Protección Social de la niñez y la adolescencia (FAD)

Propuestas Participativas para una Ruta Amigable de la

PROTECCIÓN SOCIAL de la niñez y adolescencia

Carmen V谩squez de Velasco CONSULTORA PRINCIPAL Ivana Silva Santiesteban ASISTENTE ESPECIALIZADA Paloma Albo Mata COORDINADORA DE CONVENIO FAD-AECID Ver贸nica Molina Ginocchio RESPONSABLE COMPONENTE ARTICULACION Gema Calder贸n Aguado RESPONSABLE COMPONENTE DE INTERVENCION NNA MAYO 2011 Documentos propiedad intelectual de FAD con derechos reservados salvo autorizaci贸n expresa

Propuestas Participativas para una Ruta Amigable de la

PROTECCIÓN SOCIAL de la niñez y adolescencia

Indice

Prólogo I

7

Prólogo II

9

Introducción

11

1. Objetivos

17

2. Justificación

19

3.

Marco Conceptual del riesgo psicosocial

25

4.

Revisión del marco normativo y lineamientos de gestión de los servicios de protección social para la infancia y adolescencia

33

5.

Propuesta de ruta amigable para la protección social de la niñez y adolescencia

39

6.

Resultados en la identificación de la ruta crítica de la protección social desde los servicios sociales del MIMP

51

7.

Trabajo en protección social de otros sectores o instancias públicas

63

8.

Reflexiones finales sobre los aspectos críticos de la protección social de la niñez y adolescencia en riesgo psicosocial

75

Glosario de abreviaturas

80

Anexos Impresos

Anexo N° 1 Metodología

Anexo N° 2 Mapeo de actores y matriz de lineamientos y competencias servicios sociales

Anexo N° 3 Análisis de los procesos de intervención de los servicios sociales

Anexo N° 4 Guía de entrevista semi estructurada, Guía de observación de los

servicios sociales, Guía de entrevistas breves a usuarios/as del servicio

Anexo N° 5 Plan de Acción del Estudio

Anexo N° 6 Reunión de presentación de la ruta crítica. PCM-STCIAS CRECER.

Marzo 2011

Anexo N° 7 Mesa de expertos presentación propuestas para una ruta amigable

de los servicios sociales de protección convocada por PCM-STCIAS CRECER y

FAD. Mayo 2011

83 89 100 102 111 114

119

Prólogo I Desde hace veinticinco años desde la FAD trabajamos convencidos de que incidiendo desde la educación integral y teniendo como horizonte el conseguir a nivel individual y colectivo un escenario en el que los proyectos de vida y de sociedad tenga cabida en nuestras comunidades, será posible modificar las realidades que en muchas ocasiones parecen imposibles de cambiar. Me refiero a ese concepto de “autoprofecia cumplida” que está en el imaginario social y por el cual la cuna y la sociedad en la que a cada persona le toca vivir representa un escenario de futuro casi imposible de modificar.

Sin duda los esfuerzos que llevamos a cabo con las acciones de Cooperación al Desarrollo están orientados en esta línea, y año tras año comprobamos que un gran número de niños, niñas y jóvenes que se integran en los proyectos que llevamos a cabo de forma compartida con instituciones gubernamentales y no gubernamentales de orden local, son capaces de planificar y trabajar en definir un futuro personal y comunitario que, inicialmente les era difícil vislumbrar. El esfuerzo compartido con sus iguales, el cohesionarse en conductas no disruptivas, el trabajar por el desarrollo de su comunidad y, sobre todo, el plantearse la educación y la formación laboral como un camino de desarrollo personal, hace que estos jóvenes proyecten su imagen en el futuro y que realmente se vean y se reconozcan en él.

