1
ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ АГЕНТСТВ по использованию сотруднических процессов (процедур) для принятия решений. Отчет и рекомендации разработаны Комитетом по насущным проблемам секции экологических/публичных споров Общества Профессионалов в Разрешении Споров (SPIDR Environment/Public Disputes Sector Critical Issues Committee). Принято на заседании правления в Январе 1997 года. Приведенные рекомендации подготовлены комитетом при поддержке гранта от Фонда Вильяма и Флоры Хьюлетт и при общем руководстве Центра Теории Разрешения Конфликтов Хьюлетта. В состав комитета входят правительственные и неправительственные практики, менеджеры государственных программ и университетские исследователи. В статье представлены лучшие практические методы для пользователей в США и Канаде. При использовании в других странах их следует приспосабливать к политической структуре и конкретным организациям. Доклад является первым результатом сотрудничества теоретиков и практиков, цель которого - способствовать дальнейшему распространению практики улаживания конфликтов на политической арене. Доклад был пересмотрен и значительно усовершенствован практиками и менеджерами государственного агентства по разрешению споров. ВВЕДЕНИЕ Практическое руководство было предложено Обществом Профессионалов по разрешению споров для спонсируемых правительством сотруднических подходов поиска согласия в вопросах общественной политики. Процессы, для которых предназначено настоящее руководство, имеют следующие атрибуты:
участники представляют конфликтующие или заинтересованные группы, а не просто себя, все необходимые заинтересованные группы представлены в дискуссиях или, по меньшей мере, поддерживают их, участники разделяют ответственность и за процесс, и за его результат, процессом управляет незаинтересованный (беспристрастный) фасилитатор, ответственный перед всеми участниками, и целью является выработка решений через консенсус, а не через голосование.
КТО МОЖЕТ ВОСПОЛЬЗОВАТЬСЯ ЭТИМИ РЕКОМЕНДАЦИЯМИ? Рекомендации предназначены, прежде всего, для чиновников федеральных, штатных, провинциальных и территориальных администраций. Они помогают успешно использовать процессы сотрудничества по выработке решений. Они могут быть полезны и для местного самоуправления, но с учетом того, как влияют процессы разрешения конфликтов сторон на стратегии расширения гражданского участия.
2
ПРЕДЫСТОРИЯ Техника переговоров и построения консенсуса давно используется для разрешения политических конфликтов. Правительства, предприниматели, заинтересованные группы и лица участвуют в переговорах и ищут совместные решения каждый день, формально или неформально, по желанию или по необходимости. Эта деятельность не нова. Относительно новым является целевое использование этих процессов при содействии беспристрастного фасилитатора в широком спектре многосторонних, много проблемных споров и дискуссий. В 70-х годах медиаторы начали помогать сторонам в организации экологических диспутов, чаще по специфическим вопросам, но также и по использованию земель и распределению природных ресурсов. Использование сотрудничающего подхода позволило урегулировать широкий круг вопросов. Количество процессов от 40 случаев в 70-х годах возросло до 400 в 80-х, и этот рост продолжается. Подход, возникший как эксперимент фонда, все больше становится составной частью процесса выработки государственных решений. Причины подобного роста разнообразны, и среди них выделяются следующие. Во-первых, процессы поиска согласия, основанные на консенсусе, доказали свою эффективность во многих областях, в частности, в случаях, когда юрисдикцией обладают несколько управлений или правительственных уровней, власть разделена, и множество заинтересованных сторон имеют конфликтующие точки зрения (например, разрешение сложных многосторонних проблем, разработка постановлений, выработка политики, стратегическое планирование). Во-вторых, общество требует возможности больше участвовать в процессах, определяющих политику правительства. Это стимулирует использование консультации и создания консенсуса как способов выработки реализуемых решений. Основанные на консенсусе подходы имеют преимущество: они позволяют вырабатывать долгосрочные соглашения. Фокусирование на сотрудничестве и поиске решений, приемлемых для всех, улучшает взаимопонимание участников, что, в свою очередь, позволяет им сократить различия и прийти к лучшим результатам. Основанный на консенсусе подход все чаще рассматривают как краеугольный камень повышения эффективности управления. СОВРЕМЕННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРОЦЕССОВ СОТРУДНИЧЕСТВА: ИНТЕРЕС И ВОПРОСЫ По мере расширения использования процессов сотрудничества растет заинтересованность и возникает ряд вопросов по поводу правильного использования этих процессов.
