่นมีความเข$าใจในความหมายของการบริหารกิจการ สาธารณะในท$องถิ่นอยางไร ซึ่งผู$วิจัยจะทําการจําแนกหนวยวิเคราะหO (ประชากร) ตามประเภทขององคOกร ปกครองสวนท$องถิ่น อันได$แก องคOการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล (เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาล ตําบล) และองคOการบริหารสวนตําบล และจะทําศึกษาความเข$าใจของประชากรใน 3 มิติ คือ ด$านสาธารณสุข ด$านการศึกษา และด$านการพัฒนาเศรษฐกิจท$องถิ่น

-10-

ภาพที่ 1.1

วัตถุประสงคOหลักของแผนงานวิจัย

2. เพื่อวิเคราะหOสถานการณOความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจและการคลังขององคOกรปกครองสวน ท$องถิ่นไทยในแตละจังหวัดจากข$อมูลเปรียบเทียบฐานภาษีขององคOการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล และ องคOการบริห ารสวนตํ าบล ตลอดจนภาษี แบง (Shared Taxes) และเงิน อุด หนุน (Intergovernmental Transfer) ขององคOกรปกครองสวนท$องถิ่นแตละประเภท 3. เพื่อวิเคราะหOกลไกแสดงความรับผิดชอบทางการบริหาร (Administrative Accountability) ของ ผู$บริหารองคOกรปกครองสวนท$องถิ่นไทยในป&จจุบัน ตลอดจนความสัมพันธOระหวางองคOกรปกครองสวนท$องถิ่น หนวยงานราชการสวนกลาง และหนวยงานราชการสวนภูมิภาค และโครงสร$างความสัมพันธOภายในองคOกร ปกครองสวนท$องถิ่นโดยเฉพาะผู$บริหารและพนักงานสวนท$องถิ่น 4. เพื่อสังเคราะหOแนวทางการปฏิรูปการปกครองท$องถิ่นตามแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะ แนวใหมที่ มีชุ มชนท$ องถิ่ นและองคOกรปกครองสวนท$ องถิ่น เป% นศูน ยOกลาง โดยแนวทางการปฏิรู ปที่ ได$ จาก แผนงานวิจัยนี้จะประกอบไปด$วย 3 ประเด็นตามวัตถุประสงคOของแผนงานวิจัยข$อที่ 1, 2 และ 3 ดัง รายละเอียดตอไปนี้ แนวทางการเสริมสร$างกระบวนการมีสวนรวมของภาคประชาชนในการบริหารจัดการชุมชน ของตนเอง แนวทางการปฏิรูประบบเงินอุดหนุนจากรัฐที่จัดสรรให$แกองคOกรปกครองสวนท$องถิ่น เพื่อลด ความเหลื่อมล้ําทางด$านเศรษฐกิจและการคลังขององคOกรปกครองสวนท$องถิ่น

-11-

แนวทางการพัฒนากลไกการแสดงความรับผิดชอบทางการบริหาร ทั้งกลไกภายในองคOกร ปกครองสวนท$องถิ่นที่ครอบคลุมความสัมพันธOระหวางข$าราชการการเมืองและข$าราชการ ประจํา ตลอดจนความสัมพันธOระหวางภาครัฐสวนกลาง สวนภูมิภาค และองคOกรปกครอง สวนท$องถิ่นแตละประเภท

กรอบแนวคิดของแผนงานวิจัยและความเชื่อมโยงของโครงการวิจัยย*อย จากภาพที่ 1.2 กรอบแนวคิดของแผนงานวิจัยนี้ตั้งอยูบนหลักปรัชญาการบริหารกิจการสาธารณะ แนวใหม (New Public Affairs Management Principles) ซึ่งประกอบไปด$วย 2 หลักการ คือ หลักการมี สวนรวมของประชาชน (Citizen Participation) และ หลักการความเป%นอิสระในการปกครองชุมชนท$องถิ่น (Local Administrative Autonomy) โดยวัตถุประสงคOหลักของแผนงานวิจัย คือ การวิเคราะหOผลสัมฤทธิ์ ของกระบวนการปฏิรูปภาครัฐและท$องถิ่นตามแนวคิด New Public Administration และกรอบรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 พ.ศ. 2550 ตลอดจนกฎหมายและแผนปฏิบัติการกระจายอํานาจฯฉบับ ตางๆ ทั้งนี้การศึกษาวิเคราะหOผลสัมฤทธิ์ของกระบวนการปฏิรูปจะเจาะลึกไปที่ 3 ประเด็นยอย คือ (1) ความเข$าใจของทุกภาคสวนในชุมชนท$องถิ่นตอบทบาทหน$าที่ของท$องถิ่น (2) สถานะทางการคลังของท$องถิ่น ตลอดจน (3) กลไกการแสดงความรับผิดชอบทางการบริหารในองคOกรปกครองสวนท$องถิ่นบนหลักการ ทั้งสองของปรัชญาการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม อนึ่ง หลักทฤษฎีกระจายอํานาจ (Decentralization Theory) (Cohen and Peterson, 1999; Schneider, 2003; Cheema and Rondinelli, 2007) ได$แบงกระบวนการกระจายอํานาจออกเป%น 3 มิติ คือ มิติการบริหาร (Administrative Decentralization) มิติการเมือง (Political Decentralization) และมิติ ทางการคลัง (Fiscal Decentralization) โดยมิติทั้งสามนั้นถูกเชื่อมโยงด$วยหลักการมีสวนรวมของประชาชน และความเป%นอิสระในการปกครองตนเอง ทั้งนี้ Cheema และ Rondinelli (2007) ได$ให$ทรรศนะไว$วา “กระบวนการกระจายอํานาจไมได$หมายถึงกระบวนการถายโอนอํานาจในการบริหารกิจการสาธารณะจาก หนวยงานภาครั ฐ สวนกลางสู หนวยงานภาครั ฐ ในระดั บ ท$ อ งถิ่ น เพี ย งอยางเดี ย ว แตหมายถึ ง การปฏิ รู ป ความสัมพันธระหวางภาครัฐและภาคประชาชนในทุกมิติ” โดยจําเป%นจะต$องเริ่มต$นจากความรู$ความเข$าใจที่ ถูกต$องของประชาชนตอการปกครองท$องถิ่น ประชาชนในที่นี้หมายถึงสมาชิกทุกภาคสวนของสังคมท$องถิ่น ไมวาจะเป%นนักการเมือง ข$าราชการ ภาคธุรกิจเอกชน ประชาชน และองคOกรภาคประชาสังคม ซึ่งสําหรับ บริบทการปกครองท$องถิ่น ประชาชนในทุกภาคสวนจําเป%นต$องเข$าใจวาองคOกรปกครองท$องถิ่นมีหน$าที่ใน การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะที่ สํ า คั ญ มากมาย โดยเฉพาะทางด$ า นการศึ ก ษา ด$ า นสาธารณสุ ข (ควบคุ ม ป|องกั น รั กษาพยาบาลเบื้ องต$น ฟ†‡ น ฟู ) และด$ า นการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุ มชน ซึ่ งภารกิ จ หลั กทั้ งสามด$ า นนื้ ถือได$วาเป%นตัวชี้วัดคุณภาพชีวิตของประชาชนที่สําคัญ (World Bank, 2005)

-12-

หลักการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม่ (New Public Affairs Management Principles)

โครงการวิจัยยอยที่ 2

โครงการวิจัยยอยที่ 1

ภาพที่ 1.2

โครงการวิจัยยอยที่ 3

กรอบแนวคิดในการศึกษาซึ่งแสดงความเชื่อมโยงของโครงการวิจัยยอย

การที่ป ระชาชนมีความรู$ ความเข$าใจในภารกิจ หน$าที่ของท$องถิ่นที่ ถูกต$องและครบทุ กมิติ ยอมจะ สงผลให$ ป ระชาชนทุ ก ภาคสวนมี ค วามต$ อ งการมี ส วนรวมในการตั ด สิ น ใจเชิ ง นโยบายและกระบวนการ ตรวจสอบการทํางานขององคOกรปกครองท$องถิ่น ซึ่งในเชิงนโยบายสาธารณะ “การตัดสินใจเชิงนโยบาย” (Policy Decision-Making) นอกจากจะเป%นกระบวนการทางการเมือง (Political process) ยังไปเกี่ยวข$อง กับการตัดสินใจจัดสรรทรัพยากรทางการคลัง (Fiscal Resource Allocation) อยางหลีกเลี่ยงไมได$ เนื่องจาก เมื่ อท$องถิ่น ได$รั บ การรั บรองความเป% นอิ ส ระในการปกครองตนเองโดยรั ฐ ธรรมนูญ และด$ วยแนวโน$มของ การปฏิ รู ป ภาครั ฐ ในประเทศไทยในอนาคต คื อ การเพิ่ ม สั ด สวนรายได$ และรายจายขององคO กรปกครอง สวนท$ อ งถิ่ น ตอผลิ ต ภั ณ ฑO ม วลรวมประชาชาติ องคO ก รปกครองสวนท$ อ งถิ่ น จึ ง จํ า เป% น ต$ อ งพิ จ ารณาถึ ง ความสมดุ ล ของรายรั บ และรายได$ ข องตนอยางรอบคอบ ซึ่ ง การมี ส วนรวมของประชาชนถื อ เป% น ป& จ จั ย ที่สําคัญเป%นอยางยิ่งในการรักษาสมดุลดังกลาว เพราะการจัดเก็บและสร$างรายได$ขององคOกรปกครองสวน ท$องถิ่น (Revenue Generation) ยอมจะสงผลกระทบโดยตรงตอสภาพชีวิตความเป%นอยูของประชาชน ในขณะที่การตัดสินใจเชิงนโยบายที่เกี่ยวข$องกับรายจายขององคOกรปกครองสวนท$องถิ่นก็จําเป%นต$องผาน กระบวนการตรวจสอบและมี ก ลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบทางการบริ ห าร (Administrative

-13-

Accountability Mechanisms) โดยภาคประชาชนอยางเข$มแข็ง เพื่อให$การใช$สอยทรัพยากรของท$องถิ่น เป%นไปเพื่อผลประโยชนOของชุมชนท$องถิ่นอยางแท$จริง

ประโยชน7ที่คาดว*าจะได'รับจากแผนงานวิจัย 1. สถาบันการศึกษาที่มีหลักสูตรทางด$านรัฐศาสตรOและรัฐประศาสนศาสตรOสามารถนําผลการวิจัย ไปใช$ ในการเรีย นการสอนในรายวิช าที่ เกี่ ยวข$องกั บการปฏิ รูป ภาครั ฐ การพั ฒนาชุ มชน และการปกครอง ท$องถิ่น ทั้งนี้เพื่อเป%นการสร$างกระแสในการขับเคลื่อนการปฏิรูปภาครัฐไทยที่มีชุมชนท$องถิ่นเป%นศูนยOกลาง 2. ผลจากแผนงานวิ จัยนี้ ยังจะเป% นประโยชนOต อผู$กําหนดนโยบายและผู$นํ านโยบายไปปฏิบั ติใน หนวยงานภาครัฐที่มีสวนได$สวนเสียอยางมีนัยยะสําคัญในการกํากับดูแลกระบวนการกระจายอํานาจให$แก องคOกรปกครองสวนท$องถิ่น โดยเฉพาะสํานักงานคณะกรรมการกระจายอํานาจให$แกองคOกรปกครองสวน ท$องถิ่น สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ (สศช.) สํานักงานคณะกรรมการ พั ฒ นาระบบราชการ (กพร.) กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงการคลั ง ซึ่ งหนวยงานเหลานี้ ส ามารถ ประยุกตOผลการวิจัยไปใช$ในการจัดทํารางแผนการกระจายอํานาจให$แกองคOกรปกครองสวนท$องถิ่นฉบับที่ 3 ตลอดจนระเบียบวิธีข$อปฏิบัติตางๆที่เกี่ยวข$องกับองคOกรปกครองสวนท$องถิ่น 3. ชุ ม ชนและองคO ก รปกครองสวนท$ อ งถิ่ น จะเป% น ผู$ ไ ด$ รั บ ประโยชนO สู ง สุ ด จากผลการวิ จั ย นี้ เนื่ อ งจากเป% น ฟ& น เฟ† อ งสํ า คั ญ ในการขั บ เคลื่ อ นกระบวนการกระจายอํ า นาจฯ ให$ เ ป% น ไปตามแนวคิ ด การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหมที่ ยึ ด เอาภาคประชาชนและชุ มชนท$ องถิ่ น เป% น ศู น ยO กลางการพั ฒ นา ทั้งนี้ องคOกรปกครองสวนท$องถิ่นสามารถนําเอาข$อเสนอแนะเชิงนโยบายที่ประกอบไปด$วยวิธีการเสริมสร$าง การมี ส วนรวมทางการเมื องของภาคประชาชนและตั ว แบบโครงสร$ า งองคO กรที่ เน$ น หลั กธรรมาภิบ าลและ มี ก ลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบทางด$ า นบริ ห ารที่ ชั ด เจนไปเป% น แนวทางการดํ า รงและเสริ ม สร$ า ง ประสิทธิภาพในการบริหารจัดการชุมชนของตนเอง

บทที่ 2 การบริหารภาครัฐ การกระจายอํานาจ และการปกครองทองถิ่น หากหองทดลองทางวิ ทยาศาสตรคื อแหลงกํ า เนิ ด ของแนวคิ ด และทฤษฎี สํ า คั ญ สํ า หรั บ สาขาวิ ช า ชีววิทยา เคมี และวิทยาศาสตรการแพทย การปกครองทองถิ่นก็คือหองทดลองของสาขาวิชาสังคมศาสตรที่ ชวยใหเราเขาใจพลวัติของการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตย (Nalbandian, 2006; วุติสาร ตั น ไชย, 2550) การปกครองทองถิ่ น ยั ง แสดงใหเห็ น ถึ ง ความทาทายในการรั ก ษาดุ ล ยภาพระหวางหลั ก ความเสมอภาค (Equity) ตามครรลองระบอบประชาธิปไตยและหลักประสิทธิภาพ (Efficiency) ในการบริหาร จัดการทรัพยากรที่มีอยูอยางจํากัดตามหลักวิชาเศรษฐศาสตร ทั้งนี้ เนื่องจากเปKนระดับการปกครองที่อยูใกลชิดกับวิถีชีวิตประจําวันของประชาชนมากที่สุด อดีต ประธานาธิบดี Abraham Lincoln แหงประเทศสหรัฐอเมริกาจึงกลาวไววา “ระบอบประชาธิปไตย คือ การปกครองของประชาชน เพื่อประชาชน และโดยประชาชน” จากคํากลาวของ Abraham Lincoln ทําให เราทราบวาสาระสําคัญของการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ณ ปVจจุบันก็คือ “การปกครอง โดยประชาชน” เนื่ อ งจากผู ปกครองในระบบการเมื อ งการปกครองอื่ น ๆก็ ล วนแลวแตอางวารู ป แบบ การปกครองของพวกตนเปKนไปเพื่อผลประโยชนของประชาชน แตทวาระบอบประชาธิปไตยใหความสําคัญ กับ “การปกครองโดยประชาชน” มากกวาสิ่งอื่นใด (Buchanan and Tullock, 1965) กลาวคือเปKนระบบ ที่เอื้อใหพลเมืองเปKนผูบริหารจัดการกิจการสาธารณะดวยตนเอง โดยเริ่มตนจากการบริหารกิจการสาธารณะ ภายในชุ ม ชนทองถิ่ น ซึ่ ง “การจั ด การชุ ม ชนตนเองของประชาชน” ก็ จํ า เปK น ตองพึ่ ง พาอาศั ย ความรู ความเขาใจของประชาชนในความสําคัญของการปกครองทองถิ่น ในบทนี้จะชี้ใหเห็นถึงรายละเอียดและองคประกอบของกระบวนทัศนการบริหารกิจการสาธารณะ แบบดั้งเดิม (The Traditional Paradigm of Public Affairs Management) ตลอดจนสภาพปVญหาที่เกิดขึ้น อันเปKนปVจจัยกระตุนใหกระบวนทัศนแหงการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม (The New Paradigm of Public Affairs Management) ที่มีกลยุทธหลักคือการกระจายอํานาจใหแกชุมชนทองถิ่น ทั้งนี้ ประเด็นใน การทบทวนวรรณกรรมและงานวิจัยที่เกี่ยวของประกอบไปดวย 7 ประเด็นหลัก คือ กระบวนทัศนและสภาพปVญหาที่เกิดขึ้นจากการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม กระบวนทัศนแหงการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหมที่เนนการกระจายอํานาจใหแกชุมชน ทองถิ่น

-15-

การกระจายอํานาจใหแกชุมชนทองถิ่นในบริบทประเทศไทย มิ ติ ด านการเมื อ งของการกระจายอํ า นาจและความรู ความเขาใจทางการเมื อ งของภาค ประชาชน มิติดานการคลังของการกระจายอํานาจและการลดความเหลื่อมล้ําทางการคลังทองถิ่น มิติดานการบริหารของการกระจายอํานาจและกลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น การสังเคราะหรูปแบบการบริหารทองถิ่นภายใตกระแสการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม ในประเทศตางๆ

การบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม: กระบวนทัศน&และสภาพป(ญหาที่เกิดขึ้น รูปแบบการบริหารรัฐแบบดั้งเดิมถือกําเนิดขึ้นในชวงปลายคริสตวรรษที่ 19 ในกลุมชาติตะวันตก ซึ่งในขณะนั้นไดกลาวเขาสูความเปKนสังคมอุตสาหกรรมและระบอบเสรีประชาธิปไตยอยางเต็มตัว พลวัติ ทางเศรษฐกิ จ และสั ง คมของประเทศตะวั น ตกในยุ ค ปฏิ วั ติ อุ ต สาหกรรมครั้ ง ที่ 2 ทํ า ใหรั ฐ ปกครอง (Administrative State) จําเปKนตองแสวงหาวิธีการที่ดีที่สุดในการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะใหบังเกิด ผลเปKนรูปธรรม (Peters, 2003) ทายที่สุด รูปแบบและโครงสรางองคกรซึ่งไดรับอิทธิพลมาจากแนวคิดของ Max Weber ก็ไดกลายเปKนตัวแบบของการบริหารกิจการสาธารณะที่มีอิทธิพลตอกระบวนการนํานโยบาย สาธารณะไปสูภาคปฏิบัติจวบจนปVจจุบัน (Gawthrop, 1969; Wright, 2000; Haque, 2001) โดยรูปแบบ และโครงสรางขององคกรแบบ Weberian Bureaucracy ประกอบไปดวย (1) ระบบบริหารทรัพยากรบุคคล ที่มุงใหเจาหนาที่ภาครัฐเปKนวิชาชีพที่เปKนกลางทางการเมือง (Political Neutrality) (2) การปฏิบัติงานที่มี กลไกการแสดงความรับผิดชอบตามระเบียบขั้นตอนที่ชัดเจน (Hierarchical Accountability) และ (3) การรวมศูนยอํานาจในการตัดสินใจตางๆขององคกร (Centralized Decision Making) (Derlien, 1999) กระบวนทัศน&แห,งการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม นอกจากนี้ Muers และ Kelly (2002) ยังไดชี้ใหเห็นถึงหลักปรัชญาและคานิยมทางการบริหารของ กระบวนทัศนการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิมไว 5 ประเด็นหลัก คือ (1) เปsาประสงคในการปฏิบัติ หนาที่ของเจาหนาที่ภาครัฐ (2) บทบาทหนาที่ของผูบริหารภาครัฐ (3) คําจํากัดความของ “ผลประโยชน สาธารณะ” (4) วิธีการจัดใหมีบริการสาธารณะ และ (5) ผลกระทบตอคุณภาพของระบอบประชาธิปไตย (ตารางที่ 2.1) ทั้งนี้ กระบวนทัศนแบบดั้งเดิมนั้นตั้งอยูบนหลักการแบงแยกกันระหวาง “การเมือง” และ “การปกครอง” (Politics-Administration Dichotomy) ของ Frank D. Goodnow (1900) ซึ่งมุงเนนให ระบบการบริหารกิจการสาธารณะปราศจากผลประโยชนและความขัดแยงทางการเมือง เพื่อกอใหเกิดระบบ ธรรมาภิบาลที่ดีไรซึ่งการทุจริตคอรัปชั่นและการแสวงหาผลประโยชนแกตนเองและพวกพอง หลัก Politics-

-16-

Administration Dichotomy มุงสรางเสริมกลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหาร (Administrative Accountability) ใหมีความชัดเจนโดยการกําหนดใหขาราชการและเจาหนาที่ภาครัฐวางตัวเปKนกลางทางการ เมือง (Political Neutrality) ใหมากที่สุด (Kaufman, 1956) โดยการดําเนินการตามนโยบายของขาราชการ ตารางที่ 2.1

กระบวนทัศนและปVญหาที่เกิดขึ้นจากการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม

เป0าประสงค& (Objective)

บทบาทหนาที่ของผูบริหาร (Role of Managers) การใหคํานิยามผลประโยชน& สาธารณะ (Definition of Public Interest) วิธีการใหบริการสาธารณะ Public Service Delivery Method ผลกระทบต,อระบอบ ประชาธิปไตย (Impact on the Democratic Process)

กระบวนทัศน&การบริหารกิจการ สาธารณะแบบดั้งเดิม นโยบายมาจากขาราชการฝxาย การเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง กระบวนการและผลลัพธในการ ใหบริการสาธารณะไดรับการ ควบคุมใหเปKนไปตามระเบียบ กฎเกณฑของทางราชการ ดูแลใหการปฏิบัตหิ นาที่ของ เจาหนาที่ภาครัฐเปKนไปตามระเบียบ กฎเกณฑ ฝxายการเมืองและ Technocrats เปKนผูกําหนด “ผลประโยชน สาธารณะ” ใชรูปแบบองคกรแบบพีระมิดที่มี ระเบียบขั้นตอนมากมายในการ ดําเนินการใหบริการแกสาธารณชน มีกลไกการแสดงความรับผิดชอบ ทางการเมือง (Political Accountability) ที่ชัดเจน นักการเมืองแขงขันกันนําเสนอ นโยบายของตนตอสาธารณชน

ที่มา: ปรับปรุงจาก Muers และ Kelly (2002)

ป(ญหาที่เกิดขึ้นจากการบริหารกิจการสาธารณะ แบบดั้งเดิม นโยบายที่มาจากฝxายการเมืองไมเปKนไปตาม หลักประสิทธิภาพ (Efficiency) และ ประสิทธิผล (Effectiveness) ตามหลัก เศรษฐศาสตร ไมสามารถแกไขปVญหาเศรษฐกิจ สังคม และ การเมืองไดอยางยั่งยืน กอใหเกิดความซ้ําซอนในการทํางานเนื่องจาก ระเบียบขั้นตอนที่มากเกินความจําเปKน ประชาชนหลายกลุมในสังคมไมไดมีสวนรวมใน การกําหนด “ผลประโยชนสาธารณะ” กอใหเกิดความขัดแยงในสังคม และในบางกรณี ความขัดแยงกลายเปKนความรุนแรง เกิดความไมคลองตัวในการบริหารองคกรและ การใหบริการสาธารณะ ยังไมมีความชัดเจนในเรื่องกลไกการแสดง ความรับผิดชอบทางการบริหาร (Administrative Accountability) ของ ขาราชการประจํา กลไกการแสดงความรับผิดชอบสวนใหญจบลงที่ กระบวนการเลือกตั้งเทานั้น ภาคประชาชนไมได มีสวนรวมในการตรวจสอบและประเมิน กระบวนการ ผลลัพธ และผลสัมฤทธิ์ของ การปฏิบัตหิ นาที่ของเจาหนาที่ภาครัฐ

-17-

การเมืองที่ ไดรับ การเลือกตั้ งจากประชาชนเทานั้น อนึ่ง ตามกลไกนิติ บัญ ญัติ ของระบบการปกครองแบบ ประชาธิปไตย นโยบายของพรรคการเมืองฝxายรัฐบาลยอมไดรับการสังเคราะหออกมาเปKนแผนยุทธศาสตร และแผนปฏิบัติราชการประจําป|ซึ่งยอมตองเปKนไปตามกฎหมาย ระเบียบกฎเกณฑ และหลักธรรมาภิบาล Goodnow และนักวิชาการทางดานรัฐประศาสนศาสตรในตอนตนคริสตวรรษที่ 20 จึงมองวาระบบ การบริ ห ารกิ จการสาธารณะที่ ถูกตองตามหลักธรรมาภิ บ าล คือ ระบบที่ ขาราชการประจํ า และเจาหนาที่ ของรัฐปฏิบัติตามแนวนโยบายของขาราชการฝxายการเมืองอยางเครงครัดและมีประสิทธิภาพสูงสุด หลักการ และแนวคิดของกระบวนทัศนการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิมไมไดมุงหวังใหเจาหนาที่ของรัฐยึดมั่น ถือมั่นในความตองการหรือผลประโยชนสวนบุคคลของนักการเมืองคนใดคนหนึ่ง ในทางกลับกันหลักการ สําคัญของกระบวนทัศนแบบดั้งเดิมตองการสงเสริมระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาที่กําหนดใหเจาหนาที่ ภาครัฐและขาราชการประจําตองปฏิบัติตามแนวนโยบายและแผนตางๆของรัฐบาลที่ไดรับมติเห็นชอบจาก สภาที่ไดรั บการเลื อกตั้งจากประชาชน แมวาขาราชการและเจาหนาที่ภ าครัฐ จะมีทัศนคติ ทางการเมื องที่ แตกตางไปจากนโยบายของรัฐ แตจะตองไมกระทําการใดๆอันจะเปKนอุปสรรคตอการขับเคลื่อนนโยบายของ รัฐไปสูภาคปฏิบัติ (Aberbach, Putnam, and Rockman, 1981) หลักการวางตัวเปKนกลางทางการเมืองของเจาหนาที่ภาครัฐตามกระบวนทัศนแบบดั้งเดิมไดกอให เกิดความพยายามในการทําใหการบริหารกิจการสาธารณะเปKนวิทยาศาสตรแหงการบริหาร (Science of Administration) ในการนี้ Gulick และ Urwick (1937) ไดรวบรวมเอาผลงานวิชาการและตีพิมพเผยแพร ในหนังสือเรื่อง Papers on the Science of Administration ซึ่งเปKนตําราทางวิชาการเลมแรกที่มี การกลาวถึ งการบริ ห ารองคกรภาครัฐ ใหมี ป ระสิ ทธิ ภ าพตามหลั กวิ ทยาศาสตรการบริ หารของ Frederick Taylor ที่กลาวไววา การศึกษาคนควาเกี่ยวกับวิทยาศาสตรแหงการบริหารนั้นจะนําไปสู “หลักการที่ถูกตอง และมีประสิทธิภาพ มากที่สุด (One Best Way)” ในการบริหารองคกร ไมวาองคกรนั้นจะเปKนองคกรภาครัฐ หรือองคกรภาคเอกชน (Gulick, 1937) และ “หลักการที่ถูกตองที่สุดนั้น” ก็คือ บทบาทหนาที่ของผูบริหาร องคกรที่เรียกวา POSDCORB ซึ่งประกอบไปดวย 8 หลักการ ไดแก การวางแผน (Planning: P) การจัด ระเบียบองคกร (Organizing: O) การบริหารทรัพยากรบุคคลและอัตรากําลัง (Staffing: S) การกําหนด ทิศทางขององคกร (Directing: D) การเชื่อมประสานเนื้องานตางๆขององคกร (Coordinating: C) การติดตาม และรายงานผลการดําเนินงานขององคกร (Reporting: R) และการบริหารงานงบประมาณ (Budgeting: B) นอกเหนือไปจากหลัก POSDCORB ที่มีอิทธิพลตอบทบาทหนาที่ของผูบริหารองคกรภาครัฐแลว นักวิชาการทางดานการบริหารองคกร (Organizational Management) ในชวงคริสตวรรษที่ 20 ตอนตน ไดแก Frederick Taylor, Henri Fayol, F. W. Willoughby ยังไดกําหนดหลักปรัชญาในการบริหารองคกร

-18-

ในยุคสมัยใหม (Modern Organization) ที่มีความสําคัญตอพัฒนาการของกระบวนทัศนแหงการบริหาร กิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม ไดแก หลักเอกภาพแหงการบังคับบัญชา (Unity of Command) ซึ่งกําหนดใหมีหัวหนางานที่มี อํานาจสั่งการเพียง 1 คนในแตละลําดับชั้นขององคกร โดยทายที่สุดอํานาจการบังคับบัญชา ในดานตางๆขององคกรจะนํ า ไปสู จุ ด สู ง สุ ด ของโครงสรางองคกร (Top of the Organizational Structure) ลํา ดั บ ชั้ น ขององค% กร (Hierarchy) หมายถึ ง โครงสรางขององคกรในแนวดิ่ งที่ ส ะทอน ความสั มพั น ธระหวางผู บั งคั บ บั ญ ชาและผู ใตบั ง คั บ บั ญ ชา โครงสรางในแนวดิ่ งนี้ ถือ เปK น องคประกอบสําคัญของเอกภาพแหงการบังคับบัญชา หลักการจัดสรรบทบาทหน.าที่ (Functional Specialization) เปKนการแบงแยกหนวยงาน ยอย ภายในองคกรตามบทบาทหนาที่เฉพาะที่ชัดเจน หลักการบริหารจัดการองค%กรที่มีเหตุผล (Rational Organizational Arrangement) โดยเฉพาะการวางแผนยุทธศาสตรและแผนตางๆขององคกรตองมีความเชื่อมโยงกันและ เปKนไปตามบทบาทหนาที่ พันธกิจ พื้นที่รับผิดชอบ กระบวนงาน และผูมีสวนไดสวนเสีย หลักการบริหารทั้ง 4 ประการไดกลายเปKนหลักปรัชญาพื้นฐานขององคกรภาครัฐในยุคสมัยใหมที่ ไดรับการยอมรับอยางแพรหลายทั่วโลก (Kettl, 2000) โดย Peters (2003) ไดตั้งขอสังเกตไววา แมแวดวง วิทยาศาสตรแหงการบริหารจะเชื่อวาหลักปรัชญาพื้นฐานเหลานี้เปKน “สัจพจน (Axioms)” แตก็ยังถือเปKน เพียง “ขอสมมุติฐาน (Assumptions)” ของกระบวนทัศนในการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม ใน ประเด็นดังกลาว Walsh และ Stewart (1992) ไดใหทรรศนะไววาขอสมมุติฐานดังกลาวมีทั้งสิ้น 5 สมมุติฐาน ไดแก ข.อสมมุติฐานแหงความพึ่งพาตนเองได. (Assumption of Self-Sufficiency) กระบวนทัศน แบบดั้งเดิมเชื่อวาภาครัฐ นั้นมี ความเปK นเอกเทศและความเปKน อิสระจากระบบสั งคมและ เศรษฐกิจที่ภาครัฐมีหนาที่รับผิดชอบในการบริหารจัดการ ข.อสมมุติฐานแหงการควบคุมโดยตรง (Assumption of Direct Control) ตามกระบวนทัศน แบบดั้งเดิม โครงสรางภายในขององคกรภาครัฐมีลําดับชั้นการบังคับบัญชาและการจัดสรร อํานาจหนาที่ซึ่งกําหนดใหมีผูบังคับบัญชาที่มีหนาที่รับผิดชอบโดยตรงในการบริหารจัดการ บุคลากรและกิจการภายในขององคกร ข. อ สมมุ ติ ฐ านแหงกลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบจากลางขึ้ น บน (Assumption of Accountability Upward) นอกเหนือไปจากขอสมมุติฐานแหงการควบคุมโดยตรงเนน

-19-

โครงสรางอํ า นาจแบบบนลงลาง กระบวนทั ศ นแบบดั้ ง เดิ ม เนนกลไกการแสดง ความรับ ผิ ด ชอบที่ เจาหนาที่ ภ าครั ฐ และขาราชการตอบสนองตอนโยบายของขาราชการ ฝx า ยการเมื อ ง และขาราชการฝx า ยการเมื อ งก็ จ ะรายงานและแสดงความรั บ ผิ ด ชอบใน เชิงบริหารตอสภาที่ไดรับการเลือกตั้งจากประชาชน กลไกการแสดงความรับผิดชอบแบบลาง ขึ้ น บนนี้ ถื อ เปK น ชองทางสํ า คั ญ ขององคกรภาครั ฐ ในการตอบสนองความตองการของ ภาคประชาชนตามครรลองประชาธิปไตย เนื่องจากหลักการวางตัวเปKนกลางทางการเมือง ทําใหเจาหนาที่ภาครัฐและขาราชการไมสามารถที่จะแสดงบทบาททางการเมืองของตนได แตดวยความจําเปKนของการแสดงความรับผิดชอบตามระบอบประชาธิปไตย (Democratic Accountability) องคกรภาครัฐสามารถตอบสนองความตองการของภาคประชาชนไดโดย การแสดงความรั บ ผิ ด ชอบในเชิ ง บริ ห าร (Administrative Accountability) ตอ ผูบังคับบัญชาสูงสุดซึ่งก็คือขาราชการฝxายการเมือง ข.อสมมุติฐานแหงความเปLนเอกภาพ หนวยงานภาครัฐจําเปKนตองจัดใหมีบริการสาธารณะ ที่ มี ค วามเสมอภาคและเทาเที ย ม โดยความเสมอภาคและเทาเที ย มนี้ ค รอบคลุ ม ถึ ง ทั้ ง ประโยชนและโทษจากการดําเนินงานขององคกรภาครัฐ ข.อสมมุติฐานแหงตรรกะการบริหารกิจการภายในองค%กร กิจการภายในองคกรในที่นี้มุงเนน ไปที่ระบบการบริหารงบประมาณและระบบการบริหารทรัพยากรบุคคลที่ตองมีมาตรฐาน ชั ด เจนใน การคั ด เลื อ กบุ ค ลากร การกํ า หนดคาตอบแทน การเลื่ อ นขั้ น และตํ า แหนง ตลอดจนการพัฒนาศักยภาพของบุคลากร ในเชิงรัฐศาสตร หลักปรัชญาตางๆของกระบวนทัศนแหงการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม สอดคลองกับวิวัฒนาการของโครงสรางรัฐในยุคสมัยใหม (Modern State) ซึ่งกลายเปKนโครงสรางพื้นฐานที่ สําคัญของรัฐชาติและประเทศตางๆทั่วโลก (Ness, 2012) โดยมีคุณลักษณะเดนคือ การรวมศูนย&อํานาจใน การกําหนดนโยบายสาธารณะไวที่ภาครัฐ โดยเฉพาะภาครัฐส,วนกลางในเขตเมืองหลวง และการบริหาร จั ด การทรั พ ยากรของประเทศที่ ป ราศจากการพิ จ ารณาถึ ง บริ บ ทเฉพาะของ แต, ล ะพื้ น ที่ ชุ ม ชน ซึ่งสําหรับประเทศมหาอํานาจในภาคพื้นทวีปยุโรปในยุคอาณานิคมถือเปKนกลไกที่มีประสิทธิภาพสูงสุดทาง ดานเศรษฐกิ จ และรั ฐ ภู มิ ศาสตร โดยเปK น กลไกสํ า คั ญ ของอาณาจั กรในการรวบรวมทรั พ ยากรทั้ งหมดใน อาณาเขตพรมแดนมาตอบสนองเปs า ประสงคทางดานเศรษฐกิ จ ของอาณาจั ก ร ตลอดจนชวยเหลื อ ให อาณาจักรขยายและธํารงรักษาอาณาเขตดินแดนไว โครงสรางการบริหารอาณาเขตพรมแดนแบบรวมศูนยอํานาจการตัดสินใจนี้ไดแพรหลายไปทั่วโลก ในชวงยุคอาณานิคม (Ness and Stahl, 1977) และสงอิทธิพลตอโครงสรางการบริหารกิจการสาธารณะ ของประเทศกํา ลังพั ฒนาที่ เคยตกเปKนอาณานิ คมของชาติต ะวั นตก แมกระทั่งประเทศไทยซึ่งไมไดตกเปK น

-20-

อาณานิคมของมหาอํานาจชาติตะวันตกก็ยังไดรับอิทธิพลในเชิงโครงสรางการบริหารภาครัฐแบบรวมศูนย อํานาจรัฐไทยยุคสมัยใหม (The Modern Thai State) ที่ถือกําเนิดขึ้นในชวงกรุงรัตนโกสินทรตอนกลาง ประกอบไปดวยองคาพยพที่ เ ปK น องคกรภาครั ฐ ตางๆที่ มี บ ทบาทหนาที่ ห ลากหลายและมี อํ า นาจใน การควบคุมดูแลและบริหารจัดการชุมชนทองถิ่นและกลุมชาติพันธุตางๆอยางครอบคุมและเบ็ดเสร็จ (Riggs, 1966; Wyatt, 2003) ดวยคุณลักษณะดังกลาว Riggs (1966) จึงใหสมญารัฐไทยยุคสมัยใหมวาเปKน “Bureaucratic Polity” ซึ่งหมายถึง สภาวะที่โครงสรางองคกรภาครัฐมีความเปKนอิสระจากโครงสรางสังคม อันกอใหเกิดการรวมศูนยอํานาจการตัดสินใจและความคลุมเครือของกลไกแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหาร กิจการสาธารณะขององคกรภาครัฐตอภาคประชาชน ทั้งนี้ คุณลักษณะสําคัญของการบริหารราชการแผนดินที่รวมศูนยอํานาจของรัฐไทยยุคสมัยใหม คือ กระบวนการกําหนดแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ หรือ “แผนพัฒนฯ” ซึ่งเริ่มตนขึ้นเมื่อป| พ.ศ. 2504 ในยุคสมัยนายกรัฐมนตรี ฯพณฯ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต เรื่อยมาจวบจนปVจจุบัน โดยแผนพัฒนฯ ในชวงแรกมุ งเนนไปที่ การพั ฒ นาเศรษฐกิจ และภาคอุต สาหกรรมเปK น หลั ก ถึ งแมในระยะเวลาตอมาจะมี การมุงเนนไปที่การพัฒนาในดานสังคมและทุนมนุษย แตก็พบวากระบวนการในการจัดทําแผนพัฒนยังคงมี ลักษณะรวมศูนยอํานาจและถูกครอบงําโดยกลุมขาราชการประจําและนักการเมืองระดับชาติ (Brown, 1992; Brown, 1994) และแมวาในปVจจุบันรัฐจะเป„ดโอกาสใหองคกรจากหลากหลายภาคสวนเขามามีสวนรวมใน กระบวนการจั ด ทํ า แผนพั ฒ น แตองคกรภาครั ฐ สวนกลางก็ ยั งคงมี อิทธิ พลตอเนื้ อหาสาระของแผนพั ฒ น อยางมีนัยยะสําคัญ (Blondal and Kim, 2006) นอกจากนี้ สําหรับการกําหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ แผนพัฒนนั้นมีสถานะที่มากกวาแผนยุทธศาสตรของชาติโดยทั่วไป กลาวคือ ดวยเนื้อหาสาระที่ละเอียดและ ครอบคลุมถึงการกําหนดงบประมาณรายจายประจําป|ของภาครัฐ แผนพัฒนไดกลายเปKน “พิมพเขียว” ที่ ชี้นํานโยบายของรัฐบาลทุกชุด และยังเปKน “เข็มทิศ” ที่จําเปKนสําหรับวิถีชีวิตของประชาชนในชุมชนทองถิ่น ตลอดระยะเวลาหลายทศวรรษนับตั้งแตป| พ.ศ. 2504 เปKนตนมา (Blondal and Kim, 2006) นอกเหนือไปจากกระบวนการจัดทําแผนพัฒนที่มีลักษณะเปKนการรวมศูนยอํานาจในการตัดสินใจใน เชิงนโยบายสาธารณะแลว โครงสรางของภาครัฐไทยในยุคสมัยใหมนับตั้งแตยุคกรุงรัตนโกสินทรตอนกลางก็มี ลั ก ษณะเปK น “การรวมศู น ยอํ า นาจ” และ “มี ลํ า ดั บ ขั้ น ตอนในการบั ง คั บ บั ญ ชา” เฉกเชนเดี ย วกั น โดยโครงสรางดังกลาวประกอบไปดวยหนวยงานราชการระดับกระทรวงและกรมที่มีศูนยกลางอํานาจอยูใน เขตกรุ ง เทพมหานคร หนวยงานราชการสวนกลางที่ เ ปK น กลไกหลั ก ในการแผขยายอิ ท ธิ พ ลของภาครั ฐ สวนกลางในเขตกรุงเทพมหานครออกไปสูบรรดาอดีตหัวเมืองชั้นนอกและหัวเมืองประเทศราชตางๆ ก็คือ กระทรวงมหาดไทยซึ่งกํากับดูแลและบังคับบัญชาหนวยงานราชการสวนภูมิภาคอันประกอบไปดวยจังหวัด อําเภอ ตําบล และหมูบาน หนวยงานราชการสวนกลางอื่นๆนั้นก็มีการจัดสงผูแทนของหนวยงานตนออกไป

-21-

ประจํ าในสวนภู มิภ าคเชนเดี ย วกั น โดยที่ ผู แทนเหลานั้ น ขึ้ น ตรงตอผู วาราชการจั งหวั ด ซึ่ งเปK น ผู แทนของ กระทรวงมหาดไทยที่มีอํานาจเต็มที่ในการบริหารกิจการภายในของแตละจังหวัด (Sudhipongpracha, 2011) โครงสรางของหนวยงานภาครั ฐ ดั งที่ ไ ดกลาวมาขางตนกอใหเกิ ด ลํ า ดั บ ชั้ น ในการบั งคั บ บั ญ ชาใน รู ป แบบพี ร ะมิ ด อยางชั ด เจน โดยที่ จุ ด สู ง สุ ด ของพี ร ะมิ ด นี้ คื อ หนวยงานภาครั ฐ สวนกลางตางๆใน กรุงเทพมหานครทําหนาที่กําหนดนโยบายและแผนตางๆ และสงมอบใหผูแทนของหนวยงานสวนกลางใน ระดับภูมิภาคนําไปขับเคลื่อนสูภาคปฏิบัติ นโยบายที่กําหนดโดยสวนกลางนี้มีเนื้อหาสาระที่ครอบคลุมทุกมิติ ของวิ ถีชี วิ ต ประชาชนในชุ มชนทองถิ่ น ไมวาจะเปK น นโยบายดานการศึ กษา นโยบายดานสาธารณะ และ นโยบายดานการพั ฒนาเศรษฐกิ จ ชุมชน (ศุ ภ วั ฒ นากร วงศธนวสุ และ ธั ชเฉลิ ม สุ ทธิ พงษประชา, 2556) ในการนี้ เอนก เหลาธรรมทัศน (1992) ไดตั้งขอสังเกตเกี่ยวกับบทบาทของขาราชการในหนวยงานภาครัฐ สวนกลางตอทิศทางการพัฒนาทางการเมืองและสังคมไทยไววา ในชวงหลังเหตุการณ 14 ตุลาคม 2516 นักการเมืองจากตางจังหวัดเริ่มเขามามีบทบาทในการบริหารกิจการแผนดินและไดทําใหกระบวนการกําหนด นโยบายสาธารณะของรัฐไทยมีความหลากหลายและเปKนไปเพื่อผลประโยชนของชุมชนทองถิ่นมากขึ้น ในทาง กลับกัน Arghiros (2001) มีทรรศนะที่ขัดแยงกับ เอนก เหลาธรรมทัศน ในประเด็นเกี่ยวกับบทบาทของ นักการเมืองจากตางจังหวัด โดยตั้งคําถามวานักการเมืองเหลานั้นไดทําใหนโยบายสาธารณะในประเทศไทย เปKนไปเพื่อผลประโยชนสาธารณะในระดับชุมชนทองถิ่นจริงหรือไม เนื่องจากนักการเมืองในระดับชาติซึ่ง มีที่มาจากฐานคะแนนเสียงเลือกตั้งในตางจังหวัดมีลักษณะเปKน “เจาพอ” ที่มุงแสวงหาผลประโยชนจากรัฐใน การเสริ ม สรางฐานคะแนนเสี ย งของตนใหเขมแข็ ง และมั่ น คงขึ้ น โดยไมไดคํ า นึ ง ถึ ง ผลประโยชนสวนรวม (Phongpaichit and Piriyarangsan, 1994; McVey, 2000) ทั้งนี้ Sidel (1999) กลาวถึงระบบการเมือง การปกครองที่มีนักการเมืองจากตางจังหวัดเขามามีบทบาทในการบริหารประเทศวาเปKนปVญหาของระบบ การปกครองที่มีลักษณะเปKนการรวมศูนยอํานาจเขาสูศูนยกลางจนทําใหทรัพยากรทางดานเศรษฐกิจของ ประเทศไปกระจุ ก ตั ว ในหนวยงานภาครั ฐ สวนกลาง แตดวยกระแสการพั ฒ นาที่ ไ ดรั บ อิ ท ธิ พ ลจากระบบ เศรษฐกิ จ ในยุ คโลกาภิ วั ฒ นทํ าใหบรรดานั กการเมื อ งและผู มี อิ ทธิ พลในเขตตางจั งหวั ด สามารถแทรกตั ว เขาไปมีอิทธิพลในการบริหารกิจการสาธารณะสวนกลางได บทบาทที่เพิ่มขึ้นของนักการเมืองตางจังหวัดใน การเมืองการปกครองระดับชาตินั้นจึงไม บงบอกถึงพัฒนาการของการเมืองการปกครองไทยแตอยางใด แต เปKนการสะทอนใหเห็นถึงจุดบกพรองของกระบวนทัศนการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิมซึ่งที่แทจริง เปKนชนวนสําคัญที่กอใหเกิดความเหลื่อมล้ําทางดานสิทธิทางดานการเมือง ฐานะทางเศรษฐกิจ และสังคม ป(ญหาที่เกิดขึ้นจากกระบวนทัศน&แห,งการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม เราสามารถจําแนกจุดออนของกระบวนทัศนแหงการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิมไดเปKน 2 ระดับ ไดแก (1) จุดออนในระดับแนวคิด (Conceptual Level) และ (2) จุดออนที่ปรากฏในหลักฐานเชิง ประจักษ (Empirical Level) สําหรับจุดออนในระดับแนวคิดนั้น ถึงแมกระบวนทัศนแบบดั้งเดิมจะถือกําเนิด

-22-

ขึ้ น ในยุ คที่ เ ศรษฐกิ จ ภาคอุ ต สาหกรรมเริ่ มกอตั ว ขึ้ น เปK น รู ป รางและตองการแนวทางการใชทรั พยากรที่ มี ประสิทธิภาพสูงสุด แตก็มีกลุมนักวิชาการในยุคสมัยนั้นที่ชี้ใหเห็นถึงความขัดแยงในเชิงตรรกะของกระบวน ทัศนแบบดั้งเดิม โดย Herbert Simon (1946) ไดวิพากษ “หลักวิทยาศาสตรแหงการบริหาร (Science of Administration)” ไววาเปKนเพียง “คติพจน (Proverb of Administration)” อันเนื่องมาจากความขัดแยงกัน ระหวางหลักการที่เปKนรายละเอียดปลีกยอย ยกตัวอยางเชน ความขัดแยงระหวางหลักเอกภาพแหงการบังคับ บัญชา (Unity of Command) และหลักการจัดลําดับชั้นขององคกร (Hierarchy) กลาวคือ ในขณะที่ หลัก Unit of Command ตองการใหองคกรมีโครงสรางเปKนพีระมิดที่ฐานแคบและเตี้ย (Flat and BroadlyBased Organization) เพื่อกอใหเกิดประสิทธิภาพในการบังคับบัญชา (Span of Control) สวนหลัก Hierarchy นั้ น ตั้ ง อยู บนขอสมมุ ติ ฐ านที่ ว าองคกรที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพจํ า เปK น ตองมี โ ครงสรางที่ สู ง และมี หลากหลายลําดับชั้น (Steep and Multi-Tiered Organization) ดวยความขัดแยงในเชิงตรรกะดังตัวอยางที่ Simon กลาวอางถึงจึงทําใหหลักวิ ทยาศาสตรแหง การบริ ห ารไมมี ค วามเปK น วิ ท ยาศาสตรที่ แ ทจริ ง การนํ า เอาหลั ก วิ ท ยาศาสตรแหงการบริ ห ารไปใชใน การบริ ห ารองคกร ไมวาจะเปK น องคกรภาครั ฐ หรื อ องคกรภาคเอกชน จึ ง มี ค วามเปK น ไปไดสู ง ที่ จ ะทํ า ให องคกรไมสามารถบรรลุวัตถุประสงคที่ตั้งไวได (Denhardt, 2011) นอกเหนือจากนี้ Dahl (1947) ยัง วิพากษวิจารณหลักการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิมไว 3 ประเด็น คือ การวางตัวอยางเปKนกลางทางการเมืองขององคกรภาครัฐและการปฏิบัติตนโดยไมยึดติดกับ คานิยมทางสังคมและการเมืองใดๆ (Value Neutrality) โดยมุงเนนไปที่ “หลักประสิทธิภาพ (Efficiency)” เพียงอยางเดียวนั้น เปKนสิ่งที่ไมพึงประสงคสําหรับสภาพ “สังคมพหุลักษณ (Pluralistic Society)” ซึ่งเต็มไปดวยคานิยมทางสังคมที่หลากหลาย หลักวิทยาศาสตรแหงการบริหารมีหนวยวิเคราะห คือ องคกร โดยมุงเนนไปที่การสรางเสริม ประสิทธิ ภ าพขององคกร โดยไมใหความสํ าคั ญ กับ มิ ติ เชิ งพฤติ กรรมของมนุ ษยซึ่ งถือเปK น องคประกอบที่สําคัญขององคกร หลั ก วิ ท ยาศาสตรแหงการบริ ห ารไมใหความสํ า คั ญ กั บ บริ บ ททางสั งคมและวั ฒ นธรรมที่ หลากหลายของสังคมมนุษย และยังไมสามารถอธิบายและคาดการณพลวัติการเปลี่ยนแปลง ทางสังคมและการเมืองที่มีอิทธิพลตอวัฒนธรรมองคกรและแนวทางการบริหารองคกรได นอกเหนือไปจากการวิพากษกระบวนทัศนแบบดั้งเดิมของ Simon และ Dahl แลว Muers และ Kelly (2002) ยังไดชี้ใหเห็นถึงความขัดแยงระหวางหลักประสิทธิภาพตามหลักเศรษฐศาสตรและหลัก ความชอบธรรมตามครรลองประชาธิปไตย กลาวคือ กระบวนทัศนการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม กํ า หนดใหนโยบายของขาราชการฝx า ยการเมื องที่ มาจากการเลื อกตั้ งเปK น เปs า ประสงคในการทํ า งานของ เจาหนาที่และองคกรภาครัฐซึ่งจําเปKนตองขับเคลื่อนนโยบายนั้นไปสูภาคปฏิบัติอยางมีประสิทธิภาพมากที่สุด

-23-

อยางไรก็ตาม ดวยเหตุผลที่วาองคกรและบุคลากรภาครัฐไมสามารถแบงแยกตนเองออกจากสภาพสังคมได (Walsh and Smart, 1992) จึงกอใหเกิดขอกังวลวาถึงแมนโยบายสาธารณะที่มาจากฝxายการเมืองจะเปKนไป ตามครรลองระบอบประชาธิปไตย แตก็อาจจะไมมีประสิทธิภาพตามหลักเศรษฐศาสตร โดยเฉพาะอยางยิ่ง สําหรับบริบทสังคมที่เปKนระบบอุปถัมภและมีความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจ นโยบายสาธารณะซึ่งมีที่มาจาก ฝxายการเมืองอาจจะมีลักษณะเปKนนโยบายประชานิยม (Populist Policy) ที่กําหนดขึ้นมาเพื่อหวังผลคะแนน นิยมใน การเลือกตั้ง แตไมเปKนไปตามหลักวินัยทางการคลังที่ดี (World Bank, 2003) ในการนี้ หากเจาหนาที่ และองคกรภาครั ฐ ไรซึ่ งความเปK น มื ออาชี พและคานิ ย มการปกครองตามหลั กธรรมาภิ บ าล แตกลับมุงปฏิบัติหนาที่ ตามลําดับชั้นการบังคับบัญชาเพื่อใหบรรลุงานที่ไดรับมอบหมายจากผูบังคับบัญชา ฝxายการเมืองเพียงอยางเดียว ก็ยอมจะสงผลใหรัฐประสบกับปVญหาทางดานการเงินการคลังไดในทายที่สุด ซึ่งยอมไมใชวิถีทางที่จะนําไปสูการแกไขปVญหาเศรษฐกิจและสังคมอยางยั่งยืน อีกหนึ่งจุดออนที่สําคัญในเชิงแนวความคิดของกระบวนทัศนดั้งเดิมแหงการบริหารกิจการสาธารณะ ที่ มุ งเนนการรวมศู น ยอํ า นาจในการตั ด สิ น ใจเชิ ง นโยบาย คื อ ความสามารถและความคลองตั ว ใน การตอบสนองความตองการของประชาชนที่มีความหลากหลายมากขึ้นตามบริบทสภาพสังคมแบบพหุลักษณ ทั้ งนี้ ขอวิ พากษวิ จ ารณจุ ด ออนในประเด็ น นี้ มีพื้น ฐานมาจากหลั ก การเศรษฐศาสตรสาธารณะที่ ต องการ ปรับปรุงบทบาทหนาที่ ตลอดจนความสัมพันธระหวางสวนกลางและชุมชนทองถิ่นใหมีประสิทธิภาพมากที่สุด อนึ่ ง ขอถกเถี ย งในแวดวงนั ก เศรษฐศาสตรสาธารณะนั้ น จะมุ งเนนไปที่ “ขนาดและบทบาทที่ เหมาะสมของภาครัฐสวนกลางในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ” (Alt and Chrystal, 1983) โดยพื้นฐานปรัชญา ทางเศรษฐศาสตรนั้ น จะกลาวถึ ง ความเปK น อิ ส ระของกลไกระบบเศรษฐกิ จ จากการแทรกแซงของรั ฐ โดย เฉพาะอยางยิ่งหนวยงานภาครัฐสวนกลาง ทั้งนี้ แบบจําลองเชิงเศรษฐศาสตรของ Charles Tiebout (1956) ชี้ ใหเห็ น วา หากภาครั ฐ สวนกลางกระจายอํ า นาจหนาที่ ในการใหบริ การสาธารณะใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่น ก็ยอมกอใหเกิดการแขงขันกันระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นในการกําหนดอัตราภาษีที่ต่ํา ที่สุด แตในขณะเดียวกันก็จะมีการแขงขันกันในการจัดใหมีบริการสาธารณะที่มีคุณภาพดวย ทั้งนี้ เนื่องจาก ประชาชนยอมมี พ ฤติ ก รรมในการเลื อ กถิ่ น ฐานที่ อ ยู ตามโครงสรางอั ต ราภาษี ท องถิ่ น ที่ ต่ํ า แตมี บ ริ ก าร สาธารณะที่มีคุณภาพ จากแบบจําลองดังกลาว หนวยงานภาครัฐสวนกลางจึงตองมีบทบาทในเชิงเศรษฐกิจที่ นอยที่ สุ ด เพื่ อ ใหกลไกการแขงขั น ของตลาดสิ น คาและบริ ก ารสาธารณะสามารถดํ า เนิ น ไปไดอยางมี ประสิทธิภาพ นอกจากนี้ Brennan และ Buchanan (1980) ยังไดชี้ใหเห็นวา หนวยงานภาครัฐสวนกลางนั้นแท ที่จ ริ งแลวเปรี ย บเสมื อนกับ อสู รกาย Leviathan ในพระคัมภี ร ไบเบิ ล ที่มุงแตเพิ่ มขนาดองคกร จํ า นวน บุคลากร และเม็ดเงินงบประมาณขององคกรตน โดยไมใหความสําคัญกับหลักประสิทธิภาพตามที่กลาวถึงใน วรรณกรรมเกี่ยวกับหลักวิทยาศาสตรแหงการบริหารแตอยางใด กลาวอีกนัยหนึ่ง ขอสมมุติฐานดังกลาวของ

-24-

Brennan และ Buchanan ตั้งอยูบนพื้นฐานแนวความคิดที่วา องคกรภาครัฐในภาพรวมนั้นมุงแสวงหาแต อรรถประโยชนสวนตนและอรรถประโยชนขององคกรตนมากกวาที่จะคํานึงสวัสดิภาพของสังคม ทั้ งนี้ ไมอาจจะปฏิ เ สธไดวาการปฏิ รู ป ภาครั ฐ โดยอาศั ย กระบวนการกระจายอํ า นาจใหแกชุ มชน ทองถิ่นก็คือเครื่องสะทอนความพยายามในการแกไขจุดออนของกระบวนทัศน การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะ แบบดั้งเดิมโดย Wallace Oates (1972) ไดเสนอทฤษฎี Decentralization Theorem เพื่อชี้ใหเห็นวาสินคา และบริ การสาธารณะทุกประเภทยอมสงผลกระทบภายนอกตอบุ คคลและชุ มชนอื่น (Interjurisdictional Spillover Effects) ซึ่งผลกระทบภายนอกนี้ยอมมีระดับและลักษณะที่แตกตางออกไปตามประเภทของ สินคาและบริการสาธารณะนั้นๆ จากหลักการนี้ทําใหเราสรุปไดวา การจัดใหมีสินคาและบริการสาธารณะนั้น ควรเปK น หนาที่ รั บ ผิ ด ชอบของชุ มชนทองถิ่ น ที่ มีอาณาเขตพื้ น ที่ ครอบคลุ มเขตอิ ทธิ พลของผลกระทบหรื อ ผลประโยชนของสินคาและบริการสาธารณะนั้นๆ ยกตัวอยางเชน หนาที่ในการธํารงรักษาความมั่นคงแหงรัฐ และนโยบายเกี่ ย วกั บระบบเศรษฐกิ จ มหภาคควรเปK น บทบาทหนาที่ ของรั ฐ สวนกลาง สวนบทบาทหนาที่ ที่เ กี่ ย วของกั บ คุ ณภาพชี วิ ต ของประชาชน ไดแก การกํ า จั ด สิ่ งปฏิ กูล การศึ กษา การปs องกั น และบรรเทา สาธารณภัย เปKนตน ควรอยูในการบริหารจัดการดูแลของชุมชนทองถิ่น จุดออนของกระบวนทัศนแหงการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิมยังปรากฏชัดเจนดังหลักฐาน เชิงประจักษที่แสดงใหเห็นถึงปVญหาทางดานเศรษฐกิจและสังคมที่เกิดขึ้นในประเทศไทยโดยเฉพาะในดาน คุณภาพของทุนมนุษยและการกระจายรายไดอยางเปKนธรรมในเขตพื้นที่ชนบท ความเจริญเติบโตทางดาน เศรษฐกิจของประเทศกลับกอใหเกิดความเหลื่อมล้ําทางดานเศรษฐกิจระหวางพื้นที่ในเขตเมืองและชนบทซึ่ง กอใหเกิดการกระจุกตัวของความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจอันสงผลใหเกิดการเคลื่อนยายของแรงงานจากชนบท เขาสู เขตกรุ ง เทพมหานครและปริ ม ณฑล นอกจากนี้ ปรากฏการณทางเศรษฐกิ จ และสั ง คมอั น เกิ ด จาก ความลมเหลวของระบบราชการที่ ร วมศู น ยอํ า นาจเขาสู ศู น ยกลางยั ง กอใหเกิ ด ปV ญ หาตางๆตอสั ง คมใน เขตเมือง เชน ปVญหาอาชญากรรม ปVญหาดานสิ่งแวดลอม และปVญหาชุมชนแออัด เปKนตน ทั้งนี้ สาเหตุสําคัญที่ทําใหประเทศไทยเปKนประเทศที่ติดอยูในกับดักประเทศมีรายไดประชาชาติใน ระดับปานกลาง (Middle-Income Country Trap) ก็คือ ระบบและโครงสรางการบริหารรัฐกิจของประเทศ ไทยที่รวมศูนยอํานาจในการตัดสินใจและแอบอิงกับลําดับชั้นการบังคับบัญชาซึ่งทําใหไมมีประสิทธิภาพใน การบริ หารจั ดการปVญหาทางเศรษฐกิ จและสั งคม (Riggs, 1993; Siriprachai, 1997) จนทําใหเกิ ด ความเหลื่อมล้ําระหวางเขตชนบทและเขตเมืองในทุกดาน และดวยโครงสรางของระบบราชการสวนกลางที่มี ความสลับซับซอนหลายลําดับชั้นทําใหไมสามารถเปลี่ยนแปลงและพัฒนาระบบการปฏิบัติงานใหสอดคลอง กั บ สภาพการเปลี่ ย นแปลงทางดานเศรษฐกิ จ และสั งคมที่ เ กิ ด ขึ้ น อยางรวดเร็ ว ได นอกจากนี้ Rosenbers (1958) ยังไดใหทรรศนะไววา การรวมศูนยอํานาจการตัดสินใจยังไดทําใหระบบการตรวจสอบถวงดุลอํานาจ (Accountability System) ของหนวยงานภาครัฐสวนกลางมีความคลุมเครือจนเปKนชองทางใหเจาหนาที่

-25-

ของรัฐประพฤติปฏิบัติหนาที่โดยมิชอบ หรืออาศัยชองโหวของกฎหมายเพื่อแสวงหาผลประโยชนใหแกตนเอง และพวกพอง การรวมศูนยอํานาจการบริหารของรัฐไทยยุคสมัยใหมซึ่งเปKนไปตามกระบวนทัศนการบริหารกิจการ สาธารณะแบบดั้ ง เดิ ม ไดกอใหเกิ ด สภาวะที่ เ รี ย กวา Kleptocracy (Evans, 1995) หรื อ Soft Authoritarianism (Siamwalla, 1989; Siriprachai, 1995) ทั้งนี้ แมวารัฐไทยยุคสมัยใหมจะมีประวัติและ ผลงานที่ดีในระดับหนึ่งในดานการปกปsองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในทรัพยสินสวนบุคคล แตทวากลับ ไมสามารถเสริ ม สรางความเขมแข็ ง ใหแกภาคธุ ร กิ จ เอกชนและแกไขปV ญ หาความยากจนไดอยางยั่ ง ยื น (Siriprachai, 1997) การรวมศูนยอํานาจการตัดสินใจทําใหเกิดลําดับชั้นของอํานาจและการบังคับบัญชาที่ เปK น ตั ว บอนทํ า ลายความคิ ด สรางสรรคและขั ด ขวางกระบวนการจั ด สรรทรั พ ยากรตามความตองการที่ หลากหลายของชุมชนทองถิ่น (Stifel, 1976) อีกทั้งยังเปKนสาเหตุสําคัญที่กอใหเกิดวิกฤติเศรษฐกิจในป| พ.ศ. 2540 อีกดวย (World Bank, 2005) กลาวโดยสรุป แลว กระบวนทั ศนแหงการบริ ห ารกิ จการสาธารณะแบบดั้ งเดิ มนั้น มีจุ ด บกพรองที่ จําเปKนตองไดรับการปฏิรูปดังตอไปนี้ การจัดสรรทรัพยากรไมมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะอยางยิ่งการการจัดสรรบริการสาธารณะ ใหแกประชาชนในทองถิ่น เพราะรัฐบาลกลางมีความจํากัดทางดานขอมูลขาวสารหลายดาน เกี่ยวกับทองถิ่นและไมทราบความตองการของประชาชนในทองถิ่นไดอยางครบถวน ขาดการมีสวนรวมและจํากัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนในทองถิ่น เนื่องจากประชาชนไมมี โอกาสในการเสนอความตองการความคิดเห็นและการบริหารงานในทองถิ่นของตน ซึ่งการมี สวนรวมของประชาชนถือวาเปKนหัวใจสําคัญของการพัฒนา สรางความไมเสมอภาคในการกระจายรายไดและบริการของรัฐระหวางทองถิ่น ทั้งนี้เพราะ การรวมศูนยอํานาจทําใหการตัดสินใจในการใชจายเงินงบประมาณขึ้นอยูกับหนวยงานกลาง และการตั ด สิ น ใจของผู บริ ห ารจากสวนกลาง คื อ นั ก การเมื อ ง จึ ง เปK น ไปไดที่ จ ะทํ า ให การจัดสรรผลประโยชนไปตกอยูกับบางทองถิ่นที่นักการ เมืองปรารถนา ลดโอกาสในการทํางานของประชากรในทองถิ่น เพราะเจาหนาที่ที่ทํางานในทองถิ่นมักเปKน ตัวแทนที่ถูกสงมาจากกสวนกลาง และการกําหนดกิจกรรมบางอยางอาจไมเอื้อตอการจาง แรงงานในทองถิ่น การรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมในทองถิ่นไมมีประสิทธิภาพ เพราะหากไมมี การกระจายอํานาจในการดูแลรักษาแลว สิ่งเหลานี้ถือวาเปKนสมบัติของสวนรวมทําใหไมมี เจาของที่แทจริง จึงมีแนวโนมที่จะถูกทําลายไดมาก เพราะกําลังของสวนกลางในการรักษา ดูแลไมเพียงพอหรือทั่วถึง

-26-

เปKนขอจํากัดในการขยายขีดความสามารถในการแขงขันการรวมศูนยอํานาจการปกครอง ไวที่ ส วนกลางจะมี ผ ลใหเกิ ด การกระจุ ก ตั ว ของอุ ต สาหกรรมภายในเขตกรุ ง เทพฯและ ปริมณฑลซึ่งทําใหมีตนทุนสูงทั้งในแงของคาจางแรงงาน คาเชาที่ดินและอาคารสํานักงาน การจราจร ติ ด ขั ด ทํ า ใหสิ น คาและบริ ก ารบางอยางมี ร าคาสู ง กวาที่ ค วรจะเปK น หากมี การสงออกยอมทําใหความสามารถในการแขงขันในตลาดโลกลดลง เปKนอุปสรรคในการพัฒนาบุคลากรในการบริหารงานระดับทองถิ่น การรวมศูนยอํานาจไวที่ สวนกลาง เปKนการสกัดกั้นมิใหบุคลากรในระดับทองถิ่นมีเวทีสําหรับฝˆกฝนและพัฒนาความรู ความสามารถ ซึ่ ง ความสํ า คั ญ และจํ า เปK น สํ า หรั บ กระบวนการพั ฒ นาประชาธิ ปไตยของ ประเทศ ในอีกดานหนึ่ง การรวมศูนยอํานาจไวที่สวน กลางยังเปKนการดูดซับเอาทรัพยากร บุคคลที่มีความรูความสามารถจากทองถิ่นไปยังสวนกลางอีกดวย เปKนอุปสรรคในการสรางและขยายภูมิปVญญาชาวบานในทองถิ่นเพราะโดยธรรมชาติแลว การรวมศูนยอํานาจไวที่สวนกลางมักจะมองขามความสําคัญของภูมิปVญญาในระดับทองถิ่น รัฐบาลกลางมักจะเนนเรื่องการดําเนินการตางๆ ใหเปKนมาตรฐานเดียวกัน และอาจจะทําลาย ความหลากหลายของทองถิ่นทั้งในดานเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม

กระบวนทัศน&แห,งการบริหารกิจการสาธาณณะแนวใหม,: การกระจายอํานาจใหแก,ชุมชน ทองถิ่น สังคมโลกในปVจจุบันมีความแตกตางจากสังคมโลกในศตวรรษที่ผานมาอยางเห็นไดชัดเจน โดยเฉพาะ ในประเด็นที่เกี่ยวของกับระดับคุณภาพชีวิตของคน แมวาคุณภาพของระบบใหบริการสาธารณะและระดับ คุณภาพชีวิตของประชาชนจะมีพัฒนาการที่กาวกระโดด แตก็หลายประเทศยังคงมีปVญหาเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองที่รอการแกไขอยางเรงดวน ยกตัวอยางเชน ปVญหาเรื่องการบริหารจัดการระบบสาธารณสุขซึ่ง จะเห็นไดจากความพยายามของทุ กประเทศไมวาจะเปKน ประเทศกํา ลังพัฒนาหรื อประเทศที่ พัฒนาแลวใน การผลั ก ดั น ใหเกิ ด ระบบหลั ก ประกั น สุ ข ภาพถวนหนา แตเนื่ อ งจากความไมเทาเที ย มกั น ของศั ก ยภาพ ดานการบริหารและดานงบประมาณของแตละประเทศ ทําใหเกิดขอกังขาในประสิทธิภาพและความยั่งยืน ของระบบสาธารณสุขในประเทศที่กําลังพัฒนา (Chernichovsky and Hanson, 2009) ดวยเหตุนี้จึง กอใหเกิดความตื่นตัวของนักวิชาการในศาสตรตางๆในการศึกษาวิจัยเพื่อพัฒนาแนวทางการใชทรัพยากรของ ภาครัฐใหเกิดประโยชนสูงสุดตอระบบสาธารณสุข ความสําคัญของการกระจายอํานาจใหแก,ชุมชนทองถิ่น การปกครองทองถิ่นเปKนรากฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย ในสถานะองคกรของรัฐที่อยู ใกลชิดประชาชนมากที่สุด หนวยงานการปกครองทองถิ่นจึงสามารถทําหนาที่ใหการศึกษาเกี่ยวกับการเมือง

-27-

ใหแกประชาชนไดดีที่สุด โดยเฉพาะการเป„ดโอกาสใหประชาชนเขามามีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจ นโยบายตางๆที่เกี่ยวของกับการจัดใหมีบริการสาธารณะ ในทายที่สุดกระบวนการมีสวนรวมของประชาชนก็ จะกอใหเกิด จิ ตสํ า นึกและความตระหนักรูในสิทธิ หนาที่ พลเมื องในระบอบประชาธิ ปไตยในหมู ประชาชน อันจะนําไปสูความศรัทธาและความเลื่อมใสในระบบการเมืองการปกครอง ดังนั้น ดวยความใกลชิดกับวิถีชีวิตของประชาชน หนวยงานการปกครองทองถิ่นจึงสามารถตอบสนอง ความตองการของชุ มชนทองถิ่ นและประชาชนไดตรงเปsาหมาย รวดเร็ว และมีป ระสิ ทธิภ าพ จึ งนับไดวา องคกรปกครองทองถิ่นเปKนองคการสําคัญที่ชวยแบงเบาภาระของรัฐบาลกลางในการบําบัดทุกข บํารุงสุ ข ใหแกประชาชน การกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงเปKน “การกระจายอํานาจหนาที่” ซึ่ง ถือเปK น การปรั บรู ป แบบและบทบาทขององคกรภาครั ฐ ในทุ กระดั บ ไมวาจะเปK น ระดั บ รั ฐบาลกลางระดั บ ภูมิภาค และระดับชุมชนทองถิ่น โดยที่เห็นไดอยางชัดเจนจากกระบวนการกระจายอํานาจในกรณีประเทศไทย คือ ไดทําใหหนวยงานภาครัฐสวนกลางและสวนภูมิภาคเปลี่ยนบทบาทหนาที่ของตนจาก “ผูปฏิบัติ” ไปเปKน “ผูทําหนาที่สงเสริมและสนับสนุน” ทางดานวิชาการใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น (โกวิทย พวงงาม, 2552) ดวยเหตุผลดังที่ไดกลาวมาแลว จึงสามารถกลาวไดวา การกระจายอํานาจใหแกชุมชนทองถิ่นก็คือ การพั ฒ นากระบวนการเรี ย นรู ของชุ มชนทองถิ่ น และภาคประชาชนใหสามารถดู แลกิ จ การภายในชุ มชน ของตนไดดวยตนเอง นอกจากนี้ การเสริมสรางความเขมแข็งใหแกชุมชนทองถิ่นผานกระบวนการกระจาย อํานาจยังมีคุณคาและความสําคัญดังรายละเอียดตอไปนี้ การกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปKนหนวยงานการปกครองขนาดเล็ก ที่มีจํานวนมากมายกระจัดกระจายอยูทั่วประเทศยอมทําใหการใหบริการสาธารณะเปKนไป อยางสอดคลองกับสภาพบริบทของแตละชุมชนทองถิ่นซึ่ งยอมมี ความแตกตางกั นไปตาม ลักษณะทางกายภาพ วั ฒ นธรรม และวิ ถีชี วิ ต ของผู คนในทองถิ่ น ในประเด็ น การจั ด การ ความหลากหลายทางบริบทชุมชนดังกลาวแสดงใหเห็นถึงขอจํากัดของกระบวนทัศนแหง การบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิมที่มีลักษณะเปKนการรวมศูนยอํานาจในการปกครอง แตไมสามารถที่ จะตอบสนองตอความตองการและปVญ หาที่เ กิ ด ขึ้น ภายในแตละชุ มชนได การกระจายระบบงานใหมีลักษณะคลองตัวและปรับตัวใหยืดหยุนจึงเปKนองคประกอบสําคัญ ของการปฏิรูปภาครัฐ เนื่องจากเปKนการสรางและพัฒนาใหหนวยการปกครองทองถิ่นเขามา จัดใหมีบริการสาธารณะและแกปVญหาตางๆของประชาชนในทองถิ่น ผลผลิตสําคัญของการกระจายอํานาจใหแกทองถิ่นก็คือองคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งถือเปKน โรงเรี ย นประชาธิ ป ไตยระดั บ พื้ น ฐานหรื อ อาจเรี ย กวาเปK น ระดั บ รากหญา โดยระบบ

-28-

การปกครองทองถิ่นจะตองมีการเลือกตั้ง มีระบบพรรคการเมืองในระดับทองถิ่น มีการตอสู และการแขงขันในทางการเมื องตามวิถีทางและตามกติกา ซึ่งในที่สุดก็จะทําใหประชาชน เขาใจและตระหนักถึงความสําคัญของระบอบประชาธิปไตและบทบาทหนาที่ของตน การกระจายอํ า นาจใหแกชุ ม ชนทองถิ่ น ถื อ เปK น การสรางกระบวนการมี ส วนรวม (Participation) ของภาคประชาชน การมีหนวยการปกครองทองถิ่นที่มีความเปKนอิสระใน การบริหารจัดการตนเองยอมเอื้ออํานวยใหประชาชนเขามามีสวนรวมในทางการเมืองใน ระดั บ ชุ มชนของตน และในการจั ด ใหมี บ ริ ก ารสาธารณะตางๆ ภายในชุ ม ชนดวยตั ว เอง กระบวนการเรี ย นรู ของภาคประชาชนยอมจะเปK น ผลใหประชาชนไดเรี ย นรู และมี ประสบการณในทางการเมื อ งการปกครอง ตามหลั ก การปกครองตนเอง และนํ า ไปสู การเติบโตของความเปKนพลเมืองในหมูประชาชนในที่สุด ชุมชนทองถิ่น ในเขตชนบทหลายพื้น ที่มีความหางไกลจากเมื องหลวงของประเทศซึ่งยอม ทําใหการตัดสินใจเชิงนโยบายของสถาบันทางการเมืองการปกครองในสวนกลางที่หางไกล จากชุมชนทองถิ่นไมไดการยอมรับ หรือไมมีความชอบธรรม (Legitimacy) ในทางตรงกัน ขาม หากกระบวนการตัดสินใจนโยบายเกิดขึ้นในระดับชุมชนทองถิ่น นโยบายนั้นก็ยอมมี แนวโนมที่จะไดรับการยอมรับและมีความชอบธรรมทางการเมือง การกระจายอํานาจยังสงเสริมหลักเสรีภาพ (Liberty) ตามครรลองประชาธิปไตย หาก อํานาจทางการเมืองการปกครองถูกรวบอยูที่ศูนยกลางมากเกินไป ก็เปKนไปไดที่จะเกิดการใช อํานาจในทางที่ลิดรอนสิทธิเสรีภาพของปVจเจกบุคคล และสรางความเสียหายใหกับสังคม โดยรวมไดงาย ในทางกลับกัน การกระจายอํานาจเปKนมรรควิธีหนึ่งในการปกปsองเสรีภาพ ของปV จเจกบุ คคล โดยการทําใหอํ านาจกระจั ด กระจายออกไป อั นจะนํ าไปสูการสราง โครงขายของการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจซึ่งกันและกัน (Checks and Balances) ระหวางศูนยกลางของประเทศและชุมชนทองถิ่น กลไกและมิติของการกระจายอํานาจตามกระบวนทัศน&แห,งการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม, การกระจายอํ า นาจในการตั ด สิ น ใจและการถายโอนภารกิ จ หนาที่ ในการจั ดใหบริ การสาธารณะ ไปยังองคกรปกครองสวนทองถิ่นไดรับการยอมรับวาเปKนเครื่องมือเชิงนโยบายที่ชวยเสริมสรางประสิทธิผล ประสิทธิภาพ ความเสมอภาค และคุณภาพของการใหบริการประชาชน สํ าหรับ บริบทประเทศไทยนั้ น กระบวนการกระจายอํ า นาจที่ ถือกํา เนิ ดขึ้ นอยางเต็ มรู ปแบบในป| พ.ศ. 2540 ก็ มีวั ตถุ ประสงคเพื่ อเพิ่ ม ประสิทธิภาพการใหบริการสาธารณะและเสริมสรางการมีสวนรวมของชุมชนทองถิ่นในการปกครองตนเอง โดยมีกรอบขอกฎหมายและแผนปฏิบัติการตางๆที่กําหนดภารกิจหนาที่ที่ตองไดรับการถายโอนไปยังองคกร

-29-

ปกครองสวนทองถิ่น ไมวาจะเปKนภารกิจหนาที่ดานการศึกษา การสาธารณสุขพื้นฐาน การพัฒนาเศรษฐกิจ ชุมชน เปKนตน องคกรปกครองสวนทองถิ่นถือเปKนหนวยงานภาครัฐที่อยูใกลประชาชนมากที่สุด การกระจายอํานาจ ในการตัดสินใจและอํานาจในการบริหารทรัพยากรไปยังองคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงถือเปKนเครื่องมือที่ชวย ใหหนวยงานภาครัฐสามารถปรับปรุงรูปแบบและคุณภาพบริการสาธารณะใหสอดคลองกับความตองการของ ประชาชนที่หลากหลาย (Wei, 2000) ทั้งนี้ ความเขมแข็งขององคกรปกครองสวนทองถิ่นและภาคประชาชน จะเกิ ด ขึ้น ไมได หากปราศจากกระบวนการถายโอนอํ านาจหนาที่ และทรั พยากรไปยังชุมชนทองถิ่ น หรื อ แมแตความสัมพันธระหวางหนวยงานภาครัฐและองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะไมเปKนไปในเชิงสรางสรรค หากไมมีกระบวนการกระจายอํา นาจที่รั ดกุมและตั้งอยูบนพื้น ฐานวิ ชาการอยางแทจริง จึงอาจกลาวไดวา กระบวนการกระจายอํานาจสูองคกรปกครองสวนทองถิ่นประกอบไปดวยกลไกขับเคลื่อนที่สําคัญ 2 กลไก คือ กลไกความสั ม พั น ธ& ร ะหว, า งหน, ว ยงานภาครั ฐ ดวยกั น เอง (Intergovernmental Relations) ไมวาจะเปK น หนวยงานภาครั ฐ สวนกลาง สวนภู มิภ าค และองคกรปกครอง สวนทองถิ่น โดยเฉพาะในประเด็ น ที่เ กี่ย วของกั บอํ านาจในการตัด สิ นใจเชิงนโยบายและ การจัดสรรทรัพยากรภาครัฐไปยังภาคสวนตางๆในสังคม (Schneider, 2003; Falleti, 2005) กลไกความสัมพั นธ&ร ะหว,างภาครัฐและภาคประชาชน (State-Society Relations) โดยเปKนการปรับเปลี่ยนบทบาทของหนวยงานภาครัฐทั้งในระดับประเทศและระดับชุมชน ทองถิ่น จาก “ผูปกครอง” เปKน “ผูใหบริ การ” ซึ่งยอมหมายความวาภาครั ฐจํ าเปK นตองมี การเป„ดพื้นที่ใหภาคประชาชนมีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจเชิงนโยบายและการบริหาร จัดการบริการสาธารณะดานตางๆ (Cheema and Rondinelli, 2006) ปฏิสัมพันธระหวางกลไกความสัมพันธทั้งสองสะทอนใหเห็นถึงความพยายามในการปฏิรูปโครงสราง สังคมและการเมืองทั้งระบบ โดยมีเปsาประสงคสําคัญคือ เพื่อใหทุกภาคสวนในชุมชนทองถิ่น ไมวาจะเปKน ภาคปกครองหรื อภาคประชาชนมี ความเขมแข็ งในการบริ ห ารจั ด การทรั พยากรและกิ จ การสาธารณะใน เขตพื้นที่ชุมชนของตนเองไดอยางมีประสิทธิภาพ ประสิทธผล และคุณภาพ แตอยางไรก็ตามกระบวนการ กระจายอํานาจจะสามารถตอบโจทยดังกลาวไดหรือไมนั้น ลวนขึ้นอยูกับ “การออกแบบนโยบายและขั้นตอน การถายโอนอํ า นาจหนาที่ และทรั พยากรจากสวนกลางไปยั ง ชุ มชนทองถิ่ น ” (Falleti, 2005) โดย “การออกแบบ” ดังกลาวตองคํานึงถึงมิติของการกระจายอํานาจทั้งสิ้น 3 มิติ (Manor, 1995) คือ มิติการเมือง (Political Dimension) มิติการบริหาร (Administrative Dimension) มิติการคลัง (Fiscal Dimension) รายละเอียดดังปรากฏในตารางที่ 2.2

-30-

มิติการกระจายอํานาจทางการเมือง (Political Dimension) ใหความสําคัญกับกระบวนการ ทางการเมืองในระดับทองถิ่น ทั้งที่เปKนกระบวนการทางการเมืองที่เปKนทางการ (Formal Political Process) ไดแก การเลื อ กตั้ ง คณะผู บริ ห ารและสภาทองถิ่ น ตลอดจนกระบวนการทางการเมื อ งภาคประชาชน (Informal Political Process) ไดแก กระบวนการจัดทําแผนชุมชน ทั้งนี้ Fox และ Aranda (1996) และ Schneider (2003) เรียกกระบวนการทางการเมืองเหลานี้วาเปKน “การกระจายอํานาจในทางรัฐศาสตร” ซึ่ง เนนเสริมสรางโครงสรางองคกรทางการเมืองในทองถิ่น การตระหนักรูสิทธิพลเมืองของประชาชนในทองถิ่น และกระบวนการมี ส วนรวมของภาคประชาชน ในการนี้ การกระจายอํา นาจทางการเมืองที่ เปK น รู ปธรรม คือ การแกไขรัฐธรรมนูญที่ใหอิสระแกชุมชนและประชาชนในการเลือกตั้งคณะผูบริหารและสภานิติบัญญัติใน ระดับทองถิ่น ตลอดจนการเป„ดชองทางใหประชาชนสามารถตรวจสอบการทํางานของคณะผูบริหารทองถิ่น และรวมใหขอเสนอแนะในการปรับปรุงวิธีการใหบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (Falleti, 2005) ตารางที่ 2.2

มิติของการกระจายอํานาจ

มิติ (Dimension) การเมือง (Politics)

ลักษณะการถ,ายโอนอํานาจ (Transfer Characteristics) กลไกการวางแผนยุทธศาสตร/ แผนพัฒนาชุมชน การเลือกตั้งผูบริหารทองถิ่น

ฐานแนวคิดการบริหารจัดการ (Administrative Concept) การเสริมสรางประชาธิปไตย หลักการมีสวนรวมของประชาชน

การบริหาร (Administration)

อํานาจหนาที่ดานตางๆ การบริหารจัดการองคกร

กลไกการแสดงความรับผิดชอบ (Accountability) ความเปKนอิสระในการบริหาร (Management Autonomy)

การคลัง (Fiscal Management)

การบริหารงบประมาณ การจัดหารายได

หลักประสิทธิภาพในการจัดสรรงบ (Allocative Efficiency) ความยั่งยืนทางการเงิน (Financial Sustainability)

ที่มา: ปรับปรุงจาก Manor (1995) และ Falleti (2005) มิติการกระจายอํานาจทางการคลัง (Fiscal Dimension) เปKนการปฏิรูปความสัมพันธระหวาง รัฐ บาลระดั บ ชาติ และองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ในเชิ งงบประมาณและการจั ด หาเงิ นรายได เพื่ อใหเกิ ด

-31-

ประสิทธิภาพสูงสุดในการใชสอยทรัพยากรของภาครัฐ (Musgrave, 1958; Oates, 1972) ในการนี้ แหลงรายไดที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นจัดเก็บไดเองเปKนตัวชี้วัดความเปKนอิสระทางดานการคลังของทองถิ่น ไดดีที่สุด (Wibbels, 2004; Fallei, 2005) สํ า หรั บ มิ ติ ก ารกระจายอํ า นาจเชิ ง บริ หาร (Administrative Decentralization) เปK น การกระจายอํานาจและความรับผิดชอบในการใหบริการสาธารณะไปสูองคกรปกครองสวนทองถิ่น (Cohen and Peterson, 1999) โดยใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอิสระในการตัดสินใจนโยบายและจัดสรร ทรั พ ยากรตางๆ ไมวาจะเปK น บุ ค ลากรและงบประมาณใหมี ค วามสอดคลองกั บ ภารกิ จ หนาที่ ที่ ไ ดรั บ การถายโอน (Rondinelli, 1981; Schneider, 2003) ในการนี้ Cohen และ Peterson (1999) ใหทรรศนะ ไววาองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ควรไดรั บ การถายโอนอํ า นาจเชิ ง บริ ห ารในการวางแผนบริ ห ารองคกร การบริหารงบประมาณ การคัด เลือกเจาหนาที่ การจัดทําโครงการและกิจ กรรมตางๆ ตลอดจนการบํารุ ง รักษาสินทรัพยขององคกรปกครองสวนทองถิ่น อยางไรก็ตาม Sudhipongpracha และ Wongpredee (2012) ไดใหทรรศนะวา ความเปKนอิสระขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในเชิงบริ หารนั้นมีหลากหลาย รู ป แบบ โดยไมจํ า เปK น วาทองถิ่ น จะมี อิ ส ระในการบริ ห ารมากขึ้ น ภายหลั ง จากการที่ รั ฐ บาลระดั บ ชาติ ประกาศใชนโยบายการกระจายอํานาจ ในทํ า นองเดี ย วกั น ก็ ยั ง ไมพบหลั ก ฐานเชิ ง ประจั ก ษที่ ชั ด เจนเกี่ ย วกั บ ความเปK น อิ ส ระของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นในการใหบริการสาธารณะดานตางๆภายหลังจากมีกระบวนการกระจายอํานาจ สูชุมชนทองถิ่น (Rondinelli, 1981) ทั้งนี้เปKนผลสืบเนื่องมาจากความไมชัดเจนของกระบวนการกระจาย อํานาจซึ่งแมนักวิชาการทางดานรัฐประศาสนศาสตรจะแบงออกเปKน 3 ลักษณะ (Rondinelli, 1990) ไดแก Deconcentration หมายถึง การกระจายอํานาจในการตัดสินใจเชิงบริหารและการเงิน การคลังไปยังหนวยงานในสังกัดภาครัฐสวนกลางในพื้นที่ที่หางไกลจากเมืองหลวง โดยหนวย งายภาครั ฐ สวนกลางในเขตภู มิภ าคยั ง คงตองอยู ภายใตการบั ง คั บ บั ญ ชาของหนวยงาน สวนกลางในเมืองหลวงเชนเดิม โดยทั่ว ไปมักเปKน การจั ดตั้งหนวยงานซึ่ งเปK นตั วแทนของ หนวยงานภาครั ฐ สวนกลางในระดั บ ภู มิ ภ าคและระดั บ ทองถิ่ น ดวยเหตุ นี้ จึ ง ไมถื อ วา Deconcentration เปKนการถายโอนอํานาจและบทบาทหนาที่จากภาครัฐสวนกลางไปยัง ภาครัฐในชุมชนทองถิ่นอยางแทจริง ยกตัวอยางเชน ระบบผูวาราชการจังหวัดและระบบ ราชการสวนภูมิภาคในประเทศไทยในปVจจุบัน (Ferguson and Chandrasekharan, 2012) Delegation เปKนกระบวนการกระจายอํานาจบริหารกิจการสาธารณะรูปแบบหนึ่งที่เปKน การถายโอนอํ า นาจและหนาที่ รั บ ผิ ด ชอบไปยั งหนวยงานกึ่ งอิ ส ระในภู มิภ าคที่ ยั งคงตอง ปฏิบัติ ตามเกณฑมาตรฐานตางๆที่หนวยงานภาครัฐสวนกลางกําหนด (Gregersen, et al.