Parece que la diferencia entre mundos mal llamados en desarrollo o desarrollados es abismal, pero salvando las distancias, y en lo que respecta a la construcción de la persona y de la comunidad, tienen caminos y recorridos muy similares. Por eso, tampoco es raro que en países con recursos haya cada vez más grupos de jóvenes que, aun “teniéndolo todo”, son incapaces de elaborar su proyecto de vida y entran en un mundo de “marginalidad indolente y sobrada de medios”.

Por todo dicho, y al margen de la multitud de matices y consideraciones que cabría añadir, está claro que un desarrollo personal loable, pasa ineludiblemente por trabajar desde lo individual y lo comunitario en la elaboración de proyectos de vida y de futuro, que nos permitan superar las circunstancias que nos rodean y nos ayuden a dibujar el futuro con la certeza de que es posible.

Sin duda lo anteriormente dicho no se puede conseguir sin que en el camino nos topemos con experiencias vitales que nos hagan posible acercarnos a otras formas de entender y de construir lo que nos circunda. Es en este escenario en el que se sitúa la actuación que financiada por la Agencia Española de Cooperación al Desarrollo (AECID) y participada por el Programa Integral Nacional de Bienestar Social (INABIF) del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES); la Asociación Kallpa; el Centro de Investigación y Desarrollo Educativo Ñari Walac y Tierra de Niños, se desarrolla en la actualidad en Lima, Cajamarca, Loreto y Piura, y en la que la creación de dispositivos de apoyo social y educativo, la vertebración y la conexión de lo formal y de lo no formal son señas de identidad que con seguridad dibujaran escenarios de futuro deseados y compartidos.

El documento que se presenta forma parte de los trabajos de ajuste de las actuaciones emprendidas, y sin duda favorece que el que en todo momento el diseño de la propuesta se acomode a la realidad de lo trabajado y permita su adaptación a los cambios que se van produciendo.

Gerardo Lerma Subdirector para la Cooperación al Desarrollo (FAD) 2012 7

Prólogo

8

Prólogo II La pobreza y la desnutrición crónica infantil tienen múltiples causas y manifestaciones asociadas, por lo que la tarea de enfrentarla demanda adoptar una visión integral y territorial, y generar sinergias, propiciando la articulación de las diferentes intervenciones sociales que comparten este propósito en regiones y localidades. La desnutrición crónica infantil es uno de los más graves problemas sociales que tiene el Perú, dado que afecta no sólo el desarrollo físico y mental de los niños y niñas, sino sus oportunidades y libertades reales en la edad adulta. Este problema tiene múltiples causas, todas ellas asociadas a la pobreza y la exclusión social.

Enfrentar la desnutrición crónica infantil demanda así adoptar enfoques multicausales, y promover intervenciones integrales, que permitan superar dichas fuentes de privación, propiciando la mejora integral de las condiciones de vida de los peruanos y peruanas en situación de pobreza, y su integración a los diferentes ámbitos de la vida social.

Desde esta perspectiva, la Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales, ente rector de la política social en el país, ha asumido el reto de promover la Estrategia Nacional CRECER, un nuevo modo de actuación por parte del Estado peruano, basado en la articulación de intervenciones sociales dirigidas a la superación de la pobreza y la desnutrición crónica infantil, alrededor de tres ejes: 1) Desarrollo de Capacidades Humanas y Respeto de los Derechos Fundamentales; 2) Promoción de Oportunidades y Capacidades Económicas; 3) Establecimiento de una Red de Protección Social.

Con este marco, la ST CIAS a través de la EN CRECER ha tenido el encargo de establecer una red de protección social que implique: movilizar a Estado y Sociedad para asegurar la protección de los segmentos en situación de mayor riesgo de perder derechos a la subsistencia, libertad, protección y afecto. El desafío entonces es movilizar la energía solidaria de la propia sociedad, tornar complementarios los roles de los tres niveles de gobierno y generar recursos en base a los bienes y activos destinados para estos segmentos.

Otro gran reto es lograr compromisos compartidos entre Estado y Sociedad, para que las personas en mayor desventaja, riesgo, situación de abandono y pérdida de derechos básicos, sean cubiertas por una red de protección que les garantiza condiciones de vida aceptables para su condición humana.