Интерес к тому, как использовать совместные процессы, если агентства выносят авторизованные решения:
Как могут предписывающие агентства делить контроль над результатами, сохраняя свои мандаты? Как согласовать культуру бюрократических агентств и принятие консенсуса? Могут ли государственные служащие с помощью поиска конфликтующими сторонами в некоторых случаях избегать которые они уполномочены принимать?
процессами и их решений на основе консенсуса между жестких решений,
3
Если государственные служащие заявляют, что ищут согласия с конфликтующими сторонами, а на самом деле ищут совета или помощи, вызовет ли это еще более циничное отношение к правительству?
Интерес к вопросам участия:
Кто решает, кому можно участвовать в процессе, и как это решается? Как растущая роль процессов сотрудничества может повлиять на способность некоторых групп к участию в них? Можно ли их распространять до бесконечности? Как может агентство предотвратить появление у участников ощущения принуждения и кооптации? Что делать, если нельзя идентифицировать все заинтересованные группы, или некоторые из них нельзя представить? Продолжает ли развиваться процесс сотрудничества? Если согласие достигнуто, сократятся ли традиционные возможности для публичных комментариев?
Интерес к правильному использованию посредников и фасилитаторов:
Может ли сотрудник агентства или ведомства выглядеть в глазах других участников незаинтересованным фасилитаторов? Если государственные агентства нанимают медиатора, то как его следует выбирать и представлять, чтобы обеспечить доверие к нему всех сторон? Как может медиатор быть подотчетен всем, если он работает по контракту с агентством?
Интерес к сохранению эффективности совместных процессов:
Как потребность администрации в поддержании заведенного порядка и постоянства влияет на процессы сотрудничества? Будут ли управления ограничивать предписаниями, бюрократизировать и обеспечивать полномочиями подход, успех которого во многом достигается за счет адаптивности, гибкости и добровольности? Будут ли ожидать от процессов сотрудничества больше, чем они могут дать, в условиях перегрузки и дефицита времени некоторых государственных агентств? Хватит ли времени, денег и сотрудников для успеха процесса? Как могут действия, основанные на консенсусе, привести к эффективным практическим решениям, более удовлетворительным, чем просто приведение к общему знаменателю? Достаточно ли будет уделяться внимания стратегии и ресурсам, необходимым для реализации достигнутых соглашений?
ТЕРМИНОЛОГИЯ ПРОЦЕССОВ СОТРУДНИЧЕСТВА Чем шире использовались сотруднические подходы в разрешении общественных проблем, тем более расширялась описывающая их терминология. В качестве первого шага в сортировке терминологии Комитет отделил процессы поиска согласия от двух других первичных целей дискуссий между правительственными органами и обществом - обмена информацией и рекомендаций. На карте представлены различия ожидаемых результатов:
4
ЦЕЛЬ
РЕЗУЛЬТАТЫ
1. Обмен информацией
Лучшее общение и взаимопонимание; списки вопросов и/или опций;
2. Обратная связь
3. Выработка решений на основе поиска согласия
более точное определение проблем или вопросов Получают мнения или предлагаемые действия/консультация; планы или проекты уточняются Достигаются соглашения по действиям или политике; достигается консенсус
В настоящем докладе рассматриваются только процессы третьей категории. Для них существует масса эквивалентных названий. Некоторые из них взяты из трудовых соглашений, другие содержат комбинацию слов, описывающих некоторые атрибуты совместных общественно-политических процессов, основанных на консенсусе. Ниже приведены некоторые из встречающихся гибридов: совместное принятие решений совместные процессы поиска согласия совместные форумы, основанные на консенсусе процессы на основе консенсуса долевое принятие решения переговорные процессы медиативные переговоры при посредничестве медиатора медиативные процессы поиска согласия политический диалог форум по выработке консенсуса с помощью фасилитатора процессы совместного поиска согласия установление правил с помощью переговоров