-32-

2012) โดยคุณลักษณะเดนของ Delegation คือ การกระจายอํานาจเชิงบริหารอยางเดียว โดยไมเกี่ยวของกับอํานาจการเมืองและบทบาทหนาที่ทางดานการเงินการคลัง (Ferguson and Chandrasekharan, 2012) Devolution เปKนการมอบอํานาจในการตัดสินใจในกระบวนการบริหาร การเมือง และ การจัดการทรัพยากรใหแกองคกรปกครองในระดับชุมชนทองถิ่น แตอยางไรก็ตาม องคกร ปกครองทองถิ่ น ที่ ไ ดรั บ การถายโอนอํ า นาจในรู ป แบบนี้ ก็ ยั ง คงตองรั ก ษามาตรฐานใน การใหบริการสาธารณะที่กําหนดไวโดยหนวยงานภาครัฐสวนกลาง เพียงแตมีอํานาจและ ความเปK น อิ ส ระในการบริ ห ารจั ด การทรั พ ยากรในเขตพื้ น ที่ ชุ ม ชนทองถิ่ น มากยิ่ ง ขึ้ น (Ferguson and Chandrasekharan, 2012) แตทวาก็มีนักวิชาการรัฐศาสตรและรัฐประศาสนศาสตรโตแยงวา Deconcentration ไมใชกระจาย อํานาจที่แทจริง เนื่องจากไมมีการมอบอํานาจในการตัดสินใจใหแกองคกรปกครองหรือชุมชนทองถิ่นอยาง แทจริ ง (Fesler, 1965) นอกจากนี้ ยั งพบอี กวาในบริ บ ทประเทศที่ กํา ลั งพั ฒ นาหลายประเทศซึ่งนํ า เอา หลั กการและแนวคิ ด การกระจายอํ า นาจทางดานสาธารณสุ ขไปปรั บใชอยางเต็ มรู ป แบบ กลั บ กอใหเกิ ด ความไรประสิ ท ธิ ภ าพในการใหบริ การและกอใหเกิ ด ความเหลื่ อมล้ํ า ของคุ ณ ภาพการใหบริ ก ารทางดาน สุขภาพอนามัยในพื้น ที่ชุมชนทองถิ่นที่แตกตางกัน อาทิเชน ปVญ หาทางดานการบริการดานสาธารณสุขใน ประเทศอินโดนีเซียอันเนื่องมาจากการกระจายอํานาจสูระดับ Regency และเทศบาล (Kota) ภายหลัง การลมสลายของรัฐ บาลอดีต ประธานาธิ บดี Suharto อี กทั้ งในกรณี ประเทศกํา ลังพัฒ นาในแอฟริ กาและ ละตินอเมริกาก็พบวาไดเกิดความซ้ําซอนกันของอํานาจหนาที่ขององคกรปกครองทองถิ่นรูปแบบและระดับ ตางๆ อันสงผลใหเกิดความไมมีประสิทธิภาพในการใชทรัพยากรภาครัฐในประเทศเหลานั้น (Gottret and Schieber, 2006) การศึกษาบทบาทหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบตางๆในการจัดการ ดานสุขภาพ เพื่อไมใหเกิดความซ้ําซอนแตกลับเสริมการทํางานรวมกันจึงเปKนประเด็นสําคัญที่ตองศึกษาและ ที่สําคัญตองเขาใจบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในบริบทการกระจายอํานาจดานสุขภาพกอน

การปฏิรูปที่ยังไม,เสร็จสิ้น: การกระจายอํานาจใหแก,ชุมชนทองถิ่นในบริบทประเทศไทย การกระจายอํานาจใหแกชุมชนทองถิ่นถือเปKนกลยุทธสําคัญในการพัฒนาระบบการบริหารจัดการ ภาครัฐที่ธนาคารโลกและองคกรระหวางประเทศตางๆชี้แนะใหประเทศไทยนําไปปฏิบัติเพื่อแกไขปVญหาที่ เกิดขึ้นจากวิกฤติเศรษฐกิจในป| พ.ศ. 2540 นอกจากนี้ ยังถือเปKนประวัติศาสตรหนาใหมสําหรับการเมือง การปกครองไทยที่ ก ระบวนการปฏิ รู ป ภาครั ฐ มี เ ปs า หมายหลั ก คื อ การสรางเสริ ม การมี ส วนรวมของ ภาคประชาชน โดยเฉพาะการมีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจนโยบายสาธารณะในชุมชนทองถิ่น

-33-

การปกครองทองถิ่นไทยก,อนปa พ.ศ. 2537 สํา หรั บ การปกครองทองถิ่ น ไทยถือไดวามีพัฒ นาการเปK น คูขนานไปกั บ ระบอบประชาธิ ปไตยของ ประเทศ (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2553) โดยในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัว รัชกาลที่ 7 ทรงมี พระราชประสงคใหพสกนิ ก รของพระองคเรี ย นรู ที่ จ ะปกครองชุ ม ชนทองถิ่ น ของตนเองเพื่ อ เปK น การวางรากฐานใหแกระบบการปกครองตามครรลองในระบอบเสรีประชาธิปไตย ดังปรากฏในพระราชนิพนธ เรื่อง “ประชาธิปไตยในสยาม (Democracy in Siam)” ความตอนหนึ่งวา ขาพเจาเห็นวาสิทธิเลือกตั้งของประชาชน ควรจะเริ่มตนที่การปกครองทองถิ่นในรูปแบบ เทศบาล ขาพเจาเชื่ อวาประชาชนควรจะมี สิ ท ธิ มี เ สี ย งในกิ จ การของทองถิ่ น เรากํ า ลั ง พยายามใหการศึ กษา เรื่ อ งนี้ แกเขา ขาพเจาเห็ น วาเปK น การผิ ด พลาด ถาเราจะมี การ ปกครองระบบรั ฐ สภากอนที่ ป ระชาชน จะมี โ อกาสเรี ย นรู และมี ป ระสบการณอยางดี เกี่ยวกับการใชสิทธิเลือกตั้งในกิจการปกครองทองถิ่น (สถาบันพระปกเกลา, ไมปรากฏป|ที่ ตีพิมพ, อางใน, บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2553) ทั้งนี้ การปกครองทองถิ่นในประเทศไทยไดปรากฏเปKนรูปธรรมขึ้นภายหลังการตราพระราชบัญญัติ จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 และมีการจัดตั้งเทศบาลเปKนครั้งแรกในป| พ.ศ. 2478 โดยยกฐานะสุขาภิบาล ทั่วประเทศจํ านวน 35 แหงขึ้นเปKนเทศบาล นอกจากนี้ พระราชบัญญั ติจัดระเบียบเทศบาลดังกลาวยั ง กอใหเกิดสภาจังหวัดขึ้นมาเปKนครั้งแรกในป| พ.ศ. 2476 ซึ่งสภาจังหวัดมี บทบาทหนาที่ใหคําปรึกษาแก ขาหลวงประจํ า จั ง หวั ด หลั ง จากป| พ.ศ. 2476 ขอกฎหมายตางๆเกี่ ย วกั บ การปกครองทองถิ่ น ไดรั บ การแกไขเพิ่มเติมเรื่อยมา ในป| พ.ศ. 2498 ไดมีการจัดตั้ง “องคการบริหารสวนจังหวัด (องคการบริหารสวน จังหวัด)” ขึ้นตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบบริหารราชการสวนจังหวัด พ.ศ. 2498 โดย องคการบริหารสวน จังหวัดมีฐานะเปKนนิติบุคคลและเปKนเอกเทศจากหนวยงานราชการสวนภูมิภาค มีภาระหนาที่ในการดําเนิน กิจการบริการสาธารณะตางๆภายในเขตจั งหวัดที่อยู นอกเขตเทศบาล สุขาภิบาล และหนวยการปกครอง ทองถิ่นรูปแบบอื่น รูป แบบการปกครองทองถิ่ น ในรู ป แบบ องคการบริห ารสวนจั งหวั ด และเทศบาลแสดงใหเห็ น ถึ ง บทบาทสํ า คั ญ ของหนวยการปกครองทองถิ่ น ในการลดภาระหนาที่ ข องหนวยงานราชการสวนกลางใน การใหบริ การสาธารณะ ดั งที่ ไดกลาวมาแลวขางตน องคกรปกครองสวนทองถิ่ น สามารถจั ดใหมีบ ริ การ สาธารณะที่สอดคลองกับความตองการของประชาชนไดมีประสิทธิภาพมากกวาหนวยงานภาครัฐสวนกลาง อยางไรก็ตาม ประสิทธิภาพที่กลาวอางถึงจะบังเกิดขึ้นไมไดหากปราศจากความเปKนอิสระของชุมชนทองถิ่น ในการจัดการตนเองและความกระตือรือรนในการมีสวนรวมทางการเมืองทองถิ่นของประชาชน สําหรับใน กรณี ป ระเทศไทยไดมี ก ารรั บ รองสิ ท ธิ พื้ น ฐานของชุ ม ชนทองถิ่ น ในการปกครองตนเองเปK น ครั้ ง แรกใน

-34-

รัฐธรรมนูญฉบับป| พ.ศ. 2511 และถึงแมวาจะเกิดสุญญากาศทางการเมืองการปกครองบอยครั้งในชวง ระยะเวลาตอมาอัน เนื่ องมาจากการปฏิ วั ติรั ฐ ประหารซึ่งมั กจะจบลงดวยการยกรางรัฐ ธรรมนู ญ ฉบั บใหม แตหลั ก การปกครองทองถิ่ น ก็ ไ ดรั บ การบรรจุ ไ วในรั ฐ ธรรมนู ญ หลายฉบั บ โดยเฉพาะรั ฐ ธรรมนู ญ แหง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 พ.ศ. 2538 พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญฉบับปVจจุบัน (พ.ศ. 2550) (รังสรรค ธนะพรพันธุ, 2554) นอกจากนี้ ยังปรากฏเวทีการมีสวนรวมทางการเมืองของภาคประชาชนในระดับที่ต่ํากวาองคการ บริหารสวนจังหวัด โดยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามไดกําหนดใหมี “สภาตําบล” ขึ้นในป| พ.ศ. 2499 และ รัฐบาล ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมชในระหวางป| พ.ศ. 2518-2519 ก็ไดมีนโยบายสงเสริมและพัฒนาสภาตําบล อยางจริงจังเพื่อใหประชาชนมีความตื่นตัวในสิทธิและหนาที่ของตนในการมีสวนรวมทางการเมืองในชุมชน ทองถิ่นของตน อยางไรก็ตาม ดวยสภาพบรรยากาศทางการเมืองที่ไมมีเสถียรภาพทําใหแนวคิดการถายโอน อํานาจไปยังสภาตําบลไมไดรับการสานตอ จวบจนกระทั่งป| พ.ศ. 2537 จึงไดมีการจัดตั้ง “องคการบริหารสวน ตําบล (องคการบริหารสวนตําบล)” ขึ้นซึ่งถือเปKนกฎหนวยงานการปกครองทองถิ่นในระดับตําบลอยางเปKน ทางการ และในเวลาตอมารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ก็ไดตอกย้ําความสําคัญ ของการปกครองทองถิ่นและการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะ การจั ด สรรทรั พ ยากรและงบประมาณเพื่ อ การพั ฒ นาเศรษฐกิ จ และสั ง คมในชุ ม ชนทองถิ่ น (พี ร สิ ท ธิ์ คํานวณศิลป‹ และ ศุภวัฒนากร วงศธนวสุ, 2546) นับตั้งแตการถือกําเนิดขึ้นของหนวยการปกครองทองถิ่นในรูปแบบเทศบาลในป| พ.ศ. 2476 จวบจน ปVจจุบัน การปกครองทองถิ่นไทยมีพัฒนาการอยางกาวกระโดดดังจะเห็นไดชัดจากจํานวนองคกรปกครอง สวนทองถิ่นรูปแบบตางๆ ที่มีอยูกระจัดกระจายทั่วประเทศ จนอาจกลาวไดวาไมมีตารางเมตรใดในประเทศ ไทยที่ไมอยูในหนาที่รับผิดชอบขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งนี้หนวยการปกครองทองถิ่นในประเทศไทย แบงออกไดเปKน 2 ประเภท คือ (1) หนวยการปกครองทองถิ่นรูปแบบพิเศษ (Special Local Government) ไดแก กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา และ (2) หนวยการปกครองทองถิ่นรูปแบบทั่วไป (General-Purpose Local Government) ซึ่งในปVจจุบันตามขอมูลสถิติของกรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น กระทรวงมหาดไทย พบวามีจํานวนองคการบริหารสวนจังหวัด ทั้งสิ้น 76 แหง จํานวนเทศบาล 2,283 แหง (รวมเทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตําบล) และจํานวนองคการบริหารสวนตําบล ทั้งสิ้น 5,492 แหง (ตารางที่ 2.3) ทั้งนี้ อาจกลาวไดวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปKนหนวยงานภาครัฐซึ่งมีสถานะเปKนนิติบุคคลที่มี จํานวนมากที่สุดในบรรดาหนวยงานภาครัฐในประเทศไทย โดยมีจํานวนมากถึง 7,853 แหงทั่วประเทศ โดยที่ โครงสรางการบริหารจัดการภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละประเภทเปKนการจําลองเอาระบบถวงดุล อํานาจ (Checks and Balances) ระหวางฝxายบริหารและฝxายนิติบัญญัติมาไวในระดับรากหญา สําหรับ

-35-

อํานาจฝxายบริหาร ยกตัวอยางเชน การจัดทํา และเสนอขอบัญญัติงบประมาณประจําป| และการบริหารงาน ทรัพยากรบุคคลภายในองคกร เปKนตน ถือเปKนบทบาทหนาที่หลักของนายกองคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งมา จากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน สวนอํานาจฝxายนิติบัญญัติ ไดแก การตั้งกระทูถามประมุขฝxายบริหาร เกี่ยวกับการดําเนินงานในดานตางๆขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และการพิจารณาขอบัญญัติ (กฎหมาย) ตางๆของทองถิ่น เปKนตน ถือเปKนความรับผิดชอบหลักของสภาทองถิ่น ตารางที่ 2.3

รูปแบบและจํานวนองคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศไทย (ขอมูล ณ วันที่ 27 กรกฎาคม 2556) องค&กรปกครองส,วนทองถิ่น

องคการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล เทศบาลนคร (ประชากร 50,000 คนขึ้นไป) เทศบาลเมือง (ประชากร 10,000-50,000 คน) เทศบาลตําบล (ประชากรนอยกวา 10,000 คน) องคการบริหารสวนตําบล องคกรปกครองทองถิ่นรูปแบบพิเศษ (กทม. และพัทยา) รวมทั้งสิ้น ที่มา: สวนวิจัยและพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสราง สํานักพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสราง กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น

จํานวน 76 2,283 30 172 2,081 5,492 2 7,853

วิวัฒนาการและสภาพป(ญหาของการปกครองทองถิ่นไทยยุคหลังปa พ.ศ. 2537 นับตั้งแตการประกาศใชพระราชบัญญัติองคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. 2537 เปKนตนมาสืบเนื่องมา จนถึ งการประกาศใชรั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ. 2540 หนวยงานภาครั ฐ ในประเทศไทยก็ ไดมี แนวนโยบายใน การกระจายอํานาจสูทองถิ่นที่ชัดเจนมากขึ้นกวาในอดีต โดยมีความชัดเจนทั้งใน 3 มิติ (ตารางที่ 2.4) คือ มิติ เชิงกฎหมาย (Legal Dimension) มิติเชิงโครงสรางและพื้นที่รับผิดชอบ (Structural and Territorial Dimension) และมิ ติ เ ชิ งภาระหนาที่ ในการใหบริ การสาธารณะดานตางๆ (Service Responsibilities Dimension)

-36-

สําหรับมิติเชิงกฎหมาย ในระดับอธิปVตยแหงรัฐ รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 (และ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550) ไดกําหนดหลักการและมีเปsาประสงคในการกระจายอํานาจดานสุขภาพดังตอไปนี้ (สงคราม ลีทองดี, ไมปรากฏป|ที่ตีพิมพ) มุงประโยชนสูงสุดตอประชาชน ตองการใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีศักยภาพในระยะ ยาว และเพื่ อใหเกิ ด ระบบบริ การสุ ขภาพที่ มีความเปK น ธรรม เสมอภาค คุ ณภาพดี และมี ประสิทธิภาพ มุงระบบที่ยืดหยุนมีพลวัติ ทําใหมีความยืดหยุนตามสถานการที่เปลี่ยนแปลงไป และเรียนรู จากประสบการณตางๆ เพื่อใหเกิดความยั่งยืนในการพัฒนาสุขภาพ มุงระบบที่มีสวนรวม สรางกลไกและกระบวนการการมีสวนรวมในทุกภาคสวนทั้งสวนกลาง สวนภู มิภ าค สวนทองถิ่ น และภาคประชาชนในทองถิ่ น โดยตั ด สิ น ใจรวมกั น เพื่ อให การถายโอนภารกิจเปKนไปอยางราบรื่นและสอดคลองกับลักษณะเฉพาะทางระบบบริการ สุขภาพ นอกจากนี้ยังมีการรับรองบทบาทหนาที่ดานสุขภาพอนามัยขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในระดับ กฎหมายที่ไดรับความเห็นชอบจากรัฐสภา คือ พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 และพระราชบัญญัติเฉพาะสําหรับองคกรปกครองสวนทองถิ่น แตละประเภท ไดแก พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ. 2540 พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (ฉบับแกไขเพิ่มเติมที่ 13 พ.ศ. 2552) และพระราชบัญญัติองคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. 2537 ในมิติเชิงโครงสรางและพื้นที่รับผิดชอบ (Structural and Territorial Dimension) บทบัญญัติ กฎหมายไดกําหนดประเภทและขอบเขตพื้นที่รับผิดชอบขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อเปKนบรรทัดฐาน ในการจั ด สรรทรั พ ยากรและเงิ น รายไดภาษี โดยมี องคการบริ ห ารสวนจั ง หวั ด ทํ า หนาที่ ค ลายกั บ องคกร ปกครองสวนทองถิ่นสวนบน (Upper-Tier Local Government) ที่รับผิดชอบดูแลพื้นที่ทั้งจังหวัดในภาพรวม ในขณะที่เทศบาลและองคการบริหารสวนตําบลซึ่งเปรียบเสมือนองคกรปกครองสวนทองถิ่นสวนลาง (LowerTier Local Government) มีหนาที่รับผิดชอบเขตพื้นที่ชุมชนทองถิ่นที่มีอาณาเขตเฉพาะโดยเทศบาลแบง ออกไดเปKน 3 ประเภทตามจํานวนประชากร คือ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตําบล สวนองคการ บริหารสวนตําบลนั้นก็แบงออกเปKน 3 ประเภทตามจํานวนประชากรในฐานขอมูลทะเบียนราษฎรเชนกัน สําหรับมิติที่ 3 คือ มิติเชิงภาระหนาที่ในการใหบริการสาธารณะ (Service Responsibilities Dimension) ซึ่ ง ตามพระราชบั ญ ญั ติ กํ า หนดแผนและขั้ น ตอนการกระจายอํ า นาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 ไดกําหนดใหมีคณะกรรมการการกระจายอํานาจสูองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ซึ่ ง อยู ภายใตการบั ง คั บ บั ญ ชาของนายกรั ฐ มนตรี โดยคณะกรรมการดั ง กลาวมี ห นาที่ ใ นการจั ด ทํ า

-37-

แผนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น และแผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจาย อํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งตองไดรับการทบทวนทุก 5 ป|ตามที่กฎหมายกําหนด ทั้งนี้แผนทั้ง สองลวนกําหนดภารกิจหนาที่ที่หนวยงานราชการระดับกระทรวง กรม จะตองถายโอนใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่น โดยมีหลักเกณฑคือ ภารกิจหนาที่ถายโอนมีสวนเกี่ยวของโดยตรงกับสภาพชีวิตความเปKนอยู ของประชาชนโดยตรง และตองไมใชภารกิจหนาที่ที่ตองใชองคความรูและเทคนิคบริหารที่สลับซับซอนมาก ซึ่งมีทั้งสิ้น 6 ดาน ไดแก (1) ดานโครงสรางพื้นฐาน (2) ดานงานสงเสริมคุณภาพชีวิต (3) ดานการจัดระเบียบ ชุมชน/สังคม/การรักษาความสงบเรียบรอย (4) ดานการวางแผน/สงเสริมการลงทุน/พาณิชยกรรมและ การทองเที่ ย ว (5) ดานการบริ ห ารจั ด การและการอนุ รั ก ษทรั พ ยากรธรรมชาติ สิ่ ง แวดลอม และ (6) ดานศิลปวัฒนธรรม/จารีตประเพณี/ภูมิปVญญาทองถิ่น ตารางที่ 2.4

ความชัดเจนในการกระจายอํานาจสูชุมชนทองถิ่นทั้ง 3 มิติ

มิติ มิติเชิงกฎหมาย (Legal Dimension)

รายละเอียด รัฐธรรมนูญ กรอบรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 พระราชบัญญัติ พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่น พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ. 2540 พระราชบัญญัตเิ ทศบาล พ.ศ. 2496 (แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2552) พระราชบัญญัติองคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. 2537

มิติเชิงโครงสรางและ องคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศไทยมี 4 รูปแบบ คือ พื้นที่รับผิดชอบ องคการบริหารสวนจังหวัด (Structural and Territorial เทศบาล (ประกอบไปดวยเทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตําบล) Dimension) องคการบริหารสวนตําบล องคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษ ไดแก กรุงเทพมหานคร และ เมืองพัทยา มิติเชิงภาระหนาที่ในการ ใหบริการสาธารณะ (Service Responsibilities Dimension)

พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 ไดกําหนดใหมีคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่นซึ่งมีหนาที่จัดทําแผนดังตอไปนี้ แผนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น แผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น

-38-

เนื่ องจากงานวิ จั ย นี้ มุงศึ กษาความรู ความเขาใจของประชาชนเกี่ ย วกั บ การปกครองทองถิ่ น ใน 3 ประเด็นหลัก คือ การศึกษา การสาธารณะ และการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งอยูในความรับผิดชอบขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นในปVจ จุบัน ในจุ ดนี้จึงมีความจํา เปKนตองอธิบายกรอบบทบาทภาระหนาที่ ขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นในประเทศไทยตามตัวบทกฎหมายที่เกี่ยวของ เริ่มตนจากภารกิจดานสุขภาพอนามัย และสาธารณสุขที่อยูภายใตการกํากับดูแลของกระทรวงสาธารณสุขไดรับการบรรจุไวในแผนการกระจาย อํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น และแผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่นเชนกัน โดยพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 16-22 ไดกําหนดภารกิจดานสุขภาพอนามัยและสาธารณสุขของ องคการบริ หารสวนจั งหวั ด เทศบาล และ องคการบริห ารสวนตํ าบล ดั งปรากฏในตารางที่ 2.5 โดยมี การจํ า แนกและจั ด ระบบภารกิ จ หนาที่ ข องทองถิ่ น ใหปราศจากความซ้ํ า ซอนในการจั ด ใหบริ ก าร สาธารณะตางๆ ตารางที่ 2.5

อํ า นาจหนาที่ ด านสุ ข ภาพอนามั ย และสาธารณสุ ข ขององคกรปกครองสวนทองถิ่ น ตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจฯ พ.ศ. 2542

อํานาจหนาที่ดานสาธารณสุขและสิ่งแวดลอม การสาธารณสุข การอนามัยครอบครัว การรักษาพยาบาล การจัดใหมีโรงพยาบาลจังหวัด การปsองกันและควบคุมโรคติดตอ การพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชราและผูดอยโอกาส การสงเสริมการกีฬา จัดใหมี/บํารุงรักษาสถานที่พักผอนหยอนใจ (สวนสาธารณะ) ระบบกําจัดมูลฝอย สิ่งปฏิกูลและน้ําเสีย การควบคุมการเลี้ยงสัตว การฆาสัตว รักษาความปลอดภัยและการอนามัยโรงมหรสพและสาธารณสถาน อื่นๆ การปรับปรุงแหลงชุมชนแออัดและจัดการเกี่ยวกับที่อยูอาศัย การรักษาความสะอาดของบานเมือง การจัดการสิ่งแวดลอมและมลพิษตางๆ

เทศบาล/ องค&การบริหาร องค&การบริหาร ส,วนจังหวัด ส,วนตําบล

(ระบบรวม)

(แตละทองถิ่น)

-39-

อํานาจหนาที่ดานสาธารณสุขและสิ่งแวดลอม

เทศบาล/ องค&การบริหาร องค&การบริหาร ส,วนจังหวัด ส,วนตําบล

การควบคุมสุสาน ฌาปนสถาน การสาธารณูปโภค(การจัดหาน้ําอุปโภค/บริโภค) ทั้งนี้ การกระจายอํ า นาจหนาที่ ดานสาธารณสุ ขใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ตั้ งอยู ฐานคติ ที่ วาภารกิจ ขนาดใหญที่ครอบคลุมอาณาบริเ วณกวางขวาง เชน การปsองกั นและควบคุมโรคติดตอก็ควรอยู ภายใตขอบเขตความรับผิดชอบขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในระดับบน (องคการบริหารสวนจังหวัด ) ในขณะที่ภารกิจที่ครอบคลุมอาณาบริเวณจํากัดก็เปKนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในระดับลาง (เทศบาล และ องคการบริ ห ารสวนตํ า บล) เปK น ผู ดํ า เนิ น การ (สํ า นั กงานโครงการพั ฒ นาแหงสหประชาชาติ ป ระจํ า ประเทศไทย, 2552) ขอสังเกตสําคัญเกี่ยวกับบทบาทหนาที่ดานสาธารณสุขของ องคการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล และ องคการบริหารสวนตําบล ในตารางที่ 2.5 คือ กฎหมายไดกําหนดให องคการบริหารสวนจังหวัด มี ห นาที่ รั บ ผิ ด ชอบในการจั ด ใหมี โ รงพยาบาลประจํ า จั ง หวั ด แตทวาในปV จ จุ บั น ก็ ยั ง ไมมี ก ารถายโอน โรงพยาบาลศูนยหรือโรงพยาบาลจังหวัดไปยังองคการบริหารสวนจังหวัดในเขตพื้นที่จังหวัดหนึ่งจังหวัดใด (ศุภวัฒนากร วงศธนวสุ และ ธัชเฉลิม สุทธิพงษประชา, 2556) นอกเหนือไปจากการรักษาพยาบาลและการควบคุมปsองกันโรคติดตอซึ่งจําเปKนตองอาศัยองคความรู และเทคโนโลยีดานการแพทย บทบาทหนาที่ดานสาธารณสุขยังครอบคลุมไปถึงการสงเสริมสุขภาวะอยาง ครบวงจรใหแกประชาชน โดยพระราชบั ญ ญัติ กํา หนดแผนและขั้ น ตอนการกระจายอํา นาจฯ พ.ศ. 2542 มีเจตนารมณใหการเสริมสรางสุขภาะที่ดีเปKนบทบาทหนาที่สําคัญของ เทศบาลและองคการบริหารสวนตําบล อาทิ เ ชน หนาที่ ใ นการปรั บ ปรุ ง แหลงชุ ม ชนแออั ด และการจั ด การเกี่ ย วกั บ ที่ อ ยู อาศั ย การสงเสริ ม กี ฬ า การกําจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล การควบคุมการเลี้ยงสัตว การจัดใหมีและควบคุมการฆาสัตว การรักษา ความปลอดภัยและการอนามัยของโรงมหรสพและสาธารณสถานอื่นๆ เปKนตน (ตารางที่ 2.5) องคกรปกครองสวนทองถิ่นในปVจจุบันยังมีบทบาทหนาที่ดานการศึกษาตามพระราชบัญญัติกําหนด แผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจฯ พ.ศ. 2542 (ตารางที่ 2.6) โดยการกระจายอํานาจดานการศึกษาใหแก ชุ ม ชนทองถิ่ น ถื อ เปK น หั ว ใจสํ า คั ญ ในการเสริ ม สรางความเขมแข็ ง และ “อั ต ลั ก ษณ” ใหแกชุ ม ชนทองถิ่ น ภายหลั งจากที่ ร ะบบการศึ กษาในประเทศไทยถู กครอบงํ าโดยหนวยงานภาครั ฐ สวนกลางเปK น ระยะเวลา มากกวา 1 ศตวรรษ (Dufhues, Theesfeld, Buchenrieder, and Munkung, 2011) บทบาทหนาที่ ดานการศึกษาขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงไมจํากัดแตเพียงการศึกษาขั้นพื้นฐานและระบบการเรียน การสอนในสถานศึกษาเพี ยงอยางเดีย ว แตยังรวมถึงกิจ กรรมการสรางเสริ มอั ตลั กษณทางวั ฒนธรรมของ

-40-

ทองถิ่นดวย อาทิเชน การทํานุบํารุงศิลปวัฒนธรรมและประเพณีอันดีงามของทองถิ่น การฟ••นฟูภูมิปVญญา ทองถิ่นและวิถีชีวิตดั้งเดิมของชุมชน เปKนตน อยางไรก็ตาม พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจฯ พ.ศ. 2542 ก็ไมได ระบุไวอยางชัดเจนวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละประเภทมีบทบาทหนาที่ทางดานการศึกษาอยางไร โดยเฉพาะในประเด็ น เรื่ อ งการถายโอนสถานศึ ก ษาไปยั ง องคกรปกครองสวนทองถิ่ น ควรจะดํ า เนิ น การถายโอนไปยัง องคการบริหารสวนจังหวัด เพียงระดับเดียว หรือควรใหการบริหารจัดการสถานศึกษา เปKนความรับผิดชอบของเทศบาล และ องคการบริหารสวนตําบล โครงสรางการถายโอนอํานาจหนาที่ดาน การศึกษาในปVจจุบันจึงกอใหเกิดความซ้ําซอนกันของภารกิจหนาที่ขององคกรปกครองทองถิ่นประเภทตางๆ ซึ่ งยอมจะสงผลกระทบตอประสิ ทธิ ภ าพในการจั ด สรรงบประมาณ ตลอดจนกระบวนการกํ า กั บ ติ ด ตาม และประเมินผลงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการบริหารจัดการงานดานการศึกษา ตารางที่ 2.6

อํานาจหนาที่ดานการศึกษาองคกรปกครองสวนทองถิ่นตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและ ขั้นตอนการกระจายอํานาจฯ พ.ศ. 2542 อํานาจหนาที่ดานการศึกษา

เทศบาล/ องค&การบริหาร องค&การบริหาร ส,วนจังหวัด ส,วนตําบล

การจัดการศึกษา การบํารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปVญญาทองถิ่น และ วัฒนธรรมอันดีของทองถิ่น การสงเสริมการกีฬา ในทํ า นองเดี ย วกั น กระบวนการกระจายอํ า นาจใหแกชุ มชนทองถิ่ น ที่ เ ริ่ มตนขึ้ น ในป| พ.ศ. 2542 ยังใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปKนกลไกสําคัญในการกําหนดทิศทางการพัฒนาของชุมชน ผานกระบวนการ จัดทําแผนยุทธศาสตรการดําเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และแผนพัฒนาชุมชน โดยตั้งอยูบน พื้นฐานของการมีสวนรวมของภาคประชาชน เพื่อใหการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของชุมชนมีความยั่งยืน และไดรับการยอมรับจากสมาชิกในชุมชน นอกจากนี้แลว องคกรปกครองสวนทองถิ่นยังไดรับบทบาทหนาที่ สําคัญในการสนับสนุนและฝˆกอบรมอาชีพ และการสงเสริมการลงทุนภายในเขตพื้นที่ชุมชน แตทวา การกระจายอํานาจดานการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนก็ประสบกับความซ้ําซอนกันของอํานาจ หนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละระดับ ซึ่งเปKนปVญหาเดียวกันกับการกระจายอํานาจดานการศึกษา สํา หรั บ ประเด็ นความซ้ํ าซอนนี้ (ตารางที่ 2.7) แมวาการมอบหมายใหองคกรปกครองสวนทองถิ่ นเปK น

-41-

ตัวขับเคลื่อนสําคั ญในการสงเสริ มอาชีพใหแกประชาชนจะเปKนกลยุทธที่ ถูกตองตามหลักวาดวยการแกไข ปVญหาความยากจน แตดวยโครงสรางการปกครองทองถิ่นไทยตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอน การกระจายอํ า นาจฯ พ.ศ. 2542 ก็ ทํ า ใหเกิ ด ความซ้ํ า ซอนกั น ของบทบาทหนาที่ ข ององคการบริ ห าร สวนจังหวัด เทศบาล และองคการบริหารสวนตําบล จนกอใหเกิดขอกังขาในประสิทธิผลของกิจกรรมสงเสริม อาชี พใหแกประชาชน ตลอดจนประสิ ทธิ ภ าพและความโปรงใสในการใชสอยเม็ด เงิน งบประมาณภาครั ฐ ในการจั ด กิ จ กรรมสงเสริ ม อาชี พ นอกจากนี้ ยั ง พบขอกั ง วลในศั ก ยภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่ น ประเภทตางๆในการจั ด ทํ า แผนพั ฒ นาชุ ม ชนที่ ส อดคลองกั บ สภาพปV ญ หาที่ แ ทจริ ง ของชุ ม ชน ตลอดจน ความเชื่ อ มโยงของแผนพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุ ม ชนขององคกรปกครองสวนทองถิ่ น ตางๆในเขตพื้ น ที่ จั ง หวั ด เดียวกัน ตารางที่ 2.7

อํ า นาจหนาที่ ด านการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุ ม ชนขององคกรปกครองสวนทองถิ่ น ตาม พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจฯ พ.ศ. 2542

อํานาจหนาที่ดานการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน

เทศบาล/ องค&การบริหาร องค&การบริหาร ส,วนจังหวัด ส,วนตําบล

การจัดทําแผนพัฒนาทองถิ่นของตนเอง การประสานจัดทําแผนพัฒนาจังหวัดตามระเบียบที่คณะรัฐมนตรี กําหนด การสนับสนุนองคกรปกครองสวนทองถิ่นอื่นในการพัฒนาทองถิ่น การสงเสริม การฝˆก และประกอบอาชีพ การพาณิชย และการสงเสริมการลงทุน การทํากิจการไมวาจะดําเนินการเองหรือรวมกับบุคคลอื่นหรือจาก สหการ การจัดตั้งและดูแลตลาดกลาง จากที่ไดกลาวมาทั้งหมด จะพบวาแมการกระจายอํานาจดานตางๆใหแกชุมชนทองถิ่นจะเปKนหัวใจ สํ า คั ญ ของกระบวนการปฏิ รู ป ภาครั ฐ ตามหลั กการบริ ห ารจั ด การภาครั ฐ แนวใหมก็ ต าม แตทวานั บ ตั้ งแต ป| พ.ศ. 2540 เปKนตนมา การถายโอนภารกิจหนาที่ในการใหบริการสาธารณะดานตางๆก็ยังคงไมเปKนไปตาม หลั ก ความเปK น อิ ส ระของชุ ม ชนทองถิ่ น และหลั ก การมี ส วนรวมทางการเมื อ งของภาคประชาชน แมวา กระบวนการกระจายอํานาจใหแกชุมชนทองถิ่นและการมีสวนรวมของทุกภาคสวนในสังคมในกระบวนการ การเมื อ งการปกครองจะเปK น กระแสหลั ก แหงการปฏิ รู ป สั ง คมของประชาคมโลกก็ ต าม โดยตนแบบ

-42-

การเสริ มสรางความเขมแข็ ง ของระบอบประชาธิ ปไตยจากรากฐานของสั ง คมซึ่ ง ก็ คือ ภาคประชาชนนั้ น จําเปKนตองอาศัยหนวยการปกครองทองถิ่น หรือ องคกรปกครองสวนทองถิ่น เปKนตัวเชื่อมประสานระหวาง หนวยงานภาครัฐสวนกลางไปยังภาคประชาชน อยางไรก็ตาม แมวารูปแบบและขั้นตอนการถายโอนอํานาจหนาที่จากหนวยงานภาครัฐสวนกลาง ไปยั ง องคกรปกครองสวนทองถิ่ น ในปV จ จุ บั น จะยั งคงมี ปV ญ หาที่ ต องแกไขและพั ฒ นาตอไป แตก็ มี อ งคกร ปกครองสวนทองถิ่นในหลายพื้นที่ที่ประสบความสําเร็จในการสงเสริมการมีสวนรวมของภาคประชาชนใน กระบวนการตั ด สิน ใจนโยบายหลากหลายรู ป แบบ ยกตัว อยางเชน กระบวนการจั ดทํ ารางขอบั ญญั ติห รื อ เทศบั ญ ญั ติ ง บประมาณรายจายประจํ า ป| ที่ มี การทํ า ประชาคม หรื อ แมแตการใหภาคประชาชนเขาไปมี สวนรวมในกระบวนการจัดซื้อจัดจางและตรวจรับพัสดุขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เปKนตน ทั้ งนี้ ถึ งแมคณะกรรมการปฏิ รู ป ประเทศ (คปร.) จะเสนอใหรั ฐ เรงรั ด การกระจายอํ า นาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่ น มากขึ้ น (สํ า นั กงานปฏิ รู ป , 2554) แตการกระจายอํ า นาจอยางสุ ดโตงก็ ไมใช หนทางที่ ส มบู ร ณแบบสํ า หรั บ การแกไขปV ญ หาความขั ด แยงทางการเมื องและปV ญ หาความเหลื่ อมล้ํ า ทาง ดานเศรษฐกิจระหวางเมืองและชนบทในประเทศไทย เนื่องจากในทายที่สุดแลว การกระจายอํานาจใหแก ชุมชนทองถิ่ นไมใชเปsา หมายสูงสุด ของกระบวนการปฏิรู ปภาครัฐ แตเปsา หมายนั้น ก็คือความเขมแข็ งของ ภาคประชาชนในการขั บ เคลื่ อ นกลไกนโยบายสาธารณะใหตอบโจทยปV ญ หาของสั ง คมไดอยางถู ก ตอง อยางไรก็ตาม การมีสวนรวมของภาคประชาชนจะชวยเพิ่มพูนคุณภาพของการปกครองทองถิ่นอยางมีนัยยะ สําคัญไดก็ตอเมื่อสมาชิกทุกภาคสวนในชุมชนมีความรูความเขาใจในความสําคัญของการปกครองทองถิ่นและ บทบาทหนาที่ของตนเองในฐานะภาคีหุนสวนสําคัญของระบอบประชาธิปไตย

มิติดานการเมืองของการกระจายอํานาจ: ความรูความเขาใจของภาคประชาชนเกี่ยวกับ การปกครองทองถิ่น แมวาการปกครองทองถิ่นไทยจะมีพัฒนาการที่เดนชัดภายหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และถึงแมจะมี ช องทางใหภาคประชาชนเขารวมเสนอขอบัญ ญั ติ ทองถิ่น และยื่ น คํ ารองเพื่ อถอดถอนคณะ ผู บริ ห ารหรื อ สมาชิ กสภาทองถิ่ น ตามบทบั ญ ญั ติ แหงรั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ. 2550 แตในทางปฏิ บั ติ ก็ยั ง พบวา กระบวนการกระจายอํานาจใหแกชุมชนทองถิ่นยังไมไดเปKนไปตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ ในหลายกรณี องคกรปกครองสวนทองถิ่ น ไมไดปฏิ บั ติ ห นาที่ เ ปK น ตั ว เชื่ อมระหวางหนวยงานภาครั ฐ ระดั บ อื่ น ๆและภาค ประชาชน เนื่องจากถูกโครงสรางองคกรแบบ Bureaucracy ซึ่งเต็มไปดวยระเบียบขั้นตอนมากมายที่ขัดขวาง กระบวนการมีสวนรวมของภาคประชาชน (ไททัศน มาลา, 2554) ในขณะเดียวกันก็ยังพบวาองคกรปกครอง สวนทองถิ่ น หลายแหงกลายเปK น สนามประลองกํ า ลั ง ของกลุ มการเมื อ งและพรรคการเมื อ งระดั บ ชาติ โดยเฉพาะในการเลื อ กตั้ ง นายกองคการบริ ห ารสวนจั ง หวั ด และสมาชิ ก สภาองคการบริ ห ารสวนจั ง หวั ด

-43-

ในหลายจังหวัด พบวาไมมีผูสมัครรับเลือกตั้งหนาใหมคนใดเลยที่เปKนอิสระจากนักการเมืองระดับชาติอยาง แทจริง (อัชกรณ วงศปรีดี, 2552) นอกจากนี้ นั ก วิ ช าการทางดานการเมื อ งการปกครองยั ง คนพบปV ญ หาที่ เ กี่ ย วของกั บ ความรู ความเขาใจในบทบาทหนาที่ของตนเองของภาคประชาชน ผูบริหารทองถิ่น ผูนําชุมชน ตลอดจนบุคลากรใน องคกรปกครองสวนทองถิ่น ในสวนนี้จะเปKนการวิเคราะหทฤษฎีที่เกี่ยวของกับความรูความเขาใจทางดาน การเมื อ งและการปกครองทองถิ่ น โดยตั้ ง อยู บนฐานคติ ที่ ว าความรู ความเขาใจเปK น พื้ น ฐานสํ า คั ญ ของ “ทัศนคติ” ของปVจเจกบุคคลตอการเมืองการปกครองทองถิ่น และในทายที่สุด “ทัศนคติ” ยอมสงผลโดยตรง ตอรูปแบบพฤติกรรมทางการเมืองของประชาชน โดยเฉพาะอยางยิ่งรูปแบบการมีสวนรวมทางการเมืองของ ประชาชนในชุมชนทองถิ่นซึ่งถือไดวาเปKนปVจจัยแหงความสําเร็จของกระบวนการกระจายอํานาจใหแกชุมชน ทองถิ่ น ตามแนวทางการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหมที่ เ นนภาคประชาชนและชุ มชนเปK น ศู น ยกลาง การพัฒนา ความรูความเขาใจ ทัศนคติ และพฤติกรรมการเมือง Thomas Jefferson ประธานาธิบดีคนที่ 3 ของประเทศสหรัฐอเมริกากลาวไววา “The basis of [our] government being the opinion of the people, the very first object should be to keep that right.” (รากฐานของรัฐบาลคือสิทธิในการแสดงความคิดเห็นของประชาชน หนาที่ของรัฐที่สําคัญที่สุด คือการรักษาสิทธินั้น)” ซึ่งเงื่อนไขสําคัญที่ทําใหการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองหรือการมีสวนรวมของ ประชาชนกอใหเกิดคุณประโยชนสูงสุดตอระบอบประชาธิปไตยไดนั้นก็คือความตระหนักรูของประชาชนใน บทบาทหนาที่พลเมืองในระบอบประชาธิปไตย ตลอดจนความรูความเขาใจในกลไกการแสดงความรับผิดชอบ ในการปกครอง (Administrative Accountability) แนวคิดดังกลาวไดรับการยอมรับวาเปKนแกนหลักของ กระบวนการพัฒนาระบบการเมืองการปกครองมานับตั้งแตยุคสมัยของ Plato และ Aristotle นักปรัชญา การเมืองชาวกรีก (Galston, 2001) ในทํานองเดียวกัน การที่ประชาชนมีความรูความเขาใจในบทบาทหนาที่ พลเมืองก็ถือเปKนรากฐานที่สําคัญของการปกครองทองถิ่น (United Nations Human Settlements Program, 2005) ในการนี้ Meira Levinson (2005) ไดชี้ใหเห็นถึงความสัมพันธระหวางความรูความเขาใจ ทัศนคติ และพฤติกรรมทางการเมืองของครูและนักเรียนในโรงเรียนในประเทศสหรัฐอเมริกาที่ยังคงมีการเหยียดสีผิว ของนั ก เรี ย นในทางปฏิ บั ติ อ ยู ถึ ง แมวาศาลสู ง สุ ด ของประเทศจะพิ พ ากษาใหนโยบายดั ง กลาวขั ด ตอ รั ฐ ธรรมนู ญ เมื่ อ ชวงป| ท ศวรรษ 1960s แลวก็ ต าม โดยที่ ค วามรู ความเขาใจทางการเมื อ ง (Political Knowledge) ทัศนคติทางการเมือง (Political Attitude) และพฤติกรรมทางการเมือง (Political Behavior) ลวนแลวแตเปKนองคประกอบที่สําคัญของ “วัฒนธรรมทางการเมือง (Political Culture)” ซึ่ง Almond and

-44-

Verba (1965) ไดใหทรรศนะไววาเปKนตัวบงชี้ที่สําคัญของแนวโนมการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง ตลอดจน เสถียรภาพของโครงสรางการเมืองการปกครองของประเทศ การสรางเสริ ม “วั ฒ นธรรมทางการเมื อ ง (Political Culture)” และ “วั ฒ นธรรมความเปK น พลเมือง (Civic Culture)” ผานระบบการศึกษาขั้นพื้นฐานและกระบวนการสังคมกรณ (Socialization Process) จึงมีความสําคัญยิ่งตอเสถียรภาพและคุณภาพของการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเปKนระบบที่ตองพึ่งพาอาศัยกลไกการแสดงความรับผิดชอบ (Accountability Mechanisms) และกลไก การตรวจสอบถวงดุล (Checks and Balances) (Easton and Dennis, 1969; Pateman, 1971) ทั้งนี้ จากพระราชดํารัสของพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัว รัชกาลที่ 7 ตามที่ไดอางถึงในขางตน ระบอบ ประชาธิ ป ไตยจะมี ค วามเขมแข็ ง ไดก็ ต อเมื่ อ การปกครองทองถิ่ น มี ค วามเขมแข็ ง และการเสริ ม สราง ความเขมแข็งของการปกครองทองถิ่นนั้นจําเปKนตองอาศัยการใหขอมูลขาวสารที่ถูกตองเกี่ยวกับการปกครอง ทองถิ่นแกสมาชิกทุกภาคสวนในชุมชนทองถิ่น เพื่อใหประชาชน ทั้งที่เปKนพลเมืองธรรมดาสามัญ ขาราชการ ในองคกรปกครองสวนทองถิ่น และนักการเมืองทองถิ่นมีทัศนคติที่เปKนบวกตอแนวคิด “การจัดการตนเอง” ของชุมชน (Tomasi, 2001) แนวคิดเกี่ยวกับความสัมพันธระหวาง “ความรูความเขาใจ” “ทัศนคติ” และ “พฤติกรรม” ในทาง รัฐศาสตรและรัฐประศาสนศาสตรสอดรับกับทฤษฎี Cognitive Dissonance ในสาขาวิชาจิตวิทยาสังคม โดยทฤษฎีดังกลาวมองวาการรับรูขอมูลขาวสารของปVจเจกบุคคลสงผลกระทบโดยตรงตอประสบการณใน วิถีชีวิตประจําวัน ในการนี้ หากประสบการณนั้นเปKนประสบการณที่กอใหเกิดความสุขและความสบายใจ ก็ ย อมทํ า ใหบุ ค คลนั้ น มี ทั ศ นคติ ต อสถานที่ ห รื อ สิ่ ง ที่ ก อใหเกิ ด ประสบการณที่ เ ปK น บวก ในทางกลั บ กั น หากประสบการณในวิถีชีวิตประจําวันกอใหเกิดความทุกขรอนไมสบายใจ บุคคลนั้นก็ยอมตองการหลีกเลี่ยง สถานที่ สถานการณ หรือสิ่งที่ทําใหเกิดประสบการณที่ไมพึงประสงค (Festinger, 1957; Bem, 1972; Fazio, Zanna, and Cooper, 1977) สาระสําคัญดังกลาวของทฤษฎี Cognitive Dissonance ชี้ใหเห็นถึง ความจํ าเปK นของ “การรั บรู (Perception)” และ “ความเขาใจ (Understanding)” ในดานการเมือง การปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันจะสงผลตอ “ทัศนคติ (Attitude)” และ “พฤติกรรม (Behavior)” ทางการเมืองตามลําดับ (ภาพที่ 2.1)

ภาพที่ 2.1 ความสั ม พั น ธระหวาง “ความรู ความเขาใจ” “ทั ศ นคติ ” และ “พฤติ ก รรม” ตามทฤษฎี Cognitive Dissonance ของสาขาวิชาจิตวิทยาสังคม

-45-

นอกจากนี้ ทฤษฎี Cognitive Dissonance ยังชี้ใหเห็นวาสมาชิกในสังคมไมจําเปKนตองมีกระบวนการ รับรูและความรูความเขาใจในเรื่องเดียวกันที่ตรงกันเสมอไป ในทํานองเดียวกัน ประชาชนพลเมือง ผูบริหาร ทองถิ่ น และขาราชการในองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ก็ ไ มจํ า เปK น ตองมี ค วามรู ความเขาใจในการเมื อ ง การปกครองทองถิ่น ที่สอดคลองกัน ดวยเหตุนี้ จึงทํ าใหมีความจํา เปKน ตองศึกษาวิ จัยความรูความเขาใจที่ แตกตางกันดังกลาวของสมาชิกทุกภาคสวนในชุมชนทองถิ่น เพื่อประกอบการพิจารณาของหนวยงานภาครัฐ ที่เกี่ยวของ ตลอดจนสถาบันการศึกษาและองคกรภาคประชาสังคมในการพัฒนาและสงเสริมการปกครอง ทองถิ่นตอไปในอนาคต ความเชื่อมโยงระหว,างความรูความเขาใจในดานการเมืองการปกครองและพฤติกรรมการเมือง นั กวิ จั ย ทางดานรั ฐ ศาสตรไดพยายามแสวงหาหลั กฐานเชิ งประจั กษเพื่ อชี้ ใ หเห็ น วาการรั บ รู และ ความรูความเขาใจในระบบการเมืองการปกครอง (โดยเฉพาะความรู ความเขาใจในกระบวนการตัด สินใจ นโยบายสาธารณะ) สามารถอธิ บ ายพฤติ ก รรมการแสดงออกทางการเมื อ งไดอยางชั ด เจน (Anderson, Heath, and Sinnott, 2001) โดยที่ประชาชนในประเทศที่พัฒนาแลวซึ่งระบบการศึกษาขั้นพื้นฐานมี การปลูกฝVงคานิยมความเปKนพลเมืองในระบอบประชาธิปไตยจะมีพฤติกรรมการแสดงออกและการมีสวนรวม ทางการเมืองที่มีคุณภาพมากกวาประชาชนในประเทศกําลังพัฒนาซึ่งระบบการศึกษาขั้นพื้นฐานไมสามารถ ปลูกฝVงคานิย มความเปKน พลเมืองไดอยางมีป ระสิ ทธิ ภาพ โดยความแตกตางระหวางประเทศที่พัฒนาแลว และประเทศกําลังพัฒนาจะเห็นไดชัดจากรูปแบบพฤติกรรมการไปใชสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติและ ผูบริหารประเทศของพลเมืองผูมีสิทธิเลือกตั้งตามกฎหมายในแตละประเทศ (Milner, 2008) ในการนี้ การรั บ รู ขอมู ล ขาวสารเกี่ ย วกั บ พฤติ ก รรมของนั ก การเมื อ งและความรู ความเขาใจในนโยบายของ พรรคการเมืองยอมสงผลกระทบโดยตรงตอทัศนคติของประชาชนตอระบบการเมืองการปกครอง และยังเปKน ตัวแปรสําคัญที่อธิบายผลการเลือกตั้งและพลวัติทางการเมืองในแตละประเทศดวย อยางไรก็ ต าม ในปV จ จุ บั น กลั บ พบปV ญ หาความวุ นวายทางการเมื อ งในประเทศที่ พั ฒ นาแลว เชนเดี ย วกั น ดั งจะเห็ น ไดจากการชุ มนุ มประทวงของกลุ มสมาชิ ก สหภาพแรงงานในประเทศฝรั่ งเศสและ การชุมนุมประทวงเพื่อตอตานระบบเศรษฐกิจทุนนิยมโดนกลุม Occupy Wall Street ในประเทศ สหรัฐอเมริกา ในขณะเดียวกันประเทศกําลังพัฒนาก็ประสบกับปVญหาความวุนวายทางการเมืองที่ไดขยาย วงกวางไปเปKน ความขั ดแยงทางการเมือในหลายกรณี อาทิเ ชน ปVญ หาความไมสงบทางการเมื องอัน เนื่ อง มาจากการชุมนุมประทวงของกลุม Muslim Brotherhood ในประเทศอียิปต และปVญหาความขัดแยงทาง การเมื อ งในประเทศไทยระหวางกลุ มพั น ธมิ ต รประชาชนเพื่ อ ประชาธิ ป ไตย (พธม.) และกลุ มแนวรวม ประชาธิปไตยตอตานเผด็จการ (นปช.) เปKนตน จากการศึกษาแนวโนมการใชสิทธิเลือกตั้งของชาวแคนาดา ตลอดระยะเวลา 20 ป|ที่ผานมาของ Blais, Gigengill, Nadeau, and Nevitte (2002) พบวาจํานวนผูใชสิทธิ เลือกตั้งในการเลือกตั้งทั่วไปของประเทศแคนาดามีจํานวนลดลงจากรอยละ 75 ของผูที่มีสิทธิเลือกตั้งทั้ง

-46-

ประเทศในป| ค.ศ. 1988 เหลือเพียงรอยละ 61 ในป| ค.ศ. 2000 และยังมีแนวโนมที่จะลดลงอีกในการเลือกตั้ง ทั่วไปในอนาคต ทั้งนี้ Blais, et al. (2002) มองวาแนวโนมในลักษณะดังกลาวเปKนผลสืบเนื่องมาจากการที่ คนรุนใหมในประเทศแคนาดาขาดความรูความเขาใจในความสํ าคัญของการใชสิทธิเ ลือกตั้ง ผลการวิจัย นี้ สอดคลองกับคําอธิบาย ของ Galston (2001) และ Claes, Hooghe, and Stolle (2009) ที่มองวาระบบ การศึกษาในปVจจุบันใหความสําคัญในเรื่องบทบาทหนาที่ของพลเมืองในระบอบประชาธิปไตยนอยกวาระบบ การศึกษาในอดีตที่ผานมา นอกเหนือจากนี้ ดวยสังคมสมัยใหมยังเนนความเปKนอัตตบุคคล (Individualism) มากกวาความเปKน หมูคณะ (Collectivism) คานิยมของสังคมสมัยใหมจึงใหความสําคัญกับกับการแสวงหาอรรถประโยชนของ ปVจเจกบุคคล (Individual Utility Maximization) มากกวาการเกื้อกูลซึ่งกันและกันของสมาชิกในสังคม อีกทั้งนโยบายของพรรคการเมื องตางๆในปV จจุ บัน ก็ ไมอยู ในความสนใจของกลุมคนรุนใหมและมั กจะไมมี ความสอดคลองกับสภาพปVญหาที่แทจริงของสังคม (Milner, 2008) ดวยเหตุนี้จึงทําใหคนรุนใหมปฏิเสธหรือ ไมมีความสนใจที่จะรับรูและรับฟVงขอมูลเกี่ยวกับการเมืองการปกครอง และทายที่สุดก็ไมตองการมีสวนรวม ในกิ จ กรรมทางการเมื องซึ่ งเปK น สิ ทธิ อัน ชอบธรรมตามกฎหมาย ในจุ ด นี้ เ องชี้ ใหเห็ น ชั ด ถึ งความเชื่ อมโยง ระหวางความรูความเขาใจทางการเมืองและรูปแบบพฤติกรรมทางการเมืองของประชาชนพลเมือง และเมื่อ พิจารณาความสัมพันธดังกลาวในบริบทการปกครองทองถิ่นก็จะพบวาความรูความเขาใจของประชาชนใน บทบาทหนาที่ ของหนวยการปกครองทองถิ่ น นโยบายของผูบริ หารทองถิ่น ตลอดจนกลไกการตรวจสอบ ถวงดุ ล อํ า นาจหนาที่ ข องผู ปกครองทองถิ่ น ลวนแลวแตเปK น ตั ว ชี้ วั ด คุ ณ ภาพการปกครองทองถิ่ น โดยหากประชาชนมีความรูความเขาใจในนโยบายของผูบริหารทองถิ่นก็จะสามารถมองและประเมินไดวา ผู บริ ห ารทองถิ่ น ไดปฏิ บั ติ หนาที่ ต ามนโยบายที่ ใ ชในระหวางการหาเสี ย งเลื อกตั้ งหรื อไม และถาหาก ประชาชนสามารถที่ จ ะขยายผลการประเมิ น ผลการปฏิ บั ติ ห นาที่ ข องผู บริ ห ารทองถิ่ น ไปสู กระบวนการ ตรวจสอบหรื อ ถอดถอนผู บริ ห ารทองถิ่ น ตามขั้ น ตอนที่ ก ฎหมายกํ า หนด ก็ ถื อ วาเปK น การแสดงออกทาง การเมืองที่เปKนไปตามสิทธิอํานาจอันชอบธรรมของประชาชนในฐานะพลเมืองในระบอบประชาธิปไตย เมื่อพิจารณาพฤติกรรมการเลือกตั้งในประเทศไทยจะพบวา แมการใชสิทธิเลือกตั้งของประชาชน ที่มีสิทธิในการเลือกตั้งตามกฎหมายจะไมลดนอยลงในชวงระยะเวลาหลายป|ที่ผานมาก็ตาม แตก็พบวาการใช สิทธิเลือกตั้งของประชาชนมีอัตราที่คงที่และยังคงต่ํากวาอัตราการใชสิทธิเลือกตั้งของประชาชนในประเทศ เพื่อนบาน อาทิเชน กัมพูชา และพมา เปKนตน ดังจะเห็นไดจากสถิติการใชสิทธิเลือกตั้งของประชาชนในเขต จังหวัดกําแพงเพชรมีอัตราสวนคงที่ที่รอยละ 60 ของจํานวนผูมีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมดในการเลือกตั้งทั่วไปในป| พ.ศ. 2549 และ พ.ศ. 2554 (ลัดดา งามโสภา, 2554) ซึ่งชี้ใหเห็นถึงปVญหาเกี่ยวกับพัฒนาการของโครงสราง การเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของประเทศไทย โดยนับตั้งแตการเปลี่ยนแปลงการปกครอง จากระบอบสมบู ร ณาญาสิ ทธิ ร าชยเปK น ระบอบประชาธิ ป ไตยอั น มี พ ระมหากษั ต ริ ย ทรงเปK น พระประมุ ข

-47-

ก็พบวาพรรคการเมืองในประเทศไทยไมไดมีลักษณะโครงสรางพรรคและบทบาทหนาที่ดังเชนพรรคการเมือง ในประเทศที่พัฒนาแลว เนื่องจากแตละพรรคไมไดมุงเนนชัยชนะในการเลือกตั้งดวยนโยบาย แตกลับพึ่งพา อาศัยเครือขายหัวคะแนน (Vote Canvasser Network) และกลุมกอนทางการเมือง (Political Faction) ใน แตละจังหวัดในการรวบรวมจํานวนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรในการจัดตั้งรัฐบาล (Ockey, 1994; 2003; McCargo, 1997) จึงทําใหการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรในประเทศไทยในแตละครั้งลวนแลวแต ประสบกับปVญหาการประพฤติผิดกฎหมายการเลือกตั้งของผูสมัครรับเลือกตั้งและกลุมผูสนับสนุน อาทิเชน การซื้ อ สิ ท ธิ ข ายเสี ย ง และการขมขู ผู สมั ค รฝx า ยตรงขาม เปK น ตน (Hicken, 1998) กอปรกั บ การที่ ภาคประชาชนไมมีความกระตือรือรนในการรับรูขอมูลขาวสารเกี่ยวกับการเมืองการปกครอง เหตุปVจจัยตางๆ เหลานี้ลวนแลวแตทําใหวิวัฒนาการของระบอบประชาธิปไตยในประเทศไทยเปKนไปอยางเชื่องชาและไมมี เสถียรภาพ (Bunbongkarn, 2013) และในทายที่สุด การทุจริตคอรัปชั่นของนักการเมือง ความออนแอของ ระบบพรรคการเมือง ตลอดจนความไมกระตือรือรนของภาคประชาชนในกิจการบานเมืองก็กลายเปKนชนวน เหตุใหเกิด การปฏิวัติรัฐประหารจํานวนหลายครั้งในหนาประวัติศาสตรยุคใหมของประเทศไทย นอกจากนี้ ปVจจัยที่สงผลตอกระบวนการเรียนรูทางการเมืองของภาคประชาชนก็คือการปฏิบัติหนาที่ ของสื่อมวลชนซึ่งมีบทบาทสําคัญในการนําเสนอขอมูลขาวสารที่ถูกตองและเปKนกลางเพื่อใหประชาชนไดรับ ทราบถึงกระบวนการทางการเมืองที่สงผลกระทบโดยตรงตอชีวิตประจําวันของประชาชน อยางไรก็ตาม ขอมู ล เกี่ ย วกั บ การเมื อ งการปกครองจากสื่ อ มวลชนรู ป แบบตางๆ อาจกอใหเกิ ด ความเหลื่ อ มล้ํ า หรื อ ความแตกตางทางดานการรับรูทางการเมืองของประชาชนที่มีระดับการศึกษาและสถานภาพทางเศรษฐกิจ และสังคม (Socio-Economic Status: SES) แตกตางกัน (Tichenor, Donohue, and Olien, 1970) ใน ประเด็นนี้สอดคลองกับผลการศึกษาของ Shaker (2008) ซึ่งพบวาการที่ประชาชนจะมีการรับรูหรือความรู ความเขาใจเกี่ยวกับการเมืองการปกครองทองถิ่นมากนอยเพียงใด สวนหนึ่งนั้นขึ้นอยูกับลักษณะของขอมูล ขาวสารและการนําเสนอขอมูลขาวสารของสื่อมวลชนในทองถิ่น และอีกสวนหนึ่งขึ้นอยูกับตัวประชาชนเอง ในการเลือกบริโภคสื่อ (Vreese and Boomgaarden, 2006) นอกเหนือไปจากบทบาทหนาที่ในการเผยแพรขอมูลขาวสารเกี่ยวกับการเมืองการปกครองทองถิ่น ใหแกประชาชนแลว สื่อมวลชนยั งเปK น กลไกสํา คั ญในการตรวจสอบและรายงานผลสั มฤทธิ์ ในการปฏิ บั ติ หนาที่ของผูบริหารทองถิ่น ซึ่งในการปฏิบัติหนาที่ในการตรวจสอบดังกลาวของสื่อมวลชนจะเปKนเครื่องดึงดูด ความสนใจของประชาชนในเรื่องราวเกี่ยวกับการเมืองการปกครองทองถิ่นไดอีกดวย ดังนั้นจึงอาจกลาวไดวา สื่อมวลชนเปKนตัวละครสําคัญในกระบวนการพัฒนาและเสริมสรางความเขมแข็งใหแกการเมืองการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตยในชุมชนทองถิ่น แตอยางไรก็ตาม สื่อมวลชนทองถิ่นในประเทศไทยกลับไมไดปฏิบัติ หนาที่ดังกลาวอยางจริงจัง (Ruangwicha, Kamnuansilpa, and Wongthanavasu, 2013) การรับรูขอมูล ขาวสารและรายละเอียดอื่นๆเกี่ยวกับการเมืองการปกครองทองถิ่นของประชาชนจึงเปKนผลสืบเนื่องมาจาก

-48-

ปฏิ สั ม พั น ธในหมู ประชาชนดวยกั น เอง ตลอดจนความสั ม พั น ธในเชิ ง โครงสรางระบบอุ ป ถั ม ภระหวาง ประชาชนและนักการเมือง ขาราชการ หรือผูมีอิทธิพลในชุมชน ประเด็ น ที่ ต องพิ จ ารณาคื อ การเมื อ งการปกครองทองถิ่ น ในประเทศไทยมี จุ ด กํ า เนิ ด ในรั ช สมั ย พระบาทสมเด็ จ พระจุ ล จอมเกลาเจาอยู หั ว สื บ เนื่ อ งเรื่ อ ยมาจวบจนถึ ง การปฏิ รู ป ภาครั ฐ ตามแนวทาง การบริหารกิจการสาธารณะแนวใหมในชวงป| พ.ศ. 2540 ที่มุงเนนการกระจายอํานาจใหแกชุมชนทองถิ่น มากยิ่ ง ขึ้ น แตทวากระบวนการปฏิ รู ป ภาครั ฐ ระลอกที่ ผ านมาลวนเปK น ไปในลั ก ษณะบนลงลางโดย ที่ ป ระชาชนเปK น ไดแตเพี ย ง “ผู สั งเกตการณ” ไมไดเปK น “ผู ขั บ เคลื่ อน” กระบวนการปฏิ รู ป การเมื อ ง การปกครองทองถิ่น (Sudhipongpracha, 2013) อยางแทจริง ซึ่งก็เปKนไปในทํานองเดียวกันกับวิวัฒนาการ ของระบอบประชาธิปไตยของประเทศไทย ผลกระทบที่ตามมาคือ ภาคประชาชนมีความออนแอ โดยเฉพาะใน เรื่ องความรู ความเขาใจเกี่ ย วกั บ กลไกของระบบการเมื องการปกครองที่ เ นนประชาชนเปK น จุ ด ศู น ยกลาง อีกทั้งยังมีพฤติกรรมการแสดงออกทางการเมืองที่เต็มไปดวยความรุนแรงและการทุจริตคอรัปชั่นจนกอให เกิดขอกังขาวาการปกครองทองถิ่น (รวมทั้งระบอบประชาธิปไตย) มีความเหมาะสมและสอดคลองกับวิถีชีวิต และวัฒนธรรมของผูคนในสังคมไทยหรือไม เนื่ องจากกระบวนการปฏิ รู ป ภาครั ฐ ที่ ผ านมาถู กตั ด สิ น และขั บ เคลื่ อนโดยกลุ มชนชั้ น ปกครองใน เขตกรุงเทพมหานคร ผลพวงของการปฏิรูปอันไดแกการปกครองทองถิ่นจึงไมไดซึมซับเขาไปในโครงสราง สังคมและวิถีชีวิตของผูคนในชุมชนทองถิ่นไทย เมื่อเปKนเชนนี้บุคคลผูที่ทํางานหรือเกี่ยวของกับการปกครอง ทองถิ่นของไทยจึงกาวเขาสูตําแหนงทางการบริหารภายใตโครงสรางของระบบราชการที่ใหความสําคัญแก อํานาจในฐานะ “ผูปกครองประชาชน” มิใชในฐานะ “ผูรับใชประชาชน” นักการเมืองและผูบริหารทองถิ่น ตลอดจนขาราชการทองถิ่ น ตางก็ มองวาตนเองอยู ในระบบราชการที่ มีค วามสั มพั น ธ มี ค วามใกลชิ ด และ รั บ ผิ ด ชอบตอขาราชการในระดั บ สู ง ของกระทรวงมหาดไทย เชน รั ฐ มนตรี ว าการกระทรวงมหาดไทย ที่ปรึกษารัฐมนตรี ปลัดกระทรวง อธิบดีกรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น และผูวาราชการจังหวัด เปKนตน มากกวาประชาชนในเขตชุมชนทองถิ่นของตนเอง นอกจากนี้ถึงแมวาในปVจจุบันผูบริหารหนวยการปกครอง ทองถิ่ น จะมาจากการเลื อ กตั้ ง โดยตรง แตนั ก การเมื องทองถิ่ น ก็ ไมจํ า เปK น ตองรั บ รู และมี มุ มมองเกี่ ย วกั บ การปกครองทองถิ่นที่คลายคลึงกับประชาชนธรรมดาสามัญในชุมชนเสมอไป นักการเมืองและประชาชนใน ทองถิ่นตางรับรูเกี่ยวกับการเมืองการปกครองผานแหลงที่มาของขอมูลที่แตกตางกัน กลาวคือ นักการเมือง และผูบริหารทองถิ่นอาจจะมองในเชิงโครงสรางของอํานาจและเชิงกฎหมาย ตลอดจนโครงสรางองคกรและ สายบังคับบัญชาในกระทรวงมหาดไทยมากกวาในเรื่องภารกิจหนาที่และความรับผิดชอบที่ตนเองตองมีตอ ประชาชน

-49-

มิติดานการคลังของการกระจายอํานาจ: มรรควิถีแห,งการลดความเหลื่อมล้ําทางดานเศรษฐกิจ การกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ไดดําเนินการมาเปKนเวลากวาสิบป| ภายหลัง รั ฐ ธรรมนู ญ ป| พ.ศ. 2540 และพระราชบั ญ ญั ติ กํ า หนดแผนและขั้ น ตอนการกระจายอํ า นาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 กฎหมายทั้งสองฉบับมีสวนสําคัญในการผลักดันการถายโอนภารกิจ หนาที่ การกระจายอํานาจดานการคลัง และการถายโอนบุคลากรใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น สงผลให เกิดการเปลี่ยนแปลงอยางมีนัยยะสําคัญสําหรับระบบการจัดใหมีบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวน ทองถิ่ น ภายใตการกํ า กั บ ดู แ ลของคณะกรรมการกระจายอํ า นาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ซึ่ ง นายกรัฐมนตรีเปKนประธานโดยตําแหนงและเปKนผูกําหนดนโยบายการคลังทองถิ่น ซึ่งมีรายละเอียดประกอบ ไปดวยการกําหนดวงเงินอุดหนุน การกําหนดสัดสวนของภาษีแบง (Shared Tax) ระหวางรัฐบาลและองคกร ปกครองสวนทองถิ่น ในขณะเดียวกัน กระบวนการปฏิรูปภาครัฐไทยตามกระบวนทัศนแหงการบริหารกิจการ สาธารณะแนวใหมก็ไดกอใหเกิ ดความตื่น ตัว ในภาคประชาชนและภาคสวนอื่ นๆในชุมชนทองถิ่นเกี่ย วกั บ สิทธิเสรีภาพ ของประชาชนในการบริหารจัดการชุมชนของตนเอง และบทบาทหนาที่และความสําคัญของ การปกครองทองถิ่น ทฤษฎีการกระจายอํานาจดานการคลัง ทฤษฎีการคลังทองถิ่นสนับสนุนหลักการกระจายอํานาจใหแกทองถิ่น (Decentralization Principle) โดยสั น นิ ษ ฐานวา รั ฐ บาลทองถิ่ น เปK น องคกรปกครองตนเองที่ ทํ า งานใกลชิ ด กั บ ประชาชนที่ จํ า เปK น ตอง จัดบริการสาธารณะใหสอดคลองกับสภาพปVญหาและความตองการของประชาชน โดยการบริการสาธารณะ จําเปKนตองมีประสิทธิภาพและคุณภาพ และการตรวจสอบของทองถิ่นโดยสภาทองถิ่นและประชาชน ทั้งนี้ ดวยเพราะรัฐบาลทองถิ่นเปKนองคกรภาครัฐที่ทํางานใกลชิดกับประชาชน จึงทําใหมีขอมูลสนเทศเกี่ยวกับ ความตองการของประชาชน สามารถรับรูปVญหาในระดับทองถิ่นและตอบสนองความตองการของประชาชน ไดดีกวาหนวยงานสวนกลาง (Oates, 1972; Boadway and Shah, 2009) นอกจากนี้ รัฐบาลทองถิ่นยังมี จุ ด แข็ งดานในดานการบริ ห ารงบประมาณและความคลองตั ว เนื่ อ งจากสามารถอนุ มั ติ ง บประมาณหรื อ ตัดสินใจดําเนินโครงการลงทุนหรือทํากิจกรรมที่ประชาชนเรียกรองไดอยางทันทวงทีตอปVญหา แตอยางไรก็ ตาม คณะผูบริหารก็ยังคงตองดําเนินการตางๆไปตามระบอบประชาธิปไตยดวยการขอคําอนุมัติและยอมรับ ในระบบตรวจสอบโดยสภาทองถิ่น ตามหลักการคานอํานาจ ตลอดจนเป„ดโอกาสใหประชาชนในทองถิ่น มี สวนรวมและใหความคิดเห็นติติงการบริหารของทองถิ่นได การปกครองทองถิ่นจึงมีลักษณะเปKนการปกครอง แบบ “แนวนอน” แตกตางจากการบริหารราชการสวนกลางซึ่งมีลักษณะเปKนความสัมพันธแบบ “แนวตั้ง” ดวยคุ ณ ลั ก ษณะดั ง กลาว ทํ า ใหผู เชี่ ย วชาญดานการคลั ง ภาครั ฐ ใชคํ า ศั พ ทเปรี ย บเที ย บการทํ า งานของ

-50-

รัฐบาลทองถิ่นวามีคุณลักษณะเปKน Responsive Governance, Responsible Government และ Accountable Governance ตามหลักการที่ควรจะเปKน (Normative Principle) ควรจะกําหนดภารกิจระหวางรัฐบาลกลาง และรัฐบาลทองถิ่น (Expenditure Assignment) โดยยึดหลักประสิทธิภาพซึ่งรัฐบาลกลางควรทําหนาที่ ปกครองปsองกันประเทศ รักษาความสงบเรียบรอยในประเทศ และจัดบริการสาธารณะที่สงผลกระทบตอ ประชากรทั่วประเทศ กลาวคือ การปsองกันประเทศ การทูต การวิจัยและพัฒนา และกิจกรรมที่มีคุณลักษณะ การประหยัดจากขนาด (Economies of Scale) สํ า หรั บ รั ฐ บาลทองถิ่ น (หรื อ องคกรปกครองสวนทองถิ่ น ซึ่ งติ ด ปากคนไทยทั่ ว ไป) กํ า หนดให รับผิดชอบการผลิตบริการสาธารณะทองถิ่น (Local Public Goods) เชน การดูแลถนนหนทาง ตลาด การประปา การปs อ งกั น อั ค คี ภั ย การศึ ก ษาขั้ น ปฐม การฝˆ ก อาชี พ การจั ด สวั ส ดิ ก ารผู สู ง อายุ เปK น ตน ประเด็นตอมาเกี่ยวกับการแบงรายได (Revenue Assignment) หมายถึงการแบงรายได (หรือการแบงภาษี) วาภาษีประเภทใดควรเปKนรายไดของสวนกลาง และประเภทใดควรจะเปKนรายไดขององคกรปกครองทองถิ่น โดยคํานึงถึงความสอดคลองกับภารกิจ (Revenue Assignment = Expenditure Assignment) ความตื่นตัวเกี่ยวกับการกระจายอํานาจ (Decentralization) เปKนสิ่งที่ประจักษไดทั่วโลก ทั้งใน ภาครัฐ และในภาคเอกชน มีการปรั บ ตัว ตามแนวทางกระจายอํา นาจใหหนวยงานระดับ พื้ น ที่ (ภาค) โดย สนั บ สนุ น ใหทุ ก หนวยงานทํ า งานภายใตบรรยากาศ “การแขงขั น ” ควบคู กั บ การพั ฒ นาดั ช นี วั ด ผลผลิ ต เปรียบเทียบกับปVจจัยนําเขา และการประเมินความคุมคาของเงิน หลัก Subsidiary Principle สรุปไดวา หลักการทั่วไปคือควรกระจายอํานาจ โดยมอบใหหนวยงานระดับลาง (Subsidiary Unit) เปKนหนวยงานทํา ภารกิจ โดยมีอิสระการตัดสินใจ ภายใตการตรวจสอบของคนทองถิ่น จะมีประสิทธิภาพ (Efficiency) ดวย เหตุ ผ ลดั งตอไปนี้ (1) หนวยงานระดั บ ลางมีขอมู ล สนเทศเกี่ ย วกับ ความตองการของประชาชนดี กวาและ ตอบสนองอุปสงคของประชาชนไดอยางรวดเร็วและตรงกับความตองการ (2) การทํางานแบบแขงขันหรือ การประกวด ตางจากระบบรวมศูนยซึ่งมีแนวโนมทํางานภายใตบรรยากาศแบบผูกขาด (3) หนวยงาน ทองถิ่นหรือระดับลางเป„ดโอกาสใหประชาชนเขามารวมตรวจสอบไดงายกวา ทั้งนี้ใหคํานึงถึงหลักประหยัด จากขนาด (Economies of Scale) ควบคูกับ ตัวอยางเชน การผลิตบริการดับเพลิง จะประหยัดและคุมคา ตอเมื่อประชากรมีจํานวนมาก ดังนั้นอาจจะไมเหมาะกับ องคการบริหารสวนตําบล ที่มีจํานวนประชากรนอย (สวนใหญนอยกวา 10,000 คน) ทางออกในประเด็นนี้คือการรวมกันจัดบริการเปKน “สหการ” หรือมอบ ภารกิจนี้ใหแกองคการบริหารสวนจังหวัดซึ่งครอบคลุมพื้นที่ทั้งจังหวัด เปKนตน นักทฤษฎีอธิบายเหตุผลสนับสนุนขอสันนิษฐานประสิทธิภาพภายใตรัฐบาลทองถิ่น โดยขยายความวา ประการแรก การตอบสนองของอุปทานและอุปสงค (Demand and Supply Responsiveness) โดย

-51-

หนวยงานระดับพื้นที่หรือรัฐบาลทองถิ่น มีประสิทธิภาพกวาการบริหารแบบรวมศูนยหรือราชการสวนกลาง ความตองการนั้นมาจากประชาชน ในขณะที่รัฐบาลทองถิ่นจัดการดานอุปทาน (การจัดบริการสาธารณะ) การตอบสนองของอุปทานในทองถิ่นตออุปสงคสามารถทําไดรวดเร็วกวาการบริหารแบบรวมศูนยสอดคลอง กับขอสังเกตของ Anwar Shah ที่วา Responsive Governance ประการที่สอง ความรับผิดชอบภายในระบบกระจายอํานาจ หมายถึง อํานาจการจัดสรรงบประมาณ ระดับทองถิ่น (ภายใตระบบกํา กับโดยสภาทองถิ่น ) เป„ดโอกาสใหฝx ายการเมืองและผู บริหารทองถิ่ นแสดง ความรับผิดชอบตอความเดือดรอนและปVญหาของประชาชนไดดีกวาการบริหารแบบรวมศูนยสอดคลองกับ คําเปรียบเทียบวา Responsible Governance ประการที่สาม ประชาชนในทองถิ่นมีโอกาสตรวจสอบหรือ มีสวนรวมในการบริหารงบประมาณ การตรวจสอบการใชจายของรัฐบาลทองถิ่น ในขณะที่การบริหารแบบ รวมศู น ยโดยกระทรวงและกรมเปK น เรื่ องยากที่ ป ระชาชนจะเขามามี ส วนรวมหรื อตรวจสอบรายจาย แต การบริหารของทองถิ่นจะตองอยูภายใตการกํากับและตรวจสอบโดยประชาชน อนึ่ง การบริหารจัดการแบบ การกระจายอํานาจสงเสริมใหเกิดความหลากหลายของกลุมตางๆในชุมชน (Diversity) ใหสอดคลองกับ รสนิยมความตองการและวัฒนธรรมของแตละทองถิ่น ซึ่งแตกตางจากวิธีการทํางานของหนวยงานสวนกลาง ที่มักใชกฎกติกาเดียวกันทั้งประเทศ ตรงกับคํากลาวเปรียบเทียบวา One Size Fits All Charles Tiebout (1956) อธิบายวา การที่มีหนวยงานภาครัฐ (รัฐบาลทองถิ่น) จํานวนมากทํางาน ภายใตบรรยากาศการแขงขัน เปKนผลดีตอประสิทธิภาพการจัดบริการสาธารณะของทองถิ่น การที่ผูบริหาร รั ฐ บาลทองถิ่ น มาจากการเลื อ กตั้ ง โดยตรงจากพลเมื อ งหมายถึ ง การแขงขั น ทางการเมื อ ง (Political Competition) ผูบริหารทองถิ่นจะตองแสดงผลการทํางานเปKนรูปธรรมไดเพื่อสรางการยอมรับและไดรับ การเลือกตั้งในสมัยหนา หากประชาชนสวนใหญมีความเห็นวาคณะผูบริหารชุดปVจจุบันทํางานหยอนยาน ดอยประสิ ทธิ ภาพ หรือทุจ ริต คอรั ปชั นก็ จะไมไววางใจใหเปKน ผูบริห ารในโอกาสตอไป และการที่มีรัฐ บาล ทองถิ่นจํานวนมาก หมายถึงประชาชนมีสิทธิ/เสรีภาพในการเลือกภูมิลําเนาและที่อยูอาศัย ประชาชนใน ฐานะผู รั บ บริ ก ารและเปK น ผู เสี ย ภาษี ใ หทองถิ่ น ยอมจะพิ จ ารณาเปรี ย บเที ย บ หากเห็ น วาการจั ด บริ ก าร สาธารณะไมคุ มคาหรื อดอยคุ ณ ภาพ จะเรี ย กรองใหผู บริ ห ารทองถิ่ น ปรั บ ปรุ งบริ การสาธารณะ แตหาก คํ า เรี ย กรองไมไดผล พลเมื อ งที่ รู สึ ก ไมพึ ง พอใจมากๆอาจจะยายภู มิ ลํ า เนา ไปเปK น พลเมื อ งในของเขต การปกครองทองถิ่นอื่นๆ ที่พิจารณาแลววาพื้นที่นั้นจัดบริการสาธารณะไดสอดคลองกับตรงกับความตองการ มากกวา กลไกเชนนี้มีคําศัพทเรียกวา Exit หรือ Voting by Feet การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหมที่ เ นนการกระจายอํ า นาจจึ ง จํ า เปK น ตองมี ร ะบบการคลั ง และการงบประมาณที่ คํ า นึ ง ถึ ง ความเสมอภาคของทองถิ่ น เพราะในสภาพเปK น จริ ง องคกรปกครอง

-52-

สวนทองถิ่นมีความสามารถในการจัดเก็บรายไดที่แตกตางกันในแตละพื้นที่ ดังนั้นปVญหาความไมสมดุลทาง การคลัง (Fiscal Imbalance) มีโอกาสเกิดขึ้นไดเสมอ ระบบการคลังและการงบประมาณขององค&กรปกครองทองถิ่นไทย รัฐ ธรรมนู ญ ป| พ.ศ. 2540 กํ า หนดหลั กการสํ าคั ญ คื อ การปกครองตนเองของทองถิ่ น (Local Autonomy) โดยระบุ ใ หรั ฐ บาลเรงรั ด การกระจายอํ า นาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่ น และใหตรา กฎหมายกระจายอํ า นาจแกทองถิ่ น ภายในเวลา 2 ป| ซึ่ งก็ คือพระราชบั ญ ญั ติ กํา หนดแผนและขั้ น ตอน การกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองทองถิ่น พ.ศ. 2542 สงผลใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นของไทย เติบโตอยางกาวกระโดด โดยไดรับการถายโอนภารกิจจากราชการสวนกลาง ไดรับเงินอุดหนุน และการถาย โอนบุคลากรจํานวนหนึ่งจากราชการสวนกลาง เพื่อสนับสนุนใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีบทบาทสําคัญ ในการจัดใหมีบริการสาธารณะทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ องคกรปกครองสวนทองถิ่นไทยจัด ตั้งขึ้น ตามกฎหมาย โดยอิงหลักกฎหมายในการบริ หาร ในที่ นี้ หมายถึง กฎหมายระบุ ภารกิ จ ที่องคกรปกครองสวนทองถิ่ น “ตองปฏิบั ติ” และภารกิ จที่ องคกรปกครอง สวนทองถิ่น “ควรปฏิบัติ” นอกจากนี้ องคกรปกครองสวนทองถิ่นยังมีสถานะเปKนนิติบุคคล และถือเปKนสวน หนึ่งของภาครัฐ หลักการบริหารเงิน การคลัง และการงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่น มีลักษณะ คลายคลึงกับราชการสวนกลาง ในสวนของวงจรงบประมาณ (Budget Cycle) ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ประกอบไปดวย 4 ขั้นตอน คือ ขั้นตอนการเตรียมการงบประมาณ ขั้นตอนการอนุมัติงบประมาณ ขั้นตอนการบริหารงบประมาณ ขั้นตอนการตรวจสอบตรวจสอบรายจายและประเมิน เสมือนกับรัฐบาล เพียงแตในขั้นตอนการเตรียมการ งบประมาณสั้นกวาขั้นเตรียมการของงบประมาณแผนดิน เนื่องจากองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีขนาดเล็ก และไมซับซอนเทากับรัฐบาลซึ่งประกอบไปดวยหลายหนวยงาน ความเหลื่อมล้ําทางดานการเงินการคลังทองถิ่น: ประสบการณ&ของทองถิ่นไทย ความเหลื่อมล้ําทางดานการคลังเปKนปVญหาเชิงโครงสรางทางกฎหมายและเศรษฐกิจที่เกี่ยวของกับ องคกรปกครองสวนทองถิ่ น ซึ่ ง สงผลกระทบตอความเหลื่ อ มล้ํ า ของคุ ณ ภาพชี วิ ต ของประชาชน ทั้ ง นี้ ตามหลั ก การความเทาเที ย มกั น ที่ กํ า หนดไวในกฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ การจั ด บริ ก ารสาธารณะทองถิ่ น ภายในประเทศเดียวกันจะตองมีมาตรฐานใกลเคียงกัน แตในสภาพความเปKนจริง คุณภาพของการบริการ สาธารณะมีความแตกตางกันคอนขางมากโดยเฉพาะในพื้นที่เขตเมืองและเขตชนบท และระหวางภูมิภาคที่ ร่ํ า รวยและยากจน สาเหตุ สํ า คั ญ สวนหนึ่ ง มาจากสถานะทางการคลั ง ขององคกรปกครองสวนทองถิ่ น

-53-

สถานการณดั งกลาวกอใหเกิ ดประเด็น ถกเถีย งอยางกวางขวางในแวดวงการคลั งสาธารณะและทํ าใหเกิ ด คําศัพทเฉพาะทางดานเศรษฐศาสตรที่วา “ความไมสมดุลทางการคลัง (Fiscal Imbalance)” ความไมสมดุลทางการคลังในหมูองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีทั้งสิ้น 3 ประเด็น คือ ประการแรก ความไม,สมดุลตามแนวตั้ง (Vertical Fiscal Imbalance) หมายถึง การกําหนดดานรายได (Revenue Assignment) และการกําหนดดานรายจาย (Expenditure Assignment) ไมสมดุลกัน ยกตัวอยางเชน การจัดสรรอํานาจในการจัดเก็บรายไดสวนใหญใหขึ้นอยูกับรัฐบาลกลาง (Central Government) ในขณะที่ ภารกิจการจัดบริการสาธารณะถูกถายโอนไปขึ้นอยูกั บรัฐบาลทองถิ่น (Local Government) ซึ่งเปK น ปรากฎการณที่พบในหลายประเทศ จนกอใหเกิดคําศัพทเฉพาะเรียกวา Unfunded Mandates (นโยบาย และขอกําหนดที่ไมมีการจัดสรรงบประมาณใหดําเนินการ) ทั้งนี้ มีขอสังเกตวาปVญหาความไมสมดุลตามแนวตั้งเกิดขึ้นในประเทศไทยภายหลังการประกาศใช รัฐธรรมนูญป| พ.ศ. 2540 และพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 โดยกฎหมายทั้งสองไดทําใหภารกิจของราชการสวนกลางลดลง พรอมกับ การถายโอนภารกิจหนาที่ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตามหลักการที่ควรจะเปKน ทองถิ่นควรจะมีฐาน ภาษีที่กอใหเกิดรายไดที่เพียงพอใหแกการปฏิบัติหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ไดรับการถายโอน แตในความเปKนจริง ฐานภาษีสวนใหญยังคงกระจุกตัวอยูที่สวนกลาง (Boadway and Shah, 2009) ซึ่ ง กฎหมายภาษี ที่ ใ ชในปV จ จุ บั น เปK น การกํ า หนดการแบงรายไดของรั ฐ ในยุ ค รวมศู น ยอํ า นาจ เชน ภาษีมูลคาเพิ่ม ภาษีสุรา ภาษียาสูบ ภาษีสรรพสามิต ฯลฯ โดยใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถจัดเก็บ ภาษีเสริ มไดไมเกินรอยละ 10 แมวาภายหลังการกระจายอํานาจ องคกรปกครองสวนทองถิ่น จะไดรั บ มอบหมายใหรั บผิด ชอบภารกิ จหนาที่มากขึ้น แตกติกาการแบงภาษี ระหวางสวนกลางและทองถิ่นก็ ยังคง สภาพเชนเดิม ซึ่งในประเด็นนี้ไดมีขอเรียกรองใหมีการปฏิรูปภาษีและระบบการจัดสรรเงินอุดหนุนใหองคกร ปกครองสวนทองถิ่นอยางเหมาะสม ดังปรากฏชัดในรัฐธรรมนูญป| พ.ศ. 2550 โดยระบุใหรัฐบาลมีหนาที่ ผลักดัน “กฎหมายรายไดทองถิ่น” ภายในเวลา 2 ป| แตรัฐบาลกลับดําเนินการดังกลาวอยางลาชาในการเสนอ รางกฎหมายและผลักดันรางกฎหมายนั้นสูการพิจารณาของรัฐสภา ประการที่สอง ความไม,สมดุลตามแนวนอน (Horizontal Fiscal Imbalance) หมายถึง รายไดการคลังระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นแตกตางกันมาก เนื่องจาก “ฐานภาษี” ของทองถิ่นแตกตาง กั น ตามการกระจุ กตั ว ของภาคอุ ต สาหกรรมและการพาณิ ช ยในบางภู มิภ าค เชน กรุ งเทพและปริ มณฑล ภาคตะวั น ออก เปK น ตน สงผลทํ า ใหรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่ น แตกตางกั น การจั ด บริ ก าร สาธารณะของทองถิ่ น และคุ ณภาพชี วิ ต ของประชาชนจึ งแตกตางกั น ตามไปดวย ทั้ งนี้ รายไดขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นไทยมีแหลงที่มาจาก 3 แหลง คือ

-54-

รายไดที่ ท องถิ่ น จั ด เก็ บ เอง หรื อ “รายได 5 หมวด” ไดแก ภาษี ค าธรรมเนี ย ม คาใบอนุญาตคาปรับ รายไดจากทรัพยสิน และรายไดวิสาหกิจทองถิ่น ภาษีแบ,งหรือภาษีที่รัฐบาลจัดเก็บให เงินอุดหนุนจากรัฐบาล การจั ด สรรเงิ น อุ ด หนุ น จึ ง เปK น เครื่ อ งมื อ ของรั ฐ บาลเพื่ อ สงเสริ ม ความเปK น ธรรมและเพื่ อ ลด ความไมเทาเทียมกันในระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งสอดคลองกับหลักทฤษฎีการคลังสาธารณะและ เปKนหลักปฏิบัติในหลายประเทศที่เรียกวา Equalization Grant เพื่อใหคุณภาพชีวิตของประชาชนทั่วประเทศ ใกลเคียงกัน ทั้งนี้มีความจําเปKนตองวิจัยและสรางดัชนีชี้วัดความตองการทางการคลัง (Fiscal Needs) และ ความสามารถการจัดเก็บรายไดตามศักยภาพ (Potential Revenue Generation) ของแตละทองถิ่น ในทํานองเดียวกัน มีความจําเปKนตองวิจัยวาดวยการขยายฐานรายไดของทองถิ่น (Local Tax Base) เนื่องจากรายไดที่ทองถิ่นไทยจัดเก็บเองมีสัดสวนนอยกวารอยละ 10 และยังมีแนวโนมลดลง อนึ่ง แนวทาง ขยายฐานภาษีและคาธรรมเนียมของทองถิ่น ไดแก ภาษีทรัพยสิน ภาษีหรือคาธรรมเนียมสิ่งแวดลอม ภาษี กําไรจากทุน (Capital Gain Tax) เปKนตน ทั้งนี้ มีความจําเปKนตองมีการศึกษาคนควาในเชิงลึกเพื่อใหเกิด ความเขาใจไดวาการขยายฐานภาษีของทองถิ่น (Broadening Local Tax Base) จําเปKนจะตองมีการปรับ แกกฎหมายใหมหรือไม การขยายฐานภาษีนั้นจะกอใหเกิดรายไดใหแกทองถิ่นมากนอยเพียงใด และจะสง ผลกระทบอยางไรตอความเหลื่อมล้ําทางการคลังทองถิ่น ประการที่สาม สุขภาพทางการคลังทองถิ่น (Local Fiscal Health) อาจจะมีปVญหา เนื่องจาก พฤติกรรมการใชจายขององคกรปกครองสวนทองถิ่นบางแหงเสี่ยงตอการขาด “วินัยทางการคลังของทองถิ่น” (Local Fiscal Discipline) การกูยืมเงินจากสถาบันการเงินและกองทุนสงเสริมกิจการทองถิ่นขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นบางแหงเพื่อนํามาพัฒนาโครงสรางพื้นฐานซึ่งก็เปKนสิ่งที่ดีตอประโยชนสาธารณะและ มี ค วามเหมาะสม อยางไรก็ ต าม หากการกู ยื ม นั้ น ไมรอบคอบหรื อ กู มากเกิ น ไป อาจจะกลายเปK น ปV ญ หา “หนี้สินลนพนตัว” อนึ่ง พบวา มีความลักลั่นของกฎหมายและระเบียบ กลาวคือ ในขณะที่องคกรปกครอง สวนทองถิ่นขนาดใหญ เชน องคการบริหารสวนจังหวัดและเทศบาลสามารถกูยืมเงินจากสถาบันการเงินได แตองคการบริหารสวนตําบลกลับถูกจํากัดโอกาสการกูยืม เนื่องจากไมมีระเบียบรองรับใหองคการบริหาร สวนตํา บลกู ยื ม ทั้ งที่ องคการบริห ารสวนตํ า บลมี ภารกิ จในการลงทุ นและการพั ฒ นาเชนเดีย วกับ เทศบาล และองคการบริ ห ารสวนจั ง หวั ด นอกจากนี้ องคการบริ ห ารสวนตํ า บลจํ า นวนไมนอยมี ค วามสามารถใน การกูยืมและสามารถชําระคืนเงินกูได ไมแตกตางจากเทศบาลหรือองคการบริหารสวนจังหวัด แผนงานวิ จั ย นี้ ใ หความสํ า คั ญ กั บ ป( ญ หาความเหลื่ อ มล้ํ า ทางการคลั ง ตามแนวนอน ซึ่ ง สง กระทบโดยตรงตอคุณภาพชีวิตของประชาชน และยังเปKนสาเหตุปVจจัยสําคัญที่ทําใหการปฏิบัติหนาที่ของ

-55-

องคกรปกครองสวนทองถิ่นหลายแหงไมเปKนไปตามเจตนารมณของกฎหมายรัฐธรรมนูญที่รับรองสิทธิของ ประชาชนในการไดรับบริการสาธารณะจากรัฐอยางถวนหนาและมีมาตรฐาน ทั้งนี้ ถึงแมวานโยบายของ รั ฐ บาลที่ ผ านมามิ ไ ดมี เ ปs า หมายหรื อ เจตนาทํ า ใหเกิ ด ความเหลื่ อ มล้ํ า แตความเหลื่ อ มล้ํ า ก็ เ กิ ด ขึ้ น ได โดยเฉพาะอยางยิ่งผลกระทบทางออมจากกฎหมายภาษี วิธีการแบงรายไดภาษีระหวางรัฐบาลและองคกร ปกครองสวนทองถิ่ น ขอสั ง เกตสํ า คั ญ คื อ กฎหมายภาษี ห ลายฉบั บ ไดรั บ การกํ า หนดหรื อ ตราขึ้ น ใน ยุครวมศูนยอํานาจ แตก็ยังคงมีผลบังคับใชในยุคการกระจายอํานาจจึงเปKนการสมควรที่จะวิจัยและทบทวน ปVญหาความเหลื่อมล้ําทางการคลังเพื่อเขาใจสภาพเปKนจริง ปVญหาและการจัดทํานโยบายและขอเสนอแนะ นอกจากนี้ยังพบดวยววา ฐานภาษีของทองถิ่น (Local Tax Base) มีความแตกตางกันคอนขางมาก ในระดับจังหวัดและระดับภูมิภาค โดยพบวาองคกรปกครองสวนทองถิ่น ที่ตั้งอยูในเขตเมืองใหญหรือเปKน แหลงที่ตั้งโรงงานอุตสาหกรรมมีการจัดเก็บภาษีและคาธรรมเนียมไดเต็มเม็ดเต็มหนวย ในทางตรงกันขาม องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ตั้งอยูในพื้นที่ชนบทหรือไมมีฐานการผลิตนอกเหนือจากการเกษตร ถึงแมจะ ความพยายามจั ด เก็บ ภาษี อยางเต็ มที่ แตรายไดที่ จั ด เก็ บกลั บ ต่ํ า กวาระดั บ รายจาย ทํ าใหการจั ด บริ การ สาธารณะไมพอเพียงหรือไมทั่วถึง และสงผลตอปVญหาความเหลื่อมล้ําของคุณภาพชีวิตของประชาชน อีกหนึ่งปVญหาสําคัญ คือ การจัด สรรภาษีแบง (Shared Taxes) ซึ่งยังไมเหมาะสมกับยุคสมั ย การกระจายอํ านาจ และยั งมี ปVญ หา “ความไมคงเสนคงวา” กรณี ตัว อยางคือ ภาษี ยานพาหนะประจํ า ป| (Vehicle Tax) ซึ่งเปKนรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น แตการบริหารจัดเก็บโดยกรมการขนสงทางบก และมอบรายไดทั้งกอนใหทองถิ่น ในอดีตรายไดสวนนี้เคยถูกจัดสรรใหเปKนรายไดขององคกรปกครองสวน ทองถิ่ นทุกแหงในแตละจังหวัด แตในปVจจุ บันกํ าหนดใหเปKน รายไดขององคการบริ หารสวนจังหวัดเทานั้ น ในขณะที่เทศบาลและองคการบริหารสวนตําบลมองวาไมเปKนธรรม เนื่องจากเทศบาลและองคการบริหาร สวนตํ า บลมี ห นาที่ รั บ ผิ ด ชอบในการบํ า รุ ง รั กษาถนนหนทางเฉกเชนเดี ย วกั บ องคการบริ ห ารสวนจั ง หวั ด อี กหนึ่ งกรณี ตั ว อยางเกี่ ย วกั บ การจั ด สรรรายไดคาภาคหลวง (ป„ โ ตรเลี ย ม) ซึ่ งเปK น รายไดเขาคลั งแผนดิ น สวนหนึ่งและจัดสรรบางสวนใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นในพื้นที่ไดรับสัมปทานการผลิต ในประเด็นนี้ มีขอโตแยงวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งอยูนอกพื้นที่สัมปทาน แตไดรับผลกระทบจากกิจการเหมืองแร และการขุดเจาะป„โตรเลียม เชน การขนสงป„โตรเลียม หรือ การเปKนแหลงแปรรูป (มิใชแหลงผลิตโดยตรง) ก็สมควรไดรับสวนแบงจากคาภาคหลวงดวย