En ese sentido, el presente documento ofrece propuestas intersectoriales, que permitirán identificar y atender a los niños, niñas y adolescentes en riesgo psicosocial, con mecanismos de intervención conjunta, integral y articulada, entre los servicios sociales y educativos con mandato en la protección social e integral de la niñez y adolescencia, que protejan sus derechos e integridad, reconociendo sus necesidades infantiles.

Para asegurar el enfoque participo y articulador de este documento, la ST CIAS ha tenido un rol muy importante para su validación así como para el acompañamiento a las diversas instituciones y programas sociales involucradas en la construcción de una propuesta metodológica de protección social e integral que ofrezca procedimientos respetuosos y amigables de atención a los niños, niñas y adolescentes en riesgo psicosocial desde una perspectiva de derechos, interculturales y de género. .

Fanny Montellanos Carbajal Coordinadora Nacional Estrategia CRECER 2011 9

Prólogo

Introducción desprotegidos ante situaciones de riesgo psicosocial y con pocas oportunidades de desarrollo.

El presente informe se ha realizado en el marco del Proyecto 10-CO1-0661: “Mejora de la calidad de vida de niños, niñas y jóvenes en situación de vulnerabilidad en Perú, a partir de una intervención educativa integral, desarrollada desde el tejido asociativo local en coordinación con los centros escolares de referencia y con el Programa Integral Nacional para el Bienestar Social (INABIF- MIMDES). Cuatro años”, firmado entre la Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo, AECID, y la Fundación de Ayuda Contra la Drogadicción, FAD, que busca promover la protección de los niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad social para prevenirles del riesgo psicosocial así como para promocionar sus derechos garantizando su desarrollo personal, familiar y social.

Ante esta situación y teniendo como objetivo principal promover la protección de esos niños, niñas y adolescentes para prevenirles del riesgo psicosocial así como promover sus derechos garantizando su desarrollo personal, familiar y social, se llevan a cabo dos acciones integrales. Por un lado, el objetivo o acción 1 pone en marcha una propuesta de intervención socioeducativa para implicar a la escuela, la familia y la comunidad en la prevención del riesgo psicosocial en niñas, niños y adolescentes en tres regiones del país (Piura, Iquitos y Cajamarca), convirtiendo la ejecución de esta propuesta en un espacio de validación, a fin de obtener como resultado una propuesta que pueda contribuir a mejorar el sistema de protección y las prestaciones dirigidas a los NNA en materia de prevención del riesgo psicosocial. Por otro lado, el objetivo o acción 2, por su parte, incluye diferentes etapas que buscan la mejora de las políticas públicas a nivel local, distrital, regional y nacional ya sea desde el fortalecimiento de capacidades de los equipos técnicos involucrados en la prevención y protección integral de NNA, como a través de la mejora de metodologías y estrategias de intervención, así como promoviendo la incidencia pública y la promoción de la articulación entre diferentes sectores implicados.

La FAD es una institución privada, sin ánimo de lucro, aconfesional e independiente de toda filiación política, dedicada desde el año 1986 a la prevención de las drogodependencias y otros riesgos psicosociales y a la promoción de estrategias educativas para el desarrollo integral de las personas. La FAD desarrolla su actividad en España y en diversos países de América Latina, colaborando con instituciones públicas y privadas.