совместное принятие решений разрешение конфликтов окружающей среды построение консенсуса сотрудничество в принятии решений экологическая медиация многосторонние переговоры медиативные подходы политическая медиация совместное решение проблемы совместное принятие решений при посредничестве фасилитатора переговоры при посредничестве фасилитатора установочные переговоры
Неточность терминологии указывает на то, что участникам в каждом случае необходимо четко определять процесс. Для обозначения конкретного процесса участники обычно используют конкретные, относящиеся к данному случаю термины, такие как "решение вопроса роста населения города № ", "попытка утвердить новую политику в отношении частных лечебниц", "переговоры по шуму аэропорта" или "круглый стол по развитию приютов". Безотносительно к названию, типу обсуждаемого вопроса или округа, в котором происходит процесс, суть активности одна и та же - люди, представляющие разные заинтересованные группы, стараются найти решение, которое работало бы для всех участников переговоров, и им помогает человек, действующий беспристрастно и управляющий процессом. Центральным моментом в этой деятельности является поиск консенсуса, идеи, которая сама может породить полемику, и которую участники тоже должны для себя определить. В переводе на язык практики это значит: "Есть ли у нас соглашение, с которым каждый из нас может жить, и выполнимо ли оно?" Политики часто используют консенсус столь же практичный, но более низкого уровня:
5
"Достаточно ли между нами согласия, чтобы обойтись без неприятностей и двигаться вперед?" Важным принципом является то, что такие процессы не действуют голосованием или по правилу большинства. Независимо от того, придут ли стороны к согласию (как они это определили), или нет. Если нет, они могут захотеть объяснить, в чем они не согласны, но отчет о большинстве/меньшинстве не является тем результатом, которого ожидают от совместных усилий. Наконец, в докладе используется термин "фасилитатор" для обозначения того, кто управляет процессом переговоров. Слова "фасилитатор" и "медиатор" иногда сменяют друг друга, хотя фасилитатор - более общий термин, чем медиатор. Фасилитаторы могут также распоряжаться встречами для целей, отличных от переговоров по согласию. ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ Приведенные ниже рекомендации направлены на преодоление идентифицированных трудностей и проблем. Они предлагают набор наилучших действий для использования в процессах совместного поиска решений. РЕКОМЕНДАЦИЯ 1: СНАЧАЛА АГЕНТСТВО ДОЛЖНО ОПРЕДЕЛИТЬ, ПРИМЕНИМ ЛИ СОВМЕСТНЫЙ ПОДХОД К ПОИСКУ РЕШЕНИЙ. Прежде чем государственное агентство, отдел или чиновник решат спонсировать процесс поиска согласия, следует определить его цели и приемлемость вопросов и обстоятельств для переговоров. В частности, перед тем, как спонсирующее агентство инициирует совместный процесс, для агентства важно определить свое желание управлять процессом и разрешением вопроса. В Приложении 1 приведен проверочный список факторов, которые должны быть учтены при начальном скрининге. ПРИЛОЖЕНИЕ 1 ПРОВЕРОЧНЫЙ СПИСОК НАЧАЛЬНОГО СКРИНИНГА Агентство может приступить к оценке, если присутствуют следующие факторы: 1. Вопросы имеют высокий приоритет и требуется решение. 2. Вопросы идентифицируемы и могут быть предметом переговоров. Вопросы достаточно проработаны, в результате чего стороны достаточно проинформированы и желают вступить в переговоры. 3. Результат сомнителен. Конфликт интересов делает развитие или усиление предлагаемой политики затруднительным, если не невозможным, без привлечения конфликтующих сторон. 4. Времени и ресурсов достаточно. Время нужно для построения консенсуса между конфликтующими интересами, ресурсы необходимы для поддержания процесса. 5. Политический климат благоприятен. Поскольку этот вид переговорных дискуссий происходит в политическом контексте, поддержка руководства и сроки, например, выборов, критичны при определении необходимости в дальнейшем продвижении. 6. Агентство хочет использовать процесс. 7. Интересы идентифицируемы. Можно будет найти представителей для затронутых интересов.