มิติดานการบริหารของการกระจายอํานาจ: กลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารในระดับ ทองถิ่น ความสํ า คั ญ และความจํ า เปK น ของหลั ก การแสดงความรั บ ผิ ด ชอบเชิ ง บริ ห าร (Administrative Accountability) ไดเกิ ด ขึ้ น และเปK น ที่ ย อมรั บ อยางจริ งจั งตั้ งแตชวงคริ ส ตวรรษที่ 20 ตอนปลาย ทั้ ง นี้

-56-

เนื่ องจากพัฒ นาการของระบบประชาธิปไตยที่ป ระชาชนหรื อสังคมมี ความตองการมากขึ้น ที่ จะใหมี กลไก การตรวจสอบการบริหารของตัวแทนของตนซึ่งก็คือรัฐบาลเพื่อใหการบริหารเกิดประโยชนตอสวนรวมแทนที่ จะเปK น ประโยชนแกผู มี อํ า นาจที่ เ ปK น รั ฐ บาลเทานั้ น กลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบในเปK น ที่ ย อมรั บ ใน กระบวนการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะของทุ ก ประเทศ และเมื่ อ มี ก ารกระจายอํ า นาจไปสู การปกครอง สวนทองถิ่ น ใหปฏิ บั ติ ภ ารกิ จ ในการใหบริ ก ารประชาชนแทนรั ฐ บาลกลาง รั ฐ บาลหรื อ องคกรปกครอง สวนทองถิ่นก็จําเปKนตองมีกลไกการแสดงความรับผิดชอบตอประชาชนในทองถิ่นดวย ทฤษฎี ว, า ดวยความรั บ ผิ ด ชอบทางรั ฐ ประศาสนศาสตร& (Public Accountability)

Administrative

ทฤษฎีวาดวยความรับผิดชอบทางการบริหารนี้ นักรัฐศาสตรกลาวกันวา เมื่อใดก็ตามที่ฝxายบริหาร จํ า เปK น ตองรั บ ผิ ด ชอบทางการเมื อ งดวยการลาออกจากตํ า แหนงสื บ เนื่ อ งมาจากการที่ รั ฐ สภาไมให ความไววางใจ เมื่อนั้นถือวาระบบการปกครองดังกลาวเปKนแบบรัฐสภา ทฤษฎีนี้เปKนทฤษฎีที่งายตอการทํา ความเขาใจเปK นอยางยิ่ง ฉะนั้นจึงเปK นทฤษฎี ที่ไดรับ ความนิ ยมเปKน อยางมาก ที่มาของทฤษฎีนี้เกิ ดขึ้นจาก ปรากฏการณทางการเมืองในสมัย เกา ไดแก การลาออกจากตํ าแหนงของรัฐ บาลภายใตการนําของ Lord North ในประเทศอังกฤษ เมื่อ ป| ค.ศ. 1782 การลาออกจากตําแหนงของ Depretis และ Crispi ในประเทศ อิตาลี เมื่อ ค.ศ. 1876 และ 1886 เปKนตน ตั้งแตหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 เปKนตนมา ประเทศตางๆ ในยุโรปและนอกยุโรปตางก็นําระบบรัฐสภา ไปประยุกตใช โดยมีการระบุไวในรัฐธรรมนูญวา รัฐบาลอยูไดดวยความไววางใจของรัฐสภา ซึ่งถือวารัฐสภา คือตัว แทนของประชาชนนับ เปK น การนํ าระบบการปกครองแบบรั ฐสภาไปใชในประเทศที่ ไมมีภู มิหลั งทาง การเมืองการปกครองในระบบรัฐสภานี้มากอน ดวยเหตุนี้เองจึงตองมีการระบุถึงเรื่องความรับผิดชอบทาง การเมืองการปกครองไวอยางเปKนลายลักษณอักษรไวในกฎหมายสําคัญเชน รัฐธรรมนูญ เปKนตน สํ า หรั บ ในกระบวนทั ศ นการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหมนั้ น นั ก บริ ห ารกิ จ การสาธารณะ จําเปKนตองมี “ความรับผิดชอบต,อสาธารณะ (Public Accountability)” ซึ่งเปKนความสัมพันธระหวาง ผูบริหารแผนดินและประชาชน ชุมชน องคกร ประชาสังคม สื่อมวลชน และกลุมผลประโยชนตางๆ ทําให การบริหารราชการแผนดินจะตองเปKนไปอยางเป„ดเผยและสามารถใหประชาชน หรือกลุมบุคคลฝxายตางๆ มี โ อกาสเขามารวมสั ง เกตการณและหรื อ มี ส วนรวมในการตั ด สิ น ใจการดํ า เนิ น งาน การตรวจสอบและ ประเมิ น ผลมากขึ้ น อั น เปK น ไปตามกระแสแนวคิ ด กั บ ประชาธิ ป ไตยแบบมี ส วนรวม (Participatory Democracy) นอกจากนี้ นักปกครองใน Post-Modern Age ยังตองมี “ความรับผิดชอบต,อกลไกตลาด (Market Accountability)”ซึ่ งเปK น ความสั มพั น ธระหวางรั ฐ บาลและระบบตลาด โดยเฉพาะการลด การผูกขาดของภาครัฐ หรือการปรับใหเขาสูสภาพการณแขงขันในการจัดบริการสาธารณะ (Contestability)

-57-

เพื่อเป„ดโอกาสใหประชาชนมีทางเลือกในการซื้อสินคาและการบริการมากขึ้น กลาวคือ รัฐบาลจะตองตอบ คํ า ถามวาภารกิ จ งานหรื อ กิ จ กรรมที่ ดํ า เนิ น การอยู นั้ น มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพคุ ณ ภาพ และประสิ ท ธิ ผ ลหรื อ ไม เมื่ อ เปรี ย บเที ย บกั บ ภาคเอกชน หากไมสามารถวิ เ คราะหไดอยางชั ด เจน หรื อ ไมสามารถอางเหตุ ผ ล ความจํา เปKนอื่นใด อาทิ เชน ความมั่นคงของชาติและการปกครองและการปกปsองผลประโยชนสาธารณะ รั ฐ บาลควรจะตองโอนภารกิ จ งานหรื อ แปรสภาพกิ จ การของรั ฐ ใหเปK น ของเอกชน อั น เปK น ไปตาม หลักเศรษฐศาสตรแบบเสรีนิยม สุ ขุ ม วิ ท ย ไสยโสภณ (2551) ไดกลาวถึ ง ความรั บ ผิ ด ชอบ (Accountability) ในมุ ม มองของ นักรัฐประศาสนศาสตรซึ่งมีความสลับซับซอนหลากหลายมิติ ดังนี้ ความรับผิดชอบมิติเชิงสถาบัน (Institutional Accountability) หากพิจารณา ภาระรับผิดชอบในเชิงสถาบัน เรามักจะพบวามีบุคคลหลายฝxายไดเขามามี สวนเกี่ยวของ ผู ก พั น ซึ่ ง กั น และกั น ในการบริ ห ารราชการแผนดิ น โดยอาจจะแยกออกไดสามลั ก ษณะ กลาวคือ (1) ความสัมพันธในลักษณะของลําดับขั้นตามโครงสรางสายการบังคับบัญชาอยาง เปKนทางการตามกฎหมาย (2) ความสัมพันธในบริ บทของการบริหารปกครองในแนวใหม และ (3) ความสั ม พั น ธที่ มี ต อตนเองและวิ ช าชี พ ซึ่ ง ทั้ ง หมดนี้ เ ปK น ปรากฏการณที่ มี ความสลั บ ซั บ ซอนคอนขางสู ง ความสั ม พั น ธในลั ก ษณะของลํ า ดั บ ขั้ น ตามโครงสราง การบังคับบัญชาอยางเปKนทางการตามกฎหมาย ความรับผิดชอบทางการเมือง (Political Accountability) เปKนเรื่องของความสัมพันธ ระหวางผูแทนทางการเมืองและประชาชน กลาวคือ ประชาชนผูมีสิ ทธิออกเสียงเลือกตั้ ง จะใชอํานาจทางการเมืองของตนเลือกผูแทนราษฎร ฝxายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาจะแตงตั้ง ฝxายบริหารหรือรัฐบาล ใหรับผิดชอบทําหนาที่ในการบริหารราชการแผนดินและสามารถ ดํารงตําแหนงอยูไดโดยความไววางใจของรัฐสภา ดวยเหตุผลดังกลาวคณะรัฐมนตรีจึงตองมี ภาระรับผิดชอบและความรับผิดชอบตอสภา (Ministerial Responsibility) เกี่ยวกับ นโยบายและการดํา เนิน งานของแตละกระทรวง ทบวง กรม ภายใตการกํา กับและบั งคั บ บัญชาของตน ในขณะเดียวกั นบรรดาผูแทนทางการเมืองยังคงตองมีภ าระรับ ผิดชอบ ทางการเมืองตอประชาชนโดยตรง ซึ่งหมายความวาประชาชนจะสามารถอาศัยกระบวนการ ทางการเมื อ ง เชน การออกเสี ย งเลื อ กตั้ ง เปK น วิ ถี ท างในการควบคุ ม การทํ า งานของ ฝxายการเมืองไดในที่สุด ความรับผิดชอบตามระบบราชการ (Bureaucratic Accountability) เปKนเรื่อง ของความสัมพันธระหวางขาราชการประจําและรัฐมนตรีเจาสังกัดของตน ในแบบประเพณี นิ ย ม กลาวคื อ ขาราชการประจํ า หนาที่ ใ นการใหคํ า แนะนํ า ปรึ ก ษาเชิ ง นโยบายและ

-58-

รับผิดชอบในการนํานโยบายของผูบริหารราชการแผนดิน ฝxายการเมืองไปปฏิบัติใหบรรลุผล อยางมี ความเปK น กลางทางการเมื องและไมคํ า นึ ง ถึ งตั ว บุ คคล การปฏิ บั ติ งานตองเปK น ไป ตามโครงสรางสายการบังคับบัญชาอยางเปKนทางการ กฎระเบียบและแบบแผนมาตรฐาน ที่ไดมีการกําหนดไวลวงหนาอยางชัดเจนแนนอน อันจะทําใหการดําเนินงานเปKนไปอยางมี เหตุผลและปราศจากอคติ ความรั บ ผิ ด ชอบทางการบริ ห ารจั ด การ (Managerial Accountability) เปK น เรื่ อ งของความสั ม พั น ธระหวางผู บริ ห ารสู ง สุ ด ซึ่ ง อาจจะมี ลั ก ษณะในรู ป แบบขององค คณะบุคคลหรือบุคคลเดียวสุดแลวแตกรณี โดยเฉพาะในสวนที่เกี่ยวของกับการผูกพันตอ ผลสั ม ฤทธิ์ ข องการดํ า เนิ น งานใหเปK น ไปตามขอตกลงวาดวยผลงาน (Performance Agreement) อันเปKนไปตามกระแสแนวคิดของการบริหารงานภาครัฐแนวใหม ที่มุงเนนถึง การปรับปรุงประสิทธิภาพคุณภาพและประสิทธิผลของการดําเนินงาน ความรับผิดชอบทางกฎหมาย (Legal Accountability) เปKนเรื่องของความสัมพันธ ระหวางฝx า ยบริ ห ารและตุ ล าการ ซึ่ ง เปK น ผลมาจากการถวงดุ ล อํ า นาจทางการปกครอง กลาวคือฝxายบริหารตองปฏิบัติหนาที่ของตน ใหเปKนไปตามที่ไดรับมอบหมายอยางโดยชอบ ดวยกฎหมายไมกอใหเกิดปVญหาความผิดพลาดเสียหาย หรือกระทบตอสิทธิและเสรีภาพ ของประชาชนรวมถึงการเลือกปฏิ บัติอยางไมเปKนธรรม ทั้งนี้ ฝxายตุลาการจะทําหนาที่ใน การวินิจฉัยหรือตัดสินชี้ขาดกรณีขอพิพาทตางๆ ความรับผิดชอบทางการปกครอง (Administrative Accountability) เปKนเรื่อง ความสั ม พั น ธระหวางฝx า ยปกครองและองคกรอิ ส ระตามรั ฐ ธรรมนู ญ ตางๆ อาทิ เชน คณะกรรมการปsองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน และผูตรวจการแผนดินของรัฐสภา เปKนตน อันเปKนผลมาจากความพยายามในการเสริมสราง หลักประกันใหแกประชาชนและการแกไขปV ญหา ขอจํากัด ของการถวงดุ ลควบคุ มอํานาจ ตามโครงสรางของระบบการบริ ห ารปกครองในแบบเดิ ม โดยควบคุ ม ทั้ ง ในสวนของ การควบคุมตรวจสอบการใชอํานาจรัฐ และการใชจายเงินแผนดินเปKนไปอยางซื่อสัตยสุจริต ถูกตองยุติธรรมเกิดความคุมคาและประโยชนสูงสุดตอประชาชนและสังคม นอกจากนี้ ผู บริ ห ารราชการแผนดิ นหรื อฝx า ยปกครองในฐานะเปK นผู ใชอํ า นาจรัฐ และเงิน แผนดิ น จะตองเผชิ ญ กั บ สภาพแวดลอมของการบริ ห ารราชการแผนดิ น ที่ เ ปลี่ ย นแปลงอยู ตลอดเวลา และตอง ตอบสนองตอสภาพการณซึ่งมีความสลับซับซอนในเชิงปริมาณและคุณภาพที่คอนขางสูงอยางหลีกเลี่ยงไมได อั น เปK น ปรากฏการณรวมสมั ย และทํ า ใหผู บริ ห ารราชการแผนดิ น ตองมี ภ าระรั บ ผิ ด ชอบแบบพหุ ห รื อ ภาระรับผิดชอบเชิงซอน (Multiple Accountabilities) ทั้งในแนวดิ่งและในแนวนอน ดังที่ เดช แปงกันทา (2551) ไดอธิบายความไววา

-59-

ความรับผิดชอบในแนวดิ่ง (Vertical Accountability) เปKนเรื่องของความสัมพันธ ระหวางสถาบั น ที่ มีส ถานะไมเทาเที ย มกั น อั น เปK น ไปตามโครงสรางของระบบการเมื อง การปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยครอบคลุมถึงเรื่องของความสัมพันธในแนวดิ่งอยาง เปK น ทางการระหวางขาราชการและรั ฐ มนตรี เ จาสั ง กั ด หรื อ ภาระรั บ ผิ ด ชอบตามระบบ ราชการ (Bureaucratic Accountability) และภาระรับผิดชอบตอการบริหารจัดการ (Managerial Accountability) ความสัมพันธระหวางฝxายบริหารและฝxายนิติบัญญัติ หรือ ภาระรับผิดชอบทางการเมือง (Political Accountability) รวมถึงความสัมพันธในแนวดิ่ง อยางไมเปKนทางการระหวางรัฐบาลและประชาชน ชุมชน องคกรประชาสังคม สื่อมวลชน กลุมผลประโยชน หรือภาระรับผิดชอบตอสาธารณะ (Public Accountability) ความรับผิดชอบในแนวนอน (Horizontal Accountability) เปKนเรื่องราวของ ความสัมพันธระหวางสถาบันที่มีสถานะเทาเทียมกันหรือใกลเคียงกัน ซึ่งไดรับการจัดตั้งขึ้น อยางเปKนทางการหรืออาจจะมีลักษณะอยางไมเปKนทางการ เพื่อทําหนาถวงดุลและสอดสอง ดู แ ลและควบคุ ม การใชอํ า นาจรั ฐ และการใชจายเงิ น แผนดิ น ของฝx า ยบริ ห ารใหเปK น อยางซื่อสัตยสุจริต โดยครอบคลุมถึงเรื่องของความสัมพันธ ในแนวนอนอยางเปKนทางการ ระหวางฝx า ยบริ ห ารและฝx า ยตุ ล าการ หรื อ ภาระรั บ ผิ ด ชอบทางกฎหมาย (Legal Accountability) ฝx า ยบริ ห ารและองคกรอิ ส ระตามรั ฐ ธรรมนู ญ หรื อ ภาระรั บ ผิ ด ชอบตอ การบริหารปกครอง (Administrative Accountability) และความสัมพั นธในแนวนอน อยางไมเปK นทางการระหวางรัฐ บาลและภาคเอกชน หรือภาระรั บผิด ชอบตอระบบตลาด (Market Accountability) อนึ่ ง ยั งมี นั กวิ ช าการไดกลาวถึ งความสลั บ ซับ ซอนความรั บ ผิด ชอบในการบริห ารงานภาครั ฐตาม กระบวนทั ศ นแหงการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหมไวดั ง นี้ คํ า วา “ความรั บ ผิ ด ชอบ” หรื อ “Accountability” หมายถึง “ความสามารถที่จะรับผิดชอบในการกระทําหรือการปฏิบัติงานของตนเองตอ บุคคลอื่น หรือฝxายอื่นที่มีอํานาจหนาที่ (To Account to Some Authority for One's Action)” ถือวา เปKนความหมายดั้งเดิม หรือความหมายหลัก (The Original Or Core Sense) เพราะสามารถสืบสาวถึงตน กําเนิดที่ยาวนานที่สุดตามความเขาใจของนักปฏิบัติ (Practitioners) โดยทั่วไปกลาววา “Accountability” มีแนวคิดที่เกี่ยวของกับคําที่ใกลเคียงกันอยางนอย 2 คํา ไดแก “Responsibility” หมายถึงความรับผิดชอบ ตามภาระหนาที่ของบุคคลที่มีจะสอดคลองกับ “อํานาจหนาที่” (Authority) และกลาววา “การตอบสนอง (Responsiveness)” ซึ่งหมายถึง การตอบสนองความตองการตอการใหบริการ (Service) และตอบสนอง ตอบุคคลฝxายตางๆ ที่เปKนตัวแสดง (Actors)

-60-

ภายใตระบบการเมื อ ง แตเดิ ม นั้ น คํ า วา “Accountability ถื อ เปK น สวนหนึ่ ง ของคํ า วา “Responsibility” แตปV จ จุ บั น คํ า หลั ง กลั บ เปK น สวนหนึ่ ง ของคํ า แรก โดยคํ า วา “Accountability”มี ความหมายกวางขวางครอบคลุ ม ประเด็ น ทางการเมื อ งและสั ง คม มี ค วามสลั บ ซั บ ซอนมากกวา “Responsibility” แมวาบางที คํ า ทั้ ง สองอาจจะใชแทนกั น ไดก็ ต ามในทางการบริ ห าร คํ า วา “ความรับผิดชอบ” (Accountability)” ถือวาเปKนหลักการที่ชวยชี้แนวทางในการตัดสินใจและการดําเนินงาน ใหบริการ อันเปKนการพิจารณาความรับผิดชอบในฐานะเปKน “เครื่องมือ (Accountability Tools)” การทํา ความเขาใจแนวคิดเรื่องนี้จําเปKนตองเขาใจถึงธรรมชาติหรือ คุณลักษณะของสิ่งที่เรียกวา “ความรับผิดชอบ (Accountability)” โดยมีมิติที่ชวยสรางความเขาใจอยางนอย 3 ประเด็น ไดแก ประการแรก ความเปK น ภายนอก (Externality) ซึ่งหมายถึง การกระทําตอบุคคลหรือองคกรภายนอกโดยบุคคลหรือหนวยงานที่มี หนาที่รับผิดชอบ ประการที่สอง เปKนเรื่องของการแลกเปลี่ยนและปฏิสัมพันธเชิงสังคม (Social - Interaction and Exchange) ในลักษณะที่ฝxายหนึ่งเรียกรองความรับผิดชอบหรือตองการคําตอบ หรือคําชี้แจงเหตุผลใน ขณะที่อีกฝxายหนึ่งมีหนาที่รับผิดชอบ ตอบสนอง และยอมรับการลงโทษ (Sanction) และ ประการที่สาม เปKนสิทธิของอํานาจหนาที่ (Rights of Authority) กลาวคือบุคคลผูซึ่งเรียกรองความรับผิดชอบ สามารถ แสดงออกซึ่งสิทธิในการมีอํานาจเหนือบุคคลซึ่งตองรับผิดชอบ อันประกอบไปดวยสิทธิที่จะไดรับคําตอบและ สามารถลงโทษได (Demand Answer and to Impose Sanctions) สําหรับในประเทศที่ปกครองในระบอบ ประชาธิ ป ไตย ปV ญ หา “ความรั บ ผิ ด ชอบ (Accountability)” มั ก ถู ก อางถึ ง ในกรณี ค วามรั บ ผิ ด ชอบของ นักการเมืองผูซึ่งไดรับการเลือกตั้งที่จะตอบคําถามตอประชาชนผูลงคะแนนในประเด็นนโยบายสาธารณะ รวมถึงขาราชการในกรณีของการใหบริการสาธารณะดวย (วสันต ใจเย็น, 2549) ความสํา คัญ ของรู ปแบบความรั บผิ ดชอบที่ห ลากหลายนี้อยูที่ วา ผู บริ หารภาครั ฐจะตองรับ มือกั บ ปVญ หาความคาดหวั งที่ห ลากหลาย ขั ด แยง และเปลี่ ย นแปลง ซึ่ งเกิ ด ขึ้น จากแหลงควบคุ มและตรวจสอบ จํานวนมากภายใตปรากฏการณดังกลาว ผูบริหารภาครัฐจะตองใหความสําคัญกับความคาดหวังตอภาครัฐที่ ปรากฏในรู ป แบบที่ ห ลากหลายมากขึ้ น กวาในอดี ต ทํ า ใหตองมี ก ารกํ า หนดนิ ย ามความหมายของคํ า วา “ความรับผิดชอบเชิงบริหาร” ใหม ที่อาจจะตองมีความยืดหยุนที่แตกตางกันออกไปตามสภาพและลักษณะ ของงานที่กําลังปฏิบัติอยูและสภาพแวดลอมของงาน ในการนี้ ไดกอใหเกิดรูปแบบพฤติกรรมของผูบริหาร 3 รูปแบบ (เดช แปงกันทา, 2551) ไดแก รู ป แบบที่ 1 ผู บริ ห ารแบบนั ก ปฏิ กิ ริ ย า (Reactive Administrator) จะให ความสนใจกับความคาดหวังของตัวเอง และหนวยงานของพวกเขา มากกวาสนใจการกระทํา ที่เกิดจากความคาดหวังที่เปลี่ยนแปลงไป (หรือกิจกรรมที่เกี่ยวของกับการคาดคะเน) โดย พวกเขาเลือกที่จะรอคอยและเฝsาดูวาอะไรจะเกิดขึ้นจากสถานการณที่เปKนอยูเทานั้น

-61-

รู ป แบบที่ 2 ผู บริ ห ารแบบนั ก ปรั บ ตั ว (Adaptive Administrator) จะให ความสําคัญกับการประเมินสถานการณที่จะเกิดขึ้น และคาดคะเนเพื่อลดความสูญเสียที่จะ ติ ด ตามมา โดยสถานการณที่ ผู บริ ห ารประเภทนี้ จ ะตองเผชิ ญ มาจากการรวมตั ว กั น ของ ความคาดหวั ง และสภาวการณเฉพาะพิ เ ศษภายในขอบเขตอํ า นาจหนาที่ ข องตั ว เอง ซึ่ ง สถานการณเหลานี้ จะทํ า ใหผู บริ ห ารภาครั ฐ ตกอยู ในสภาพของปV ญ หาที่ จ ะตองหา วิธีดําเนินการแกไขใหเปKนผลสําเร็จ รู ป แบบที่ 3 ผู บริ ห ารแบบนั ก ยุ ท ธศาสตร& (Strategic Administrator) มองวา งานของพวกเขาจะตองเขาไปเกี่ยวของและรับมือกับสภาพแวดลอมที่เกี่ยวของกับหนวยงาน ทั้งนี้เพื่อชวยสรางและกําหนดสถานการณที่จะเกิดขึ้น ซึ่งองคกรของตนจะตองประสบใน อนาคต รูปแบบทั้งสามของผูบริหารภาครัฐภายใตกระบวนทัศนแหงการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม สะทอนรูปแบบความรับผิดชอบ (Accountability) ของผูบริหารภาครัฐที่มีความหลากหลายและสลับซับซอน เริ่ ม ตั้ ง แตผู บริ ห ารประเภทคอยปV ญ หาใหเกิ ด ขึ้ น กอนแลวจึ ง หาทางแกไขปV ญ หา ผู บริ ห ารประเภทชอบ คาดคะเนสถานการณ และปรั บ ตั ว เพื่ อ แกปV ญ หา ไปจนถึ ง ผู บริ ห ารประเภทวางแผนระยะยาวเอาใจไว ลวงหนา ในการเลื อกใชประเภทนั ก บริ ห ารดั งกลาวขางตนเราจะพบวาผู บริ ห ารภาครั ฐ จะตองเผชิ ญ กั บ ทางเลือกตั้งแตการตระเตรียมเพื่อควบคุมความเสียหาย ไปจนถึงการกําหนดสถานการณ และความคาดหวัง ซึ่ ง พวกเขาและหนวยงานจะตองประสบ ซึ่ ง ทางเลื อกตามบทบาทของผู บริ ห ารแตละรู ป แบบเหลานี้ จ ะ สอดคลองกั บ การจั ด การความสั ม พั น ธระหวางความคาดหวั ง (Expectation) กั บ ความรั บ ผิ ด ชอบ (Accountability) ของผูบริหารภาครัฐ ซึ่งเขาสามารถเลือกแบบใดก็ไดรูปแบบพฤติกรรมที่คาดหวัง ซึ่งเกิดขึ้น ตามประเภทของความรับผิดชอบที่แตกตางกันดังตอไปนี้ (Romzek and Dubnick, 1987; 1994; Sudhipongpracha, 2011; Sudhipongpracha and Achakorn, 2012) ความรับผิดชอบตามสายการบังคับบัญชา (Hierarchical Accountability) ในกรณี นี้ เ ปK น ความตองการพฤติ ก รรมที่ ค าดหวั ง แบบ “การยิ น ยอมเชื่ อ ฟV ง (Obedience)” ซึ่ ง ความสํ า เร็ จ จะอยู ภายใตสถานการณที่ เ ปK น งานประจํ า วั น งาย ๆ ไมจํ า เปK น ตองอาศั ย ดุ ล ยพิ นิ จ ดั ง นั้ น ผลประโยชนที่ ไ ดรั บ จึ ง เกิ ด จากการจั ด การตามสายการบั ง คั บ บั ญ ชา ตามลําดับขั้น ความรั บ ผิ ด ชอบตามกฎหมาย (Legal Accountability) ตองการพฤติ กรรมที่ เ รี ย กวา “พันธะผูกพัน (Obligation)” อันเปKนงานอยูภายใตสถานการณที่มีการใชดุลยพินิจไดบาง โดยการตัดสินใจภายใตกรณีเฉพาะหนึ่ง ๆ ตามเงื่อนไขของตัวบทกฎหมายที่บัญญัติเอาไว

-62-

ความรั บ ผิ ด ชอบทางดานการเมื อ ง (Political Accountability) มี พฤติ ก รรมที่ คาดหวัง คือ “การตอบสนอง (Responsiveness)” โดยอยูภายใตสถานการณที่เปKนงาน แบบประจําวันนอยลง ตองอาศัยการใชดุลยพินิจในการตัดสินใจมากขึ้น โดยมีการกําหนด วั ต ถุ ป ระสงค อํ า นาจ หนาที่ และทรั พ ยากร เอาไวใหจํ า นวนหนึ่ ง แตมิ ไ ดกํ า หนด รายละเอียดและแนวทางการดําเนินงาน ดังนั้น ภายใตสถานการณดังกลาวจําเปKนตองอาศัย การตอบสนอง (Responsiveness) โดยอาศัยกลไกความรับผิดชอบทางการเมือง ความรั บ ผิ ด ชอบทางดานวิ ช าชี พ (Professional Accountability) กอใหเกิ ด พฤติกรรมแบบ “หนาที่ความรับผิดชอบ (Responsibility)” ซึ่งตกอยูภายใตสถานการณที่ มิ ใ ชงานประจํ า วั น มี ค วามสลั บ ซั บ ซอน ทํ า ใหเกิ ด คุ ณ คาและบทบาทหนาที่ ใ นฐานะ ผูเชี่ยวชาญเพิ่มมากขึ้น พฤติกรรมในดานความรับผิดชอบถือวาเปKนมาตรฐาน โดยมีบรรทัด ฐานการใชความเคารพในฐานะเปKนนักบริหารหรือหนวยงานของผูเชี่ยวชาญ ปลายทศวรรษที่ 1980 แนวคิดการแบงแยกความแตกตางระหวางภาครัฐบาลและภาคเอกชนถูกตั้ง คําถามอยางมากในขณะเดียวกันก็เกิดกระบวนทัศนใหมในการบริหารจัดการภาครัฐขึ้นมาคือ “การจัดการ ภาครัฐใหม” (New Pubic Management : NPM)” อันเปKนแนวคิดที่สงเสริมใหภาครัฐบาลและเอกชนมี แนวทางการบริหารคลายกัน ประการหนึ่ง คือ ยึดถือบรรทัดฐานเชิงพฤติกรรม และการปฏิบัติเชิงเศรษฐกิจ แบบเดี ยวกัน และหนึ่งในกระแสการเปลี่ ยนแปลงในทิ ศทางดั งกลาวก็ คือ “นโยบายการประเมิน ผลการ ปฏิบัติงานแหงชาติ (National Performance Review)” ของรองประธานาธิบดี AI Gore ซึ่งตองการสราง หนวยงานบริ ห ารรู ป แบบใหมใหมี โ ครงสรางแบบ ผู ประกอบการของบรรษั ท (Corporate-style, Entrepreneurial Structure) สําหรับประโยชนและคุ ณูปการที่ แนวความคิ ดเรื่อง “ความรับ ผิด ชอบ” ไดเกิด ขึ้นและพัฒนาใน การศึกษาการบริหารกิจสาธารณะ (Public Affairs Management) มาสูการปฏิบัติราชการในสังคมไทย ถือวาการนําแนวคิดนี้มาประยุกตใชนับวามีประโยชนตอการสรางเสริมคุณภาพ คุณคา และความเปKนธรรม ทางสังคมใหเพิ่มมากขึ้น ดวยเหตุนี้การศึกษาประเด็น “ความรับผิดชอบ” ในการบริหารงานทองถิ่นจึง อาจสรุปใหเห็นถึงคุณูปการไดดังตอไปนี้ ประการที่ 1 เปKนการเพิ่มพูนทัศนะที่กวางขวางมากยิ่งขึ้นของประเด็น “ความรับผิดชอบ (Accountability)” ตอสาธารณะ มากกวาความคิดที่คับแคบจากมุมมองของนักการเมือง หัวเกาและขาราชการอนุรักษนิยมที่ยังเคยชินและยึดติดอยูกับการใชอํานาจแบบเบ็ดเสร็จ และแสวงหาผลประโยชนโดยมิชอบ ซึ่งในกรณีของสังคมการเมืองไทยตองยอมรับกันวา

-63-

ประเด็นเรื่อง “ความรั บผิด ชอบ” ของทั้งนั กการเมืองและขาราชการประจํา ยังคงเปKน ที่ เคลือบแคลงสงสัยกันอยูตลอดมา ประการที่ 2 ทําใหตระหนักและระมัดระวังในการนําแนวคิดการบริหารจัดการแบบธุรกิจ และเศรษฐกิ จ การตลาดมาประยุ ก ตใชในการบริ ห ารจั ด การในภาครั ฐ กิ จ (Public Administration) เพราะอาจทําใหประเด็น เรื่อง “ความรับผิ ดชอบ” ถูกมองขาม และลด ความสํา คัญ ลงไป ซึ่งนับ วาเปKน อัน ตรายตอการบริ ห ารกิจ การสาธารณะและการเมื องทั้ ง ระบบในระยะยาว ทั้ ง นี้ เ ราคงไมสามารถปฏิ เ สธแนวคิ ด ที่ มี คุ ณ คาและมี ป ระโยชนใน ภาคธุรกิจเอกชน แตจะทําอยางไรใหการบริหารจัดการมีประสิทธิภาพพรอม ๆ กับการรักษา ความเสมอภาค ความเปKนธรรม และมิทําใหผลประโยชนสาธารณะถูกทําลาย หรือตกอยู ภายใตการครอบงํ า โดยปราศจากการตรวจสอบและควบคุ ม จากแนวคิ ด เรื่ อ ง “ความรับ ผิ ด ชอบ” ดั งนั้น จึ งอาจกลาวไดวา ยิ่ งการบริห ารจั ด การของทั้ งภาครัฐ กิ จ และ ภาคธุ ร กิ จ เขามาใกลชิ ด กั น และมี พ รมแดนทั บ ซอนกั น มากขึ้ น ยอมจะตองคํ า นึ ง ถึ ง ความรับผิดชอบและการตรวจสอบไดมากยิ่งขึ้น ประการที่ 3 ความรับผิดชอบในเชิงคุณธรรมและจริยธรรมทางวิชาชีพ (Professional and Moral Accountability) ถือวาเปKนความรับผิดชอบประเภทที่กําลังเปKนที่ถกเถียงกัน อยูอยางมากทั้งนี้ เพราะเปKนเรื่องจิตสํานึกและคุณธรรมสวนบุคคลมากกวาความรับผิดชอบ ในดานอื่ น ๆ ที่ ยั ง มี ม าตรการควบคุ ม ไดชั ด เจน โดยเฉพาะในสั ง คมกํ า ลั ง พั ฒ นาที่ คนสวนใหญยังยากจน และมีความเหลื่อมล้ําแตกตางกันสูง ทําใหเกิดแนวคิดและกฎหมาย ในการปsองกันคุมครองผูบริโภค เพื่อคุมครองบุคคลผูไดรับผลกระทบ ความไมเปKนธรรมจาก นักวิชาชีพ ผูประกอบการทางการคา และอุตสาหกรรมทั้งหลายที่อยูในสถานะที่ไดเปรียบใน แทบทุ ก ดาน ทามกลางสภาพเศรษฐกิ จ สั ง คมกํ า ลั ง เปลี่ ย นแปลงอยางรวดเร็ ว ทํ า ให คนทั่วไปละเลยมองขามและลดความสําคัญในประเด็นเรื่องความรับผิดชอบในเชิงคุณธรรม ทางวิ ช าชี พทํ า ใหสั ง คมขาดดุ ล ยภาพ ไมสงเสริ ม ระบอบประชาธิ ป ไตยและการบริ ห าร การปกครองที่ดี (Good Governance) ในกรณีของไทยถือวาเปKนประเทศที่กําลังพัฒนาซึ่ง อยู ในขายที่ ต องหั น มาพิ จ ารณาทบทวนเรื่ องความรั บ ผิ ด ชอบในเชิงคุ ณธรรมของวิ ช าชี พ การประกอบการธุรกิจใหมากยิ่งขึ้น ตัวอยางเชน กรณีแพทยผาตัดรักษาคนไขโดยประมาท ทําใหเสียชีวิตหรือพิการ ที่มีขาวในเหนาหนังสือพิมพหรือสื่อมวลชน เปKนตน ปVญหาเหลานี้ ถือเปKนปVญหาในแงของความรับผิดชอบเชนเดียวกัน ยังไมนับการรวมภาษีโครงการของรัฐ การปฏิบัติราชการของขาราชการและหนวยงานของรัฐที่ละเลย หรือขาดความรับผิดชอบ ตอประชาชน ชุมชน และสังคมสวนรวมที่ยังมีอยูมากในสังคมการเมืองไทย

-64-

ประการที่ 4 นโยบายของรั ฐ กั บ ความรั บ ผิ ด ชอบตอสั ง คมสวนรวมถื อ เปK น คุ ณู ป การ ที่สําคัญที่ไดรับจากการศึกษาวิเคราะหประเด็น “ความรับผิดชอบ (Accountability)” ทั้งนี้ เพราะในสังคมประชาธิปไตยยอมตองมีการแขงขันและการตอสูระหวางพรรคการเมือง และ กลุมผลประโยชนในทางนโยบาย โดยมีประชาชนเปKนลูกคา ผูรับบริการ หรือผูชม ซึ่งแนวคิด การบริ หารกิจ การสาธารณะถือวาประชาธิปไตยคือพลเมืองเจาของอํานาจที่แทจริ ง เปK น ผูเสียภาษี เปKนเจาของงบประมาณ และเปKนผูกําหนดตัวผูปกครอง ผูบริหารประเทศ ทั้งใน ฝxายการเมืองและฝxายประจํา (แมวาจะเปKนการกระทําโดยทางออมก็ตาม) ประเด็นสําคัญ ก็ คื อ การติ ด ตามตรวจสอบนโยบายของรั ฐ บาลถื อ วามี ค วามจํ า เปK น ตอประเด็ น เรื่ อ ง ความรั บ ผิ ด ชอบ เพราะหากรั ฐ บาลซึ่ ง ไดเสี ย งคะแนนนิ ย มอยางมั่ น คงเปK น ปˆ ก แผนมาก เทาใดก็ยิ่งควรจะตองมีการติดตามตรวจสอบมากยิ่งขึ้นเทานั้น โดยเฉพาะภายใตบริบททาง สังคมการเมืองไทยที่ทุกคนยังคงเรียกหาความถูกตองยุติธรรม การตรวจสอบถวงดุล และ ความรับผิดชอบ (Accountability) อยูตลอดเวลา กลาวโดยสรุป “ความรับผิดชอบ” เปKนประเด็นปVญหาในเชิงคุณคาจริยธรรมและคุณธรรมในทาง การบริหารกิจการสาธารณะ (Public Affairs Management) และถือวาเปKนปรอทหรือเครื่องชี้วัดผลสําเร็จ ของการบริ ห ารงานภาครั ฐ ไดอยางดี ป ระการหนึ่ งอั น จะมองขามไปมิ ไ ด และยิ่ งสั งคมเจริ ญ กาวหนาทาง เศรษฐกิ จ และวัต ถุ มากเทาใดการตรวจสอบความรั บผิ ด ชอบขององคกรภาครั ฐทั้ งในแงของวิธี การปฏิ บั ติ ผลการปฏิบัติ และความเหมาะสมสอดคลองดังกลาว จึงถือวายังมีความจําเปKนอยูเสมอ โครงสรางการบริหารขององค&กรปกครองส,วนทองถิ่นในป(จจุบัน รูปแบบโครงสรางการบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นในปVจจุบันมีรูปแบบคือ 1) แบบสภา – นายกเทศมนตรี (Council – Mayor Form) และ 2) แบบนายกเทศมนตรีเขมแข็ง (Strong Mayor Form รายละเอียดของรูปแบบมีดังนี้ (หควณ ชูเพ็ญ, 2552) คือ รูปแบบการบริหารงานแบบสภา-นายกเทศมนตรี (Council – Mayor Form) รูปแบบการบริหารงานแบบสภา-นายกเทศมนตรี (The Council – mayor Form) ยึดหลักการ ปกครองแบบรัฐสภาซึ่งอํานาจการปกครองของระบบนี้อยูที่ฝxายนิติบัญญัติหรือฝxายสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ของประชาชน ฝxายบริหารมาจากการคัดเลือกของสภา คณะเทศมนตรีจึงมาจากการเลือกตั้งของประชาชน โดยทางออมดวย สภาเทศบาลเปKนผูควบคุมการทํางานของฝxายบริหารหรือคณะเทศมตรี และสภาเทศบาลมี อํา นาจสู งสุด การปกครองแบบนี้มีโ ครงสรางที่ แบงอํ านาจออกเปKน สองฝx า ยคื อ ฝxา ยสภา (Council) และ ฝxายบริหาร (Executive) โดยฝxายสภาทําหนาที่ดานนิติบัญญัติ คือ ทําหนาที่ดานการออกกฎหมายโดยตรง

-65-

หากจะพิ จารณากั นในรายละเอีย ดแลว อํ านาจดั งกลาวนี้ เปKน อํา นาจในการออกกฎหมายโดยตรง หรื อให สภาขององคกรปกครองสวนทองถิ่ นกลั บไป พิจารณาทบทวนใหมเทานั้น หากสภายั งคงยัน ในมติเ ดิมดวย คะแนนเสียงที่มากเปKนพิเศษแลว ฝxายบริหารก็จําเปKนตองยอมใหมีการประกาศใชกฎหมายฉบับดังกลาวที่ ไดรับการยืนยันจากสภาทองถิ่นได ขอดี ของรู ป แบบสภา-นายกเทศมนตรี คื อ ฝx า ยสภามี อํ า นาจมากกวาฝx า ยบริ ห าร ปs องกั น ไมให ฝxายบริหารใชอํานาจเกินขอบเขต ดวยการที่ฝxายบริหารตองรับผิดชอบการปฏิบัติงานตอสภา เนื่องจากฝxาย บริหารมาจากการเลือกตั้งจากฝxายสภา สวนขอเสียคือฝxายสภามีอํานาจมากจนในบางครั้งทําใหฝxายบริหาร ขาดเสถียรภาพในการบริหารงาน เนื่องจากฝxายบริหารจะตองขอเสียงสนับสนุนจากฝxายสภาทําใหฝxายสภา สามารถใชอิทธิพลเหนือฝxายบริหารได การบริหารตามหลักการอาจจะไมเกิดผลสัมฤทธิ์ รูปแบบนายกเทศมนตรีเขมแข็ง (Strong Mayor Form) รู ป แบบนี้ เ ปK น ผลการจากการที่ มี ก ารเติ บ โตการเมื อ งมากขึ้ น การพั ฒ นาดานตางๆ รวมทั้ ง การอุ ต สาหกรรมไดขยายตั ว ในเขตเมื อ งมากขึ้ น การปกครองทองถิ่ น ในรู ป แบบเดิ ม รวมทั้ ง แบบ นายกเทศมนตรีออนแอ(The Weak-mayor form) ที่ฝxายบริหารทุกระดับมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ก็ไดเริ่มมีขอจํากัดมากขึ้นโดยเฉพาะยิ่งทําใหการบริหารงานขาดประสิทธิภาพ แบบนายกเทศมนตรีเขมแข็ง จึ ง เปK น ทางเลื อ กใหม ในการคิ ด หาแนวทางแกไขปV ญ หาจากการใชรู ป แบบนายกเทศมนตรี อ อนแอ มีจุดมุงหมายหลักเพื่อเพิ่มอํานาจใหแกฝxายบริหาร ใหนายกเทศมตรีกุมอํานาจในการกําหนดนโยบายและ การบริ ห าร ในขณะที่ นายกเทศมนตรี มาจากการเลื อกตั้ ง โดยตรงจากประชาชนเหมื อนเดิม แตตํ าแหนง บริหารอื่นๆ มาจากการเลือกตั้งแตมอบอํานาจใหนายกเทศมนตรีเปKนผูแตงตั้งหัวหนาฝxายตางๆ และสามารถ ถอดถอนออกจากตําแหนงได นอกจากนั้นนายกเทศมนตรียังมีอํานาจในการยับยั้งมติของสภารวมทั้งกําหนด และปรับปรุงงบประมาณได ภายใตการปกครองทองถิ่นรูปแบบนี้ งานของฝxายสภานิติบัญญัติอาจจะมีนอยลงและไมจําเปKนตอง ปฏิบัติหนาที่เต็มเวลา สวนเทศมนตรีในทางปฏิบัติจะมีการปรับเปลี่ยนไปเปKนรูปแบบของการแตงตั้งตําแหนง “รอง” เพื่อทําหนาที่หัวหนาฝxายบริหารขึ้นมาที่อาจเรียกวา Chief Administrative Officer (CAO) เพื่อ ใหไดคนที่มีความรูความสามารถและประสบการณมาบริหารงานทุกอยางตามนโยบายของนายกเทศมนตรี หนาที่ของ CAO แตละคนในแตละทองถิ่น นั้นมี ความแตกตางกัน แตจุด ที่เ หมื อนกั น ไดแก การจัด การ ดานงบประมาณและการบริ ห ารงานวั น ตอวั น ของฝx า ยบริ ห าร การจั ด ระบบ CAO ขึ้ น มา ชวยให นายกเทศมนตรีสามารถทุมเทเวลาในดานการเปKนผูนําทางการเมืองไดมากขึ้น โดยนายกเทศมนตรีจะเปKนคน เสนอแนวความคิ ด และนโยบาย ตอจากนั้ น ก็ จ ะแสวงหาการสนั บ สนุ น จากสวนตางๆ เปK น ตนวาผลั กดั น

-66-

การขอรับรองเสียงตางๆ จากสภา รวมทั้งเดินทางไปพบประชาชนในพื้นที่ และตอรองกับศูนยอํานาจในชุมชน นั้นๆ จนถึงในระดับรัฐและระดับประเทศ ในประเทศไทย เมืองที่ใชระบบนี้ในชวงแรกมีเพียงกรุงเทพมหานคร โดยสภากรุงเทพมหานครและ ฝxายบริหารคือผูวาราชการหรือผู วาการกรุ งเทพมหานครฯ มาจากการเลื อกตั้งเชนเดียวกัน แตในปVจจุบั น องคกรปกครองสวนทองถิ่นของไทยทุกแบบไดใชระบบนี้ โดยหลักการแลว ฝxายบริหารขององคกรปกครอง สวนทองถิ่นที่มีอํานาจหรือมีความเขมแข็งมากจะมีอํานาจอยางนอยใน 3 ประการ ไดแก หั ว หนาฝv า ยบริ ห ารมี อํ า นาจในการบริ ห ารงานบุ ค คล (Appointment Power) กลาวคื อ ฝx า ยบริ ห ารมี อํ า นาจเต็ ม ที่ ใ นการปริ ห ารงานบุ ค คล ไมวาจะเปK น การแตงตั้ ง ถอดถอน ใหคุณใหโทษแกขาราชการในองคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งนี้ไมตองผานการให ความเห็ น ชอบจากองคกรอื่ น ใด เชน รั ฐ บาลหรื อฝx า ยสภาขององคปกครองสวนทองถิ่ น การโยกยาย สับเปลี่ยน ใหคุณ ใหโทษแกขาราชการประจําในองคกรปกครองสวนทองถิ่น ของหัวหนาฝx ายบริห ารนี้ มี ขอจํ ากัด อยู เพีย งไมกี่ประการเทานั้ น เชน การตรวจสอบเพื่ อ ความเปK น ธรรมแกเจาหนาที่ ข ององคกรปกครองสวนทองถิ่ น โดยรั ฐ บาลกลางหรื อ การตรวจสอบโดยระบบศาล เปKนตน หั ว หนาฝv า ยบริ ห ารควรมี อํ า นาจในการจั ด งบประมาณ (Budgetary Power) โดยเฉพาะอยางยิ่งการเปKนอิสระจากการวิ่งเตน (Lobby) ของฝxายสภาขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น กลาวคือ อํานาจในการตัดสินใจงบประมาณทั้งหมดตองอยูที่ฝxายบริหาร และ หัวหนาฝxายบริหารเปKนผู มีอํานาจในการตัดสินใจขั้นสุดทาย กอนที่จะนํารางงบประมาณ ประจําป|เขาสูการพิจารณาของสภา หากหัวหนาฝxายบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ไมมี อํ า นาจในการจั ด ทํ า งบประมาณอยางเต็ ม ที่ แ ลว อาจทํ า ใหงบประมาณที่ ว างไวไม สอดคลองกับนโยบายของตนที่หาเสียงไวกับประชาชน ดังนั้น เงินงบประมาณจึงเปKนปVจจัยที่ สํ า คั ญ ที่ สุ ด ประการหนึ่ ง ในการทํ า ใหฝx า ยบริ ห ารมี ค วามเขมแข็ ง อํ า นาจในการจั ด ทํ า งบประมาณ นั บ เปK นปราการดานแรกที่ ผูบริ หารขององคกรปกครองสวนทองถิ่ นจะตอง กระทําไดอยางเต็มที่ หากผูบริหารขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจัดทํางบประมาณโดยตอง พึ่ ง พาการสนั บ สนุ น สภามากเกิ น ไปแลว ฝx า ยบริ ห ารจะไมสามารถบริ ห ารนโยบายได ครบถวนดังที่ตั้งใจไว หั ว หนาฝv า ยบริ ห ารควรมี อํ า นาจในการยั บ ยั้ ง กฎหมาย (Veto Power) กลาวคื อ ฝx า ยบริ ห ารมี อํ า นาจในการยั บ ยั้ ง หรื อ ชะลอกฎหมายตางๆ ที่ อ อกโดยสภาขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นได หากฝxายบริหารเห็นวากฎหมายดังกลาว อาจสงผลใหการทํางานของ ฝx า ยบริ ห ารเปK น ไปดวยความไมสะดวกหรื อยากตอการปฏิ บั ติ การใหอํ า นาจในลั กษณะ

-67-

ดังกลาวนี้ เปKนการใหอํานาจพิเศษแกฝxายบริหาร ในการเขาครอบงําการทําหนาที่ของฝxาย สภาซึ่งเปKนองคกรที่ทําหนาที่ในการออกกฎหมาย นอกจากนี้ สภาพการดํารงอยูของฝxาย บริหารไม ขึ้นอยูกับการกระทําของฝxายสภา เชน ในเทศบาลไทยไทยในอดีตที่ใชระบบคณะ เทศมนตรี ซึ่ ง หากสภาเทศบาลไมรั บ หลั ก การแหงรางเทศบั ญ ญั ติ ง บประมาณรายจาย ประจําป| นายกเทศมนตรีและคณะเทศมนตรีตองออกจากตําแหนง ซึ่งเห็นไดวาการดํารงอยู ของฝx า ยบริ ห ารขึ้ น อยู กั บ การตั ด สิ น ใจของฝx า ยสภา ดั งนั้ น ฝx า ยบริ ห ารที่ มีความเขมแข็ ง จํ า เปK น ตองมี เ สถี ย รภาพใน การบริ ห าร ไมตองพะวงกั บ คะแนนเสี ย งสนั บ สนุ น ตอไปได จึงจะเรียกวาเปKนฝxายบริหารเขมแข็งอยางแทจริง ในทางกลับกัน ฝxายบริหารก็ไมสามารถ ยุบสภาไดดวยเชนกันเพราะหากฝxายบริหารสามารถยุบสภาไดในขณะที่ฝxายสภาไมสามารถ ถอดถอนฝxายบริหารไดก็อาจทําใหเกิดเผด็จการโดยฝxายบริหารขึ้นได ดังนั้น การตรวจสอบ และถวงดุลระหวางฝxายสภากับฝxายบริหารจึงออกมาในรูปแบบอื่น เชน การถวงดุลกันดวย การไมผานรางงบประมาณรายจายประจําป| ทําใหฝxายบริหารทํางานไดไมสะดวกนัก หรือ การตรวจสอบของฝxายสภาที่มีตอฝxายบริหารโดยระบบคณะกรรมาธิการหรือการตั้งกระทู ถามในสภา เปKนตน ทั้งนี้ ขอดีของรูปแบบนายกเทศมนตรีเขมแข็ง คือ ทําใหฝxายบริหารทองถิ่นเขมแข็งสงผลใหนโยบาย ของฝxายบริหารประสบความสําเร็จไดโดยงาย เนื่องจากการที่ฝxายบริหารเขมแข็งก็ยอมจะทําใหฝxายบริหาร เปK น ผู ใชอํ า นาจในการบริ ห ารงานของทองถิ่ น แตเพี ย งองคกรเดี ย ว ลั กษณะของอํ า นาจมี การรวมตั ว อยู ที่ หัวหนาฝxายบริหาร ดังนั้น การบริหารจัดการภายในองคปกครองสวนทองถิ่นจึงกระทําไดงายโดยคําสั่งของ ผูบริหารการดําเนินการเพื่อใหเปKนไปตามนโยบายที่กําหนดไว ดังนั้น อาจกลาวไดวาการที่ฝxายบริหารของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นเขมแข็งจะทําใหการบริหารจัดการภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่นทําไดงาย และรวดเร็วขึ้นไมสลับซับซอน ขอเสียของรูปแบบนายกเทศมนตรีเขมแข็ง คือ ทําใหขาดการตรวจสอบและถวงดุลอํานาจของฝxาย บริหาร เพราะสภาขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเองก็ไมสามารถทําการตรวจสอบและถวงดุลการใชอํานาจ ของฝxายบริหารไดมากนัก เพราะอํานาจสวนใหญอยูที่ฝxายบริหาร ดังนั้น จึงมีโอกาสที่ทําใหฝxายบริหารของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นใชอํานาจเกินขอบเขตตามที่กฎหมายกําหนด หรืออาจจะใชอํานาจไปในทางที่ผิด เชน ทุ จ ริ ต คอรั ป ชั่ น ในระบบอุ ป ถั มภ ในการบริ ห ารงานของทองถิ่ น การเลนพรรคเลนพวก หรื อแมแต การทุจริตในการเลือกตั้งในสมัยหนาก็อาจเปKนไปได นอกจากนี้ รู ป แบบนายกเทศมนตรี เ ขมแข็ ง ยั ง อาจทํ า ใหขาดการมี ส วนรวมทางการเมื อ งของ ประชาชนเพราะอํานาจในการตัดสินใจเด็ดขาดขั้นสุดทายอยูที่หัวหนาฝxายบริหาร ดังนั้น การใชอํานาจของ

-68-

ผูบริหารจึงไมจําเปKนตองฟVงเสียงของประชาชนในทองถิ่นมากนัก อีกทั้งองคกรที่ทําหนาที่ในการคานอํานาจ ก็มีนอย จึงเปKนการงายที่ประชาชนในทองถิ่นจะไมไดเขาไปมีสวนรวมในการตัดสินใจใดๆ ขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น หรืออาจมีสวนรวมแตเปKนการมีสวนรวมในทางพิธีการเทานั้น หาใชสาระสําคัญของการปกครอง ทองถิ่น

การบริหารทองถิ่นภายใตกระแสการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม,ในต,างประเทศ ในชวง 2 ทศวรรษที่ผานมาประชาธิปไตยระดับทองถิ่นของหลายประเทศไดเปลี่ยนไปอยางมี นัยสําคัญหลายแนวทางที่สําคัญซึ่งไดแก การขยายตัวของชนบทเปKนเมือง (Urbanization) กระแสโลกาภิวัตน กระบวนการของการขยายตัวเปKนเมืองอยางเมืองในยุโรป (Europeanization) การเกิดขึ้นของความตองการ อิ ส ระและมี ส วนรวมแบบใหมจากภาคเอกชนในการบริ ห ารจั ด การทองถิ่ น (ที่ มี มิ ติ ข อง “การบริ ห าร” กวางกวา “การปกครอง”) การเปลี่ ย นแปลงทั้ ง หลายนี้ ล วนสงผลกระทบตอการบริ ห ารจั ด การทองถิ่ น อยางมาก นักวิชาการชื่อ Goldsmith ไดเสนอบทวิเคราะหจากกรณีของหลายชาติ โดยเปรียบเทียบให เห็น ถึงผลที่เ กิดขึ้ นจากการเปลี่ย นแปลงความสัมพันธระหวางรัฐ บาลตางๆ ทั้ งทางแนวดิ่ งซึ่งก็คือระหวาง รัฐบาลหลายระดับชั้นและทางแนวนอนซึ่งก็คือระหวางรัฐบาลทองถิ่นดวยกัน โดยทุกประการเหลานี้ถือไดวา เปKนความทาทายในการบริหารจัดการทองถิ่นอยางมาก ความสลับซับซอนของความรับผิดชอบเชิงบริหารขององค&กรปกครองส,วนทองถิ่นในป(จจุบัน ในปV จจุ บั น รั ฐบาลทองถิ่ นในหลายประเทศปฏิ บั ติ หนาที่ ในการใหบริ การประชาชนโดยลํ าพั งหรื อ รวมกับหนวยงานอื่นๆ ในประเทศสวิตเซอรแลนด สหรัฐอเมริกา เยอรมนีและกลุมประเทศนอรดิกมีประเพณี อันยาวนานและเขมแข็งในทางปฏิบัติ (De Facto) ในการปกครองตนเองของชุมชนทองถิ่น ในขณะที่ใน ประเทศฝรั่งเศส อิตาลี โปแลนด และเนเธอรแลนดนั้นพึ่งเริ่มมี การกระจายอํานาจใหแกชุมชนทองถิ่นซึ่ ง สงผลใหเกิดการขยายตัวของภาระหนาที่ของรัฐบาลทองถิ่น (Denters and Rose, 2005) แมวาจะมีความแตกตางกันในเรื่องความรั บผิดชอบของรั ฐบาลทองถิ่ นในประเทศตาง ๆ แตแทบทุ ก ประเทศไดใหอํานาจและความเปKนอิสระแกรัฐบาลทองถิ่น ซึ่งเปKนการสนับสนุนการปกครองตนเองของชุมชน ทองถิ่น นอกจากนี้ยังมีการมอบสิทธิใหแกชุมชนทองถิ่นในการตราขอบัญญัติทองถิ่น (Local Ordinances) ภายใตกรอบรั ฐธรรมนู ญและตั วบทกฎหมายของประเทศ แตมี ข อยกเวนในสหรั ฐ อเมริ ก า ซึ่ ง อํ า นาจของ ทองถิ่นนั้นไดรับการันตีโดยบางมลรัฐอยางเต็มที่ อาทิเชน มลรัฐ Texas, มลรัฐ Tennessee เปKนตน ดังนั้น จึ ง สามารถสรุ ป ไดวาขณะนี้ ใ นหลาย ๆ ประเทศนั้ น รั ฐ บาลทองถิ่ น มี อํ า นาจอยางแทจริ ง ในการริ เ ริ่ ม ความพยายามในการจัดการปVญหาของทองถิ่นแบบผสมผสานและรวมมือกับหนวยอื่น(รวมทั้งรัฐวิสาหกิจ

-69-

และองคการมหาชน) ไดตามความเหมาะสม ซึ่งที่สุดแลวจะกอใหเกิดอํานาจบริหารที่มากกวาบทบาทของ การเปKนเพียงผูใหและผูผลิตบริการสาธารณะที่ระบุหรือกําหนดโดยรัฐบาลกลาง จากประสบการณการปกครองทองถิ่ น ในประเทศตางๆ เราสามารถกลาวไดวาแนวโนมของ การบริหารกิจการสาธารณะในปVจจุบัน คือ รัฐบาลทองถิ่นจําเปKนตองเขาไปเกี่ยวของกับวิถีชีวิตของประชาชน มากยิ่ ง ขึ้ น โดยเฉพาะในประเทศฝรั่ ง เศสและเนเธอรแลนดนั้ น ในปV จ จุ บั น เทศบาลมี ห นาที่ รั บ ผิ ด ชอบ การโดยตรงในการผสมผสานนโยบายพัฒนาสังคมเมืองกับนโยบายเกี่ยวกับชุมชนและมีความเปKนอิสระใน การปรับปรุงนโยบายนั้นใหเขากับความตองการของทองถิ่น และอีกหนึ่งปรากฏการณที่สําคัญของการบริหาร กิจการสาธารณะแนวใหมก็คือ การที่ภาคเอกชนเขามามีสวนในการจัดบริหารกิจการสาธารณะตางๆ ของ ทองถิ่นดังปรากฏรายละเอียดในตารางที่ 2.8 นอกจากประสบการณของประเทศตางๆ ที่กลาวมาแลว ในอีกหลายๆ ประเทศนั้น รัฐบาลทองถิ่นยัง ตองแสวงหาหนทางใหมๆ ในการพัฒนาเศรษฐกิจของทองถิ่น ซึ่งสวนหนึ่งเพื่อแกปVญ หาการเสื่อมถอยของ เศรษฐกิ จ มหภาคและนโยบายทางการเงิ น ในระดั บ ชาติ และความจํ า เปK น ตองพั ฒ นาไปตามกระแส โลกาภิวัฒน นอกจากนี้ ทองถิ่นยังถูกกระตุนโดยจิตสํานึกที่เพิ่มขึ้นในความรับผิดชอบตอการอยูดีกินดีของ ชุมชน ซึ่งไมเปKนแตเฉพาะในกรณีของประเทศสหรัฐอเมริกาที่มีประเพณีอันยาวนานในการกําหนดอํานาจ รัฐบาลทองถิ่นเขากับการพัฒนาเศรษฐกิจ แตหลักการนี้ก็มีประเทศอื่นๆไดดําเนินการกระจายอํานาจใหแก ชุมชนทองถิ่นดวย แมการพัฒนาเหลานี้จะไมใชเรื่องใหม แตขอบเขตและระดับของการเขาไปเกี่ยวของกับ นโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลทองถิ่นในประเทศเหลานี้ก็จัดวาเปKนเรื่องใหม ในทางกลั บ กั น ความเปK น อิ ส ระของการปกครองตนเองของรั ฐ บาลทองถิ่ น ในสหราชอาณาจั ก ร นิวซีแลนด และออสเตรเลียจะมีขอจํากัดกวามาก อันเปKนผลมาจากขนบธรรมเนียมทางการปกครองที่เรียกวา “ไมกระทํานอกเหนืออํานาจที่ไดรับมอบ (Ultra Vires)” ในประเทศเหลานี้ หนาที่ของรัฐบาลทองถิ่นจะเนน ไปที่การจัดใหมีบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน อยางไรก็ตาม มีขอมูลที่นาสนใจวาฝxายบริหารของทั้ง 3 ประเทศ ดังกลาวพึ่งตัดสินใจที่จะมอบอํานาจในการปกครองใหแกรัฐบาลทองถิ่น ซึ่งสะทอนใหเห็นถึงความจําเปKนของ การกระจายอํานาจโดยเฉพาะอยางยิ่งในประเทศสหราชอาณาจักร จาก “การปกครอง” สู, “การบริหาร” การเปลี่ยนผานของระบบการเมืองการปกครองจากกระบวนทัศนแบบดั้งเดิมไปสูกระบวนทัศนแหง การบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม ทําใหรัฐบาลทองถิ่นมีบทบาทหนาที่ที่เพิ่มขึ้นและมีความเปKนอิสระใน การบริหารจัดการชุมชนของตนเองมากขึ้นกวาในอดีต ความเขาใจดั้งเดิมที่วาการปกครองทองถิ่นก็คือ “สิ่งที่

-70-

สภาทองถิ่นกระทํา” ไดเปลี่ยนแปลงไป นอกจากนี้ การตัดสินใจนโยบายสาธารณะและการแกไขปVญหาตางๆ ตองตั้งอยู บนพื้นฐานความรวมมือของหนวยงานภาคสวนตางๆ (Leach and Perry-Smith, 2001) ทองถิ่นในหลายประเทศไดมีการพัฒนาประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานใน 2 แนวทาง คือ คือ ประการ แรก ความพยายามในการปรับปรุงประสิทธิภาพการดําเนินการภายใน และสรางความสัมพันธกับองคกรที่ เกี่ ย วของในการใหบริ ก ารสาธารณะ ไมวาจะเปK น องคกรภาครั ฐ องคกรภาคประชาสั ง คม และองคกร ภาคเอกชน ซึ่งจําเปKนตองอาศัยหลักการสรางเครือขาย และขอตกลงพันธสัญญา (Contractual Agreement)

ตารางที่ 2.8 การบริหารกิจการทองถิ่นตามกระบวนทัศนการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหมในประเทศตางๆ ขอบเขตความรับผิดชอบ

ฝรั่งเศส

กระจายอํานาจในชวงทศวรรษที่ 1980 และบทบาทใหมของเทศบาลในการ ผสมผสานดานนโยบายในชวงป|1990

อิตาลี

หลังป| 1997 การกระจายอํานาจและ ความตึงเครียดระหวางพื้นที่และรัฐบาล ทองถิ่น ความโดดเดนที่เพิ่มขึ้นของ นโยบายพัฒนาเพื่อสงเสริมใหเกิดแรง ดึงดูดใจของเมือง

การใชหลักการบริหารกิจการสาธารณะ ความเปyนหุนส,วนร,วมกับภาคเอกชน แนวใหม, แปรรูปบริการตางๆ ใหเอกชนดําเนินการ พันธมิตรใหมกับหุนสวนเอกชน สวน การกอตัวของบริษัทผูใหบริการขนาด ใหญอยูในรูปของสัญญา ใหญของเอกชน ยังมีพื้นที่ใหผูบริหารสาธารณะ รัฐบาล สนธิสัญญาดานอาณาเขตของ กลางเปKนผูแนะนําการแปรรูปเปKนเอกชน ผูประกอบการเอกชนมุงเพื่อการพัฒนา และการบริหารโดยยึดหลักมุงเนนผลงาน ทางเศรษฐกิจ

บทบาทของผูบริหารทองถิ่น บทบาทของนายกเทศมนตรีมคี วาม เขมแข็งในเขตเทศบาล; บทบาท ภายนอกไดรับผลกระทบจากการเกิดขึ้น ของชุมชนตางๆ มีการริเริ่มการเลือกตั้งนายกเทศ มนตรี เขมแข็งโดยการเลือกตั้งโดย ตรง

-70-

ประเทศ

เบลเยีย่ ม

ไมมีการเปลี่ยนแปลงสําคัญในการจัดสรร แบบจําลององคกรใหมเพื่อเปKนทางเลือก บริษัทเทศบาลซึ่งมีอสิ ระหนวยงานไม ภารกิจหลักๆจากระดับอื่น ๆ มายัง สําหรับการผลิตงานบริการภายใน แสวงหากําไร และสภาที่ปรึกษาอาจถูก ระดับทองถิ่น ทองถิ่น ใชเพือ่ รวมมือกับหนวยงานจากภายนอก รัฐบาลทองถิ่น

นายกเทศมนตรีไดรับการเลือกตั้ง ทางออม มีการอภิปรายเรื่องการเลือกตั้ง นายกเทศมนตรีโดยตรง ความพยายาม ในการสรางความเขมแข็งและเปKนมือ อาชีพใหกับอํานาจของนายกเทศมนตรี

เนเธอร แลนด

กระจายอํานาจดวยการเพิ่มความ รับผิดชอบในทองถิ่นดานการเคหะ การ สรางชุมชนใหม นโยบายทางสังคม และ นโยบายทางเศรษฐกิจ

นายกเทศมนตรีไดรับการแตงตั้ง อภิปรายเรื่องการเลือกตั้งโดยตรง มีการ เสริมความแข็งแกรงใหกับตําแหนงของ ผูบริหารเมื่อเร็ว ๆ นี้ (การแบงสรร อํานาจ)

การแปรรูปเปKนเอกชน การบริหาร ราชการแบบเซ็นสัญญา การบริหารแบบ มุงเนนผลงาน (สวนหนึ่งไดรับการ กระตุนจากรัฐบาลกลาง) การสํารวจ ประชากรและการออกใบอนุญาต

การพัฒนาความเปKนหุน สวนทองถิ่น ภายในชุมชน เพื่อใหเกิดการพัฒนา เศรษฐกิจของทองถิ่นและแผนนโยบาย เมือง

ตาราง 2.8 (ต,อ) ประเทศ นิวซี แลนด

การใชหลักการบริหารกิจการสาธารณะ แนวใหม, คอนขางจะจํากัดอํานาจหนาที่ นโยบายของชาติในการยอมรับหลัก มีการริเริ่มการใหอิสระเพื่อสรางความอยู NPM ทางเลือกสําหรับการผลิตภายใน ดีกินดีของชุมชนครั้งแรกในป| 2002 ทองถิ่น การแยกตัวระหวางฝxาย นโยบายกับฝxายบริหาร การนําแผนและ นโยบายทางการเงินมาใช ขอบเขตความรับผิดชอบ

เนนที่การสงมอบบริการ ริเริ่มการให อิสระการดําเนินการ แตในประเด็นของ รัฐบาลชุมชนยังเพิ่งเริม่ ตน

รัฐบาลกลางสนับสนุนหรือแนะนําใหมี การสงมอบบริการที่มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ดวยหลักการจัดการภาครัฐใหม (NPM) การจัดการเชิงกลยุทธ ระบบการ ปกครองที่สามารถชี้แจงได การ ประเมินผลงาน

สหรัฐ อเมริกา

ในทางปฏิบัติมีการปกครองตนเองอยาง ใหความสนใจทฤษฎีการจัดการ แทจริง แตทองถิ่นยังไมมีอํานาจแบบไม ภาครัฐใหม (NPM) มาใชในบางเมือง จํากัด

บทบาทของผูบริหารทองถิ่น ไมมีความพยายามในการสราง ความเขมแข็งใหผูบริหารทางการเมือง ไมมีนายกเทศมนตรีรูปแบบ นายกเทศมนตรีเขมแข็งมาจาก เลือกตั้ง

ระบบการบริหารรวมศูนย การมีสวนรวม ระหวางภาค รัฐเอกชนมีจุดมุงหมายเพื่อ การพัฒนาทางเศรษฐกิจ

การเพิ่มขึ้นของภาวะผูนําของ นายกเทศมนตรีเพื่อลดผลกระทบของ การแตกแยก มีการสรางบทบาทที่เขมแข็งใหแก สภาเทศบาลเพื่อเปKนชองทางใน การแสดงความรับผิดชอบตอ ประชาชน

-71-

ออสเตร เลีย

ความเปyนหุนส,วนร,วมกับภาคเอกชน

ตาราง 2.8 (ต,อ) ประเทศ

ขอบเขตความรับผิดชอบ

กลุมสแกนดิ รัฐบาลทองถิ่นมีบทบาทเขมแข็งมา เนเวีย ยาวนาน มีความโดดเดนดานการพัฒนา นโยบายเพิม่ ขึ้น

การใชหลักการจัดการภาครัฐใหม, ความเปyนหุนส,วนร,วมกับภาคเอกชน (NPM ) ปรารถนาที่จะสรางความชัดเจนของ ภาครัฐเอกชนรวมกัน เพื่อสรางนโยบาย ขอบเขตระหวางฝxายการเมืองและ พัฒนาดานเศรษฐกิจและเปsาหมายอื่น ๆ การบริหารตามเปsาหมาย บริษัทเทศบาล การแปรรูปเปKนเอกชน เกณฑมาตรฐาน ฯลฯ บางสวนอยูภายใตอิทธิพลของ รัฐบาลกลาง

บทบาทของผูบริหารทองถิ่น ทุกประเทศมีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรี โดยออม ยกเวนในประเทศนอรเวยที่มี การทดลองเลือกตั้งนายกเทศมนตรี โดยตรง

ถายโอนความรับผิดชอบหลายประเภท มาสูเทศบาลในยุคหลังคอมมิวนิสต

ริเริม่ รูปแบบใหมของการจัดหาบริการ: เปลี่ยนจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจ บริษัทเทศบาล การแปรรูปเปKนเอกชน โดยตรงไปสูการวางแผนกลยุทธทาง ฯลฯ การรวมมือกับองคกรพัฒนาเอกชน เศรษฐกิจเพื่อการพัฒนาทองถิ่น (NGOs)

เพิ่งมีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรง (มักถูกตรวจสอบโดยเสียงสวนใหญใน สภา) พยายามสรางความเขมแข็งให นายกเทศ มนตรีเมื่อตองเผชิญหนากับ สภา

เยอรมนี

รัฐบาลทองถิ่นแตเดิมนั้นเปKนผูมีสวนรวม ในการกําหนดนโยบาย รวมกับรัฐบาลใน ระดับอื่น ;ไมมีการกระจายอํานาจ ระดับพื้นฐาน

การแปรรูปเปKนเอกชนและมีสญ ั ญาจาง รวมมือกันระหวางภาครัฐ -เอกชน ใน เหมาการสงมอบและผลิตงานบริการ ให การวางแผนชุมชน สิทธิประโยชน และ ความสําคัญกับลูกคามากขึ้น การสงเสริม ใหบริการทางวัฒนธรรมและสังคม การแยกตัวระหวางฝxายการเมืองและ ฝxายบริหาร การสรางความเปKนสถาบัน ใหกับการกําหนดมาตรฐาน

รับรูปแบบนายกเทศมนตรีที่เขมแข็ง (เลือกตั้งโดยตรง) หลังการรวมประเทศ

-72-

โปแลนด

ตาราง 2.8 (ต,อ) ประเทศ สวิตเซอร แลนด

สหราช อาณาจักร

การใชหลักการจัดการภาครัฐใหม, (NPM ) ไมมีการกระจายอํานาจอีกตอไปในระบบ รับหลักการเรื่องการจัดการภาครัฐใหม ที่มีการกระจายอํานาจสูงอยูแลว (NPM) แมจะไมใชองค ประกอบที่สําคัญ ที่สุดของการบริหารแบบมุงเนนผลงาน ใหมีมาตรฐานขั้นต่ําระดับชาติสําหรับ บริการตาง ๆ ขอบเขตความรับผิดชอบ

บทบาทของผูบริหารทองถิ่น

หุนสวนระหวางรัฐ- เอกชนในการจัดหา และสงมอบบริการ ขยายความมีสวนรวม ใหกับบุคคลที่ 3 ในการบริการเชิงสังคม และชุมชน

นายกเทศมนตรีไดรับเลือกตั้งโดยตรงถูก ควบคุมตามระบอบประชาธิปไตย โดยตรง ความพยายามจะเพิ่มความรับ ผิด ชอบมากขึ้น มีแนวโนมจะสราง ความเปKนมืออาชีพใหนายกเทศมนตรี

กระตุนใหมีการเซ็นสัญญาหรือการแปร การเป„ดชองใหมีการแตกตัวขององคการ รูปใหเอกชนจัดหาและผลิตบริการ การ ทําใหเกิดความจํา เปKนที่จะตองมี กระจายอํานาจไปสูหนวย งานบริการ ผูรวมงานเพือ่ แกปVญหารวมตางๆ และมาตรการการจัดการใหม (NPM)

มีหลายทางเลือกสําหรับรัฐบาลทองถิ่น ในการสรางความเขมแข็งใหกับผูบริหาร หนทางหนึ่งไดแกการเลือกตั้ง นายกเทศมนตรีโดยตรงและโดยทา ออม

-73-

ใหความสําคัญกับการจัดบริการโดย หนวยงานทองถิ่นที่มิไดมาจากการ เลือกตั้งมากขึ้นเป„ดชองใหรัฐบาลทองถิ่น แตกตัวออกไปมากขึ้น

ความเปyนหุนส,วนร,วมกับภาคเอกชน

-74-

ที่มีเปs าหมายและตั วชี้วั ดผลงานที่ชัดเจน ประการที่สอง ที่ ปรากฏในหลายประเทศก็คือความพยายามใน การสรางความเขมแข็งใหกับฝxายบริหารทองถิ่น การริเริ่มการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรง แตภาวะผูนําที่ เขมแข็ งขึ้น นี้มีหลายรู ปแบบ แมจะยังมีขอถกเถี ยงเกี่ย วกับ การปฏิรูปโครงสรางอํ านาจของฝxา ยบริ หารใน ทองถิ่น แตเราก็สามารถสรุปแรงจูงใจในการสรางความเขมแข็งใหผูบริหารทองถิ่นได 3 ประการคือ การสรางความเขมแข็งใหฝxายบริหาร โดยเฉพาะในตําแหนงนายกเทศมนตรีถูกพิจารณาวา เปKนทางแกไขความเลวรายของการบริหารราชการแบบดั้งเดิมที่รวมศูนยอํานาจการตัดสินใจ ผูบริหารทองถิ่นที่เขมแข็งและรูปแบบอื่นๆ ของภาวะผูนําที่เขมแข็งเปKนที่ปรารถนาเพราะ จะชวยใหเกิดการตัดสินใจที่เด็ดขาดและมีประสิทธิภาพในการนําชุมชน และเพื่อสรางระบบ การบริหารเมืองใหสําเร็จ ผูใหการสนับสนุนการปฏิรูป โดยเฉพาะเมื่อหมายถึงผูที่เลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรงมี ความเชื่อวาตนจะไดรับผลประโยชนทางประชาธิปไตยอยางแทจริง โดยเฉพาะอยางยิ่งใน รูปแบบของผลประโยชนสาธารณะและมีผูมาลงคะแนนเสียงในการเลือกตั้งทองถิ่นมากขึ้น พรอมกับการมีกลไกตรวจสอบความรับผิดชอบของผูบริหารไดชัดเจนมากขึ้นดวย พลวัติของประชาธิปไตยทองถิ่นในป(จจุบัน การเปลี่ยนผานจากรัฐบาลสูการปกครองมีความเกี่ยวพันอยางชัดเจนกับธรรมชาติของประชาธิปไตย ระดับทองถิ่น แตเดิมนั้นการพยายามทําความเขาใจประชาธิปไตยระดับทองถิ่นจะตองเนนไปที่บทบาทของ การเลือกตั้งสมาชิกสภาโดยตรง สภาถูกเขาใจวาเปKนสวนเชื่อมสําคัญตามที่ Dearlove (1973) เคยเรียกวา แบบจําลองประชาธิปไตยแบบ “สายการบังคับบัญชาที่มาจากการเลือกตั้ง” (ภาพที่ 2.2) ในแบบจําลองงายๆ และโปรงใสนี้ สภามีตําแหนงเปKนแกนในประชาธิปไตยระดับทองถิ่นและสมาชิกสภาเปKนตัวแทนประชาชน และมี หนาที่ รั บผิ ด ชอบในการแปลทรั พยากร (ความตองการและขอเรี ยกรองอื่ น ๆ) ปs อนระบบสู ทองถิ่ น เขาสูการตัดสินใจทางอํานาจ ซึ่งในทฤษฎีเปKนการชี้นําการกระทําและกิจกรรมของเจาหนาที่องคกรปกครอง สวนทองถิ่น

ภาพที่ 2.2 สายการบังคับบัญชาของประชาธิปไตยในทองถิ่น (Dearlove, 1973)

-75-

นักวิชาการทางดานรั ฐศาสตรในปVจจุบันไดตั้งขอสังเกตเกี่ยวกับ ความตกต่ํา ของความสัมพันธของ รู ป แบบการเลื อ กตั้ ง แบบเดิ ม และรู ป แบบอิ ง กั บ พรรคของผู มี ส วนรวมทางการเมื อ งในหลายแงมุ ม มอง ประสบการณของทองถิ่ น ในหลายประเทศไดชี้ ใหเห็ นวารั ฐบาลทองถิ่ นในประเทศเหลานั้ นไมอาจหลี กหนี แนวโนมนี้ไดพน ผูออกเสียงในการเลือกตั้งทองถิ่นคอนขางต่ํา(ต่ํากวารอยละ 50) ในประเทศสหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจั กรและสวิ ต เซอรแลนด ในหลายประเทศยุ โ รปตะวั น ตก เชน ฝรั่ งเศส เนเธอรแลนดและ นอรเวย เปKนตน ก็มีแนวโนมผูออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาลดลงอยางชัดเจนเชนเดียวกัน ซึ่งเปKนไปไดวา ประชาชนมีแนวโนมในการแสวงหาทางเลือกอื่นในการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองและชองทางการมี สวนรวมทางการเมืองอื่นๆ นอกเหนือจากชองทางการเลือกตั้ง ขอสังเกตที่สําคัญคือ แนวโนมดังกลาวเกิดขึ้น ในขณะที่เกิดขบวนการสรางความเขมแข็งใหแกฝxายบริหารทองถิ่นผานการเลือกตั้งผูบริหารทองถิ่นโดยตรง และการลดอิทธิพลของสภาในการกําหนดนโยบายและการตรวจสอบกระบวนการนํานโยบายไปปฏิบัติ อยางไรก็ ต าม ความตองการความโปรงใสและความเชื่ อ มั่ น ของภาคประชาชนที่ มี ต อระบอบ ประชาธิ ป ไตยเปK น ปV จ จั ย สํ า คั ญ ที่ อยู เบื้ องหลั งขบวนการปฏิ รู ป การปกครองทองถิ่ น ดวยเหตุ ที่ ป ระชาชน ตองการชองทางการมีสวนรวมทางการเมืองการปกครองที่หลากหลายและมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะการมี สวนรวมในขั้นตอนเริ่มตนของกระบวนการงบประมาณและนโยบายสาธารณะ ไมวาจะผานการใหคําปรึกษา แกรั ฐ บาลทองถิ่ น หรื อ ผานกระบวนการตั ด สิ น ใจรวมกั น หรื อ จั ด บริ ก ารสาธารณะรวมกั น ทั้ ง นี้ รู ป แบบ การปฏิรูป ที่พบในประเทศเยอรมนี ฝรั่งเศส และออสเตรเลียนั้น มีความแตกตางกั นออกไป ดวยการริเริ่ ม ประชาธิปไตยแบบการใหประชาชนลงคะแนนเสียงชี้ขาดหรือประชารับรอง (Plebiscite หรือความหมายใน ปVจจุบันคือ Referendum) แตอยางไรก็ตาม ชองทางการมีสวนรวมของประชาชนแบบประชารับรองก็มีความแตกตางกันออกไป ตามแตละบริบทการเมืองและสังคมของแตละประเทศ ยกตัวอยางเชน ในประเทศเยอรมันนี ผลของการทํา ประชามติ ห รื อประชารั บ รองถื อเปK น ที่ สิ้ น สุ ด ของกระบวนการทางกฎหมายจึ งทํ าใหการปฏิ รู ป มี ลั ก ษณะ โดดเดน แทที่ จ ริ ง แลว การทํ า ประชามติ นั้ น ถื อ กํ า เนิ ด ขึ้ น จากระบอบประชาธิ ป ไตยทางตรงในประเทศ สวิตเซอรแลนด ในกรณีอื่นๆ เชน กระบวนการลงประชามติในประเทศอิตาลีและเบลเยี่ยมนั้นเปKนการให คําแนะนํ าตอรัฐบาลมากกวาเปKน การชี้ขาดทางกฎหมาย นอกเหนือจากนี้ หลายประเทศก็พยายามรั กษา มาตรฐานและความเชื่ อ มั่ น ของประชาชนดวยการสํ า รวจความพึ ง พอใจของประชาชนในการใหบริ ก าร สาธารณะ นอกจากการปฏิรูปเหลานี้ บางประเทศยังมีการทบทวนบทบาทของสภาที่ไดรับการเลือกตั้งในระดับ ทองถิ่น ดังเชนกรณีประเทศฝรั่งเศสซึ่งไมมีการปฏิรูปครั้งใหญทางรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวของกับสภาทองถิ่น ใน ประเทศเบลเยี่ยมมีความพยายามมอบอํานาจที่มีมาแตดั้งเดิมใหแกสภาทองถิ่น ซึ่งตางจากประเทศอิตาลี

-76-

ที่การปฏิรูปเกิดขึ้นในทิศทางที่ลดความสําคัญของอํานาจสภาเพื่อสงเสริมนายกเทศมนตรีที่ไดรับการเลือกตั้ง โดยตรง ในประเทศอื่น อิทธิพลของสภาทองถิ่นมีการเสื่อมถอยอยางชัดเจน เนื่องจากการเริ่มระบบเลือกตั้ง นายกเทศมนตรีโดยตรง หรือมีการปรับเปลี่ยนใหปฏิบัติหนาที่ 2 ดาน คือ การเปKนตัวแทนของประชาชนใน การกําหนดนโยบาย และทําหนาที่ตรวจสอบฝxายบริหาร ดังเชนกรณีรัฐบาลทองถิ่นในประเทศเนเธอรแลนด และประเทศสหราชอาณาจักร การเปลี่ยนแปลงทั้งหมดชี้ใหเห็นถึงการเปลี่ยนผานจากโครงสรางภาครัฐแบบดั้งเดิมไปสูโครงสราง ตามกระบวนทั ศ นแหงการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหมที่ เ นนประชาธิ ป ไตยทองถิ่ น เปK น ฐาน กลไก การปกครองทองถิ่นตามกระบวนทัศนแนวใหมกําลังเริ่มสรางความเชื่อมั่นของประชาชนและภาคสวนตางๆ ในสั งคม ทั้ งนี้เ พื่อเปKน การสรางและพัฒ นาความสัมพันธอัน จะนํ าไปสูการใหบริการสาธารณะที่ มีคุณภาพ และความยั่งยืน อยางไรก็ตาม การปฏิรูปภาครัฐตามกระบวนทัศนแนวใหมก็ไดกอใหเกิดปVญหาที่ซับซอน อาทิเชน ความขัดแยงที่เปKนไปไดระหวางกลไกการมีสวนรวมของประชาชนแบบดั้งเดิม (การเลือกตั้ง) และ กลไกการมี สวนรวมรู ปแบบใหม ในประเด็ นความขั ดแยงดั งกลาว Lonughlin (1999) ไดกลาววา “ความคิดมากมายจําเปKนตองเขาไปอยูในความเปKนสถาบันเพื่อทําใหเกิดผลสําเร็จ และเพื่อหลีกเลี่ยงความ ขัดแยงระหวางการเปKนตัวแทนทั้ง 2 ประเภท” กลาวในอีกนัยหนึ่งคือ กลไกการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชนรูปแบบใหมจะมีวัตถุประสงค ที่ จํ า เพาะเจาะจงและมี ลั ก ษณะที่ ห ลากหลาย ในขณะที่ ก ระบวนการเลื อ กตั้ ง หรื อ กลไกของระบอบ ประชาธิ ป ไตยแบบตั ว แทนมี โ ครงสรางและระเบี ย บขั้ น ตอนที่ เ ขาใจงายและเปK น สากล บริ บ ทสั ง คมและ เศรษฐกิ จ ที่ เ ปลี่ ย นแปลงไปจากในสงผลใหความสั ม พั น ธระหวางประชาชนและภาครั ฐ ในทองถิ่ น มี ความ แตกตางไปดวย โดยไมอาจจะปฏิ เ สธไดวาการปกครองทองถิ่ น ทํ า ใหประชาชนสามารถมี ส วนรวมใน กระบวนการทางการเมืองการปกครองไดงายขึ้น นอกจากนั้น ชองทางการมีสวนรวมใหมนี้ยังมีเปsาหมาย เฉพาะกลุม ไมวาจะนิยามดวยเขตแดนดังเชนในกรณีของสภาในละแวกที่อยูอาศัย หรือดวยหนาที่ดังเชนใน กรณีของคณะกรรมการโรงเรียนของประเทศตะวันตกหลายประเทศ

บทที่ 3 วิธีการศึกษา ในบทนี้จะเปนการกลาวถึงระเบียบวิธีที่ใชในการศึกษาเพื่อตอบวัตถุประสงค&ของแผนงานวิจัยนี้ โดย ประกอบไปดวยแหลงขอมูล แผนแบบตัวอยาง ตัวแปรที่ใชในการศึกษา เครื่องมือที่ใชในการเก็บรวบรวม ขอมูล วิธีการเก็บรวบรวมขอมูล ซึ่งรายละเอียดในแตละประเด็นมีดังตอไปนี้

แหลงขอมูล แหลงขอมูลที่จะใชในการศึกษาครั้งนี้ประกอบดวยแหลงขอมูลชั้นปฐมภูมิ (Primary Source) และ แหลงขอมูลชั้นทุติยภูมิ (Secondary Source) ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้ Source) คื อ กลุ มเปC า หมายซึ่ ง ประกอบไปดวย 1. แหลงขอมู ล ชั้ น ปฐมภู มิ (Primary (1) ประชาชนทั่ ว ไป (2) ผู บริ ห ารและสมาชิ ก สภาทองถิ่ น (3) ผู นํ า ชุ ม ชนทั้ ง ที่ เ ปนทางการและไมเปน ทางการ (4) พนักงานสวนทองถิ่น และ (5) ขาราชการในสังกัดหนวยงานภาครัฐสวนกลางและสวนภูมิภาค กลุ มเปC า หมายดั งกลาวนี้ จ ะใหขอมู ล ที่ ส ะทอนใหเห็ น ถึ ง สภาพปJ ญ หาของระบบการเมื องการปกครองใน ปJจจุบัน และขอมูลที่จําเปนสําหรับการพัฒนาตัวแบบการปกครองทองถิ่น (Local Government Prototype) ตลอดจนประเด็ น ที่ จํ า เปนตองคํ า นึ งถึ ง ในการเตรี ย มความพรอมประชาชนและสมาชิ ก ของทุ ก ภาคสวน ในสังคมเพื่อรองรับการปฏิรูปภาครัฐตามแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหมที่เนนกระจายอํานาจ และการปกครองทองถิ่น ซึ่งเปนขอมูลที่จําเปนสําหรับการตอบวัตถุประสงค&การวิจัยขอที่ 1 และ 3 ของ แผนงานวิจัยนี้ 2. แหลงขอมูลชั้นทุติยภูมิ (Secondary Source) ไดจากเอกสารที่เกี่ยวของกับการบริหาร จัดการภายในองค&กรปกครองสวนทองถิ่นที่เปนกลุมตัวอยางของแผนงานวิจัยนี้ อาทิเชน ขอมูลพื้นฐานทาง เศรษฐกิจของแตละพื้นที่ ขอมูลเงินรายไดที่ทองถิ่นจัดเก็บเอง ขอมูลเงินภาษีแบง ขอมูลเงินอุดหนุนไดรับ จากภาครัฐ งบประมาณรายจายทางดานการศึกษา สาธารณสุข และการพัฒนาเศรษฐกิจ ผลการดําเนินงาน ในทั้ง 3 ดานซึ่งพิจารณาจากอัตราการเจ็บปUวย ภาวะสุขภาพอนามัยของประชาชน ผลสัมฤทธิ์ทางการเรียน จํ า นวนประชากร จํ า นวนสมาชิ ก สภาทองถิ่ น เปนตน ซึ่ ง ขอมู ล ชั้ น ทุ ติ ย ภู มิ ส วนใหญจะใชสํ า หรั บ ตอบ วัตถุประสงค&การวิจัยขอที่ 2

-78-

แผนแบบตัวอยาง แผนแบบตัวอยางที่จะทําใหไดกลุมเปCาหมายทั้ง 5 กลุมซึ่งเปนที่มาของขอมูลชั้นปฐมภูมิเพื่อใชในการ ตอบวัตถุประสงค&การวิจัยขอที่ 1 และ 3 ของแผนงานวิจัยนี้ จะเริ่มตนดวยการเลือกจังหวัดที่เปนศูนย&กลาง ทางเศรษฐกิจของแตละภูมิภาค ไดแก จ.เชียงใหม จ. ขอนแกน จ. สงขลา และ จ. ชลบุรี (ตารางที่ 3.1) จากแตละจังหวัดที่เปนกลุมตัวอยาง คณะผูวิจัยจะทําการแบงองค&กรปกครองสวนทองถิ่นในจังหวัด นั้นๆ ออกเปน 2 ประเภท คือ เทศบาล และองค&การบริหารสวนตําบล จากนั้นจะดําเนินการโดยใชวิธีการ สุมแบบหลายขั้นตอน (Multi-stages sampling) รายละเอียดในแตละขั้นตอนมีดังนี้ ขั้ น ตอนที่ 1 จากเทศบาลและองค& ก ารบริ ห ารสวนตํ า บลในแตละจั ง หวั ด ที่ ต กเปนตั ว อยาง (ซึ่งเรียกวา “ชั้นภูมิ”) คณะผูวิจัยจะทําการแบงเทศบาลออกเปน 3 ระดับ ไดแก เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตําบล สวนองค&การบริหารสวนตําบลแบงเปนองค&การบริหารสวนตําบลขนาดใหญ ขนาดกลาง และขนาดเล็ก โดยพิจารณาจากเม็ ดเงินรายไดขององค&การบริหารสวนตําบลที่ไมรวมเงินอุดหนุน จากนั้ น สําหรับแตละชั้นภูมิ คณะผูวิจัยจะทําการสุมองค&กรปกครองสวนทองถิ่นที่เคยไดรับรางวัลการบริหารจัดการ ที่ ดี ซึ่ งเปนรางวั ล จากกรมสงเสริ มการปกครองทองถิ่ น และสํ า นั กงานคณะกรรมการการกระจายอํ า นาจ ใหแกองค&การปกครองสวนทองถิ่นมาประเภทละ 1 แหง ซึ่งจะทําใหไดองค&การปกครองสวนทองถิ่นที่ไดรับ รางวัลในแตละจังหวัดเปนจํานวน 6 แหง แบงเปนเทศบาล 3 แหงและองค&การบริหารสวนตําบล 3 แหง ซึ่งจะ ไดองค&กรปกครองสวนทองถิ่นกลุมตัวอยางเปนจํานวนทั้งสิ้น 24 แหง ขั้นตอนที่ 2 จากแตองค&การปกครองสวนทองถิ่นที่สุมไดในขั้นตอนที่ 1 ในสวนที่เปนองค&การ บริ ห ารสวนตํ า บล คณะผู วิ จั ย จะเจาะจงเลื อกหมู บานที่ เ ปนที่ ตั้ งขององค& การบริ ห ารสวนตํ า บลและเลื อ ก หมู บานอื่ น ที่ อ ยู ในความรั บ ผิ ด ชอบขององค& การบริ ห ารสวนตํ า บลนั้ น อี ก 3 หมู บานโดยการจั บ สลากสุ ม หลังจากนั้น คณะผูวิจัยจะทําการสุมครัวเรือนตัวอยาง จํานวนหมูบานละ 25 ครัวเรือน ในทํานองเดียวกัน คณะผูวิจัยจะทําการสุมครัวเรือนตัวอยางโดยใชหลัก Cluster Sampling สําหรับกลุมตัวอยางที่ไดจาก ขั้นตอนที่ 2 จะใหขอมูลที่เกี่ยวของกับความหมายและมุมมองที่ประชาชนมีตอการปกครองทองถิ่นและ การกระจายอํานาจเพื่อใชในการศึกษาตามวัตถุประสงค&การวิจัยขอที่ 1 ขั้นตอนที่ 3 จากเทศบาลและองค&การบริหารสวนตําบลที่ไดจากขั้นตอนที่ 1 คณะผูวิจัยจะทํา การรวบรวมขอมูลทุติยภูมิที่ไดกลาวไปแลวขางตน นอกจากนั้น คณะผูวิจัยยังจะทําการสัมภาษณ&ผูบริหาร ทองถิ่น ไดแก นายก รองนายก และสมาชิกสภาทองถิ่น ตลอดจนขาราชการในองค&กรปกครองสวนทองถิ่น ทั้ ง ที่ ดํ า รงตํ า แหนงผู บริ ห ารและเจาหนาที่ ใ นระดั บ ปฏิ บั ติ ก าร รวมทั้ ง ทํ า การสั ม ภาษณ& ข าราชการใน