Este Proyecto, ejecutado por la Fundación de Ayuda contra la Drogadicción-FAD en alianza estratégica con las organizaciones locales, tierra de niños en Cajamarca, Asociación KALLPA en Loreto y el Centro de Investigación y Desarrollo Educativo Ñari Walac en Piura, parte del reconocimiento de que todo niño, niña y adolescente perteneciente a cualquier grupo cultural y social, tiene derecho a una vida plena, con seguridad, afecto, protección, y acceso a los recursos y servicios necesarios para su normal desarrollo y que sus necesidades integrales deben ser satisfechas a través de quienes son sus grupos protectores: la familia, la escuela, la comunidad y el Estado a través de sus políticas de protección y sus servicios sociales. Sin embargo, existen grupos de niños, niñas y adolescentes que se encuentran

Partiendo de esos dos objetivos o acciones, la estructura del Proyecto queda conformada en dos ejes de actuación interrelacionados:

Acción 1: Trabajo con la familia, escuela y comunidad para la protección de nna Esta Acción prevé el fortalecimiento de programas de intervención socioeducativa convirtiendo en espacios de validación y proyectos piloto las tres zonas de campo

1 Documento Informe Final de la Estrategia de Gestión Descentralizada 2009 Comisión Intersectorial de descentralización de los programas sociales del MIMP

11

Introducción

identificadas (Cajamarca, Piura e Iquitos- Loreto), a través del trabajo realizado con las escuelas, la familia y la comunidad.

Esta acción 1 busca además asegurar desde sus inicios la sostenibilidad y viabilidad de la intervención ya que genera los insumos y recursos metodológicos que en paralelo serán utilizados en la acción 2, a través de una estrategia participativa, lo que permitirá una apropiación de la intervención por parte de beneficiarios/as y organismos oficiales desde el inicio favoreciendo la transferencia futura de instrumentos y la sostenibilidad de la propuesta.

Acción 2: Trabajo con los servicios sociales de protección de NNA e incidencia política Con esta acción se persigue la mejora de políticas públicas a nivel local, distrital, regional y nacional. Siendo así, se está trabajando con los organismos gubernamentales, para garantizar no sólo la viabilidad sino la apropiación y, por ende, la sostenibilidad futura de las acciones.

Se firmó un convenio de colaboración interinstitucional con el INABIF para establecer actividades concretas que sirvan para mejorar y validar las metodologías de intervención socio-educativa en materia de prevención y protección de las niñas, niños y adolescentes utilizadas en los servicios del INABIF (CEDIF, CCF, PEC y Voluntariado); fortalecer las capacidades técnicas de los equipos del INABIF así como mejorar las infraestructuras y equipamientos (se construirá e implementará un CEDIF en Cajamarca en Convenio con la Municipalidad provincial); e impulsar la consolidación de la red de protección y promoción de los derechos de las niñas, niños y adolescentes.

De manera específica, los resultados esperados en la Acción 1 son: 1. Mejorar la dinámica familiar en los hogares de niños y niñas en situación de riesgo psico-social mediante el fortalecimiento de vínculos socio-afectivos positivos que favorezcan la atención integral de necesidades de las hijas e hijos.

2. Articular el tejido asociativo local y fortalecer las capacidades de las estructuras organizativas comunitarias para la protección de niños, niñas y adolescentes así como para la participación de sus integrantes en escenarios de apoyo a la gestión municipal.

Igualmente se trabaja en alianza con los gobiernos regionales y municipales a través de convenios de colaboración interinstitucional así como con la Dirección General de Niños, Niñas y Adolescentes, DIGNNA, del MIMP (Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables) para apoyar en el diseño de un sistema de prevención y protección de NNA en riesgo psicosocial y lograr una mayor articulación de los servicios y programas sociales de protección de NNA.

3. Promover la implementación de prácticas pedagógicas pertinentes por parte de los y las docentes en las instituciones educativas adecuadas a los intereses y necesidades de protección de sus alumnas y alumnos.