6
Если после начального скрининга оказывается, что переговоры желательны, сотрудники и руководство агентства должны обсудить, хотят ли они вести переговоры. Важным моментом является отношение совместного подхода к способности агентства принимать установочные решения:
Какова будет роль агентства или ведомства в переговорах? Будут ли переговоры происходить главным образом между заинтересованными сторонами, а агентство будет в роли технического советника? Или агентство будет участником переговоров? Совместные процессы могут происходить в обоих случаях, но роль агентства необходимо прояснить. Какой вид должно иметь соглашение, совместимое с ответственностью агентства как создателя окончательного решения? Например, в некоторых случаях консенсус выражается как соглашение, которое агентство или отдел переводит непосредственно в инструкцию или другой официальный акт. В других случаях, результатом является консенсус-рекомендация, которую агентство учитывает при вынесении решения.
Если агентство созывает собрание для одной цели, а пытается достичь другую, между агентством и сторонами может возникнуть непонимание. Например, участники созываются для обмена информацией, но при этом ожидается, что появятся соглашения. Другие примеры - проведение собраний под предлогом построения консенсуса, в то время как единственной предполагаемой целью был сбор информации; или представление инициативы связей с общественностью (обмена мнениями) как совместного процесса. Неправильное использование совместных процессов уменьшает вероятность их использования в будущем. Цинизм, которым общество иногда реагирует на попытки правительства решить проблемы, может проявиться и в отношении неправильно применяемых процессов сотрудничества. РЕКОМЕНДАЦИЯ 2: НЕОБХОДИМО, ЧТОБЫ СТОРОНЫ ПОДДЕРЖИВАЛИ ПРОЦЕСС, ХОТЕЛИ И БЫЛИ СПОСОБНЫ В НЕМ УЧАСТВОВАТЬ Для того, чтобы процесс поиска согласия был правомерным и легитимным, представители всех необходимых сторон - те, кто участвует в потенциальных результатах процесса, и те, на кого эти результаты влияют, - должны договориться участвовать в процессе или, по крайней мере, не противодействовать продвижению процесса. Если какие-то заинтересованные группы недостаточно организованы или не хватает ресурсов, и эти проблемы неразрешимы, вопрос не подлежит процессу совместной выработки решений. Когда решения вырабатываются на консенсус-ориентированных форумах, влияние внешних, относительно агентства, сторон возрастает. Для сохранения легитимности процесса нужно, чтобы все интересы были представлены адекватно, и чтобы осуществлялся общий контроль над формой и результатами процесса. Определить представительство легче, когда конфликтующие подготовлены к эффективному участию в дискуссии.
стороны очевидны и
Может быть, достичь соглашения будет трудно, но вопрос о легитимности процесса не возникнет.
7
Агентства должны отдельно исследовать, имеют ли другие агентства, ведомства, государственные структуры и выборные должностные лица свои интересы в данных вопросах, и добиваться их поддержки для процесса. Вовлечение других правительственных структур часто бывает критическим для успешного разрешения вопроса и реализации соглашений. Бремя подтверждения способности участников к эффективному участию ложится в основном на спонсирующее агентство или ведомство. Если это приемлемо для всех сторон, можно сделать частью процесса ориентацию или обучение тому, как работает процесс, и ввести системы поддержки - экспертизу, источники информации или финансовую помощь, обеспечивающую участникам возможность приезжать на встречи или общаться со своими доверителями. РЕКОМЕНДАЦИЯ 3: РУКОВОДИТЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ ДОЛЖНЫ ПОДДЕРЖИВАТЬ ПРОЦЕСС И ГАРАНТИРОВАТЬ ДОСТАТОЧНОСТЬ РЕСУРСОВ ДЛЯ ЕГО ПРОВЕДЕНИЯ Для процессов поиска согласия требуются индоссамент и материальная поддержка от фактических создателей решения в спонсирующем агентстве или ведомстве с юрисдикцией или, в некоторых случаях, от администрации или законодательных органов. Поддержка, а зачастую и участие руководства необходимо, чтобы подтвердить остальным участникам обязательства создателей авторизованного решения и их ответственность за его реализацию. Это помогает поддерживать процесс в трудные периоды и повышает вероятность достижения соглашения. Спонсирующее агентство должно также убедиться, что имеется достаточно ресурсов для поддержания процесса от его инициации до выработки соглашения. В ходе предварительной оценки спонсоры должны определить, что они предпримут в ответ на растущие потребности в ресурсах и как обеспечат переговоры фондами и штатом. Когда руководители оказывают явную поддержку, включая постоянное участие во встречах и существенных дискуссиях, другие участники убеждаются, что их вложения времени и средств не пропадут зря. Если же руководители агентства не оказывают поддержки, следует инициировать совместные процессы поиска согласия с осторожностью. Без такой поддержки вероятность успеха значительно снижается. Спонсирующее агентство должно подтвердить, что оно должным образом представлено за столом переговоров и готово поддерживать своего представителя. Для спонсирующего агентства важно также быть последовательным и, если это возможно, в течение всего процесса говорить одним и тем же голосом. Для многосторонних переговоров могут потребоваться значительные затраты времени сотрудников и значительные фонды. Участникам может потребоваться техническая помощь сверх той, какую может предоставить агентство. Переговаривающиеся стороны могут захотеть совета посторонних экспертов. Если ключевая сторона не располагает достаточным штатом сотрудников или другими ресурсами, бывает важно оказать ей организационную и техническую помощь. Если невозможно обеспечить ресурсы для участия ключевых сторон в процессе ни как часть процесса, ни по соглашению, ни с помощью других сторон, для достижения решения агентству следует использовать методы, отличные от совместного поиска согласия.