-79-

สังกัดหนวยงานราชการสวนภูมิภาคดวย โดยขอมูลที่ไดจากขั้นตอนที่ 3 จะชวยในการวิเคราะห&เพื่อตอบ วัตถุประสงค&การวิจัยขอที่ 3 ตารางที่ 3.1

จังหวัดและองค&กรปกครองสวนทองถิ่นที่ตกเปนตัวอยางในการศึกษา จํานวนองค;กรปกครองสวนทองถิ่น แตละประเภทในจังหวัดที่ตกเปAนตัวอยาง

องค;กรปกครองสวนทองถิ่นที่ตกเปAน ตัวอยาง

เชียงใหม

องค&การบริหารสวนจังหวัด 1 แหง เทศบาลนคร 1 แหง เทศบาลเมือง 3 แหง เทศบาลตําบล 93 แหง องค&การบริหารสวนตําบล 113 แหง

องค&การบริการสวนจังหวัดเชียงใหม เทศบาลนครเชียงใหม เทศบาลเมืองเมืองแกนพัฒนา เทศบาลตําบลเชิงดอย องค&การบริหารสวนตําบลบานกลาง

ชลบุรี

องค&การบริหารสวนจังหวัด 1 แหง เทศบาลนคร 1 แหง เทศบาลเมือง 9 แหง เทศบาลตําบล 29 แหง องค&การบริหารสวนตําบล 58 แหง

องค&การบริการสวนจังหวัดชลบุรี เทศบาลนครแหลมฉบัง เทศบาลเมืองบานบึง เทศบาลตําบลบางพระ องค&การบริหารสวนตําบลคลองกิ่ว

ขอนแกน

องค&การบริหารสวนจังหวัด 1 แหง เทศบาลนคร 1 แหง เทศบาลเมือง 3 แหง เทศบาลตําบล 62 แหง องค&การบริหารสวนตําบล 158 แหง

องค&การบริการสวนจังหวัดขอนแกน เทศบาลนครขอนแกน เทศบาลเมืองชุมแพ เทศบาลตําบลสีชมพู องค&การบริหารสวนตําบลโนนขา

สงขลา

องค&การบริหารสวนจังหวัด 1 แหง เทศบาลนคร 2 แหง เทศบาลเมือง 8 แหง เทศบาลตําบล 27 แหง องค&การบริหารสวนตําบล 103 แหง

องค&การบริการสวนจังหวัดสงขลา เทศบาลนครสงขลา เทศบาลเมืองควณลัง เทศบาลตําบลปริก องค&การบริหารสวนตําบลทาหิน

จังหวัด

-80-

สําหรับรูปแบบแผนการศึกษา คณะวิจัยจะใชแบบสอบถามสํารวจความคิดเห็น การสัมภาษณ&เชิงลึก (In-depth Interview) และการประชุมกลุมยอย (Focus Group Discussion) ในการสกัดเอาขอมูลที่ เกี่ยวของกับความรูและความเขาใจในบทบาทหนาที่พลเมืองและการปกครองทองถิ่นของ “กลุมผูมีหนาที่ โดยตรงในการใหบริการสาธารณะ” ซึ่งไดแก ผูบริหารในองค&กรปกครองสวนทองถิ่นและขาราชการทั้งใน หนวยงานภูมิภาคและในองค&กรปกครองสวนทองถิ่น และ “กลุมผูรับบริการและเจาของทรัพยากรในชุมชน” ไดแก ประชาชนและภาคประชาสั ง คม หลั ง จากไดขอมู ล ดั ง กลาวแลว คณะวิ จั ย จึ ง จะทํ า การวิ เ คราะห& เปรียบเทียบความรูและความเขาใจของประชาชนทั้งสองกลุมในองค&กรปกครองสวนทองถิ่นที่ตกเปนตัวอยาง

ตัวแปรและตัวชี้วัด จากกรอบแนวคิดในการศึกษา ตัวแปรหลักของแผนงานวิจัยนี้ประกอบไปดวย 3 ตัวแปร คือ (1) ความรู และความเขาใจของประชาชนทุ กภาคสวนในการปฏิ รู ปภาครั ฐแนวใหมที่ เ นนการกระจายอํ านาจ และการปกครองทองถิ่ น (2) ประสิ ทธิ ภาพของโครงสรางและระบบการเงิ น การคลั งทองถิ่ น ในการลด ความเหลื่อมล้ําระหวางชุมชนทองถิ่น และ (3) ความชัดเจนและเหมาะสมของโครงสรางการปกครองทองถิ่น และกลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบในเชิ งบริ ห ารภายในองค& กรปกครองสวนทองถิ่ น ซึ่ งแตละตั ว แปรมี ตัวชี้วัดดังปรากฏรายละเอียดในตารางที่ 3.2 ตารางที่ 3.2 รายละเอี ย ดตั ว แปร ตั ว ชี้ วั ด และผู ใหขอมู ล หลั ก ของแผนงานวิ จั ย ตัวแปร ตัวแปรที่ 1: ความรูและความ เขาใจของประชาชน ทุกภาคสวนในการ ปฏิรูปภาครัฐแนว ใหมที่เนนการ กระจายอํานาจ และการปกครอง ทองถิ่น

ตัวชี้วัด (Indicators) ระดับความรูและความเขาใจของภาค ประชาชนตอความสําคัญของการ ปกครองทองถิ่นในดานการศึกษา สาธารณสุข และการพัฒนาเศรษฐกิจ ชุมชน ระดับความรูและความเขาใจของ บุคลากรในองค&กรปกครองสวน ทองถิ่นเกี่ยวกับบทบาทหนาที่ของตน บุคลากรในที่นี้ ไดแก นายกองค&กร ปกครองสวนทองถิ่น สมาชิกสภา ทองถิ่น และขาราชการประจําใน องค&กรปกครองสวนทองถิ่น

ผูใหขอมูลหลัก (Key Informants) ขาราชการการเมืองและขาราชการ ประจําในองค&กรปกครองสวนทองถิ่น ตัวแทนภาคประชาชน ผูนําชุมชนที่ไมเปนทางการ เชน ประธานชุมชน ปราชญ&ชาวบาน เปน ตน

-81-

ตารางที่ 3.2 (ตอ) ตัวแปร

ตัวชี้วัด (Indicators)

ตัวแปรที่ 2: ประสิทธิภาพของ โครงสรางและระบบ การเงินการคลัง ทองถิ่นในการลด ความเหลื่อมล้ํา ระหวางชุมชน ทองถิ่น

ผลิตภัณฑ&มวลรวมจังหวัด (Gross Provincial Product: GPP) ของแต ละจังหวัด จํานวนเงินรายไดที่องค&กรปกครอง สวนทองถิ่นแตละแหงจัดเก็บเองตอ หัวประชากร จํานวนเงินภาษีแบงที่องค&กรปกครอง สวนทองถิ่นไดรับการจัดสรรตอหัว ประชากร จํานวนเงินอุดหนุนที่องค&กรปกครอง สวนทองถิ่นไดรับตอหัวประชากร

ตัวแปรที่ 3: ความชัดเจนและ เหมาะสมของ โครงสรางการ ปกครองทองถิ่นและ กลไกการแสดงความ รับผิดชอบในเชิง บริหารภายในองค&กร ปกครองสวนทองถิ่น

ทัศนคติของผูบริหารทองถิ่น สมาชิก สภาทองถิ่นและขาราชการประจําใน องค&กรปกครองสวนทองถิ่นตอ โครงสรางการปกครองทองถิ่นใน ปJจจุบันและบทบาทหนาที่ขององค&กร ปกครองสวนทองถิ่นแตละประเภท ทัศนคติของผูบริหารทองถิ่น สมาชิก สภาทองถิ่นและขาราชการประจําใน องค&กรปกครองสวนทองถิ่นตอกลไก การแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหาร

ผูใหขอมูลหลัก (Key Informants) (เปนการวิเคราะห&ขอมูลชั้นทุติยภูมิ)

ขาราชการการเมืองทองถิ่น ไดแก ผูบริหารและสมาชิกสภาทองถิ่น ขาราชการประจําในองค&กรปกครอง สวนทองถิ่น ไดแก ขาราชการที่ดํารง ตําแหนงบริหาร (ปลัดและรองปลัด องค&กรปกครองสวนทองถิ่น) และ ขาราชการระดับปฏิบัติการ

-82-

การเก็บรวบรวมขอมูล วิธีการเก็บรวบรวมขอมูลของแผนงานวิจัยนี้จะเนนไปที่การเก็บขอมูลชั้นปฐมภูมิซึ่งเปนขอมูลสําหรับ การตอบวัตถุประสงค&ขอที่ 1 และ 3 โดยวิธีการเก็บรวบรวมขอมูลแบงออกเปน 2 สวน คือ 1. สําหรับการตอบวัตถุประสงค&การวิจัยขอที่ 1 คณะผูวิจัยพรอมดวยผูแทนซึ่งเปนนักวิชาการของ สํานักงานธนาคารโลกประจําประเทศไทย ใชวิธีการประชุมอภิปรายกลุม (Focus Group) ผูนําชุมชนที่ ไมเปนทางการซึ่งไมไดมาจากการเลือกตั้งหรือแตงตั้ง ตัวแทนภาคประชาสังคม (Civil Society Organization) ในแตละพื้นที่ เชน ตัวแทนสภาองค& กรชุ มชน ตั วแทนอาสาสมัครสาธารณสุ ขประจํ าหมู บาน (อสม.) และ ตัวแทนผูสื่อขาวสาธารณสุข (ผสส.) เปนตน (ตารางที่ 3.3) ซึ่งกลุมคนเหลานี้ตองมีประสบการณ&และมี ปฏิ สัมพัน ธ& กับ องค&กรปกครองสวนทองถิ่ น ในพื้น ที่ที่ต นอาศั ยอยู โดยคณะวิจั ยใชประเด็น คํา ถามที่มุงเนน เฉพาะเรื่ องความหมายของการปกครองทองถิ่ น และความสํ า คั ญ ของการปกครองทองถิ่ น ตอวิ ถี ชี วิ ต ของ ประชาชน นอกเหนือจากนี้การอภิปรายกลุมยังถือเปนโอกาสใหประชาชนไดเสนอแนะแนวทางการพัฒนา ศักยภาพของชุมชนทองถิ่นในการบริหารจัดการตนเอง ตลอดจนแนวทางการพัฒนาสมรรถนะขององค&กร ปกครองสวนทองถิ่นในฐานะที่เปนหนวยใหบริการประชาชนในพื้นที่ ทั้งนี้ เพื่อไมใหเกิดการนับซ้ําประชาชน ในเขตพื้นที่แตละจังหวัด คณะผูวิจัยจึงเลือกศึกษาความรูความเขาใจของภาคประชาชนดวยวิธีการอภิปราย กลุมเฉพาะในเขตเทศบาลและเขตพื้นที่องค&การบริหารสวนตําบลเทานั้น เนื่องจากทั้งเทศบาลและองค&การ บริหารสวนตําบลตางก็อยูในเขตพื้นที่รับผิ ดชอบขององค&การบริ หารสวนจั งหวัด ดังนั้น หากศึ กษาความรู ความเขาใจของภาคประชาชนในระดับ องค&การบริหารสวนจังหวัดดวย ก็จะไดกลุมตัวอยางภาคประชาชนที่ ซ้ําซอนกับกลุมตัวอยางประชากรของทั้งเทศบาลและองค&การบริหารสวนตําบล 2. เพื่ อ ใหไดขอมู ล สํ า หรั บ วั ต ถุ ป ระสงค& ก ารวิ จั ย ขอที่ 3 คณะผู วิ จั ย จะทํ า การสํ า รวจระดั บ ความรู และความเขาใจของขาราชการการเมื อ งและขาราชการประจํ า ในองค& ก รปกครองสวนทองถิ่ น ตอประเด็ น ตางๆที่ เ กี่ ย วของกั บ การปกครองทองถิ่ น โดยเฉพาะโครงสรางความสั ม พั น ธ& ร ะหวางองค& ก ร ปกครองสวนทองถิ่ นประเภทตางๆ และกลไกการแสดงความรั บ ผิด ชอบเชิ งบริห าร โดยใชแบบสอบถาม (Questionnaire) ซึ่งผูใหขอมูลหลัก (Key Informants) ในขั้นตอนนี้ ไดแก ขาราชการการเมืองในองค&กร ปกครองสวนทองถิ่นซึ่งประกอบไปดวยนายกองค&กรปกครองสวนทองถิ่นหรือรองนายกองค&กรปกครองสวน ทองถิ่ น สมาชิ ก สภาองค& ก รปกครองสวนทองถิ่ น ประธานสภาหรื อ รองประธานสภาองค& ก รปกครอง สวนทองถิ่ น และขาราชการประจํ า ในองค& ก รปกครองสวนทองถิ่ น ที่ ดํ า รงตํ า แหนงปลั ด หรื อ รองปลั ด องค&กรปกครองสวนทองถิ่น และผูอํานวยการกองตางๆในองค&กรปกครองสวนทองถิ่น โดยรายละเอียดและ จํานวนของผูใหขอมูลหลักซึ่งตอบแบบสอบถามปรากฏในตารางที่ 3.4

-83-

ตารางที่ 3.3 จังหวัด เชียงใหม

ชลบุรี

ขอนแกน

สงขลา

จํานวนกลุมตัวอยางประชาชนที่คณะวิจัยดําเนินการอภิปรายกลุม จํานวนองค;กรปกครองสวนทองถิ่น แตละประเภทในจังหวัดที่ตกเปAนตัวอยาง องค&การบริการสวนจังหวัดเชียงใหม เทศบาลนครเชียงใหม เทศบาลเมืองเมืองแกนพัฒนา เทศบาลตําบลเชิงดอย องค&การบริหารสวนตําบลบานกลาง รวม องค&การบริการสวนจังหวัดชลบุรี เทศบาลนครแหลมฉบัง เทศบาลเมืองบานบึง เทศบาลตําบลบางพระ องค&การบริหารสวนตําบลคลองกิ่ว รวม องค&การบริการสวนจังหวัดขอนแกน เทศบาลนครขอนแกน เทศบาลเมืองชุมแพ เทศบาลตําบลสีชมพู องค&การบริหารสวนตําบลโนนขา รวม องค&การบริการสวนจังหวัดสงขลา เทศบาลนครสงขลา เทศบาลเมืองควณลัง เทศบาลตําบลปริก องค&การบริหารสวนตําบลทาหิน รวม รวมทั้งสิ้น

องค;กรปกครองสวนทองถิ่นที่ตกเปAน ตัวอยาง 8 7 8 9 32 9 8 9 10 36 8 9 8 9 34 9 9 10 10 38 140

-84-

ตารางที่ 3.4

จังหวัด เชียงใหม

ชลบุรี

ขอนแกน

สงขลา

จํานวนกลุมตัวอยางขาราชการการเมืองและขาราชการประจําในองค&กรปกครองสวน ทองถิ่นที่ตกเปนกลุมตัวอยางในการสํารวจความคิดเห็นดวยแบบสอบถาม องค;กรปกครองสวนทองถิ่นที่ตกเปAนกลุม ตัวอยาง องค&การบริการสวนจังหวัดเชียงใหม เทศบาลนครเชียงใหม เทศบาลเมืองเมืองแกนพัฒนา เทศบาลตําบลเชิงดอย องค&การบริหารสวนตําบลบานกลาง รวม องค&การบริการสวนจังหวัดชลบุรี เทศบาลนครแหลมฉบัง เทศบาลเมืองบานบึง เทศบาลตําบลบางพระ องค&การบริหารสวนตําบลคลองกิ่ว รวม องค&การบริการสวนจังหวัดขอนแกน เทศบาลนครขอนแกน เทศบาลเมืองชุมแพ เทศบาลตําบลสีชมพู องค&การบริหารสวนตําบลโนนขา รวม องค&การบริการสวนจังหวัดสงขลา เทศบาลนครสงขลา เทศบาลเมืองควณลัง เทศบาลตําบลปริก องค&การบริหารสวนตําบลทาหิน รวม รวมทั้งสิ้น

ประเภทและจํานวนของผูใหขอมูล (Key Informants) ขาราชการการเมือง

ขาราชการประจํา

7 7 7 6 5 32 7 6 7 6 5 31 7 5 7 6 5 30 7 6 5 6 4 28 121

6 6 5 6 5 28 6 5 5 6 5 27 5 4 5 4 5 23 6 6 4 6 5 27 105

-85-

เครื่องมือที่ใชในการศึกษา เครื่องมือที่คณะวิจัยใชในการเก็บรวบรวมขอมูลประกอบไปดวย 2 สวน ไดแก (1) แบบสอบถาม (Questionnaire) และ (2) แนวคําถามสําหรับการสัมภาษณ&เชิงลึก (In-depth Interview) และการอภิปราย กลุม (Focus Group) โดยสําหรับแบบสอบถามประกอบดวยคําถามแบบตรวจสอบรายการ (Check List) แบบมาตราสวนประเมินคาตามรูปแบบของ Likert Scale และคําถามแบบปลายเปtด (Open-ended Questions) ซึ่งเปนการสํารวจระดับความรูและความเขาใจของประชาชนกลุมตัวอยางใน 7 ประเด็นหลัก (รายละเอียดของแบบสอบถามปรากฏในภาคผนวก ก) ไดแก ความสัมพันธ&ระหวางผูบริหาร/นักการเมืองทองถิ่นกับขาราชการประจํา การมีสวนรวมของประชาชน ศักยภาพทางการบริหารของผูบริหารทองถิ่น ศักยภาพทางการจัดการการเงิน ศักยภาพดานการจัดเก็บรายได ศักยภาพดานการออกเทศบัญญัติ/ขอบัญญัติ ความหมายและความเขาใจในการปกครองทองถิ่น ทั้งนี้ คณะวิจัยไดทําการทดสอบคําถามตามประเด็นหลักทั้ง 7 ประเด็นนี้กับคณะผูบริหาร ขาราชการประจํา และประชาชนที่ มีลั กษณะใกลเคี ย งกั บ กลุ มตั ว อยางในเขตพื้ น ที่จั งหวั ด หนองคาย เพื่ อใหประเด็ น คํ า ถาม มี ค วามถู ก ตองและสอดคลองกั บ สภาพความเปนจริ ง ของการปกครองทองถิ่ น ไทยในปJ จ จุ บั น และทํ า การปรั บ ปรุ ง แกไขเครื่ อ งมื อ ใหมี ค วามชั ด เจนมากขึ้ น ตามขอเสนอแนะที่ ไ ดจากกลุ มเปC า หมายที่ ใ ชใน การทดสอบเครื่องมือ สํ า หรั บ แนวคํ า ถามที่ ใชสํ า หรั บ การสั มภาษณ& เ ชิ งลึ กบุ ค ลากรในองค& กรปกครองสวนทองถิ่ น และ แนวคํ า ถามที่ ใชในการอภิ ป รายกลุ มซึ่ งมี ตั ว แทนภาคประชาชนเขารวมแบงออกไดเปน 3 สวนสํ า คั ญ (รายละเอียดของแนวคําถามปรากฏในภาคผนวก ข) คือ คําถามเกี่ยวกับประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการใหบริการดานการศึกษา ดานสาธารณสุข และดานพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนโดยองค&กรปกครองสวนทองถิ่น ทัศนคติของประชาชนตอการปกครองทองถิ่นและบทบาทหนาที่พลเมือง และ แนวทางการพัฒนาความเขมแข็งขององค&กรปกครองสวนทองถิ่น ชุมชนทองถิ่น และการเมือง ภาคประชาชน ในการรองรั บ การถายโอนภารกิ จ หนาที่ ด านตางๆใหแกองค& กรปกครองสวนทองถิ่ น ตาม นโยบายกระจายอํานาจของรัฐบาล

-86-

สวนแนวคํ า ถามในการสั ม ภาษณ& เ ชิ ง ลึ ก ผู บริ ห ารที่ รั บ ผิ ด ชอบงานดวยการกระจายอํ า นาจและ การปกครองทองถิ่นของประเทศไทย (รายละเอียดของแนวคําถามปรากฏในภาคผนวก ค) จะมีเนื้อหาสาระ เกี่ยวกับกลไกความรับผิดชอบทางการบริหารที่สะทอนใหเห็นถึงความรับผิดชอบของหนวยงานสวนภูมิภาค และสวนกลางที่มีตอองค&กรปกครองสวนทองถิ่น รวมทั้งขอเสนอแนะในการปฏิรูปกลไกความรับผิดชอบของ องค&กรปกครองสวนทองถิ่นที่จะเกิดขึ้นในอนาคต

การวิเคราะห;ขอมูล การวิเคราะห&ขอมูลสําหรับงานวิจัยนี้ประกอบไปดวย 2 วิธี คือ 1. การวิเ คราะห; ขอมู ลเชิ งคุณ ภาพ (Qualitative Analysis) เปนการนํา ขอมู ล ที่ ไดจาก การประชุมกลุมยอยตัวแทนภาคประชาชน ตลอดจนขอมูลจากแบบสอบถามสํา หรับขาราชการในองค&กร ปกครองสวนทองถิ่นในสวนที่เปนคําถามปลายเปtดมาวิเคราะห&เนื้อหา (Content Analysis) และประเด็น สําคัญตามวัตถุประสงค&การวิจัยและกรอบแนวคิดในการศึกษา หลังจากนั้นจึงนํามาสังเคราะห&เปนพรรณนา ความที่ จํ า แนกใหเห็ น ความรู ความเขาใจในความหมายและความสํ า คั ญ ของการปกครองทองถิ่ น ใน ประเทศไทยในมุมมองของภาคประชาชนและบุคลากรในองค&กรปกครองสวนทองถิ่น 2. การวิ เ คราะห; ข อมู ล เชิ ง ปริ ม าณ (Quantitative Analysis) ซึ่ ง ไดมาจากการใช แบบสอบถามในการสํ า รวจความรู ความเขาใจของขาราชการการเมืองและขาราชการในองค& กรปกครอง สวนทองถิ่ น ในแงมุ ม ตางๆ โดยคณะผู วิ จั ย จะทํ า การวิ เ คราะห& ขอมู ล ของแตละหมวดหมู แลวนํ า เสนอผล การวิเคราะห&ในลักษณะสถิติเชิงพรรณนา (Descriptive Statistics) อาทิเชน คาเฉลี่ย และรอยละ เปนตน สําหรับการตอบวัตถุประสงค&การวิจัยขอที่ 2 นั้น คณะผูวิจัยจะใชวิธีการวิเคราะห&ขอมูลเชิงสถิติเพื่อ สะทอนใหเห็นถึงสถานการณ&ทางดานการเงินการคลังขององค&กรปกครองสวนทองถิ่นไทย โดยรายไดของ ทองถิ่นนั้นจําแนกออกเปน 3 หมวดใหญ ไดแก รายไดที่จัดเก็บเอง (R1) รายไดจากภาษีแบงหรือที่รัฐ จัดเก็บให (R2) และเงินอุดหนุน (R3) เพื่อความกระชับ คณะผูวิจัยขอใหสัญลักษณ&และสมการในการสื่อ ความหมาย ดังตอไปนี้ R1 = รายไดภาษี + รายไดไมใชภาษี --- (1) R2 = ภาษีแบงหรือภาษีเสริม กลาวคือการที่รัฐบาลและทองถิ่นจัดเก็บภาษีบนสินคา --- (2) หรือกิจกรรมเดียวกัน หรือรัฐมอบใหทองถิ่นจัดเก็บเพิ่ม เชน เก็บเพิ่มรอยละ 10 ตัวอยางของภาษีที่จัดเก็บในลักษณะนี้ไดแก ภาษีมูลคาเพิ่ม ภาษีสุรา ภาษียาสูบ และภาษีสรรพสามิตอื่นๆ R3 = เงินอุดหนุนทั่วไป + เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ --- (3)

-87-

การวิเคราะห&ในแผนงานวิจัยนี้จะเนนการเปรียบเทียบระหวางภูมิภาคและจังหวัด (Regional and Provincial Analysis) โดยรายไดและรายจายของ “จังหวัด” หมายถึง ผลรวมของรายไดองค&การบริหาร สวนจังหวัด เทศบาล และองค&การบริหารสวนตําบลเปนรายจังหวัด และเพื่อการเปรียบเทียบคํานวณตัวแปรให เปน “ตอหัว” (Per Capita Revenue, Per Capita Expenditure, Per Capita Grant) สําหรับการวัดความเหลื่อมล้ําทางการคลังทองถิ่นเปนหัวขอที่นักวิชาการสนใจและไดพัฒนาตัวชี้วัด หลายตัว โดยใชสถิติเชิงพรรณาเชน Coefficient of Variation (CV) หรือคา Standard Deviation of Logs หรือสัดสวนของ P90 / P10 โดยที่ P90 หมายถึง คาเปอร&เซนไทล&ที่ 90 เปรียบเทียบกับคาเปอร&เซทไทล&ที่ 10 ดัชนีความเหลื่อมล้ําที่นิยมใชแพรหลายมากไดแก ดัชนีจินี (Gini Coefficient) เปนดัชนีที่อางอิงแพรหลาย ที่สุดและมีความเปนมายาวนาน (ตั้งแตป~ ค.ศ. 1912 ตามชื่อของนักคณิตศาสตร&ชาวอิตาเลียน) ดัชนีจินีมีคา ตั้งแต 0 ถึง 1 โดยที่คา 0 สะทอนการกระจายรายได (หรือการคลังหรือภาษี) เทาเทียมกัน ดัชนีจินีมี ความสัมพันธ&กับเสนลอเรนซ& ซึ่งตามปรกติดเปน “เสนโคงตกทองชาง” ที่สื่อสะทอนวา ประชากรกลุมรวย หรือยากจนมีสวนแบงในรายไดมากนอยเพียงใด ดัชนีไทล& (Theil Entropy Index) เปนอีกตัวชี้วัดหนึ่งที่นิยมใชแพรหลาย และคุณสมบัติที่พึงประสงค& ซึ่งมีสูตรการคํานวณคือ

∑( I=

∑y

)

 y ln  Y 

โดยที่ y หมายถึงตัวแปรที่สนใจ เชน รายไดของทองถิ่นตอหัว รายจายของทองถิ่นตอหัว หรือ GPP Per Capita ดัชนี Theil Inequality มีคุณสมบัติ “แบงแยกได” (Decomposable) กลาวคือสามารถนํามา การศึกษาความแตกตางภายในจังหวัดเดียวกัน (Within Variations) และความแตกตางระหวางจังหวั ด (Between Group Variations) ซึ่งจะเปนประโยชน&ในการวิเคราะห&ความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจที่วัดโดยใช ผลิตภัณฑ&มวลรวมจังหวัดตอหัวประชากร (GPP Per Capita) ซึ่งจําแนกเปนรายจังหวัด ดวยเครื่องมือทางดานสถิติที่กลาวมาแลว คณะผูวิจัยจะดําเนินการทดสอบสมมุติฐานตางๆดังตอไปนี้ ขอสั นนิษฐานที่ 1 องค&กรปกครองสวนทองถิ่นมี ความเหลื่อมล้ําของรายไดจากภาษีที่มี อํานาจจัดเก็บไดเองตั้งแตตน เนื่องจากฐานภาษีของเทศบาลและองค&การบริหารสวนตําบล มีความแตกตางกันตามภูมิภาคและความเปนเมือง (Level of Urbanism)

-88-

ขอสันนิษฐานที่ 2 รัฐบาลสามารถใชเงินอุดหนุนเปนกลไกทางการคลังเพื่อลดหรือบรรเทา ความเหลื่ อ มล้ํ า ดานรายไดขององค& ก รปกครองสวนทองถิ่ น ซึ่ งมี ส ถานะทางเศรษฐกิ จ ที่ แตกตางและมีการจัดเก็บรายไดและภาษีแบงแตกตางกันดวย

บทที่ 4 สถานการณการเมืองปกครองทองถิ่นไทยในปจจุบัน ผลการศึกษาในบทนี้เปนการนําเสนอผลการศึกษาที่เปนการบูรณาการผลวิจัยของโครงการวิจัยย"อย ทั้ง 3 โครงการเพื่อตอบวัตถุประสงค*การศึกษาของแผนงานวิจัยซึ่งครอบคลุมมิติทางการเมือง การคลัง และ การบริหารของการกระจายอํานาจให/แก"ชุมชนท/องถิ่นในประเทศไทย โดยมีประเด็นหลักดังต"อไปนี้ มิติทางการเมือง การวิเคราะห*ระดับความรู/และความเข/าใจของพลเมืองไทยในการกระจาย อํานาจและการปกครองท/องถิ่น โดยพลเมืองในที่นี้หมายถึงสมาชิกของชุมชนในทุกภาคส"วน (วัตถุประสงคการวิจัยขอที่ 1) มิติทางการคลัง การวิเคราะห*ความเหลื่อมล้ําทางด/านการคลังขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ไทย (วัตถุประสงคการวิจัยขอที่ 2) มิ ติ ทางการบริ หาร การวิ เ คราะห* กลไกในการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบเชิ งบริ ห ารในองค* ก ร ปกครองส"วนท/องถิ่นไทยในป5จจุบัน (วัตถุประสงคการวิจัยขอที่ 3)

ความรูและความเขาใจของพลเมืองไทยในการกระจายอํานาจและการปกครองทองถิ่น การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแบบดั้ ง เดิ ม ได/ ก" อ ให/ เ กิ ด การรวมศู น ย* อํ า นาจในการตั ด สิ น ใจและ การกระจายทรัพยากรของประเทศที่ไม"เปนธรรม ตลอดจนโครงสร/างหน"วยงานภาครัฐที่ไม"มีความคล"องตัวใน การตอบสนองความต/ อ งการของประชาชนและสภาวะการเปลี่ ย นแปลงของระบบสั ง คมและเศรษฐกิ จ วิกฤติการณ*ทางการเมืองในช"วงป9 พ.ศ. 2535 กอปรกับวิกฤติการณ*ทางเศรษฐกิจและการเงินของประเทศในป9 พ.ศ. 2540 ได/ เ กิ ด เปนชนวนให/ มี การปฏิ รู ป ภาครั ฐ ตามแนวคิ ด การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหม" โดยการปฏิ รู ป ดั งกล" า วมี จุ ด เน/ น สํ า คั ญ อยู" ที่ การพั ฒ นาศั ก ยภาพและบทบาทของชุ มชนท/ องถิ่ น ซึ่ ง ตลอด ระยะเวลาเกือบ 2 ทศวรรษที่ผ"านมา องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไทยมีพัฒนาการอย"างก/าวกระโดดดังจะเห็น ได/ จากการตื่น ตัว ทางการเมื องของภาคประชาชนและรู ปแบบการให/บ ริการสาธารณะต" างๆที่ อยู" ในหน/ า ที่ รับผิดชอบขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น การกระจายอํานาจการตัดสินใจให/แก"หน"วยการปกครองท/องถิ่นซึ่งเปนหน"วยการปกครองที่มีขนาด เล็กจํานวนมากมายทั่วประเทศจึงถือเปนโอกาสในการทดลองใช/นวัตกรรมบริหารองค*กรในการจัดให/บริการ สาธารณะแก" ป ระชาชน อาทิ เ ช" น การบริ ห ารองค* ก รด/ ว ยโครงสร/ า งแนวระนาบ (Single-layered Organization) การให/ภ าคธุ รกิ จเอกชนและภาคประชาสังคมเข/ ามามี ส"ว นร" ว มในการบริ การสาธารณะ

-90-

บางอย"าง และการใช/แนวทางประชาเสวนาในการพัฒนาการให/บริการสาธารณะ เปนต/น (วีระศักดิ์ เครือเทพ, 2550; Wongthanavasu and Ranad, 2012; Nalbandian, O’Neill, Wilkes, and Kaufman, 2013) นอกจากนี้ เนื่องจากหน"วยการปกครองท/องถิ่นมีความใกล/ชิดกับประชาชนมากกว"าหน"วยการปกครอง ระดั บ อื่ น ๆ การกระจายอํ า นาจให/ แ ก" ชุ ม ชนท/ อ งถิ่ น จึ ง เปนการเปf ด โอกาสให/ ป ระชาชนได/ มี ส" ว นร" ว มใน กระบวนการตัดสินใจนโยบายและการแก/ไขป5ญหาสําคัญในชุมชนท/องถิ่น อนึ่ ง การกระจายอํ านาจให/ แก" ชุมชนท/ องถิ่น และการปกครองท/ องถิ่ นจะก" อให/ เ กิด นวัต กรรมทาง การบริหารภาครัฐและการมีส"วนร"วมทางการเมืองของประชาชนหรือไม"นั้นล/วนขึ้นอยู"กับความรู/ความเข/าใจ ต"อการปกครองท/องถิ่นของทุกภาคส"วนในชุมชนเปนสําคัญ (Pouw and Baud, 2013; มิ่งสรรพ* ขาวสอาด และ อั ค รพงศ* อั้ น ทอง, 2555) โดยประการสํ า คั ญ คื อ คํ า ว" า “ทุ ก ภาคส" ว น” ในที่ นี้ มิ ไ ด/ จํ า กั ด เพี ย ง ภาคประชาชนอย"างเดียว แต"ยังรวมถึงผู/บริหารและเจ/าหน/าที่ในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นด/วย เนื่องจาก ทั้งภาคประชาชนและภาคการปกครองล/วนแล/วแต"เปนองคาพยพที่สําคัญของระบบการเมืองการปกครอง ท/ อ งถิ่ น จึ งจํ า เปนที่ ต/ อง “รู/ ” และ “เข/ า ใจ” ในโครงสร/ า งและกระบวนการทํ า งานขององค* ก รปกครอง ส"วนท/องถิ่น ตลอดจนบทบาทหน/าที่ของตนเองในฐานะสมาชิกของชุมชน ในส" ว นนี้ จ ะเปนการรายงานข/ อมู ล ที่ ได/ จ ากการสํ า รวจความรู/ ความเข/ าใจของบุ คลากรในองค* ก ร ปกครองส"วนท/องถิ่น และจากการจัดอภิปรายกลุ"มซึ่งมีตัวแทนประชาชนต"างๆเข/าร"วม แต"ก"อนที่จะนําเสนอ รายละเอียดของผลการศึกษา จะเปนการกล"าวถึงคุณลักษณะของผู/ให/ข/อมูลหลัก (Key Informants) หลังจาก นั้นจะเปนการนําเสนอข/อมูลที่ได/จากการสํารวจความรู/ความเข/าใจของผู/บริหารท/องถิ่นและข/าราชการประจํา ในองค*กรปกครองส"ว นท/ องถิ่ นด/ วยแบบสอบถาม โดยมุ" งเน/น ไปที่ ความรู/ความเข/ าใจของผู/ ให/ ข/อมูล หลั กที่ เกี่ยวกับบทบาทหน/าที่ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น เช"น การออกข/อบัญญัติ การจัดทํางบประมาณและ จัดเก็บรายได/ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น เปนต/น หลังจากนั้น ในส"วนสุดท/ายจะรายงานผลการอภิปราย กลุ"มของตัวแทนภาคประชาชนเกี่ยวกับความสําคัญของการปกครองท/องถิ่นในด/านการศึกษา สาธารณสุข และ การพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน ลักษณะของผูใหขอมูลหลัก (Key Informants) กลุ"มตัวอย"างบุคคลที่ให/ข/อมูลสําหรับการศึกษานี้มีทั้งสิ้น 3 กลุ"มหลัก ได/แก" ผู/บริหารองค*กรปกครอง ส" ว นท/ อ งถิ่ น ซึ่ ง เปนข/ า ราชการการเมื อ งท/ อ งถิ่ น ข/ า ราชการประจํ า ในองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น และ ประชาชนทั่วไป จากข/อมูลในตารางที่ 4.1 พบว"า กลุ"มข/าราชการการเมือง (นักการเมืองท/องถิ่นและผู/บริหาร) ในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นคิดเปนร/อยละ 33.1 ของจํานวนกลุ"มตัวอย"างประชากรที่เปนผู/ให/ข/อมูลหลัก สําหรับผู/ให/ข/อมูลหลักที่เหลือ ร/อยละ 28.7 เปนข/าราชการประจําในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น อาทิเช"น

-91-

ปลั ด องค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ผู/ อํา นวยการกองต" า งๆ เปนต/ น และนอกจากนี้ ยั งมี ป ระชาชนทั่ ว ไปอี ก ประมาณร/อยละ 38.3 ที่ให/ข/อมูลซึ่งเปนประโยชน*สําหรับการศึกษานี้ เมื่อพิจารณาประเภทและจังหวัดภูมิลําเนาของผู/ให/ข/อมูลหลัก คณะวิจัยพบว"าจํานวนและสัดส"วน ของผู/ ใ ห/ ข/ อมู ล หลั กที่ เ ปนนั กการเมื อ งและผู/ บ ริ ห ารในองค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ใน 4 จั ง หวั ด อั น ได/ แ ก" จ.ขอนแก"น จ. ชลบุรี จ. เชียงใหม" และ จ. สงขลา นั้นมีขนาดใกล/เคียงกันคือ ร/อยละ 21-27 โดย จ. เชียงใหม" และ จ.ชลบุรี มีสัดส"วนนักการเมืองท/องถิ่นที่เปนผู/ให/ข/อมูลหลักสูงกว"า จ.ขอนแก"น และ จ.ชลบุรี เล็กน/อย นอกจากนี้ยังพบว"าสัดส"วนนักการเมืองและผู/บริหารท/องถิ่นที่เปนเพศชายมีถึงร/อยละ 74.7 ของจํานวนผู/ให/ ข/อมูลหลักทั้งหมดซึ่งถือเปนตัวเลขที่สูงมากเมื่อเปรียบเทียบกับนักการเมืองและผู/บริหารท/องถิ่นเพศหญิงที่มี เพียงร/อยละ 25.3 และเมื่อพิจารณาช"วงอายุของกลุ"มผู/ให/ข/อมูลหลักสําหรับการศึกษานี้ก็พบว"าผู/บริหาร องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นส"วนใหญ" (ร/อยละ 56.9) มีอายุมากกว"า 50 ป9 โดยนักการเมืองท/องถิ่นที่มีอายุ 2040 ป9มีสัดส"วนน/อยที่สุด คือ ร/อยละ 8.6 ข/อสังเกตสําคัญสําหรับนักการเมืองท/องถิ่นที่ตกเปนตัวอย"างใน การศึกษานี้ คือ สัดส"วนของนักการเมืองที่มีวุฒิการศึกษาตั้งแต"ระดับปริญญาตรีขึ้นไปมีถึงร/อยละ 65.2 สําหรับกลุ"มผู/ให/ข/อมูลหลักที่เปนข/าราชการประจําในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นนั้น พบว"าจํานวน และสัดส"วนกลุ"มตัวอย"างจากทั้ง 4 จังหวัดมีความใกล/เคียงกันอยู"ในช"วงร/อยละ 21-27 โดยข/าราชการท/องถิ่น จาก จ.เชียงใหม" มีสัดส"วนมากที่สุด คือ ร/อยละ 26.6 ในขณะที่ข/าราชการท/องถิ่นจาก จ. ขอนแก"นมีสัดส"วน คิดเปนร/อยละ 21.9 และเมื่อพิจารณาเรื่องสัดส"วนชายหญิงของข/าราชการท/องถิ่น คณะวิจัยพบว"าสัดส"วน ข/าราชการท/องถิ่นที่เปนชาย (ร/อยละ 51.4) มีความใกล/เคียงกับสัดส"วนข/าราชการท/องถิ่นที่เปนหญิง (ร/อยละ 48.6) ซึ่งความแตกต"างดังกล"าวมีน/อยกว"าความแตกต"างของสัดส"วนชายหญิงในกลุ"มนักการเมืองท/องถิ่นที่เปน ผู/ให/ข/อมูลหลัก นอกจากนี้ยังพบว"าข/าราชการในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นส"วนใหญ" (ร/อยละ 74.2) มีอายุ มากกว" า 40 ป9 และเมื่ อ เปรี ย บเที ย บระดั บ การศึ กษาของข/ า ราชการท/ อ งถิ่ น กั บ ระดั บ การศึ กษาของ นักการเมืองท/องถิ่นแล/วพบว"า ข/าราชการประจํามีระดับการศึกษาสูงกว"านักการเมืองท/องถิ่นโดยร/อยละ 98.6 สําเร็จการศึกษาระดับปริญญาตรีหรือสูงกว"า มีเพียงส"วนน/อย (ร/อยละ 1.4) ที่มีภูมิหลังทางการศึกษาต่ํากว"า ระดับปริญญาตรี ในกลุ"มประชาชนที่เ ปนผู/ให/ ข/อมูล หลัก พบว"าจํ านวนตั วแทนภาคประชาชนจากทั้ ง 4 จั งหวัด มี สัดส"วนใกล/เคียงกันระหว"างร/อยละ 23-27 โดย จ.สงขลา เปนจังหวัดที่มีตัวแทนภาคประชาชนเข/าร"วมให/ ข/อมูลแก"งานวิจัยนี้มากที่สุด คือ จํานวน 38 คน (ร/อยละ 27.1) ซึ่งเปนจํานวนใกล/เคียงกับ จ.ชลบุรีที่มีจํานวน ประชาชนเข/าร"วมในการศึกษาครั้งนี้จํานวน 36 คน (ร/อยละ 25.7) ข/อสังเกตที่สําคัญ คือ สัดส"วนชายหญิง ยังมีความคล/ายคลึงกับสัดส"วนชายหญิงในกลุ"มนักการเมืองท/องถิ่นและข/าราชการท/องถิ่น กล"าวคือ มีสัดส"วน ผู/ให/ข/อมูลหลักที่เปนชาย (ร/อยละ 64.7) มากกว"าผู/ให/ข/อมูลหลักที่เปนหญิง (ร/อยละ 35.3) สําหรับในประเด็น

-92-

ระดับการศึกษาของประชาชนกลุ"มตัวอย"างนั้น ร/อยละ 66.2 มีการศึกษาที่ต่ํากว"าระดับปริญญาตรี มีเพียง ร/อยละ 33.9 เท"านั้นที่มีการศึกษาเทียบเท"าหรือสูงกว"าระดับปริญญาตรี ตารางที่ 4.1

ลักษณะของผู/ให/ข/อมูลหลัก

ลักษณะของผูใหขอมูล

นักการเมืองทองถิ่น

ขาราชการประจํา

ประชาชน

รวม

30 (24.8%) 31 (25.6%) 32 (26.4%) 28 (23.1%) 121 (33.1%)

23 (21.9%) 27 (25.7%) 28 (26.6%) 27 (25.7%) 105 (28.7%)

34 (24.3%) 36 (25.7%) 32 (22.9%) 38 (27.1%) 140 (38.3%)

87 (23.8%) 94 (25.7%) 92 (25.1%) 93 (25.4%) 366

รวม

74 (74.7%) 25 (25.3%) 99 (27.0%)

76 (51.4%) 72 (48.6%) 148 (40.4%)

77 (64.7%) 227 (62.0%) 42 (35.3%) 139 (38.0%) 119 (32.5%) 366

รวม

8 (8.6%) 33 (35.5%) 35 (37.6%) 17 (18.3%) 93 (25.4%)

33 (25.8%) 51 (39.8%) 44 (34.4%) 128 (35.0%)

32 (22.1%) 73 (19.9%) 78 (53.8%) 162 (44.3%) 25 (17.2%) 104 (28.4%) 10 (6.9%) 27 (7.4%) 145 (39.6%) 366

31 (34.8%) 25 (28.1%) 33 (37.1%) 89 (24.3%)

2 (1.4%) 42 (29.2%) 100 (69.4%) 144 (39.3%)

88 (66.2%) 121 (33.1%) 29 (21.8%) 96 (26.2%) 16 (12.0%) 149 (40.7%) 133 (36.3%) 366

จังหวัด ขอนแก"น ชลบุรี เชียงใหม" สงขลา รวม เพศ ชาย หญิง อายุ 20-40 41-50 51-60 61-80 ระดับการศึกษา ต่ํากว"าปริญญาตรี ปริญญาตรี สูงกว"าปริญญาตรี รวม

-93-

ความรูและความเขาใจของบุคลากรทองถิ่นในบทบาทขององคกรปกครองสAวนทองถิ่น จากงานวิ จั ย ที่ เ กี่ ย วข/ องพบว" า การปกครองท/ องถิ่ น ที่ เ ข/ มแข็ งมี ความสํ า คั ญ อย" า งยิ่ งต" อพั ฒ นาการ ของระบบประชาธิปไตยในภาพรวมของประเทศ แต"ทว"าองค*ประกอบที่สําคัญที่สุดของระบอบประชาธิปไตย ก็คือ ประชาชน โดยคําว"า “ประชาชน” ในบริบทการศึกษานี้ไม"ได/เน/นเฉพาะประชาชนธรรมดาสามัญเพียง กลุ"มเดียว แต"ยังครอบคลุมไปถึงประชาชนที่ปฏิบัติหน/าที่ในหน"วยงานภาครัฐซึ่งได/แก" ข/าราชการการเมือง และข/ า ราชการประจํ า ในองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ด/ ว ย ความรู/ ค วามเข/ า ใจในบทบาทหน/ า ที่ ข อง หน"วยการปกครองท/องถิ่นของบุคลากรในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น นับว"ามีความสําคัญต"อกระบวนการ ปฏิรูปภาครัฐ เนื่องจากแนวทางการบริหารองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นจําเปนต/องแตกต"างไปจากแนวทาง ของหน"ว ยงานราชการและหน" วยงานภาครัฐส" วนกลาง คือ ต/องมีความยืดหยุ"นคล"องตัวและเปfดโอกาสให/ ประชาชนธรรมดาสามัญเข/ามามีส"วนร"วมในการบริหารจัดการชุมชนตนเอง อย"างไรก็ตาม บุคลากรในองค*กร ปกครองส" วน ท/ องถิ่น ทั้งกลุ" มข/ าราชการประจํ าและกลุ" มข/ าราชการการเมือง ก็จํ าเปนต/องมี ทักษะความรู/ ทั่วไปในการบริหาร จัดการองค*กรภาครัฐ และการจัดการการเงินการคลัง โดยเฉพาะสมาชิกสภาท/องถิ่น จําเปนต/องรู/และเข/าใจในความสําคัญของการปฏิบัติหน/าที่ตราข/อบัญญัติ (Ordinances) เพื่อใช/เปนบรรทัด ฐานในการบริหารชุมชนท/องถิ่นให/สอดคล/องกับหลักนิติรัฐและหลักความเปนอิสระในการปกครองตนเองของ ชุมชน สําหรับศักยภาพและความเปCนอิสระของผูบริหารทองถิ่นในการบริหารองคกรปกครองสAวนทองถิ่น นั้ น ผู/ ให/ ข/อ มู ล หลั กซึ่ ง เปนข/ า ราชการประจํ าในองค* กรปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ต" า งเห็ น ว" า ผู/ บ ริ ห ารท/ อ งถิ่ น มี ศักยภาพและความเปนอิสระในการบริหารองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น โดยมีค"าคะแนนเฉลี่ยในภาพรวมทั้ง 4 จังหวัดอยู"ที่ 4.1 จากคะแนนเต็ม 5 (มากที่สุด) (ตารางที่ 4.2) เมื่อพิจารณาค"าคะแนนขององค*กรปกครองส"วน ท/องถิ่นในแต"ละจังหวัด คณะวิจัยพบว"าผู/บริหารท/องถิ่นในเขตพื้นที่ จ.สงขลา (3.9) มีระดับศักยภาพและ ความเปนอิสระในการบริหารท/องถิ่นจากการประเมินของข/าราชการประจําต่ํากว"าผู/บริหารท/องถิ่นในจังหวัด อื่นๆ สําหรับพื้นที่จังหวัดที่ผู/บริหารท/องถิ่นได/ค"าคะแนนศักยภาพและความเปนอิสระในการบริหารสูงสุด คือ จ.ขอนแก"น (4.2) การจัดการการเงินถือเปนอีกประเด็นสําคัญในการบริหารองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น คณะวิจัยได/ สอบถามทั้งข/าราชการประจําและข/าราชการการเมืองในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นเกี่ยวกับศักยภาพของ องคกรปกครองสA วนทองถิ่ น ในการบริ ห ารจั ด การการเงิ น ซึ่ งครอบคลุ ม ทั้ งด/ า นการบริ ห ารงบประมาณ ด/านการเงิน และการจัดทําบัญชี จากการวิเคราะห*ผลการสํารวจความคิดเห็นของผู/ให/ข/อมูลหลัก พบว"าผู/ให/ ข/อมูลหลักส"วนใหญ"เห็นว"าองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นของตนในป5จจุบันมีศักยภาพสูงในการจัดการการเงิน (4.1) (ตารางที่ 4.3) ซึ่งหมายความว"า องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในพื้นที่จังหวัดกรณีศึกษามีศักยภาพสูงใน

-94-

การบริหารงบประมาณ โดยพบอีกว"าองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นใน จ.ขอนแก"นที่ตกเปนตัวอย"างในการศึกษา ประเมินตนเอว"ามีศักยภาพทางด/านการจัดการการเงินสูงที่สุด (4.4) ในขณะที่ผู/บริหารท/องถิ่นใน จ.สงขลา ประเมินตนเองว"ามีศักยภาพในการบริหารงบประมาณยังจําเปนต/องได/รับการพัฒนาต"อไป (ค"าคะแนนเฉลี่ยต่ํา ที่สุด คือ 3.9 เท"านั้น) ตารางที่ 4.2

ระดั บ ศั ก ยภาพและความเปนอิ ส ระของผู/ บ ริ ห ารท/ อ งถิ ่ น ในการบริ ห ารองค* ก ร ปกครองส" ว นท/ อ งถิ ่ น ในมุ ม มองของข/ า ราชการประจํ า ในองค* ก รปกครองส" ว น ท/ อ งถิ่ น (n = 74)

จังหวัด ขอนแก"น ชลบุรี เชียงใหม" สงขลา คAาเฉลี่ยในภาพรวม

ศักยภาพและความเปCนอิสระในการบริหารองคกร ปกครองสAวนทองถิ่นของผูบริหารทองถิ่น* 4.2 4.0 4.1 3.9 4.1

หมายเหตุ: ค"าเฉลี่ยของค"าคะแนนที่ผู/ให/ข/อมูลหลักประเมินศักยภาพในการบริหารของ ผู/บริหารท/องถิ่น โดยที่ค"าคะแนนอยู"ระหว"าง 1 (ต่ําสุด) – 5 (สูงสุด)

ตารางที่ 4.3

ค" า คะแนนศั ก ยภาพขององค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ในการจั ด การการเงิ น ในมุ ม มอง ของข/าราชการการเมืองและข/าราชการประจําในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น (n = 226) จังหวัด ขอนแก"น ชลบุรี เชียงใหม" สงขลา คAาเฉลี่ยในภาพรวม

ศักยภาพทางดานการจัดการการเงินของ องคกรปกครองสAวนทองถิ่น* 4.4 4.0 4.1 3.9 4.1

หมายเหตุ: ค"าเฉลี่ยของค"าคะแนนที่ผู/ให/ข/อมูลหลักประเมินศักยภาพในการจัดการ การเงิน ขององค*กรปกครองส" วนท/องถิ่ น โดยที่ค"าคะแนนอยู" ระหว"า ง 1 (ต่ําสุด) – 5 (สูงสุด)

-95-

อย"า งไรก็ ตาม เมื่อพิจ ารณาคํ าตอบสํ าหรับ ส"ว นที่เ ปนคํา ถามปลายเปf ดพบว"า องค*กรปกครองส"ว น ท/องถิ่นกรณีศึกษาโดยส"วนใหญ"ขาดความคล"องตัวในการจัดสรรเงินงบประมาณขององค*กรตนเอง เนื่องจาก งบประมาณส" ว นใหญ" ขององค* กรปกครองส" ว นท/องถิ่ น ในป5จ จุ บั น เปนเงิ น อุ ด หนุ น จากภาครั ฐ ซึ่งมี ร ะเบี ย บ กฎเกณฑ*และหนังสือสั่งการของกรมส"งเสริมการปกครองท/องถิ่นควบคุมการใช/จ"าย ซึ่งสําหรับการใช/จ"ายเงิน อุดหนุ นที่รั ฐจัด สรรให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ร/อยละ 59.5 ของผู/ให/ข/อมูลหลักเห็นสมควรให/ มี การสังคายนาระเบียบกฎเกณฑ*เกี่ยวกับการจัดสรรเงินอุดหนุน ทั้งเงินอุดหนุนทั่วไปและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ และเห็นสมควรให/กระบวนการตรวจสอบการใช/จ"ายเงินอุดหนุนมีความโปร"งและเปนธรรมมากกว"าที่เปนอยู"ใน ป5จจุบัน

ภาพที่ 4.1

สั ด ส" ว นรายได/ ที่อ งค* ก รปกครองส" ว นท/ องถิ่ น จั ด เก็ บ เองต" องบประมาณรายจ" า ยประจํ า ป9 (ข/อมูลโดยเฉลี่ยย/อนหลัง 3 ป9งบประมาณ พ.ศ. 2551-2553) โดยเปรียบเทียบระหว"าง ค"าประมาณการและจํานวนที่เก็บได/จริง

นอกเหนื อ จากนี้ ตั ว ชี้ วั ด สํ า คั ญ ของพั ฒ นาการของการกระจายอํ า นาจให/ แ ก" อ งค* ก รปกครอง ส"ว นท/ องถิ่ น คื อ สั ด สA วนรายไดที่ องคกรปกครองสA วนทองถิ่ น จั ด เก็ บเองตA อจํ า นวนเม็ ด เงิ น งบประมาณ ทั้งหมด คณะวิจัยจึงได/สอบถามผู/ให/ข/อมูลหลักในประเด็นดังกล"าว ทั้งค"าประมาณการรายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บ เองและปริมาณรายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บได/จริง โดยตั้งอยูบนพื้นฐานข/อมูลงบประมาณประจําป9 พ.ศ. 25512553 ผลการสํารวจข/อมูลชี้ให/เห็นว"า การประมาณการรายได/ที่จัดเก็บเองขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น มีความสอดคล/องกับปริมาณรายได/ที่จัดเก็บได/จริง (ภาพที่ 4.1) ทั้งนี้ พบว"าองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นใน

-96-

จ. ขอนแก"นมีสัดส"วนรายได/ที่จัดเก็บเองถึงร/อยละ 33.7 ของรายได/ทั้งหมด ในขณะที่องค*กรปกครองส"วน ท/องถิ่นในจังหวัดอื่นมีสัดส"วนรายได/ที่จัดเก็บเองเพียงประมาณ 1 ใน 5 ของรายได/ทั้งหมด อีกประเด็นหนึ่งที่สะท/อนกระบวนการกระจายอํานาจให/แก"ชุมชนท/องถิ่นว"าเปนไปเพื่อประโยชน*ของ ชุ ม ชนท/ อ งถิ่ น หรื อ ไม" คื อ ศั ก ยภาพของสภาทองถิ่ น ในการตราเทศบั ญ ญั ติ /ขอบั ญ ญั ติ ซึ่ ง ถื อ เปนทั้ ง กระบวนการทางนิ ติบั ญญั ติซึ่งเปนองค* ประกอบสํา คัญ ของการเมื องการปกครองในระบอบประชาธิปไตย สําหรับในประเด็นนี้ คณะวิจัยพบว"าร/อยละ 92.5 ของผู/ให/ข/อมูลหลัก (ข/าราชการการเมืองและข/าราชการ ประจํ าในองค*กรปกครองส"ว นท/ องถิ่ น) เห็ นว" ากระบวนการตราข/ อบั ญญั ติ ต"า งๆของสภาท/ องถิ่ นยั งไม"เ ปน อย"างมีประสิทธิภาพและสอดคล/องกับระบอบประชาธิปไตย แม/ว"าข/อมูลเชิงปริมาณในตารางที่ 4.4 จะแสดง ให/เ ห็น ว"า องค*กรปกครองส" วนท/องถิ่ นที่ ตกเปนตั วอย"างในการศึ กษานี้ มีการตราเทศบัญ ญัติ และข/ อบั ญญั ติ ท/องถิ่นในจํานวนที่สูงในป9งบประมาณ พ.ศ.2554 แต"เมื่อพิจารณาข/อมูลของแต"ละองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น แล/วจะพบว"า องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นที่ตกเปนตัวอย"างจํานวนมากมีการตราเทศบัญญัติและข/อบัญญัติ เพียง 1 ฉบับในป9งบประมาณ พ.ศ. 2554 ซึ่งก็คือ เทศบัญญัติ/ข/อบัญญัติงบประมาณรายจ"ายประจําป9 ตารางที่ 4.4

จํ า นวนเทศบั ญ ญั ติ / ข/ อ บั ญ ญั ติ ที่ อ งค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น กรณี ศึ ก ษาตราขึ้ น ใน ป9งบประมาณ พ.ศ. 2554

จังหวัด ขอนแก"น เชียงใหม" สงขลา ชลบุรี รวม

เทศบาลนคร 1 1 2 2 6

เทศบาลเมือง เทศบาลตําบล 13 67 3 93 8 31 10 31 34 222

อบต. 160 117 107 59 443

รวม 241 214 148 102 705

จากทฤษฎี เ ศรษฐศาสตร* แ ละการคลั ง สาธารณะ การปกครองท/ อ งถิ่ น เปนระดั บ การปกครองที่ ก"อให/เกิดประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากร (Allocative Efficiency) เนื่องจากเปนระดับการปกครองที่ ใกล/ชิดกับประชาชนมากที่สุดจึงมีความได/เปรียบในด/านข/อมูล ความต/องการของประชาชน (Information Advantage) ด/วยเหตุนี้จึงจําเปนต/องศึกษาระดับการตอบสนองต"อความต/องการของประชาชนโดยองค*กร ปกครองส"วนท/องถิ่นไทยว"าเปนไปตามหลักวิชาการและเจตนารมณ*ของรัฐธรรมนูญป9 พ.ศ. 2540 หรือไม" จากข/ อ มู ล ในตารางที่ 4.5 พบว" า องค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น กรณี ศึ ก ษามี ร ะดั บ ความสามารถใน การตอบสนองความต/องการของประชาชนถึง 4.2 (จากคะแนนเต็ม 5) สะท/อนให/เห็นถึงผลสัมฤทธิ์ใน การปฏิ บั ติ ห น/ า ที่ ขององค* ก รปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ที่ เ ปนไปตามความต/ องการของประชาชนในพื้ น ที่ อย" า ง

-97-

แท/จริง นอกจากนี้ยังแสดงให/เห็นว"าบุคลากรในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นมีความเคารพในความคิดเห็น ของประชาชน ตลอดจนไม"ละเลยป5ญหาและความต/องการของประชาชนในเขตพื้นที่รับผิดชอบของตน ตารางที่ 4.5

ค" า คะแนนการตอบสนองต" อ ความต/ อ งการของประชาชนโดยองค* ก รปกครอง ส" ว นท/ อ งถิ่ น (n = 366) จังหวัด ขอนแก"น ชลบุรี เชียงใหม" สงขลา คAาเฉลี่ยในภาพรวม

การตอบสนองตAอความตองการของประชาชนโดย องคกรปกครองสAวนทองถิ่น 4.5 4.5 4.0 3.7 4.2

หมายเหตุ: ค"าเฉลี่ยของค"าคะแนนที่ผู/ให/ข/อมูลหลักประเมินการตอบสนองต"อความต/องการของ ประชาชนโดยองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นโดยที่ค"าคะแนนอยู"ระหว"าง 1 (ต่ําสุด) – 5 (สูงสุด)

ความสัมพันธระหวAางสมาชิกภาคสAวนตAางๆในองคกรปกครองสAวนทองถิ่น จากการสํารวจระดับความรู/ความเข/าใจในบทบาทหน/าที่ของผู/บริหารท/องถิ่นและข/าราชการประจําใน องค* กรปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ในประเด็ น เรื่ อ งความสั มพั น ธ* ภ ายในองค* กรระหว" า งข/ า ราชการประจํ า และ ข/าราชการการเมืองในระดับองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น โดยในแบบสอบถาม คณะวิจัยได/มุ"งเน/นที่ 2 ประเด็น หลัก คือ ความเขาใจในบทบาทหนาที่ของแตAละฝSายและการทํางานรAวมกันเปCนหมูAคณะของขาราชการ การเมืองและขาราชการประจําในองคกรปกครองสAวนทองถิ่น จากการสํารวจความรู/ความเข/าใจของผู/ให/ ข/อมูลหลัก คณะวิจัยพบว"ากลุ"มผู/ให/ข/อมูลหลักซึ่งเปนบุคลากรในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นมี ความเข/าใจ ในบทบาทหน/าที่ของแต"ละฝ{าย และการทํางานร"วมกันเปนหมู"คณะในระดับที่สูงมาก (ตารางที่ 4.6) มีเพียง ผู/ให/ข/อมูลหลักเพียง 7 คนจากจํานวนผู/ ให/ข/อมูลหลักทั้งสิ้น 135 คน (ร/อยละ 5) ที่ระบุว"าไม"เข/าใจ บทบาทหน/าที่ของข/าราชการอีกฝ{าย และมีเพียง 3 คนจาก 139 คนเท"านั้น (ร/อยละ 2) ที่ระบุว"าข/าราชการ ประจําและข/าราชการการเมืองในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นของตนไม"ทํางานร"วมกันเปนหมู"คณะ โดยทั่วไปเมื่อกล"าวถึงผู/บริหารองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นซึ่งเปนข/าราชการการเมืองที่มีที่มาจาก การเลื อ กตั้ ง ข/ า ราชการประจํ า ในองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น มั ก จะมี ทั ศ นคติ ที่ ไ ม" ดี นั ก โดยมั ก มองว" า นักการเมืองท/องถิ่นไม"มีความรู/ที่เพียงพอในการขับเคลื่อนองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไปในทิศทางที่ยั่งยืน

-98-

และสามารถแก/ไขป5ญหาสําคัญในชุมชนท/องถิ่นได/ อย"างไรก็ตามจากการสํารวจทัศนคติของขาราชการประจํา ในองคกรปกครองสA ว นทองถิ่ น ตA อ ผู บริ ห ารทองถิ่ น คณะวิ จั ย พบว" า ข/ า ราชการประจํ า ผู/ ใ ห/ ข/อ มู ล หลั ก มี ทัศนคติที่เปนบวกต"อผู/บริหารท/องถิ่น ทั้งในประเด็นสมรรถนะในการบริหารองค*กร (ค"าเฉลี่ย 4.5) และภาวะ ผู/นํา (ค"าเฉลี่ย 4.3) ตารางที่ 4.7 โดยพบว"าข/าราชการประจําในองค*กรปกครองท/องถิ่นใน จ.ขอนแก"น มีทัศนคติที่เปนบวกต"อนักการเมืองท/องถิ่นมากที่สุด ส"วนข/าราชการท/องถิ่นใน จ.สงขลา มีทัศนคติที่เปนบวก น/อยที่สุดในบรรดาข/าราชการประจําที่คณะวิจัยได/ไปสํารวจความคิดเห็น ตารางที่ 4.6 ร/ อ ยละของบุ ค ลากรในองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น กรณี ศึ ก ษาที่ มี ค วามรู/ แ ละ คว ามเข/ า ใจใน บทบาทหน/ า ที ่ ข องแต" ล ะฝ{ า ยแ ล ะคว ามสํ า คั ญ ของการทํ า งา น ร" ว มกั น เปนหมู" ค ณะ (n = 142)

จังหวัด

ขอนแก"น ชลบุรี เชียงใหม" สงขลา รวม ตารางที่ 4.7

รอยละ ความเขาใจใน การทํางานรวมกัน บทบาทหนาที่ของ เปนหมูคณะ แตละฝาย 29 (93.5%) 31 (100%) 40 (95.2%) 41 (97.6%) 33 (97.1%) 34 (100%) 33 (94.3%) 33 (94.3%) 135 (95.1%) 139 (97.9%)

ค" า เฉลี่ ย สมรรถนะในการบริ ห ารและภาวะผู/ นํา ของผู/ บ ริ ห ารองค* ก รปกครองส" ว น ท/ อ งถิ่ น ที่ ป ระเมิ น โดยข/ า ราชการประจํา ในองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น (n = 74)

จังหวัด ขอนแก"น ชลบุรี เชียงใหม" สงขลา คAาเฉลี่ยในภาพรวม

สมรรถนะในการบริหารของ ผูบริหารองคกรปกครอง สAวนทองถิ่น 4.5 4.2 4.3 3.9 4.2

ภาวะผูนําของผูบริหารองคกร ปกครองสAวนทองถิ่น 4.6 4.4 4.4 3.9 4.3

-99-

นอกจากนี้คณะวิจัยยังต/องการทราบว"าผูบริหารในองคกรปกครองสAวนทองถิ่นในแตAละชุมชนมี คุณ ลั ก ษณะเดA นในดานใดบางจึ งไดความเชื่ อถื อจากขาราชการประจํ า ผลสํ า รวจความคิ ด เห็ น ของ ผู/ให/ข/อมูลหลักชี้ให/เ ห็นมีคุณลักษณะสําคัญ ทั้งสิ้น 4 ประการ ได/แก" การมี วิสัยทัศน*ในการพัฒนาชุมชน การตอบสนองต"อความต/องการของประชาชน ความสามารถในการบริหารความขัดแย/ง และการเคารพรับฟ5ง ความคิดเห็นของผู/อื่น (ตารางที่ 4.8) ทั้งนี้ คุณลักษณะเด"นของผู/บริหารท/องถิ่นที่ก"อให/เกิดความเชื่อมั่นในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นมี แตกต" า งกั น ไปตามแต" ล ะจั งหวั ด โดยสํ า หรั บ ผู/ บ ริ ห ารท/ องถิ่ น ใน จ.ขอนแก" น นั้ น จํ า เปนต/ องมี วิ สั ย ทั ศน* ใ น การพัฒนาชุมชน (ร/อยละ 30.2) มากกว"าคุณสมบัติอื่นๆ ส"วนผู/บริหารท/องถิ่นใน จ.ชลบุรี และ จ.สงขลา นั้น จําเปนที่จะต/องมีความสามารถในการบริหารความขัดแย/งที่เกิดขึ้นภายในชุมชน (ร/อยละ 27.6 และร/อยละ 45.7 ตามลําดับ) สําหรับพื้นที่ จ.เชียงใหม"นั้น เปนที่ชัดเจนว"าข/าราชการประจําในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ต/องการผู/บริหารท/องถิ่นที่สามารถตอบสนองความต/องการของประชาชนได/อย"างมีประสิทธิภาพ (ร/อยละ 40.0) ข/อมูลจากการสํารวจระดับความรู/ความเข/าใจของกลุ"มผู/ให/ข/อมูลหลักในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ชี้ ใ ห/ เ ห็ น ชั ด ว" า ข/ า ราชการการเมื อ งและข/ า ราชการประจํ า ในองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ณ ป5 จ จุ บั น มี วุฒิการศึกษาในระดับปริญญาตรีหรือสูงกว"าปริญญาตรีในสัดส"วนที่สูง และยังแสดงให/เห็นว"าผู/ให/ข/อมูลหลัก ซึ่งเปนบุคลากรในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นล/วนแล/วแต"มีความรู/ความเข/าใจในกระบวนการกระจายอํานาจ ให/แก"ชุมชนท/องถิ่นในระดับที่น"าพึงพอใจ ความรู/ความเข/าใจในบริบทการกระจายอํานาจของบุคลากรในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นสะท/อน ออกมาในรู ป แบบความสั ม พั น ธ* ที่ เ ปนบวกระหว" า งข/ า ราชการการเมื อ งและข/ า ราชการประจํ า ในองค* ก ร ปกครองส"วนท/องถิ่น ดังจะเห็นได/จากการที่ผู/ให/ข/อมูลหลักส"วนใหญ"ระบุว"าผู/บริหารท/องถิ่นและข/าราชการ ประจําต"างสนับสนุนเกื้อกูลซึ่งกันและกันในการทํางาน และต"างฝ{ายต"างเข/าใจในบทบาทหน/าที่ของกันและกัน ถึ ง แม/ ว" า ทั ศ นคติ ข องข/ า ราชการประจํ า ต" อ ผู/ บ ริ ห ารท/ อ งถิ่ น จะเปนไปในเชิ ง บวกก็ ต าม แต" ท ว" า ข/ อ มู ล ก็ มี ความแตกต"างกันไปตามแต"ละจังหวัด โดยคณะวิจัยพบว"า ผู/บริหารท/องถิ่นใน จ.สงขลา ได/รับคะแนนโดยเฉลี่ย ในประเด็นความสามารถในการบริหารองค*กรและประเด็นภาวะผู/นําที่ต่ํากว"าผู/บริหารท/องถิ่นในจังหวัดอื่นๆ ซึ่ งจากคํ า อธิ บ ายของข/ า ราชการประจํ าในองค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ในเขตพื้ น ที่ จ.สงขลาที่ ได/ ใ ห/ ไว/ ใ น ส"วนที่เปนคําถามปลายเปfด (Open-ended Questionnaire) พบว"าในเขตพื้นที่ จ.สงขลานั้นมีความขัดแย/ง ทางการเมืองท/องถิ่นที่รุนแรงพอสมควร โดยข/าราชการประจําผู/หนึ่งได/ยกตัวอย"างกรณีการลอบสังหารอดีต นายกเทศมนตรี เทศบาลนครสงขลา ในช"วงต/นป9 พ.ศ. 2556 เพื่อชี้ให/เห็นถึงความไม"ลงรอยกันระหว"างกลุ"ม นักการเมืองท/องถิ่นเอง และระหว"างกลุ"มนักการเมืองและกลุ"มข/าราชการประจํา

-100-

นอกเหนือจากความสัมพันธ*ระหว"างข/าราชการการเมืองและข/าราชการประจําซึ่งเปนความสัมพันธ* ในเชิ ง ทางการภายในองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น แล/ ว คณะวิ จั ย ยั ง ได/ ทํ า การอภิ ป รายกลุ" ม ตั ว แทน ภาคประชาชน (รายละเอียดดังปรากฏในส"วน “วิธีการศึกษา”) และพบว"าตัวแทนภาคประชาชนโดยส"วนใหญ" ตารางที่ 4.8

คุณลักษณะสําคัญของผู/บริหารองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นที่ก"อให/เกิดความเชื่อถือในกลุ"ม ข/าราชการประจําในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น (n = 74)

จังหวัด

การมีวิสัยทัศนใน การพัฒนาชุมชน

ขอนแก"น ชลบุรี เชียงใหม" สงขลา

13 (30.2%) 15 (25.9%) 8 (20.0%) 7 (20.0%)

การตอบสนองตAอ ความสามารถใน การเคารพรับฟง ความตองการ การบริหาร ความคิดเห็นของ รวม ของประชาชน ความขัดแยง ผูอื่น 12 (27.9%) 8 (18.6%) 10 (23.3%) 43 15 (25.9%) 16 (27.6%) 12 (20.7%) 58 16 (40.0%) 11 (27.5%) 5 (12.5%) 40 7 (20.0%) 16 (45.7%) 5 (14.3%) 35

ในการอภิปรายกลุ"มเห็นว"าองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นถือกําเนิดขึ้นเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน ดังที่ ตัวแทนอาสาสมัครสาธารณสุข (อสม.) รายหนึ่งในเขต จ. ขอนแก"นกล"าวว"า ...ตั้ ง แตมี ก ารจั ด ตั้ ง อบต. ขึ้ น มา ผมก็ คอยเฝาสั งเกตดู น ะวา ชุ มชนของเราจะมี ค วาม เปลี่ยนแปลงไปจากเมื่อกอนที่ไมมี อบต.หรือไม แรกๆพวกเราก็ไมเชื่อวาพวกเราจะสามารถ ปกครองกันเองได, มา ณ ป.จจุบัน เราเห็นถนนหนทางในชุมชนเราที่สร,างด,วยเงินของ อบต. หรื อ แม, แตไฟฟา น้ํ า ประปาที่ ม าถึ งชุ ม ชนเรา สิ่ ง ตางๆเหลานี้ ที่ ท, อ งถิ่ น ให, เ รามามั น คื อ การสงเสริ ม คุ ณ ภาพชี วิ ต ของชาวบ, า น (ตั ว แทนอาสาสมั ค รสาธารณสุ ข ในเขต พื้นที่จังหวัดขอนแกน ในระหวางการอภิปรายกลุมเมื่อวันที่ 27 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555) ในระหว"างการอภิปรายกลุ"มในแต"ละพื้นที่จังหวัด คณะวิจัยยังพบว"าตัวแทนภาคประชาชนมีความรู/ ความเข/าใจในบทบาทหน/าที่ของข/าราชการประจําในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในแนวทางที่สอดคล/องกับ ทฤษฎีการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม" (New Public Management: NPM) ซึ่งคาดหวังให/ข/าราชการ และบุคลากรในภาครัฐปฏิบัติหน/าที่เปน “ตัวเชื่อมประสาน (Liaison)” หรือ “ตัวขับเคลื่อน (Steerer)” มากกว"าเปน “เจ/านาย” หรือ “เสมียน” เหมือนเช"นในอดีต ในการปฏิบัติหน/าที่เปนตัวเชื่อมประสานและ ตัวขับเคลื่อนภาครัฐในระดับชุมชนท/องถิ่น ข/าราชการประจําในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นจําเปนต/องมีทั้ง ทักษะความรู/ทางวิชาการ เช"น ความรู/ทางด/านเศรษฐศาสตร* ความรู/ใหม"ๆทางด/านการบริหารองค*กร เปนต/น และทักษะทางด/านสังคม เช"น ทักษะในการบริหารความขัดแย/งในชุมชน ทักษะการพูด เปนต/น

-101-

...ถ,าข,าราชการประจําหมายถึง พวกปลัดฯ รองปลัดฯ หัวหน,ากองตางๆ พวกเขานี่สําคัญ เลยในองค<กรปกครองสวนท,องถิ่นของเรา เราจําเป=นต,องอาศัยกลุมคนพวกนี้นี่แหละในการ ทํางานใชมั๊ยครับ นักการเมืองเขามาแล,วก็ไปนะ แตข,าราชการอยูจนเกษียณ 30-40 ปD พวก เขาต,องมีความรู, ความรู,ในที่นี้ คือ ความรู,ในตํารา แล,วก็ความรู,ทางด,านสังคมด,วยนะ ต,อง เกงและสื่อสารกับคนอื่นๆได, ตัวขับเคลื่อน อปท. ก็คือ พวกข,าราชการประจํานี่แหละ ต,อง เกงและดี (ประธานชุมชนในเขตพื้ นที่ จ.ชลบุรี ในระหวางการอภิ ปรายกลุ มเมื่อวัน ที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555) ตัวแทนภาคประชาชนในบางพื้นที่ อาทิเช"น พื้นที่ จ. สงขลา ยังให/ความเห็นว"าข/าราชการประจําใน องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นมี ความยากลําบากในการทํางานมากกว"าบุคลากรอื่นๆในองค*กรปกครองส"ว น ท/องถิ่น เพราะต/องคอยระมัดระวังเรื่องระเบียบข/อกฎหมายต"างๆเพื่อเปนการรักษาผลประโยชน*ให/แก"ชุมชน ของตนเอง แต"ในขณะเดียวกันก็ต/องปฏิบัติตามคําสั่งของผู/บริหารท/องถิ่นซึ่งเปนผู/บังคับบัญชาของข/าราชการ ประจําตามกฎหมาย ...ไมใชแตองค<กรปกครองท,องถิ่นนะครับ องค<กรภาครัฐก็จําเป=นต,องมีข,าราชการที่หนักแนน ในหลักกฎหมาย จะไปยอมนักการเมืองตลอดไมได, ผลประโยชน<ของประชาชนก็เละเทะสิ ครั บ แตผมก็ เ ห็น ใจข, าราชการนะ ชีวิ ตมั น แขวนอยูบนเส, นด, าย จะหือกั บนายเขามากก็ ไมได,ท,ายที่สุดข,าราชการก็ต,องพยายามรักษาสมดุลเอาไว, ระหวางความศักดิ์สิทธิ์ของข,อ กฎหมายและอนาคตหน,าที่การงานของตัวเอง (ตัวแทนชาวบ,านในเขตพื้นที่ จ.สงขลา ใน ระหวางการอภิปรายกลุมเมื่อวันที่ 10 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555) เมื่อกล"าวถึง “ผู/บริหารท/องถิ่น” หรือ “นักการเมืองท/องถิ่น” คณะวิจัยต/องการทราบว"าประชาชน ในชุ มชนท/ องถิ่ น มองผู/ บ ริ ห ารท/ องถิ่ น อย" า งไร โดยทั่ ว ไปสาธารณชนมั กจะตั้ งสมมุ ติฐ านว" า ประชาชนมอง ผู/บริหารท/องถิ่นเปน “นาย” ดังเช"นในความสัมพันธ*แบบนาย-ไพร" แต"ทว"าผลการอภิปรายกลุ"มในแต"ละเขต พื้นที่จังหวัดกรณีศึกษา พบว"าประชาชนไม"ได/มองผู/บริหารท/องถิ่นเปน “นาย” ดังที่สาธารณชนเข/าใจกัน ...นักการเมืองท,องถิ่นเป=น “ผู,แทน” ของเราครับ “ผู,แทน” ในที่นี้คือ ตัวแทนของประชาชน ที่เราเลือกไปทํางานเพื่อรักษาผลประโยชน<ของชุมชนในเทศบาล พวกเขาไมใชเจ,านายเรา นะ นักการเมืองท,องถิ่นต,องเสมอต,นเสมอปลาย กอนได,รับเลือกเป=นยังไง ได,รับเลือกแล,ว ก็ ต,องเสมอต, นเสมอปลาย (ตั ว แทนสมาชิ กสภาองค<กรชุ มชนในเขตพื้ น ที่ จ.ขอนแกน ใน ระหวาง การอภิปรายกลุมเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555)

-102-

เมื่อนักการเมืองท/ องถิ่ นได/รั บการเลื อกตั้ งตามขั้น ตอนในระบอบประชาธิปไตยแล/ ว ประชาชนใน ท/องถิ่นยุคป5จจุบันมีความคาดหวังต"อผู/บริหารท/องถิ่นที่สูงมากกว"าสมาชิกสภาผู/แทนราษฎรในระดับชาติ โดย ตัวแทนภาคประชาชนส"วนใหญ"เห็นพ/องกันว"า นักการเมืองท/องถิ่นต/องมีจิตสาธารณะที่เข/มข/นกว"านักการเมือง ในระดับ ชาติ เนื่องจากการปกครองท/องถิ่น เปนเรื่ องที่ใกล/ชิ ดกับ วิถีชีวิต ประจํา วัน ของประชาชนมากกว" า การเมืองการปกครองในระดับชาติ ...ในความคิดเห็นสวนตัวของผมนะ การเมืองระดับชาติ จะ “เหลือง” จะ “แดง” มันก็จบ แคในสภา ในกรุงเทพฯ นั่นแหละ ชาวบ,านตาดําๆไมมีโอกาสได,แสดงความคิดความเห็น อะไรหรอก แตในเรื่องการปกครองท,องถิ่นนี่สําคัญ นักการเมืองท,องถิ่นจะทะเลาะกัน จะ บริหารงานกันชุยๆ โดยไมเห็นหัวประชาชนไมได, เพราะการปกครองท,องถิ่นมันเกี่ยวกับ ชีวิตประจําวันของเราโดยตรงเลย เชน เรื่องเก็บขยะ เรื่องศูนย<เด็กเล็ก จะมาเลนๆหัวๆกัน ไมได, (ประธานชุ มชนในเขตพื้ น ที่ จ.ชลบุ รี ในระหวางการอภิ ป รายกลุ มเมื่ อวั น ที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555 นอกเหนือจากเรื่องบทบาทหน/าที่ของผู/บริหารท/องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งแล/ว คณะวิจัยยังพบว"า รูปแบบการปกครองท/องถิ่นในป5จจุบันมีอิทธิพลในเชิงสัญลักษณ* (Symbolism) ต"อชุมชนท/องถิ่นโดยประเด็น ที่พบเกี่ยวข/องกับการแต"งกายชุดเครื่องแบบข/าราชการสีกากีของคณะผู/บริหารองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ทั้งนี้ เนื่องจากในป5 จจุบั นองค*กรปกครองส" วนท/องถิ่น ทั่วประเทศอยู"ภ ายใต/การกํากั บดูแลของกรมส"งเสริ ม การปกครองท/ อ งถิ่ น กระทรวงมหาดไทย และด/ ว ยการที่ องค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น มี ความสั ม พั น ธ* กั บ หน"วยงานการปกครองในสังกัดกระทรวงมหาดไทยมาช/านาน แม/ว"าการแต"งกายของคณะผู/บริหารองค*กร ปกครองส"วนท/องถิ่นด/วยชุดข/าราชการสีกากีจะเปนเพียงสัญลักษณ* แต"ก็ทําให/ภาคประชาชนมีความสับสน ในสถานะขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นว"าเปน “หน"วยงานราชการในสังกัดระบบการบริหารราชการแผ"นดิน ส"วนภูมิภาค” หรือ “หน"วยงานในกํากับของรัฐที่ไม"ขึ้นตรงต"อหน"วยงานราชการระดับใด” ...ณ ตอนนี้ ผมขอเรียนอาจารย<ตรงๆวา ยังสับสนในความเหมือน (หรือความตาง) ระหวาง ข,าราชการประจําและข,าราชการการเมืองในองค<กรปกครองสวนท,องถิ่น เพราะเขาแตงตัว ชุดสีกากีเหมือนครูโรงเรียนกระทรวงศึกษาฯ ไหนวา อบต. เทศบาล เป=นหนวยการปกครอง ท,องถิ่น แล,วทําไมบุคลากรยังแตงตัวเหมือนครูโรงเรียน (ตัวแทนชาวบ,านในเขตพื้นที่ จ. เชียงใหม ในระหวางการอภิปรายกลุมเมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555) ประเด็นสําคัญที่สุดคือ ตัวแทนภาคประชาชนต"างให/ความเห็นไปในทิศทางเดียวกันว"าการปกครอง ท/องถิ่น อันเปนผลสื บเนื่องมาจากกระบวนการกระจายอํานาจให/แก"ชุมชนท/องถิ่ นในป9 พ.ศ. 2540 เปน

-103-

เครื่องช"วยบ"มเพาะความเปนประชาธิปไตยให/แก"ภาคประชาชน เนื่องจากกระบวนการตัดสินใจนโยบายต"างๆ ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นล/วนแล/วแต"เกี่ยวข/องโดยตรงกับวิถีชีวิตประจําวันของชาวบ/าน ...ป.ญหาความขัดแย,งทางการเมืองระดับชาติ มันแสดงให,เห็นชัดเจนวาชาวบ,านจะพึ่งพา อาศัยรัฐสวนกลาง 100% ไมได,อีกตอไป ทําอะไรได,ด,วยตัวเองก็ต,องทํา การปกครองท,องถิ่น ถ,ากระจายอํานาจให,เราจริงๆจะเป=นประโยชน<มาก กระจายเงินมาด,วยนะ ชาวบ,านจะได, รวมกันคิดรวมกันทําเพื่อพัฒนาชุมชนของตัวเอง จะหวังพึ่งให,คนอื่นมาคิดให,คงไมได,แล,ว มันไมถูกต,องตามหลักประชาธิปไตยด,วย (ตัวแทนสมาชิกสภาองค<กรชุมชนในเขตพื้นที่ จ. ขอนแกน ในระหวางการอภิปรายกลุมเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555) นอกจากนี้ กระบวนการตัดสินใจนโยบายต"างๆขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ไม"ว"าจะเปนการจัด ประชาคมแผนยุทธศาสตร*ประจําป9 หรื อการแต"งตั้งคณะกรรมการตรวจรับพัส ดุ ยังเปนการเปfดโอกาสให/ ภาคประชาชนเข/ า มามี ส" ว นร" ว มในการบริ ห ารองค* กรปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น และชุ มชนท/ อ งถิ่ น ของตนเอง ถึงแม/ว"าความกระตือรือร/นของภาคประชาชนในการมีส"วนร"วมทางการเมืองจะมีความแตกต"างกันไปในแต"ละ พื้นที่ แต"ในภาพรวม การปกครองท/องถิ่นถือเปนเครื่องฝ‚กฝนให/ภาคประชาชนเปน “ผู/เฝƒาระวัง (Watchdog)” ผลประโยชน* ของชุ มชนอย"างแท/ จริง และยั งเปนการฝ‚กให/ประชาชนทุกภาคส"วนมีส"วนร"วมในการกําหนด ทิ ศ ทางการพั ฒ นาชุ ม ชนท/ อ งถิ่ น ของตนเอง ดั ง เช" น ตั ว อย" า งการมี ส" ว นร" ว มของประชาชนในกํ า หนด แผนพัฒนาระบบการจัดการด/านสุขภาพในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นแห"งหนึ่งในเขตพื้นที่ จ.เชียงใหม" ...ประชาชนในเขตเทศบาลมีสวนรวมในการกําหนดวิสัยทัศน<ด,านสุขภาพของเทศบาล โดย การเสนอโครงการตางๆเข,ามาเพื่อของบสนับสนุนจากกองทุนหลักประกันสุขภาพของเทศบาล ซึ่งในจุดนี้ผู,บริหารของเทศบาลจะให,การสนับสนุน การสร,างเครือขาย โดยเฉพาะเครือขาย อาสาสมัครสาธารณสุขของเทศบาลเองซึ่งเป=นโครงการอาสาสมัครสาธารณสุขที่คูขนานกับ กลุมอาสาสมัครสาธารณสุขประจําหมูบ,าน (อสม.) ของกระทรวงสาธารณสุข นายกเทศมนตรี ก็มีนโยบายวาอาสาสมัครหนึ่งคน ควรจะสร,างอาสาสมัครเพิ่มขึ้นอีก 15 หรือ 20 คน โดยให, ไปพู ด กระตุ, น เรื่ องพฤติ กรรมด, า นสุ ขภาพ นอกจากนี้ เ ทศบาลยั งเข, า ไปตั้ งแกนนํ า สุ ขภาพ ประจําครอบครัวด,วย โดยเราเข,าไปให,ความรู,ด,านสุขภาพ แล,วสนับสนุนให,เขาออกไปขยาย เครือขายตอไป (ตัวแทนอาสาสมัครสาธารณสุขหมูบ,านในเขตพื้นที่ จ.เชียงใหม ในระหวาง การอภิปรายกลุมเมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555)

-104-

ความสําคัญของการปกครองทองถิ่นในการสAงเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชน บทวิเคราะห*ที่ผ"านมาชี้ให/เห็นถึง “วิธีคิด” ของกลุ"มเปƒาหมายสําคัญ 3 กลุ"มในชุมชนท/องถิ่น ได/แก" นักการเมืองท/องถิ่น ข/าราชการประจําในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นและตัวแทนภาคประชาชนต"อบทบาท หน/าที่ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น และยังชี้ให/เห็นถึงความสัมพันธ*เชิงอํานาจระหว"างกลุ"มตัวละครหลัก ในโครงสร/างการปกครองส"วนท/องถิ่นในป5จจุบัน ทั้งหมดนี้ล/วนแล/วแต"เปนการสะท/อนพลวัตของการเมือง การปกครองท/ อ งถิ่ น ไทยภายหลั ง จากที่ ป ระเทศได/ มี ก ารปฏิ รู ป ภาครั ฐ ตามแนวทางการบริ ห ารภาครั ฐ แนวใหม"ในป9 พ.ศ. 2540 สิ่ งที่ คณะวิ จั ย ต/ องการทราบต" อไป คื อ ความรู/ ความเข/ าใจของภาคประชาชนในความสํ า คั ญ ของ การปกครองท/ อ งถิ่ น ในการส" ง เสริ ม คุ ณ ภาพชี วิ ต ของประชาชนในด/ า นการศึ ก ษา ด/ า นสาธารณสุ ข และ ด/านการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน ข/อมูลที่ใช/ในการวิเคราะห*เพื่อตอบวัตถุประสงค*การศึกษาดังกล"าวมาจาก การอภิ ปรายกลุ"มย" อยตัว แทนภาคประชาชนในองค*กรปกครองส" วนท/องถิ่น ในเขตพื้น ที่จังหวั ดกรณีศึกษา ทั้ง 4 จังหวัด ได/แก" จ.ขอนแก"น จ.เชียงใหม" จ.ชลบุรี และ จ.สงขลา นอกเหนือจากนี้ คณะวิจัยยังต/องการ ทราบถึ ง ระดั บ การมี ส" ว นร" ว มทางการเมื องของภาคประชาชนในชุ มชนท/ องถิ่ น ว" า ในป5 จ จุ บั น ประชาชนมี ความตระหนักรู/ในบทบาทหน/าที่ของตนในฐานะ “พลเมืองผู/เปนเจ/าของทรัพยากรชุมชน” มากน/อยเพียงใด ความรูและความเขาใจของภาคประชาชนในความสําคัญของการปกครองทองถิ่นดานการศึกษา ทางด, า นการศึ ก ษานั้ น จากการการประชุ ม กลุ" ม ย" อ ยตั ว แทนภาคประชาชนในแต" ล ะจั ง หวั ด คณะวิ จั ยพบว" า องค* กรปกครองส"ว นท/ องถิ่ น ได/ จั ดให/ มีการสนั บ สนุน ให/ มีการพั ฒ นาการเรีย นการสอนของ โรงเรี ย นต" า ง ๆ ในท/องถิ่ น ทั้ งโรงเรี ยนในสั งกัด ขององค*กรปกครองส"ว นท/องถิ่ นเองและโรงเรี ยนในสั งกั ด กระทรวงศึ กษาธิ การ ทั้ งนี้ กระบวนการกระจายอํ า นาจในประเทศไทยที่ เ ริ่ มต/ น จากการประกาศใช/ พระราชบัญญัติองค*การบริหารส"วนตําบล พ.ศ. 2537 ได/ทําให/ภาคประชาชนเกิดการตื่นตัวในการบริหาร จัดการชุมชนของตนเองผ"านกระบวนการสภาขององค*การบริหารส"วนตําบลในพื้นที่ ตัวแทนภาคประชาชนในการประชุมกลุ"มย"อยต"า งระบุอย"างชัดเจนว"าองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่ น ของตนให/ ค วามสํ า คั ญ กั บ การศึ ก ษาซึ่ ง หลั ก ฐานสนั บ สนุ น คํ า กล" า วดั ง กล" า วก็ คื อ สั ด ส" ว นงบประมาณที่ องค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ในแต" ล ะจั งหวั ด จั ด สรรให/ กั บ การศึ กษา ทั้ งงบประมาณสํ า หรั บ ศู น ย* เ ด็ กเล็ ก และโรงเรียน ในสังกัดองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น อีกทั้งภาคประชาชนยังมีความสนใจที่จะร"วมวางแผน และตรวจสอบประเมินผลการดําเนินงานทางด/านการศึกษาขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นด/วย โดยตัวแทน ภาคประชาชน ในหลายพื้นที่มีความเชื่อมั่นว"าในอนาคต สถานศึกษาในสังกัดองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น สามารถแข"งขันกับสถานศึกษาในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ได/