12

Introducción

De manera específica, los resultados esperados en la Acción 2 son:

Además, se hizo un análisis de los servicios sociales en diferentes aspectos relacionados a la protección que proveen a los NNA, siguiendo una metodología participativa (Anexo Nº 1) El análisis que se presenta en este Estudio parte de una identificación de los servicios sociales que tienen prioridad en la protección social de la niñez y adolescencia, desde un énfasis preventivo, promocional y de intervención, señalados a través de un mapeo de actores con una descripción y análisis de sus principales lineamientos, de acuerdo a la normativa vigente, que permiten distinguir las competencias y obligaciones de cada uno de ellos y que se resumen en una Matriz de procesos de intervención de los servicios sociales (Anexo N° 2). Con esta base realizó un análisis de los procesos de intervención de cada uno de los servicios sociales identificados (Anexo Nº 3)

1. Mejoradas y Validadas las metodologías de intervención socio-educativas en materia de protección de las niñas, niños y adolescentes utilizadas en los servicios de protección integral del INABIF (CEDIF, CCF, PEC y Voluntariado) 2. Fortalecidas las capacidades técnicas de los equipos dependientes del INABIF e infraestructuras y equipamientos adecuados de cara a una mejora en la implementación de las metodologías socioeducativas de los servicios de protección integral.

3. Consolidada la red de Protección infantil para niñez en riesgo psicosocial del INABIF en coordinación con los gobiernos regionales y locales para lograr una mayor incidencia en las políticas públicas de protección integral.

En el trabajo de campo se realizaron consultas a los responsables nacionales (directivos/as o sus representantes de cada instancia del MIMP y MINEDU), así como a los funcionarios/as de los servicios en Cajamarca, Iquitos-Loreto y Piura, donde se exploraron sus opiniones sobre la intervención que asumen, considerando los alcances y limitaciones, usando para este fin una guía de entrevista semi estructurada. Este proceso fue acompañado con observaciones in-situ de los servicios sociales en los tres territorios, considerando los niveles de atención a los usuarios/as, infraestructura y entrevistas breves a usuarios/as del servicio (Anexo N° 4 Guías de entrevistas y de observación).

Para dar inicio a este Proyecto, se realizaron unos diagnósticos participativos2 que trataron de evidenciar la situación actual de los niños, niñas y adolescentes en tres regiones de país: zonas urbano-marginales de Piura, Loreto (Iquitos) y Cajamarca; las condiciones familiares con las que cuentan y las oportunidades que les brindan la escuela y la comunidad.

2 Estos diagnósticos se adjuntan al Estudio en formato electrónico.

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Introducción

Actualmente, y a partir del cambio de Gobierno en Agosto de 2011, al entrar en evaluación la Estrategia Nacional CRECER a la vez que se ampliaron competencias a la Dirección de Niñas, Niños y Adolescentes, DIGNNA, del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, MIMP, que pasó a ser Dirección General, se reforzaron las actuaciones con esa Dirección en tanto “encargada de diseñar, promover y coordinar, supervisar y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos en el campo de la niñez y la adolescencia, para contribuir a su bienestar y desarrollo integral, en especial en aquellas poblaciones que se encuentran en situación de pobreza y pobreza extrema y sufren de discriminación, violencia y exclusión social”4 Se reflexionó conjuntamente sobre los resultados de la ruta crítica y propuestas de ruta amigable de la protección social con representantes de la DIGNNA, Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS), Plan Nacional Cuna Más, Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar (INABIF) y con la Dirección de Desarrollo de Instituciones Educativas (DIGEDIE, MINEDU), tanto a nivel central como en las tres regiones de implementación del Proyecto (Piura, Cajamarca e IquitosLoreto), profundizando sobre los factores protectores o de revictimización encontrados y favoreciendo el análisis de los lineamientos planteados para la propuesta de ruta amigable tratando de hacerla viable técnica, normativa e institucionalmente.

Toda la información fue procesada en consideración a los procesos de gestión de un programa social desde la perspectiva de la gerencia social (pertinencia, oportunidad, efectividad y calidad) y en un escenario de descentralización, que ha sido definido desde la PCM, MIMP, MEF, entre otros, desde una perspectiva articuladora y descentralizada, usando como formato la Matriz de intervención descentralizada de los programas sociales3.