8
РЕКОМЕНДАЦИЯ 4: ПРОЦЕССУ СОВМЕСТНОГО ДОЛЖНА ПРЕДШЕСТВОВАТЬ ОЦЕНКА
ПОИСКА
СОГЛАСИЯ
Прежде чем агентство, ведомство или должностное лицо инициирует процесс поиска согласия, следует оценить, имеются ли необходимые условия для проведения переговоров. Проверить наличие факторов из рекомендаций 1-3 лучше всего в ходе предварительной оценки. Успешный процесс поиска согласия имеет три фазы. Фаза 1 - это оценка и подготовка, или предпереговорная фаза, включает проверку факторов, подтверждающих легитимность, а также планирование и подготовку к процессу. Фаза 2 включает проведение переговоров с целью достичь согласия. Фаза 3 включает реализацию соглашения. В предпереговорной фазе проводится оценка для того, чтобы помочь агентству и другим участникам определить, начинать ли процесс. Потенциальные участники должны дать согласие на участие прежде, чем агентство решит вести процесс поиска согласия. Именно здесь, в начале процесса, больше всего нужен опытный фасилитатор. К сожалению, агентства часто вызывают фасилитатора только после того, как приглашены все участники и назначена первая встреча. Цель оценки - убедиться, что выполняются все ключевые требования. Фасилитатор на этом этапе часто играет интегрирующую роль, он консультирует агентство, помогая прояснить его цели, проводит интервью с потенциальными сторонами для уточнения их точек зрения. В этой фазе у фасилитатора есть возможность достичь согласия всех участников в отношении круга вопросов, целей и формы процесса, роли консенсуса как основы решения и своевременности. И хотя оценка может длиться несколько недель, опыт показывает, что она ключ к успеху и экономии времени. ПРИЛОЖЕНИЕ 2 ПРАВИЛА ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ И ПОДГОТОВИТЕЛЬНОЙ ФАЗЫ СОВМЕСТНОГО ПРОЦЕССА ПОИСКА СОГЛАСИЯ Для проведения этой фазы процесса спонсирующее агентство, прежде, чем заняться другим видом деятельности, должно воспользоваться услугами фасилитатора, имеющего опыт политических совместных процессов. При этом необходимо решить следующие задачи: 1. Агентство и фасилитатор должны вместе оценить, действительно ли цели агентства совместимы с совместным процессом и достигаются с его помощью наилучшим образом. 2. Разработать положение, освещающее цель процесса сотрудничества и его связь с процессом выработки решений, проводимым спонсирующим агентством, для обсуждения с другими потенциальными сторонами. 3. Оценить, достаточно ли поддерживает совместный процесс высшее руководство спонсирующего агентства. 4. Определить заинтересованность сторон в целях и вопросах, выделенных спонсирующим агентством, и исследовать отношения между разными заинтересованными группами и агентством. 5. Провести интервью с потенциально вовлеченными заинтересованными группами и лицами для выяснения исходных интересов, связанных с темами процесса, и информационных потребностей. 6. Оценить крайние сроки, доступные ресурсы поддержки процесса и политическую обстановку в отношении обсуждающихся вопросов и конфликтующих групп.