-105-

การกระจายอํานาจให/แก"ชุมชนท/องถิ่นจึงถือเปนการขับเคลื่อนขบวนการปฏิรูปภาครัฐ โดยเฉพาะ ในภาคการศึกษาจากระดับรากหญ/าสู"กระบวนการนโยบายสาธารณะระดับชาติ ในอดีตเปนที่ทราบกันโดย ทั่วไปว"าเด็กและเยาวชนในชนบทที่ครอบครัวมีฐานะปานกลางถึงร่ํารวยเลือกที่จะเข/าเรียนในสถานศึกษาใน เขตตั ว เมื องมากกว" าในเขตชนบท ด/ ว ยเหตุ ผ ลที่ ว" า สถานศึ กษาในเขตตั ว เมื องมี คุณภาพดี กว" า พฤติ กรรม การเลือกสถานศึกษาดังกล"าวทําให/ไม"เกิดการพัฒนาระบบการศึกษาของประเทศอย"างแท/จริง เมื่อจํานวน นักเรียนนักศึกษาในสถานศึกษาในเขตเมืองเพิ่มขึ้น กระทรวงศึกษาธิการก็จัดสรรงบประมาณสนับสนุนต"อ จํ า นวนนั ก เรี ย นให/ ส ถานศึ ก ษาในเขตเมื อ งเพิ่ ม ขึ้ น ในขณะที่ ส ถานศึ ก ษาในเขตชนบทสู ญ เสี ย ทั้ ง จํ า นวน นักเรียนและงบประมาณสนับสนุนรายหัว การกระจายอํานาจด/านการศึกษาขั้นพื้นฐานให/แก"ชุมชนท/องถิ่นจึงเปนการก"อให/เกิดแรงผลักดันจาก ภาคประชาชนให/มีการปฏิรูประบบการศึกษาอย"างจริงจัง (Kamnuansilpa et al., 2013) นอกเหนือไปจาก การปรับปรุงหลักสูตรการเรียน การสอนให/สอดคล/องกับบริบททางสังคมและวัฒนธรรมของชุมชน ดังคํากล"าว ของหนึ่งในตัวแทนชาวบ/านในเขตพื้นที่ จ.เชียงใหม" ที่ว"า “องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นมีหน/าที่ต/องสนับสนุน และพัฒนาคุณภาพการศึกษาของโรงเรียนในสังกัด เพราะท/ายที่สุดผลประโยชน*จะตกอยู"กับนักเรียนซึ่งเปน ลูกหลานของคนในท/องถิ่นเอง” แรงผลักดันจากภาคประชาชนย"อมก"อให/เกิดความคิดริเริ่มสร/างสรรค* หรือ นวัตกรรมในการจัดให/บริการทางการศึกษาแก"บุตรหลานของประชาชน สิ่งที่เปนเครื่องยืนยันถึงความสําคัญของการปกครองท/องถิ่นในมุมมองของตัวแทนภาคประชาชน คือ การที่ เ ทศบาลกรณี ศึก ษาในทุ กระดั บ ไม" ว" า จะเปนเทศบาลนคร เทศบาลเมื อ ง และเทศบาลตํ า บลต" า งมี สถานศึ ก ษาขั้ น พื้ น ฐานอยู" ใ นการกํ า กั บ ดู แ ล องค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น เหล" า นี้ ล/ ว นแล/ ว แต" จั ด สรรเงิ น งบประมาณของตนเองในการก"อสร/างและบริหารโรงเรียนในสังกัดให/มีคุณภาพ ...เทศบาลในพื้ น ที่ ผมอาศั ย อยูมี การจั ด สรรงบประมาณเพื่ อการศึกษาในสั ดสวนที่สู งใน แตละปD งบประมาณ นายกเทศมนตรี มีการแตงตั้ งรองนายกเทศมนตรีฝW า ยการศึ กษาขึ้ น มาโดยเฉพาะซึ่งทําให,การบริหารโรงเรียนเทศบาลมีความคลองตัวไมยุงยากเหมือนโรงเรียน สพฐ. รวมทั้งเงินเดื อนและสวั สดิการของครูเ ทศบาลก็ดีกวาเงินเดื อนและสวั สดิการของ ครูในสังกั ด สพฐ. (ตัวแทนสมาชิกสภาองค< กรชุมชนในเขตพื้น ที่ จ.ขอนแกน ในระหวาง การอภิปรายกลุมเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555) เปนที่ น" า สั ง เกตว" า สถานศึ ก ษาในสั ง กั ด เทศบาลนครขอนแก" น เปนผู/ กํ า หนดมาตรฐานคุ ณ ภาพ การศึ กษาสําหรับโรงเรี ยนในสังกัดเทศบาลใกล/เคี ยง โดยที่ผู/บริ หารเทศบาลนครมีการจัดสรรงบประมาณ สนับสนุนให/แก"โรงเรียนและกองการศึกษาอย"างเต็มที่และยังกําหนดมาตรฐานตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ทางการเรียน การสอนสําหรับโรงเรียนในสังกัดเทศบาลให/อยู"ระดับเดียวกันกับโรงเรียนในสังกัด สพฐ. สําหรับในเขตพื้นที่

-106-

จ. ขอนแก"น สถานศึกษาหรือโรงเรียนเทศบาลได/กลายเปนสัญลักษณ*แห"งความภาคภูมิใจของชุมชนและมี การพั ฒ นากระบวนการเรี ย นการสอนให/ นั ก เรี ย นในโรงเรี ย นในสั ง กั ด เทศบาลมี ค วามสามารถในการใช/ ภาษาต"างประเทศ 4 ภาษา คือ ภาษาไทยกลาง ภาษาไทยอีสาน ภาษาอังกฤษ และภาษาจีน โดยเฉพาะ ภาษาไทยอีสานนั้น เทศบาลนครขอนแก"นได/ร"วมกับวิทยาลัยการปกครองท/องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก"นใน การค/ น หาและรวบรวมภาพอักษรไทน/อยซึ่ งเปนระบบอั กขระของภาษาพื้ นถิ่ น อี ส านและสามารถสะท/ อน การออกเสียงภาษาไทยอีสานได/ดีกว"าระบบอักษรของไทย กิจกรรมดังกล"าวของเทศบาลนครขอนแก"นแสดง ให/ เ ห็ น ถึ ง วิ สั ย ทั ศ น* ข องคณะผู/ บ ริ ห ารเทศบาลนครขอนแก" น ในการทํ า นุ บํ า รุ ง ศิ ล ปวั ฒ นธรรม ภู มิ ป5 ญ ญา และเอกลักษณ*ของชุมชนท/องถิ่น นอกจากนี้ วิ สั ย ทั ศน* การพั ฒ นาด/ า นการศึ กษาขององค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ยั งปรากฏให/ เ ห็ น เด"นชัดในเขตพื้นที่เทศบาลนครสงขลา จ.สงขลา ซึ่งคณะผู/วิจัยพบว"า ผู/บริหารเทศบาลและภาคประชาชน ของเทศบาลนครสงขลามีเปƒาหมายที่จะพัฒนาคุณภาพของโครงเรียนเทศบาลซึ่ง ณ ขณะนั้นเปนที่ทราบกัน โดยทั่วไปว"ามีคุณภาพการเรียนการสอนที่ไม"ด/ อยไปกว" าโรงเรี ยนในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ แต"อย"างไร ก็ตาม ผู/บริหารเทศบาลนครสงขลาและผู/นําชุมชนต"างแสดงออกถึงความมุ"งมั่นที่จะพัฒนาคุณภาพการศึกษา ของโรงเรียนเทศบาลให/ได/มาตรฐานสากล ดังที่นายกเทศมนตรีเทศบาลนครสงขลา ณ ขณะนั้น ได/กล"าวว"า ...ผมอยากจะยกระดับคุณภาพการศึกษาของโรงเรียนเทศบาลให,ได,มาตรฐานโลก ไมต,อง ไปพู ด วาให, ได, มาตรฐานเทากั บ ประเทศเพื่ อนบ, า น แตเราอยากทํ า ให, เ หนื อกวา เพราะ สถานการณ<ที่เกิดขึ้นในป.จจุบัน คนรวยหรือผู,มีอันจะกินในเขตภาคใต,ก็มักจะสงลูกหลาน ไปเรียนที่มาเลเซีย ปDนัง หรือสิงคโปร< เพราะอยากให,ลูกหลานได,เรียนรู,ภาษาอังกฤษ สวน ครอบครัวที่มีฐานะด,อยกวา ก็ไมมีทางเลือกอื่น นอกจากที่สงต,องสงลูกหลานเข,าโรงเรียน ไทย โดยเฉพาะโรงเรีย นเทศบาล สถานการณ<ความเหลื่ อมล้ํา ทางเศรษฐกิ จ สังคม และ การศึ ก ษานี้ นั บ วั น จะทวี ค วามรุ น แรงขึ้ น ดั ง นั้ น เมื่ อ ผมรั บ อาสาเข, า มารั บ ตํ า แหนง นายกเทศมนตรี สิ่งที่ผมต,องทําก็คือ ลดความเหลื่อมล้ําทางด,านการศึกษาด,วยการยกระดับ คุณภาพการศึกษาของโรงเรียนเทศบาลให,เหนือกวาโรงเรียนในประเทศเพื่อนบ,าน (นายพีระ ตันติเศรณี นายกเทศมนตรีเทศบาลนครสงขลา จ.สงขลา ให,สัมภาษณ<เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2555) เพื่อให/บรรลุเปƒาหมายดังกล"าว ผู/บริหารเทศบาลนครสงขลาได/แสดงให/เห็นถึงศักยภาพในการบริหาร กิ จ การสาธารณะด/ ว ยการสร/ า งและขยายเครื อ ข" า ยความร" ว มมื อ (Partnership) นายพี ร ะ ตั น ติ เ ศรณี นายกเทศมนตรีเทศบาลนครสงขลาในขณะนั้นจึงได/ทําการประสานขอการสนับสนุนทางวิชาการจากวิทยาลัย การปกครองท/องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก"น และ University of Missouri at Columbia มลรัฐ Missouri

-107-

ประเทศสหรัฐอเมริกา โดยนํามาซึ่งการลงนามในบันทึกความเข/าใจในการร"วมกันพัฒนาหลักสูตรการเรียน การสอนในระดับประถมศึกษาที่ตอบโจทย*ความต/องการของประเทศไทยในการเตรียมความพร/อมเยาวชน เข/าสู"ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนและประชาคมโลก (ภาพที่ 4.2) นอกเหนือจากนี้ยังพบว"า องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นมีความพยายามในการแลกเปลี่ยนเรียนรู/เพื่อนํา ตัวอย"างและประสบการณ*การบริหารงานขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นอื่นไปประยุกต*ใช/ในพื้นที่ของตนเอง ยกตัวอย"างเช"น นอกจากการแสวงหาความช"วยเหลือทางด/านวิชาการจากสถาบันอุดมศึกษาแล/ว เทศบาลนคร สงขลายังจัดให/มีการเยี่ยมชมโรงเรียนในสังกัดเทศบาลนครขอนแก"นเพื่อแลกเปลี่ยนเรียนรู/กับคณะผู/บริหาร เทศบาลนครขอนแก"นและคณะผู/บริหารโรงเรียน (ภาพที่ 4.3) ทั้งนี้ กระบวนการเรียนรู/ร"วมกันของชุมชนจาก หลากหลายพื้ น ที่ ถื อ เปนจุ ด เริ่ ม ต/ น ของการเรี ย นรู/ ใ นการทํ า งานเปนเครื อ ข" า ยซึ่ ง เปนไปตามหลั ก ทฤษฎี การบริหารจัดการกิจการสาธารณะแนวใหม" (Agranoff and McGuire, 2003) ทั้งหมดนี้ล/วนแล/วแต"แสดงให/ เห็ น ถึ ง พั ฒ นาการของชุ มชนท/ องถิ่ น ไทยในการก/ า วสู" ความเปน “สั งคมแห" งการเรี ย นรู/ ” โดยสั งคมในที่ นี้ ครอบคลุมทั้งผู/ บริ หารองค*กรปกครองส"ว นท/องถิ่ น บุคลากรทางการศึกษา ภาคประชาชน และหน" วยงาน ภายนอกชุมชน ที่ร"วมกันรังสรรค*หลักสูตรและกระบวนการเรียนรู/ให/ทันสมัย ตลอดจนช"วยเหลือซึ่งกันและกัน ด/วยการถ"ายทอดและแบ"งป5นประสบการณ*และนวัตกรรมทางด/านการศึกษา กระบวนการเสริมสร/าง “สังคม แห"งการเรียนรู/” ในลักษณะดังกล"าวจึงเปนประเด็นสําคัญที่จะต/องผลักดันให/มีการดําเนินการอย"างต"อเนื่อง และจริงจังในชุมชนท/องถิ่นอื่นๆ

ภาพที่ 4.2 ที่มา:

คณะผู/บริหารและตัวแทนผู/นําชุมชนจากเทศบาลนครสงขลาเข/าพบปะหารือกับคณาจารย* วิทยาลัยการปกครองท/องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก"น เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม พ.ศ. 2556 http://www.cola.kku.ac.th/

-108-

ภาพที่ 4.3

ที่มา:

คณะผู/ บ ริ ห ารเทศบาลนครสงขลาและคณาจารย* โ รงเรี ย นในสั ง กั ด เทศบาลนคร สงขลาเข/ า เยี่ ย มชมและแลกเปลี่ ย นเรี ย นรู/ กั บ คณะผู/ บ ริ ห ารโรงเรี ย นเทศบาลสวนสนุ ก เทศบาลนครขอนแก"น เมื่อวันที่ 5 กันยายน พ.ศ. 2556 http://www.ssn.ac.th/main/main.html#

หนึ่งในตัวแทนภาคประชาชนในเขตพื้นที่ จ.ชลบุรีได/ให/ความเห็นที่สําคัญต"อการถ"ายโอนโรงเรียนใน สังกัด สพฐ. ให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น คือ ประเด็นข/อกังวลเกี่ยวกับศักยภาพและความพร/อมของ องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในการรองรับภารกิจ ถ"ายโอน ทั้งนี้ เนื่ องจากตัว แทนภาคประชาชนผู/นี้เห็นว" า องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นที่เปนต/นแบบในการพัฒนา หรือ มีผลการดําเนินการดีเด"นนั้นจําเปนต/องอาศัย ภาวะผู/ นํ า ของผู/ บ ริ ห ารซึ่ ง เปนนั ก การเมื อ งเปนหลั ก และเมื่ อ คณะผู/ บ ริ ห ารป5 จ จุ บั น หมดวาระการดํ า รง ตํ า แหน" งแล/ ว คุ ณภาพการให/ บ ริ การประชาชนขององค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น นั้ น ก็ อาจจะลดลงไปด/ ว ย อย" า งไรก็ ต ามตั ว แทนภาคประชาชนคนอื่ น ที่ เ ข/ า ร" ว มการอภิ ป รายกลุ" ม ต" า งแสดงความไม" เ ห็ น ด/ ว ยกั บ ข/อคิดเห็นดังกล"าว โดยประธานชุมชนท"านหนึ่งกล"าวว"า ..ผมคิดวาพวกเราจะไปดูถูกนักการเมืองท,องถิ่นไมได,แล,ว ในป.จจุบันนักการเมืองท,องถิ่นรุน ใหมก็เยอะแยะไป นักการเมืองรุนใหมจบการศึกษาสูงและหลายคนมีวิสัยทัศน<กว,างไกล กวานักการเมืองท,องถิ่นรุนเกา ผมวาเราไมควรมองคนในท,องถิ่นอยางมีอคติ เพราะมันจะ เป= นขั ดขวางกระบวนการกระจายอํ า นาจ สวนกลางและภาคประชาชนต,องสงเสริ มเขา ไมใชเอาแตไมไว,วางใจกัน (ประธานชุมชนในเขตพื้นที่ จ.ชลบุรี ในระหวางการอภิปราย กลุมเมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555)

-109-

สําหรับในกรณีองค*การบริหารส"วนตําบลที่คณะผู/วิจัยทำการศึกษานั้นไม"มีสถานศึกษาขั้นพื้นฐานใน การกํากับดูแล แต"ส"วนใหญ"แล/วมีการบริหารจัดการศูนย*เด็กเล็กในพื้นที่ของตนเอง ซึ่งตัวแทนภาคประชาชน เห็ น ว" า ศู น ย* เ ด็ กเล็ ก ขององค* การบริ ห ารส" ว นตํ า บลมี ป ระโยชน* อย" า งมากต" อชาวบ/ า น ในภาพรวม ตั ว แทน ภาคประชาชนที่ เ ข/ า ร" ว มการอภิ ป รายกลุ" มมี เ จตคติ ที่ดี ต" อการปฏิ บั ติ ห น/ า ที่ ด/ า นการบริ ห ารการศึ กษาของ องค*การบริหารส"วนตําบลข/อสังเกตสําคัญคือ แม/ว"าองค*การบริหารส"วนตําบลกรณีศึกษาจะไม"มีโรงเรียนใน การกํากับดูแล แต"ก็มีการจัดสรรงบประมาณขององค*การบริหารส"วนตําบลเพื่ออุดหนุนกิจการของโรงเรียน ในสังกัด สพฐ. ในพื้นที่ อาทิเช"น การสนับสนุนครุภัณฑ* คอมพิวเตอร* อาหารกลางวัน หรือ แม/แต"การอุดหนุน ค"าใช/จ"ายในการเดินทางไปทัศนศึกษาของนักเรียน เปนต/น การอุดหนุนกิจการของโรงเรียนในสังกัด สพฐ. ของ องค*การบริหารส"วนตําบลถือเปนสิ่งจําเปนเนื่องจาก …งบประมาณที่ ก ระทรวงศึ ก ษาธิ ก ารจั ด สรรให, แ กโรงเรี ย นในสั ง กั ด สพฐ. ลดลงทุ ก ปD ชาวบ,านอยางพวกเราไมสามารถที่จะทนเห็นลูกหลานเรียนไป ขาดอุปกรณ<อยางนั้นอยางนี้ ได, เลยต,องไปคุยกับ อบต. นายก อบต. ทานก็ยินดีจะสนับสนุน พวกเราก็พอใจกับวิธีคิด และวิ ธี การทํ า งานของ อบต. นะ โดยเฉพาะในเรื่ อ งการให, ค วามชวยเหลื อลู ก หลาน นักเรียน (ตัวแทนสมาชิกสภาองค<กรชุมชนในเขตพื้นที่ จ.ขอนแกน ในระหวางการอภิปราย กลุมเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555) ตัวแทนภาคประชาชนในแต"ละจังหวัดต"างมีความเห็นพ/องต/องกันว"าองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นมี ความสําคัญต"อการบริหารจัดการการศึกษาในชุมชนท/องถิ่นให/มีคุณภาพ และเล็งเห็นว"าการปกครองท/องถิ่น เปนป5 จ จั ย ที่ จํ า เปนสํ า หรั บ การขั บ เคลื่ อ นนโยบายด/ า นการศึ ก ษาให/ ไ ปข/ า งหน/ า อย" า งมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ ในทรรศนะของตัวแทนภาคประชาชนส"วนใหญ"เห็นว"ากระทรวงศึกษาธิการในป5จจุบันไม"สามารถตอบสนอง ความต/องการของชาวบ/านในด/านการศึกษาได/อย"างเต็มที่ ทั้งในด/านหลักสูตรการเรียนการสอน ด/านคุณภาพ การศึกษา และด/านงบประมาณ หน" วยงานปกครองท/องถิ่นจําเปนต/องเติมเต็ มช"องว" างทางด/านการศึกษา ดังกล"าวเพื่อผลประโยชน*ต"อเด็กและเยาวชนในชุมชนท/องถิ่นที่ต/องเติบโตไปเปนกําลังที่สําคัญของประเทศ ความรูและความเขาใจของภาคประชาชนในความสําคัญของการปกครองทองถิ่นดานสาธารณสุข หากใช/จํานวนภารกิจหน/าที่ที่ได/รับการถ"ายโอนไปยังองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นเปนตัวชี้วัดผลผลิต ของกระบวนการกระจายอํานาจในประเทศไทย จะพบว"าความคืบหน/าในการถ"ายโอนภารกิจหน/าที่ทางด/าน การส"งเสริมคุณภาพชีวิตนั้นมีระดับความคืบหน/าต่ําเปนอันดับที่ 2 (คิดเปนร/อยละ 66.99)1 รองจากการถ"าย โอนภารกิ จ ทางด/ า นการจั ด ระเบี ย บชุมชน/สั งคม/การรั กษาความสงบเรี ย บร/ อย (ร/ อยละ 52.94) ทั้ งนี้ 1

ในส"วนของภารกิจหน/าที่ด/านส"งเสริมคุณภาพชีวิตประชาชนที่เกี่ยวข/องกับกระทรวงสาธารณสุขโดยตรงมีทั้งสิ้น 34 ภารกิจ แต" ณ ป5จจุบันมีการถ"ายโอนไปแล/วทั้งสิ้นเพียง 10 ภารกิจหน/าที่

-110-

แม/ ว" า โดยหลั ก การแล/ ว ภารกิ จ หน/ า ที่ ด/ า นการส" ง เสริ ม คุ ณ ภาพชี วิ ต นั้ น จะต/ อ งมี ลั ก ษณะเปนภารกิ จ ที่ ไ ม" จํา เปนต/ องใช/วิ ช าความรู/ ระดั บวิ ช าชี พขั้น สู งหรื อวิ ช าชี พเฉพาะ มีความเกี่ย วข/องกับ ประชาชนและชุมชน โดยตรง และเมื่อปฏิ บัติ เสร็ จสิ้ นแล/ วไม"มีผลกระทบต" อชุ มชนข/า งเคียง (ศุมล ศรีสุ ขวัฒ นา, 2546) แต" ทว" า การถ" ายโอนภารกิ จด/า นการส"งเสริ มคุณภาพชี วิตดั งกล" าวก็ ไม"ได/เปนไปตามเปƒาหมาย ซึ่งเวีย งรัฐ เนติโพธิ์ (2553) ได/ให/ข/อสังเกตไว/ว"าความล"าช/าในการถ"ายโอนภารกิจด/านสาธารณสุขเปนผลสืบเนื่องมาจากความไม" จริงใจของหน"วยงานภาครัฐส"วนกลางในการกระจายอํานาจสู"ท/องถิ่น ซึ่งสอดคล/องกับผลการศึกษาของปรีดา แต/ อ ารั ก ษ* (2553) ที่ ชี้ ใ ห/ เ ห็ น ถึ ง ความไม" แ น" น อนของนโยบายกระทรวงสาธารณสุ ข และการขาดความ กระตือรือร/นของคณะผู/บริหารฝ{ายการเมืองระดับชาติซึ่งก"อให/เกิดความล"าช/าในการถ"ายโอนภารกิจหน/าที่ ทางด/านส"งเสริมคุณภาพชีวิต โดยเฉพาะด/านการส"งเสริมสุขภาพอนามัย ความล"าช/าในการถ"ายโอนอํานาจและภารกิจหน/าที่ทางด/านสุขภาพอนามัยและสาธารณสุขยังเห็นได/ ชัดเจนจากกรณีการถ"ายโอนสถานีอนามัย (หรือโรงพยาบาลส"งเสริมสุขภาพตําบล) จํานวน 9,762 แห"งไปให/ องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นบริหารจัดการด/วยตนเอง ทั้งนี้นับตั้งแต"ป9แรกภายหลังจากการประกาศใช/แผน การกระจายอํานาจด/านสุขภาพให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2545-2550) และฉบับที่ 2 (พ.ศ.2551-2555) จวบจนป5จจุบัน พบว"ามีจํานวนสถานีอนามัยที่ได/รับถ"ายโอนทั้งสิ้น 39 แห"ง คิดเปนเพียง ร/อยละ 0.40 ของจํานวนสถานีอนามัยในสังกัดสํานักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขทั้งหมด ความล"าช/าใน การถ" า ยโอนสถานี อ นามั ย ดั งกล" า วเกิ ด ขึ้ น ในขณะที่ มีองค* ก รปกครองส" ว นท/ องถิ่ น จํ า นวนมากเสนอขอรั บ การถ"ายโอนต"อคณะกรรมการกระจายอํานาจและกระทรวงสาธารณสุข นอกจากนี้ ยังพบว"าบุคลากรด/าน สาธารณสุขที่ได/รับการถ"ายโอนจากกระทรวงสาธารณสุขไปยังสถานีอนามัยทั้ง 39 แห"งก็มีเพียง 294 ราย2 ซึ่งสะท/อนให/ เห็น ถึงความไม"แน"นอนของนโยบายกระทรวงที่ เกี่ย วข/องกับ การกระจายอํานาจและทั ศนคติ เชิงลบของบุคลากรของกระทรวงต"อการถ"ายโอนสถานีอนามัยไปยังองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น กระบวนการกระจายอํา นาจสู"ท/องถิ่น ไม"ว"าจะเปนการกระจายอํานาจการตัดสินใจด/ านการศึกษา หรือด/านสาธารณสุข ย"อมมีเปƒาประสงค*ที่เหมือนกัน คือ การเสริมสร/างความเข/มแข็งให/แก"ภาคประชาชนใน การบริหารจัด การกิจการสาธารณะในชุ มชนท/องถิ่นของตนเอง ผ"า นกระบวนการเรี ยนรู/ ทางการเมืองและ สังคมในรูปแบบที่หลากหลาย ถึงแม/ว"าองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในประเทศไทยในป5จจุบันจะมีบทบาทหน/าที่ ในด/านการจัดการสุขภาพอนามัยที่จํากัด แต"ทว"าตัวแทนภาคประชาชนที่เข/าร"วมการอภิปรายกลุ"มสําหรับ การศึกษานี้ต"างกล"าวถึงความร"วมมือในด/านการบริหารจัดการสุขภาพอนามัยขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ภาคประชาชน และหน" ว ยงานในสั งกั ด กระทรวงสาธารณสุ ข โดยองค* กรปกครองส"ว นท/ องถิ่ นทั้ งในระดั บ เทศบาลและ อบต. ต"างก็มีการจัดสรรเงินอุดหนุนให/แก"สถานพยาบาลในสังกัดกระทรวงสาธารณสุขเปนประจํา ทุกป9งบประมาณ 2

ข/อมูลป9 พ.ศ. 2555 จากสํานักนโยบายและยุทธศาสตร* สํานักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข

-111-

นอกจากนี้ยังพบว"า เทศบาลกรณีศึกษามีการสร/างและบริหารสถานพยาบาลปฐมภูมิ (Primary Care Units: PCUs) ของตนเองเพื่อเปนการให/บริการรักษาโรคพื้นฐานแก"ประชาชนในพื้นที่รับผิดชอบของตน ยกตัวอย"างเช"น เทศบาลนครขอนแก"นมีการจัดให/มีสถานบริการสาธารณสุขเบื้องต/นทั้งสิ้น 4 แห"ง ซึ่งเปน เครื อ ข" า ยการให/ บ ริ ก ารสาธารณสุ ข ของโรงพยาบาลศู น ย* ข อนแก" น โรงพยาบาลศรี น คริ น ทร* และ มหาวิทยาลัยขอนแก"น (ภาพที่ 4.4)

ภาพที่ 4.4

ที่มา:

สถานพยาบาลปฐมภูมิในกํากับดูแลของเทศบาลนครขอนแก"นและการลงนามความร"วมมือใน การพัฒนาเครือข"ายบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิในเขตเทศบาลนครขอนแก"น เมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม พ.ศ. 2556 http://www.kkmuni.go.th/

ตัวอย"างของการให/บริการพื้นฐานด/านสุขภาพโดยสถานพยาบาลปฐมภูมิของเทศบาล ได/แก" บริการ นวดแผนไทย บริการตรวจวินิจฉัยและรักษาโรคภัยไข/เจ็บเบื้องต/น ซึ่งตัวแทนภาคประชาชนเห็นว"าการจัด ให/บริการดังกล"าวเปนการลดภาระค"าใช/จ"ายของประชาชนในการเดินทางไปสถานพยาบาลในสังกัดกระทรวง สาธารณสุขซึ่งอยู"ห"างไกลจากชุมชน และมีความแออัด ตัวแทนอาสาสมัครสาธารณสุขในเขตพื้นที่ จ. สงขลา แสดงความคิดเห็นว"า .. . การที่ เ ทศบาล จั ด ให, มี บ ริ ก ารขั้ น พื้ น ฐ านด, า นส าธ ารณสุ ข แกประช าช นใน พื้ น ที่ เ ป= น เครื่ อ งบงชี้ พั ฒ นาการของการปกครองท, อ งถิ่ น ไทยได, ดี ที่ สุ ด เพราะแสดงให, เห็ น วาองค< ก รปกครองสวนท, อ งถิ่ น ไทยมี ท รั พ ยากรงบประมาณที่ เ พิ่ ม มากขึ้ น จากใน อดี ต และรู, จั ก ที่ จ ะจั ด สรรงบประมาณเพื่ อ ให, ป ระชาชนมี คุ ณ ภาพชี วิ ต ที่ ดี ขึ้ น (ตั ว แทน อาสาสมัครสาธารณสุขในเขตพื้นที่จังหวัดสงขลา ในระหวางการอภิปรายกลุมเมื่อวันที่ 4 มกราคม พ.ศ. 2556)

-112-

คณะวิจัยยังพบองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นต/นแบบที่มีนวัตกรรมในการให/บริการด/านสุขภาพอนามัย แก"ประชาชนในภูมิภาคอื่นๆ ตัวอย"างนวัตกรรมสาธารณสุขท/องถิ่นที่เปนตัวบ"งชี้พัฒนาการของการปกครอง ท/องถิ่นได/ดี คือ กรณีเทศบาลนครเชียงใหม"ซึ่งมีโรงพยาบาลในกํากับดูแล โดยเทศบาลจัดสรรงบประมาณ สําหรับการก"อสร/างและบริหารจัดการโรงพยาบาลเทศบาลนครเชียงใหม"ซึ่งเปนโรงพยาบาลขนาด 30 เตียง และเปนสถานพยาบาลระดับทุติยภูมิ (Secondary Care Unit: SCU) ตามเกณฑ*ของสํานักงานหลักประกัน สุขภาพแห"งชาติ (สปสช.) (ภาพที่ 4.5)

ภาพที่ 4.5 โรงพยาบาลเทศบาลนครเชียงใหม" ที่มา: http://places.cm2mall.com/placedetail/522.html ทั้งนี้ สํ าหรับ การบริหารจัดการสถานพยาบาลท/ องถิ่น ในพื้น ที่กรณี ศึกษานั้น องค*กรปกครองส"ว น ท/องถิ่นเปfดโอกาสให/ภาคประชาชนเข/ามามีส"วนร"วมในการเสนอจัดโครงการและกิจกรรมต"างๆที่เกี่ยวข/องกับ การสร/างเสริมสุขภาวะที่ดี โดยทั่วไปแล/ว สปสช. มีการจัดสรรงบประมาณสําหรับการส"งเสริมสุขภาพอนามัย ให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นเปนประจําทุกป9งบประมาณ โดยการอุดหนุนของ สปสช. นี้เปนไปในลักษณะ การจัดตั้งกองทุนหลักประกันสุขภาพในระดับท/องถิ่นซึ่งองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นต/องจัดสรรงบประมาณ ของตนเองมาสมทบกั บ งบประมาณที่ สปสช. จั ด สรรให/ ตั ว แทนภาคประชาชนก็ จ ะได/ รั บ แต" งตั้ งให/ ร" ว ม เปนกรรมการบริหารกองทุนดังกล"าว ดังที่ตัวแทนภาคประชาชนท"านหนึ่งจากเขตพื้นที่เทศบาลนครขอนแก"น กล"าวว"า ...การจัดตั้งกองทุนหลักประกันสุขภาพในระดับท,องถิ่นถือเป=นสิ่งที่ดี มันเป=นเครื่องสะท,อน ความรวมมือรวมใจกันของภาครัฐ (สปสช.) และเทศบาล ภาคประชาชนก็ได,มีสวนรวมใน การบริหารกองทุนด,วย ผมก็เคยเป=นกรรมการกองทุนนี่แหละ ก็มีโอกาสได,เสนอโครงการ ตางๆที่ เ กี่ ย วกั บ สุ ข ภาพอนามั ย ของลู ก หลานของพวกเราในเขตเทศบาล (ตั ว แทนภาค

-113-

ประชาชนในเขตพื้นที่ จ.ขอนแกน ในระหวางการอภิปรายกลุมเมื่อวันที่ 29 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555) รูปแบบกองทุนหลักประกันสุขภาพในระดับท/องถิ่นพบเห็นได/ทั่วไปในพื้นที่จังหวัดกรณีศึกษา ทั้งนี้ คณะวิจัยพบว"านอกเหนือจากการสนับสนุนให/ตัวแทนภาคประชาชนเข/ามาเปนกรรมการบริหารกองทุนฯ แล/ว เทศบาลนครเชียงใหม"ยังสนับสนุนให/มีการสร/างและพัฒนาเครื อข"ายภาคประชาชนในการส"งเสริมสุขภาพ อนามัย และภาคประชาชนก็ให/ความร"วมมือกับเทศบาลเปนอย"างดี ...ประชาชนในเขตเทศบาลนครเชียงใหมมีสวนรวมในการกําหนดวิสัยทัศน<ด,านสุขภาพของ เทศบาล โดยการเสนอโครงการตางๆเข, า มาเพื่ อของบสนั บ สนุ น จากกองทุ น หลั กประกั น สุขภาพของเทศบาล ซึ่งในจุดนี้ผู,บริหารของเทศบาลจะให,การสนับสนุนการสร,างเครือขาย โดยเฉพาะเครื อ ขายอาสาสมั ครสาธารณสุ ขของเทศบาลเองซึ่ งเป= น โครงการอาสาสมั ค ร สาธารณสุขที่คูขนานกับกลุมอาสาสมัครสาธารณสุขประจําหมูบ,าน (อสม.) ของกระทรวง สาธารณสุข นายกเทศมนตรีก็มีนโยบายวาอาสาสมัครหนึ่งคนควรจะสร,างอาสาสมัครเพิ่มขึ้น อีก 15 หรือ 20 คน โดยให,ไปพูดกระตุ,นเรื่องพฤติกรรมด,านสุขภาพ นอกจากนี้เทศบาลยังเข,า ไปตั้งแกนนําสุขภาพประจําครอบครัวด,วย โดยเราเข,าไปให,ความรู,ด,านสุขภาพ แล,วสนับสนุน ให, เ ขาออกไปขยายเครื อขายตอไป (ตัว แทนชาวบ, านในเขตพื้ น ที่ จ.เชีย งใหม ในระหวาง การอภิปรายกลุมเมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555) จากข/อมูลที่กล"าวมาข/างต/นจึงกล"าวได/องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในการศึกษานี้ได/ทําหน/าที่เชื่อมโยง และขับเคลื่อนกลุ"มก/อนต"างๆที่จัดตั้งขึ้นโดยภาคประชาชนในพื้นที่ให/ดําเนินกิจกรรมด/านสุขภาพไปในทิศทาง เดียวกัน ด/วยบทบาทความเปนผู/นําการเปลี่ยนแปลง (Transformational Leadership) ของคณะผู/บริหาร องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น คณะวิจัยพบว"าการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณสุขขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น กรณีศึกษา อาทิเช"น เทศบาลนครขอนแก"น เทศบาลนครเชียงใหม" เปนต/น เปนไปในลักษณะการสนับสนุน กิ จ กรรมต" า งๆขององค* ก รภาคประชาชนมากกว" า เปนผู/ ล งมื อ ปฏิ บั ติ เ อง ยกตั ว อย" า งเช" น การจั ด สรรงบ สนับสนุนกิจกรรมของเครือข"ายอาสาสมัครสาธารณสุขประจําหมู"บ/าน การให/เครือข"ายเยาวชนยืมพื้นที่ของ สถานีอนามัยประจําตําบลหรืออาคารสํานักงานองค*การบริหารส"วนตําบลในจัดกิจกรรมต"างๆ เปนต/น ดังนั้น จึ ง อาจกล" า วได/ ว" า พลวั ต ทางการเมื องภาคประชาชนในระดั บ ชุ ม ชนท/ องถิ่ น ในป5 จ จุ บั น สะท/ อนให/ เ ห็ น ถึ ง กระบวนการขับเคลื่อนนโยบายด/านสุขภาพที่มีประชาชนเปนตัวละครหลักและมีองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น เปนฝ{ายสนับสนุน

-114-

ความรูและความเขาใจของภาคประชาชนในความสําคัญของการปกครองทองถิ่นดานการพัฒนา เศรษฐกิจชุมชน จากการวิเคราะห*ความคิดเห็นของตัวแทนภาคประชาชนในการอภิปรายกลุ"ม คณะวิจัยพบว"าคนใน ระดั บ ชุ มชนท/ องถิ่ น มี ร ะดั บ การรั บ รู/ เ รื่ องบทบาทขององค* ฏ รปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ในการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุมชนน/อยที่สุด โดยเฉพาะในหมู"ตัวแทนผู/นําชุมชนเห็นว"าการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนไม"ใช"บทบาทหน/าที่ของ องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น แต"เปนหน/าที่รับผิดชอบของหน"วยงานราชการส"วนภูมิภาค เช"น พาณิชยจังหวัด เปนต/ น อย" า งไรก็ ตาม ตั วแทนภาคประชาชนเห็ น ว" าการแก/ ไขป5 ญหาความยากจนถื อเปนนโยบายจํ า เปน เร"งด"วน แต"ส"วนใหญ"ก็เปนการเสนอโครงการสร/างตลาดซื้อขายและแลกเปลี่ยนสินค/าในชุมชนเท"านั้น ...การแก,ไขป.ญหาความยากจนในชุมชนเป=นเรื่องสําคัญ ท,องถิ่นมีหน,าที่ต,องชวยสร,างงานให, ชาวบ,านด,วยการสร,างตลาด หรือ หากชาวบ,านคนไหนไมมีอุปกรณ<ทํามาหากินก็ควรจะ สนั บ สนุ น เครื่ อ งมื อ ทํ า มาหากิ น พื้ น ฐาน เชน รถเข็ น (ตั ว แทนชาวบ, า นในเขตพื้ น ที่ จ. เชียงใหม ในระหวางการอภิปรายกลุมเมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555) แนวคิดดังกล"าวเปนสิ่งที่คณะวิจัยประสบในทุกพื้นที่กรณีศึกษา ภาคประชาชนยังมองไม"เห็นบทบาท สําคัญขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในการดึงดูดนักลงทุนและนักธุรกิจให/เข/ามาลงทุนในพื้นที่ หรือ บทบาท ในการส" งเสริมธุร กิ จของชาวบ/า นให/ เจริญ เติ บโต ส" ว นใหญ" แล/ ว เมื่อพูด ถึ งการสร/า งงาน หรื อ การส"งเสริ ม อาชีพ ตัวแทนภาคประชาชนมักจะกล"าวถึงกรมพัฒนาชุมชน (พช.) มากกว"าองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นของ ตนเอง ทั้ ง นี้ จากการอภิ ป รายกลุ" ม ทํ า ให/ ค ณะวิ จั ย ได/ ท ราบว" า การที่ อ งค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ไม" ได/มีน โยบายหรื อแผนการดํา เนิ นงานเพื่ อพั ฒ นาเศรษฐกิ จชุ มชนอย" างชั ดเจน โดยปล" อยให/ เปนบทบาท หน/าที่ ของกรมพัฒนาชุมชน เนื่องจากบทบาทหน/าที่ ดังกล"าวตามพระราชบั ญญัติ กําหนดแผนและขั้ นตอน การกระจายอํานาจฯ พ.ศ. 2542 ยังกว/างเกินไป และกฎหมายดังกล"าวยังกําหนดให/กรมส"งเสริมการปกครอง ท/ อ งถิ่ น เปนผู/ พิ จ ารณาว" า ท/ อ งถิ่ น สามารถดํ า เนิ น การพั ฒ นาชุ ม ชนในมิ ติ ใ ดได/ บ/ า ง หากองค* ก รปกครอง ส"วนท/องถิ่นดําเนินการในสิ่งที่กรมส"งเสริมการปกครองท/องถิ่นไม"ได/ระบุไว/ก็ย"อมสุ"มเสี่ยงต"อการทักท/วงและ การตรวจสอบของสํานักงานตรวจเงินแผ"น (สตง.) หรือในบางกรณี โครงการส"งเสริมอาชีพขององค*กรปกครอง ส" ว นท/ อ งถิ่ น อาจจะถู ก มองว" า เปนการสั ญ ญาจะให/ ซึ่ ง อาจจะมี ค วามผิ ด ตามพระราชบั ญ ญั ติ ก ารเลื อ กตั้ ง ท/องถิ่น ด/วยเหตุนี้ องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นส"วนใหญ"ในการศึกษานี้จึงไม"มีนโยบายในการพัฒนาเศรษฐกิจ ชุมชนที่ชัดเจน

-115-

อย" า งไรก็ ต าม การเสริ ม สร/ า งศั ก ยภาพชุ มชนท/ องถิ่ น ในการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ โดยเฉพาะอย" า งยิ่ ง เศรษฐกิจในระดับฐานรากหรือเศรษฐกิจชุมชนที่มุ"งแสวงหา ฟูมฟ5ก และพัฒนาองค*ความรู/ ทุน และความเปน ผู/ประกอบการของสมาชิกในชุมชนท/องถิ่น ตามหลักการ Economic Gardening (Ness, 2013) นับเปน กลยุทธ*ในการพัฒนาที่สําคัญสําหรับขั้นตอนต"อไปของการกระจายอํานาจให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น เนื่องจากคณะผู/วิจัยพบว"าระดับความรู/ความเข/าใจของภาคประชาชนและบุคลากรในองค*กรปกครองส"วน ท/ องถิ่ น ที่ ต กเปนกรณี ศึ กษาต" อ ความสํ า คั ญ ของการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุ มชนจึ งอยู" ในระดั บ ที่ ต่ํ า กว" า ในด/ า น การศึ ก ษาและด/ า นสาธารณสุ ข ทั้ ง นี้ เปนผลสื บ เนื่ อ งมาจากบริ บ ทโครงสร/ า งทางการปกครองและ ความสั ม พั น ธ* ร ะหว" า งหน" ว ยงานภาครั ฐ ในป5 จ จุ บั น ที่ ใ ห/ ห น" ว ยงานราชการส" ว นกลางและส" ว นภู มิ ภ าค เปนผู/ รับผิด ชอบการแก/ ไขป5ญ หาความยากจนและการส"งเสริมการลงทุนทําให/องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่ น ไม"มีนโยบายที่ชัดเจนในการส"งเสริมและพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนให/เข/มแข็ง การกระจายอํานาจดานการเมืองในการเสริมสรางความเปCน “พลเมือง” ใหแกAประชาชน การกระจายอํ านาจให/ แก" ชุมชนท/องถิ่ นในการจัด การตนเองถือเปนกลยุ ทธ* ที่สํ าคั ญในการบริ หาร จั ด การภาครั ฐ ที่ ต/ อ งเผชิ ญ กั บ การเปลี่ ย นแปลงอย" า งรวดเร็ ว ทางด/ า นเศรษฐกิ จ สั ง คม และการเมื อ ง โดยกระบวนการกระจายอํ า นาจสู" ท/ อ งถิ่ น ในประเทศไทยเกิ ด ขึ้ น ท" า มกลางการตื่ น ตั ว ทางการเมื อ งของ ภาคประชาชนซึ่งทวีความเข/มข/นภายหลังเหตุการณพฤษภาทมิฬในป9 พ.ศ. 2535 และวิกฤติเศรษฐกิจในป9 พ.ศ. 2540 ซึ่งทําให/ภ าครัฐของประเทศไทยประสบป5ญหาสภาพคล"องทางการเงินที่รุน แรงที่สุ ดในหน/ า ประวั ติ ศ าสตร* ยุ ค ใหม" ข องประเทศ กระบวนการกระจายอํ า นาจจึ ง เปรี ย บเสมื อน “ยา” ที่ ช" ว ยสร/ า ง ความเข/ มแข็งให/ แก" ร ะบอบประชาธิ ปไตยในระดั บ รากหญ/ า ด/ ว ยการมอบอํ า นาจในการตั ด สิน ใจแก" ชุ มชน ตลอดจนสร/างภูมิคุ/มกันให/แก"ชุมชนท/องถิ่นให/สามารถพึ่งพาตนเองได/ทั้งในด/านเศรษฐกิจและสังคม ทั้งนี้ ความรู/ความเข/าใจเปนสิ่งสําคัญในการกําหนดทัศนคติและพฤติกรรมทางการเมืองของป5จเจก บุคคล ทั้ งนี้ การปกครองท/ องถิ่ นจะดํา เนิน ไปในทิ ศทางที่ สอดคล/องกั บหลั กความเปนอิสระในการบริ หาร จั ด การชุ ม ชนตนเองและหลั ก การมี ส" ว นร" ว มของประชาชนได/ ก็ ต" อ เมื่ อ สมาชิ ก ทุ ก กลุ" ม ในสั ง คมมี ค วามรู/ ความเข/าใจในหลักการปกครองท/องถิ่น ตลอดจนบทบาทหน/าที่ของตนเองในฐานะภาคีหุ/นส"วนสําคัญของ ระบบการเมืองการปกครอง การศึกษานี้ชี้ให/เห็นว"าข/าราชการการเมืองที่มาจากกระบวนการเลือกตั้งและ ข/า ราชการประจํ าในองค* กรปกครองส" ว นท/องถิ่ นต" า งมี ความรู/ความเข/ าใจในบทบาทหน/ า ที่ ของแต"ล ะฝ{ า ย ซึ่งย" อมเปนเครื่ องบ"งชี้ ให/ เ ห็น ถึ งพั ฒ นาการของกระบวนการทํา งานภายในองค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ใน ป5จจุบันที่ฝ{ายการเมืองและฝ{ายข/าราชการประจําสามารถทํางานร"วมกันได/บนพื้นฐานความเข/าใจร"วมกันใน หลักการปกครองท/องถิ่น

-116-

อย"า งไรก็ ตาม ข/ อกั งวลเกี่ ยวกับการปกครองท/ องถิ่น ในป5 จจุ บัน คือ ศั กยภาพขององค*กรปกครอง ส"วนท/องถิ่นในการบริหารงบประมาณและการจัดการการเงิน ผลการศึกษาชี้ให/เห็นว"า แม/องค*กรปกครอง ส"วนท/องถิ่นในป5จจุบันจะสามารถจัดเก็บรายได/ด/วยตนเอง แต"การบริหารงบประมาณก็ยังคงต/องเปนไปตาม ระเบียบกฎเกณฑ*ของหน"วยงานราชการส"วนกลาง และในหลายกรณี องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นจําเปนต/อง ขออนุมัติการใช/จ"ายเงินงบประมาณจากผู/ว"าราชการจังหวัด อันก"อให/เกิดความไม"คล"องตัวในการปฏิบัติหน/าที่ ในการให/บริการประชาชนในพื้นที่ สําหรับบุคลากรในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นที่เปนสมาชิกสภานิติบัญญัตินั้นเปนอีกหนึ่งข/อด/อย ของการปกครองท/องถิ่นไทยในป5จจุบัน ผลการศึกษาในครั้งนี้ชี้ให/เห็นว"าสมาชิกสภาท/องถิ่นยังคงไม"เข/าใจ บทบาทหน/าที่ของตนเองในการเปนผู/แทนของประชาชนที่ต/องร"วมกันแก/ไขป5ญหาของชุมชนผ"านกระบวนการ นิ ติ บั ญ ญั ติ คณะวิ จั ย ชี้ ใ ห/ เ ห็ น ข/ อ บกพร" องดั งกล" า วด/ ว ยข/ อ มู ล สถิ ติ การตราข/ อ บั ญ ญั ติ แ ละเทศบั ญ ญั ติ ข อง สภาท/องถิ่นในป9งบประมาณ พ.ศ. 2554 ซึ่งพบว"าสภาท/องถิ่นในพื้นที่กรณีศึกษามีการตราข/อบัญญัติและ เทศบัญญัติในจํานวนที่น/อยมาก จะมีปรากฏก็แต"เพียงข/อบัญญัติและเทศบัญญัติงบประมาณรายจ"ายประจําป9 เท"านั้น สํา หรั บ ภาคประชาชนนั้ น คณะวิ จั ย พบว" า ตั ว แทนประชาชนที่ เ ข/ า ร" ว มการอภิป รายกลุ" มในแต" ล ะ พื้ น ที่ มี ค วามรู/ ค วามเข/ า ใจในบทบาทหน/ า ที่ ข ององค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น เปนอย" า งดี นอกจากนี้ ยั ง มี ความกระตือรือร/นในการมีส"วนร"วมทางการเมืองในพื้นที่ชุมชนท/องถิ่นของตนเองด/วย โดยเฉพาะอย"างยิ่งใน ด/ า นการศึ ก ษาและสาธารณสุ ข ซึ่ งคณะวิ จั ย พบว" า ตั ว แทนภาคประชาชนในทุ กพื้ น ที่ ต" า งมี ความตื่ น ตั ว ใน ทั้งสองประเด็น ทั้งนี้ เนื่องจากการศึ กษาและสาธารณสุขล/ วนแล/ว แต"ส"งผลกระทบโดยตรงต"อวิถีชีวิตของ ประชาชนในชุ ม ชนท/ อ งถิ่ น ประชาชนจึ ง มี ค วามกระหายอยากมี ส" ว นร" ว มในการตั ด สิ น ใจนโยบายและ การบริหารจัดการด/านดังกล"าวขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นให/เปนไปเพื่อผลประโยชน*ของชุมชนอย"าง แท/จริง อย"างไรก็ตาม คณะวิจัยพบว"าภาคประชาชนยังขาดความรู/ความเข/าใจในบทบาทหน/าที่ขององค*กร ปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ในการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุ ม ชน อี กทั้ ง บุ คลากรในองค* ก รปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ยั งไม" มี ความมั่ น ใจในบทบาทหน/ า ที่ ของตนเองในด/ า นดั งกล" า ว เนื่ อ งจากในป5 จ จุ บั น กฎระเบี ย บของหน" ว ยงาน ราชการ โดยเฉพาะระเบี ย บและคํ า สั่ ง ของกรมส" ง เสริ ม การปกครองท/ อ งถิ่ น ได/ จํ า กั ด บทบาทหน/ า ที่ ใ น การส"งเสริมเศรษฐกิจชุมชนขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ทําให/คณะผู/บริหารองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น เกรงกลัว ว" า หากมี น โยบายหรื อโครงการที่ เ กี่ ย วข/ องกั บการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุ มชนจะทํ าให/ มีความผิ ด ทาง กฎหมาย

-117-

ดั งนั้ น คํ า กล" า วที่ ว" า “ประชาชนยั งขาดความรู/ ความเข/ าใจในบทบาทหน/ า ที่ ขององค* กรปกครอง ส" ว นท/ อ งถิ่ น จึ ง ทํ า ให/ ก ารปกครองท/ องถิ่ น ไม" เ ปนไปตามเจตนารมณ* ข องรั ฐ ธรรมนู ญ ” จึ ง เปนคํ า กล" า วที่ ไม"ถูกต/องนักตามผลการศึกษานี้ ภาคประชาชนและบุคลากรในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในป5จจุบันล/วน แล/วแต"มีพัฒนาการทางด/านวิธีคิดและจิตสํานึกในความเปนพลเมือง แต"อย"างไรก็ตาม ความรู/ความเข/าใจ ของภาคประชาชน ตลอดจนทั ก ษะความรู/ ข องบุ ค ลากรท/ อ งถิ่ น ก็ จํ า เปนต/ อ งได/ รั บ การพั ฒ นาต" อ ไป โดยรายละเอียดของแนวทางการเสริมสร/างความเข/มแข็งให/แก"ภาคประชาชนและองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ที่ได/จากแผนงานวิจัยนี้จะปรากฏในบทต"อไป

ความเหลื่อมล้ําทางดานการคลังขององคกรปกครองสAวนทองถิ่นไทย ความเหลื่ อมล้ํ าทางเศรษฐกิจเปนป5ญ หาสํ าคัญ ของสังคมไทยซึ่งอยู"ในความสนใจของสาธารณชน โดยทั่วไป ทั้งนี้ ข/อเรียกร/องจากเวทีสาธารณะที่ผ"านมาต"างเรียกร/องให/รัฐบาลกระจายทรัพยากรภาครัฐและ ความเจริ ญให/ ทั่ว ถึ งทุ ก ภู มิภ าคแทนที่ จ ะกระจุ ก ตั ว แต" เ ฉพาะในเขตพื้ น ที่ กรุ งเทพมหานครและปริ มณฑล ผ" า นการจั ด สรรเงิ น อุ ด หนุ น ให/ แก" องค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น เพื่ อให/ เ กิ ด ความเสมอภาคทางด/ า นการเงิ น การคลัง (Financial and Fiscal Equity) ทั้งนี้ ข/อเสนอดังกล"าวปรากฏอยู"ในรายงานวิจัยของหลายหน"วยงาน อาทิเช"น คณะกรรมการปฏิรูปประเทศไทย (คปร.) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) สํานักงาน คณะกรรมการพั ฒ นาการเศรษฐกิ จ และสั ง คมแห" ง ชาติ (สศช.) และสถาบั น อุ ด มศึ ก ษาหลายแห" ง ซึ่งผลงานวิจัยของหน"วยงานเหล"านี้ได/กลายเปนแนวทางการกําหนดโครงสร/างรายได/ขององค*กรปกครองส"วน ท/องถิ่นและระบบการจัดสรรเงินอุดหนุนของคณะกรรมการกระจายอํานาจให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ในส" ว นนี้ เ ปนการตอบวั ต ถุ ป ระสงค*การวิ จัย ของแผนงานวิ จั ย ที่ ต/องการทราบว" าโครงสร/ า งรายได/ ขององค*กรปกครองส" วนท/ องถิ่น และระบบการจั ดสรรเงิน อุดหนุ นที่มีผลบังคับใช/มาแล/วเปนระยะเกื อบ 2 ทศวรรษนั้นได/ช"วยลดความเหลื่อมล้ําทางด/านเศรษฐกิจในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไทยหรือไม" โดยอาศัย หลักฐานและข/อมูลเชิงประจักษ*ที่เกี่ยวกับรายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บเอง (Locally Collected Revenue) รายได/ ที่เปนภาษีแบ"งหรือรายได/ที่รัฐจัดเก็บให/ (Shared Taxes/Surcharge Tax) และเงินอุดหนุน (Grant) ทั้งนี้ ในส"วนย"อยที่ 1 เปนการวิเคราะห*โครงสร/างเงินรายได/และภาษีท/องถิ่นซึ่งเปนข/อมูลในระดับจังหวัดจาก ป9งบประมาณ 2554 โดยคํานวณเงินรายได/ของท/ องถิ่นเปน “เงิ นรายได/ท/องถิ่นต" อหัวประชากร (Local Government Revenue Per Capita)” หลังจากนั้น แบบจําลองเศรษฐมิติ (Econometric Model) ใน ส"วนย"อยที่ 2 จะแสดงให/เห็นถึงความสัมพันธ*ระหว"างเม็ดเงินอุดหนุนที่ท/องถิ่นได/รับการจัดสรรของภาครัฐ ส"วนกลางและเงินรายได/ท/องถิ่นต"อหัวประชากร เพื่อเปนการทดสอบว"าเงินอุดหนุนมีผลทําให/ความเหลื่อมล้ํา ลดลงหรือไม" ในส"วนย"อยสุดท/ายจะเปนการวิเคราะห*นโยบายสมมุติ (Policy Simulation) ของแบบจําลอง

-118-

การจัดเก็บภาษีมูลค"าทรัพย*สิน (Property Value Tax) ซึ่งแตกต"างจากระบบการจัดเก็บภาษีท/องถิ่นใน ป5จจุบัน ว"าจะส"งผลให/องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไทยมีปริมาณรายได/เพิ่มขึ้นหรือไม" สถานการณทางดานการคลังขององคกรปกครองสAวนทองถิ่นไทย ดังที่กล"าวมาแล/วในบทที่ 2 องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในประเทศไทยมีแหล"งรายได/หลัก 4 แหล"ง คือ รายได/ที่จัดเก็บเอง รายได/ที่เปนภาษีซึ่งรัฐจัดเก็บให/ รายได/ที่เปนภาษีซึ่งรัฐจัดสรรให/ (หรือภาษีแบ"ง) และ เงินอุดหนุนจากรัฐ ในขณะที่ภาครัฐส"วนกลางสามารถทํางบประมาณแบบขาดดุล (รายได/น/อยกว"ารายจ"าย) ได/ องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นจําเปนต/องใช/ระบบงบประมาณที่สมดุล (Balanced Budget) ตามที่รัฐ บั ญ ญั ติไว/ ในกฎหมาย แม/ กระทั่ งสํ า หรั บ รายจ" า ยเพื่ อการลงทุ น ในโครงการก" อสร/ า งพื้ น ฐานต" า งๆ องค* ก ร ปกครองส"วนท/องถิ่นในประเทศไทยก็ยังมีแหล"งทุนที่จํากัด ประเด็นที่ต/องวิเคราะห*คือ ระบบการเงินการคลัง ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไทยได/ก"อให/เกิดความเหลื่อมล้ําระหว"างชุมชนที่มีพื้นฐานทางเศรษฐกิจเข/มแข็ง และชุมชนที่มีพื้นฐานทางเศรษฐกิจอ"อนแอหรือไม" โดยเฉพาะอย"างยิ่งในส"วนที่เกี่ยวข/องกับเงินภาษีแบ"งและ เงินอุดหนุนจากรัฐนั้น ถือได/ว"าเปนเส/นเลือดหลักที่หล"อเลี้ยงระบบการคลังท/องถิ่นเนื่ องจากท/องถิ่นไทยยั ง คงมีแหล"งรายได/ที่จั ดเก็ บเองอยู" อย" า งจํ า กัด และในหลายกรณีข/อจํา กั ดทางด/ า นเงิ นรายได/ ก็ทําให/ ท/องถิ่ น หลายแห"งประสบกับป5ญหาสภาพคล"องอันส"งผลต"อการให/บริการแก"ประชาชน ตามหลักทฤษฎีการคลังสาธารณะนั้น แหล"งรายได/ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นที่มีความยั่งยืนมาก ที่ สุ ด คื อ แหล" งรายได/ ที่ท/องถิ่ นจั ดเก็ บได/ เ อง ทั้ งที่ เปนเงิ นภาษี และค" าธรรมเนี ยมต" า งๆ ทั้ งนี้ ตารางที่ 4.9 นําเสนอข/อมูลรายได/ที่องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไทยจัดเก็บเองและคํานวณเปนรายได/ต"อหัวประชากรโดย จําแนกเปนรายจังหวัด ประเด็นที่น"าสนใจคือ องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไทยมีความสามารถในการจัดเก็บ รายได/ ต" อ หั ว แตกต" า งกั น มากค" อ นข/ า งมาก โดยในขณะที่ อ งค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ในจั ง หวั ด ในเขต ภาคกลางซึ่งมีความหนาแน"นของภาคธุรกิจและอุตสากรรมสูงสามารถจัดเก็บรายได/เปนจํานวน 1,000 บาท ต"อหัวประชากรโดยประมาณ ท/องถิ่นในเขตภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือกลั บจัดเก็บรายได/ต" อ หัวประชากรได/เพียง 100-200 บาท ในสาขาวิ ช าเศรษฐศาสตร* การวิ เ คราะห* ความเหลื่ อมล้ํ า นั้ น สามารถกระทํ าได/ โ ดยการคํ า นวณ ค"า Logarithm ของรายได/ของท/องถิ่นต"อหัวประชากร แล/วนํามาเปรียบเทียบกับเส/นลอเรนซ* (Lorenz Curve) ซึ่งหากรายได/ ของท/ องถิ่ นต" อหั วประชากรมี การกระจายอย" างเท" าเที ยมกั นทั้ งประเทศแล/ ว เส/ นลอเรนซ* จะ เปนเส/ น ตรงทํ า มุ ม 45 องศากั บ แนวนอน ซึ่ งจากข/ อมู ลรายได/ ขององค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ไทยใน ป9 งบประมาณ 2557 นั้ น จะพบว" าเกิ ดความไม" เท" าเที ยมกั นในการกระจายรายได/ ในหมู" องค* กรปกครอง ส" ว นท/ องถิ่ น เนื่ อ งจากเส/ น ลอเรนซ* ของรายได/ ท/ องถิ่ น ไทยเปนเส/ น โค/ ง (ภาพที่ 4.6) โดยตามทฤษฎี ทาง เศรษฐศาสตร*

-119-

ตารางที่ 4.9

รายได/จัดเก็บเองและรายได/ต"อหัวขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นเปรียบเทียบรายจังหวั ด ประจําป9งบประมาณ 2554

จังหวัด ขอนแก"น อุดรธานี เลย หนองคาย มุกดาหาร นครพนม สกลนคร กาฬสินธุ* นครราชสีมา ชัยภูมิ ยโสธร อุบลราชธานี ร/อยเอ็ด บุรีรัมย* สุรินทร* มหาสารคาม ศรีสะเกษ หนองบัวลําภู อํานาจเจริญ เชียงใหม" ลําปาง อุตรดิตถ* แม"ฮ"องสอน เชียงราย แพร"

รายได จัดเก็บเอง (ลานบาท) 511.9 403.3 143.2 135.8 73.1 128.0 209.3 179.8 823.9 177.8 102.5 304.9 187.4 286.8 212.8 155.3 190.1 73.2 59.9 889.3 268.5 135.1 51.2 351.1 121.6

รายไดจัด เก็บเองตAอหัว (บาทตAอคน) 290.2 261.8 231.7 268.2 215.5 182.2 186.9 183.4 320.5 159.1 190.1 168.5 143.2 186.1 156.2 165.3 131.5 145.8 161.2 543.8 352.8 293.8 225.9 294.2 264.0

ประชากร (คน)

พื้นที่ (ตร.กม.)

1,764,058 1,540,499 618,026 506,476 339,016 702,469 1,119,789 980,348 2,570,582 1,117,370 538,934 1,809,214 1,308,103 1,541,231 1,362,352 939,716 1,445,432 501,854 371,498 1,635,194 760,848 459,662 226,561 1,193,103 460,684

10,236.7 11,079.2 10,358.4 3,517.4 3,653.7 5,401.5 9,219.3 6,825.0 20,843.7 11,757.6 4,145.1 15,647.9 7,793.2 10,335.0 9,377.0 5,446.3 8,187.2 4,143.0 3,473.1 18,887.3 13,315.7 8,261.4 12,789.0 11,701.0 6,118.2

-120-

ตารางที่ 4.9 (ตAอ)

จังหวัด ลําพูน น"าน พะเยา นครสวรรค* พิษณุโลก กําแพงเพชร อุทัยธานี สุโขทัย ตาก พิจิตร เพชรบูรณ* ภูเก็ต สุราษฎร*ธานี ระนอง พังงา กระบี่ ชุมพร นครศรีธรรมราช สงขลา สตูล ยะลา ตรัง นราธิวาส พัทลุง ป5ตตานี ชลบุรี

รายได จัดเก็บเอง (ลานบาท) 171.7 101.5 109.2 333.3 306.8 190.9 73.7 146.3 165.0 118.4 196.4 1,116.1 935.8 72.8 182.2 340.7 367.1 469.8 1,008.8 86.7 120.3 282.3 125.3 190.8 112.5 1,735.5

รายไดจัด เก็บเองตAอหัว (บาทตAอคน) 426.1 213.5 225.3 315.1 365.1 262.8 225.0 243.9 309.5 214.2 197.4 3,253.3 938.4 399.0 724.4 791.2 754.7 310.7 748.0 292.9 249.6 454.2 172.0 375.4 173.7 1,446.7

ประชากร (คน)

พื้นที่ (ตร.กม.)

403,031 475,453 484,702 1,057,875 840,318 726,511 327,476 599,877 532,974 552,550 994,658 343,062 997,220 182,467 251,543 430,639 486,437 1,511,966 1,348,566 296,039 481,904 621,599 728,579 508,203 647,433 1,199,651

4,566.3 11,994.6 5,657.8 10,414.1 10,426.4 8,240.7 6,959.8 6,453.6 15,343.8 4,473.0 10,988.8 565.6 14,410.3 2,970.2 3,623.6 4,975.3 6,791.0 9,641.7 6,652.3 2,307.7 4,452.0 5,051.5 5,127.9 3,264.4 1,987.4 4,628.8

-121-

ตารางที่ 4.9 (ตAอ) รายไดจัด รายได ประชากร จังหวัด จัดเก็บเอง เก็บเองตAอหัว (คน) (ลานบาท) (บาทตAอคน) ฉะเชิงเทรา 479.6 716.4 669,422 ระยอง 1,002.9 1,615.2 620,923 ตราด 117.1 531.4 220,286 จันทบุรี 249.8 487.6 512,350 นครนายก 86.3 341.9 252,525 ปราจีนบุรี 192.1 412.5 465,568 สระแก/ว 139.0 260.6 533,367 ราชบุรี 365.2 438.3 833,324 กาญจนบุรี 266.7 327.8 813,764 ประจวบคีรีขันธ* 349.5 689.6 506,715 เพชรบุรี 252.6 549.0 460,056 สุพรรณบุรี 301.7 358.7 841,084 สมุทรสงคราม 70.4 365.0 192,889 สระบุรี 484.0 789.2 613,250 สิงห*บุรี 77.8 363.5 214,063 ชัยนาท 112.7 339.0 332,442 อ"างทอง 117.8 416.5 282,803 ลพบุรี 257.1 342.5 750,668 อยุธยา 723.7 930.9 777,405 สมุทรปราการ 1,655.5 1,409.1 1,174,834 ปทุมธานี 1,292.7 1,327.4 973,888 สมุทรสาคร 639.6 1,308.1 488,989 นครปฐม 677.4 788.9 858,700 นนทบุรี 1,101.0 1,008.0 1,092,177 คAาเฉลี่ย 350.0 479.0 764,337 ที่มา: กรมส"งเสริมการปกครองท/องถิ่น (2554)

พื้นที่ (ตร.กม.) 4,908.0 3,817.4 2,854.9 6,588.4 1,974.2 5,141.3 7,042.2 5,710.4 19,565.8 6,051.3 5,740.3 5,357.5 383.5 3,359.1 858.4 2,439.9 943.1 6,427.5 2,318.0 966.2 1,490.9 879.6 2,124.4 645.6 6,694.3

-122-

พื้นที่ระหว"างเส/นตรงและเส/นโค/งเปนตัวชี้วัดระดับการกระจุกตัวของรายได/ท/องถิ่นหรือความเหลื่อมล้ําทางการ คลังท/องถิ่นไทย lorenz curve : own revenue per capita

L(p)

75 units: 2554

.4 .6 Percentiles (p) line_45°

ภาพที่ 4.6

captaxown

แสดงเส/นลอเร/นซ*ของรายได/ต"อหัวประชากรขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ในป9 พ.ศ. 2554

ทั้งนี้ เพื่อให/เกิดความชัดเจนมากยิ่งขึ้น สมการ Kernel Density ได/ถูกนํามาใช/ในการคิดคํานวณ ลักษณะการกระจายของรายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บเองต"อหัวประชากร ซึ่งจากภาพที่ 4.7 พบว"า การกระจายของ Kernel density estimate of per capita own revenue

.0005

Density .001 .0015

.002

75 units, 2554

ภาพที่ 4.7

1000

2000 captaxown

3000

4000

แสดงลักษณะการกระจายของรายได/ท/องถิ่นที่จัดเก็บเองต"อประชากร (Kernel Density Function)

-123-

ตารางที่ 4.10 ภาษีแบ"งและเงินอุดหนุนต"อหัวขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นจําแนกเปนรายจังหวัด จังหวัด ขอนแก"น อุดรธานี เลย หนองคาย มุกดาหาร นครพนม สกลนคร กาฬสินธุ* นครราชสีมา ชัยภูมิ ยโสธร อุบลราชธานี ร/อยเอ็ด บุรีรัมย* สุรินทร* มหาสารคาม ศรีสะเกษ หนองบัวลําภู อํานาจเจริญ เชียงใหม" ลําปาง อุตรดิตถ* แม"ฮ"องสอน เชียงราย แพร" ลําพูน น"าน พะเยา

ภาษีแบAงตAอหัว (บาท) 2,447.8 2,475.4 2,402.8 2,281.7 2,362.0 2,053.1 1,973.2 2,207.4 2,357.9 2,026.8 2,149.0 2,091.9 2,019.2 2,022.5 1,914.7 2,058.0 1,959.2 2,098.6 2,277.1 3,083.4 3,048.6 2,624.9 2,600.0 2,395.2 2,660.0 2,825.5 2,542.8 2,464.8

เงินอุดหนุนตAอหัว (บาท) 2,378.2 2,678.7 2,863.7 2,429.6 2,919.9 2,486.1 2,305.7 2,678.4 1,606.3 2,939.5 2,979.4 2,414.8 2,264.8 2,430.1 2,294.1 2,475.2 2,505.6 2,160.1 2,795.5 2,524.7 2,985.0 3,452.4 2,910.4 2,510.4 3,187.9 2,795.2 3,023.1 2,978.8

GPP ตAอหัว (บาท) 82,211 52,012 70,127 45,049 49,416 38,688 41,581 47,358 61,136 46,922 38,722 44,950 43,920 40,114 38,681 41,593 36,142 36,734 35,986 86,212 72,521 72,009 53,079 65,221 48,937 160,500 54,701 57,372

-124-

ตารางที่ 4.10 (ตAอ) จังหวัด นครสวรรค* พิษณุโลก กําแพงเพชร อุทัยธานี สุโขทัย ตาก พิจิตร เพชรบูรณ* ภูเก็ต สุราษฎร*ธานี ระนอง พังงา กระบี่ ชุมพร นครศรีธรรมราช สงขลา สตูล ยะลา ตรัง นราธิวาส พัทลุง ป5ตตานี ชลบุรี ฉะเชิงเทรา ระยอง ตราด จันทบุรี

ภาษีแบAงตAอหัว (บาท) 2,571.0 2,896.9 2,897.0 2,751.7 3,108.7 2,328.3 2,915.2 2,420.4 6,335.7 3,065.2 2,754.9 3,335.2 2,679.8 2,734.6 2,339.9 3,239.3 2,177.6 2,886.1 2,664.0 2,069.1 2,251.8 2,252.2 4,781.5 3,393.1 5,417.7 2,830.1 2,974.4

เงินอุดหนุนตAอหัว (บาท) 2,323.5 2,234.4 2,225.0 3,224.7 2,772.2 2,484.9 3,117.7 2,380.8 2,822.3 3,417.6 2,825.4 2,916.1 2,533.7 2,795.4 2,731.0 2,648.0 3,513.5 3,283.0 2,597.5 2,907.1 2,928.3 3,121.4 2,563.7 2,559.9 2,661.7 2,732.5 2,813.3

GPP ตAอหัว (บาท) 80,498 82,817 120,164 77,374 61,912 82,997 72,149 82,902 262,529 138,034 104,625 139,878 137,497 108,589 80,816 119,041 99,624 94,611 100,740 71,786 65,750 64,157 441,062 361,569 1,052,575 98,632 80,734

-125-

ตารางที่ 4.10 (ตAอ) ภาษีแบAงตAอหัว (บาท) นครนายก 2,739.5 ปราจีนบุรี 3,040.3 สระแก/ว 2,212.0 ราชบุรี 2,874.4 กาญจนบุรี 2,555.4 ประจวบคีรีขันธ* 3,206.0 เพชรบุรี 3,349.4 สุพรรณบุรี 2,642.2 สมุทรสงคราม 3,000.2 สระบุรี 4,535.8 สิงห*บุรี 2,962.3 ชัยนาท 2,647.8 อ"างทอง 3,223.0 ลพบุรี 2,651.3 อยุธยา 4,498.3 สมุทรปราการ 4,477.1 ปทุมธานี 3,768.3 สมุทรสาคร 4,047.1 นครปฐม 3,305.3 นนทบุรี 4,887.1 คAาเฉลี่ย 2,854.9 ที่มา: กรมส"งเสริมการปกครองท/องถิ่น (2554) จังหวัด

เงินอุดหนุนตAอหัว (บาท) 2,963.8 2,276.5 2,446.8 2,393.8 2,667.0 2,841.5 3,285.9 2,736.2 3,370.5 2,935.3 3,331.9 3,620.4 3,343.9 2,527.1 2,407.4 1,819.2 1,844.2 2,305.7 2,370.6 2,082.6 2,702.4

GPP ตAอหัว (บาท) 80,041 165,892 69,091 151,631 104,022 131,574 129,586 81,670 81,581 272,467 111,530 90,424 87,410 95,412 620,773 528,899 349,157 692,525 152,225 127,048 132,906

รายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บเองต"อหัวประชากรนั้นมีลักษณเบ/ขวา (Skewed to the Right) ซึ่งหมายความว"า มี องค* กรปกครองส" วนท/ องถิ่ นจํ านวนน/ อยที่ สามารถจั ดเก็ บรายได/ ต" อหั วประชากรได/ เกิ นกว" า 1,000 บาท ในขณะที่องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นส"วนใหญ"ในประเทศไทยจัดเก็บรายได/ต"อหัวประชากรได/เพียง 300-400 บาท

-126-

และเมื่อพิจารณาข/อมูลรายได/ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในส"วนที่เปนภาษีแบ"ง (Shared Tax) และเงินอุดหนุน (Grant) ต"อหัวประชากร จะพบว"าจังหวัดที่องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นจัดเก็บรายได/ต"อหัว ประชากรได/ต่ําได/รับภาษีแบ"งต"อหัวประชากรต่ํากว"า 2,000 บาท ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับจังหวัดที่ท/องถิ่น จั ด เก็ บ ภาษี ต" อ หั ว ประชากรได/ สู ง แล/ ว จะพบว" า จั ง หวั ด ที่ มี พื้ น ฐานทางเศรษฐกิ จ ดี ไ ด/ รั บ รายได/ ที่ เ ปน ภาษีแบ" งคิดเปนจํานวนมากกว"า 4,000 บาทต"อหั วประชากร ซึ่งเปนตัวเลขที่สูงกว"าค" าเฉลี่ยของประเทศ ซึ่งอยู"ที่ 2,855 บาทต"อหัวประชากร (ตารางที่ 4.10) ทั้ งนี้ กรณี เงิ นอุ ด หนุ น ต" อหั วประชากรก็ จะลั กษณะการกระจายที่ คล/ ายคลึ งกั บรายได/ ที่ท/องถิ่ น จัดเก็ บเองและรายได/ ที่เปนภาษี แบ"งต"อหั วประชากร กล" าวคือ จังหวัดที่มีฐานะทางเศรษฐกิจไม" ดี (วั ดจาก ผลิตภัณฑ*มวลรวมจังหวัด) ได/รับเงินอุดหนุนต"อหัวประชากรน/อยกว"า 2,000 บาท ในขณะที่หลายจังหวัดที่ ฐานทางเศรษฐกิจดีกลับได/รับการจัดสรรเงินอุดหนุนต"อหัวประชากรมากกว"า 3,000 บาท (ตารางที่ 4.10) แสดงให/ เห็ นว" าว" าการจัดสรรเงิ นอุดหนุ นต" อหั วประชากรให/ แก" องค* กรปกครองส" วนท/ องถิ่ นในประเทศไทย ไม" ไ ด/ เ ปนไปตามหลั ก ทฤษฎี ก ารกระจายอํ า นาจด/ า นการคลั ง เพื่ อ ลดความเหลื่ อ มล้ํ า ทางเศรษฐกิ จ (Equalization) เมื่อนําข/อมูลภาษีแบ"งต"อหัวประชากรมาคิดคํานวณด/วยสมการ Kernel Density ก็ปรากฏรูปแบบ การกระจายเช"นเดียวกับรายได/ภาษีที่ท/องถิ่นจัดเก็บเอง โดยภาพที่ 4.8 แสดงให/เห็นถึงรูปแบบการกระจาย (Distribution Pattern) ของภาษีแบ"งต"อหัวขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นใน 75 จังหวัด ในป9 พ.ศ. 2554 เปน ที่น"าสังเกตว"า จังหวัดส"วนใหญ"ได/รับภาษีแบ"งต"อหัวประชากรโดยเฉลี่ยอยู"ที่ 2,000-3,000 บาท มีเพียงจังหวัด จํานวนน/อยที่ได/รับภาษีแบ"งต"อหัวประชากรเกินกว"า 4,000 บาท Kernel density estimate of shared tax per capita

.0002

Density .0004

.0006

.0008

75 units, 2554

2000

ภาพที่ 4.8

3000

4000 captax

5000

6000

7000

เส/น Kernel Density ของภาษีแบ"งต"อหัวประชากรที่ท/องถิ่นได/รับในป9 พ.ศ. 2554

-127-

อีกประเด็นที่น"าสนใจคือแหล"งรายได/ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นที่เปนเงินอุดหนุนจากรัฐ ได/แก" เงินอุดหนุนทั่วไปและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาการกระจายของเงินอุดหนุนต"อหัวประชากร ตามสมการ Kernel Density Function แล/ว พบว"าจังหวัดโดยส"วนใหญ"ได/รับเงินอุดหนุนจากรัฐเปนจํานวน 2,500-2,700 บาทต"อหัว ทั้งนี้ เนื่องจากรูปแบบการกระจายของข/อมูลเงินอุ ดหนุ นต" อหัว เปนแบบปกติ (Normal Distribution) (ภาพที่ 4.9) จึงมีบางจังหวัดที่องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นได/รับการจัดสรรเงิน อุดหนุนเพียง 1,500 บาทต"อหัวโดยเฉลี่ย ในขณะที่อีกกลุ"มจังหวัดได/รับเงินอุดหนุนมากกว"า 3,000 บาทต"อหัว Kernel density estimate of grant per capita

.0002

Density .0004 .0006

.0008

.001

75 units, 2554

1500

ภาพที่ 4.9

2000

2500 3000 capgrant

3500

4000

เส/น Kernel Density ของเงินอุดหนุนต"อหัวที่ท/องถิ่นได/รับในป9 พ.ศ. 2554

ความเหลื่อมล้ําทางดานเงินรายไดขององคกรปกครองสAวนทองถิ่นไทย ในส" ว นที่ ผ" า นมาข/ อ มู ล สถิ ติ เ ชิ ง พรรณนาได/ ชี้ ใ ห/ เ ห็ น ถึ ง ลั ก ษณะการกระจายของเงิ น รายได/ ท/ อ งถิ่ น ไทยแต" ล ะประเภท ทั้ ง นี้ เพื่ อ ให/ ท ราบสถานการณ* ค วามเหลื่ อ มล้ํ า ทางด/ า นเงิ น รายได/ ท/ อ งถิ่ น ข/อมูลผลิตภัณฑ*มวลรวมจังหวัดต"อหัวประชากร (GPP per capita) ของแต"ละจังหวัดได/ถูกนํามาแปลง เปนค"า Percentile และแจกแจงเปน 5 กลุ"ม คือ p10, p25, p50, p75 และ p90 (ตารางที่ 4.11) ซึ่งจะ เห็นได/ว"าองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ําทางสถานะทางเศรษฐกิจค"อนข/างมาก กล"าวคือ กลุ"มจังหวัดที่มีฐานเศรษฐกิจดีมี GPP per capita สูงถึง 272,467 บาท ในขณะที่กลุ"มจังหวัดที่มี ฐานเศรษฐกิจไม"ดีมี GPP per capita เพียง 41,581 บาท ผลการศึ กษาพบว" า องค* กรปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ไทยมี ค วามแตกต" า งในรายได/ ที่ จั ด เก็ บ เองต" อหั ว ประชากรค"อนข/างมาก โดยค"าเฉลี่ยทั้งประเทศของรายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บเองต"อหัวประชากร มีค"าเท"ากับ 479 บาท ซึ่งจังหวัดที่มี GPP per capita อยู"ในกลุ"ม Percentile ที่ 10 หรือกลุ"มจังหวัดที่มีฐานทางเศรษฐกิจ ไม"ดีสามารถจัดเก็บรายได/ได/เพียง 169 บาทต"อหัวประชากร ในทางตรงกันข/าม กลุ"มจังหวัดที่มีพื้นฐานทาง

-128-

เศรษฐกิจเข/มแข็ง (p90) สามารถจัดเก็บรายได/ได/ถึง 938 บาทต"อหัวประชากร ความเหลื่อมล้ําดังกล"าวยัง ปรากฏในรายได/จากภาษีแบ"งซึ่งมีความแตกต"างประมาณ 2 เท"า เมื่อเปรียบเทียบองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ในกลุ"ม p10 และกลุ"ม p90 ในขณะที่เงินอุดหนุนต"อหัวประชากรมีความแตกต"างกันค"อนข/างน/อย คือระหว"าง 2,265 บาทต"อหัวในกลุ"ม p10 เปรียบเทียบกับ 3,286 บาทต"อหัวในกลุ"ม p90 ตารางที่ 4.11 ข/ อมู ลเปรี ยบเที ยบความเหลื่ อมล้ํ าของผลิ ต ภั ณฑ* มวลรวมจั งหวั ดและรายได/ ท/องถิ่ นทั้ ง 3 ประเภท รายไดจัด กลุAมจังหวัด เก็บเองตAอหัว (บาท) คAาเฉลี่ย 132,906 479 th Percentile 10 (p10) 41,581 169 54,701 216 Percentile 25th (p25) th Percentile 50 (p50) 81,670 320 th 544 Percentile 75 (p75) 127,048 Percentile 90th (p90) 272,467 938 p90/p10 Ratio 6.55 5.57 ที่มา: กรมส"งเสริมการปกครองท/องถิ่น (2554) GPP ตAอหัว (บาท)

ภาษีแบAง ตAอหัว (บาท) 2,855 2,058 2,282 2,660 3,065 4,047 1.97

เงินอุดหนุน ตAอหัว (บาท) 2,702 2,265 2,415 2,679 2,939 3,286 1.45

รายไดรวม ตAอหัว (บาท) 6,036 4,675 5,200 5,737 6,607 7,661 1.64

หากเปรี ยบเทียบข/ อมู ลรายได/ ท/องถิ่ นแต"ละประเภทตามรายภู มิภาคแล/ ว พบว" าองค* กรปกครอง ส"วนท/องถิ่นในภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีรายได/จัดเก็บเองต"อหัวประชากรและฐานะทางเศรษฐกิจ (GPP per capita) ต่ํ า ที่ สุ ด ซึ่ ง สะท/ อ นให/ เ ห็ น ถึ ง ความสั ม พ* น ธ* กั น ระหว" า งฐานการผลิ ต ในภาคธุ ร กิ จ และ การอุ ต สาหกรรมและรายได/ ข ององค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ในขณะที่ ใ นเขตจั ง หวั ด ปริ ม ณฑลของ กรุงเทพมหานครนั้น องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นมีฐานะทางเศรษฐกิจ (GPP per capita) และรายได/ของ องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นสูงที่สุด (ตารางที่ 4.12) นอกจากนั้น เมื่อวิเคราะห*ข/อมูลรายได/รวมของท/องถิ่น ในแต" ล ะจั ง หวั ด แล/ ว พบว" า จั ง หวั ด ที่ องค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น มี ร ายได/ ร วมต" อ หั ว ประชากรสู ง สุ ด 10 อันดับแรกของประเทศกระจุ กตั วอยู"ในเขตภาคกลาง ภาคตะวั นออกและภาคใต/ ในขณะที่จั งหวัดที่องค* กร ปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น มี ร ายได/ ร วมต" อ หั ว ต่ํ า 10 อั น ดั บ สุ ด ท/ า ยของประเทศเปนจั ง หวั ด ในเขต ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ (ตารางที่ 4.13)

-129-

ตารางที่ 4.12 ข/ อ มู ล เปรี ย บเที ย บรายได/ ที่ ท/ อ งถิ่ น จั ด เก็ บ เองต" อ หั ว ประชากรและฐานทางเศรษฐกิ จ (จําแนกเปนรายภาค) จํานวน จังหวัด ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 19 ภาคเหนือ 17 ภาคใต/ 14 ภาคตะวันออก 8 ภาคตะวันตก 6 ภาคกลาง 6 กรุงเทพและปริมณฑล 5 รวม / ค"าเฉลี่ย 75

รายไดจัดเก็บเองตAอหัว (บาท) คาเฉลี่ย คามัธยฐาน 197.2 183.4 292.5 264.0 688.4 426.6 726.5 509.5 454.7 401.6 530.3 390.0 1,168.3 1,308.1 479.0 320.5

GPP ตAอหัว (บาท) คาเฉลี่ย คามัธยฐาน 46,913 43,920 78,316 72,521 113,406 102,683 293,700 132,262 113,344 116,804 213,003 103,471 369,971 349,157 132,906 81,670

ที่มา: กรมส"งเสริมการปกครองท/องถิ่น (2554) ตารางที่ 4.13 แสดงการเปรียบเทียบกลุ"มจังหวัดรายได/สูงและกลุ"มจังหวัดรายได/น/อย

กลุ"มจังหวัดที่มีรายได/รวมของท/องถิ่นสูงสุด

จังหวัด ภูเก็ต ระยอง ชลบุรี สระบุรี นนทบุรี อยุธยา สมุทรปราการ สมุทรสาคร สุราษฎร*ธานี เพชรบุรี

รายไดรวม จํานวน อปท. จํานวน อบต. ตAอหัว (บาท) 12,411 9 9 9,695 27 40 8,792 44 53 8,260 31 77 7,978 14 31

7,837 7,705 7,661 7,421 7,184 ที่มา: กรมส"งเสริมการปกครองท/องถิ่น (2554)

36 18 12 31 13

121 30 25 106 71

จํานวน ประชากร 343,062 620,923 1,199,651 613,250 1,092,177

พื้นที่ (ตร.กม.) 566 3,817 4,629 3,359 646

777,405 1,174,834 488,989 997,220 460,056

2,318 966 880 14,410 5,740

-130-

ตารางที่ 4.13 (ตAอ) จังหวัด

รายไดรวม จํานวน อปท. จํานวน อบต. ตAอหัว (บาท)

กลุ"มจังหวัดที่มีรายได/รวมของท/องถิ่นต่ําสุด

4,721 4,699 4,675 4,639 4,596 4,466 4,427 4,405 4,365 4,285 ที่มา: กรมส"งเสริมการปกครองท/องถิ่น (2554) นครพนม มหาสารคาม อุบลราชธานี บุรีรัมย* ศรีสะเกษ สกลนคร ร/อยเอ็ด หนองบัวลําภู สุรินทร* นครราชสีมา

17 18 39 53 25 43 58 24 25 76

86 124 199 155 191 97 144 43 147 257

จํานวน ประชากร

พื้นที่ (ตร.กม.)