El análisis realizado sobre la información recogida, buscaba favorecer una reflexión sobre los alcances y limitaciones identificadas en los procedimientos establecidos, en la gestión del servicio y las demandas sociales de los usuarios/as asociados a la pertinencia y oportunidad de las intervenciones. A su vez, puso un especial énfasis en identificar aquellos procedimientos que son amigables con los niños, niñas, adolescentes y sus familias.

Desde el diseño del estudio, se ha mantenido una estrecha coordinación con la administración del Estado.

En un primer momento, a inicios de 2011 y hasta agosto de ese año, se estableció una estrecha colaboración con la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de la Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales -STCIAS- de la Estrategia Nacional CRECER, con quienes se acordó el plan de acción del estudio y quienes nos han aportado información sustancial en reuniones varias (Anexo Nº 5 Plan de acción, Anexo Nº 6 Presentación del informe preliminar junto con la PCM a los principales responsables de los programas y servicios sociales, y Anexo Nº 7 Mesa de expertos para la presentación de propuestas para una ruta amigable de los servicios sociales de protección convocada por PCM-STCIAS CRECER y FAD) en consideración a su rol de articulador de la política social en el Perú, en un nivel supra-ministerial.

Estas aproximaciones han permitido diseñar participativamente y con un alto nivel de consenso, una “ruta amigable” de la protección social que pretende orientar a los servicios sociales de protección, dar ideas sobre cómo se debe intervenir para garantizar la protección de los NNA, como algo universal, independientemente del mandato del servicio como tal, proponiendo vías para mejorar la articulación entre los servicios sociales y educativos para responder a las situaciones que no requieren de procesos judiciales o de derivación al Ministerio Público, sino por el contrario, que pueden ser atendidos con apoyo del Instituto Nacional de Bienestar Familiar, INABIF (a través de sus

3 Documento Informe Final de la Estrategia de Gestión Descentralizada 2009 Comisión Intersectorial de descentralización de los programas sociales del MIMP

14

Introducción

centros desconcentrados como son los centros de desarrollo integral familiar, CEDIF, los centros comunales familiares, CCF y el programa de educadores de calle, PEC), el Programa Nacional CUNA MAS, PNCM, y las Instituciones Educativas, IIEE. En el presente Estudio, se presentan en primer término esas reflexiones que pretenden dar pautas sobre cómo debe ser la “ruta amigable” de los servicios sociales de protección, a la vez que incluye alcances sobre las condiciones reales de esos servicios sociales, condiciones que potencian o limitan la solución de la situación que motiva la consulta o el acercamiento al sistema, identificando aquellos factores que protegen o podrían dificultar la atención de las familias y/o de los niños, niñas y adolescentes.

Debe tenerse en cuenta que este Estudio inició su andadura a principios de 2010 por lo que algunos de los servicios sociales analizados han cambiado de nombre e incluso están siendo o han sido revisados con el fin de mejorar su eficacia. Sin embargo, entendemos que en lo esencial la situación no ha variado sustancialmente y la propuesta debe ser considerada como tal, como una orientación sobre el camino que estimamos debería seguir todo servicio social de protección de NNA a partir de una investigación profunda sobre las dificultades que, hasta la fecha, ha presentado el sistema.

Gran parte de la información producida y analizada en el presente documento es presentada de manera resumida y gráfica, permitiendo vislumbrar los procesos con que se implementan los servicios y los posibles impactos en la articulación o coordinación, así como los puntos de conflicto o desencuentro.

Cabe destacar, la importante colaboración y participación de las autoridades nacionales del MIMP, a través de INABIF, PNWW, DIGNNA y el PNCVFS; del MINEDU, a través de la DITOE y la DIPECUD; así como de las responsables locales de los principales servicios sociales, quienes nos brindaron valiosa información y nos permitieron observar sus instalaciones y conversar con los usuarios/as. Ello permite anticiparnos que hay un interés valioso por los resultados que presentamos y que refleja lo expresado por la mayoría, que se sienten satisfechos por su trabajo porque el compromiso y la solidaridad con la niñez y la población es legítima.