9
7. Оценить влияние расовых, культурных, этнических и социально-экономических различий, особенно тех, которые могут повлиять на участие заинтересованных групп на равных основаниях. 8. Определить, нужна ли какой-либо заинтересованной группе (группам) помощь для подготовки к процессу или для постоянного участия в нем. 9. Выяснить потенциальные препятствия созыву процесса (например, не подлежащие переговорам различия систем ценностей, нежелание конфликтующих сторон участвовать в процессе, недостаток времени или ресурсов и т.д.). 10. Если больших препятствий не обнаружено, предложить проект процесса, в котором указать: предполагаемое число участников (основанное на ранге и количестве наибольших заинтересованных групп); процесс определения и выбора представителей конфликтующих сторон; структуру процесса (например, комитет и рабочие группы); предполагаемое число и частоту встреч; предварительный обзор процесса (например, определение темы обсуждения, прояснение интересов, совместный поиск фактов, мозговой штурм); суммарные ресурсы, ожидаемые и доступные для поддержания процесса; потенциальные роли спонсирующего агентства, других участников и посредника; предлагаемые протоколы собраний; проект повестки первого собрания и т.д. 11. Подготовить доклад, освещающий результаты оценки, на основе которого агентствоорганизатор решает, проводить ли процесс. Сюда может быть включен ответ агентства-организатора на запросы других заинтересованных групп о включении в процесс дополнительных целей или вопросов. Оценочный доклад следует довести до сведения всех остальных участников процесса. 12. Потенциальные участники должны взять на себя обязательство на основе оценки, предложенных целей агентства, предварительного проекта процесса и их доброй воли честно и добросовестно участвовать в совместном процессе. 13. Если одна из главных конфликтующих групп решила не участвовать, необходимо оценить последствия этого действия вместе с агентством- организатором и другими участниками, осознавая, что, возможно, процесс нельзя будет осуществить. 14. Дать возможность участникам спорить с агентством-организатором по поводу лица, избранного на роль посредника в процессе. 15. Внести в предложенный проект процесса, протоколы и повестку встреч поправки с учетом мнения участников и начать следующую фазу процесса. Шаги 12-15 могут быть предприняты на организационном собрании всех сторон, на котором все стороны совместно решают начать процесс и вместе планируют следующие фазы. После завершения оценочной и подготовительной фазы, удаления существенных препятствий процессу и получения согласия агентства-организатора и основных конфликтующих сторон участвовать в процессе имеются все необходимые условия для продвижения вперед. РЕКОМЕНДАЦИЯ 5: С ОСНОВНЫМИ ПРАВИЛАМИ ДОЛЖНЫ БЫТЬ СОГЛАСНЫ ВСЕ УЧАСТНИКИ, А НЕ ТОЛЬКО СПОНСИРУЮЩЕЕ АГЕНТСТВО Все участники должны быть вовлечены в разработку и согласование всех протоколов и основных правил процесса. После того, как основные правила всеми приняты, фасилитатор должен следить за их выполнением, а в случае их нарушения искать средство решения проблемы. Любое изменение основных правил должно быть согласовано со всеми участниками.