702,469 939,716 1,809,214 1,541,231 1,445,432 1,119,789 1,308,103 501,854 1,362,352 2,570,582

5,401 5,446 15,648 10,335 8,187 9,219 7,793 4,143 9,377 20,844

และเมื่อนําเอาข/อมูลรายได/ต"อจํานวนประชากรขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นมาแจกแจงเปน 3 หมวด คือ รายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บเองต"อหัว ภาษีแบ"งต"อหัว และเงินอุดหนุนต"อหัว พร/อมกับจัดกลุ"มจังหวัด ตามช"วงรายได/ท/องถิ่นรวมต"อหัวประชากร (ตารางที่ 4.14) ผลการวิเคราะห*พบว"ามี 5 จังหวัดที่รายได/ท/องถิ่น รวมต"อหัวต่ํากว"า 4,500 บาท และ 8 จังหวัดมีรายได/รวมระหว"าง 4,001-5,000 บาท นอกจากนี้ประเด็นที่ น"าสนใจคือ จังหวัดที่มีรายได/รวมของท/องถิ่นต"อหัวต่ํากลับได/รับการจัดสรรเงินอุดหนุนต"อหัวประชากรต่ําไป ด/วย ซึ่งขัดกับหลัก การเงินอุดหนุนเพื่อความเสมอภาคทางด/านการคลัง (Fiscal Equalization Grant) กล"าวคือ เงินอุดหนุนที่ รัฐจั ดสรรให/ แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในกรณีประเทศไทยไม"ได/ แปรผกผั นตาม ศักยภาพทางการคลังท/องถิ่นซึ่งวัดโดยใช/รายได/ท/องถิ่นรวมต"อหัวประชากร การวิเคราะหความเหลื่อมล้ําดานการคลังทองถิ่นดวยแบบจําลองเศรษฐมิติ การวิ เ คราะห* ใ นประเด็ น ต" อ ไป คื อ การวิ เ คราะห* ความสั ม พั น ธ* ร ะหว" า งตั ว แปรต" า งๆโดยอาศั ย แบบจําลองเศรษฐมิติ (Econometric Model) ซึ่งตัวแปรตามหลักในแบบจําลองนี้ ได/แก" รายได/ที่ท/องถิ่น จัดเก็บเองต"อหัว ภาษีแบ"งต"อหัว และเงินอุดหนุนต"อหัว โดยสันนิษฐานว"ามีความสัมพันธ*กับตัวแปรอิสระ อาทิเช"น GPP per capita สัดส"วนของภาคอุตสาหกรรม จํานวนประชากร พื้นที่ และดัชนีความยากจน เปนต/น

-131-

ตารางที่ 4.14 เปรี ยบเที ยบรายได/จั ดเก็ บเอง รายได/จากภาษี แบ" ง และรายได/จากเงิ นอุ ดหนุ นต" อจํ านวน ประชากรขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไทยในป9 พ.ศ. 2554 รายไดที่จัดเก็บ ภาษีแบAงตAอหัว เองตAอหัว ชAวงรายไดรวมตAอหัว (บาท) จํานวน อปท. (บาท) (บาท) <4500 5 191 2,073 4001-5000 8 195 2,137 5001-5500 15 248 2,390 5501-6000 13 326 2,575 6001-7500 26 526 3,014 7501-9000 6 1,149 4,538 9001-10000 1 1,615 5,418 10001-12500 1 3,253 6,336 ที่มา: กรมส"งเสริมการปกครองท/องถิ่น (2554)

เงินอุดหนุน ตAอหัว (บาท) 2,126 2,446 2,643 2,808 2,951 2,352 2,662 2,822

ค"าความยืดหยุ"น (Elasticity) ระหว"าง GPP per capita กับรายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บเองต"อหัว ประชากรและภาษีแบ"งต"อหัวประชากร เปนประเด็นที่ต/องการศึกษาในแผนงานวิจัยนี้ เนื่องจากมีนัยสําคัญ ต" อ การวิ เ คราะห* ผ ลของกระบวนการกระจายอํ า นาจในประเทศไทย โดยเฉพาะในด/ า นการคลั ง ซึ่งค"าความยืดหยุ"นของความสัมพันธ*ดังกล"าว หมายถึง เมื่อผลิตภัณฑ*มวลรวมภายในจังหวัดต"อหัวประชากร (GPP per capita) เพิ่มขึ้น 100% (1 เท"า) จะส"งผลกระทบต"อปริมาณรายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บได/ต"อหัว และปริ มาณภาษี แบ" งต" อหั วประชากรเท" าไร ทั้ งนี้ ตั้ งอยู" บนข/ อสั นนิ ษฐานว" า ค" าความยื ดหยุ" นมี มากกว" า 1 เนื่ องจากภาษี ของท/ องถิ่ นส" วนใหญ" มี ลั กษณะเปนภาษี ทางอ/ อม เช" น ภาษี มู ลค" าเพิ่ ม ภาษี สุ รา ภาษี ยาสู บ ภาษีสรรพสามิต เปนต/น โดยอัตราภาษีมักจะเปนแบบ flat rate ดังนั้น เมื่อปริมาณผลผลิตเพิ่มขึ้นจึงคาดว"า หน"วยงานภาษีสามารถเก็บรายได/เพิ่มขึ้นในสัดส"วนเดียวกัน จากตารางที่ 4.15 ในสมการที่ 1 ซึ่งเปนการวิเคราะห*ความสัมพันธ*ระหว"างรายได/ที่ท/องถิ่นจัด เก็บเองต"อหัวประชากรกับ GPP per capita นั้น พบว"าค"าสัมประสิทธิ์ของตัวแปรผลิตภัณฑ*มวลรวมจังหวัด มีค"าเพียง 0.756 ซึ่งหมายความว"ารายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บเองมีความยืดหยุ"น (หรือความสัมพันธ*) ต"อ GPP per capita ต่ํ า สะท/ อนให/เห็ นว" าอาจเกิ ดการรั่วไหลของเงินรายได/ ภาษี ที่ท/องถิ่ นจัดเก็บเอง หรื อ พฤติกรรม การเลี่ ยงภาษี ของประชาชนในลั กษณะใดลั กษณะหนึ่ ง สอดคล/ องกั บ ผลการวิ เ คราะห* ในสมการที่ 2 ที่ ค"าสัมประสิทธิ์ของ GPP per capita มีค"าเพียง 0.26 แสดงให/เห็นว"าการแบ"งภาษีระหว"างรัฐบาลและองค*กร

-132-

ปกครองส"วนท/องถิ่นนั้นเปนไปโดยที่หน"วยงานภาครัฐส"วนกลางได/รับปริมาณเงินภาษีแบ"งเปนสัดส"วนที่สูงกว"า องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นหลายเท"า สํ าหรั บสมการที่ 3 นั้ น ตั ว แปรตามคื อ เงิ นอุ ดหนุ นต" อหั วประชากร ซึ่ งผลการวิ เคราะห* ตาม แบบจําลองเศรษฐมิติพบว"าค"าสัมประสิทธิ์ของ GPP per capita เท"ากับ -1.0937 และค"าสัมประสิทธิ์ของ ดัชนีความยากจนมีค"าเท"ากับ -0.1363 ซึ่งค"า log สัมประสิทธิ์ที่เปนลบนี้ หมายถึง แม/จังหวัดนั้นมีผลิตภัณฑ* มวลรวมจังหวัดต"อหัวประชากรลดลง และมีดัชนีความยากจนเพิ่มขึ้น ก็จะไม"ได/เงินอุดหนุนจากรัฐเพิ่มขึ้นแต" อย" า งใด ซึ่ ง ตรงกั น ข/ า มกั บ ทฤษฏี ก ารจั ด สรรเงิ น อุ ด หนุ น เพื่ อ ลดความเหลื่ อ มล้ํ า ทางการคลั ง (Fiscal Equalization Grant) ที่ต/องการให/เม็ดเงินอุดหนุนแปรผกผันตามสภาวะความยากจนของแต"ละพื้นที่ จากข/ อมู ล ทั้ งหมดสรุ ปได/ ว" า แม/ ว" า ประเทศไทยจะมี การปฏิ รู ป ภาครั ฐ ตามแนวทางการบริ ห าร ภาครัฐแนวใหม"มาเปนระยะเวลาเกือบ 2 ทศวรรษแล/ว แต"ก็ยังพบความเหลื่อมล้ําทางด/านการคลังท/องถิ่นอยู" ดั งที่ ป รากฏตามข/ อมู ล ที่ เ ปนหลั กฐานเชิ งประจั กษ* ซึ่ง สะท/ อนให/ เ ห็ น การกระจุ กตั ว ของฐานทางเศรษฐกิ จ (วัดจากผลิตภัณฑ*มวลรวมจังหวัด หรือ GPP per capita และสัดส"วนของธุรกิจภาคอุตสาหกรรมใน แต"ล ะจังหวัด ) ความเหลื่อมล้ําดั งกล" าวแสดงให/ เห็น ถึงข/ อบกพร" องของนโยบายกระจายอํานาจในป5จ จุบั น ที่ก"อให/เกิดการกระจุกตัวของทรัพยากรเฉพาะในเขตกรุงเทพมหานคร ปริมณฑล ภาคตะวันออก และจังหวัด ใหญ"เท"านั้น นอกจากนี้ยังพบด/วยว"าอีกหนึ่งสาเหตุสําคัญของป5ญหาความเหลื่อมล้ําของการคลังท/องถิ่นไทย คือ ระบบการจั ด สรรเงิ นอุ ด หนุ น ของรัฐ บาลให/ แก" องค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ นที่ ไม" ส อดคล/ องกั บ หลั กเงิ น อุดหนุนเพื่อความเสมอภาค (Equalization Grant) แบบจําลองสถานการณสมมุติแนวทางการลดความเหลื่อมล้ําทางการคลังทองถิ่น คณะผู/วิจัยตระหนักในความสําคัญของป5ญหาความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจและการคลังท/องถิ่น เนื่องจากทราบดีว"า หากป5 ญหาดั งกล"าวไม"ได/ รับการแก/ไขด/ วยแนวนโยบายที่ชั ดเจนก็ ย"อมจะก"อให/ เกิดผล เสีย หายต" อการพั ฒนาประเทศในระยะยาว ดั งนั้ น คณะผู/วิ จัย จึงได/ส ร/า งแบบจําลองสถานการณ*ส มมุ ติใน เชิงนโยบาย (Policy Simulation) ขึ้นมา โดยแบบจําลองดังกล"าวตั้งอยู"บนข/อสันนิษฐานว"ารัฐบาลปรารถนา ที่จะสนับ สนุน ให/ จังหวัดที่ มีร ายได/น/อยกว" า 5,500 บาทต" อประชากร (รายได/ที่ท/องถิ่นจั ดเก็บเองต" อหั ว ประชากร) ให/ ไ ด/ รั บ เงิ น อุ ด หนุ น สู งขึ้ น เพื่ อให/ ส ามารถจั ด บริ ก ารสาธารณะที่ เ พี ย งพอและมี คุณภาพให/ แ ก" ประชาชน โดยมอบหมายให/สํานักงานคณะกรรมการกระจายอํานาจให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นจัด ตั้ง “กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางด/านการคลังท/องถิ่น” ซึ่งมีการกําหนดเงื่อนไขการจัดสรรเงินอุดหนุน พิเศษให/แก"จังหวัดที่รายได/ซึ่งท/องถิ่นจัดเก็บได/เองต่ํากว"า 5,500 บาทต"อหัวประชากร กล"าวอีกนัยหนึ่งตัวเลข 5,500 (เปรียบเสมือน เส/นความยากจน—ในบริบทของท/องถิ่น) ให/ได/รับการจัดสรรเงินอุดหนุนเพิ่มขึ้น

-133-

ตารางที่ 4.15 แบบจําลองเศรษฐมิติของรายได/ท/องถิ่น 3 ประเภท (ตัวเลขทั้งหมดเปนจํานวนต"อหัว ประชากร) คAาสัมประสิทธิ์ คAา std err Eq 1 รายไดจัดเก็บเองตAอหัว คAาลอก Lncapgpp 0.7560 0.0513 Lnpop 0.1181 0.0774 Lnarea -0.0989 0.0514 Service 0.1979 0.3001 Industry 1.4484 0.3849 _cons -4.0673 1.0546 Eq 2 รายไดจากภาษีแบAงตAอหัว คAาลอก Lncapgpp 0.2629 0.0182 Lnpop -0.0103 0.0276 Lnarea -0.0299 0.0180 Service 0.2745 0.1043 Industry 0.6517 0.1339 _cons 4.9774 0.3778 Eq 3 เงินอุดหนุนตAอหัว คAาลอก Lncaptax -1.0937 0.1190 Lncaptaxown 0.3922 0.0465 Lnpop -0.3196 0.0542 Lnnolao 0.1759 0.0574 Poverty -0.1363 0.1324 _cons 17.7358 0.9499 Correlation matrix of residuals Lncaptaxown 1 Lncaptax 0.440 1 Lncapgrant -0.374 0.464 Breusch-Pagan test : Chi2 = 41.1 , Prob=0.0 log likelihood Df AIC 124.00 18 -212.00

prob > |z| ความหมายของรหัส

14.73 1.52 -1.92 0.66 3.76 -3.86

0.00 0.13 0.06 0.51 0.00 0.00

GPP per capita, ln population, ln area, ln % service sector % industry sector constant term

14.48 -0.37 -1.67 2.63 4.87 13.17

0.00 0.71 0.10 0.01 0.00 0.00

GPP per capita, ln population, ln area, ln % service sector % industry sector constant term

-9.19 8.43 -5.89 3.06 -1.03 18.67

0.00 0.00 0.00 0.00 0.30 0.00

shared tax, ln own revenue, ln population, ln no of LAOs % under poverty constant term

1 BIC -170.28

-134-

ตัวอย"างเช"น จังหวัด A ได/รับเงินอุดหนุน 4,500 บาทต"อหัว แสดงว"าช"องว"างด/านการคลังเท"ากับ 1 พันบาท ต"อคน เพื่อปfด ช"องว"างดังกล"า ว รัฐบาลอาจจะต/องจั ดสรรเงินกองทุ นเพื่อความเสมอภาค เพื่อลดช"องว"า ง ดังกล"าว ผลการวิ เคราะห* สถานการณ* สมมุติโดยใช/แบบจํา ลองเศรษฐมิติ (ตารางที่ 4.16) พบว"า หาก เปƒาหมายในการแก/ไขป5ญหาความเหลื่อมล้ําของกองทุนอยู"ที่ การปfดช"องว"างทางการคลังท/องถิ่นให/ได/ทั้งหมด (ร/อยละ 100) รัฐบาลต/องใช/เงินงบประมาณทั้งสิ้น 17,514 ล/านบาท ในกรณีนี้ ทุกจังหวัดที่มีรายได/ต"อหัว น/อยกว"า 5,500 บาท จะได/เงินอุดหนุน ยกตัวอย"างเช"น จังหวัด ข มีรายได/เท"ากับ 5,000 บาทต"อประชากร จะ ได/รับเงินอุดหนุนจากกองทุนเพื่อความเสมอภาคเปนจํานวนเงิน 500 บาทต"อหัว ส"วนจังหวัด ค ซึ่งมี รายได/เพียง 4,500 บาทต"อหัว จะได/รับการอุดหนุน 1,000 บาทต"อหัว ตารางที่ 4.16 แบบจํ า ลองสถานการณ* ส มมุ ติ ก องทุ น เงิ น อุ ด หนุ น เพื่ อ ความเสมอภาค (กํ า หนดเส/ น ความยากจนของท/องถิ่นไว/ที่ 5,500 บาทต"อหัวประชากร) คAาพารามีเตอร (β) 0.8 0.9 0.95 1

เปtาหมายในการแกไขปญหา จํานวนเงินที่ตองใชในการจัดตั้ง ความเหลื่อมล้ํา กองทุนเพื่อความเสมอภาค (%) (ลานบาท) 80 4,661 90 9,020 95 12,564 100 17,514

สําหรับในสูตรอื่นๆ หากรัฐบาลลดเปƒาหมายการปfดช"องว"างการคลังท/องถิ่นลง ก็จะใช/เงินงบประมาณ น/อยลงตามลําดับ ยกตัวอย"างเช"น หากรัฐตั้งเปƒาหมายในการแก/ไขป5ญหาความเหลื่อมล้ําท/องถิ่นไว/ที่ร/อยละ 95 ก็จะใช/เงินงบประมาณ 12,564 ล/านบาท การกระจายอํานาจดานการคลังในการลดความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจ การบริ ห ารจั ด การตนเองขององค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น นั้ น จํ า เปนต/ อ งอาศั ย ทรั พ ยากร หลากหลายรูปแบบ ทั้งนี้ เงินงบประมาณนับเปนป5จจัยที่สําคัญที่สุด เนื่องจากองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น จําเปนต/องรับผิดชอบรายจ" ายหมวดต"างๆ ทั้ งเงินเดื อนและค"า ตอบแทนข/าราชการและเจ/าหน/าที่ เม็ดเงิ น ลงทุนในโครงสร/างพื้นฐานต"างๆ ตลอดจนเงินที่จําเปนต/องใช/สอยในโครงการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และ คุณภาพชีวิตของประชาชนในชุมชน นับตั้งแต"ป9 พ.ศ. 2537 เปนต/นมา ประเทศไทยได/มีการกระจายอํานาจ ให/แก"ชุมชนท/องถิ่นในการบริหารจัดการกิจการภายในชุมชนของตนเอง นอกจากนั้น ยังได/มีการสร/างระบบ

-135-

ภาษีแบ"งและเงินอุดหนุนให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นขึ้น เพื่อเปนการสนับสนุนการปฏิบัติภารกิจหน/าที่ ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในการให/บริการสาธารณะแก"ประชาชน บทวิเคราะห*ในส"วนนี้ได/กล"าวถึงรายได/ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไทย 3 ประเภท ได/แก" เงิน รายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บเอง รายได/ที่เปนภาษีแบ"งจากรัฐ และรายได/ที่เปนเงินอุดหนุน โดยเปนข/อมูลภาพรวม ของรายได/ท/องถิ่นในระดับจังหวัด ตามข/อมูลงบประมาณป9 พ.ศ. 2554 ผลการศึกษาพบว"า องค*กรปกครอง ส"ว นท/ องถิ่ น ในประเทศไทยที่ มีพื้น ฐานทางเศรษฐกิ จที่ เ ข/ มแข็ ง (ซึ่ งวั ด จากผลิต ภั ณฑ* มวลรวมจั งหวั ด และ สัดส"วนภาคอุตสาหกรรมในจังหวัด) มีจํานวนเงินรายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บเองต"อหัวประชากรที่สูงกว"าองค*กร ปกครองส"ว นท/ องถิ่น ที่ มีพื้น ฐานทางเศรษฐกิ จไม" มั่น คง สะท/ อนให/ เ ห็ น ว"าโครงสร/ า งเงิ นรายได/ ขององค* กร ปกครองส"วนท/องถิ่นผูกติดอยู"กับกิจกรรมการผลิตภาคอุตสาหกรรม ในทางทฤษฎีการคลังสาธารณะ ภาครัฐ จําเปนต/องจัดระบบภาษีแบ"งและเงินอุดหนุน เพื่อลดความเหลื่อมล้ําระหว"างองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น อย"างไรก็ตาม ผลการศึกษาจากการวิเคราะห*ตามแบบจําลองเศรษฐมิติพบว"า จํานวนเงินภาษีแบ"ง และเงินอุดหนุนมีความสัมพันธ*ผกผันกับจํานวนเงินรายได/ที่ท/องถิ่นจัดเก็บได/เอง กล"าวคือ องค*กรปกครอง ส" ว นท/ องถิ่ น ที่ มีฐ านะร่ํ า รวยกลั บ ได/ รั บ การจั ด สรรเงิ น ภาษี แ บ" งและเงิ น อุ ด หนุ น มากกว" า องค* ก รปกครอง ส"วนท/องถิ่นที่มีฐานะยากจน จึงอาจกล"าวได/ว"า ระบบภาษีแบ"งและเงินอุดหนุนท/องถิ่นของประเทศไทยไม"ได/ ทําหน/าที่ลดความเหลื่อมล้ําทางด/านเศรษฐกิจของท/องถิ่นตามที่ควรจะเปน จนก"อให/เกิดป5ญหาสภาพคล"องใน องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นหลายแห"ง ทําให/องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นเหล"านั้นไม"สามารถจัดให/มีบริการ สาธารณะที่มีคุณภาพและปริมาณเพียงพอต"อความต/องการของประชาชน ด/ ว ยสภาพป5 ญ หาที่ เ กิ ด ขึ้ น จากโครงสร/ า งการจั ด สรรเงิ น ภาษี แ บ" ง และเงิ น อุ ด หนุ น ให/ แ ก" ท/ อ งถิ่ น คณะผู/วิจัยได/นําเสนอแนวทางการแก/ไขป5ญหาในรูปแบบกองทุนเงินอุดหนุนให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น เพื่อลดความเหลื่อมล้ําทางการคลังขึ้น โดยสถานการณ*สมมุติที่คณะผู/วิจัยได/กําหนดไว/ คือ รัฐบาลพยายาม ผลักดันให/องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นทุกแห"งทั่วประเทศมีรายได/ต"อหัวประชากรอยู"ที่ 5,500 บาท ในกรณีนี้ เม็ดเงินงบประมาณแผ"นดินที่ต/องใช/คิดเปนจํานวนเงิน 12,564 ล/านบาทซึ่งถือจํานวนเงินงบประมาณที่ไม"สูง มากนั กเมื่ อเปรี ย บเที ย บกั บโครงการอื่ น ๆของรัฐ บาล อย" างไรก็ต าม ประเด็ น สํ าคั ญ ของระบบกองทุ น เงิ น อุ ด หนุ น ดั ง กล" า ว คื อ การกํ า หนดเส/ น ความยากจนขององค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ที่ จ ะใช/ เ ปนฐานใน การคํานวณเม็ดเงินอุดหนุนเพื่อลดความเหลื่อมล้ําต"อหัวประชากร ซึ่งจะได/ขยายความต"อไปในบทสรุปผล การศึกษาของแผนงานวิจัยนี้

กลไกในการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารในองคกรปกครองสAวนทองถิ่นไทยในปจจุบัน การปกครองท/องถิ่ นถื อเปนเครื่ องมื อที่ สํา คั ญของการปฏิ รูป ภาครัฐ ตามกระบวนทัศน* การบริห าร ภาครัฐแนวใหม" และเนื่องจากประเทศไทยได/ทําการขับเคลื่อนนโยบายปฏิรูปที่มุ"งเน/นการกระจายอํานาจไปสู"

-136-

ชุมชนท/องถิ่นนั้น ได/ทําให/บทบาทขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นทวีความสําคัญขึ้นโดยเฉพาะอย"างยิ่งใน มิติด/ านการพั ฒนาคุณภาพชีวิ ตของประชาชน ทั้งนี้ องค* กรปกครองส"วนท/องถิ่น ที่ถือกําเนิด ขึ้นนั้ นถือเปน องค*กรภาครั ฐรูปแบบใหม" ที่มีความใกล/ ชิดกับประชาชนและมีโครงสร/างที่สลับ ซับซ/อนน/อยกว"าหน"วยงาน ราชการส" วนกลางและส" วนภูมิภาค อย" างไรก็ต าม แม/ ว"า รัฐ ธรรมนูญ แห" งราชอาณาจักรไทยนับ ตั้งแต" ฉบั บ ป9 พ.ศ. 2540 เปนต/นมาจะรับรองความเปนอิสระของท/องถิ่น แต"เราก็ไม"อาจจะปฏิเสธได/ว"าองค*กรปกครอง ส" ว นท/ องถิ่ น นั้ น ไม" ส ามารถจะดํ า เนิ น การให/ บ ริ การแก" ป ระชาชนของตนได/ โ ดยปราศจากความร" ว มมื อกั บ หน"วยงานภาครัฐและองค*กรภาคส"วนอื่น ทั้ ง นี้ ตามหลั ก การบริ ห ารกิ จ การบ/ า นเมื อ งที่ ดี ใ นระบอบประชาธิ ป ไตย กลไกการแสดง ความรับผิดชอบในเชิงบริหาร (Administrative Accountability) เปรียบเสมือนดังพิมพ*เขียว (Blueprint) ของหน" ว ยงานภาครั ฐ ในการดํ า เนิ น งานตามหน/ า ที่ พั น ธกิ จ ของตน อนึ่ ง การแสดงความรั บ ผิ ด ชอบทาง การเมืองต"อภาคประชาชน (Political Accountability) ย"อมเปนสิ่งที่เจ/าหน/าที่ภาครัฐในหน"วยงานทุก ประเภทและทุกระดับจําเปนต/องคํานึงถึงเปนเนืองนิตย*อยู"แล/ว ในกรณีขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไทย นั้น กลไกการแสดงความรับผิดชอบในเชิงบริหารที่บุคลากรท/องถิ่นพึงตระหนักในความสําคัญอยู"เสมอนั้น มี อ ยู" ห ลากหลายรู ป แบบ ได/ แ ก" การแสดงความรั บ ผิ ด ชอบเชิ ง การเมื อ ง (Political Accountability) การแสดงความรับผิดชอบเชิงองค*การ (Organizational Accountability) การแสดงความรับผิดชอบเชิง กฎหมาย (Legal Accountability) การแสดงความรับผิดชอบเชิงวิชาชีพ (Professional Accountability) และการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบต" อ หน" ว ยงานภาครั ฐ ส" ว นกลางและส" ว นภู มิ ภ าค (Intergovernmental Accountability) ลักษณะของผูใหขอมูลหลัก (Key Informants) กลุ" ม ตั ว อย" า งในการศึ ก ษาเพื่ อ ตอบวั ต ถุ ป ระสงค* ย" อ ยข/ อ ที่ 3 ของแผนงานวิ จั ย นี้ มี ที่ ม าจาก กลุ"มตัวอย"างที่ให/ข/อมูลสําหรับการตอบวัตถุประสงค*ย"อยข/อที่ 1 เปนส"วนใหญ" โดยประกอบไปด/วย 6 กลุ"ม หลัก คือ นายกและผู/บริหารในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น (ร/อยละ 29.2) สมาชิกสภาท/องถิ่น (ร/อยละ 24.3) ข/าราชการส"ว นภู มิภ าคที่ดํา รงตํา แหน" งผู/ บริ หาร (ร/อยละ 5.3) ข/ าราชการส"ว นภูมิภาคระดับ ปฏิ บัติ การ (ร/อยละ 8.4) ข/าราชการในสังกัดองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นที่ดํารงตําแหน"งผู/บริหาร (ร/อยละ 15.5) และ ข/าราชการในสังกัดองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นระดับปฏิบัติการ (ร/อยละ 17.3) (ตารางที่ 4.17) เมื่อพิจารณาจังหวัดภูมิลําเนาแล/ว คณะผู/วิจัยพบว"าผู/ให/ข/อมูลหลักจาก 4 จังหวัด ได/แก" จ.ขอนแก"น จ.ชลบุรี จ.เชียงใหม" และ จ.สงขลา มีสัดส"วนใกล/เคียงกันคืออยู"ในช"วงระหว"างร/อยละ 23.5-26.5 โดยพบว"า จ.เชียงใหม" และ จ.สงขลา มีสัดส"วนผู/ให/ข/อมูลหลักที่เปนนายกและผู/บริหารในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น สูงกว"า จ.ขอนแก"น และ จ.ชลบุรี ในทางตรงกันข/าม จ.ขอนแก"น และ จ.ชลบุรีมีสัดส"วนผู/ให/ข/อมูลหลักเปน

-137-

สมาชิกสภาท/องถิ่นสูงกว"า ข/อสังเกตที่สําคัญคือ สัดส"วนผู/ให/ข/อมูลหลักที่เปนเพศชายมีมากถึงร/อยละ 78.3 ของจํานวนผู/ให/ข/อมูลหลักทั้งหมด ในขณะที่สัดส"วนผู/ให/ข/อมูลหลักที่เปนเพศหญิงมีเพียงร/อยละ 21.7 ในประเด็นช"วงอายุของกลุ"มผู/ให/ข/อมูลหลัก พบว"า นายกและผู/บริหารองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ร/อยละ 66.7 มีอายุมากกว"า 50 ป9 โดยกลุ"มนายกและผู/บริหารท/องถิ่นที่มีช"วงอายุ 20-40 ป9 มีสัดส"วนเพียง ร/อยละ 4.5 ในทํานองเดียวกันสมาชิกสภาท/องถิ่นส"วนใหญ" (ร/อยละ 58.2) มีอายุตั้งแต" 50 ป9ขึ้นไป ในขณะที่ สมาชิกสภาท/องถิ่นที่มีช"วงอายุระหว"าง 20-40 ป9มีเพียงร/อยละ 14.5 สําหรับข/าราชการในสังกัดส"วนภูมิภาค และส"วนท/องถิ่นนั้นอยู"ในช"วงอายุระหว"าง 20-60 ป9 เนื่องจากอายุ 60 ป9คืออายุเกษียณราชการ ทั้งนี้ พบว"า ข/าราชการที่เปนผู/ให/ข/อมูลหลักส"วนใหญ"อยู"ในช"วงอายุระหว"าง 41-60 ป9 ข/อสังเกตสําคัญสําหรับกลุ"มตัวอย"างนายก ผู/บริหารท/องถิ่น และสมาชิกสภาท/องถิ่นในการศึกษานี้ คือ สั ดส" วนของผู/ ให/ ข/อมูล หลักที่มีวุฒิ การศึ กษาตั้ งแต" ระดับ ปริ ญญาตรีขึ้นไป โดยพบว"าในกลุ" มนายกและ ผู/บริหารท/องถิ่นนั้นมีถึงร/อยละ 84.8 ที่จบการศึกษาตั้งแต"ปริญญาตรีขึ้นไป ส"วนกลุ"มสมาชิกสภาท/องถิ่นนั้นมี ร/อยละ 89.1 ที่มีวุฒิการศึกษาระดับปริญญาตรีขึ้นไป สําหรับกลุ"มผู/ให/ข/อมูลหลักที่เปนข/าราชการประจํานั้น พบว"าส"วนใหญ"เปนข/าราชการในสังกัดองค*กร ปกครองส"วนท/องถิ่น โดยเฉพาะข/าราชการระดับปฏิบัติการ เช"น ผู/อํานวยการสํานัก ผู/อํานวยการกอง และ เจ/าหน/าที่ในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น คิดเปนร/อยละ 17.3 ตามมาด/วยข/าราชการท/องถิ่นระดับผู/บริหาร เช"น ปลัดและรองปลัด คิดเปนร/อยละ 15.5 นอกจากนี้ ข/าราชการผู/ให/ข/อมูลหลักเปนหญิงมากกว"าชาย และ ส"วนใหญ"มีวุฒิการศึกษาตั้งแต"ระดับปริญญาตรีขึ้นไป ยกเว/นข/าราชการท/องถิ่นระดับปฏิบัติการ โครงสรางการปกครองทองถิ่นและบทบาทหนาที่ขององคกรปกครองสAวนทองถิ่นในทรรศนะของบุคลากร องคกรปกครองสAวนทองถิ่น พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น พ.ศ. 2542 กํ า หนดให/ กระทรวงมหาดไทยกํ า กั บดู แลขั้ น ตอนและกระบวนการกระจายอํ า นาจให/แก" ท/องถิ่ น ตามกํ า หนดไว/ ใ นแผนของคณะกรรมการกระจายอํ า นาจให/ แ ก" อ งค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น สํ า นั ก นายกรัฐมนตรี ทั้งนี้ หน"วยงานหลักภายในกระทรวงมหาดไทยซึ่งทําหน/าที่เปนพี่เลี้ยงให/แก"องค*กรปกครอง ส"วนท/องถิ่น ไทย คื อ กรมส"งเสริมการปกครองท/องถิ่ น โดยทํา หน/า ที่รั บผิด ชอบในการยกร"า งระเบี ยบและ กฎ เก ณฑ* ต" า ง ๆที่ เกี่ ยว กั บกิ จก าร ภ าย ใน อง ค* กร ปก คร อง ส" ว น ท/ อ งถิ่ น เ ส น อต" อ รั ฐ มน ตรี ว" า การกระทรวงมหาดไทย ระบบและกลไกการกํ า กั บ ดู แ ลท/ องถิ่ น ของกรมส" งเสริ มการปกครองท/ องถิ่ น นั้ น ครอบคลุมไปถึ งระดั บ ภูมิภ าค โดยมี สํา นั กงานส" งเสริมการปกครองท/ องถิ่ นจั งหวั ดและสํ านั กงานส" งเสริ ม การปกครองท/องถิ่นอําเภอปฏิบัติหน/าที่เปนผู/แทนของกรมในการช"วยเหลือฟูมฟ5กองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น

ตารางที่ 4.17 ลักษณะของผู/ให/ข/อมูลหลัก

อายุ

ระดับการศึกษา

นายกและผูบริหาร อปท.

สมาชิกสภาทองถิน่

ขรก. สAวนภูมิภาค ตําแหนงบริหาร

ขรก. สAวนภูมิภาค ระดับปฏิบัติการ

ขรก. ทองถิ่น ตําแหนงบริหาร

ขรก.ทองถิ่นใน ระดับปฏิบัติการ

รวม

ขอนแก"น ชลบุรี เชียงใหม" สงขลา รวม

12 (22.6%) 14 (24.1%) 20 (33.3%) 20 (36.4%) 66 (29.2%)

18 (33.9%) 17 (29.3%) 12 (20.0%) 8 (14.5%) 55 (24.3%)

3 (5.7%) 3 (5.2%) 3 (5.0%) 3 (5.5%) 12 (5.3%)

4 (7.5%) 5 (8.6%) 4 (6.7%) 6 (10.9%) 19 (8.4%)

7 (13.2%) 9 (15.5%) 10 (16.7%) 9 (16.4%) 35 (15.5%)

9 (17.0%) 10 (17.2%) 11 (18.3%) 9 (16.4%) 39 (17.3%)

53 (23.5%) 58 (25.7%) 60 (26.5%) 55 (24.3%) 226

ชาย หญิง รวม

58 (32.8%) 8 (16.3%) 66 (29.2%)

45 (25.4%) 10 (20.4%) 55 (24.3%)

12 (6.8%) 12 (5.3%)

11 (6.2%) 8 (16.3%) 19 (8.4%)

29 (16.4%) 6 (12.2%) 35 (15.5%)

22 (12.4%) 17 (34.7%) 39 (17.3%)

177 (78.3%) 49 (21.7%) 226

20-40 41-50 51-60 61-80 รวม

3 (4.5%) 19 (28.8%) 31 (47.0%) 13 (19.7%) 66 (29.2%)

8 (14.5%) 15 (27.3%) 22 (40.0%) 10 (18.2%) 55 (24.3%)

5 (41.7%) 7 (58.3%) 12 (5.3%)

4 (21.1%) 9 (47.4%) 6 (31.6%) 19 (8.4%)

13 (37.1%) 22 (62.9%) 35 (15.5%)

13 (33.3%) 11 (28.2%) 15 (38.5%) 39 (17.3%)

25 (11.1%) 72 (31.9%) 103 (45.6%) 23 (10.2%) 226

ต่ํากว"าป.ตรี ป.ตรี สูงกว"าป.ตรี รวม

10 (15.2%) 34 (51.5%) 22 (33.3%) 66 (29.2%)

6 (10.9%) 34 (61.8%) 15 (27.3%) 55 (24.3%)

7 (58.3%) 5 (41.7%) 12 (5.3%)

11 (57.9%) 8 (42.1%) 19 (8.4%)

18 (51.4%) 17 (48.6%) 35 (15.5%)

4 (10.3%) 28 (71.8%) 7 (17.9%) 39 (17.3%)

33 (14.6%) 128 (55.8%) 65 (28.8%) 226

-138-

เพศ

จังหวัด

ลักษณะของผูให ขอมูล

-139ในการจัดให/มีบริการสาธารณะที่มีคุณภาพและมาตรฐานตามที่กําหนดไว/ในกฎหมาย โครงสร/างการกํากับดูแลองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นดังกล"าวมีผลบังคับใช/มาเปนระยะเวลาเกือบ 2 ทศวรรษแล/ ว ประเด็ น คํ า ถาม คื อ โครงสร/ า งดั งกล" า วมี ค วามเหมาะสมมากน/ อ ยเพี ย งใด และก" อให/ เ กิ ด ความชัดเจนในเรื่องบทบาทหน/าที่ขององค*กรปกครองส"ว นท/องถิ่นแต"ละประเภทหรือไม"และอย"า งไร จาก ข/อมู ลที่ คณะผู/ วิจั ย ได/ ล งพื้ น ที่สํ า รวจทัศนคติ ของนั กการเมื องและข/ า ราชการในสั งกั ด องค* กรปกครองส" ว น ท/องถิ่นใน 4 พื้นที่จังหวัดที่ถือเปนหัวเมืองสําคัญของแต"ละภูมิภาค (ตารางที่ 4.18) ร/อยละ 92.1 ของ ผู/ให/ข/อมูลหลักรายงานว"า “โครงสร/างการบริหารราชการส"วนท/องถิ่น” ในป5จจุบันยังไม"มีความชัดเจนและ ยังไม" เหมาะสม ซึ่งเมื่อเจาะลึกลงไปในแต"ละประเด็นของโครงสร/างการบริหารราชการส"วนท/องถิ่นแล/วพบ ว"าร/อยละ 94.7 เห็นว"า “นโยบายของรัฐบาลที่เกี่ยวข/องกับการกระจายอํานาจและการปกครองท/องถิ่น” ยั ง ไม" ชั ด เจนจากการสั ม ภาษณ* เ ชิ ง ลึ ก ผู/ ใ ห/ ข/ อ มู ล หลั ก บางท" า นที่ ดํ า รงตํ า แหน" ง นายกองค* ก รปกครอง ส"วนท/องถิ่น นายกเทศมนตรีในเขต จ. ขอนแก"นได/ให/ข/อคิดเห็นที่น"าสนใจไว/ว"า …จะไปโทษหนวยงานราชการสวนกลางและสวนภูมิภาควา “หวงอํานาจ” ก็ไมถูกต,องนัก ถ,าจะโทษจริงๆ ต,องโทษรัฐบาลทุกชุด ผมไมมีสีเสื้อนะ แตในฐานะที่เป=นนายกเทศมนตรี มาหลายสมั ย ผมจึ ง กล, า พู ด ได, ว า ไมมี รั ฐ บาลไหนจริ ง ใจกั บ การกระจายอํ า นาจซั ก ชุ ด พอใครได, เป=น รัฐบาลก็ป ลอยปละละเลยท,องถิ่น รัฐบาลบางชุด ถึงกลับหาประโยชน<จาก ท,องถิ่นอยางนาเกลียดเลยทีเดียว ท,องถิ่นจึงอยูยาก ทํางานลําบาก งบก็โดนตัด งานก็เยอะ (คําให,สัมภาษณ<ของนายกเทศมนตรีในเขตพื้นที่ จ.ขอนแกน ที่ให,ไว,เมื่อวันที่ 14 มิถุนายน 2556) นโยบายของรัฐบาลนับเปนป5จจัยกระตุ/นที่สําคัญที่จะก"อให/เกิดการขับเคลื่อนกระบวนการกระจาย อํานาจ อย"างเปนรูปธรรม อย"างไรก็ตาม บุคคลที่เกี่ยวข/องโดยตรงกับการปกครองท/องถิ่นในป5จจุบันกลับมอง ว" า นโยบายเรื่ อ งการกระจายอํ า นาจของรั ฐ บาลทุ ก ชุ ด ที่ ผ" า นมายั ง ไม" มี ค วามชั ด เจนและเหมาะสม ดังที่นายกเทศมนตรีในพื้นที่ จ.สงขลา กล"าวว"า ...นายกรั ฐ มนตรี เ ป= น ประธานคณะกรรมการกระจายอํ า นาจโดยตํ า แหนง ดั ง นั้ น นายกรัฐมนตรีต,องแสดงภาวะผู,นําและวิสัยทัศน<ในการพัฒนาการปกครองท,องถิ่น จะมา ทําเลนๆเหมือนที่เป=นอยูในตอนนี้ไมได, รัฐธรรมนูญก็มีการรับรองเรื่องความเป=นอิสระของ ท,องถิ่นนะ ผมก็ไมเข,าใจเหมือนกันวาทําไมพอพรรคไหนเป=นรัฐบาล ก็จะหาเรื่องนู,นนี่ให, ท,องถิ่นทํา โดยไมมีงบให, ทั้งเรื่องคาจ,าง 300 บาท หรือ เงินเดือน 15,000 บาท ทําให,เรา ทํางานกันลําบากมากขึ้น เงินอุดหนุนเฉพาะกิจในสวนนี้ก็โอนมาช,าเหลือเกิน (คําสัมภาษณ< ของนายกเทศมนตรีในเขตพื้นที่ จ.สงขลา ที่ให,ไว,เมื่อวันที่ 20 ธันวาคม พ.ศ. 2555)

-140ตารางที่ 4.18 ร/ อ ยละของกลุ" ม ตั ว อย" า งที่ ม องว" า โครงสร/ า งและบทบาทหน/ า ที่ ข ององค* ก ร ปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ไทยในป5 จ จุ บั น ยั ง ไมมี ค วามชั ด เจนและไมมี ค วามเหมาะสม (n = 266) ประเด็น นโยบายรัฐบาล โครงสร/างการบริหารราชการส"วนท/องถิ่น บทบาทในการกํากับดูแลท/องถิ่นของหน"วยงานราชการส"วนภูมิภาค บทบาทหน/าที่ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นตามกฎหมาย ด/านการศึกษา ด/านสาธารณสุข ด/านการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน ด/านการอนุรักษ*สิ่งแวดล/อม ด/านสวัสดิการสังคม ด/านโครงสร/างพื้นฐาน ด/านการปƒองกันพิบัติภัยทางธรรมชาติ ด/านการทํานุบํารุงศิลปวัฒนธรรม ด/านการรักษาความสงบเรียบร/อยในชุมชน อํานาจขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในการปฏิบัติงานโดยอิสระ ระบบการบริหารงานทรัพยากรบุคคลในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น บทบาทหน/าที่ขององค*การบริหารส"วนจังหวัด (อบจ.) บทบาทหน/าที่ของเทศบาล และองค*การบริหารส"วนตําบล (อบต.)

รอยละ 252 (94.7%) 245 (92.1%) 243 (91.4%) 150 (56.4%) 230 (86.5%) 260 (97.7%) 253 (95.1%) 226 (85.0%) 257 (97.6%) 254 (95.5%) 155 (58.3%) 236 (88.7%) 258 (97.0%) 264 (99.2%) 247 (92.9%) 237 (89.1%)

หมายเหตุ: ในแบบสํารวจความคิดเห็น (ภาคผนวก ก) ระดับความสําคัญแบ"งเปน 4 ระดับ คือ 0 (ไม"ชัดเจนและไม" เหมาะสม) 1 (มีความชัดเจนและเหมาะสมน/อย) 2 (มีความชัดเจนและเหมาะสมปานกลาง) และ 3 (มีความชัดเจนและ เหมาะสมมาก) สําหรับการวิเคราะห*ข/อมูลที่ได/ คณะผู/วิจัยนําเอาระดับความสําคัญที่ 0-2 รวมกันและให/ชื่อใหม"เปน “ไม" ชัดเจนและไม"เหมาะสม”

ตามตั ว บทกฎหมายที่ เ กี่ย วข/ อง กระทรวงมหาดไทยเปนผู/ กํา กั บ ดู แลองค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ผ"านกลไกการบริหารของกรมส"งเสริมการปกครองท/องถิ่นและหน"วยงานราชการส"วนภูมิภาค แต"ทว"ามีผู/ให/ ข/อมูลหลักเพียงร/อยละ 8.6 ที่เห็นว"า “บทบาทในการกํากับดูแลองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น” ของหน"วยงาน ราชการส"วนภูมิภาค โดยเฉพาะสํานักงานส"งเสริมการปกครองท/องถิ่นจังหวัดและอําเภอมีความชัดเจนและ เหมาะสม ทั้งนี้ คณะผู/วิจัยสามารถคาดคะแนได/จากข/อมูลที่เกี่ยวข/องกับประเด็น “อํานาจขององค*กรปกครอง

-141-

ส"วนท/องถิ่นในการปฏิบัติงานโดยอิสระ” ซึ่งร/อยละ 97.0 ของกลุ"มตัวอย"างนักการเมืองและข/าราชการท/องถิ่น เห็นว"าความเปนอิสระขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นนั้นยังไม"ชัดเจนและไม"เหมาะสม แม/ว"าบทบัญญัติแห"ง รัฐธรรมนูญจะระบุไว/อย"างชัดเจนว"า องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นและชุมชนท/องถิ่นย"อมมีความเปนอิสระใน การบริ ห ารจั ด การชุ มชนของตนเอง สํ า หรั บ ความคลุ มเครื อของความเปนอิ ส ระขององค* กรปกครองส" ว น ท/องถิ่นนี้ คณะผู/วิจัยพบว"าประเด็นระบบการบริหารงานทรัพยากรบุคคลในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นนับว"า เปนสิ่งที่น"าเปนห"วงที่สุด โดยร/อยละ 99.2 ของบุคลากรในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นรายงานว"ายังไม"มี ความชัดเจนและความเหมาะสม คําให/สั มภาษณ*ของกลุ"มนักการเมื องท/องถิ่น เปนหลักฐานเชิ งประจักษ* ที่ ช"วยให/เห็นภาพของความยากลําบากในการบริหารงานบุคคลในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นเปนอย"างดี ...การกระจายอํ า นาจเป= น เรื่ อ งหลอกลวง ท, อ งถิ่ น ไทยมี ฐ านะเป= น แค Local Administrative Organization ไมใช Local Government แม,แตอํานาจในการบรรจุ แตงตั้งข,าราชการของตัวเองยังไมมี กรม (กรมสงเสริมการปกครองท,องถิ่น) เขาเอาไปเปjด สอบเอง เขาบอกวา เขาคัดคนได,ดีมีคุณภาพและโปรงใสมากกวา ก็โกหกทั้งเพอีก ไมเห็นจะ ได, เ รื่องอะไร นี่ยั งไมรวมถึงการเปj ด ตํา แหนงบุ คลากรที่จํ า เป=น นะ พวกเราต, องเอาเข, า ที่ ประชุม ก.จังหวัด (คณะกรรมการข,าราชการท,องถิ่นจังหวัด) ประธาน ก.จังหวัด ก็คือ ผู,วา ราชการจั ง หวั ด กรรมการสวนมากก็ ข, า ราชการมหาดไทยที่ เ กษี ย ณอายุ ทั้ ง นั้ น (คํ า ให, สัมภาษณ< ของนายกเทศมนตรีในเขตพื้ นที่ จ.ขอนแกน ที่ให, ไว,เมื่ อวั น ที่ 14 มิ ถุน ายน 2556) นอกเหนือจากประเด็นเรื่องการกําหนดตําแหน"งและการเปfดสอบเพื่อบรรจุข/าราชการแล/ว คณะผู/วิจัย ยังพบอี กหนึ่ งป5 ญ หาสํ า คั ญ ที่องค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่น กํ าลั งประสบ คื อ การจั ด สรรทุ น การศึ กษาให/ แก" บุคลากรท/องถิ่น ในระดับบัณฑิตศึ กษา ซึ่งตลอดระยะเวลา 10 กว"าป9ที่ผ"า นมา กรมส"งเสริมการปกครอง ส"วนท/องถิ่นมีประกาศให/องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นสามารถมอบทุนการศึกษาให/แก"บุคลากรภายในองค*กร ของตนเองได/ แต"เมื่อต/นป9 พ.ศ. 2555 สํานักงานผู/ตรวจเงินแผ"นดินได/มีหนังสือถึงองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ในหลายพื้ น ที่ ให/ คื น เงิ น ทุ น การศึ ก ษาที่ ไ ด/ มอบให/ แ ก" บุ ค ลากรของตนเอง เนื่ อ งจากไม" มี “ระเบี ย บ” ของ กระทรวงมหาดไทยมารองรับ ในประเด็นนี้ ปลัดเทศบาลผู/หนึ่งในเขต จ.เชียงใหม" ได/ให/ข/อสังเกตไว/ว"า ...พอเราได,รับหนังสื อจาก สตง. มา เราก็ทําหนังสือไปถามท,องถิ่นอําเภอทันที แตก็ไมมี ประโยชน< เพราะคําตอบแรกที่ได,จากท,องถิ่นอําเภอ คือ ไมทราบเรื่อง ตอมาท,องถิ่นอําเภอ เขาก็บอกให,คืนเงิ น เทศบาลเราจะเรียกคืนเงินได,อยางไร เรื่องมันผานไปหลายปDแล,ว มี เจ,าหน,าที่หลายคนได,รับทุนเรียนปริญญาโทอยางถูกต,องตามกฎเกณฑ<ที่กรมวางไว, ตอนนี้ก็ มีเจ,าหน,าที่หลายคนที่ได,รับทุนเครียดจนทํางานทําการไมได, บางคนที่เขามีญาติเป=นทนายก็

-142-

ขูวาจะฟองศาลปกครอง ถ,าถูกเทศบาลบังคับให,คืนเงิน ผมลําบากใจมาก ฝWายหนึ่งก็ สตง. อีกฝWายก็คือ ลูกน,องที่รู,จักมักคุ,นกัน ทั้งๆที่เป=นความผิดพลาด ความไมรู,เรื่องระเบียบและข,อ กฎหมายของกรมฯ แตเทศบาลก็ ต, องมารั บ กรรม (คํ า ให, สั มภาษณ< ของปลั ด เทศบาลใน เขตพื้นที่ จ.เชียงใหม ที่ให,ไว,เมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม 2556) ไม"เพียงแต"ในเรื่องการบริหารทรัพยากรบุคคล องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไทยในป5จจุบันยังประสบ กับป5ญหาความคลุมเครือของบทบาทหน/าที่ในการให/บริการสาธารณะด/านต"างๆ โดยคณะผู/วิจัยพบว"ามีเพียง บทบาทหน/าที่ด/า นการศึกษาและการทํา นุบํารุงศิ ลปวัฒนธรรมเท" านั้นที่ผู/ ให/ข/อมู ลหลักมากกว"าร/ อยละ 50 ขึ้นไปเห็นว"ามีความเหมาะสมและชัดเจน ส"วนบทบาทหน/าที่ในด/านอื่นๆตามที่ปรากฏในตารางที่ 4.18 นั้น ผู/ให/ข/อมูล หลักมากกว"าร/อยละ 80 เห็นว" ายังไม"มีความชัดเจนและเหมาะสมเพี ยงพอ โดยเฉพาะในด/า น การพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน (ร/อยละ 97.7) ด/านการอนุรักษ*สิ่งแวดล/อม (ร/อยละ 95.1) ด/านโครงสร/างพื้นฐาน (ร/อยละ 97.6) และด/านการปƒองกันภัยพิบัติทางธรรมชาติ (ร/อยละ 95.5) สําหรับ ประเด็นเกี่ ยวกับ บทบาทหน/า ที่ขององค*กรปกครองส"ว นท/องถิ่นนั้น มีเกี่ ยวโยงกับประเด็ น ความสัมพันธ*ระหว"างองค*การบริหารส"วนจังหวัด เทศบาล และองค*การบริหารส"วนตําบล ผลการศึกษาพบว"า บทบาทหน/า ที่ ขององค* การบริ หารส" วนจั งหวั ด หรื อ อบจ. ยังไม" มีความชั ด เจนและเหมาะสม โดยร/อยละ 92.9 ของกลุ"มตัวอย"างเห็นว"าบทบาทหน/าที่ขององค*การบริหารส"วนจังหวัดยังจําเปนต/องได/รับการพัฒนา คณะผู/ วิ จั ย พบว" า ป5 ญ หาความไม" ชั ด เจนเกิ ด ขึ้ น กั บ กรณี เ ทศบาลและองค* ก ารบริ ห ารส" ว นตํ า บลเช" น กั น ซึ่งร/อยละ 89.1 ของผู/ให/ข/อมูลหลักมองว"าบทบาทของเทศบาลและองค*การบริหารส"วนตําบลในประเทศไทย ยังไม"มีความชัดเจนและไม"มีความเหมาะสมกับหลักความเปนอิ สระในการบริหารจัด การตนเองของชุมชน ท/องถิ่น ในการนี้ เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบทัศนคติของกลุ"มตัวอย"างต"อบทบาทหน/าที่ขององค*กรปกครอง ส"วนท/องถิ่นส"วนบน (อบจ.) และองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นส"วนล"าง (เทศบาล และ อบต.) แล/ว สามารถ อนุ ม านได/ ว" า การยุ บ หรื อ ยกเลิ ก องค* ก ารบริ ห ารส" ว นจั ง หวั ด ไม" ใ ช" ท างออกที่ ยั่ ง ยื น สํ า หรั บ ป5 ญ หา การปกครองไทยในป5จจุบัน ในทางตรงกันข/าม แนวทางการปฏิรูปประเทศไปสู"ความยั่งยืนทางด/านเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมนั้นจําเปนต/องตั้งอยู"บนการปรับบทบาทหน/าที่ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในแต"ละ ระดั บให/ มีความชัดเจนและเหมาะสมตามหลักความคุ/มค"า ทางเศรษฐศาสตร*และหลักความเปนอิ สระของ ชุมชนท/องถิ่น ซึ่งดังที่นายกเทศมนตรีในเขตพื้นที่ จ.ขอนแก"น ได/ให/ทรรศนะไว/ว"า ...ในแตละปDงบประมาณ อบจ. ได,รับการจัดสรรเงินงบประมาณสูงกวาท,องถิ่น แต อบจ. กลับไมมีพื้นที่รับผิดชอบหรือบทบาทหน,าที่ที่ชัดเจน ในทางกลับกัน เทศบาลได,เงินภาษีแบง และเงินอุดหนุนน,อยลงทุกปD บางปDก็เบิกจายช,ามาก แตภารกิจหน,าที่ของเรามีหลากหลาย

-143-

และสลั บ ซั บ ซ, อ น ป. ญ หาหลายอยางในพื้ น ที่ ก็ เ ป= น ป. ญ หาที่ เ กิ ด ขึ้ น ในวงกว, า งต, อ งมี การประสานงานกับเทศบาลและ อบต. ใกล,เคียงซึ่งการประสานงานในป.จจุบันก็ประสบ ป.ญหามาก เพราะเป=นการทํางานข,ามหนวยงาน ในตรงนี้ อบจ. มีหน,าที่โดยตรงในการเข,า มาชวยประสานงาน แตในป.จจุบันก็พบวา อบจ. ยังทํางานในด,านนี้ไมดีเทาที่ควร (คําให, สัมภาษณ<ของนายกเทศมนตรีในเขตพื้นที่ จ.ขอนแกน ที่ให,ไว,เมื่อวันที่ 14 มิถุนายน 2556) นอกจากนี้ คําให/สัมภาษณ*เชิงลึกของกลุ"มตัวอย"างยังสะท/อนให/เห็นถึงความซ้ําซ/อนกันของบทบาท หน/าที่ขององค*การบริหารส"วนจังหวัด เทศบาล และองค*การบริหารส"วนตําบล โดยเฉพาะในด/านการพัฒนา โครงสร/างพื้นฐานที่เ ปนถนนหนทางในเขตพื้นที่ชนบท กลุ"มตัวอย"างที่ดํารงตําแหน"งนายกองค*กรปกครอง ส"ว นท/ องถิ่ นในป5จ จุบั น ทุกคน (ร/ อยละ 100) ที่ ให/คณะผู/ วิจั ย สัมภาษณ*ในเชิ งลึ กมี ความเห็ นที่ ตรงกัน ว" า องค*การบริหารส"วนจังหวัดควรมีบทบาทหน/าที่ในการด/านการพัฒนาเส/นทางคมนาคมมากขึ้น ซึ่งเส/นทาง คมนาคมในที่นี้ครอบคลุมถึงรอยต"อระหว"างพื้นที่เทศบาลและองค*การบริหารส"วนตําบล ตลอดจนเส/นทาง คมนาคมสาธารณะ (Public Transportation) สํ า หรั บ บทบาทหน/ า ที่ ข ององค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ในด/ า นอื่ น ๆ กลุ" ม ตั ว อย" า งทั้ ง หมดที่ ใ ห/ คณะผู/ วิ จั ย ทํ า การสั มภาษณ* เ ชิ งลึ ก (ร/ อ ยละ 100) เห็ น พ/ องตรงกั น ว" า บทบาทหน/ า ที่ ด/ า นสาธารณสุ ข สวัสดิการ สังคม และการปƒองกันพิบัติภัยทางธรรมชาตินั้นยังมีความไม"ชัดเจนเพียงพอ จึงก"อให/เกิดป5ญหา ในการปฏิบัติหน/าที่ของบุคลากรในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น สําหรับบทบาทหน/าที่ทางด/านสาธารณสุขนั้น กลุ"มตัวอย"างได/สะท/อนข/ อกังวลเกี่ย วกับความซ้ํ าซ/อนกันระหว"างเนื้องานของหน"ว ยงานในสังกัดกระทรวง สาธารณสุขและเนื้องานขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นประเภทต"างๆ ในประเด็นดังกล"าว นายกเทศมนตรี ในเขตพื้ น ที่ จ.สงขลา และ จ.เชี ย งใหม" ได/ ตั้ ง ข/ อ สั ง เกตไว/ อ ย" า งน" า สนใจว" า หน" ว ยงานในสั ง กั ด กระทรวง สาธารณสุข อาทิเช"น สํานักงานสาธารณสุขจังหวัด สํานักงานสาธารณสุขอําเภอ และโรงพยาบาลในสังกัด กระทรวงสาธารณสุข เปนต/น ตลอดจนองค*การบริหารส"วนจังหวัด เทศบาล และองค*การบริหารส"วนตําบล ล/วนแล/ วแต"เ สนอโครงการส" งเสริมสุขภาพในรูป แบบที่ ซ้ํา ซ/อนกัน เพื่ อของบอุด หนุ นจากสํานั กงานกองทุ น หลักประกันสุขภาพแห"งชาติ (สปสช.) อันส"งผลให/องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นเกิดความวิตกกังวลว"าเม็ดเงิน งบประมาณสําหรับโครงการส"งเสริมสุขภาพของชุมชนท/องถิ่นจะมีสัดส"วนลดลงตามไปด/วย (คําให/สัมภาษณ* ของนายกเทศมนตรีในเขตพื้นที่ จ.ขอนแก"น วันที่ 20 มิถุนายน 2556 และนายกเทศมนตรีในเขตพื้นที่ จ.สงขลา วันที่ 19 พฤศจิกายน 2556) กลุ"มตัวอย"างในการสัมภาษณ*เ ชิงลึกจํานวนหนึ่ง (ร/อยละ 45) ได/ ให/ข/อมูลที่น"าสนใจในประเด็ น เกี่ ย วกั บ สถานะขององค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ไทยในป5 จ จุ บั น โดยเฉพาะในเรื่ อ งที่ ม าและกลไก การเบิ กจ" า ยเงิ น งบประมาณในด/ า นสวั ส ดิ ก ารสั งคมและการปƒ องกั น ภั ย พิ บั ติ ทางธรรมชาติ กลุ" มตั ว อย" า ง

-144-

เหล" า นี้ ตั้ ง ข/ อ สั ง เกตไว/ ว" า องค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น นั้ น เปนเพี ย งแค" “ทางผ" า น” ของเงิ น งบประมาณ ด/านสวั สดิการสังคมและการปƒองกันภั ยพิบัติทางธรรมชาติ การใช/จ"า ยเงิน งบประมาณทั้ งสองด/านจึ งไม"ได/ เปนไปเพื่ อ แก/ ไ ขป5 ญ หาของชุ ม ชนอย" า งแท/ จ ริ ง เนื่ อ งจากมี ร ะเบี ย บและนโยบายจากหน" ว ยงานภาครั ฐ ส" ว นกลางมาควบคุ ม การใช/ จ" า ยเงิ น โดยตรง จนทํ า ให/ อ งค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ไม" มี ค วามคล" อ งตั ว ใน การปฏิบัติหน/าที่ ปลัดเทศบาลแห"งหนึ่งในเขตพื้นที่ จ.ชลบุรี ได/ให/ทรรศนะในประเด็นนี้ไว/ว"า ...เนื่องจากบทบาทหน,า ที่ของท,องถิ่น ในเรื่องสาธารณสุขและการปองกันภั ยพิบัติยังไมมี ความชั ดเจน จึ งเป= นชองวางให,ห นวยงานภาครัฐ ทั้งในสวนกลางและสวนภู มิภ าคเข, ามา จัดแจงให,เราทุกอยาง แม,กระทั่งเรื่องเงินงบประมาณ นอกจากนี้ งานในบางเรื่องควรจะ เป=นหน,าที่รับผิดชอบของท,องถิ่นโดยตรง เชน การประกาศพื้นที่ภัยแล,ง ภัยหนาว และภัย น้ํ า ทวม เพราะท, อ งถิ่ น อยู ใกล, ชิ ด กั บ ป. ญ หามากที่ สุ ด และเพื่ อ ให, เ กิ ด ความคลองตั ว ใน การแก, ไ ขป. ญ หา ตอนนี้ เ ราจะทํ า อะไรต, องรอจั งหวั ด ซึ่ ง ก็ ต, องรอนโยบายจากกรุ งเทพ ฉะนั้น เราจึงควรปรับบทบาทหน,าที่ของท,องถิ่นให,สอดคล,องกับพื้นที่ของป.ญหา ถ,าเป= น ป.ญหาที่กระทบตอพื้นที่ในวงกว,าง เชน โรคติดตอ หรือ ภัยพิบัติทางธรรมชาติ ก็ควรให, อบจ. จั ด การไปเลย สวนที่ พื้น ที่ ที่ ได, รั บผลกระทบแคบลงมา เชน การสงเสริ ม สุ ข ภาพ การศึกษา ก็ให,เป=นงานของเทศบาล (คําให/สัมภาษณ*ของนายกเทศมนตรีในเขตพื้นที่ จ. ชลบุรี วันที่ 11 มีนาคม 2556) ผลการศึ กษาในส" ว นนี้ ชี้ ให/ เ ห็ น ถึ ง 2 ป5 ญ หาหลั กของกระบวนการกระจายอํ า นาจให/ แก" ชุ มชน ท/องถิ่น ในประเทศไทย คือ (1) ความไม"ชัดเจนของบทบาทของหน"วยงานภาครัฐส"วนกลางและส"วนภูมิภาค ในการกํ า กั บ ดู แ ลองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น และ (2) ความซ้ํ า ซ/ อ นกั น ของบทบาทหน/ า ที่ ข อง หน" ว ยงานภาครั ฐ ส" ว นกลาง ส" ว นภู มิ ภ าค และองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น คณะผู/ วิ จั ย พบว" า การแก/ ไ ข ป5ญหาทั้งสองอย"างถูกต/องและยั่งยืน คือ การปฏิรูปโครงสร/างการบริหารราชการส"วนท/องถิ่นอย"างจริงจั ง โดยเน/ นไปที่การกํ าหนดบทบาทหน/ าที่ ของหน"ว ยงานภาครั ฐส" ว นกลาง ส"ว นภู มิภาค และองค* กรปกครอง ส"วนท/องถิ่นแต"ละประเภทให/มีความชัดเจนมากกว"าที่เปนอยู"ในป5จจุบัน กลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารในทรรศนะของขาราชการการเมืองทองถิ่น ดังที่กล"าวมาแล/วในบทที่ 2 โครงสร/างภายในขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไทยในป5จจุบันเปน ระบบแบบนายกเทศมนตรีเข/มแข็ง (Strong Mayor Form of Government) โดยนายกเทศมนตรีมีที่มา จากการเลื อ กตั้ ง โดยตรงของประชาชน และมี ส ภาท/ อ งถิ่ น ทํ า หน/ า ที่ ต รวจสอบถ" ว งดุ ล การทํ า งานของ ฝ{ายบริหารท/องถิ่น โครงสร/างดังกล"าวเปนเพียงโครงสร/างที่เปนทางการ (Formal Structure) แต"อย"างไร ก็ตามในบริบทการเมืองการปกครองของประเทศไทย โครงสร/างที่ไม"เปนทางการ (Informal Structure)

-145-

หรือ พฤติกรรมจริงของบุคลากรท/องถิ่น (Administrative Behavior) อาจจะไม"เปนไปตามกรอบอํานาจ และโครงสร/างการบริหารที่เปนทางการ แผนงานวิจัยจึงต/องการทราบรูปแบบพฤติกรรมจริงของบุคลากรใน องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ณ ป5จจุบัน เพื่อประกอบเปนข/อมูลสําหรับการจัดทําแนวทางการพัฒนาระบบ ธรรมาภิ บ าลภายในองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ไทยต" อ ไป ในส" ว นนี้ กลุ" ม ผู/ ใ ห/ ข/ อ มู ล หลั ก แบ" ง ออกได/ เปน 2 ประเภท คือ กลุ"มนายกและผู/บริหารในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น และกลุ"มข/าราชการประจําใน องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ผลการศึ ก ษาทั ศ นคติ ข องนายกและผู/ บ ริ ห ารในองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ต" อ กลไกการแสดง ความรับผิดชอบรูปแบบต"างๆ (ตารางที่ 4.19) แสดงให/เห็นว"า ร/อยละ 86.4 ของนายกและผู/บริหารในองค*กร ปกครองส"ว นท/ องถิ่ นเห็ นว" า กลไกการแสดงความรั บ ผิด ชอบต" อสภาท/องถิ่ นนั้ น ไม" มีความสํา คั ญซึ่ งค/า นกั บ หลักการตรวจสอบถ"วงดุลอํานาจตามระบอบประชาธิปไตย คณะผู/วิจัยได/ทําการสัมภาษณ*ข/าราชการประจํา ในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นเพื่อเปนการขยายผลจากผลการสํารวจทัศนคติดังกล"าว โดยกลุ"มตัวอย"างที่เปน ข/า ราชการประจํ าส" ว นใหญ" (ร/ อยละ 75) ได/ ส ะท/อนสภาพการณ* จ ริงของการเมื องท/องถิ่ น ในป5 จ จุ บั น ที่ ฝ{ายบริหารท/องถิ่นมักส"งบุคคลในสังกัดกลุ"มก/อนการเมืองของตนลงรับสมัครเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาท/องถิ่น เพื่อให/เกิดความสะดวกรวดเร็วในการอนุมัติร"างเทศบัญญัติและเทศบัญญัติต"างๆ นอกเหนือไปจากความสัมพันธ*ระหว"างฝ{ายบริหารและฝ{ายสภา ร/อยละ 42.4 ของฝ{ายบริหารท/องถิ่น มองว"ากลไกการแสดงความรับผิดชอบต"อข/อกฎหมายและระเบียบทางราชการไม"มีความสําคัญในการปฏิบัติ หน/าที่ในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น จากการสัมภาษณ*กลุ"มตัวอย"างฝ{ายบริหารท/องถิ่นในประเด็นดังกล"าว ชี้ให/เห็นว"า ข/าราชการประจําในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นมีหน/าที่หลักในการตรวจสอบความถูกต/องของ นโยบายและแนวปฏิ บั ติ ต" า งๆของฝ{ า ยบริ ห ารว" า เปนไปตามระเบี ย บกฎเกณฑ* ข องทางราชการหรื อ ไม" ฝ{ายบริหารนั้นมีหน/าที่หลักในการปฏิบัติหน/าที่เพื่อตอบสนองความต/องการต"อประชาชน ข/อค/นพบดังกล"าวสอดคล/องกับผลการสํารวจทัศนคติในตารางที่ 4.19 ที่แสดงให/เห็นว"า ฝ{ายบริหาร ท/องถิ่นให/ความสําคัญกับภาคประชาชนในระดับที่สูง (ร/อยละ 80.3) ซึ่งเปนผลการศึกษาที่น"าสนใจเนื่องจาก ตามครรลองประชาธิ ป ไตย สมาชิ ก สภาท/ อ งถิ่ น นั้ น ได/ รั บ การเลื อ กตั้ ง ให/ ไ ปทํ า หน/ า ที่ เ ปนตั ว แทนของ ภาคประชาชน แต" จ ากผลการศึ ก ษาในแผนงานวิ จั ย นี้ ชี้ ใ ห/ เ ห็ น ว" า ฝ{ า ยบริ ห ารเลื อ กที่ จ ะตอบสนองต" อ ความต/ อ งการของภาคประชาชนโดยตรง มากกว" า ที่ จ ะกระทํ า โดยทางอ/ อ มผ" า นกลไกของสภาท/ อ งถิ่ น อี ก หนึ่ ง ข/ อ สั ง เกตที่ สํ า คั ญ คื อ ฝ{ า ยบริ ห ารในองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ให/ ค วามสํ า คั ญ กั บ กลไก การแสดงความรั บ ผิ ด ชอบต" อ ผู/ ว" า ราชการจั งหวั ด และนายอํ า เภอในฐานะตั ว แทนของหน" ว ยงานภาครั ฐ ส"ว นกลางที่ทํา หน/ า ที่ กํากั บ ดู แลองค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ตามพระราชบั ญ ญั ติกํา หนดแผนและขั้ น ตอน การกระจายอํานาจให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น พ.ศ. 2542 (ร/อยละ 84.8) ความสําคัญของกลไก

-146-

การแสดงความรับผิดชอบนี้อยู"ในระดับที่สูงเท"ากับกลไกการแสดงความรับผิดชอบต"อภาคประชาชน (ร/อยละ 80.3) สะท/อนให/เห็นถึงอิทธิพลของหน"วยงานราชการส"วนภูมิภาคที่ยังคงมีต"อพลวัติของการเมืองการปกครอง ท/องถิ่นไทย ตารางที่ 4.19 ร/ อ ยละของนายกและผู/ บ ริ ห ารในองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ที่ ม องว" า กลไก แสดงความรั บ ผิ ด ชอบไมมี ค วามสํา คั ญ (n = 66) 1 ประเภทของกลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหาร ความรับผิดชอบต"อสภาท/องถิ่น ความรับผิดชอบต"อข/อกฎหมายและกฎระเบียบทางราชการ ความรับผิดชอบต"อภาคประชาชน ความรับผิดชอบต"อนายกองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น2 ความรับผิดชอบต"อนโยบายของผู/ว"าราชการจังหวัดและนายอําเภอ

รอยละ 57 (86.4%) 28 (42.4%) 13 (19.7%) 6 (9.1%) 10 (15.2%)

หมายเหตุ: 1. ในแบบสํารวจความคิดเห็น (ภาคผนวก ก) ระดับความสําคัญแบ"งเปน 4 ระดับ คือ 0 (ไม"มี ความสําคัญ) 1 (มีความสําคัญน/อย) 2 (มีความสําคัญปานกลาง) และ 3 (มีความสําคัญมาก) สําหรับการวิเคราะห*ข/อมูลที่ไ ด/ คณะผู/วิจัยนําเอาระดับความสําคัญที่ 0-2 รวมกันและ ให/ชื่อใหม"เปน “ไม"มีความสําคัญ” 2. เปนการวิเคราะห*เฉพาะผู/บริหารท/องถิ่นที่เปนรองนายกในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ได/แก" รองนายกองค*การบริหารส"วนจังหวัด รองนายกเทศมนตรี รองนายกองค*การบริหารส"วนตําบล

ในขณะที่ ฝ{ า ยบริ ห ารท/ องถิ่ น ส" ว นใหญ" ไม" เ ห็ น ความสํ า คั ญ ของกลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบต" อ สภาท/ องถิ่ น สมาชิ ก สภาท/ องถิ่ น ที่ เ ปนผู/ ใ ห/ ข/อมู ล หลั กในแผนงานวิ จั ย นี้ ก ลั บไม" ป รากฏรู ป แบบพฤติ กรรม (Behavioral Pattern) ที่ชัดเจนว"ากลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารด/านใดมีความสําคัญหรือ ไม"สําคัญ (ภาพที่ 4.20) ทั้งนี้ ประเด็นที่น"าสนใจของกลุ"มตัวอย"างที่เปนสมาชิกสภาท/องถิ่น คือ มีสมาชิกสภา ท/องถิ่นในสัดส"วนที่สูงถึงร/อยละ 67.3 ที่มองว"าการแสดงความรับผิดชอบต"อภาคประชาชนไม"มีความสําคัญ จึ ง ทํ า ให/ เ กิ ด ข/ อ สงสั ย ในบทบาทหน/ า ที่ ข องสมาชิ ก สภาท/ อ งถิ่ น ว" า ปฏิ บั ติ ห น/ า ที่ เ พื่ อ ผลประโยชน* ข องใคร เนื่ อ งจากบุ ค ลากรประเภทนี้ มี ที่ ม าจากการเลื อ กตั้ งของประชาชน นอกจากนี้ คณะผู/ วิ จั ย ยั ง พบด/ ว ยว" า ร/อยละ 58.2 ของสมาชิกสภาท/องถิ่นไม"เห็นความสําคัญของการแสดงความรับผิดชอบต"อหน"วยงานราชการ ส"วนภูมิภาค และร/อยละ 50.9 ไม"เห็นความสําคัญของความรับผิดชอบต"อฝ{ายบริหารขององค*กรปกครอง ส"วนท/องถิ่น สําหรับข/อกฎหมายและระเบียบทางราชการนั้น ร/อยละ 54.5 ของสมาชิกสภาท/องถิ่นที่เปน กลุ" มตั ว อย" า งเห็ น ว" า เปนกลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบเชิ ง บริ ห ารที่ มี ความสํ า คั ญ ซึ่ ง ถื อ ว" า เปนกลไกที่ สมาชิกสภาท/องถิ่นให/ความสําคัญมากที่สุด

-147-

ตารางที่ 4.20 ร/ อ ยละของสมาชิ ก สภาท/ อ งถิ่ น ที่ ม องว" า กลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบ เชิ ง บริ ห ารไมมี ค วามสํา คั ญ (n = 55) ประเภทของกลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหาร ความรับผิดชอบต"อภาคประชาชน ความรับผิดชอบต"อนโยบายของผู/ว"าราชการจังหวัดและนายอําเภอ ความรับผิดชอบต"อนฝ{ายบริหารขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ความรับผิดชอบต"อข/อกฎหมายและกฎระเบียบทางราชการ

รอยละ 37 (67.3%) 32 (58.2%) 28 (50.9%) 25 (45.5%)

หมายเหตุ: ในแบบสํารวจความคิดเห็น (ภาคผนวก ก) ระดับความสําคัญแบ"งเปน 4 ระดับ คือ 0 (ไม"มี ความสําคัญ) 1 (มีความสําคัญน/อย) 2 (มีความสําคัญปานกลาง) และ 3 (มีความสําคัญมาก) สําหรับ การวิเคราะห*ข/อมูลที่ไ ด/ คณะผู/วิจัยนําเอาระดับความสําคัญที่ 0-2 รวมกันและให/ชื่อใหม"เปน “ไม"มี ความสําคัญ”

ผลการศึกษาในส"วนนี้สะท/อนให/เห็นถึงกลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารในองค*กรปกครอง ส"วนท/องถิ่นที่มีพัฒนาการไปเปนระบอบประชาธิปไตยทางตรงมากขึ้น ฝ{ายบริหารซึ่งมีที่มาจากการเลือกตั้ง โดยตรงโดยประชาชนแสดงความรั บ ผิ ด ชอบในเชิ ง บริ ห ารโดยตรงต" อประชาชนซึ่ งทํ าให/ ก ลไกการแสดง ความรั บ ผิ ด ชอบต" อ สภาท/ อ งถิ่ น มี ค วามสํ า คั ญ ลดน/ อ ยลงไปโดยปริ ย าย ส" ว นสมาชิ ก สภาท/ อ งถิ่ น ก็ มิ ไ ด/ มี การแสดงความรับผิดชอบต"อฝ{ายบริหารท/องถิ่นและต"อภาคประชาชนที่เด"นชัด ซึ่งสอดคล/องกับผลการศึกษา ตามวัตถุประสงค*การวิจัยย"อยข/อที่ 1 อย"างไรก็ตาม สิ่งหนึ่งที่ผลการศึกษาในส"วนนี้สะท/อนให/เห็นเกี่ยวกับ พัฒนาการขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นไทย คือ อิทธิพลของหน"วยงานราชการส"วนกลางและส"วนภูมิภาคที่ ยังคงมี ต"อการบริ หารจั ดการตนเองของชุ มชนท/องถิ่ น แม/ ว"าประเทศไทยจะมี การกระจายอํา นาจมาเกือบ 2 ทศวรรษแล/วก็ตาม กลไกการแสดงความรับผิดชอบในเชิงบริหารของขาราชการประจําในองคกรปกครองสAวนทองถิ่น ข/ า ราชการประจํ าในองค* ก รปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ได/ แ ก" ปลั ด รองปลั ด และเจ/ า หน/ า ที่ ในองค* ก ร ปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น มี ค วามสํ า คั ญ อย" า งยิ่ ง ต" อ ระบบการเมื อ งการปกครองในระบอบประชาธิ ป ไตย เนื่ อ งจากเปนฟ5 น เฟ– อ งสํ า คั ญ ของระบบบริ ก ารสาธารณะที่ ส" ง ผลกระทบโดยตรงต" อ คุ ณ ภาพชี วิ ต ของ ประชาชน ในแผนงานวิ จั ย นี้ กลุ" มตั ว อย" า งข/ า ราชการประจํ าในองค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น แบ"งออกเปน กลุ" ม ข/ า ราชการประจํ า ที่ ดํ า รงตํ า แหน" ง บริ ห าร และกลุ" ม ข/ า ราชการในระดั บ ปฏิ บั ติ ก าร โดยคณะผู/ วิ จั ย ต/ องการทราบว" า กลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบในเชิ งบริ ห ารกลไกใดบ/ า งที่ มีค วามสํ า คั ญ ต" อการปฏิ บั ติ หน/าที่ของข/าราชการท/องถิ่นในยุคสมัยที่การกระจายอํานาจเปนหัวใจหลักของการปฏิรูปภาครัฐไทย

-148-

ตารางที่ 4.21 ร/ อ ยละของข/ า ราชการในสั ง กั ด องค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ที่ ม องว" า กลไกแสดง ความรั บ ผิ ด ชอบเชิ ง บริ ห ารไมมี ค วามสํา คั ญ (n = 74) 1 ประเภทของ กลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหาร ความรับผิดชอบต"อสภาท/องถิ่น ความรับผิดชอบต"อภาคประชาชน ความรับผิดชอบต"อข/อกฎหมายและกฎระเบียบทางราชการ ความรับผิดชอบต"อนโยบายของผู/ว"าราชการจังหวัดและนายอําเภอ ความรับผิดชอบต"อฝ{ายบริหารขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น

ประเภทของ ขาราชการ ผู,บริหาร ระดับปฏิบัติการ ผู,บริหาร ระดับปฏิบัติการ ผู,บริหาร ระดับปฏิบัติการ ผู,บริหาร ระดับปฏิบัติการ ผู,บริหาร ระดับปฏิบัติการ

รอยละ2 27 (77.1%) 34 (87.2%) 23 (65.7%) 19 (48.7%) 5 (14.3%) 11 (28.2%) 9 (25.7%) 11 (28.2%) 5 (14.3%) 14 (35.9%)

หมายเหตุ :

1. จํา นวนผู/ใ ห/ ข/ อ มูล หลั ก แบ"ง เปนข/า ราชการท/ อ งถิ่ น ที่ ดํ ารงตํ า แหน" ง ปลั ดและรองปลั ด ในองค* ก ร ปกครองส"วนท/อ งถิ่น (N = 35) และข/าราชการระดับปฏิบัติการในองค* กรปกครองส"ว นท/องถิ่ น (N = 39) 2. ในแบบสํ า รวจความคิ ด เห็ น (ภาคผนวก ก) ระดั บ ความสํ า คั ญ แบ" ง เปน 4 ระดั บ คื อ 0 (ไม" มี ความสําคัญ) 1 (มีความสําคัญน/อย) 2 (มีความสําคัญปานกลาง) และ 3 (มีความสําคัญมาก) สํ า หรั บ การวิ เ คราะห* ข/ อ มู ล ที่ ไ ด/ คณะผู/ วิ จั ย นํ า เอาระดั บ ความสํ า คั ญ ที่ 0-2 รวมกั น และให/ ชื่ อ ใหม"เปน “ไม"มีความสําคัญ”

จากตารางที่ 4.21 แสดงให/เห็นว"า ข/าราชการประจําในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ทั้งผู/บริหาร (ร/อยละ 77.1) และเจ/าหน/าที่ระดับปฏิบัติการ (ร/อยละ 87.2) ต"างเห็นว"าการแสดงความรับผิดชอบต"อ สภาท/ องถิ่ นไม" มีความสํ าคัญ ซึ่งผลการวิเ คราะห*ข/อมูล ในส" วนที่ ผ"านมา กอปรกับผลการวิเ คราะห*ทัศนคติ ของข/ า ราชการท/ อ งถิ่ น แสดงให/ เ ห็ น ถึ ง ป5 ญ หาของสภาท/ อ งถิ่ น ในฐานะสถาบั น ที่ ต/ อ งทํ า หน/ า ที่ ต รวจสอบ ถ"วงดุลฝ{ายบริหารและฝ{ายข/าราชการประจํา แต"ในทางปฏิบัติแล/ว สมาชิกสภาท/องถิ่นในการศึกษาครั้งนี้ ไม"ได/แสดงให/เห็นอย"างชัดเจนว"าพวกเขาได/ปฏิบัติหน/าที่อย"างเต็มที่ สําหรับกลไกการแสดงความรับผิดชอบต"อภาคประชาชนซึ่งหมายถึงการตอบสนองต"อความต/องการ ของประชาชนในชุมชนท/องถิ่น คณะผู/วิจั ยพบว"าร/อยละ 65.7 ของข/าราชการที่ดํารงตําแหน"งบริหารใน

-149-

องค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น เห็ น ว" า ความต/ องการของประชาชนไม" มีความสํ า คั ญ ซึ่ ง เปนสั ด ส" ว นที่ สู งกว" า ข/าราชการในระดับปฏิบัติการ (ร/อยละ 48.7) ข/าราชการประจําในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นทั้ง 2 ประเภท โดยส"วนมากเห็นว"ากลไกการแสดง ความรั บผิ ด ชอบต"อข/ อกฎหมายและกฎระเบีย บทางราชการ ความรั บผิ ด ชอบต"อผู/ ว"า ราชการจั งหวั ดและ นายอําเภอ ตลอดจนความรับผิดชอบต"อฝ{ายบริหารในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น มีความสําคัญต"อการปฏิบัติ หน/าที่ในการให/บริการประชาชน โดยข/าราชการที่เปนผู/บริหารในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นมองว"ากลไก การแสดงความรั บ ผิด ชอบเชิงกฎหมาย (ร/ อยละ 85.7) และกลไกการแสดงความรับ ผิด ชอบทางการเมื อง (ร/อยละ 85.7) มีความสําคัญ ในทํานองเดียวกันกับข/าราชการฝ{ายการเมืองในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ข/าราชการประจํา (ทั้งฝ{ายบริหารและฝ{ายปฏิบัติการ) ต"างให/ความสําคัญกับกลไกการแสดงความรับผิดชอบ ต"อผู/ว" า ราชการจังหวัด และนายอํา เภอ โดยมีเ พี ยงร/ อยละ 25.7 ของข/า ราชการประจํา ที่ ดํา รงตํ า แหน" ง ผู/บริหาร และร/อยละ 28.2 ของข/าราชการระดับปฏิบัติการเท"านั้นที่มองว"าการตอบสนองต"อนโยบายของ ผู/ว"าราชการจังหวัดและนายอําเภอเปนเรื่องที่ไม"มีความสําคัญ การกระจายอํา นาจตA อ การเสริ ม สรางกลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบในทองถิ่ น นับตั้งแต"มีการประกาศใช/พระราชบัญญัติองค*การบริหารส"วนตําบล พ.ศ. 2538 เปนต/นมา รูปแบบ และโครงสร/า งการปกครองท/องถิ่น ในหลากหลายประเทศได/ รับการถอดบทเรี ยนและนํ ามาประยุกต* ใช/ใน การกําหนดรูปแบบและโครงสร/างขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในประเทศไทย ในป5จจุบัน องค*การบริหาร ส"วนจังหวัด เทศบาล และองค*การบริหารส"วนตําบลล/วนแล/วแต"มีรูปแบบและโครงสร/างแบบนายกเทศมนตรี หรือ นายกองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นเข/มแข็ง ซึ่งตามโครงสร/างนี้ประมุขฝ{ายบริหาร (นายกองค*การบริหาร ส"วนจังหวัด นายกเทศมนตรี และนายกองค*การบริหารส"วนตําบล) มาจากการเลือกตั้งโดยตรง เฉกเช"นเดียว กับสมาชิกสภาท/องถิ่น ในส" ว นย" อยของแผนงานวิ จั ย นี้ ได/ ชี้ ให/ เ ห็ น ว" า กลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบต" อสภาท/ องถิ่ น เปน ป5ญ หาสํา คัญ สํ าหรับ การปฏิ บัติ หน/ าที่ ของบุคลากรในองค* กรปกครองส" วนท/องถิ่ น โดยกลุ" มตั ว อย" างที่เ ปน นายกองค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น คณะผู/ บ ริ ห ารฝ{ า ยการเมื อ ง และข/ า ราชการประจํ า ต" า งมองว" า กลไก ของสภาท/องถิ่นไม"มีความสําคัญ ผลการศึกษาดังกล"าวสะท/อนให/เห็นว"ากระบวนการกระจายอํานาจให/แก" องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นตลอดช"วงระยะเวลาที่ผ"านมาไม"ได/ทําให/การแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารใน องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นมีความเข/มแข็ง หรือแม/กระทั่งทําให/สภาท/องถิ่นกลายเปนห/องทดลองของระบอบ ประชาธิปไตยให/แก"ประชาชน ในทางกลับกัน การกระจายอํานาจกลับทําให/หน"วยงานภาครัฐส"วนภูมิภาคมี อํานาจมากยิ่งขึ้นทั้งในเชิงโครงสร/างอย"างเปนทางการที่หน"วยงานเหล"านี้ได/รับมอบอํานาจให/เปนผู/กํากับดูแล ท/ อ งถิ่ น และในเชิ ง พฤติ นั ย ที่ นั ก การเมื อ งและข/ า ราชการท/ อ งถิ่ น ต" า งให/ ค วามสํ า คั ญ กั บ การแสดง

-150-

ความรั บ ผิ ด ชอบต" อ หน" ว ยงานส" ว นภู มิ ภ าค มากกว" า หรื อ เท" า กั บ ความสํ า คั ญ ของการตอบสนองต" อ ภาค ประชาชนและสมาชิกสภาท/องถิ่นซึ่งถือเปนตัวแทนภาคประชาชน นอกจากนี้ ผลการศึ กษายั งชี้ ให/เ ห็ น ถึงทั ศนคติ ของบุ คลากรในองค* กรปกครองส"ว นท/องถิ่ นที่ มีต" อ นโยบายรั ฐ บาล บทบาทในการกํ า กั บ ดู แ ลท/ อ งถิ่ น ของหน" ว ยงานภาครั ฐ ส" ว นกลางและส" ว นภู มิ ภ าค (กระทรวงมหาดไทย) และบทบาทหน/าที่ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นแต"ละประเภท โดยพบว"านโยบาย รั ฐ บาลและบทบาทของกระทรวงมหาดไทยนั้ น ยั งไม" มีความชั ด เจนในการเสริ มสร/ า งความเข/ มแข็ งให/ แ ก" ชุมชนท/องถิ่นอย"างแท/จริง ซึ่งพบว"าองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในประเทศไทยยังคงมีบทบาทหน/าที่ที่จํากัด และมีความเปนอิสระในการบริหารจัดการกิจการภายในองค*กรและชุมชนตนเองอยู"ค"อนข/างต่ํา โดยเฉพาะ อย"างยิ่งในด/านการบริหารทรัพยากรบุคคลนั้นยังคงถูกครอบงําโดยหน"วยงานภาครัฐส"วนกลางและส"วนภูมิภาค บทบาทหน/าที่ขององค*การบริหารส"วนจังหวัด เทศบาล และองค*การบริหารส"วนตําบลนั้นก็ยังไม"มี ความชั ด เจนทั้ ง ในเชิ ง เนื้ อ งานและในเชิ ง พื้ น ที่ ก" อ ให/ เ กิ ด ความยากลํ า บากในการทํ า งานร" ว มมื อ กั น เปน เครือข"ายเพื่อแก/ไขป5ญหาที่มีผลกระทบเปนวงกว/าง อาทิเช"น การเชื่อมโยงเส/นทางคมนาคม การปƒองกันและ ควบคุมโรคติดต"อ และการแก/ไขป5ญหาที่เกิดจากพิบัติภัยต"างๆ เปนต/น ดังนั้น แผนที่ความสําเร็จ (Road Map) ของกระบวนการกระจายอํานาจให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในประเทศไทยในระยะต"อไปจึงจําเปนต/อง เริ่มต/นจากการปรับปรุงบทบาทหน/าที่ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นแต"ละประเภทให/มีความชัดเจน และ ถูกต/องตามหลั กเศรษฐศาสตรสาธารณะที่ พิจ ารณาการใช/ สอยทรัพยากรภาครั ฐ ทั้งในเชิ งความคุ/ มค" าทาง เทคนิคและในเชิงการยอมรับทางการเมืองของภาคประชาชน

การปฏิรูปการปกครองทองถิ่นและการกระจายอํานาจในประเทศไทย หั ว ใจของแนวคิ ด การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะในโลกแห" ง อนาคต คื อ การกระจายอํ า นาจใน การตัดสินใจและการให/บริการสาธารณะโดยชุมชนท/องถิ่น (Barnett, 1997) โดยเฉพาะอย"างยิ่งการกระจาย อํานาจในการบริหารจัดการดูแลงานที่เกี่ยวข/องกับ การพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนในชุมชนท/องถิ่ น อั น ได/ แ ก" งานด/ า นการศึ ก ษา สาธารณสุ ข และ การพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุ ม ชน ทั้ ง นี้ นั ก วิ ช าการทางด/ า น รัฐศาสตร*และรัฐประศาสนศาสตร*ต"างมีความเห็นที่สอดคล/องกันว"า การปกครองท/องถิ่นคือป5จจัยที่สําคัญที่ ช" ว ยเสริ ม สร/ า งความเข/ ม แข็ ง ให/ กั บ ระบบการเมื องการปกครองแบบประชาธิ ป ไตย เนื่ อ งจากเปนระบบ การปกครองในระดั บ ที่ อ ยู" ใ กล/ ชิ ด กั บ ประชาชนมากที่ สุ ด และเปf ด โอกาสให/ ป ระชาชนได/ มี ส" ว นร" ว มทาง การเมืองได/อย"างหลากหลายรูปแบบ ทั้งการใช/สิทธิเลือกตั้งตามหลักการปกครองประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative Democracy) และการเจรจาปรึ กษาหารือเพื่ อหาทางออกร" ว มกั น (Deliberative Democracy) นอกจากนี้ในเชิงเศรษฐศาสตรสาธารณะ การปกครองท/องถิ่นยังได/รับการยอมรับโดยทั่วไปว"า เปนกลวิ ธี ที่ช" ว ยเพิ่ ม ประสิ ทธิ ภ าพและประสิ ท ธิ ผ ลในการกระจายทรั พยากรระหว" า งกลุ" ม ต" า งๆในสั ง คม

-151-

(Collins, 1998) เนื่องจากในป5จจุบันความต/องการสินค/าและบริการสาธารณะนั้นมีความหลากหลายมาก ยิ่ ง ขึ้ น ตามความหลากหลายของกลุ" ม ประชากรต" า งๆในสั ง คม วิ ธี ก ารจั ด สรรทรั พ ยากรภาครั ฐ ที่มีประสิทธิภาพในเชิงเศรษฐศาสตร*มากที่สุด ก็คือ การกระจายอํานาจการตัดสินใจให/ชุมชนท/องถิ่นซึ่งเปน หน"วยการปกครองในระดับที่ใกล/ชิดกับประชาชนมากที่สุดเปนผู/กําหนดแนวทางการใช/สอยทรัพยากร อย"างไรก็ ตาม สํา หรับ การปกครองท/องถิ่นในประเทศไทย หากจะเปรียบเทีย บกับ พัฒนาการของ เด็กก็คงเปรียบได/กับเด็กวัยแบเบาะที่กําลังหัดคลานและเดิน เนื่องจากตลอดระยะเวลาร/อยกว"าป9ที่ผ"านมา หน"วยงานภาครัฐส"วนกลางไม"ได/มีนโยบายที่สนับสนุนส"งเสริมการปกครองท/องถิ่น ในทางกลับกันส"วนกลาง กลับใช/แนวคิดการปกครองแบบรวมศูนย*อํานาจ (Administrative Centralization) ในการขับเคลื่อน นโยบายพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ จนก"อให/เกิดความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจ ป5ญหาทางสังคม และท/ า ยที่ สุ ด ก็ ก" อ ให/ เ กิ ด ความขั ด แย/ ง รุ น แรงในหมู" ป ระชาชน แม/ ว" า หลั ก การมี ส" ว นร" ว มของประชาชน (Popular Participation) และหลักความเปนอิ สระในการปกครองตนเอง (Local Administrative Autonomy) จะได/รับการรับรองในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 แต"ก็พบว"าการปกครองท/องถิ่น ในประเทศไทยก็ยังไม"เปนไปตามเจตนารมณ*ของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะการที่องค*กรปกครอง ส"วนท/องถิ่นทั้ง 3 รูปแบบ คือ องค*การบริหารส"วนจังหวัด เทศบาล และองค*การบริหารส"วนตําบลยังคง ตกอยู"ภายใต/การควบคุมของหน"วยงานราชการส"วนกลางอย"างเข/มงวด ตลอดจนการถ"ายโอนงบประมาณ ลงไปที่ท/องถิ่นก็ยังไม"เปนไปตามเปƒาหมายที่กฎหมายกําหนดไว/ นอกจากนี้ นั ก วิ ช าการและผู/ ป ฏิ บั ติ ง านในองค* ก รภาครั ฐ หลายองค* ก รยั ง ได/ แ สดงความกั ง วล ว"า ประชาชนอาจจะยังไม"พร/อมที่จะปกครองตนเอง เนื่องจากยังขาดความรู/ความเข/าใจในหน/าที่ของพลเมือง ในระบอบประชาธิปไตย กล"าวคือ ยังไม"เห็นว"าตนเองก็คือส"วนสําคัญของกระบวนการตัดสินใจนโยบายและ แก/ ไขป5 ญ หาสาธารณะในชุ มชนท/องถิ่ นของตนเอง ทั้ งนี้ การบริห ารกิ จ การสาธารณะในท/ องถิ่ นจะบังเกิ ด ผลสัมฤทธิ์ก็ต"อเมื่อประชาชนทุกภาคส"วนในชุมชนท/องถิ่นไม"ว"าจะเปนผู/บริหารที่เปนนักการเมือง ข/าราชการ ประจําในท/องถิ่น และประชาชนเข/าใจในบทบาทหน/าที่ ขององค*กรปกครองท/องถิ่น ตลอดจนตระหนักว" า ทุกคนล/ว นเปนเจ/ า ของทรั พยากรในองค* กรปกครองส" วนท/ องถิ่น และมีห น/ า ที่ สํา คั ญในการเสนอนโยบาย/ โครงการ และติดตามประเมินผลการดําเนินงานของท/องถิ่น เนื่องจากกระบวนการปฏิรูปการบริหารท/องถิ่นในประเทศไทยยังอยู"ในระยะเริ่มต/น ระยะเวลา 15 ป9 นับตั้งแต"การประกาศใช/รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได/สะท/อนทั้งความท/าทายและโอกาสในการพัฒนาการของ การปกครองท/องถิ่น แผนงานวิจัยนี้มีวัตถุประสงค*หลักคือ เพื่อวิเคราะห*ผลสัมฤทธิ์ของการปฏิรูปการปกครอง ท/องถิ่นตามแนวทางการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม" (New Public Affairs Managment) ได/แก" หลักการมี ส"วนร"วมของประชาชน และหลักความเปนอิสระในการปกครองตนเองของประชาชน ซึ่งได/รั บ การการันตีในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ โดยคณะผู/วิจัยได/เสนอกรอบแนวคิดซึ่งแยกแยะ “กระบวนการกระจาย

-152-

อํานาจ” ออกเปน 3 มิติ ตามหลักทฤษฎีกระจายอํานาจ (Decentralization Theory) คือ มิติการบริหาร (Administrative Dimension) มิติการเมือง (Political Dimension) และมิติ ทางการคลัง (Fiscal Dimension) โดยมิ ติ ทั้งสามนั้ น ถู กเชื่ อมโยงด/ ว ยหลั กการมี ส" ว นร" ว มของประชาชนและความเปนอิ ส ระใน การปกครองตนเองของชุมชน ซึ่งเปนไปตามทรรศนะของ Cheema และ Rondinelli ที่ว"า “กระบวนการ กระจายอํ า นาจไม" ได/ ห มายถึ งกระบวนการถ" า ยโอนอํ า นาจในการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะจากหน" ว ยงาน ภาครัฐ ส"ว นกลางสู" หน" วยงานภาครัฐ ในระดับ ท/องถิ่ นเพี ยงอย" างเดี ยว แต"ห มายถึ งการปฏิ รูป ความสัมพัน ธ< ระหวางภาครัฐและภาคประชาชนในทุกมิติ” ผลการศึกษาจากแผนงานวิจัย นี้ ชี้ให/เ ห็นว"า มิติ ทั้งสามของกระบวนการกระจายอํานาจสู"ท/องถิ่ น มีความสัมพันธ*กันอย"างสลับซับซ/อน แม/หลักการความเปนอิสระในการปกครองตนเองของท/องถิ่นจะได/รับ การรับรองในบทบัญญัติแห"งรัฐธรรมนูญ แต"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นก็ยังคงประสบกับการแทรกแซงโดย หน" ว ยงานภาครั ฐ ส" ว นกลางและส" ว นภู มิ ภ าค ทั้ ง ในประเด็ น การเงิ น การคลั ง และกลไกลการแสดง ความรับผิดชอบในเชิงบริหาร กลุ"มเปƒาหมายซึ่งคณะผู/วิจัยได/ทําการศึกษา ไม"ว"าจะเปนนักการเมืองท/องถิ่น ข/าราชการท/องถิ่น และตัวแทนภาคประชาชนต"างให/ทรรศนะในทํานองเดียวกันว"า การทําหน/าที่ของหน"วยงาน ราชการส"วนกลางก"อให/เกิด “ป5ญหา” มากกว"า “คุณประโยชน*” ต"อการปกครองท/องถิ่น ในกรณีที่ประชาชนมี ความตื่นตัวในการมีส"วนร"วมทางการเมืองการปกครองโดยมีการรวมกลุ"มกันเพื่อเสนอโครงการพัฒนาต"างๆ แต" องค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ก็ ไม" นําโครงการนั้ น ไปปฏิ บั ติได/ เนื่ องจากไม" มีทรั พยากรที่ เ พี ย งพอซึ่ งเปน ผลสืบเนื่องมาจากภารกิจหน/าที่ตามกฎหมายที่อยู"อย"างมากมาย แต"เม็ดเงินงบประมาณกลับมีอยู"อย"างจํากัด ด/วยเหตุนี้จึงทําให/ท/องถิ่นไม"สามารถตอบสนองความต/องการที่หลากหลายของประชาชนในท/องถิ่นได/อย"าง สมบูรณ*เต็มที่ สําหรับประเด็นป5ญหาดังกล"าว นักวิชาการทางด/านเศรษฐศาสตรสาธารณะต"างมีความเห็นตรงกันว"า หน"วยงานภาครัฐส" วนกลางควรมีการจัดสรรเงิ นอุดหนุน (Intergovernmental Grant) ให/แก" ท/องถิ่ น เพื่อลดความเหลื่อมล้ําทางการคลังระหว"างท/องถิ่นที่มีศักยภาพทางการคลังสูงและท/องถิ่นที่มีศักยภาพทาง การคลั งต่ํ า แต" จากบทวิเ คราะห*ข/อมู ล ทุติ ย ภูมิพบว" า เงิ นอุ ด หนุ น จากส"ว นกลางไม"ได/ ทํา หน/ า ที่ในการสร/ า ง ความเสมอภาคทางการคลัง (Equalization) ให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น คณะผู/ วิ จั ย ยั ง พบอี ก ว" า หน" ว ยงานภาครั ฐ ส" ว นกลางมั ก จะแทรกแซงการทํ า งานของท/ อ งถิ่ น ผ"านนโยบายของรัฐบาลต"างๆ อาทิเช"น โครงการไทยเข/มแข็ง นโยบายค"าแรงขั้นต่ํา 150 บาท หรือนโยบาย เงินเดือนปริญญา 15,000 บาท เปนต/น ซึ่งทําให/ท/องถิ่นต/องแบกรับภาระในการดําเนินการให/บรรลุตาม เปƒ า หมายที่ รั ฐ บาลได/ ว างเอาไว/ โดยไม" มีมาตรการช" ว ยเหลื อที่ ชั ด เจนในเรื่ อ งค" าใช/ จ" า ยแอบแฝงที่ องค* ก ร ปกครองส"ว นท/องถิ่น ต/ องรั บผิ ด ชอบ นอกเหนือจากนี้ ห น"ว ยงานภาครัฐ ส" วนกลางยังแทรกแซงการทํา งาน