10
В основных правилах должны быть четко определены цель и ожидания относительно процесса и его конечного продукта, то, как он будет вестись, и как будут приниматься решения, роли участников, включая спонсирующее агентство или ведомство, роль фасилитатора и другие обстоятельства, необходимые для того, чтобы участники были уверены в чистоте процесса. В Приложении 3 даны указания, как формулировать основные правила. ПРИЛОЖЕНИЕ3 ФОРМУЛИРОВАНИЕ ОСНОВНЫХ ПРАВИЛ ДЛЯ ПРОЦЕССОВ ПОИСКА СОГЛАСИЯ Основные правила обычно касаются следующего: 1. Цель и сфера охвата процесса. 2. Участие: роль штата агентства; допустимо ли участие заместителей; условия включения новых сторон; наблюдатели; другие заинтересованные стороны. 3. Роли участников: все ли участники будут иметь относительно эквивалентный статус. 4. Правила принятия решений: значение консенсуса и что произойдет, если консенсус не будет достигнут. 5. Конечный продукт: ратификация полученного результата; что агентство будет делать с соглашением; степень ответственности участников за соблюдение любого соглашения. 6. Соглашения о деятельности участников в других комиссиях: будет ли "добросовестное" участие ограничивать деятельность участников или их доверителей в других форумах, таких как законодательные сессии, административные слушания или судебные заседания. 7. Ответственность участников за своевременное информирование своих доверителей и ратификацию соглашений, достигнутых за столом переговоров. 8. Информирование тех, кто отсутствует за столом переговоров: кого и как будут информировать о ходе процесса. 9. Организация и проведение встреч: повестки дня; ведение протокола; ответственность фасилитатора. 10. Выбор и замена фасилитатора: роль участников в выборе, оценке или оплате посредника или фасилитатора. Правила замены фасилитатора, если участники чувствуют его пристрастность или неэффективность. 11. Отозвание участника: если участник уходит, каждый из оставшихся за столом переговоров должен определить, может ли процесс продолжаться. Если участники хотят определить иную процедуру выхода, они должны договориться об этом заранее и включить ее в протокол. 12. Связь со СМИ: кто и как ее осуществляет. 13. Расписание или график. 14. Положение о закрытых заседаниях. 15. Информация: возможности обмена информации; конфиденциальность. РЕКОМЕНДАЦИЯ 6: СПОНСИРУЮЩЕЕ АГЕНТСТВО ДОЛЖНО ПОДТВЕРДИТЬ НЕЙТРАЛИТЕТ ФАСИЛИТАТОРА И ЕГО ПОДОТЧЕТНОСТЬ ВСЕМ УЧАСТНИКАМ Предпочтительнее, чтобы все стороны участвовали в выборе фасилитатора. Если это невозможно, агентство или ведомство берет на себя ответственность за то, что любой предложенный им фасилитатор является незаинтересованным и приемлемым для каждой стороны.
11
Спонсирующему агентству и всем другим участникам запрещено обращаться к фасилитатору, с предложениями работать их агентом или действовать любым способом, несовместимым с подотчетностью всем участникам. В Приложении 4 приведены практические рекомендации для фасилитаторов или посредников процессов поиска согласия. ПРИЛОЖЕНИЕ4 ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ ФАСИЛИТАТОРОВ ИЛИ ПОСРЕДНИКОВ В ПРОЦЕССАХ ПОИСКА СОГЛАСИЯ При проведении процессов поиска согласия фасилитаторы или медиаторы должны руководствоваться следующими правилами: 1. Фасилитаторы или посредники не должны участвовать в процессе, если он искаженно представляет свои цели или предназначен для обхода требований закона. 2. Фасилитаторы или посредники должны защищать принципы, положенные в основу сотруднических процессов выработки решения, в том числе структурирование процесса и управление им для обеспечения представительства и эффективного участия всех ключевых конфликтующих сторон, независимо от их культурных, расовых, религиозных или экономических особенностей. 3. Фасилитаторы или медиаторы не должны защищать точку зрения какого-либо из участников ни по одному из вопросов. 4. Фасилитаторы или медиаторы должны соблюдать конфиденциальность частных бесед с любым из участников. 5. Фасилитаторы или посредники должны заручиться согласием всех участников соблюдать основные правила процесса и все последующие их изменения. С момента всеобщего принятия основных правил фасилитаторы или медиаторы должны беспристрастно их реализовывать. 6. Фасилитаторы или медиаторы должны выявлять ситуации, когда кто-либо из участников действует недобросовестно. 7. Фасилитаторов или посредников нельзя связывать какими бы то ни было попытками спонсирующего или фондодающего агентства контролировать с их помощью процесс, например, ограничивать их возможности общаться или управлять общением с другими участниками. В худшем случае, если вопрос нельзя решить удовлетворительным образом, они должны выйти из процесса. 8. Фасилитаторы или медиаторы должны сообщать участникам, когда, по их мнению, процесс перестает соответствовать своим целям. 9. Фасилитаторы или медиаторы должны выйти из процесса, если их дальнейшее участие неприемлемо для группы. 10. Фасилитаторы или медиаторы не должны заниматься другой деятельностью для спонсирующего агентства, несовместимой с нейтралитетом, в то время, когда они работают по контракту как Фасилитаторы процесса поиска согласия. Фасилитаторы или медиаторы обязаны поставить в известность, если у них есть продолжительные или частые контрактные отношения с одним или более участниками. Часто заслуживающий доверия процесс на ранних стадиях либо устанавливается, либо подрывается из-за того, как и кем был избран фасилитатор, как и кем были определены и приглашены участники, как и кем был спланирован и структурирован процесс. Поэтому фасилитатор процесса поиска согласия должен быть независимым от спонсирующего агентства.
12
Когда агентство привлекает фасилитатора для политического диспута, его могут выбрать без участников или из-за требований найма, или потому, что участники еще не определены. В таких случаях основные правила могут предусматривать процедуры, позволяющие участникам проверять квалификацию фасилитатора, оценивать его работу и/или менять фасилитатора в любое время, если участники чувствуют, что он пристрастен и неэффективен. Критериями выбора фасилитатора или медиатора должны быть его опыт, умение, способности и приемлемость для участников, и не только по цене. Контракт с оговоренной полной суммой или фиксированной оплатой - не лучшие способы найма такого рода профессионалов. До завершения оценки и проектирования процесса очень трудно предсказать точное количество часов работы с участниками, необходимое для достижения соглашения. Механизмы найма должны быть достаточно гибкими и предусматривать гарантированные дополнительные время и фонды, с тем, чтобы переговорный процесс не замедлялся и не прерывался. Контракты следует согласовать и оформить до того, как фасилитатор начнет работу. Фасилитаторы и спонсирующие агентства должны исходить из того, что любой участник может ознакомиться с любым контрактом, и это не должно разрушить доверие между сторонами. Контракты должны подтверждать, что фасилитатору обеспечивается свобода действовать независимо от спонсирующего агентства, и он никак не должен ограничивать свое общение с любым из участников. РЕКОМЕНДАЦИЯ 7: АГЕНТСТВО И УЧАСТНИКИ ДОЛЖНЫ ЗАПЛАНИРОВАТЬ РЕАЛИЗАЦИЮ СОГЛАШЕНИЯ С САМОГО НАЧАЛА ПРОЦЕССА Реализация имеет два аспекта: формальное введение в силу и реальное воплощение. Планирование реализации является интегральной частью процесса. Многие соглашения, полученные в ходе сотруднических процессов, фактически являются набором рекомендаций, требующих формального принятия. Реализация может быть проблематичной, если с самого начала не предпринимались шаги для установления связи между совместным процессом и механизмами формализации достигнутых соглашений. Само соглашение должно предполагать четкие шаги и этапы реализации: проясняющие задания, ресурсы, крайние сроки, ответственность за невыполнение. РЕКОМЕНДАЦИЯ 8: ПОЛИТИКА ПРОВЕДЕНИЯ ЭТИХ ПРОЦЕССОВ НЕ ДОЛЖНА БЫТЬ ЧРЕЗМЕРНО ПРЕДПИСЫВАЮЩЕЙ Те, кто определяет политику, не должны принимать слишком предписывающие законы или правила, регулирующие эти процессы. В отличие от традиционных, процессы на основе консенсуса эффективны благодаря своей добровольной, неформальной и гибкой природе. Процессы, для которых предназначены наши рекомендации, встречаются в рамках традиционной политической практики в представительской демократии. Они являются дополнением - а не заменителем - к традиционной практике. Сотруднические подходы основаны на добровольном желании участников объединиться, чтобы найти пути согласования борющихся и конфликтующих интересов. Такой вид поисков вряд ли возможен в атмосфере вынужденного или жестко предписанного участия.
13
Поэтому при разработке законодательства, правил и инструкций для указанных процессов их следует ограничивать поощрением применения процессов совместного поиска согласия и устанавливать широкие стандарты для их использования. Чрезмерно предписывающие и обременительные инструкции могут работать как отпугивающие от участия. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Приведенные рекомендации призваны помочь агентствам и практикам более эффективно проводить процессы совместного поиска согласия. Они представляют собой попытку извлечь уроки из опыта фасилитаторов и медиаторов за последние два десятилетия и применить их к проблемам и препятствиям, которые встречались на пути к успеху. Надеемся, что приведенные рекомендации помогут положить начало широкому применению сотруднических подходов, обеспечивая их качество и целостность.