-153-

ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นด/วยกฎระเบียบต"างๆ ได/แก" กฎกระทรวง ระเบียบ และหนังสือสั่งการต"างๆ ซึ่งในหลายกรณี ถือเปนการบั่นทอนหลักความเปนอิสระในการปกครองตนเองของชุมชนท/องถิ่น อย" า งไรก็ ต าม จากบทสั ม ภาษณ* เ ชิ ง ลึ ก พบว" า ในหลายกรณี การแทรกแซงของส" ว นกลางผ" า น กฎ ระเบียบ และหนังสือสั่งการก็เปนตัวบ"งชี้ถึงความไม"เข/าใจในบทบาทหน/าที่และความสําคัญขององค*กร ปกครองส"วนท/องถิ่น ความไม"เข/าใจในประเด็นดังกล"าวเปนป5ญหาสําคัญของสมาชิกสภาท/องถิ่นซึ่งมีหน/าที่ใน การออกข/อบัญญัติ /เทศบั ญญัติเ พื่อเปนบรรทัดฐานในเชิงกฎหมายของชุมชนท/องถิ่น ตลอดจนตรวจสอบ ถ"วงดุลอํ านาจของนายกและผู/บ ริห าร แต"จ ากการศึกษานี้ พบว" า สมาชิกสภาท/ องถิ่นยั งทํา หน/ าที่ต นเองไม" เข/มแข็ง โดยปล"อยปละละเลยก็ตราเทศบัญญัติ/ข/อบัญญัติที่เกี่ยวข/องกับชุมชนท/องถิ่นของตน แต"ทว"าสมาชิก สภาท/องถิ่นก็ยังไม"ได/ทําหน/าที่ของตนอย"างเข/มแข็งส"งผลให/กลไกการแสดงความรับผิดชอบทางการบริหารใน ท/องถิ่นผิดเพี้ยนไป อีกหนึ่ งหลั กการสํ า คั ญ ของแนวความคิ ด การบริ หารภาครั ฐ แนวใหม" คื อ หลั กการมี ส" ว นร" ว มของ ประชาชนในการปกครองท/ อ งถิ่ น คณะวิ จั ย พบว" า การศึ ก ษานี้ ชี้ ใ ห/ เ ห็ น ว" า ข/ า ราชการการเมื อ งที่ ม าจาก กระบวนการเลื อ กตั้ ง และข/ า ราชการประจํ า ในองค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น ต" า งมี ค วามรู/ ค วามเข/ า ใจใน บทบาทหน/ า ที่ ข องแต" ล ะฝ{ า ยซึ่ งย" อ มเปนเครื่ อ งบ" งชี้ ใ ห/ เ ห็ น ถึ งพั ฒ นาการของกระบวนการทํ า งานภายใน องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ในป5จจุบันที่ฝ{ายการเมืองและฝ{ายข/าราชการประจํ าสามารถทํางานร"วมกันได/ บนพื้นฐานความเข/าใจร"วมกันในหลักการปกครองท/องถิ่น ซึ่งในประเด็นนี้ผลการศึกษาจากโครงการวิจัย ย"อยที่ 1 และ 3 มีความสอดคล/องกัน โดยพบว"าข/าราชการฝ{ายการเมือง (นายกและผู/บริหารท/องถิ่น) และ ข/าราชการประจําในระดับปฏิบัติการให/ความสําคัญกับความต/องการของภาคประชาชนมาก แต" ส มาชิ ก สภาท/ อ งถิ่ น นั้ น ปรากฏเปนจุ ด อ" อ นสํ า คั ญ ของการปกครองท/ อ งถิ่ น ไทยในป5 จ จุ บั น ผลการศึ ก ษาในครั้ ง นี้ ชี้ ใ ห/ เ ห็ น ว" า สมาชิ ก สภาท/ อ งถิ่ น ยั ง คงไม" เ ข/ า ใจบทบาทหน/ า ที่ ข องตนเองใน การเปนผู/แทนของประชาชนที่ต/องร"วมกันแก/ไขป5ญหาของชุมชนผ"านกระบวนการนิติบัญญัติ ดังจะเห็นได/ ชั ด เจนจากข/ อ มู ล สถิ ติ ก ารตราข/ อ บั ญ ญั ติ แ ละเทศบั ญ ญั ติ ข องสภาท/ อ งถิ่ น ในป9 ง บประมาณ พ.ศ. 2554 ซึ่ ง พบว" า สภาท/ อ งถิ่ น ในพื้ น ที่ ก รณี ศึ ก ษามี ก ารตราข/ อ บั ญ ญั ติ แ ละเทศบั ญ ญั ติ ใ นจํ า นวนที่ น/ อ ยมาก นอกจากนี้เมื่อพิจารณาผลการสํารวจทัศนคติของสมาชิกสภาท/องถิ่นในโครงการวิจัย ย"อยที่ 3 ยังพบว" า สมาชิกสภาท/องถิ่นส"วนใหญ"ไม"เห็นว"ากลไกการแสดงความรับผิดชอบต"อประชาชนเปนกลไกที่สําคัญ สํ า หรั บ ภาคประชาชนนั้ น คณะผู/ วิ จั ย พบว" า กลุ" ม ตั ว อย" า งภาคประชาชนมี ค วามรู/ ค วามเข/ าใจใน บทบาทหน/าที่ขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นเปนอย"างดี นอกจากนี้ยังมีความกระตือรือร/นในการมีส"วนร"วม ทางการเมื องในพื้ น ที่ ชุ ม ชนท/ องถิ่ น ของตนเองด/ ว ย โดยเฉพาะอย" า งยิ่ ง ในด/ า นการศึ กษาและสาธารณสุ ข ซึ่ ง คณะผู/ วิ จั ย พบว" า เปนผลสื บ มาเนื่ อ งจากการที่ ป ระชาชนตระหนั ก รู/ ในความสํ า คั ญ ของการศึ ก ษาและ

-154-

สาธารณสุขว"าส"งผลกระทบโดยตรงต"อวิถีชีวิตของประชาชนในชุมชนท/องถิ่น ประชาชนจึงมีความกระหาย อยากมีส"วนร"วมในการตัดสินใจนโยบายและการบริหารจัดการด/านดังกล"าวขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ให/เปนไปเพื่อผลประโยชน*ของชุมชนอย"างแท/จริง นอกจากนี้ คณะผู/วิจั ยพบว"าภาคประชาชนยังขาดความรู/ความเข/าใจในบทบาทหน/าที่ขององค*กร ปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ในการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุ ม ชน อี กทั้ ง บุ คลากรในองค* ก รปกครองส" ว นท/ องถิ่ น ยั งไม" มี ความมั่นใจในบทบาทหน/าที่ของตนเองในด/านดังกล"าว เนื่องจากในป5จจุบัน กฎระเบียบของหน"วยงานราชการ โดยเฉพาะระเบีย บและคํ า สั่ งของกรมส" งเสริ มการปกครองท/ องถิ่ น ได/ จํา กั ด บทบาทหน/ าที่ ในการส" งเสริ ม เศรษฐกิจชุมชนขององค*กรปกครองส"วนท/องถิ่น ทําให/คณะผู/บริหารองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นเกรงกลัวว"า หากมีนโยบายหรือโครงการที่เกี่ยวข/องกับการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนจะทําให/มีความผิดทางกฎหมาย อย"า งไรก็ ตาม ข/ อกั งวลเกี่ ยวกับการปกครองท/ องถิ่น ในป5 จจุ บัน คือ ศั กยภาพขององค*กรปกครอง ส"วนท/องถิ่นในการบริหารงบประมาณและการจัดการการเงิน ผลการศึกษาชี้ให/เห็นว"า แม/องค*กรปกครอง ส"ว นท/ องถิ่ น ในป5 จจุ บั น จะสามารถจั ด เก็ บรายได/ ด/ว ยตนเอง แต" การบริ หารงบประมาณก็ยั งคงต/ องเปนไป ตามระเบี ย บกฎเกณฑ* ของหน" ว ยงานราชการส" ว นกลาง และในหลายกรณี องค* ก รปกครองส" ว นท/ อ งถิ่ น จํา เปนต/ องขออนุ มัติ การใช/ จ"า ยเงิ นงบประมาณจากผู/ ว" าราชการจั งหวัด อั น ก"อให/ เ กิด ความไม" คล" องตั ว ใน การปฏิบัติหน/าที่ในการให/บริการประชาชนในพื้นที่ ผลการศึกษาจากโครงการวิจัยย"อยที่ 1 มีความสอดคล/อง กับโครงการวิจัยย"อยที่ 2 ในประเด็นดังกล"าว อนึ่ ง การมี ส" ว นร" ว มของประชาชนในชุ ม ชนท/ อ งถิ่ น ของตนเองนั้ น มี ไ ด/ ห ลากหลายรู ป แบบ ทั้งการรวมกลุ"มกันเปนองค*กรทางสังคม เศรษฐกิ จและการเมือง หรือการใช/ สิทธิเลือกตั้ง และการใช/สิทธิ ผ"านช"องทางที่ไม"เปนทางการ เช"น การมีส"วนร"วมในการทําประชาคมจัดทําแผน การเจรจาปรึกษาหารือเพื่อ หาทางออกสําหรับกรณีข/อขัดแย/งต"างๆ และการตรวจสอบการทํางานขององค*กรปกครองท/องถิ่น เปนต/น ซึ่ งสํ า หรั บ การตรวจสอบการทํ า งานขององค* กรปกครองส" ว นท/ องถิ่ น โดยภาคประชาชนนั้ น ยั งไม" ป รากฏ หลั ก ฐานเชิ ง ประจั ก ษ* ที่ เ ปนรู ป ธรรม แม/ จ ะมี ก ารกล" า วถึ ง กลไกการตรวจสอบท/ อ งถิ่ น โดยตั ว แทน ภาคประชาชนในโครงการวิ จั ย ย" อ ยที่ 1 ก็ ต าม ทั้ ง นี้ กลไกการตรวจสอบถื อ ว" า เปนหั ว ใจสํ า คั ญ ของ การสร/างเสริ มความโปร"งใสและธรรมาภิบ าลในองค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นนั้ นจํา เปนที่จะต/องอาศั ยภาค ประชาชนที่เข/มแข็ง เนื่องจากเปนระดับการปกครองที่อยู"ใกล/ชิดประชาชนมากที่สุด แต"จากโครงการวิจัยย"อย ทั้งสามพบว"า กลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารที่มีความสําคัญในบริบทการปกครองท/องถิ่นไทยใน ป5จจุบันนั้นตกอยู"ภายใต/ขอบเขตความรับผิดชอบขององค*กรภาครัฐส"วนกลางและส"วนภูมิภาคเปนส"วนใหญ"

-155-

จากที่ได/กล"าวมาแล/วข/างต/น คณะผู/วิจัยได/ชี้ให/เห็นว"ายังมีความจําเปนเร"งด"วนที่จะต/องมีการปฏิรูป กระบวนการกระจายอํานาจให/แก"องค*กรปกครองส"วนท/องถิ่นในประเทศไทย ควบคู"ไปกับการปฏิรูประบบ เศรษฐกิจ โครงสร/างสังคม และระบบการเมือง ซึ่งข/อเสนอและรูปแบบในการปฏิรูปจะนําเสนอในบทต"อไป

บทที่ 5 สรุปบทเรียนการกระจายอํานาจในประเทศไทยและขอเสนอแนะ ทิศทางการปฏิรูปการปกครองทองถิ่นไทย การกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นถือเปนกลยุทธที่สําคัญของการปฏิรูปภาครัฐ ตามกระบวนทัศนแหงการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม นอกเหนือไปจากมิติในเชิงบริหาร การกระจาย อํ า นาจยั ง ถื อเปนมรรควิ ถีที่ สํ า คั ญในการเสริ ม สรางความเขมแข็ งใหแกระบอบประชาธิ ปไตยเนื่ องจากมี จุดเนนอยูที่การกระจายบทบาทหนาที่และอํานาจในการบริหารจัดการชุมชนไปยังภาคประชาชน และยังมี ความสําคัญในเชิงเศรษฐศาสตรสาธารณะดวย เนื่องจากมีมิติที่เกี่ยวของกับการเปลี่ยนแปลงโครงสรางและ ระบบการจัดสรรทรัพยากรภาครัฐใหเกิดความเสมอภาคระหวางเขตเมืองและเขตชนบทอีกดวย แตอยางไร ก็ ต าม ถึ ง แมคุ ณ ประโยชนของการกระจายอํ า นาจจะเปนที่ ย อมรั บ ในแวดวงวิ ช าการและมี ห ลั ก ฐาน เชิ งประจักษที่ชี้ ใหเห็ น ถึงผลกระทบในเชิ งบวกของการกระจายอํ านาจตอระบบการเมื องการปกครองใน หลายประเทศทั่วโลกก็ตาม ก็ยังมีความจําเปนในการศึกษากระบวนการกระจายอํานาจใหแกชุมชนทองถิ่น ในประเทศไทยซึ่งเริ่มขึ้นมาแลวเปนระยะเวลาเกือบ 2 ทศวรรษ ทั้งนี้เพื่อใหทราบถึงผลกระทบของการปฏิรูป ตอภาคประชาชน ระบบการจัดสรรทรัพยากรและงบประมาณแผนดิน และกลไกลการแสดงความรับผิดชอบ เชิ ง บริ ห ารในองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ผลการศึ ก ษาที่ ไ ดยอมจะนํ า ไปสู การกํ า หนดแนวทางพั ฒ นา คุณภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ชุมชน และภาคประชาชนซึ่งถือเปนฟ;นเฟ<องหลักของระบบการเมือง การปกครองในระบอบประชาธิปไตย บทนี้จะเปนการสรุปสาระสําคัญของแผนงานวิจัยนี้ โดยเริ่มตนดวยสภาพป;ญหาของกระบวนทัศน แหงการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแบบดั้ ง เดิ มและการกระจายอํ า นาจใหแกชุ มชนทองถิ่ น ในประเทศไทย หลั ง จากนั้ น จะนํ า เสนอบทสรุ ป ผลการศึ ก ษาทั้ ง หมดของแผนงานวิ จั ย นี้ ซึ่ ง เกี่ ย วของกั บ ผลกระทบของ การกระจายอํานาจทางดานการเมือง การคลัง และการบริหาร ตอการเมืองการปกครองทองถิ่น ทัศนคติ และพฤติ ก รรรมของประชาชน ตลอดจนกลไกการตรวจสอบเชิ ง บริ ห ารในองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ทายที่ สุ ด จะเปนการนํ า เสนอรู ป แบบในการปฏ> ป การปกครองทองถิ่ น ในประเทศไทยไทย ตลอดจน ขอเสนอแนะสําหรับงานวิจัยในอนาคต

-157ป! ญ หาของกระบวนทั ศ น& แ ห' ง การบริ ห ารภาครั ฐ แบบดั้ ง เดิ ม และการกระจายอํ า นาจให แก'ชุมชนทองถิ่น กระบวนทัศนแหงการบริหารภาครัฐแบบดั้งเดิมนั้นมีจุดเนนอยูที่การรวมศูนยอํานาจในการตัดสินใจ และการบริหารองคกรตามลําดับชั้นบังคับบัญชา ซึ่งแนวทางการบริหารภาครัฐดังกลาวกอใหเกิดผลกระทบ ในเชิ งลบตอสภาพเศรษฐกิ จ สั ง คม และการเมื องของประเทศไทย สํ า หรั บ ผลกระทบทางเศรษฐกิ จ นั้ น แนวทางการจั ด สรรทรั พ ยากรของภาครั ฐ และนโยบายภาครั ฐ ที่ เ กี่ ย วของกั บ การพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ใน ดานตางๆของประเทศไทยในยุคภายหลังการสิ้นสุดลงของสงครามโลกครั้งที่ 2 ไดกอใหเกิดการกระจุกตัว ของธุ ร กิ จ ภาคอุ ต สาหกรรม โครงสรางการคมนาคมขนสง และระบบสาธารณู ป โภคพื้ น ฐานภายในเขต กรุ ง เทพมหานครและปริ ม ณฑล ในทางตรงกั น ขาม เขตพื้ น ที่ ช นบทตองพึ่ ง พาแหลงรายไดหลั ก จาก ผลผลิตทางการเกษตรเปนหลัก ในขณะที่ระบบคมนาคมขนสง ระบบชลประทาน และระบบจัดใหมีบริการ สาธารณะที่เกี่ยวของกับคุณภาพชีวิตของประชาชนในเขตพื้นที่หางไกลจากกรุงเทพมหานครและปริมณฑล กลับไมไดรับการพัฒนาเทาที่ควร การกระจุกตัว ของทรัพยากรทางเศรษฐกิจ ในเขตเมืองกอใหเกิดความไมเสมอภาคในการกระจาย โอกาสในการสรางรายได สงผลใหเกิดความเหลื่อมล้ําทางฐานะเศรษฐกิจระหวางประชาชนในเขตเมืองและ เขตชนบท การไหลบาของแรงงานในเขตพื้นที่ชนบทเขามาสูเขตเมืองซึ่งมีทรัพยากรและแหลงประกอบอาชีพ มากกวากอใหเกิดป; ญหาหลากหลายรูป แบบสํา หรับพื้ นที่เขตเมือง อาทิ เชน ป; ญหาดานสังคม ป;ญ หาดาน การศึกษา ป;ญหาอาชญากรรม และป;ญหาสิ่งแวดลอมอันเนื่องมาจากความแออัดของชุมชน เปนตน ทายที่สุด แลว ป;ญหาตางๆเหลานี้ก็สงผลกระทบในเชิงลบตอขีดความสามารถในการแขงขันของประเทศไทยในเวทีโลก จนกระทั่ ง เกิ ด เปนสภาวการณที่ นั ก เศรษฐศาสตรการเมื อ งเรี ย กวา “กั บ ดั ก ของกลุ มประเทศที่ มี ร ายได ประชาชาติในระดับปานกลาง (Middle-Income Trap)” (World Bank, 2009) นอกจากนี้ โครงสรางการเมืองการปกครองที่มีลักษณะเปนการรวมศูนยอํานาจในการตัดสินใจไวที่ หนวยงานภาครั ฐ สวนกลางยั ง ทํ า ใหการใหบริ ก ารสาธารณะแกประชาชนของภาครั ฐ ไมเปนไปตาม ความตองการของประชาชนที่ แทจริ ง ตามแนวคิ ด ทฤษฎี เ ศรษฐศาสตรสาธารณะ รั ฐ บาลกลางนั้ น ยอมมี ขอจํากัดในการเขาถึงขอมูลเกี่ยวกับความตองการที่แทจริงของประชาชน เนื่องจากความหลากหลายของ บริบทแตละทองถิ่น และขอจํากัดในเชิงการบริหารจัดการระบบฐานขอมูลของหนวยงานภาครัฐสวนกลาง (Tiebout, 1956; Oates, 1972) นักเศรษฐศาสตรสาธารณะจึงไมเห็นดวยที่หนวยงานภาครัฐสวนกลางจะ ควบคุมระบบการใหบริการสาธารณะอยางเบ็ดเสร็จ เพราะอาจจะไมสามารถตอบสนองตอความตองการ ของประชาชนไดอยางครบถวนและทั่วถึง

-158ในมิติ เชิ งการเมือง การบริห ารราชการแผนดิ นแบบรวมศูน ยอํา นาจถื อวาเปนการริ รอนสิทธิและ เสรีภาพของประชาชนในการรวมตัดสินใจนโยบายตางๆที่เกี่ยวของกับวิถีชีวิตของตน และยังเปนนโยบาย ที่พึ่งพาเงิ น งบประมาณแผนดิ น ที่ มีที่มาจากเงิ น ภาษี ของประชาชนดวย นโยบายและแนวทางการพั ฒ นา ที่เปนผลผลิตของการรวมศูนยอํานาจในการตัดสินใจจึงมีป;ญหาในทางปฏิบัติ เนื่องจากขาดความชอบธรรม ทางการเมือง (Political Legitimacy) ในหมูประชาชน ทั้งนี้ การบริหารจัดการทรัพยากรภายในชุมชน ทองถิ่ น นั้ น จะกอใหเกิ ด ประโยชนสู ง สุ ด ก็ ต อเมื่ อ ประชาชนไดมี โ อกาสในการรวมในกระบวนตั ด สิ น ใจ และการบริหารจัดการซึ่งโอกาสนี้จะเปนการเสริมสรางความรูสึกเปนเจาของและความหวงแหนในทรัพยากร ตางๆภายในชุมชนทองถิ่นของตนเอง ทั้งนี้ นอกเหนือไปจากทรัพยากรทางธรรมชาติแลว ทรัพยากรบุคคล หรื อทุ น มนุ ษยก็ เ ปนอี กหนึ่ งทรั พยากรที่ สํ า คั ญ ที่ ป ระชาชนและสมาชิ กทุ กภาคสวนในชุ มชนจํ า เปนตองมี สวนรวมในการวางแผนและกลยุ ทธในการพัฒ นา การรวมศูน ยอํา นาจในการบริ ห ารจั ด การทรัพยากรใน ชุมชน โดยเฉพาะอยางยิ่งทรัพยากรที่เปนทุนมนุษย ไดแก บุคลากรในองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตลอดจน เด็กและเยาวชน ยอมจะเปนการขัดขวางกระบวนการเรียนรูขั้นพื้นฐานของประชาชนในการบริหารจัดการ ตนเองตามหลักการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหมที่เนนประชาชนเปนจุดศูนยกลางของการพัฒนา และเมื่อประเทศไทยกาวเขาสูยุคประชาธิปไตยเต็มใบในชวงปk พ.ศ. 2530 โครงสรางการปกครอง แบบรวมศู นยอํา นาจและระบบราชการที่ มีโ ครงสรางสลั บ ซับ ซอนก็ ต กอยูภายใตอิ ทธิ พลของนักการเมื อง (Unger, 2009) ซึ่งเปนการซ้ําเติมระบบการจัดสรรเงินทรัพยากรภาครัฐใหเกิดความไมเปนธรรมมากขึ้น จากในอดี ต ที่ ก ระบวนการตั ด สิ น ใจนโยบายและงบประมาณอยู ในมื อ ของขาราชการประจํ า ใน หนวยงานราชการสวนกลาง (Riggs, 1966) ก็กลับกลายเปนกลุมนักการเมืองที่ครอบงํากระบวนการตัดสินใจ นโยบายสาธารณะและการวางแผน การรวมศูนยอํานาจในการตัดสินใจกอปรกับอิทธิพลของนักการเมือง ทําใหทิศทางการเมืองการปกครองในประเทศไทยไมไดเปนไปตามเจตนารมณของประชาชน องคาพยพของกระทรวงมหาดไทยและหนวยงานราชการระดับกระทรวงอื่นๆซึ่งแทรกซึมอยูทุกอณู ของจังหวัดทั้ง 76 จังหวัดในประเทศ สะทอนใหเห็นถึงรูปแบบโครงสรางการปกครองแบบรวมศูนยอํานาจ (Centralized Administrative Structure) (Unger, 2009) ซึ่งแมวาจะมีการจัดตั้งองคกรปกครองทองถิ่นใน รูปแบบ “สุขาภิบาล” มาตั้งแต พ.ศ. 2440 จวบจนไดรับการพัฒนาไปเปนการปกครองทองถิ่นในรูปแบบ “เทศบาล” ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 การปกครองทองถิ่นไทยก็ยังคงออนแอและอยู ภายใตการควบคุ มดู แลของหนวยงานราชการสวนกลางเปนสวนใหญ (อมร รั กษาสั ต ย, 2538) ในขณะ เดี ย วกั น ภาคประชาชนและองคกรประชาสั ง คมก็ ยั ง ไมมี พ ลั ง มากพอในการขั บ เคลื่ อ นกระบวนการมี สวนรวมในการตั ด สิ น ใจเชิ ง นโยบายสาธารณะทั้ ง ในระดั บ ชาติ แ ละระดั บ ชุ ม ชนทองถิ่ น ของตนเอง (Dhiravegin, 1973; Sudhipongpracha, 2011)

-159อยางไรก็ตาม ในทายที่สุดก็ไดเกิดปรากฏการณที่สําคัญในหนาประวัติศาสตรการเมืองการปกครอง ของประเทศไทยซึ่งก็คือการถือกําเนิดขึ้นของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ซึ่งเปนสิ่งสะทอน บรรยากาศการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองของประเทศไทยที่มีความสําคัญเปนอยางยิ่ง กลาวคือ ในทางการเมื อ ง (Politics) ไดเกิ ด กระบวนการเปลี่ ย นแปลงจากระบอบประชาธิ ป ไตยแบบตั ว แทน (Representative Democracy) ไปเปนระบอบประชาธิปไตยที่มีสวนรวม (Participatory Democracy) ที่ มุ งเนนการมี ส วนรวมของประชาชนและองคกรภาคประชาสั งคมในกระบวนการนโยบายสาธารณะและ การตรวจสอบการทํ า งานขององคกรภาครั ฐ ในขณะเดี ย วกั น ก็ เ กิ ด การเปลี่ ย นผานทางมิ ติ การปกครอง (Administration) โดยรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ไดแสดงเปxา หมายที่จะทํ าใหการรวมอํานาจในการให บริการสาธารณะซึ่งอยูที่หนวยงานราชการสวนกลางตางๆลดลง และแทนที่ดวยกระบวนการกระจายอํานาจ ออกไปสูองคกรปกครองสวนทองถิ่นและภาคประชาชน ซึ่งเปนไปตามแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะใน โลกแหงอนาคต คือ การกระจายอํานาจในการตัดสินใจและการจัดใหมีบริการสาธารณะไปยังชุมชนทองถิ่น (Barnett, 1997; Collins, 1998) ตอมา รัฐธรรมนูญปk พ.ศ.2550 ก็ไดยืนยันในหลักการประชาธิปไตยแบบมีสวนรวมและการกระจาย อํ า นาจ จึ ง อาจกลาวไดวาในระดั บ อธิ ป; ต ยแหงรั ฐ ประเทศไทยไดรั บ รองสถานะขององคกรปกครอง สวนทองถิ่ น และชุมชนทองถิ่ น วาเปนกลไกหลั กในการขั บเคลื่อนการปฏิ รู ปภาครั ฐ สวนในระดั บนโยบาย พื้นฐานแหงรัฐนั้น พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่น พ.ศ. 2542 ก็ไดกําหนดเปxาหมายของการถายโอนภารกิจหนาที่จากหนวยงานภาครัฐสวนกลางสู ทองถิ่ น ตลอดจนรู ป แบบและลั ก ษณะภารกิ จ หนาที่ ที่ จ ะถายโอนอั น นํ า ไปสู การกํ า หนดแผนและ แผนปฏิ บัติ การกํา หนดขั้น ตอนการกระจายอํ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ซึ่ งเปนแผนในระดั บ ปฏิบั ติการใหกระทรวงตางๆนําไปปรับใชในการกํา หนดกลไกในการถายโอนภารกิจ หนาที่ที่รับผิ ดชอบใน ป;จจุบันสูองคกรปกครองสวนทองถิ่น รั ฐ ธรรมนู ญ พระราชบั ญ ญั ติ และแผนปฏิ บั ติ ก ารตางๆ ไดสะทอนใหเห็ น ความพยายามใน การปฏิรูปการเมืองการปกครองไทยใหเปนไปตามแนวทางการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม โดยเนนให ประชาชนมีสวนรวมในการบริหารกิจการสาธารณะและใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีอิสระในการบําบัด ทุกขบํารุงสุขของประชาชนในชุมชนทองถิ่น (Marini, 1971; Frederickson, 1980) อยางไรก็ตาม ตลอด ระยะเวลาเกือบ 2 ทศวรรษภายหลังจากการประกาศใชรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ไดเกิดประเด็นคําถามขึ้นวา การกระจายอํ า นาจไดกอใหเกิ ด การเปลี่ ย นแปลงตอโครงสรางการปกครองทองถิ่ น และการเมื อ ง ภาคประชาชนอยางไร ทั้งนี้ ถึงแมวาการกระจายอํานาจและการปกครองทองถิ่นจะเปนหัวใจหลักของกระบวนทัศนแหง การบริ หารกิ จการสาธารณะแนวใหม แตก็ นับ เปนประเด็น ที่มีความสลับ ซับ ซอนในเชิ งการบริห ารจัด การ

-160เนื่องจากมีความเกี่ยวของกับกลุมบุคคลและหนวยงานในหลายภาคสวน ดังที่ Cheema และ Rondinelli (2007) กลาวไววา การกระจายอํานาจไมไดเปนเพียงแคการปฏิรูปชุมชนทองถิ่น แตคือการปฏิรูปโครงสราง สังคมทั้งหมด ดังนั้น การกระจายอํานาจจึงประกอบไปดวยแงมุมตางๆซึ่งในแผนงานวิจัยไดระบุไว 3 มิติ คือ มิติทางการเมือง มิติทางการคลัง และมิติทางการบริหาร โดยเฉพาะในมิติทางการเมืองนั้นเปนที่ยอมรับกัน โดยทั่ ว ไปวาแนวทางการสงเสริ ม ประชาธิ ป ไตยทองถิ่ น ที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและความยั่ ง ยื น มากที่ สุ ด ก็ คื อ การสงเสริ มใหประชาชนและทุกภาคสวนในชุมชนเขามีสวนรวมทางการเมืองดวยการรวมกลุมเพื่อเจรจา หารื อและสรางวิ สั ยทั ศนรวมกั น ในลั กษณะการทํา งานเปนเครือขาย (Network) โดยหากทุ กภาคสวนใน ชุ ม ชนทองถิ่ น มี ค วามเขาใจที่ ต รงกั น ในสาระสํ า คั ญ ของหลั ก การมี ส วนรวมของประชาชนและหลั ก การกระจายอํานาจแลวก็ยอมจะเปนผลดีตอกระบวนการปฏิรูปภาครัฐในประเทศไทย อยางไรก็ตาม ถึงแมวารัฐธรรมนูญจะรับรองความเปนอิสระในการบริหารจัดการชุมชนของตนเอง และหลักการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน แตก็ยังมีขอกังวลวาประชาชนในหลายพื้นที่ยังไมมีความรู และความเขาใจที่เพียงพอสําหรับการปฏิบัติตนเปนพลเมืองที่ดี (สมชาย ฤชุพันธ, 2544) ซึ่งกลายเปนเหตุผล ใหหนวยงานราชการสวนกลางและสวนภูมิภาคกลาวอางถึงความชอบธรรมในการเขามาแทรกแซงกิจการ ภายในชุ ม ชนทองถิ่ น (อมร รั ก ษาสั ต ย, 2538) นอกจากนี้ ยั ง มี ข อกั ง วลเกี่ ย วกั บ ความเหลื่ อ มล้ํ า ทาง ดานเศรษฐกิ จ ซึ่ งในป; จ จุ บั น รั ฐ บาลไดมี ก ารจั ด ระบบเงิ น ภาษี แบงและเงิ น อุ ด หนุ น เพื่ อเปนการชวยเหลื อ องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีศักยภาพทางดานการจัดเก็บรายไดต่ํา แตถึงอยางไรก็ตาม องคกรปกครองสวน ทองถิ่นหลายแหงก็ยังประสบกับป;ญหาสภาพคลองทางการเงินและไมสามารถใหบริการประชาชนไดอยาง เต็มที่ จนกอใหเกิดขอกังขาในความสามารถและความโปรงใสในการปฏิบัติหนาที่ขององคกรปกครองสวน ทองถิ่น สภาพป;ญหาที่เกิดขึ้นจากขอจํากั ดทางดานการเงินการคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นสงผล กระทบตอภาพลักษณขององคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยเฉพาะอยางยิ่งไดสงผลกระทบตอความเชื่อมั่นของ สาธารณชนตอระบบและกลไกการตรวจสอบถวงดุ ล ภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ทั้ งนี้ โครงสราง การปกครองทองถิ่นไทยในป;จจุบันมิไดมีแตเฉพาะองคกรปกครองสวนทองถิ่นเทานั้นที่เปนตัวละครสําคัญ แต รวมถึงหนวยงานภาครัฐสวนกลางและหนวยงานราชการสวนภูมิภาคซึ่งไดรับมอบอํานาจตามกฎหมายให เปนผูกํากับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น แนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหมไดรับการยอมรับในนานาอารยประเทศวามีศักยภาพใน การชวยแกไขป; ญ หาการเมื อ งการปกครอง สั ง คม และเศรษฐกิ จ ที่ มี อ าการเรื้ อ รั ง มานั บ ตั้ ง แตยุ ค หลั ง สงครามโลกครั้งที่ 2 โดยเฉพาะหลักการกระจายอํานาจและการปกครองทองถิ่นนั้นถือเปนกลยุทธที่องคกร ระหวางประเทศหลายองคกรและประเทศตางๆเลือกใชเปนแนวทางเสริ มสรางระบอบประชาธิปไตยและ

-161ระบบการใหบริ ก ารสาธารณะ อยางไรก็ ต าม เมื่ อ พิ จ ารณาในบริ บ ทประเทศไทย นั ก วิ ช าการตางแสดง ความกังวลถึงป;จจัยเชิงสังคมและการเมืองภายในประเทศที่อาจสงผลทําใหการกระจายอํานาจนี้กลายเปน เครื่องมือบั่นทอนระบอบประชาธิปไตยและหลักธรรมาภิบาล ในกรณี ที่เกี่ยวของกับการบริการสาธารณะ ดานตางๆ อาทิเชน การศึกษา และสาธารณสุข เปนตน นักวิชาการหลายแขนงก็ไดความกังวลใน “ศักยภาพ” ของคนทองถิ่นในการจัดระบบบริ การสาธารณะดานนั้น ๆในชุ มชนทองถิ่ น คณะผูวิจั ยไดทําการศึกษาเพื่ อ แสวงหาคําตอบวาการกระจายอํานาจในประเทศไทยไดเปนไปตามหลักการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม หรือไมและในป;จจุบัน ระบบการเมืองการปกครองในชุมชนทองถิ่นไทยมีสถานการณเปนเชนไร สวนตอไป ของบทนี้จะเปนการนําเสนอสรุปผลการศึกษาตามวัตถุประสงคของแผนงานวิจัย

ผลกระทบของการกระจายอํานาจต'อระบบการเมืองการปกครองทองถิ่นไทย ตามทฤษฎีทางดานรัฐศาสตรและรัฐประศาสนศาสตร การกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถิ่นนั้นสามารถจําแนกไดออกเปน 3 มิติ ไดแก มิติทางดานการเมือง มิติทางดานการคลัง และมิติทาง ดานการบริหาร ซึ่งมิติทางดานการเมืองนั บวาเปนพื้นฐานสําคัญ สําหรับกลไกการกระจายอํานาจในมิ ติ ทางการคลังและมิติทางการบริหาร ทั้งนี้ “การเมือง” ในที่นี้ไมไดจํากัดแตเพียงการเป|ดโอกาสใหประชาชน สามารถเลือกผูบริหารทองถิ่นผานกระบวนการเลือกตั้ง แตที่สําคัญก็คือความรูและความเขาใจของประชาชน ในหลั ก การปกครองทองถิ่ น ตลอดจนพฤติ ก รรมการมี ส วนรวมของประชาชนในกระบวนการตั ด สิ น ใจ นโยบายและกระบวนการตรวจสอบผลการปฏิบัติงานของบุคลากรในองคกรปกครองสวนทองถิ่น มิติทาง ดานการเมืองของกระบวนการกระจายอํานาจนี้ยอมจะสงผลเกื้อหนุนตอมิติทางดานการคลัง โดยเฉพาะใน ดานการจั ด เก็ บ ภาษี แ ละรายไดของทองถิ่ น ซึ่ ง วรรณกรรมและงานวิ จั ย ในอดี ต ที่ ผ านมาไดชี้ ใ หเห็ น วา ในพื้นที่ซึ่งประชาชนมีสวนรวมทางการเมืองอยางเขมขนมีการหลบเลี่ยงภาษีในระดับที่ต่ํากวาพื้นที่ชุมชน ทองถิ่ น อื่ น ๆ อั น สงผลใหองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ของพื้ น ที่ นั้ น สามารถจั ด เก็ บ ภาษี และรายไดไดตาม เปx า หมาย นอกจากนี้ ประชาชนยั งสามารถมีส วนรวมในการเสนอโครงการและกิจ กรรมตางๆ พรอมกั บ ติดตามและประเมินผลการใชจายงบประมาณของบุคลากรในองคกรปกครองสวนทองถิ่นไดอีกดวย คณะผู วิ จั ย จึ งไดทํ า การวิ เ คราะหกระบวนการกระจายอํ า นาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ซึ่งประกอบไปดวยวัตถุประสงคการวิจัย 4 ขอ คือ 1. วั ต ถุ ประสงค& ก ารวิ จั ยขอที่ 1 (มิ ติ ด านการเมื อง) เปนการวิ เ คราะหความรู และ ความเขาใจของประชาชนในบทบาทหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ความสัมพันธ ระหวางสมาชิกในชุมชนทองถิ่น และความรูความเขาใจของประชาชนในความสําคัญของ การปกครองทองถิ่ น โดยเฉพาะในดานการศึ ก ษา สาธารณะ และการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุมชน

-1622. วั ต ถุ ประสงค& ก ารวิ จั ยขอที่ 2 (มิ ติ ด านการคลั ง) เปนการวิ เ คราะหความเหลื่ อ มล้ํ า ทางดานเศรษฐกิ จ ดานศั ก ยภาพในการจั ด เก็ บ รายได และปริ ม าณเงิ น อุ ด หนุ น ที่ ไ ดรั บ การจัดสรรจากรัฐบาล 3. วัตถุประสงค&การวิจัยขอที่ 3 (มิติดานการบริหาร) เปนการวิเคราะหกลไกการแสดง ความรั บ ผิ ด ชอบเชิ ง บริ ห ารในดานตางๆ ไดแก ความรั บ ผิ ด ชอบตอสภาทองถิ่ น ความรั บ ผิ ดชอบตอกฎระเบี ยบและขอบั งคั บ ทางราชการ ความรั บ ผิ ดชอบตอประชาชน ความรับผิดชอบตอนายกองคกรปกครองสวนทองถิ่น และความรับผิดชอบตอผูวาราชการ จังหวัดและนายอําเภอในฐานะผูกํากับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นตามกฎหมาย 4. วั ต ถุ ป ระสงค& ก ารวิ จั ย ขอที่ 4 เปนการสั ง เคราะหแนวทางการปฏิ รู ป การปกครอง ทองถิ่นตามกระบวนทัศนการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม (New Public Affairs Management) เพื่ อนํ าไปสูการจัด ทํา ขอเสนอแนะเชิ งนโยบายใหแกหนวยงานภาครั ฐ ที่เกี่ยวของกับการกระจายอํานาจ ความรูความเขาใจของประชาชนดานการปกครองทองถิ่น (วัตถุประสงค&การวิจัยชอที่ 1) ความรูความเขาใจถือเปนสิ่ งสํา คัญในการกํา หนดทั ศนคติและพฤติกรรมทางการเมื องของป; จเจก บุคคล การปกครองทองถิ่นจะดําเนินไปในทิศทางที่สอดคลองกับหลักความเปนอิสระในการบริหารจัดการ ชุ ม ชนตนเองและหลั ก การมี ส วนรวมของประชาชนไดก็ ต อเมื่ อ สมาชิ ก ทุ ก กลุ มในสั ง คมมี ค วามรู และ ความเขาใจในหลักการปกครองทองถิ่น ตลอดจนบทบาทหนาที่ของตนเองในฐานะภาคีหุนสวนสําคัญของ ระบบการเมืองการปกครอง ประเด็นที่ตองพิจารณาในวัตถุประสงคการวิจัยขอที่ 1 มีทั้งสิ้น 3 ประเด็นหลัก คือ (1) ความรูและ ความเขาใจของประชาชนในบทบาทหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (2) ความสัมพันธระหวางสมาชิก ในชุมชนทองถิ่นและ (3) ความรูและความเขาใจของประชาชนในความสําคัญของหลักการปกครองทองถิ่น ทั้ ง นี้ ในบทที่ 4 คณะผู วิ จั ย ไดแสดงใหเห็ น ถึ ง ความเชื่ อ มโยงระหวางความรู และความเขาใจ ทั ศ นคติ และการแสดงออกทางการเมื องของภาคประชาชน ผานบทใหสั ม ภาษณและสถิ ติ ที่ไ ดจากการประมวล ผลขอมูลจากแบบสํารวจทัศนคติซึ่งคณะผูวิจัยไดดําเนินการเก็บรวบรวมในพื้นที่ 4 จังหวัด ไดแก จ.ขอนแกน จ.ชลบุรี จ.เชียงใหม และ จ.สงขลา โดยจังหวัดเหลานี้ลวนแลวแตเปนหัวเมืองใหญและมีความสําคัญทาง เศรษฐกิจในแตละภูมิภาคของประเทศไทย ทั้งนี้ คําวา “ประชาชน” ในบริบทของแผนงานวิจัยนี้ หมายถึง ประชาชนธรรมดาสามัญ ผูนําชุมชน ตลอดจนขาราชการและผูบริหารในองคกรปกครองสวนทองถิ่น

-163ในแผนงานวิจัยนี้ คณะผูวิจัยพบวาขาราชการการเมืองที่มาจากกระบวนการเลือกตั้งและขาราชการ ประจําในองคกรปกครองสวนทองถิ่ นตางมีความรู ความเขาใจในบทบาทหนาที่ของแตละฝ•า ยซึ่ งยอมเปน เครื่ อ งบงชี้ ใ หเห็ น ถึ ง พั ฒ นาการของกระบวนการทํ า งานภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ในป; จ จุ บั น ที่ ฝ• า ยการเมื อ งและฝ• า ยขาราชการประจํ า สามารถทํ า งานรวมกั น ไดบนพื้ น ฐานความเขาใจรวมกั น ใน หลักการปกครองทองถิ่น แตอยางไรก็ ตาม ผลการศึกษาที่ไดจากแผนงานวิ จัยนี้ชี้ใหเห็นถึงสภาพป;ญหาที่ เกิดจากอํานาจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ยังไมมีความชัดเจน ไดแก อํานาจขององคกรปกครอง สวนทองถิ่ น ในการบริ ห ารงบประมาณและการจั ด การการเงิ น ซึ่ ง คณะผู วิ จั ย พบวา แมองคกรปกครอง สวนทองถิ่นในป;จจุบันจะสามารถจัดเก็บรายไดดวยตนเอง แตก็ยังอยูในสัดสวนที่ต่ํามาก อีกทั้งการบริหาร งบประมาณก็ยังคงตองเปนไปตามระเบียบกฎเกณฑของหนวยงานราชการสวนกลาง รวมทั้งการถูกกําหนด รายการหรือโครงการที่จะตองดําเนินการจากสวนกลาง สงผลใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปรียบเสมือน กลไกในการแปลงนโยบายของสวนกลางไปสูภาคปฏิบัติ ซึ่งเปนหลักการบริหารกิจการสาธารณะแบบดั้งเดิม มากกวาที่จะมุงพัฒนาศักยภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหสามารถสรางสรรคนโยบายและโครงการที่ ตอบสนองความตองการของพื้ น ที่ (Responsiveness) ตามหลั กการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหม การปฏิรูปวิธีคิดและกระบวนการกํากับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นของภาครัฐสวนกลางในป;จจุบันจึงเปน ประเด็นที่สําคัญเปนอยางยิ่งสําหรับการกระจายอํานาจในชวงตอไป อีกป;ญหาสําคัญของการปกครองทองถิ่นไทยในป;จจุบัน คือ ระดับความรูและความเขาใจของสมาชิก สภานิติบัญญัติในองคกรปกครองสวนทองถิ่น คณะผูวิจัยพบวา สมาชิกสภาทองถิ่นยังคงไมเขาใจในบทบาท หนาที่ ของตนเองในการเปนผู แทนของประชาชนที่ ต องรวมกั น แกไขป; ญ หาของชุ ม ชนผานกระบวนการ นิติบัญญัติ โดยจากการวิเคราะหขอมูลสถิติการตราขอบัญญัติและเทศบัญญัติของสภาทองถิ่นในปkงบประมาณ พ.ศ. 2554 แสดงใหเห็นวาสภาทองถิ่นในพื้นที่กรณีศึกษามีการตราขอบัญญัติและเทศบัญญัติในจํานวนที่ นอยมาก จํ า นวนขอบั ญ ญั ติ แ ละเทศบั ญ ญั ติ เ ทาที่ มี อยู ณ ป; จ จุ บั น ก็ เ ปนเพี ย งขอบั ญ ญั ติ และเทศบั ญ ญั ติ งบประมาณรายจายประจําปkขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเทานั้น สํา หรั บ ภาคประชาชนนั้ น คณะวิ จั ย พบวาตั ว แทนประชาชนที่ เ ขารวมการอภิป รายกลุ มในแตละ พื้ น ที่ มี ค วามรู ความเขาใจในบทบาทหนาที่ ข ององคกรปกครองสวนทองถิ่ น เปนอยางดี นอกจากนี้ ยั ง มี ความกระตือรือรนในการมีสวนรวมทางการเมืองในพื้นที่ชุมชนทองถิ่นของตนเองดวย โดยเฉพาะอยางยิ่งใน ดานการศึกษาและสาธารณสุข ซึ่งคณะวิจัยพบวาตัวแทนภาคประชาชนในทุกพื้นที่ตางมีความตื่นตัวในทั้ง 2 ประเด็ น ทั้ งนี้ เนื่ องจากการศึ กษาและสาธารณสุ ขลวนแลวแตสงผลกระทบโดยตรงตอวิ ถีชี วิ ต ของ ประชาชนในชุมชนทองถิ่น และยังถือเปนภาพลักษณที่สําคัญของแตละชุมชนทองถิ่น ดังนั้น ประชาชนจึงมี ความกระหายในการมี ส วนรวมในการตั ด สิ น ใจนโยบายและการบริ ห ารจั ด การงานดานการศึ ก ษาและ สาธารณสุข

-164อยางไรก็ตาม คณะวิจัยพบวาภาคประชาชนยังขาดความรูความเขาใจในบทบาทหนาที่ขององคกร ปกครองสวนทองถิ่ น ในการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ชุ ม ชน อี กทั้ ง บุ คลากรในองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ยั งไมมี ความมั่นใจในบทบาทหนาที่ของตนเองในดานดังกลาว เนื่องจากในป;จจุบัน กฎระเบียบของหนวยงานราชการ โดยเฉพาะระเบี ย บของกระทรวงมหาดไทยและคณะกรรมการกระจายอํ า นาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่นยังคงจํากัดบทบาทหนาที่ในการสงเสริมเศรษฐกิจชุมชนขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ทําให ผู บริ ห ารองคกรปกครองสวนทองถิ่ น เกรงกลั ว วาหากมี น โยบายหรื อ โครงการที่ เ กี่ ย วของกั บ การพั ฒ นา เศรษฐกิจชุมชนจะกอใหเกิดความผิดทางวินัยและอาญา ดวยเหตุนี้ คณะผูวิจัยจึงไมพบความกระตือรือรน ของทั้งบุคลากรผูปฏิบัติหนาที่ในองคกรปกครองสวนทองถิ่นและภาคประชาชนในการรวมคิดและตัดสินใจ สรรคสรางโครงการและกิจกรรมที่เกี่ยวของกับการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนมากเทาที่ควร จากการศึ ก ษานี้ พบวามี ต นแบบองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ที่ เ ป| ด โอกาสใหประชาชนเขาไปมี สวนรวมในการบริหารจั ดการชุมชนทองถิ่นของตนเอง คือ สภาเมือง เทศบาลนครขอนแกน ซึ่งถือไดเปน จุดเริ่มตนของการเป|ดโอกาสใหประชาชนและองคกรภาคประชาสังคมสามารถเสนอแนวคิดและโครงการ พัฒ นาชุ มชนตอคณะผู บริ หารของเทศบาลไดโดยตรง ทั้ งนี้ สภาเมื องขอนแกนเปนเวที ที่เ ทศบาลนคร ขอนแกนใชในการสรางการมี ส วนรวมการเมื อ งของประชาชน ดวยการเขามารวมคิ ด รวมตั ด สิ น ใจใน การพัฒนาเมืองขอนแกน เวที ส ภาเมื อ งขอนแกนดั ง กลาวถื อ กํ า เนิ ด ขึ้ น เมื่ อ ปk พ.ศ.2540 ซึ่ ง เกิ ด การรวมตั ว ขององคกร ภาคประชาชนที่ตองการการพัฒนาพื้นที่ในเขตเทศบาลใหมีความยั่งยืนในทุกมิติ โดยเกิดความรวมมือจาก เครือขายความรวมมือขอนแกนนครนาอยู สถาบันวิจัยและพัฒนามหาวิทยาลัยขอนแกน และเทศบาลนคร ขอนแกนไดรวมกั น จั ดทํ า แผนขอนแกนนครนาอยู ในระยะเริ่มตนมี ผูเขารวมทํ า แผนจํ า นวน 6 กลุ ม คื อ กลุมชุมชนเทศบาล กลุมครูอาจารย กลุมขาราชการและนักวิชาการ กลุมเยาวชน กลุมสมาชิกสภาเทศบาล และกลุ มองคกรภาคประชาสั งคม ในการประชุ มสภาเมื องครั้ งตอมาจึ งมี จํ า นวนผู เขารวมประชุ มเพิ่ มขึ้ น เปน 30 องคกร และในปkพ.ศ.2544 เปนตนมา เทศบาลไดจัดใหมีการประชุมสภาเมืองขอนแกนอยางเปน ทางการทุก 3 เดือน ทั้งนี้ การเริ่มประชุมสภาเมืองในระยะเริ่มตนมีลักษณะเปนเวทีที่ทางเทศบาลนครขอนแกนใชเพื่อ นําเสนอผลการดําเนินงานของเทศบาลตอสาธารณชนพรอมเป|ดโอกาสใหแสดงความคิดเห็นในการพัฒนา เทศบาล ในระยะตอมา เมื่อสมาชิกสภาเมืองมีจํานวนและความคุนเคยรูแนวทางกันมากขึ้น มีประสบการณ ในการเรียนรูซึ่งกันและกันเพิ่มขึ้นทําใหการประชุมเปนไปในลักษณะของการรวมคิดรวมทําอยางสรางสรรค ประชาชนไดรวมในการตัดสินใจมากขึ้น จึงทําใหสภาเมืองมีการพัฒนาการจากการเปน “สภาแหงการเรียนรู กาวสูสภาแหงการตัดสินใจ” ดังเชนป;จจุบัน

-165ดวยกลไกสภาเมือง เมื่อเทศบาลนครขอนแกนจะดํา เนินกิจ กรรมใดๆ ที่คาดวาจะมีผลกระทบตอ ประชาชนนั้น เทศบาลนครขอนแกนจะอาศัยเวทีการประชุมสภาเมืองขอนแกนในการรับฟ;งความคิดเห็น และนําขอเสนอแนะของภาคประชาชนไปปรั บปรุงแกไขและดํา เนินการใหเกิดเปนรูปธรรม ซึ่งถือวาเปน วิถีทางการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่เกิดจากอํานาจการตัดสินใจของประชาชนอยางแทจริง คือให ประชาชนผูเปนเจาของพื้นที่ใหมีความสมัครใจเขารวมประชุม รวมรับฟ;งและคิดตามหลักการและเหตุผล ของแนวทางการพัฒนานั้น ตลอดจนมีการอภิปรายแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันใหบรรลุขอตกลงเกี่ยวกับ โครงการตางๆของเทศบาล กอนที่ จ ะมี ก ารของมติ ที่ ป ระชุ ม เพื่ อ เปนการยื น ยั น เจตนารมณรวมกั น ใน การพัฒนาชุมชนเทศบาลนคร ซึ่งกระบวนการดังกลาวชวยใหเทศบาลนครขอนแกนดําเนินโครงการตาง ๆ ได ถูกตองรวดเร็วสอดคลองกับความตองการของประชาชนมากขึ้น และผลสัมฤทธิ์จากการประชุมสภาเมืองที่ ผานมาไดชวยลดความขัด แยงในเทศบาลนครขอนแกน และนํ าไปสู ทางแกป; ญ หาในหลากหลายประเด็ น มาแลว อาทิ การสรางประตูเ มืองใหม การสรางทางลอดแยกสามเหลี่ยม (ถนนมิตรภาพ) การยาย ศาลหลักเมือง เทศบัญญัติหามติดตั้งปxายโฆษณา 8 จุด โครงการคนขอนแกนไมทอดทิ้งกัน เปนตน และ โครงการสํา คั ญ ของเทศบาลนครขอนแกนซึ่ งมี ที่มาจากสภาเมื องก็ คือ การฟ<‚ น ฟู ย านใจกลางเมื องบริ เ วณ โรงภาพยนตรรามาซึ่งพื้นที่เสื่อมโทรมใจกลางเมือง โดยสภาเมืองมีมติใหเทศบาลนําพื้นที่เสื่อมโทรมนั้นมา ออกแบบพัฒนาใหเปนแหลงการคาที่ทันสมัยที่เรียกวา“ขอนแกนเซ็นเตอรพอยต” ซึ่งถือเปนบทบาทหนาที่ ดานการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนที่โดดเดนของเทศบาลนครขอนแกน ดั งนั้ น คํ า กลาวที่ ว า “ประชาชนยั งขาดความรู ความเขาใจในบทบาทหนาที่ ขององคกรปกครอง สวนทองถิ่น จึงทํ าใหการปกครองทองถิ่น ไมเปนไปตามเจตนารมณของรั ฐธรรมนู ญ” จึงเปนคํากลาวที่ไม ถูกตองนักตามผลการศึกษานี้ ภาคประชาชนและบุ คลากรในองคกรปกครองสวนทองถิ่ นในป; จ จุบั น ลวน แลวแตมี พัฒ นาการทางดานวิธี คิดและจิ ต สํา นึ กในความเปนพลเมือง แตอยางไรก็ ต าม การเสริ มสราง ความเขมแข็งของ “ผูประกอบการในชุมชนทองถิ่น” ตามหลักแนวคิด Economic Gardening ก็เปนประเด็น สําคัญที่ตองมีการพัฒนา ควบคูไปกับการกระจายอํานาจและบทบาทหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใน ระยะตอไป ผลการศึ กษาในสวนนี้ ชี้ ใหเห็ น วา การปฏิ รู ป ทองถิ่ น จึ งตองเริ่ มตนจากการพั ฒ นา “วิ ธี คิด ” ทาง การเมื อ งและการปกครองของ ประชาชน โดยผลการศึ ก ษาในสวนนี้ ชี้ ใ หเห็ น วาวิ ธี ก ารสรางความรู ความเขาใจของประชาชนที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและความยั่ ง ยื น คื อ การเป| ด โอกาสใหประชาชนเขามามี สวนรวมในการบริหารจัดการกิจการตางๆภายในชุมชนทองถิ่นของตนเอง ควบคูไปกับการฝ…กฝนอบรมและ ใหความรู ทางดานการเมื อ งและการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแกประชาชน ทั้ ง นี้ ประชาชนซึ่ ง ตกเปน กลุ มตั ว อยางแสดงใหเห็ น วาพวกเขามี ค วามรู ความเขาใจในความสํ า คั ญ ของการปกครองทองถิ่ น ทาง ดานการศึกษาและสาธารณสุข เนื่องจากไดมีโอกาสเขารวมบริหารจัดการงานดานเหลานี้กับองคกรปกครอง

-166สวนทองถิ่ น ของตน ซึ่ ง ทํ า ใหเราทราบวาการเป| ด โอกาสใหประชาชนเขามามี ส วนรวมทางการเมื อ ง การปกครองทองถิ่น ก็ คือ การสรางหองปฏิบั ติการทดลองและกระบวนการเรียนรู ทางดานรัฐศาสตรและ ดานบริห ารรั ฐกิ จ ใหแกภาคประชาชน โดยโอกาสในการมี สวนรวมทางการเมื องของประชาชนนั้ นตองไม จํา กัด แตเพี ยงการเลือกตั้ งผูบริห ารและสมาชิกสภาทองถิ่ น การทํ าประชาคมแผนชุมชน การฝ…กอบรมให ความรู ทางการเมื อ ง หรื อ การเป| ด เวที ใหประชาชนไดแสดงความคิ ด เห็ น แตตองเปนการเป| ดโอกาสให ประชาชนสามารถนําเอานโยบายและแผนชุมชนไปสูภาคปฏิบัติโดยตั้งอยูบนพื้นฐานความรวมมือกับองคกร ปกครองสวนทองถิ่นและหนวยงานภาครัฐที่เกี่ยวของ รวมทั้งยังตองมีการสงเสริมบทบาทของภาคประชาชน ในการกํากับดูแลและติดตามประเมินผลการปฏิบัติงานของบุคลากรทองถิ่นดวย นอกจากนี้ การเสริมสรางความรูความเขาใจใหแกประชาชนดวยการเพิ่มบทบาทหนาที่ของชุมชน และองคกรปกครองสวนทองถิ่นในการบริหารจัดการตนเองยังมีความจําเปนอยางยิ่งในการพัฒนาเศรษฐกิจ ชุมชนใหเปนตัวเรงปฏิกิริยาในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยใหกาวสูประชาคมเศรษฐกิจโลกไดอยางมั่นคงและ ยั่งยืน โดยใชกลวิธีที่เรียกวา Economic Gardening ซึ่งมุงเนนไปที่การสงเสริมใหประชาชนและชุมชนหัน กลั บ มาคนหาและพั ฒ นาองคความรู ภู มิ ป; ญ ญา และทรั พ ยากรในทองถิ่ น ในเชิ ง พาณิ ช ย โดยมี อ งคกร ปกครองสวนทองถิ่นเปนผูสนับสนุนทรัพยากรและเอื้ออํานวยความสะดวกในขั้นตอนตางๆทางราชการ ซึ่ง กลวิธีนี้มีความแตกตางจากรูปแบบการพัฒนาเศรษฐกิจในป;จจุบันที่เรียกวา Enterprise Model ซึ่งเนน การพึ่งพาเงินทุนจากธุรกิจนอกพื้นที่และกลุมธุรกิจขามชาติ ทําใหชุมชนทองถิ่นไมสามารถพึ่งพาตนเองได ในระยะยาวและยังออนไหวตอการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วทางเศรษฐกิจ การสงเสริมใหประชาชนมีบทบาท และมีสวนรวมกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นในการกําหนดทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนของตนเองโดย อาศัยองคความรู ภูมิป;ญญา และทรัพยากรในทองถิ่น จึงถือเปนการพัฒนาชุมชนทองถิ่นที่ยั่งยืนทั้งในเชิง การเมืองการปกครองและในเชิงเศรษฐกิ จ อีกทั้งยังสอดคลองกั บหลักปรั ชญาเศรษฐกิจ พอเพี ยงที่มุงเนน การสรางดุลยภาพแหงการพัฒนาและภูมิคุมกันทางเศรษฐกิจและสังคมใหแกชุมชน สถานการณ&ความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจและการคลังในระดับทองถิ่น (วัตถุประสงค&การวิจัยขอที่ 2) ไมวาจะเปนการดํ าเนิ นการตามนโยบายและโครงการเพื่ อใหบริ การประชาชนหรื อจะเปนการจั ด กิจกรรมสงเสริมใหประชาชนเขามามีสวนรวมทางการเมือง องคกรปกครองสวนทองถิ่นจําเปนมีทรัพยากร และเงินงบประมาณที่เพียงพอ ตามทฤษฎีการคลังสาธารณะ แหลงที่มาของเงินรายไดทองถิ่นที่มีความยั่งยืน มากที่สุด คื อ ภาษีหรื อรายไดคาธรรมเนีย มที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นจั ดเก็บไดดวยตนเอง แตอยางไร ก็ ต ามก็ พ บวาองคกรปกครองสวนทองถิ่ น บางแหงไมสามารถจั ด เก็ บ รายไดไดอยางเพี ย งพอตอ ความตองการในการใชจาย กอใหเกิด “ความตึงตัว” ทางดานงบประมาณ (วีระศักดิ์ เครือเทพ, 2554) ทั้งนี้ เหตุ ผลหลั กที่ องคกรปกครองสวนทองถิ่น ไมสามารถจั ดเก็ บ รายไดไดเพีย งพอหรื อตรงตามเปxา หมายก็ คือ

-167ขอจํากัดดานโครงสรางทางเศรษฐกิจในเขตพื้นที่รับผิดชอบขององคกรปกครองสวนทองถิ่นซึ่งทําใหฐานภาษี (Tax Base) แคบ สําหรับในประเด็นขอจํากัดทางดานเศรษฐกิจดังกลาว รัฐบาลกลางจําเปนตองใชมาตรการ เงินภาษีแบง (Shared Taxes) และเงินอุดหนุน (Intergovernmental Grant) เพื่อลดความเหลื่อมล้ําทาง ดานการคลังทองถิ่น ความเพียงพอของเงินงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นนับวามีความสําคัญยิ่งตอระบบ การเมืองการปกครองทองถิ่นภายหลังการประกาศใชนโยบายกระจายอํา นาจ ทั้ งนี้ หากภาคประชาชนมี ความตื่ น ตั ว ในการมี ส วนรวมทางการเมื องการปกครองจนกระทั่ งมี ก ารรวมกลุ มกั น เพื่ อเสนอโครงการที่ เกี่ ย วของกั บ การพั ฒ นาคุ ณ ภาพชี วิ ต ตอองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ก็ ย อมจะเปนสิ่ งที่ ส ะทอนใหเห็ น ถึ ง ศักยภาพของประชาชนในการบริหารจัดการตนเอง แตทวาหากองคกรปกครองสวนทองถิ่นไมสามารถนํา โครงการนั้นไปปฏิบัติไดเนื่องจากขอจํากัดทางดานงบประมาณ ก็จะสงผลใหประชาชนสูญสิ้นศรัทธาในกลไก การมีสวนรวมตามครรลองระบอบประชาธิปไตย ผลการศึกษาจากแผนงานวิจัยนี้ชี้ใหเห็นวา เมื่อพิจารณารายไดที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นไทย จัด เก็ บเองตอหั วประชากร จะพบวาองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ไทยนั้ นมี ศักยภาพในการจั ดเก็บ รายไดที่ แตกตางกันมาก โดยองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีศักยภาพในการจัดเก็บรายไดดวยตนเองสูงจะกระจุกตัว อยู ในเขตพื้ น ที่ จั ง หวั ด ที่ มี สั ด สวนภาคอุ ต สาหกรรมสู ง ซึ่ ง สวนใหญจะเปนจั ง หวั ด ในเขตปริ ม ณฑลและ ภาคตะวั น ออก สะทอนใหเห็ น วาแมประเทศไทยจะมี การกระจายอํ า นาจมาแลวเปนระยะเวลาเกื อ บ 2 ทศวรรษ แตทวาการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นกลับไมไดทําใหความเหลื่อมล้ําทาง เศรษฐกิจระหวางเขตเมืองและเขคชนบทลดลง ในทางตรงกันขาม เมื่อคณะผูวิจัยพิจารณาผลของการจัดสรร เงินภาษีแบงตอหัวประชากรและเงินอุดหนุนประเภทตางๆแลว ก็พบวากลไกที่หนวยงานภาครัฐคิดคนขึ้นมา เพื่อสนับสนุนและสงเสริมการกระจายอํานาจนั้นกลับไมไดเปนไปตามหลักวิชาการ กลาวคือ องคกรปกครอง สวนทองถิ่ น ที่ มีฐ านะร่ํ า รวยกลั บ ไดรั บ การจั ด สรรเงิ น ภาษี แ บงและเงิ น อุ ด หนุ น มากกวาองคกรปกครอง สวนทองถิ่ น ที่ มีฐ านะยากจน จึ งอาจกลาวไดวา ระบบภาษี แบงและเงิ น อุ ด หนุ น ทองถิ่ น ของประเทศไทย ณ ป;จจุบันกลั บทําใหความเหลื่อมล้ําทางการคลังทองถิ่นทวีความรุนแรงมากขึ้ น จนทําใหองคกรปกครอง สวนทองถิ่นหลายแหงประสบกับป;ญหา “ความตึงตัวทางงบประมาณ” จนทําใหไมสามารถจัดใหมีบริการ สาธารณะที่มีคุณภาพและปริมาณเพียงพอตอความตองการของประชาชน ทั้งนี้ จากการวิเคราะหทางเลือกเชิงนโยบายในการแกไขสถานการณความเหลื่อมล้ําทางเศรษฐกิจ และการคลังทองถิ่นโดยใชแบบจําลองสถานการณสมมุติ (Simulation) พบวา รัฐควรจัดตั้ง “กองทุนเพื่อ ความเสมอภาคทางดานการคลังทองถิ่ น” ขึ้นเพื่อจั ดสรรเงินอุ ดหนุ นเปนการเฉพาะใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่นที่มีรายไดที่จัดเก็บเองต่ํากวา 5,500 บาทตอหัวประชากรตอปkงบประมาณ นอกเหนือไปจาก เม็ดเงินที่รัฐสนับสนุนและจัดสรรใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น อันไดแก ภาษีที่รัฐจัดเก็บให ภาษีที่รัฐ

-168แบงให เงินอุดหนุนทั่วไป และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ โดยตัวเลข 5,500 บาทตอหัวประชากรนี้เปรียบเสมือน กับ “เสนความยากจน” ทางดานการเงินการคลังทองถิ่นซึ่งคณะผูวิจัยไดจากการวิเคราะหสมการเศรษฐมิติ สําหรับองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีศักยภาพในการจัดเก็บรายไดตอประชากรต่ํากวาเสนความยากจนนี้ ก็จะไดรับเงินอุดหนุนพิเศษซึ่งจะเปนจํานวนที่คํานวณไดจากสวนตางระหวางเสนความยากจนและรายไดที่ ทองถิ่นจัดเก็บไดตอประชากรใน 1 ปkงบประมาณ ทั้งนี้ จากการประมาณการของคณะผูวิจัยพบวา การจัดตั้ง กองทุ น ดั ง กลาวเพื่ อ ลดความเหลื่ อ มล้ํ า ของเศรษฐกิ จ และการคลั ง ทองถิ่ น ใหหมดสิ้ น ไป รั ฐ จะตองใช งบประมาณเพียง 17,514 ลานบาท อยางไรก็ตาม ประเด็นป;ญหาที่ตองคิดวิเคราะหในขั้นตอไปคือ ควรจะตองมอบหมายใหหนวยงานใด เปนผูรับผิดชอบในการบริหารกองทุนเพื่อใหการจัดสรรเงินอุดหนุนพิเศษเพื่อลดความเหลื่อมล้ําเปนไปอยาง มีประสิทธิภาพและกอใหเกิดความเสมอภาคทางดานการคลังทองถิ่น ในป;จจุบัน หนวยงานราชการสวนกลาง ไดแก คณะกรรมการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น และ กระทรวงมหาดไทยผานกลไกของ กรมสงเสริ ม การปกครองทองถิ่ น และองคาพยพตางๆของราชการสวนภู มิ ภ าคมี อํ า นาจหนาที่ ต าม พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหเปนผูกํากับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งนี้ ในสวนตอไปจะกลาวถึงผลการศึกษาความชัดเจนของกลไกการกํากับดูแลทองถิ่นของหนวยงานภาครัฐ สวนกลางและสวนภูมิภาคที่มีผลบังคับใชอยูในป;จจุบัน กลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารในองค&กรปกครองส'วนทองถิ่น(วัตถุประสงค&การวิจัยขอที่ 3) หั ว ใจสํ า คั ญ ของการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะตามหลั กการบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหม คื อ กลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบเชิ ง บริ ห ารที่ มี ค วามชั ด เจน (Kettl, 2000) ทั้ ง นี้ กลไกการแสดง ความรับผิ ดชอบเชิ งบริ หารขององคกรปกครองสวนทองถิ่ นไทยมีมากมายหลายรูปแบบ ไดแก โครงสราง การปกครองภายในองคกรที่ มีลั กษณะเปนระบบนายกเทศมนตรี เขมแข็ง (Strong Mayor System) ซึ่งนายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงและปฏิบัติหนาที่เปนผูบริหารองคกรระดับสูง (Chief Executive Officer: CEO) นอกจากนี้ ยังมีการตรวจสอบการปฏิบัติหนาที่ของฝ•ายบริหารผานกลไกสภาทองถิ่นที่มาจาก การเลือกตั้ง และการกํากับดูแลของหนวยงานราชการสวนภูมิภาคที่เปนไปตามพระราชบัญญัติกําหนดแผน และขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 อีกดวย ในทํานองเดียวกันกับวิธีการศึกษาเพื่อตอบวัตถุประสงคการวิจัยขอที่ 1 คณะผูวิจัยใชทั้งการสํารวจ ทั ศ นคติ ข องกลุ มตั ว อยางดวยแบบสอบถาม และการสั มภาษณเชิ ง ลึ ก เพื่ อใหไดขอมู ล ที่ แ ทจริ ง เกี่ ย วกั บ การแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารของขาราชการการเมืองและขาราชการประจําในองคกรปกครองสวน ทองถิ่นวาเปนไปตามโครงสรางที่กฎหมายและระเบียบของทางราชการกําหนดไวหรือไม จากผลการศึกษานี้ คณะผูวิจัยพบแนวโนมการปกครองทองถิ่นไทยที่เปนไปในทิศทางของระบอบประชาธิปไตยทางตรง (Direct

-169Democracy) มากขึ้ น กลาวคื อ กลุมตัว อยางโดยสวนใหญที่เ ปนนายกและผูบริ หารในองคกรปกครอง สวนทองถิ่ น และขาราชการประจํ า ตางเห็ น วากลไกการแสดงความรั บ ผิ ด ชอบตอภาคประชาชนมี ความสํ าคั ญ ประเด็น ที่น าสนใจ คือ กลไกการแสดงความรั บผิ ดชอบตอสภาทองถิ่น ไมไดมีความสํ าคั ญใน มุมมองของกลุมตัวอยางเหลานี้ ในขณะเดี ยวกัน กลุมตัว อยางที่เ ปนสมาชิกสภาทองถิ่นก็ ไมไดมี คําตอบที่ ชัดเจนวาพวกเขาจําเปนตองแสดงความรับผิดชอบตอผูใดและองคกรใด ขอสั งเกตที่สํ าคั ญจากผลการศึ กษาในโครงการวิจั ยยอยที่ 3 คือ การแสดงความรับ ผิด ชอบตอ ผูวาราชการจังหวัดและนายอําเภอซึ่งกลับไดรับความสําคัญจากผูบริหารทองถิ่น (ทั้งฝ•ายการเมืองและฝ•าย ขาราชการประจํา) ในระดับที่สูงเทากับการแสดงความรับผิดชอบตอภาคประชาชน ซึ่งแสดงใหเห็นถึงอิทธิพล ของหนวยงานราชการสวนภูมิภ าคที่ยังคงมี อยูในโครงสรางการบริหารราชการสวนทองถิ่นในป;จจุบัน แต อยางไรก็ตาม เมื่อกลาวถึงบทบาทของหนวยงานราชการสวนภูมิภาค คณะผูวิจัยพบวา กลุมตัวอยางสวนใหญ เห็น วายั งไมมีความชัดเจนและเหมาะสม ทั้งนี้ จากคํ าใหสัมภาษณเชิ งลึกก็พบวาเจาหนาที่ของหนวยงาน ภาครัฐสวนภูมิภาคมีพฤติกรรมใน “การบังคับบัญชา” ทองถิ่นมากกวาซึ่งขัดกับเจตนารมณของกฎหมายที่ ตองการใหหนวยงานเหลานี้ “กํากับดูแล” ทองถิ่นในฐานะ “พี่เลี้ยง” มิใช “ผูบังคับบัญชา” ขอคนพบที่สําคัญในแผนงานวิจัยนี้ คือ บทบาทหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละประเภท นั้นยังไมมีความชัดเจน แมวาการกระจายอํานาจจะผานพนไปแลวเปนระยะเวลาหลายสิบปkก็ตาม และดวย เหตุ ที่ อ งคการบริ ห ารสวนจั ง หวั ด เทศบาล และองคการบริ ห ารสวนตํ า บลมี อํ า นาจหนาที่ ไ มชั ด เจน ก็ไดกอใหเกิดป;ญหาความขัดแยงระหวางชุมชน (โดยเฉพาะในกรณีระบบสาธารณูปโภคพื้นฐานในเขตพื้นที่ รอยตอระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ) นอกจากนี้ ยั งกอใหเกิ ด ขอกั งขาในหมู ผู บริ ห ารเทศบาลและ องคการบริ ห ารสวนตํ า บลวาเหตุ ใ ดองคการบริ ห ารสวนจั ง หวั ด ซึ่ ง มี บ ทบาทหนาที่ ไ มชั ด เจนกลั บ ไดรั บ การจัดสรรเงินภาษีแบงมากกวาเทศบาลและองคการบริหารสวนตําบล ผลการศึกษาสําหรับวัตถุประสงคการวิจัยขอนี้จึงสะทอนใหเห็นวานโยบายรัฐบาลและบทบาทของ หนวยงานราชการสวนภูมิภาคในสังกัดกระทรวงมหาดไทยนั้น ยั ง ไ ม มี ค ว า ม ชั ด เ จ น ใ น ก า ร เ ส ริ ม ส ร า ง ความเขมแข็งใหแกชุมชนทองถิ่น องคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศไทยยังคงมีบทบาทหนาที่ที่จํากัด และขาดความเปนอิส ระในการบริหารจัดการกิ จการภายในองคกรและชุมชนตนเอง แมวาหลั กความเปน อิสระของชุมชนทองถิ่นจะไดรับการการันตีในรัฐธรรมนูญก็ตาม นอกเหนือจากนี้ ความคลุมเครือของบทบาท หนาที่ ข ององคกรปกครองสวนทองถิ่ น แตละประเภท ทั้ ง ในเชิ ง เนื้ อ งานและในเชิ ง พื้ น ที่ ก็ ไ ดกอใหเกิ ด ความยากลํ า บากในการประสานงานกั น ในลั กษณะเครื อ ขาย เพื่ อ แกไขป; ญ หาที่ มีผ ลกระทบเปนวงกวาง ยกตัวอยางเชน สภาพถนนหนทางที่ไมไดมาตรฐาน การแพรระบาดของโรคติดตอ และพิบัติภัยทางธรรมชาติ เปนตน

-170จากผลการศึกษาในสวนนี้ การพัฒนากลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารขององคกรปกครอง สวนทองถิ่นจะตองพิจารณาดําเนินการใน 2 ประเด็น คือ 1) การพัฒนาระบบการตรวจสอบถวงดุลผูบริหาร องคกรปกครองสวนทองถิ่น และ 2) การพัฒนากลไกการกํากับดูแลองคกรปกครองสวนทองถิ่นของหนวยงาน ภาครั ฐ สวนกลางใหมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ มี ความชั ด เจน และสอดคลองกั บ หลั ก การมี ส วนรวมของชุ มชนและ ประชาชน ตลอดจนหลักความเปนอิสระของทองถิ่นในการจัดการตนเอง สําหรับในประเด็นที่ 1 นั้น ในป;จจุ บัน หนวยงานภาครัฐ สวนกลางและสวนภูมิภาคมุงเนนไปที่ การเสริ ม สรางความรู ความเขาใจใหแกสมาชิ ก สภาทองถิ่ น ใหสามารถตรวจสอบถวงดุ ล การทํ า งานของ ฝ• า ยบริ ห ารทองถิ่ น (นายกองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ) ไดอยางเขมแข็ ง และสามารถปฏิ บั ติ ห นาที่ ตราขอบัญญัติ/เทศบัญญัติขึ้นมาเพื่อเปนบรรทัดฐานในการบริหารจัดการชุมชนทองถิ่นของตนเอง แตจาก ผลการศึกษานี้พบวา การใหความรูความเขาใจแกสมาชิกสภาทองถิ่นในป;จจุบันอาจจะไมเพียงพอสําหรับ การพัฒนาการปกครองทองถิ่น ทั้งนี้ กลวิธีที่จะทําใหการปกครองทองถิ่นไทยเปนไปตามครรลองระบอบ ประชาธิปไตย คือ การเสริมสรางบทบาทของภาคประชาชนในการตรวจสอบถวงดุลการทํางานขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น รวมทั้งเป|ดโอกาสใหประชาชนสามารถเสนอขอบัญญัติและกฎหมายทองถิ่นในรูปแบบ ตางๆ ไดมากกวาที่มีอยู ณ ป;จจุบัน เนื่องจากคณะผูวิจัยพบวา ระบบอุปถัมภในสังคมไทยทําใหนักการเมือง และผูอิทธิพลในทองถิ่นสามารถครอบงําโครงสรางภายในขององคกรปกครองสวนทองถิ่นไดโดยการชักนําเอา พวกพองของตนเขาไปเปนสมาชิ กสภาทองถิ่ น จนกระทั่ ง สภาทองถิ่ น ไมสามารถปฏิ บั ติ ห นาที่ ต รวจสอบ ถวงดุ ล ฝ• า ยบริ ห ารไดอยางมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ หรื อ มี ห ลายกรณี ที่ส ภาทองถิ่ น ถู กครอบงํ าโดยกลุ มการเมื อ ง ฝ•ายตรงขามกับนายกองคกรปกครองสวนทองถิ่น จนกอใหเกิดความแตกแยกในชุมชนและเพิ่มอุปสรรคใน การทํางานเพื่อตอบสนองความตองการของประชาชน ดังนั้น จึงมีความจําเปนที่จะตองปรับเปลี่ยนรูปแบบ สภาองคการบริหารสวนจังหวัด สภาเทศบาล และสภาองคการบริหารสวนตําบล ใหเปน “สภาชุมชน” ของ ประชาชนอยางแทจริง โดยมีที่มาและโครงสรางเฉกเชนเดียวกับสภาองคกรชุมชนตามพระราชบัญญัติสภา องคกรชุมชน พ.ศ. 2551 ซึ่งอาจใชรูปแบบของสภาองคกรชุมชนตามพระราชบัญญัติสภาองคกรชุมชน พ.ศ. 2551 เปนเกณฑกําหนดคุณลักษณะของสมาชิก หรืออาจใชวิธีการกําหนดสัดสวนสมาชิกตามเพศ อายุ และ กลุมวิชาชีพใหสะทอนโครงสรางทางประชากรศาสตรของชุมชนทองถิ่นนั้นๆ สํา หรั บ ประเด็ น การพัฒ นากลไกการกํา กั บดู แลองคกรปกครองสวนทองถิ่ นโดยหนวยงานภาครั ฐ สวนกลางนั้ น จํ า เปนที่ จ ะตองตั้ ง อยู พื้ น ฐาน “การจั ด สรรและแบงป; น ” อํ า นาจหนาที่ ร ะหวางราชการ สวนกลาง สวนภู มิ ภ าค และสวนทองถิ่ น ใหชั ด เจนมากขึ้ น โดยเริ่ ม ตนจากการปฏิ รู ป ตั ว บทกฎหมาย ที่เกี่ยวของกับการปกครองทองถิ่นฉบับตางๆ ใหเปนไปในทิศทางเดียวกันเพื่อทําใหบทบาทหนาที่ขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นแตละประเภทมีความชัดเจนและไมซ้ําซอนกัน และประการสําคัญ คือ จะตองมีการปฏิรูป หนวยงานราชการสวนกลางทั้งหมดที่เกี่ยวของกับ “การกํากับดูแลกระบวนการกระจายอํานาจ” ทั้งในดาน

-171โครงสรางองคกรและดานความรูความเขาใจ รวมทั้งทัศนคติของบุคลากรในหนวยงานภาครัฐสวนกลางนั้น เพื่ อ ใหหนวยงานเหลานี้ ส ามารถ “สงเสริ ม และสนั บ สนุ น ”องคกรปกครองสวนทองถิ่ น ใหเปนหนวย การปกครองในระบอบประชาธิ ป ไตยที่ ส มบู ร ณและสามารถบริ ห ารจั ด การกิ จ การสาธารณะในชุ ม ชน ของตนเองไดอยางแทจริง การปฏิรูปการปกครองทองถิ่นตามแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม' (วัตถุประสงค&การวิจัย ขอที่ 2.4) แนวคิ ด ทางดานการเมื องการปกครองในอดี ต ไมวาจะเปนแนวคิด การบริ ห ารภาครัฐ แบบดั้ งเดิ ม (Traditional Public Administration) หรือ แนวคิ ด การบริ ห ารภาครัฐ แนวใหม (New Public Management) ไมไดกลาวถึงบทบาทและอํานาจหนาที่ของชุมชนและภาคประชาชนไวอยางชัดเจน โดยที่ แนวคิดการบริหารภาครัฐแบบดั้งเดิมมุงเนนไปที่การพัฒนาประสิทธิภาพของ “ภาครัฐ” จนทําให “อํานาจใน การบริหารกิจการสาธารณะ” ไปตกอยูที่หนวยงานภาครัฐเพียงภาคสวนเดียว ในขณะที่แนวคิดการบริหาร ภาครั ฐ แนวใหมก็ มุงเนนไปที่ การนํ า เอาหลั กการและวิ ธี คิด เชิ งธุ ร กิ จ จากบริ ษัทเอกชนมาใชในการพั ฒ นา ประสิทธิภาพของหนวยงานภาครัฐ ซึ่งผลลัพธที่เกิดขึ้นจากการบริหารภาครัฐทั้งสองแนวคิดลวนแลวแตทําให ชุมชนและภาคประชาชนเปน “ราษฎร (Subject)” ที่ตองคอยรอรับผลจากนโยบายและคําสั่งของหนวยงาน ภาครั ฐ หรื อเปนเพี ย ง “ลู กคา (Customer)” ที่ทําไดเพีย งรอใชสิ น คาและบริ การสาธารณะที่ผ ลิ ตโดย หนวยงานภาครัฐหรือองคกรภาคสวนอื่นที่ไดรับสัมปทานจากรัฐ ผลการศึ กษาจากแผนงานวิ จั ย นี้ ชี้ ใหเห็ น วา นั บ ตั้ งแตวิ กฤติ การณทางเศรษฐกิ จ ในปk พ.ศ. 2540 รูปแบบการกระจายอํานาจใหแกชุมชนและทองถิ่นถูกครอบงําโดยแนวคิดการเมืองการปกครองแบบดั้งเดิม ซึ่งกอใหเกิดผลลัพธคือ ชุมชนและภาคประชาชนยังขาดความรูความเขาใจในความสําคัญและบทบาทหนาที่ ของตนเองและองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยเฉพาะอยางยิ่งในดานการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนซึ่งถือเปน ประเด็ นสํ า คั ญ ที่ส งผลกระทบตอความยั่ งยื น และความสามารถในการพึ่ งพาตนเองของชุมชน สะทอนให เห็นวาวิธีคิดและกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจในระดับชุมชนทองถิ่นของประเทศไทยยังคงถูกกําหนดและ ควบคุมโดยนโยบายของรัฐบาลและหนวยงานภาครัฐสวนกลาง ปราศจากซึ่งการเป|ดโอกาสใหชุ มชนและ ภาคประชาชนไดใชความคิดริเริ่มสรางสรรคในการพัฒนาทรัพยากรและภูมิป;ญญาในทองถิ่นใหเกิดมูลคาใน เชิงพาณิชย นอกจากนี้ยังพบวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีอยูมากมายทั่วประเทศยังคงประสบกับป;ญหา ความเหลื่อมล้ําทางดานเศรษฐกิจจนทําใหทองถิ่นหลายแหงไมสามารถจัดเก็บรายไดไดเพียงพอกับบทบาท หนาที่ในการใหบริการประชาชนในพื้นที่ รวมทั้งยังตองเผชิญกับระบบเงินอุดหนุนของรัฐที่เปนคุณตอองคกร ปกครองสวนทองถิ่นขนาดใหญและมีฐานที่เศรษฐกิจที่เขมแข็งมากกวาพื้นที่ชุมชนในเขตชนบทที่มีรายไดไม เพียงพอ ทั้งนี้ ทามกลางความทาทายตางๆที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นไทยในป;จจุบันตองเผชิญ หนวยงาน ภาครัฐสวนกลางและสวนภูมิภาคกลับไมไดทําหนาที่ “สนั บสนุนและสงเสริม” การปกครองทองถิ่นอยาง

-172แทจริงที่ ในกลับกันดวยโครงสรางการบริหารจัดการองคกรแบบพีระมิด กระบวนการทํางานที่ไมยืดหยุน ตลอดจนทั ศ นคติ ข องบุ คลากรที่ มีค วามเปน “นั ก ปกครอง” ที่ ยั ง คงยึ ด ติ ด กั บ “การบั งคั บ บั ญ ชา” และ “การออกคําสั่ง” ทําให “การกํากับดูแล” องคกรปกครองสวนทองถิ่นของหนวยงานราชการสวนกลางและ สวนภูมิภาคตามกฎหมายเปนไปในลักษณะ “การควบคุม” ซึ่งกอใหเกิดอุปสรรคมากมายแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่น กลาวโดยสรุป คือ สําหรับในขั้นตอนตอไปของการกระจายอํานาจใหแกชุมชนและองคกรปกครอง สวนทองถิ่นนั้น สิ่งที่จําเปนตองดําเนินการอยางเรงดวน คือ (1) ภาครัฐควรเพิ่มอํานาจหนาที่ของชุมชน องคกรปกครองสวนทองถิ่ น และภาคประชาชนในการรวมกั น วางแผนและดํ า เนิ น การตางๆเพื่ อนํ า เอา ทรั พ ยากรในทองถิ่ น และภู มิ ป; ญ ญาของบรรพบุ รุ ษ มาพั ฒ นาในเชิ ง พาณิ ช ย โดยตั้ ง อยู บนหลั ก ปรั ช ญา เศรษฐกิจพอเพียงและความเปนมิตรตอสิ่งแวดลอม (2) รัฐบาลควรจัดตั้งกองทุนเงินอุดหนุนทองถิ่นเพื่อลด ความเหลื่อมล้ําทางดานเศรษฐกิจและการคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ประสบกับ “ความตึงตัวของ รายได” (3) หนวยงานภาครัฐสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่นจําเปนตองรวมกันเพิ่มบทบาทของ ภาคประชาชนในการตรวจสอบถวงดุลการทํางานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น รวมทั้งการเป|ดพื้นที่ให ภาคประชาชนไดเสนอรางกฎหมายทองถิ่ น เพื่ อบริ หารจั ด การป; ญหาในชุ มชนของตนเอง ดวยการปฏิ รู ป โครงสรางและที่ มาของสมาชิกสภาทองถิ่น ในทุกระดับให เปนองคกรนิ ติบั ญญั ติในระดั บชุ มชนที่ ปฏิ บั ติ หนาที่เพื่อชุมชนทองถิ่นอยางแทจริง และ (4) ทุกภาคสวนตองรวมกันแสวงหาทางออกในการแบงป;นและ จัดสรรอํานาจในการบริหารกิจการสาธารณะของหนวยงานภาครัฐสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่น เพื่อไมกอใหเกิดความซ้ําซอนของอํานาจหนาที่ของแตละสวนซึ่งจําเปนตองเริ่มตนจากการปฏิรูปกฎหมาย ทองถิ่นใหเกิดความชัดเจนในบทบาทหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละประเภท รวมทั้งการพัฒนา หนวยงานภาครัฐที่มีหนาที่กํากับดูแลทองถิ่นและชุมชนใหเกิดความคลองตัว ยืดหยุน ปราศจากการแทรกแซง ของการเมือง และมีความเขาใจในหลักการบริหารความหลากหลายของชุมชนทองถิ่นในประเทศไทยอยาง แทจริง หลั ก การปฏิ รู ป ทองถิ่ น ตามแนวคิ ด การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะแนวใหมดั ง ที่ ก ลาวขางตนมี ฐานมาจากการวิเคราะหกระบวนการกระจายอํานาจและการปกครองทองถิ่นในทุกมิติ ทั้งในเชิงการเมือง วิ ธี คิ ด ของประชาชน โครงสรางทางเศรษฐกิ จ และกลไกการตรวจสอบเชิ ง บริ ห าร รวมทั้ ง ยั ง เนนไปที่ การเสริ ม สรางความเขมแข็ ง ของชุ ม ชนและภาคประชาชนอยางครบวงจรและเปนรู ป ธรรมดั ง จะเสนอ รายละเอียดขอเสนอแนะเชิงนโยบายในสวนตอไป ทั้งนี้ คณะผูวิจัยพิจารณาไตรตรองอยางละเอียดรอบคอบ แลวเห็นวา การปฏิรูปการปกครองทองถิ่นไทยไมควรจะเริ่มตนจากการผลักดันใหมีผูวาราชการจังหวัดที่มา จากการเลือกตั้ง หรือ เพิ่มสัดสวนเงินงบประมาณแผนดินที่จัดสรรใหแกทองถิ่น แตการพัฒนาการปกครอง ทองถิ่นอยางยั่งยืนนั้นตองเริ่มตนจาก “การปฏิรูปวิธีคิด” ของประชาชนและสมาชิกทุกภาคสวนในสังคมให

-173รูจักใชสอยทรัพยากรและภูมิป;ญ ญาภายในชุมชนอยางชาญฉลาด ทั้งในดานการศึกษา ดานสุขภาพ และ การพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน ดวยการเพิ่มอํานาจหนาที่ใหประชาชนสามารถเปน “เจาของ” แผนการพัฒนา ชุมชน ขอบัญญัติทองถิ่น และแนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรภายในทองถิ่น โดยมีหนวยงานภาครัฐ สวนกลางและสวนภู มิภ าคปฏิ บั ติห นาที่ เปนผู สนั บสนุ น และสงเสริม ทั้ งในดานองคความรู และทรั พยากร งบประมาณ ตลอดจนการลดขั้ นตอนทางราชการที่ไมจํ าเปน จึงอาจกลาวไดวา “การปฏิ รูปการปกครอง ทองถิ่นตามแนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม” นี้ไมใชการกระจายอํานาจในเชิง “เกมที่มีผลรวม เปนศูนย (Zero-sum Game)” ซึ่งอาจทําใหหลายฝ•ายในสังคมเกรงกลัววาจะเปนอันตรายตอความเปน อั น หนึ่ ง อั น เดี ย วกั น ของชาติ ห รื อ อาจจะทํ า ใหหนวยงานภาครั ฐ สวนกลางสู ญ เสี ย บทบาทหนาที่ ไ ป ในทางตรงกันขาม แนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหมนี้มุงเนน “การแบงป;นและจัดสรร” อํานาจ ระหวางสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่นใหมีความชัดเจนและตั้งอยูบนพื้นฐานการมีส วนรวมของ ประชาชนอยางแทจริง

ขอเสนอแนะเพื่อการปฏิรูปการปกครองทองถิ่น ขอเสนอแนะสํ า หรั บ การกํ า หนดแนวทางการปฏิ รู ป การปกครองทองถิ่ น ตามแนวคิ ด การบริ ห าร กิจการสาธารณะแนวใหมซึ่งคณะผูวิจัยไดรับจากแผนงานวิจัยนี้ มีทั้งสิ้น 5 ประการ ไดแก 1. ในป; จ จุ บั น ประชาชนในเขตเมื อ งและเขตชนบทมี ค วามตื่ น ตั ว ทางการเมื อ งและความรู ความเขาใจในการปกครองทองถิ่ น ในระดั บ ที่ สู ง จนอาจกลาวไดวาเมล็ ด ของระบอบ ประชาธิ ป ไตยซึ่ ง รั ฐ ธรรมนู ญ ฉบั บ ประชาชน พ.ศ. 2540 ไดหวานเอาไวไดเริ่ ม งอกเงย กลายเปนตัว เรงปฏิกิริย าการเปลี่ย นแปลงทางการเมืองการปกครองที่สํ าคั ญของประเทศไทย แตอยางไรก็ตาม แรงกระตุนที่จะทําใหความตื่นตัวทางการเมืองของภาคประชาชนมีพัฒนาการ ไปในทิศทางที่ยั่งยืนก็คือ ชองทางและโอกาสในการมีสวนรวมของภาคประชาชน 2. โครงสรางการปกครองทองถิ่ นในป;จ จุ บั นไดกอใหเกิ ด รู ปแบบพฤติ กรรมของเจาหนาที่ ภาครั ฐ ซึ่งมีความผิ ดเพี้ยนไปจากเจตนารมณของรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เ กี่ยวของกับ การกระจาย อํานาจ กลาวคือ รูปแบบพฤติกรรมของบุคลากรในหนวยงานราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค มีความเปน “ผูบังคับบัญชา” มากกวาเปน “ผูกํากับดูแล” หรือ “พี่เลี้ยง” ใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่ น แนวทางการปฏิ รู ป ภาครั ฐ และกลยุ ท ธในการสงเสริ ม การปกครองทองถิ่ น จึ ง จํ า เปนตองมี ก ารปฏิ รู ป ระบบการบริ ห ารราชการสวนกลางและสวนภู มิ ภ าคดวย การปฏิ รู ป โครงสรางหนวยงานราชการสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่นตองไมเปนไปในทิศทางที่ ทําใหจํานวนองคกรภาครัฐมีเพิ่มมากขึ้น เนื่องจากจะทําใหภาครัฐตองสูญเสียงบประมาณเพิ่มขึ้น ทั้งงบบุคลากรและงบดําเนินงาน

-1743. การจัดสรรเงินภาษีแบงและเงินอุดหนุนใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นตองเปนไปอยางโปรงใส และเปนธรรมแกชุมชนทองถิ่นที่มีพื้นฐานทางเศรษฐกิจต่ํา “ความเปนธรรม” นี้จะเกิดขึ้นไดโดย การเป|ดโอกาสใหชุมชนทองถิ่นเขามามีสวนรวมในกระบวนการปฏิรูประบบการเงินการคลังของ องคกรปกครองสวนทองถิ่น 4. รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ไดใหความสําคั ญกับการกระจายอํานาจในการปกครองตนเองไปที่ องคกรปกครองสวนทองถิ่ น ในระดั บ จั ง หวั ด ดั ง นั้ น แนวทางการสงเสริ ม การปกครองทองถิ่ น จํา เปนตองเนนไปที่ การพั ฒ นาศั กยภาพและบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถิ่ น ในระดั บ จังหวัด ซึ่งหมายความวา จะตองมีการสนับสนุนจังหวัดและชุมชนที่มีความพรอมใหเปนเขต ปกครองตนเอง (Autonomous Region) หรือเขตการปกครองที่มีลักษณะพิเศษ (Special Administrative District) อาทิเชน เขตเศรษฐกิจพิเศษ (Special Economic Zone) เปนตน 5. การกํ า หนดโครงสรางภายในของฝ• า ยบริ ห ารองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ตลอดจนแผน ยุทธศาสตรเพื่อการพัฒนาทรัพยากรมนุษยจําเปนตองเปนไปตามเจตนารมณของประชาชนใน ชุมชนทองถิ่น หนวยงานภาครัฐสวนกลางและสวนภูมิภาคควรทําหนาที่เปนผูกําหนดมาตรฐาน กระบวนงาน (Standard Operating Procedures) และหลักเกณฑในการประเมินผลสัมฤทธิ์ ในการปฏิบัติหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่เปนไปตามหลักวิชาการ ไมควรเขาไปกําหนด โครงสรางและจํานวนหนวยงานภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตลอดจนรูปแบบและวิธีการ บริหารจัดการดังเชนในป;จจุบัน จากฐานคติทั้ง 5 ประการ คณะผูวิจัยไดทําการสังเคราะหแนวทางการปฏิรูปการปกครองทองถิ่นใน ประเทศไทยใหเปนตามหลักการของการบริหารกิจการสาธารณะแนวใหม ซึ่งจะไดกลาวถึงในหัวขอตอไป รูปแบบการปฏิรูปการปกครองทองถิ่นในประเทศไทย จากผลการศึกษาในวัตถุประสงคการวิจัยขอที่ 1 และ 3 พบวา สมาชิกสภาทองถิ่นยังไมมีความรูและ ความเขาใจในบทบาทหนาที่ ของตนเองเทาที่ ควร อี กทั้งยังพบวาทั ศนคติของสมาชิ กองคกรนิ ติบั ญ ญติ ใน ระดับทองถิ่นนี้มีทัศนคติเปนลบตอกลไกการแสดงความรับผิดชอบในเชิงบริหาร โดยเฉพาะอยางยิ่งการแสดง ความรับผิดชอบตอภาคประชาชน ดังนั้นในตัวแบบโครงสรางการปกครองทองถิ่น (ภาพที่ 5.1) คณะผูวิจัยจึงมี ขอเสนอแนะดังตอไปนี้ 1. ใหยุบสภาทองถิ่นทั้ง 3 รูปแบบ ไดแก สภาองคการบริหารสวนจังหวัด สภาเทศบาล และสภา องคการบริห ารสวนตํ าบล และใหแทนที่สภาทองถิ่ นเหลานี้ ดวยโครงสรางของสภาชุ มชนและ สภาจังหวัด ซึ่งอาจใชรูปแบบของสภาองคกรชุมชนตามพระราชบัญญัติสภาองคกรชุมชน พ.ศ.

-1752551 เปนเกณฑกําหนดคุณลักษณะของสมาชิก หรืออาจใชวิธีการกําหนดสัดสวนสมาชิกตามเพศ อายุ และกลุ มวิ ช าชี พใหสะทอนโครงสรางทางประชากรศาสตรของชุ มชนทองถิ่ น นั้ น ๆ ทั้ ง นี้ สมาชิ กสภาชุ ม ชนและสภาจั ง หวั ด ตองมี ที่ มาจากการเลื อ กตั้ งโดยตรง (Direct Election) เชนเดียวกันกับนายกองคการบริหารสวนจังหวัด นายกเทศมนตรี และนายกองคการบริหารสวน ตําบล 2. เนื่ อ งจากแผนงานวิ จั ย นี้ แ สดงใหเห็ น ถึ ง ป; ญ หาที่ เ กิ ด ขึ้ น จากหนวยงานภาครั ฐ สวนกลางและ สวนภูมิภาค การปฏิรูปโครงสรางการปกครองทองถิ่นจึงหลีกไมพนที่จะตองมีการปฏิรูปหนวยงาน ราชการสวนกลางและสวนภูมิภาคซึ่งมีสวนเกี่ยวของโดยตรงกับการปกครองทองถิ่น ตัวแบบ โครงสรางการปกครองทองถิ่นในบทนี้เสนอใหสมาชิกวุฒิสภาของประเทศตองมีที่มาจากสมาชิก สภาจังหวัดและสมาชิกสภาชุมชน ผานกระบวนการเลือกตั้ง ทั้งนี้ เพื่อใหวุฒิสภาซึ่งเปนหนึ่งใน องคกรหลั ก ของฝ• า ยนิ ติ บั ญ ญั ติ เ ปนสถาบั น หลั ก ในระดั บ ประเทศที่ ช วยรั ก ษาและปกปx อ ง ผลประโยชนขององคกรปกครองสวนทองถิ่นและชุมชนทองถิ่นไดอยางแทจริง 3. นอกจากนี้ ตัวแบบนี้ยังเสนอใหมีการยุบรวมคณะกรรมการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่นและกรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น แลวจัดตั้งเปนหนวยงานที่มีลักษณะเปนองคกร ตามรัฐธรรมนูญ โดยอาจเปนองคกรอิส ระตามรัฐธรรมนูญเฉกเชนเดี ยวกับคณะกรรมการการ เลือกตั้ง คณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน คณะกรรมการปxองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ และผูตรวจการแผนดิน หรือองคกรอื่นๆตามรัฐธรรมนูญเชนเดียวกับอัยการสูงสุด คณะกรรมการ สิทธิมนุษยชนแหงชาติ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ และคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมาย ทั้งนี้ เพื่อใหหนวยงานนี้เปนองคกรหลักที่ทําหนาที่กํากับดูแลการกระจายอํานาจและ องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดอยางมีประสิทธิภาพและเปนอิสระจากฝ•ายการเมืองอยางแทจริง โดยตองแสดงความรับผิดชอบโดยตรงตอวุฒิสภา ทั้งนี้ เพื่อใหการปฏิบัติหนาที่ของคณะกรรมการ การปกครองทองถิ่นเปนไปดวยความเรียบรอย จําเปนตองมีการจัดตั้งคณะอนุกรรมการชุดตางๆ เพื่อกําหนดนโยบายและขับเคลื่อนนโยบายนั้นไปสูภาคปฏิบัติ ในตัวแบบการปกครองทองถิ่นนี้ คณะผูวิจัยเสนอคณะอนุกรรมการไวทั้งสิ้น 4 ชุด ดังมีรายละเอียดตอไปนี้ คณะอนุกรรมการขาราชการและพนักงานในองคกรปกครองสวนทองถิ่น ปฏิบัติ หนาที่ เ สมื อนกั บ คณะกรรมการขาราชการพลเรื อน (ก.พ.) โดยมี อํา นาจหนาที่ ใ น การกํ า หนดนโยบายและแผนยุ ท ธศาสตรการพั ฒ นาทรั พ ยากรบุ ค คลในองคกร ปกครองสวนทองถิ่ น ทั้ ง นี้ เนื่ อ งจากแผนงานวิ จั ย นี้ ไ ดชี้ ใ หเห็ น ถึ ง ขอจํ า กั ด ใน การบริ ห ารทรั พ ยากรบุ ค คลขององคกรปกครองสวนทองถิ่ น อยางเปนอิ ส ระ ยกตัวอยางเชน ขอจํากัดในการกําหนดตําแหนง ขอจํากัดในการประเมินผลงานเพื่อ เลื่ อ นตํ า แหนงขาราชการใหสู ง ขึ้ น และป; ญ หาในการมอบทุ น การศึ ก ษาในระดั บ

-176ปริ ญ ญาตรี แ ละปริ ญ ญาโทใหแกบุ ค ลากรในองคกรปกครองสวนทองถิ่ น เปนตน คณะผู วิ จั ย จึ ง เห็ น วาสมควรมี องคกรหลั กที่ ส ามารถกํ า หนดนโยบายและแนวทาง การบริหารขาราชการและบุคลากรในองคกรปกครองสวนทองถิ่นไดอยางเปนอิสระ และปราศจากการครอบงําของกระทรวงและกรมตางๆ คณะอนุกรรมการพัฒนาระบบการเงินการคลังทองถิ่น มีอํานาจหนาที่ในการกําหนด นโยบายและระบบการจั ด สรรเงิ น ภาษี แบงและเงิ น อุ ด หนุ น ใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่นใหระบบดังกลาวสามารถลดความเหลื่อมล้ําทางดานการคลังทองถิ่นได อยางมีประสิทธิภาพ ซึ่งเปนบทเรียนสําคัญที่ไดจากโครงการงานวิจัยยอยที่ 2 ที่ แสดงใหเห็นวาระบบการจัดสรรเงินอุดหนุนในป;จจุบันสงผลใหเกิดความเหลื่อมล้ํา ทางดานเศรษฐกิจและการเงินการคลังทองถิ่น คณะอนุกรรมการตรวจเงินองคกรปกครองสวนทองถิ่น หรือ สตง. ทองถิ่น มีอํานาจ หนาที่ในการตรวจสอบการใชจายเงินงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นทั่ว ประเทศ ตามระเบียบการบริหารราชการสวนทองถิ่น การมี สตง. ทองถิ่นนี้จะทําให การตรวจสอบการใชจายเงินงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนไปอยาง สอดคลองกับบริบทการทํางานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมากขึ้นกวาในป;จจุบัน คณะอนุ ก รรมการบริ ห ารจั ด การภารกิ จ ถายโอนและกํ า หนดมาตรฐานบริ ก าร สาธารณะ หรือ กพร. ทองถิ่น มีอํานาจหนาที่คลายกับคณะกรรมการพัฒนาระบบ ราชการ (กพร.) โดยมีการกําหนดมาตรฐานการใหบริการสาธารณะ (Public Service Standards) พรอมกับตองตรวจประเมินคุณภาพและผลการปฏิบัติงานขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นเปนประจําทุกปk นอกจากนี้ยังมีหนาที่รับผิดชอบในการยกราง แผนการกระจายอํ า นาจหนาที่ ใ หแกองคกรปกครองสวนทองถิ่ น และติ ด ตาม ประเมินผลการกระจายอํานาจดวย 4. ตัวแบบนี้มีความแตกตางจากตัวแบบการปฏิรูปโครงสรางการปกครองทองถิ่นโดยทั่วไปตรงที่ไมได เสนอใหยุบหนวยงานราชการสวนภูมิภาค (จังหวัดและอําเภอ) แตเสนอใหมีการปรับปรุงโครงสราง หนวยงานราชการสวนภูมิภาคใหเปนองคกรที่ใหการสนับสนุนและสงเสริมการปกครองทองถิ่น อยางแทจริง ในขณะที่ “ปลัด” ปฏิบัติหนาที่เลขานุการใหแกฝ•ายบริหารทองถิ่น คณะผูวิจัยเห็นวา บทบาทของ “ผูวาราชการจั งหวัด ” และ “นายอําเภอ” สมควรไดรับ การเปลี่ย นแปลงใหเปน “เลขาธิการสภาจังหวัด” และ “เลขาธิการสภาชุมชน” เพื่อปฏิบัติหนาที่เปนฝ•ายเลขานุการใหแก สถาบัน นิติ บัญ ญัติ ทองถิ่ น สวนหนวยงานราชการสวนภูมิภาคอื่ นๆ ใหยุ บและถายโอนภารกิ จ หนาที่และบุคลากรใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นตามแผนและแนววิธีปฏิบัติของคณะกรรมการ

-177-

ภาพที่ 5.1

ตัวแบบโครงสรางการปกครองทองถิ่นที่สังเคราะหไดจากผลการศึกษา

-178การปกครองทองถิ่ น ใหคงเหลื อไวแตเพี ย งทรัพยากรและบุคลากรสายวิ ชาการที่ ส ามารถเปน “พี่เลี้ยง (Coach)” หรือ “ผูฝ…กอบรม (Trainer)” ใหแกบุคลากรใน องคกรปกครองสวนทองถิ่นได คํานิยามและบทบาทหนาที่ของแตละองคกรในตัวแบบการปฏิรูปโครงสรางการปกครองทองถิ่นมี รายละเอียดดังปรากฏในตารางที่ 5.1 ตารางที่ 5.1

คํานิยามและบทบาทหนาที่ของแตละองคกรตามตัวแบบโครงสรางการปกครองทองถิ่น

องค&กร

องค&ประกอบและที่มา

อํานาจหนาที่

ประชาชน

ผูมีสิทธิเลือกตั้งทุกคน

เลือกตั้งนายกองคกรปกครองสวนทองถิ่นและ สมาชิกสภาทองถิ่น เขาชื่อเพื่อเสนอใหมีการลงประชามติถอดถอน นายกองคกรปกครองสวนทองถิ่นและสมาชิกสภา ทองถิ่น

สภาชุมชน

ผูไดรับการเลือกตั้งจากประชาชนผูมี สิทธิเลือกตั้งในพื้นที่ชุมชนนั้นๆ แทนที่สภา อบต. และสภาเทศบาล ระเบียบวาดวยการประชุมสภาตางๆ ใหเปนดุลยพินจิ ของแตละทองถิ่น

มีอํานาจหนาที่เชนเดียวกับสภาเทศบาลและสภา อบต. ไดแก การตั้งกระทูถามผูบริหารทองถิ่น เกี่ยวกับกิจการภายในชุมชน การพิจารณารางเทศ บัญญัต/ิ ขอบัญญัติงบประมาณรายจายประจําปk และการตราเทศบัญญัต/ิ ขอบัญญัติอื่นๆที่เกี่ยวของ กับการดําเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

เลขาธิการสภาชุมชน

นายอําเภอ (เดิม) ซึ่งอาจจะภายใต สังกัดสํานักงานคณะกรรมการการ ปกครองทองถิ่นหรือ กระทรวงมหาดไทย

ปฏิบัติหนาที่เปนฝ•ายเลขานุการของสภาชุมชน (คลายกับเลขาธิการรัฐสภา) โดยนอกเหนือจาก งานบริหารกิจการสภาทั่วไปแลว ใหเลขาธิการสภา ชุมชนทําหนาที่ตรวจสอบความถูกตองของราง ขอบัญญัต/ิ เทศบัญญัติ ตลอดจนมติสภาวาเปนไป ตามกฎระเบียบของทางราชการหรือไม

นายกองคการบริหาร สวนตําบล/ นายกเทศมนตรี

ผูไดรับการเลือกตั้งโดยตรงจาก ประชาชนผูมีสิทธิเลือกตั้งในพื้นที่ อบต./เทศบาล

มีอํานาจหนาที่เชนเดียวกับนายก อบต./ นายกเทศมนตรีในป;จจุบัน ซึ่งถือเปนประมุขของ ฝ•ายบริหารในองคกรปกครองสวนทองถิ่น

ปลัดนายกองคการ บริหารสวนตําบล/ ปลัดเทศบาล

ขาราชการประจําในองคกรปกครอง สวนทองถิ่นซึ่งไดรับการแตงตั้งให ดํารงตําแหนงผูบริหารสูงสุดของ องคกร

มีอํานาจหนาที่เชนเดียวกับปลัด อบต. และ ปลัดเทศบาลในป;จจุบัน คือ ฝ•ายเลขานุการของ นายก อบต. และนายกเทศมนตรี และเปน ผูบังคับบัญชาสูงสุด (ที่เปนขาราชการประจํา) ของ บุคลากรภายใน อบต. และเทศบาล

-179ตารางที่ 5.1 (ต'อ) องค&กร

องค&ประกอบและที่มา

อํานาจหนาที่

สภาจังหวัด

ผูไดรับการเลือกตั้งจากประชาชนผูมี สิทธิเลือกตั้งในแตละจังหวัด แทนที่สภา อบจ. ระเบียบวาดวยการประชุมสภา ตางๆใหเปนดุลยพินิจของแตละ จังหวัด

มีอํานาจหนาที่เชนเดียวกับสภา อบจ.. ไดแก การ ตั้งกระทูถามผูบริหารทองถิ่น การพิจารณาราง ขอบัญญัติงบประมาณรายจายประจําปk และ การ ตราขอบัญญัติอื่นๆที่เกีย่ วของกับการดําเนินงานของ อบจ.

เลขาธิการสภาจังหวัด

ผูวาราชการจังหวัด (เดิม) ซึ่งอาจจะ ภายใตสังกัดสํานักงาน คณะกรรมการการปกครองทองถิ่น หรือกระทรวงมหาดไทย

นายกองคการบริหาร สวนจังหวัด

ผูไดรับการเลือกตั้งโดยตรงจาก ประชาชนผูมีสิทธิเลือกตั้งในพื้นที่ จังหวัด ขาราชการประจําใน อบจ. ซึ่งไดรับ การแตงตั้งใหดํารงตําแหนงผูบริหาร สูงสุดขององคกร

ปฏิบัติหนาที่เปนฝ•ายเลขานุการของสภาจังหวัด (คลายกับเลขาธิการรัฐสภา) โดยนอกเหนือจากงาน บริหารกิจการสภาทั่วไปแลว ใหเลขาธิการสภา จังหวัดทําหนาที่ตรวจสอบความถูกตองของราง ขอบัญญัติและมติสภาวาเปนไปตามกฎระเบียบของ ทางราชการหรือไม มีอํานาจหนาที่เชนเดียวกับนายก อบจ. ในป;จจุบัน ซึ่งถือเปนประมุขของฝ•ายบริหาร อบจ.

ปลัดองคการบริหาร สวนจังหวัด

วุฒิสภา

คณะกรรมการการ ปกครองทองถิ่น

มาจากการเลือกตั้งโดยตรง โดย ผูสมัครรับเลือกตั้งเปนวุฒิสมาชิกตอง เปนสมาชิกสภาจังหวัดและสมาชิก สภาชุมชน กรรมการมีที่มาจากกระบวนการสรร หาโดยวุฒสิ ภา โดยอาจจะเปน วุฒิสมาชิกทั้งหมด (วุฒิสมาชิกเปน ตัวแทนสภาจังหวัดและสภาชุมชนอยู แลว) หรืออาจจะมีตัวแทนทองถิ่น ครึ่งหนึ่ง และผูทรงคุณวุฒิและ นักวิชาการทางดานการปกครอง ทองถิ่นครึ่งหนึ่ง

มีอํานาจหนาที่เชนเดียวกับปลัด อบจ. ในป;จจุบัน คือ ฝ•ายเลขานุการของนายก อบจ. และเปน ผูบังคับบัญชาสูงสุด (ที่เปนขาราชการประจํา) ของ บุคลากรภายใน อบจ. มีอํานาจหนาที่เชนเดียวกับวุฒิสภาตาม รธน. ปk 2550

มีสถานะเปนองคกรอิสระตาม รธน. หรือ องคกร อื่นตาม รธน. ประกอบไปดวยคณะอนุกรรมการ 4 ชุด ไดแก คณะอนุกรรมการขาราชการและพนักงานในองคกร ปกครองสวนทองถิ่น คณะอนุกรรมการพัฒนาระบบการเงินการคลังทองถิ่น คณะอนุกรรมการตรวจเงินองคกรปกครองสวนทองถิ่น (สตง.ทองถิ่น) คณะอนุกรรมการบริหารจัดการภารกิจถายโอนและ กําหนดมาตรฐานบริการสาธารณะ (กพร. ทองถิ่น)

-180ขอเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อเตรียมความพรอมใหแก'องค&กรปกครองส'วนทองถิ่น เพื่ อใหสอดคลองกั บ ผลการศึ กษาจากแผนงานวิ จั ย นี้ และตั ว แบบโครงสรางการปกครองทองถิ่ น แนวทางการเตรียมความพรอมใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่ นเพื่อรองรับ กระบวนทัศนแหงการบริหาร กิจการสาธารณะแนวใหมจะแบงออกเปน 2 ประเด็นหลัก คือ แนวทางการพัฒนาความพรอมเชิงองคการ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และแนวทางการพัฒนาความพรอมของภาคประชาชน แนวทางการพั ฒ นาความพรอมเชิ ง องค& ก ารขององค& ก รปกครองส' ว นทองถิ่ น การพัฒนาความพรอมเชิงองคการจะตองดําเนินการใน 3 ประเด็น ไดแก 1. ภาวะผูนําและทัศนคติผูบริหารทองถิ่นเกี่ยวกับการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชนและคุณภาพชีวิต ประชาชนในเชิงรุก ผูบริหารทองถิ่นควรไดรับการฝ…กอบรมในรูปแบบหลักสูตรฝ…กอบรม หรือ การ ประชุมเชิงปฏิบัติการ เพื่อใหเกิดความเขาใจและตระหนักถึงความสําคัญของการวางแผนกลยุทธ เชิงธุรกิจ (Business Strategic Model) ตลอดจนความสําคัญของการพัฒนาคุณภาพชีวิต ประชาชนเชิ ง รุ ก ในดานตางๆ เชน การศึ ก ษาและสาธารณสุ ข เปนตน โดยเฉพาะอยางยิ่ ง หลักสูตรฝ…กอบรมดังกลาวควรเปนรูปแบบการประชุมเชิงปฏิบัติการ หรือ เวทีแลกเปลี่ยนเรียนรู ที่ เ นนการถอดบทเรี ย นขององคกรปกครองสวนทองถิ่ น (ทั้ ง ในและตางประเทศ) ที่ ป ระสบ ความสําเร็จในการพัฒนาวิสาหกิจชุมชน เนื่องจากผลการศึกษาในโครงการวิจัยยอยที่ 1 แสดงให เห็ น ถึ งบทบาทหนาที่ และผลงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่ น ไทยที่ ยั ง มี อ ยู อยางจํ า กั ดใน ดานการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน นอกจากนี้ หลักสูตรดังกลาวไมควรเปนหนาที่รับผิดชอบของ หนวยงานภาครัฐสวนกลางเพียงฝ•ายเดียว แตตองเป|ดโอกาสใหองคกรภาคสวนอื่น ไมวาจะเปน สถาบันการศึกษา ภาคธุรกิจเอกชน (เชน หอการคา สภาอุตสาหกรรม) และองคกรภาคประชา สังคมเขามามีสวนรวมในการรางหลักสูตร และ/หรือ ดําเนินการฝ…กอบรมผูบริหารองคกรปกครอง สวนทองถิ่นดวย ทั้งนี้เพื่อกอใหเกิดกระบวนการเรียนรูรวมกันระหวางบุคลากรภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน 2. โครงสรางองค+กรและกระบวนงาน การเตรียมความพรอมดานโครงสรางองคกรและกระบวนงาน นั้นไมควรจํากัดแตเพียงองคกรปกครองสวนทองถิ่น เนื่องจากโครงสรางการปกครองทองถิ่นใน ประเทศไทยยังประกอบไปดวยตัวละครจากภาคสวนอื่นที่มีความสําคัญ ไดแก หนวยงานภาครัฐ สวนกลาง และหนวยงานภาครั ฐ สวนภู มิ ภ าค ตั ว ละครเหลานี้ จํ า เปนตองมี ทั ศ นคติ ที่ ดี แ ละ ความพรอมรองรับการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นจากโครงสรางการปกครองทองถิ่นรูปแบบใหม

-181โดยแนวทางการเตรียมความพรอมของบุคลากรในหนวยงานราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค ประกอบไปดวย 2.1 หนวยงานภาครัฐสวนกลางควรพัฒนาศักยภาพของตนในการเปนฝ•ายสนับสนุนเชิง เทคนิคและวิชาการใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยตองเนนบทบาทหนาที่ คนควาวิจัยและสรางสรรคองคความรูใหมที่ชวยพัฒนาคุณภาพของการใหบริการ สาธารณะใหมากขึ้นกวาในป;จจุบัน 2.2 สํ า หรั บ บุ ค ลากรในสั ง กั ด หนวยงานราชการสวนภู มิ ภ าคนั้ น ในขณะที่ ฝ• า ย ปฏิบัติการไดรับถายโอนไปยังองคกรปกครองสวนทองถิ่น ขาราชการและบุคลากร สายวิชาการที่ยังคงอยูในสังกัดกระทรวงและกรมจะตองพัฒนาศักยภาพของตนให สามารถเปน “พี่เลี้ยง (Coach)” และ “ผูฝ…กอบรม (Trainer)” ใหแกบุคลากรใน องคกรปกครองสวนทองถิ่ น ตลอดจนบุ คลากรที่ไดรั บการถายโอนไปยังองคกร ปกครองสวนทองถิ่น 2.3 บุคลากรในสังกัดหนวยงานราชการสวนภูมิภาค ไดแก ผูวาราชการจังหวัด และ นายอํ า เภอที่ จ ะตองเปลี่ ย นบทบาทของตนไปเปนเลขาธิ ก ารสภาจั ง หวั ด และ เลขาธิ การสภาชุ มชนนั้ น ตองไดรั บ การเสริ ม สรางศั กยภาพและทั ศนคติ ที่ดีใ น การเปนฝ•ายสนับสนุนและสงเสริมการปกครองทองถิ่นและการเมืองภาคประชาชน นอกเหนือไปจากการเตรียมความพรอมของบุคลากรในสังกัดหนวยงานสวนกลางและสวนภูมิภาค ประเทศไทยจําเปนตองมีการปฏิรูปขอกฎหมายตางๆเพื่อรองรับบทบาทหนาที่และความสําคัญ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในโครงสรางการบริหารราชการสวนภูมิภาคแบบใหม 2.4 เพื่ อ เปนการแกไขป; ญ หาการจั ด สรรเงิ น อุ ด หนุ น ที่ ไ มมี ค วามเปนธรรมและไม โปรงใสซึ่งเปนผลการศึกษาหลักของโครงการวิจัยที่ 2 ประเทศไทยจําเปนตองมี การแกไขกฎหมายที่ เ กี่ ย วของกั บ การจั ด ทํ า รางพระราชบั ญ ญั ติ ง บประมาณ รายจายประจํ า ปk ใ หองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ทุ ก ประเภทสามารถจั ด ทํ า ขอเสนอเพื่อขอรับเงินอุดหนุนเฉพาะกิจไดโดยตรงตอสํานักงบประมาณ หรือตอ คณะกรรมการการปกครองทองถิ่น 2.5 กอนที่จะมีการบังคับใชตัวแบบโครงสรางการปกครองทองถิ่นรูปแบบใหมอยางเปน ทางการ ทุกภาคสวนจะตองรวมจัดทํามาตรฐานการใหบริการสาธารณะ (Public Service Delivery Standards) พรอมกับแผนการถายโอนอํานาจและหนาที่ รั บ ผิ ด ชอบที่ จ ะไดรั บ การถายโอนไปยั ง องคกรปกครองสวนทองถิ่ น โดยให

-182สถาบันการศึกษา หรือ องคกรกลาง (เชน สถาบันพระปกเกลา หรือ TDRI) เปน ผูจัดเวทีเสวนาเพื่อใหเกิดฉันทามติเกี่ยวกับมาตรฐานการใหบริการสาธารณะและ แผนการถายภารกิจหนาที่ดังกลาว 3. ระบบการเงินการคลังในองค+ก รปกครองส,วนทองถิ่น นอกจากการปรับระบบการจัดสรรเงิ น อุดหนุนใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นแลว จะตองมีการจัดตั้งกองทุนเพื่อลดความเหลื่อมล้ํา ทางดานการคลังทองถิ่น (ตามขอเสนอแนะจากโครงการวิจัยยอยที่ 2) โดยใหกองทุนอยูภายใต การกํากับดูแลของคณะกรรมการการปกครองทองถิ่น และเพื่อใหระบบการเงินการคลังทองถิ่น เปนไปเพื่อผลประโยชนของชุมชนทองถิ่น อยางแทจริ ง จะตองมีการเตรี ยมความพรอมองคกร ปกครองสวนทองถิ่นในประเด็นตอไปนี้ 4.1 รั ฐ ควรสนั บ สนุ น และสงเสริ ม ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่ น จั ด ตั้ ง กองทุ น สําหรับภารกิจตางๆ ในระดับจังหวัด เชน กองทุนฟ<‚นฟูสมรรถภาพผูป•วย กองทุน เครือขายรักษาพยาบาลเบื้องตน กองทุนควบคุมและปxองกันโรคติตตอ กองทุ น พั ฒ นาสิ่ ง แวดลอม กองทุ น เพื่ อ การศึ ก ษาในชั้ น ปฐมวั ย เปนตน โดยใหเปน การระดมทุน และทรั พยากรจากองคกรปกครองสวนทองถิ่ นภายในแตละพื้ น ที่ จังหวัดเพื่อใหทองถิ่นทุกแหงมีสวนรวมในการบริหารจัดการจังหวัดของตนเองใน ดานตางๆ และเมื่อองคกรปกครองสวนทองถิ่ นใดประสบกับป; ญหาสภาพคลอง อาจจะขอกูยืมเงินจากกองทุนดังกลาวได โดยไมจําเปนพึ่งพาเงินอุดหนุนจากรัฐ 4.2 รั ฐ ควรสงเสริ ม ใหสถาบั น อุ ด มศึ กษาและองคกรวิ ช าชี พ ทางดานการเงิ น บั ญ ชี และการตรวจสอบภายในเขามามี สวนรวมในการจั ดการฝ… กอบรมใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่นในการวิเคราะหตนทุนผลิตตอหนวย (Unit Cost Analysis) การบริหารกองทุน การวิเคราะหความคุมคาโครงการ และการบริหารงานในเชิง เครือขาย แนวทางการพั ฒ นาความพรอมของภาคประชาชน ผลการศึ ก ษาจากแผนงานวิ จั ย นี้ ไดชี้ ใหเห็ น ถึ งศั กยภาพของภาคประชาชนในการบริ ห ารจั ด การ ตนเอง และตัวแบบโครงสรางการปกครองทองถิ่นแนวใหมก็มีจุดเนนที่ภาคประชาชน ดังนั้นจึงจําเปนตองมี การพั ฒ นาความพรอมของภาคประชาชนใหสามารถเปนกลไกที่ สํ า คั ญ ของการปฏิ รู ป ภาครั ฐ แนวใหมได คณะผูวิจัยขอเสนอแนะแนวทางการพัฒนาความพรอมของภาคประชาชนไวดังนี้

-1831. รั ฐ ควรจั ด ใหมี โ ครงการและกิ จ กรรมสงเสริ ม การเรี ย นรู ดานกฎหมายใหแกภาคประชาชน โดยเฉพาะขอกฎหมายที่เกี่ยวของกับการปกครองทองถิ่นและสิทธิพลเมือง 2. รัฐควรเป|ดโอกาสใหภาคประชาชนเขามามีสวนรวมในการจัดใหมีบริการสาธารณะในเขตชุมชน ของตนเอง นอกเหนื อ ไปจากการเขามามี ส วนรวมในกระบวนการทางการเมื อ ง เชน การสนับสนุนใหประชาชนรวมกันรักษาสภาพป•าชุมชนใหมีความอุดมสมบูรณ การมอบอํานาจให ชุมชนดูแลรักษาสภาพของถนนหนทางใหดีอยูเสมอ เปนตน 3. รัฐควรกระตุนใหเครือขายอาสาสมัครตางๆภายในชุมชนทํางานในเชิงรุกใหมากขึ้น โดยเฉพาะ การเสนอโครงการและกิจกรรมตางๆที่มีลักษณะตอเนื่องและมีความสําคัญในชีวิตประจําวันของ ประชาชน เชน โครงการที่ เกี่ ยวกั บการรักษาสุ ขภาพอนามัย การรักษาความปลอดภัย ในชีวิ ต และทรัพยสินภายในชุมชน เปนตน ขอเสนอแนะสําหรับงานวิจัยในอนาคต 1. ในแนวทางการเตรี ย มความพรอมใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่ น ที่ ไ ดกลาวมาขางตน มีการกลาวถึงการจัดทํามาตรฐานบริการสาธารณะ (Public Service Delivery Standards) ซึ่ง ถือวาเปนองคความรูใหมในแวดวงวิชาการทางดานรัฐประศาสนศาสตร แมแตประเทศที่พัฒนา บางประเทศก็ยังไมปรากฏมาตรฐานบริการสาธารณะที่ชัดเจน สําหรับประเทศกําลังพัฒนาที่ได มีการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นก็ยังคงไมมีแนวนโยบายที่ชัดเจนในการ กํา หนดมาตรฐานดั งกลาว ดั งนั้น จึงสมควรมี การศึกษาวิจั ย หลั กมาตรฐานการจั ดใหมี บริ การ สาธารณะดังกลาว โดยอาจจะเปนการศึกษาขามศาสตรดวยการนําเอาองคความรูจากภาคธุรกิจ มาประยุกตใชใหสอดคลองกับบริบทของภาครัฐ 2. ควรมีการวิเคราะหและศึกษาศักยภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการจัดหารายไดดวย ตนเอง ทั้งที่เปนภาษีอากร คาธรรมเนียม และแหลงรายไดจากเทศพาณิชย เพื่อจะไดสังเคราะห เปนแนวทางเสริ มสรางแนวคิ ด เชิ งธุ ร กิ จ ใหแกผู บริ ห ารทองถิ่ น และภาคประชาชนใหสามารถ แสวงหาประโยชนจากทรัพยากรในชุมชนของตนเองไดอยางเต็มที่และยั่งยืน 3. ควรมีการรวบรวมกรณี ศึกษาที่ส ะทอนใหเห็นถึ งนวัตกรรมการใหบริการสาธารณะขององคกร ปกครองสวนทองถิ่นที่มีอยูในป;จจุบัน พรอมวิเคราะหป;จจัยความสําเร็จ (Key Success Factor) ที่ทําใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นดังกลาวสามารถคิดคนนวัตกรรมดังกลาวได อันจะนําไปสูการ สังเคราะหแนวทางการสงเสริมนวัตกรรมในการบริการสาธารณะในระดับชุมชนทองถิ่นตอไป

-1844. ภาวะผูนําในชุมชนทองถิ่นนั้นไมจํากัดแตเฉพาะผูนําที่เปนทางการ (เชน นายกองคกรปกครองสวน ทองถิ่ น สมาชิ กสภาทองถิ่ น ) แตทวาผู นํา ที่ ไมเปนทางการ เชน ประธานชุ มชน และ ปราชญ ชาวบาน เปนตน ก็มีสวนสําคัญในการกระตุนใหสมาชิกในชุมชนเกิดความกระหายอยากมีสวนรวม ทางการเมื อ งการปกครอง ดั ง นั้ น จึ ง ควรมี ก ารศึ ก ษาวิ จั ย ภาวะผู นํ า การเปลี่ ย นแปลง (Transformational Leadership) ในชุมชนทองถิ่นตนแบบวาประกอบไปดวยคุณลักษณะและ คานิยมใดบาง เพื่อนําไปประกอบการพัฒนาแนวทางสงเสริมภาวะผูนําในภาคประชาชนใหสมาชิก ชุมชนแตละคนเปนผูนําการเปลี่ยนแปลงในชุมชนของตนเอง 5. ควรมีการสังเคราะหรูปแบบการจัดใหมีบริการสาธารณะที่เกี่ยวของงานดานการพัฒนาคุณภาพ ชีวิตของประชาชน อาทิเชน งานดานการศึกษา งานดานสาธารณสุข เปนตน จากประสบการณ ของชุมชนทองถิ่นในตางประเทส ทั้งในประเทศที่พัฒนาแลวและประเทศกําลังพัฒนา และทํ า การถอดบทเรียนและเปรียบเทียบกับบริบทการปกครองทองถิ่นในประเทศไทย

บรรณานุกรม ภาษาไทย โกวิทย พวงงาม (2549). มิติใหมการปกครองทองถิ่น: วิสัยทัศนกระจายอํานาจและการบริหารงานทองถิ่น. กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพเสมาธรรม. --- (2550). การทุจริตคอรรัปชั่นในองคกรปกครองส(วนท)องถิ่น: มาตรการและกลไกการป/องกัน. วารสาร สถาบันพระปกเกลา, 5(3), 1-30. --- (2552). การปกครองทองถิ่น: วาดวยทฤษฎี แนวคิด และหลักการ. กรุงเทพมหานคร: เอ็กซ เปอรเน็ท. ไททัศน มาลา (2554). การปกครองท)องถิ่นไทยในระยะเปลี่ยนผ(าน. วารสารวไลยลงกรณปริทัศน, 1(2), 2949. นครินทร เมฆไตรรัตน (2552). รายงานผลการศึกษาความกาวหนาของการกระจายอํานาจในประเทศไทย: โครงการเสริมสรางขีดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อสนับสนุนการกระจายอํานาจ และธรรมาภิ บ าลทองถิ่ น . กรุ ง เทพมหานคร: สถาบั น วิ จั ย และให) คํ า ปรึ ก ษาแห( ง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ (2553). ก)าวต(อไปของการกระจายอํานาจและการปกครองท)องถิ่นไทย. วารสารสถาบัน พระปกเกลา, 8(3), 1-16. ปรี ด า แต) อารั กษ (2553). สั งเคราะหทางเลื อกรู ป แบบการกระจายอํ า นาจดานบริ การสุ ขภาพ. นนทบุ รี : สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข. พีรสิทธิ์ คํานวณศิลปA & ศุภวัฒนากร วงศธนวสุ (2546). การพัฒนาศักยภาพการบริหารจัดการองคการบริหาร สวนตําบลในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ. ขอนแก(น: โรงพิมพพระธรรมขันต. มิ่งสรรพ ขาวสอาด & อัครพงศ อั้นทอง. (2555). ความเข)าใจและทัศนคติของผู)บริหารองคการบริหารส(วน ท)องถิ่นเกี่ยวกับเป/าหมาย อํานาจ และบทบาทในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ. วารสารรัฐ ประศาสนศาสตร, 10(2), 67-98. รังสรรค ธนะพรพันธุ (2554). บทวิจารณรัฐธรรมนูญ การกระจายอํานาจ และการมีสวนรวมของประชาชน. กรุงเทพมหานคร: สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม(. ลัดดา งามโสภา (2555). แนวทางการพัฒนาพฤติกรรมการเลือกตั้งของผู)มีสิทธิเลือกตั้งในเขตอําเภอขาณุวร ลักษบุรี จังหวัดกําแพงเพชร. วารสารการพัฒนาทองถิ่น, 5(1), 11-26. วสันต ใจเย็น (2549). ปKญหาความรับผิดชอบในการบริหารงานภาครัฐ. วารสารการพัฒนาทองถิ่น , 1 (1), 3956.

-186-

วีระศักดิ์ เครือเทพ (2550). พัฒนาเศรษฐกิจชุมชนอย(างไรให)อยู(รอดและยั่งยืน?:บทเรียนจากนวัตกรรมของ องคกรปกครองส(วนท)องถิ่น. วารสารสถาบันพระปกเกลา, 2, 1-15. --- (2554). การวิเคราะหฐานะทางการเงินขององคกรปกครองสวนทองถิ่น: คูมือสําหรับนักบริหารงานทองถิ่น ยุคใหม. กรุงเทพมหานคร: สถาบันพระปกเกล)า. วุฒิสาร ตันไชย (2550). การปกครองท)องถิ่น : การเมืองภาคพลเมือง ห)องเรียนการมีส(วนร(วมทางการเมือง ของสังคมไทย. วารสารสถาบันพระปกเกลา, 5(3). ศุมล ศรี สุ ขวัฒ นา (2546). การปรั บ ปรุ งและแกไขกฎหมายสาธารณสุ ขภายใตการกระจายอํ า นาจ. นนทบุรี: สํานักงานสนับสนุนและพัฒนาการกระจายอํานาจด)านสุขภาพ. ศุภวัฒนากร วงศธนวสุ & ธัชเฉลิม สุทธิพงษประชา (2556). การวิเคราะหศักยภาพและความพรอมของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นและภาคประชาชนในการจัดการสุขภาพ. ขอนแก(น: โรงพิมพคลังวิทยา. สมชาย ฤชุพันธ (2544). กระบวนการวิจัยที่เสริมสรางกระบวนการเรียนรูขององคกรปกครองสวนทองถิ่น. กรุงเทพมหานคร: สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย. สุขุมวิทย ไชยโสภณ (2551). หลักรัฐประศาสนศาสตร. ขอนแก(น: ขอนแก(นการพิมพ. สํานักงานปฏิรูป. (2554). อํานาจในแนวระนาบ: การเปลี่ยนแปลงเพื่อประชาชน. วารสารปฏิรูป, 1(1), 10-12. สํานักงานโครงการพัฒนาแห(งสหประชาชาติประจําประเทศไทย. (2552). เสริมสรางขีดความสามารถของ องคกรปกครองสวนทองถิ่ น เพื่ อ สนั บ สนุ น การกระจายอํ า นาจและธรรมาภิ บ าลทองถิ่ น . กรุงเทพมหานคร: สํานักงานโครงการพัฒนาแห(งสหประชาชาติประจําประเทศไทย. โสภณ วงศสุรวัฒน (2518). ความเป@นมาของการปกครองในระบบรัฐสภาและระบบรัฐสภาในประเทศไทย. กรุงเทพมหานคร: แพร(พิทยา. หควณ ชูเพ็ญ (2552). กระบวนทัศนใหม(ของการบริหารจัดการท)องถิ่น. วารสารการบริหารทองถิ่น , 1 (4), 123. อมร รักษาสัตย (2538). การกระจายอํานาจที่ผิดพลาดและซ้ําซากของมหาดไทยและนักการเมือง. วารสาร สุโขทัยธรรมาธิราช, 8(2), 18-21. อรทัย กQกผล. (2547). รายงานการวิจัยเรื่องการพัฒนาระบบการจัดซื้อจัดจางขององคกรปกครองสวนทองถิ่น. กรุงเทพมหานคร: วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท)องถิ่น สถาบันพระปกเกล)า. ---. (2552). รายงานการศึกษาการมีสวนรวมของประชาชนในการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่น. กรุงเทพมหานคร: สถาบันพระปกเกล)า. อภิชาติ สถิตนิรมัย (2554). รัฐธรรมนู ญ การกระจายอํานาจ และการมีสวนรวมของประชาชน. กรุงเทพมหานคร: สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม(. อัชกรณ วงศปรีดี (2552). การเมืองในองคกรปกครองท)องถิ่นที่มีการบริหารจัดการที่ดี. วารสารการจัดการ ภาครัฐและภาคเอกชน, 16(1), 41-75.

-187-

เอนก เหล(าธรรมทัศน (2552). อภิวัฒนทองถิ่น: สํารวจทฤษฎีการเมืองเพื่อสรางทองถิ่นใหเป@นฐานใหมของ ประชาธิปไตย. กรุงเทพมหานคร: สํานักงานกองทุนสนับสนุนการสร)างเสริมสุขภาพ (สสส.).

ภาษาอังกฤษ Aberbach, J. D., Putnam, R. D., & Rockman, B. A. (1981). Politicians and Bureaucrats in Western Democracies. Cambridge: Harvard University Press. Agranoff, R. & McGuire, M. (2003). Collaborative Public Management: New Strategies for Local Governments. Washington, DC.: Georgetown University Press. Ahmad,E., & Bob, S. (2006) “On The Implementation of Transfers To Subnational Governments,” in Ehtisham Ahmad and Giorgio Brosio eds. Handbook of Fiscal Federalism, pp.381-404, Edward Elgar. Almond, G. A., & Verba, S. (1965). The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Boston: Little, Brown, and Company. Alt, J., & Chrystal, A. K. (1983). Political Economics. Los Angeles, California: University of California Press. Anderson, R., Heath, A., & Sinnott, R. (2001). Political Knowledge and Electoral Choice. Center for Research into Elections and Social Trends Working Paper No. 87. Arghiros, D. (2001). Democracy, Development, and Decentralization in Provincial Thailand. Surrey, England: Curzon Press. Barnett, C. C. (1997). Democratic Decentralization. In Use of Incentives to Encourage Devolution of Central Authority and Resources to Local Government. Washington, DC.: United States Agency for International Development. Bem, D. J. (1972). Self-Perception Theory. In L. Berkowitz, Advances in Experimental Social Psychology (pp. 1-62). New York: Academic Press. Boadway, R. (2006). “Intergovernmental Redistributive Transfers: Efficiency And Equity,” in Handbook of Fiscal Federalism, eds. Ethisham Ahmad and Giorgio Brosio, Cheltenham: Edward Elgar. ---. (2007). “Compensating Local Government For Differences In Expenditure Needs In A Horizontal Fiscal Equalization Program,” in Andrew Reschovkey, ed. Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice, Washington, D.C.: World Bank.

-188-

---. (2007). â&#x20AC;&#x153;Grants In A Federal Economy: A Conceptual Perspective,â&#x20AC;? in Robin Boadway and Anwar Shah eds. Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice, pp.5574, Washington, D.C.: World Bank. Blais, A., Gidengil, E., Nadeau, R., & Nevitte, N. (2002). Anatomy of a Liberal Victory: Making Sense of the Vote in the 2000 Canadian Election. Peterborough, Ontario: Broadview Press. Blondal, J. R., & Kim, S.-I. (2006). Budgeting in Thailand. OECD Journal on Budgeting, 5(3), 736. Brennan, G., & Buchanan, J. M. (1980). The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. Indianapolis, Indiana: Liberty Fund. Brown, D. (1994). State and Ethnic Politics in Southeast Asia. New York: Routledge. Brown, I. (1992). The Creation of the Modern Ministry of Finance in Siam, 1885-1910. London: MacMillan. Buchanan, J. M., & Tullock, G. (1965). The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: University of Michigan Press. Bunbongkarn, S. (2013). The Armed Forces and Democratic Development in Thailand. In D. C. Blair, Military Engagement: Influencing Armed Forces Worldwide to Support Democratic Transitions. Washington, DC: Brookings Institution Press. Cheema, S., & Rondinelli, D. (2007). Decentralizing Governance: Emerging Concepts and Practices. Washington, DC: Brookings Institute Press. Chernichovsky, D., & Hanson, K. (2009). Advances in Health Economics and Health Services Research. United Kingdom: Emerald Group Publishing. Claes, E., Hooghe, M., & Stolle, D. (2009). The Political Socialization of Adolescents in Canada: Differential Effects of Civic Education on Visible Minorities. Canadian Journal of Political Science, 42(3), 613-636. Cohen, J. M., & Peterson, S. B. (1999). Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries. Sterling, VA: Kumarian Press. Collins, C. (1998). Decentralization and the Need for Political and Critical Analysis. Health Policy and Planning, 4(2), 168-171. Dahl, R. A. (1947). The Science of Public Administration: Three Problems. Public Administration Review, 7(1), 1-11.

-189-

Denhardt, R. B., & Denhardt, J. V. (2000). The New Public Service: Steering Rather than Rowing. Public Administration Review, 60(6), 549-559. ---. (2011). Theories of Public Organization. Boston: Wadsworth. Denters, B., & Rose, L. (2005). Comparing Local Governance: Trends and Developments. Basing-Stoke: Palgrave Macmillan. Department of Local Administration, Ministry of Interior 2555 (2012) Local Administration Fiscal Data BE2554 (in Thai). Derlien, H. U. (1999). On the Selective Interpretation of Max Weber's Concept of Bureaucracy in Organization Theory and Administrative Science. In P. Ahonen, & K. Palonen, DisEmbalming Max Weber. Jyvaskyla, Finland: SoPhi. Devas, N. (1997). Indonesia: What Do We Mean by Decentralization? Public Administration and Development, 17(3), 351-368. Dufhues, T., Theesfeld, I., Buchenrieder, G., & Munkung, N. (2011). The Political Economy of Decentralization in Thailand: Does Decentralization Allow for Peasant Participation? The EAAE 2011 Congress: Change and Uncertainty. Zurich, Switzerland: ETH Zurich. Easton, D., & Dennis, J. (1969). Children in the Political System: Origins of Political Legitimacy. New York: McGraw Hill. Evans, P. (1995). Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton, New Jersey: Princeton University Press. Falleti, T. (2005). A Sequential Theory of Decentralization: Latin American Cases in Comparative Perspective. American Political Science Review, 99(3), 327-346. Fazio, R. H., Zanna, M. P., & Cooper, J. (1977). Dissonance and Self-Perception: An Integrative View of Each Theory's Proper Domain of Application. Journal of Experimental Social Psychology, 13, 464-479. Ferguson, I., & Chandrasekharan, C. (2012). Paths and Pitfalls of Decentralization for Sustainable Forest Management: Experiences of the Asia-Pacific Region. International Tropical Timber Organization. Finer, S. E. (1952). Patronage and the Public Service: Jeffersonian Bureaucracy and the British Tradition. Public Administration , 50.

-190-

Fox, J., & Aranda, B. (1996). Decentralization and Rural Development in Mexico: Community Particiation in Oaxaca's Municipal Funds Program. San Diego, California: Center for US-Mexican Studies, University of California. Frederickson, H. G. (1980). New Public Administration. Tuscaloosa: University of Alabama Press. Galston, W. A. (2001). Political Knowledge, Political Engagement, and Civil Education. Annual Review of Political Science, 4, 217-234. Gawthrop, L. C. (1969). Bureaucratic Behavior in the Executive Branch. New York: Free Press. Goodnow, F. J. (1900). Politics and Administration: A Study in Government. New York: Macmillan. Gregersen, H., Contreras-Hermosilla, A., White, A., & Phillips, L. (2012). Forest Governance in Federal Systems: An Overview of Experiences and Lessons. Jakarta, Indonesia: Center for International Forestry Research. Gulick, L. (1937). Notes on the Theory of Organization. In L. Gulick, & L. Urwick, Papers on the Science of Administration (p. 13). Clifton, New Jersey: Augustus M. Kelly Publishers. ---, & Urwick, L. (1937). Papers on the Science of Administration. Clifton, New Jersey: Augustus M. Kelly Publishers. Haque, S. (2001). The Diminishing Publicness of Public Service under the Current Mode of Governance. Public Administration Review, 61, 65-82. Hawkins, L., Srisasalux, J., & Osornprasop, S. (2009). Devolution of Health Centers and Hospital Autonomy in Thailand: A Rapid Assessment. Bangkok: Health System Research Institute and World Bank. Hicken, A. (1998). From Patronage to Policy: Political Institutions and Policy Making in Thailand. Paper presented at the Midwest Political Science Association Annual Meeting, April 23-25, Chicago. House of Commons. (2009). The Balance of Power: Central and Local Government. London: Stationery Office. Kamnuansilpa, P., Wongthanavasu, S., Ando, H., & Ness, G. D. (2013). Thailand Decentralizes: Local Views. Khon Kaen, Thailand: College of Local Administration (KKU). Kaufman, H. (1956). Emerging Doctrines of Public Administration. American Political Science Review, 50, 1059-1073.

-191-

Kettl, D. F. (2000). The Global Public Management Revolution. Washington, DC.: Brookings Institute. ---. (2000). The Transformation of Governance: Globalization, Devolution, and the Role of Government. Public Administration Review, 60(6), 488-497. Levinson, M. (2005). Solving the Civic Achievement Gap in De Facto Segregated Schools. Philosophy and Public Policy Quarterly, 25(1-2), 2-10. Manor, J. (1995). Democratic Decentralization in Africa and Asia. IDS Bulletin, 26, 81-88. Marini, F. (1971). Towards A New Public Administration: The Minnowbrook Perspective. Scranton: Chandler. Martinez-Vazquez, Andrey Timofeev and Jameson Boex 2006 Reforming regional-local finance in Russia, Washington, D.C.: World Bank Institute. McCann, R. M., Honeycutt, J. M., & Keaton, S. A. (2010). Toward Greater Specificity in Cultural Value Analyses: The Interplay of Intrapersonal Communication Affect and Cultural Value in Japan, Thailand, and the United States. Journal of Intercultural Communication Research, 39(3), 157-172. McCargo, D. (1997). Thailand's Political Parties: Real, Authentic, and Actual. In K. Hewison, Political Change in Thailand: Democracy and Participation. London and New York: Routledge. McVey, R. (2000). Money and Power in Provincial Thailand. Copenhagen: Nordic Institute of Asian Studies. Milner, H. (2008). The Informed Participation of Young Canadians and Americans. The Center for Information and Research on Civic Learning and Engagement Working Paper No.60. Mochida, N. (2008) Fiscal Decentralization and Local Public Finance in Japan, London: Routledge. Muers, S., & Kelly, G. (2002). Creating Public Value. London: Strategy Unit, Cabinet Office. Musgrave, R. (1958). The Theory of Public Finance. New York: McGraw-Hill. Mutebi, A. (2005, August). Government and Citizen Engagement at the Local Level in. Asia Pacific: Perspectives, V(Special Issue: Redemocratizing Southeast Asia through Citizen, Corporation, and Government Alliances), 16-28.

-192-

Nalbandian, J. (2006). Politics and Administration in Local Government. International Journal of Public Administration, 29, 1049-1063. ---, O'Neill, J. R., Wilkes, J. M., & Kaufman, A. (2013). Contemporary Challenges in Local Government: Evolving Roles and Responsibilities, Structures, and Processes. Public Administration Review, 73(4), 567-574. National Decentralization Committee, Office of the Prime Minister Thailand, various issues, Minutes of Meeting and Government Documents (in Thai). Ness, G. D. (2014). Economic Gardening: Promoting Local Economic Development. In P. Kamnuansilpa & C. L. Sampson, Public Management and the Blue Economy (pp. 1118). Khon Kaen, Thailand: College of Local Administration Press. ---. (2012). Thailand's Decentralization: Global Forces and Local Conditions. In P. Kamnuansilpa, & B. P. Brereton, Local Governments in a Global Context (pp. 17-36). Khon Kaen, Thailand: College of Local Administration Press. ---, & Stahl, W. (1977). Western Imperialist Armies in Asia. Comparative Studies in Society and History, 19(1). Oates, W. E. (1972). Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich. ---. (2005) “Toward A Second-Generation Theory of Fiscal Federalism,” International Taxes and Public Finance, 12 (August), 349-374. Ockey, J. (1994). Political Parties, Factions, and Corruption in Thailand. Modern Asian Studies, 28(2), 251-277. ---. (2003). Change and Continuity in the Thai Political Party System. Asian Survey, 43(4), 663680. Pack, H., & Janet R. (1978) “Metropolitan Fragmentation and Local Public Expenditure,” National Tax Journal, 31(4): 349-62. Pateman, C. (1971). Political Culture, Political Structure, and Political Change. British Journal of Political Science, 1(3), 291-305. Perry, J. L. (2007). Democracy and the New Public Service. The American Review of Public Administration, 37(3), 3-16. Peters, B. G. (2003). The Changing Nature of Public Administration: From Easy Answers to Hard Questions. Viesoji Politika Ir Administravimas, 5, 7-20.

-193-

Phongpaichit, P., & Piriyarangsan, S. (1994). Corruption and Democracy in Thailand. Chiang Mai: Silkworm Books. Pouw, N., & Baud, I. (2013). Local Governance and Poverty in Developing Nations. New York: Routledge. Rondinelli, D. (1981). Administrative Decentralization and Economic Development: the Sudan's Experiment with Devolution. The Journal of Modern African Studies, 19(4), 595-624. ---. (1990). Decentralization, Territorial Power, and the State: A Critical Response. Development and Change, 21, 491-500. Riggs, F. (1964). Administration in Developing Countries. Boston: Houghton-Mifflin. ---. (1966). Thailand: the Modernization of a Bureaucratic Polity. Honolulu, Hawai'i: East-West Center Press. ---. (1993). Bureau Power in Southeast Asia. Asian Journal of Political Science, 1(June), 3-28. Romzek, B. S., & Dubnick, M. J. (1987). Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy. Public Administration Review, 47(3), 227-238. ---. (1994). Issues of Accountability in Flexible Personnel Systems. In P. W. Ingraham, & B. S. Romzek, New Paradigms for Government: Issues for the Changing Public Service (pp. 263-294). San Francisco, California: Jossey-Bass Publishers. Rosenbers, H. (1958). Bureaucracy, Aristocracy, and Autocracy: The Prussian Experience, 1660-1815. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press. Ruangwicha, S., Kamnuansilpa, P., & Wongthanavasu, S. (2012). Perceptions of Local Government in Thailand: Views of People and Local Administrators. Journal of African and Asian Local Government Studies, 1(4), 167-173. Schneider, A. (2003). Decentralization: Conceptualization and Measurement. Studies in Comparative International Development, 32-56. Shah, A. (2006) “The New Vision of Local Governance and The Evolving Roles of Local Governments,” in Local Governance in Developing Countries, ed. Anwar Shah, Washington, D.C.: World Bank. ---. (2007) “Fiscal Need Equalization: Is it worth doing? Lessons From International Practices,” in Junghun Kim and Jorgen Lot zeds. Measuring Local Government Expenditure

-194-

Needs: The Copenhagen Workshop 2007, organized by Korea Institute of Public Finance and Ministry of Social Welfare, Sweden, pp.37-61. ---. (2007) “A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfer,” in Robin Boadway and Anwar Shah eds. Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice, pp.1-54, Washington, D.C.: World Bank. Shaker, L. (2008). Media, Choice, and Citizens' Local Political Knowledge, Attitudes, and Behavior. Dissertations available from ProQuest. Retrieved from http://repository.upenn.edu/dissertations/AAI3346188. Siamwalla, A. (1989). Land-Abundant Agricultural Growth and Some of Its Consequences: the Case of Thailand. mimeographed, TDRI. Sidel, J. T. (1999). Capital, Coercion, and Crime: Bossism in the Philippines. Stanford, California: Stanford University Press. Simon, H. A. (1946). The Proverbs of Administration. Public Administration Review, 6(1), 5367. Siriprachai, S. (1995). Population Growth, Fertility Decline, Poverty and Deforestation in Thailand, 1850-1990. In M. Hoadley, & C. Gunnarson, Village in the Transformation in Rural Southeast Asia. London: Curzon Press. ---. (1997). Inconsistencies and Inequalities in Thai Industrialization. In J. D. Schmidt, J. Hersh, & N. Fold, Social Changes in Southeast Asia (pp. 183-205). London: Longman. Stifel, L. (1976). Technocrats and Modernization in Thailand. Asian Survey, 16, 1184-1196. Sudhipongpracha, T. (2011). Comparative Public Professionalism in Thai and Illinois Municipalities. Ph.D. Dissertation: Northern Illinois University. ---. (2012). Local Emergency Management in Decentralized Thailand: Analysis of Thai Municipal Administrators’ Perceptions of Democratic Accountabilities in PostDecentralization Era. International Conference on Social Policy and Governance Innovation: Towards Social Equity and Cohesion in Asia, Decembe 1-2. Guangzhou, People's Republic of China. ---. (2013). The Specter of Leviathan in the Central-Local Relations: a Comparative Historical Analysis of the Decentralization Reform in Thailand and the Philippines. Journal of African and Asian Local Government Studies, 2(1), 15-31.

-195-

---, & Wongpredee, A. (2012). Public Professionalism in Local Government Setting: A Comparative Analysis of Thai and Illinois Municipal Chief Administrators' Perceptions of Public Professionalism. Journal of Public Administration, 139-182. Taft, J. G., & Ellis, C. D. (2012). Stewardship: Lessons Learned from the Lost Culture of Wall Street. New York: Wiley and Son. Tichenor, P. J., Donohue, G. A., & Olien, C. N. (1970). Mass Media Flow and Differential Growth in Knowledge. Public Opinion Quarterly, 34. Tiebout, C. (1956). A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy, 64(5), 416-424. Tomasi, J. (2001). Liberalism beyond Justice: Citizens, Society, and the Boundaries of Political Theory. Princeton: Princeton University Press. Unger, D. (2003). Principles of the Thai State. In B. Heredia, & B. Schneider, Reinventing Leviathan. Miami, Florida: North-South Center Press, University of Miami. United Nations Human Settlements Program (UN-HABITAT). (2005). Key Competencies for Improving Local Governance: Concepts and Strategies. Nairobi, Kenya: UN-HABITAT. Vreese, C. H., & Boomgaarden, H. (2006). New Political Knowledge and Participation: The Differential Effects of News Media Exposure on Political Knowledge and Participation. Acta Politica, 41, 317-341. Walsh, K., & Stewart, J. (1992). Change in the Management of Public Services. Public Administration, 499-518. Walzer, N. (2007). Entrepreneurship and Local Economic Development. Plymouth, United Kingdom: Lexington Books. ---, & Sudhipongpracha, T. (2012). Structures, Approaches, Stakeholders, and Program Outcomes. In N. Walzer, & H. Gisele, Community Visioning Programs: Processes and Outcomes. London: Routledge. Wei, Y. D. (2000). Regional Development in China: States, Globalization, and Inequality. London: Routledge. Wibbels, E. (2004). Federalism and the Market: Intergovernmental Conflict and Economic Reform in the Developing World. Cambridge, United Kingdom: Cambridge University Press.

-196-

Wongthanavasu, S., & Ranad, P. (2012). Applying the Citizens' Dialogue Process to Educational Strategic Management of Local Administration. Journal of African and Asian Local Government Studies, 1(3), 29-43. World Bank. (2003). Restoring Fiscal Discipline for Poverty Reduction in Peru: A Public Expenditure Review. Washington, D.C.: World Bank. ---. Managing Decentralization in East Asia. Washington, DC: World Bank, Poverty Reduction, Economic Management, East Asia and Pacific Region. ---. Malaysia Economic Monitor: Repositioning for Growth. Bangkok, Thailand: the World Bank. Wright, V. (2000). Blurring the Public-Private Divide. In B. G. Peters, & D. J. Savoie, Governance in the Twenty-First Century. Montreal: McGill/Queens University Press. Wyatt, D. K. (2003). A Short History of Thailand. New Haven, Connecticut: Yale University Press. Zellner, A. (1962). â&#x20AC;&#x153;An Efficient Method of Estimating Seemingly Unrelated Regressions And Tests For Aggregation Bias.â&#x20AC;? Journal of the American Statistical Association 57: 348368. Zittel, T. (2007). Participatory Democracy and Political Participation. In T. Zittel, & D. Fuchs, Participatory Democracy and Political Participation: Can Participatory Engineering Bring Citizens Back In? (pp. 9-28). New York: Routledge. ---, & Fuchs, D. (2007). Introduction: Democratic Reform and Political Participation. In T. Zittel, & D. Fuchs, Participatory Democracy and Political Participation: Can Participatory Engineering Bring Citizens Back In? (pp. 1-6). New York: Routledge.

ภาคผนวก

ภาคผนวก ก แบบสํารวจความคิดเห็นกลุมตัวอยางของโครงการวิจัยยอยที่ 1 และโครงการวิจัยยอยที่ 3 หมายเลขแบบสอบถาม................................... ชื่อผูสัมภาษณ............................................................................................... วันที่สัมภาษณ .................................................. (วัน/เดือน/ป") จังหวัดที่ตั้งขององคกรปกครองส+วนทองถิ่น 1 ขอนแก+น 2 ชลบุรี 3 เชียงใหม+ 4 สงขลา ประเภทองคกรปกครองทองถิ่น 1 องคการบริหารส+วนจังหวัด 2 เทศบาลนคร 3 เทศบาลเมือง 4 เทศบาลตําบล 5 องคการบริหารส+วนตําบล

สวนที่ 1 ข%อมูลทั่วไป 1. เพศ 1 ชาย 2 หญิง 2. อายุ............................... ป" 3. ระดับการศึกษา (สูงสุดที่จบ) 1 ต่ํากว+าปริญญาตรี 2 ปริญญาตรี 3 สูงกว+าปริญญาตรี 4. ตําแหน+ง (ป:จจุบัน) ในองคกรปกครองส+วนทองถิ่น 1 นายกฯ 2 รองนายกฯ 3 ประธานสภาฯ

-198-

4 รองประธานสภา 5 สมาชิกสภาฯ 6 ปลัดฯ 7 รองปลัดฯ 8 ผูอํานวยการ/หัวหนากอง 5. ระยะเวลาที่ดํารงอยู+ในตําแหน+งป:จจุบัน.......................ป" 6. นอกจากการทํางานในองคกรปกครองส+วนทองถิ่นแลว ท+านประกอบอาชีพอื่นเสริมหรือไม+ 0 ไม+มีอาชีพอื่น 1 มีอาชีพอื่น ถามี อาชีพอะไร 0 ไม+มีอาชีพอื่น 1 เกษตร 2 คาขาย 3 รับจาง 4 ประกอบธุรกิจส+วนตัว 5 อื่นๆ (ระบุ) ……………………………………………...........................................

สวนที่ 2 ความสัมพันธ,ระหวางผู%บริหาร/นักการเมืองท%องถิ่นกับข%าราชการประจํา (ขอคําถาม สวนนี้เฉพาะนายกฯหรือรองนายกฯ ปลัดฯหรือรองปลัด และหัวหนากองเทานั้น) 7. (ถาถามนายกฯ หรือรองนายกฯ) ท+านปลัดตอบสนองการทํางานของท+านหรือไม+ (ถาถามปลัดฯ หรือรองปลัดฯ) ท+านนายก (หรือรองนายกฯ) สนับสนุนการทํางานของปลัดหรือไม+ 0 ไม+ตอบสนอง/ไม+สนับสนุน 1 ตอบสนอง/สนับสนุน 8. (ใหถามเฉพาะคนที่ตอบวา ไมตอบสนอง/ไมสนับสนุน ในขอ 17 เทานั้น) หากไม+ตอบสนองหรือไม+ สนับสนุน ท+านสามารถใหเหตุผลหรือคําอธิบายไดอย+างไร (ระบุ) .................................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................................... 9. (ใหถามเฉพาะคนที่ตอบวา ตอบสนอง/สนับสนุน ในขอ 17 เทานั้น) หากตอบสนองหรือสนับสนุน ใหท+าน เล+าไดหรือไม+ว+าตอบสนองหรือสนับสนุนท+านอย+างไร (ระบุ) ....................................................................................................................................................................

-199-

10. (ถาถามนายกฯ หรือรองนายกฯ) ท+านนายกเขาใจการทํางานของปลัดหรือไม+ (ถาถามปลัดฯ หรือรองปลัดฯ) ท+านนายก (หรือรองนายกฯ) เขาใจการทํางานของท+านปลัดหรือไม+ 0 ไม+เขาใจ 1 เขาใจ 11. (ใหถามเฉพาะคนที่ตอบวา ไมเขาใจ ในขอ 10 เทานั้น) หากไม+เขาใจ ท+านสามารถใหเหตุผลหรือคําอธิบาย ไดอย+างไร (ระบุ) ลักษณะวิธีการทํางาน .................................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................................... ขอบเขตความรับผิดชอบ .................................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................................... 12. (ใหถามเฉพาะคนที่ตอบวา เขาใจ ในขอ 10 เทานั้น) หากเขาใจ ท+านสามารถใหเหตุผล หรือคําอธิบายไดอย+างไร (ระบุ) ลักษณะวิธีการทํางาน .................................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................................... ขอบเขตความรับผิดชอบ .................................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................................... 13. (ถาถามปลัดฯ หรือรองปลัดฯ) ท+านหัวหนากองต+างๆ ตอบสนองการทํางานของปลัดดีหรือไม+ (ถาถามหัวหนากองฯ) ท+านปลัด (หรือรองปลัดฯ) สนับสนุนการทํางานของท+านหรือไม+ 0 ไม+ตอบสนอง/ไม+สนับสนุน 1 ตอบสนอง/สนับสนุน 14. (ใหถามเฉพาะคนที่ตอบวา ไมตอบสนอง/ไมสนับสนุน ในขอ 13 เทานั้น) หากไม+ตอบสนองหรือไม+ สนับสนุน ท+านสามารถใหเหตุผลหรือคําอธิบายไดอย+างไร (ระบุ) .................................................................................................................................................................... 15. (ใหถามเฉพาะคนที่ตอบวา ตอบสนอง/สนับสนุน ในขอ 13 เทานั้น) หากตอบสนองหรือสนับสนุน ใหท+าน เล+าไดหรือไม+ว+าตอบสนองหรือสนับสนุนท+านอย+างไร (ระบุ) .................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................

-200-

16. (ถาถามปลัดฯ หรือรองปลัดฯ) ท+านปลัดฯเขาใจการทํางานของหัวหนากองหรือไม+ (ถาถามหัวหนาฝ0าย) ท+านหัวหนาฝGายเขาใจการทํางานของท+านปลัดหรือไม+ 0 ไม+เขาใจ 1 เขาใจ 17. (ใหถามเฉพาะคนที่ตอบวา ไมเขาใจ ในขอ 16 เทานั้น) หากไม+เขาใจ ท+านสามารถใหเหตุผลหรือคําอธิบาย ไดอย+างไร (ระบุ) ลักษณะวิธีการทํางาน ....................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................... ขอบเขตความรับผิดชอบ ....................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................... 18. (ใหถามเฉพาะคนที่ตอบวา เขาใจ ในขอ 17 เทานั้น) หากเขาใจ ท+านสามารถใหเหตุผล หรือคําอธิบายไดอย+างไร (ระบุ) ลักษณะวิธีการทํางาน ....................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................... ขอบเขตความรับผิดชอบ ....................................................................................................................................................................... .......................................................................................................................................................................

สวนที่ 3 การมีสวนรวมของประชาชน 19. ถาหากใหท+านใหคะแนนในเรื่องกระบวนการรับฟ:งความตองการของประชาชน ที่ดําเนินการโดย หน+วยงานของท+าน โดยสมมุติว+ามีคะแนนเต็มเท+ากับ 5 คะแนน ท+านจะใหคะแนน กี่คะแนน 0 คะแนน 1 คะแนน 2 คะแนน 3 คะแนน 4 คะแนน 5 คะแนน

-201-

ขอใหท+านบอกวิธีการดําเนินการในเรื่องนี้อย+างย+อๆ ....................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................... 20. ถาหากใหท+านใหคะแนนในเรื่องกระบวนการส+งเสริมใหประชาชนมีการตัวกัน เพื่อผลักดันและเรียกรอง ผลประโยชนต+อส+วนร+วมของทองถิ่น โดยสมมุติว+ามีคะแนนเต็มเท+ากับ 5 คะแนน ท+านจะใหคะแนน กี่ คะแนน 0 คะแนน 1 คะแนน 2 คะแนน 3 คะแนน 4 คะแนน 5 คะแนน ขอใหท+านบอกวิธีการดําเนินการในเรื่องนี้อย+างย+อๆ ....................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................... 21. ถาหากใหท+านใหคะแนนในเรื่องกระบวนการสนับสนุนใหประชาชนในพื้นที่มีการกําหนดวิสัยทัศนหรือ ทิศทางในอนาคตของทองถิ่น โดยสมมุติว+ามีคะแนนเต็มเท+ากับ 5 คะแนน ท+านจะใหคะแนน กี่คะแนน 0 คะแนน 1 คะแนน 2 คะแนน 3 คะแนน 4 คะแนน 5 คะแนน ขอใหท+านบอกวิธีการดําเนินการในเรื่องนี้อย+างย+อๆ ....................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................... 22. ในป:จจุบันประชาชนในทองถิ่นของท+านไดทําหนาที่ในการตรวจสอบการทํางานของท+านนายกเทศมนตรี หรือไม+ 0 ไม+มี 1 มี

-202-

23. (ใหถามเฉพาะคนที่ตอบวา มี ในขอ 22 เทานั้น) หากประชาชนไดทําหนาที่ในการตรวจสอบ ประชาชนได ทําหนาที่อย+างไร ....................................................................................................................................................................... .......................................................................................................................................................................

สวนที่ 4 ศักยภาพทางการบริหารของผู%บริหารท%องถิ่น (ขอคําถามสวนนี้เฉพาะ ปลัดฯหรือรอง ปลัด และหัวหนากองเทานั้น) 24. ท+านคิดว+านายก อบจ./นายกเทศมนตรี/นายก อบต. บริหารงานเก+งหรือไม+ ถาใหคะแนนเต็มเท+ากับ 5 ท+านจะใหคะแนนท+านนายกฯ กี่คะแนน 0 คะแนน 1 คะแนน 2 คะแนน 3 คะแนน 4 คะแนน 5 คะแนน ทําไมท+านถึงใหคะแนนเช+นนั้น จงอธิบาย ....................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................... 25. ถาจะใหท+านนายก อบจ./นายกเทศมนตรี/นายก อบต. ไดคะแนนเพิ่มขึ้น นายกฯ จะตองทําอย+างไร ....................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................... 26. ท+านคิดว+านายก อบจ./นายกเทศมนตรี/นายก อบต. มีภาวะผูนํามากนอยเพียงใด ถาใหคะแนนเต็มเท+ากับ 5 ท+านจะใหคะแนนท+านนายกฯ กี่คะแนน 0 คะแนน 1 คะแนน 2 คะแนน 3 คะแนน 4 คะแนน 5 คะแนน

-203-

ทําไมท+านถึงใหคะแนนเช+นนั้น จงอธิบาย ....................................................................................................................................................................... .......................................................................................................................................................................

สวนที่ 5 ศักยภาพทางการจัดการการเงิน 27. องคกรปกครองส+วนทองถิ่นของท+านมีอิสระในการจัดการการเงินโดยปราศจากการชี้นําจากส+วนภูมิภาค (จังหวัด หรือ อําเภอ) มากนอยแค+ไหน ถาสมมติว+าคะแนนเต็ม 5 คะแนน ท+านใหคะแนนความมีอิสระใน การจัดการการเงินของท+านเท+าไหร+ 0 คะแนน (ไมมีอิสระเลย) 1 คะแนน (มีอิสระนอยมาก) 2 คะแนน (มีอิสระนอย) 3 คะแนน (มีอิสระปานกลาง) 4 คะแนน (มีอิสระมาก) 5 คะแนน (มีอิสระเต็มที่ ปราศจากการชี้นํา ) 28. ถาจะทําใหองคกรปกครองส+วนทองถิ่นของท+านมีอิสระในการจัดการการเงิน ใหมากกว+านี้ คิดว+าจะมี แนวทางอย+างไร โปรดอธิบาย ....................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................... 29. ถาพิจารณาจากงบประมาณทั้งหมดขององคกรปกครองส+วนทองถิ่นของท+าน ท+านมีอิสระในการบริหาร งบประมาณของท+านกี่.................. เปอรเซ็นต

สวนที่ 6 ศักยภาพด%านการจัดเก็บรายได% 30. องคกรปกครองส+วนทองถิ่นของท+าน มีสัดส+วนของงบประมาณที่เกิดจากการจัดเก็บรายไดของทองถิ่นเอง เปLนรอยละเท+าใด ของงบประมาณทั้งหมด .............................. 31. ในป:จจุบัน องคกรปกครองส+วนทองถิ่นของท+าน ไดดําเนินการอะไรบาง เพื่อเพิ่มรายไดใหแก+องคกร ปกครองส+วนทองถิ่นของท+าน 1 พัฒนาบุคลากรผูรับผิดชอบ 2 บริการนอกสถานที่ 3 อํานวยความสะดวกใหแก+ผูเสียภาษีมากขึ้น 4 ติดตามเร+งรัด ทวงภาษี (กับผูเสียภาษี)

-204-

5 6 7 8 9

นําเอาแผนที่ภาษีมาใชในการจัดเก็บอย+างจริงจัง ขยายฐานภาษี เพิ่มค+าธรรมเนียม ลงทุนในกิจการพาณิชยต+างๆ เพื่อเพิ่มรายได อื่นฯ

สวนที่ 7 ศักยภาพด%านการออกเทศบัญญัติ/ข%อบัญญัติ 32. ในรอบป"ที่ผ+านมา องคกรปกครองส+วนทองถิ่นของท+านประสบกับป:ญหาในการออกเทศบัญญัติ/ขอบัญญัติ งบประมาณรายจ+ายประจําป" หรือไม+ 0 ไม+มีป:ญหา 1 มีป:ญหา 33. (ใหถามเฉพาะคนที่ตอบวา มีป7ญหา ในขอ 32 เทานั้น) หากประสบกับป:ญหา ป:ญหาเหล+านั้นคืออะไร 1 งบประมาณกับรายจ+ายไม+สมดุล 2 ผิดขั้นตอน 3 นายกฯไม+สามารถคุมเสียงขางมากของสภาได 4 ถูกแทรกแซงจากอํานาจภายนอก 5 ขัดแยงดานผลประโยชน 6 กรณีอื่นๆ 34. (ใหถามเฉพาะคนที่ตอบวา มีป7ญหา ในขอ 32 เทานั้น) หน+วยงานของท+านแกไขป:ญหาไดหรือไม+ อย+างไร 1 ประชุมนอกรอบ 2 ตกลงกันในสภาฯ โดยวิธีการหมุนเวียน ตามพื้นที่ 3 ตกลงกันในสภาฯ โดยวิธีจัดลําดับความสําคัญ 4 ตกลงกันในสภาฯ โดยวิธีหารเฉลี่ย (ตามสมาชิก) 5 จัดอบรมใหความรูสมาชิก เกี่ยวกับการจัดทํางบประมาณ 6 อื่นๆ 35. (ขอคําถามนี้ ถามเฉพาะปลัดฯ) ในช+วงเวลาที่นายกฯดํารงตําแหน+ง มีการออกเทศบัญญัติ/ขอบัญญัติอื่นๆ ที่นอกเหนือจากเทศบัญญัติ/ขอบัญญัติงบประมาณไปแลวทั้งหมดกี่ฉบับ จํานวน.............ฉบับ 36. เทศบัญญัติ/ขอบัญญัติที่ออกมา เห็นผลที่เกิดขึ้นจากการบังคับใชหรือไม+ 0 ไม+เห็นผล 1 เห็นผล

-205-

กรุณาเล+ารายละเอียดเกี่ยวกับผลการบังคับใชเทศบัญญัติ/ขอบัญญัติ มาพอสังเขป ....................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................... 37. เทศบัญญัติ/ขอบัญญัติ ที่ออกมามีประโยชนต+อประชาชนโดยส+วนรวมในของท+านมากนอยเพียงใด 1 เกิดประโยชนมาก 2 เกิดประโยชนบางครั้ง 3 ไม+เกิดประโยชนเท+าไร 4 ไม+เกิดประโยชนเลย

สวนที่ 8 ความหมายและความเข%าใจในการปกครองท%องถิ่น 38. การปกครองทองถิ่น ตามความเขาใจของท+านหมายถึงอะไร 1 การปกครองโดยคนทองถิ่น เพื่อคนในทองถิ่น 2 การปกครองที่ใกลชิดกับประชาชนในทองถิ่น 3 การปกครองที่ทองถิ่นมีความอิสระในการบริหารของตนเอง 4 การปกครองที่ปราศจากการแทรกแซงหรือชี้นําจากส+วนกลางและส+วนภูมิภาค 5 การปกครองที่ประชาชนที่มีส+วนร+วมในการบริหารอย+างเต็มที่ 6 การปกครองที่แกป:ญหาและตอบสนองความตองการของประชาชนในทองถิ่น ได ถูกตองและรวดเร็ว 7 การปกครองที่มีการถ+ายโอนภารกิจและความรับผิดชอบในการใหบริการสาธารณะ 8 อื่นๆ 39. ในความคิดของท+าน การปกครองทองถิ่นก+อใหเกิดความเจริญและประโยชนกับประชาชนและชุมชน อย+างไร ....................................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................................... 40. ในความคิดของท+าน ป:จจุบันการปกครองทองถิ่นของไทย มีจุดอ+อน หรือขอบกพร+อง หรือป:ญหาอะไร .......................................................................................................................................................................

-206-

สวนที่ 9 โครงสร%างการปกครองท%องถิ่นและบทบาทหน%าที่ขององค,กรปกครองสวนท%องถิ่นใน ป:จจุบัน 41. โครงสรางการปกครองทองถิ่นในป:จจุบันมีความเหมาะสมมากนอยเพียงใดในประเด็นดังต+อไปนี้

ประเด็น

ไม+ชัดเจน และไม+ เหมาะสม

ชัดเจน และ เหมาะสม นอย

ชัดเจน และ เหมาะสม ปานกลาง

ชัดเจน และ เหมาะสม ที่สุด

นโยบายรัฐบาล โครงสรางการบริหารราชการส+วนทองถิ่น บทบาทในการกํากับดูแลทองถิ่นของหน+วยงานราชการส+วนภูมิภาค อํานาจขององคกรปกครองส+วนทองถิ่นในการปฏิบัติงานโดยอิสระ ระบบการบริหารงานทรัพยากรบุคคลในองคกรปกครองส+วนทองถิน่ บทบาทหนาที่ขององคการบริหารส+วนจังหวัด (อบจ.) บทบาทหนาที่ของเทศบาล และองคการบริหารส+วนตําบล (อบต.)

42. โปรดระบุว+าบทบาทขององคกรปกครองส+วนทองถิ่นในแต+ละดานมีความชัดเจนและเหมาะสมมากนอย เพียงใด

บทบาทหน%าที่

ดานการศึกษา ดานสาธารณสุข ดานการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน ดานการอนุรักษสิ่งแวดลอม ดานสวัสดิการสังคม ดานโครงสรางพื้นฐาน ดานการปQองกันพิบัติภยั ทางธรรมชาติ ดานการทํานุบํารุงศิลปวัฒนธรรม ดานการรักษาความสงบเรียบรอยในชุมชน

0 ไม+ชัดเจน และไม+ เหมาะสม

1 ชัดเจน และ เหมาะสม นอย

2 ชัดเจน และ เหมาะสม ปานกลาง

3 ชัดเจน และ เหมาะสม ที่สุด

-207-

สวนที่ 10 กลไกการแสดงความรับผิดชอบเชิงบริหารในองค,กรปกครองสวนท%องถิ่น 43. (สําหรับนายกและผูบริหารองค;กรปกครองสวนทองถิ่น) โปรดระบุระดับความสําคัญของความรับผิดชอบ ดังต+อไปนี้ 0 บทบาทหน%าที่

ไม+มี สําคัญนอย สําคัญ สําคัญมาก ความสําคัญ ปานกลาง

ความรับผิดชอบต+อสภาทองถิ่น ความรับผิดชอบต+อขอกฎหมายและกฎระเบียบทางราชการ ความรับผิดชอบต+อภาคประชาชน ความรับผิดชอบต+อนายกองคกรปกครองส+วนทองถิ่น ความรับผิดชอบต+อนโยบายของผูว+าราชการจังหวัดและนายอําเภอ

44. (สําหรับสมาชิกสภาทองถิ่น) โปรดระบุระดับความสําคัญของความรับผิดชอบดังต+อไปนี้ 0 บทบาทหน%าที่

ไม+มี สําคัญนอย สําคัญ สําคัญมาก ความสําคัญ ปานกลาง

ความรับผิดชอบต+อขอกฎหมายและกฎระเบียบทางราชการ ความรับผิดชอบต+อภาคประชาชน ความรับผิดชอบต+อฝGายบริหารขององคกรปกครองส+วนทองถิ่น ความรับผิดชอบต+อนโยบายของผูว+าราชการจังหวัดและนายอําเภอ

45. (สําหรับขาราชการประจํา) ณ ป:จจุบัน ท+านดํารงตําแหน+งใดในองคกรปกครองส+วนทองถิ่นของท+าน 1 ปลัด/รองปลัด 2 ผูอํานวยการสํานัก/กอง 3 เจาหนาที่ระดับปฏิบัติการ โปรดระบุระดับความสําคัญของความรับผิดชอบดังต+อไปนี้

-208-

0 บทบาทหน%าที่ ความรับผิดชอบต+อสภาทองถิ่น ความรับผิดชอบต+อขอกฎหมายและกฎระเบียบทางราชการ ความรับผิดชอบต+อภาคประชาชน ความรับผิดชอบต+อฝGายบริหารขององคกรปกครองส+วนทองถิ่น ความรับผิดชอบต+อนโยบายของผูว+าราชการจังหวัดและนายอําเภอ

ไม+มี สําคัญนอย สําคัญ สําคัญมาก ความสําคัญ ปานกลาง

ภาคผนวก ข ประเด็นคําถามสําหรับการอภิปรายกลุมของโครงการวิจัยยอยที่ 1 1. บทบาทหน%าที่ขององค,กรปกครองสวนท%องถิ่นไทยในป:จจุบัน 1.1 ดานสาธารณสุข ในป:จจุบันนี้ องคกรปกครองส+วนทองถิ่นของท+านไดดําเนินกิจกรรมใดบางที่เกี่ยวกับการดูแล สุขภาพประชาชน กิจกรรมใดที่เกิดความพอใจ ต+อประชาชนและเห็นประโยชนอย+างเด+นชัด หลังจากเกิดกิจกรรมแลวมีอะไรบางที่ควรปรับปรุง แกไข หรือเพิ่มเติม ท+านคิดว+า ขณะนี้ องคกรปกครองส+วนทองถิ่น มีความพรอม ในการเขามารับผิดชอบดูแล สุขภาพประชาชนไดหรือไม+ ถาตองมี ก ารถ+ า ยโอน สถานบริ ก ารสุ ข ภาพ (รพ.ส+ ง เสริ ม สุ ขภาพชุ มชน รพ.อํ า เภอ รพ. จั ง หวั ด ) มาให (อปท) บริ ห ารจั ด การ ท+ า นเชื่ อ มั่ น ว+ า (อปท) จะสามารถบริ ห ารจั ด การ การถ+ายโอนอํานาจที่เกิดขึ้นไดหรือไม+ ทําไมถึงทําได และมีทิศทางใดที่บ+งชี้ว+าการถ+ายโอน จะเกิดประสิทธิภาพ จงใหเหตุผล ถาถ+ายโอนมาใหองคกรปกครองส+วนทองถิ่นบริหารแลว ท+านคิดว+าจะบริการประชาชนได ทั่ ว ถึ งเท+ า เดิ ม (กระทรวงสาธารณสุ ข ) หรื อไม+ จะก+ อใหเกิ ด การมี ส+ ว นของประชาชนใน กระบวนการตัดสินใจหรือไม+ อย+างไร ในป:จ จุ บัน นี้ อปท. ของท+ านไดเปSดโอกาสใหท+ านเขาไปมี ส+ว นร+ ว ม ในการจั ดการสุ ขภาพ อนามัยของประชาชน มากนอยเพียงใด อย+างไร ท+านไดเขาไปมีส+วนร+วม หรือไม+ อย+างไร 1.2 ดานการศึกษา กิ จ กรรมลั ก ษณะใดบางที่ เ กี่ ย วกั บ การศึ ก ษาของผู อยู+ ร ะหว+ า งวั ย เรี ย นและประชาชน กิ จ กรรมใดที่ เ กิ ด ความพอใจ ต+ อ ประชาชนและเห็ น ประโยชนอย+ า งเด+ น ชั ด หลั ง จากเกิ ด กิจกรรมแลวมีอะไรบางที่ควรปรับปรุง แกไข หรือเพิ่มเติม ท+านคิดว+า ขณะนี้ อปท. มีความพรอม ในการเขามารับผิดชอบดานการศึกษาหรือไม+ ถาตองมี ก ารถ+ า ยโอน ศู น ยการศึ ก ษา (ศู น ยพั ฒ นาเด็ ก เล็ ก โรงเรี ย นอนุ บ าล โรงเรี ย น ประถมศึกษา และมัธยมศึกษา ) มาให อปท. บริหารจัดการ ท+านเชื่อมั่นว+า อปท. จะสามารถ บริหารจัดการคุณภาพการศึกษาไดอย+างมีประสิทธิภาพหรือไม+ จงระบุเหตุผล ในป:จจุบันนี้ อปท. ของท+านไดเปSดโอกาสใหท+านเขาไปมีส+วนร+วม ในการจัดการ การศึกษา ของประชาชน มากนอยเพียงใด อย+างไร ท+านไดเขาไปมีส+วนร+วม หรือไม+ อย+างไร

-210-

1.3 ดานการพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน ท+านคิดว+า อปท. สามารถเสริมสรางใหประชาชนมีงานทําและมีรายไดเพิ่มขึ้นหรือไม+ หากมี รายไดเพิ่มขึ้น ประชาชนมีชีวิตที่ดีขึ้นหรือมีแนวโนมไปหางานทําต+างจังหวัดหรือไม+ เศรษฐกิจ ในชุมชนทองถิ่นของท+านมีการเติบโต หรือมีแนวโนมไปในทิศทางใด โปรดแสดงความคิดเห็น ที่ผ+านมา อปท. ของท+าน มีกิจกรรมหรือโครงการอะไรบางเกี่ยวกับการช+วยใหประชาชนมี รายไดเพิ่ม ท+านคิดว+ากิจกรรมดังกล+าวช+วยประชาชนไดจริงไหม (มีรายไดเพิ่ม) ควรมี โครงการประเภทเหล+านี้มากขึ้นหรือไม+ หรือควรพัฒนาในดานอื่นมากว+าโครงการหรือ กิจกรรมเหล+านี้ ในป:จจุบันนี้ อปท. ของท+าน ไดเปSดโอกาสใหประชาชนไดเขาไปมีส+วนร+วม ในกิจกรรมหรือ โครงการที่ส+งเสริมอาชีพและเพิ่มรายไดใหกับประชาชนหรือไม+ ประชาชนไดเขาไปมีส+วนร+วม ในโครงการหรือกิจกรรมหรือไม+ อย+างไร

2. ความเข%าใจในการปกครองท%องถิ่น 2.1 ท+านเขาใจความหมายของ “การปกครองทองถิ่น” ว+าอย+างไร 2.2 สิ่งที่เปLนอยู+ มันเปLนอย+างที่ท+านเขาใจ ที่ตามที่ท+านคาดคิดไวหรือไม+ (ถาไม+เปLนอย+างที่คิด ตอง ปรับปรุงเปลี่ยนแปลงอย+างไร) 2.3 การปกครองทองถิ่น มีความเกี่ยวของกับชีวิตความเปLนอยู+ของประชาชนอย+างไร 2.4 การปกครองทองถิ่นของไทยในมุมมองของท+านมีป:ญหาอะไร ที่ตองปรับปรุงแกไข อย+างไร

3. คําแนะนําเพื่อให%องค,กรปกครองสวนท%องถิ่นพัฒนา 3.1 ถาจะใหการปกครองทองถิ่นของไทย มีส+วนช+วยในการพัฒนาคุณภาพชีวิต ความเปLนอยู+ของ คนไทยใหดีขึ้น การทํางานขององคกรปกครองทองถิ่น ควรเปLนอย+างไร 3.2 บทบาท หนาที่ และความรับผิดชอบ ของประชาชนควรเปLนอย+างไร 3.3 บทบาทของส+วนกลาง ไดแก+ กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข ควรปรับบทบาทอย+างไร เพื่อช+วยเสริมสรางองคกรปกครองส+วนทองถิ่น

ภาคผนวก ค ประเด็นคําถามสัมภาษณ,เชิงลึกของโครงการวิจัยยอยที่ 3 1. โปรดใหความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิบัติหนาที่ในการกํากับดูแลองคกรปกครองส+วนทองถิ่นของหน+วยงาน ราชการส+วนภูมิภาค โดยเฉพาะสํานักงานส+งเสริมการปกครองทองถิ่น ในป:จจุบัน องคกรปกครองส+วนทองถิ่น ของท+านประสบกับอุปสรรคในการทํางานอันเกิดมาจากหน+วยงานราชการส+วนภูมิภาคหรือไม+ 2. โปรดระบุนโยบายของรัฐบาลที่ทําใหองคกรปกครองส+วนทองถิ่นมีอุปสรรคในการทํางาน และท+านแกไข ป:ญหาอย+างไร 3. องคการบริหารส+วนจังหวัด เทศบาล และองคการบริหารส+วนตําบลมีบทบาทหนาที่ที่ซ้ําซอนกันในประเด็น ใดบาง และหากจําเปLนตองปฏิรูปโครงสรางการปกครองทองถิ่น จําเปLนตองปรับปรุงบทบาทหนาที่ขององคกร ปกครองส+วนทองถิ่นแต+ละประเภทอย+างไร 4. บทบาทหนาที่ขององคกรปกครองส+วนทองถิ่นดานใด ที่องคกรของท+านประสบกับป:ญหาความเปLนอิสระใน การดําเนินงาน และป:ญหาดานงบประมาณมากที่สุด 5. องคกรของท+านไดเปSดโอกาสใหภาคประชาชนเขามามีบทบาทในการกําหนดนโยบาย จัดทําร+างขอบัญญัติ/ เทศบัญญัติงบประมาณ และกระบวนการตรวจประเมินผลการปฏิบัติราชการขององคกรท+านหรือไม+ อย+างไร 6. โปรดอธิบายความสัมพันธระหว+างฝGายบริหารและฝGายสภาในองคกรปกครองส+วนทองถิ่นของท+าน สมาชิก สภาทองถิ่นมีส+วนช+วยเหลืองานของฝGายบริหารมากนอยเพียงใด 7. โปรดอธิบายความสัมพันธระหว+างฝGายบริหารและขาราชการประจําในองคกรปกครองส+วนทองถิ่นของท+าน ท+านเห็นว+าองคกรของท+านมีอิสระในการวางแผนพัฒนาทรัพยากรมนุษยมากนอยเพียงใด 8. หน+วยงานภาครัฐส+วนกลางและส+วนภูมิภาคควรปรับเปลี่ยนบทบาทของตนเองอย+างไร เพื่อเปLนการส+งเสริม การปกครองทองถิ่น

การปฏิรปู การปกครองท้องถิน่

“...การพัฒนาจะต้องเป็นไปตามภูมิประเทศทางภูมิศาสตร์และ ภูมิประเทศทางสังคมศาสตร์ในสังคมวิทยา คือ นิสัยใจคอของ คนเรา จะไปบังคับให้คนอื่นคิดอย่างอื่นไม่ได้ เราต้องแนะนำ เราเข้าไปช่วยโดยที่จะคิดให้เขาเข้ากับเราไม่ได้ แต่ถ้าเราเข้าไป แ ล ้ ว เ รา เ ข้ า ไ ป ด ู ว ่ า เ ขา ต ้ อ ง ก า ร อ ะไ รจ ริ ง ๆ แ ล ้ ว ก็ อธิบายให้เขาเข้าใจหลักการของการพัฒนานี้ก็จะเกิดประโยชน์ อย่างยิ่ง....” พระบรมราโชวาทในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช รัชกาลที่ ๙

www.cola.kku.ac.th

วิทยาลัยการปกครองท้องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก่น

123 ถนนมิตรภาพ อาเภอเมือง จังหวัดขอนแก่น 40002 โทรศัพท์ 043-203-124 โทรสาร: 043-203-875 Website: www.cola.kku.ac.th E-mail: cola@kku.ac.th