4 Información web MIMP

15

Introducción

1

CAPITULO

Objetivos Objetivo general

e.Propiciar acciones de movilización social con los gestores y promotores de los servicios sociales y educativos.

Ofrecer propuestas intersectoriales que permitan identificar y atender a los niños, niñas y adolescentes en riesgo psicosocial, con mecanismos de intervención conjunta, integral y articulada, entre los servicios sociales y educativos con mandato en la protección social e integral de la niñez y adolescencia, que protejan sus derechos e integridad, reconociendo sus necesidades infantiles.

Todo el proceso ha sido validado, en su primera etapa por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de la Estrategia Nacional CRECER, y en una segunda etapa por la Dirección General de NNA en consideración a su rol como ente rector en las políticas de la niñez y la adolescencia. Ello favorecerá una sostenibilidad de los resultados que se alcancen con la intervención del Proyecto de protección de niños, niñas y adolescentes en riesgo psicosocial descrito.

Objetivos específicos a.Realización de un estudio participativo para la identificación de la ruta crítica del sistema de protección social e integral (prevención, acceso, recuperación, reinserción social) desde la perspectiva de las niñas, niños y adolescentes en riesgo social, analizando la pertinencia o no de las intervenciones. b.Identificación de las estrategias de intervención de los servicios sociales y educativos con mandato en protección social e integral, que permitan analizar los procedimientos que vulneran sus derechos y aquellos que los respaldan, desde la perspectiva de los gestores y promotores de los servicios, así como desde las percepciones de los usuarios/as (niños, niñas, adolescentes y familias). c. Determinación de las rutas amigables de intervención, para la protección integral y social de la niñez y adolescencia en riesgo psicosocial desde un enfoque participativo y de derechos, con estrategias articuladas e integradas a niveles preventivo, promocional y de reinserción social y familiar. d.Construcción participativamente de una propuesta metodológica de protección que ofrece procedimientos respetuosos de atención a los niños, niñas y adolescentes en riesgo psicosocial desde una perspectiva intercultural y de género.

capitulo I

17

Objetivos

2

CAPITULO

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Justificación El principal problema que atiende el Proyecto 10CO1-046, para la protección y prevención del riesgo psicosocial de NNA, está centrado en que hay niños, niñas y adolescentes que se encuentran desprotegidos/ as ante situaciones de riesgo psicosocial de su entorno social o familiar y que ven disminuidas sus oportunidades de desarrollo personal, familiar y social.

evidencias la justificación y el marco de referencia de la protección social. Los principales resultados organizados desde el ambiente familiar y comunitario de la niñez y la adolescencia son los siguientes:

Entre los principales factores causales identificados, están las condiciones socio-educativas y socio-económicas de sus familias. Hay falta de entendimiento de los padres y madres sobre las necesidades y potencialidades del desarrollo infantil y se recurre al uso de prácticas de crianza punitivas, generando vínculos emocionales débiles entre padres/madres e hijos/as. Ello se agrava por la débil oferta de servicios de protección social y la ausencia de servicios de orientación psicoeducativa, que les permita a las familias superar las dificultades que viven y lograr el apoyo personal que requieren, tanto los padres y madres para asumir una paternidad plena y responsable, como los niños, niñas y adolescentes para potenciar sus capacidades de desarrollo personal. En el caso de las escuelas y de los Centros de Desarrollo Integral Familiar (CEDIF), la capacitación o asistencia técnica del personal es limitada, lo que genera que tengan pocas capacidades técnicas para identificar y atender las situaciones de riesgo psicosocial y asegurar su protección social de manera integral, pertinente y oportuna.

La problemática de la niñez y adolescencia en riesgo psicosocial, recogida a través de los diagnósticos participativos5 realizados en los tres territorios (zonas urbano-marginales de Piura, Iquitos-Loreto y Cajamarca), con consultas a los niños, niñas y adolescentes, padres y madres de familia, así como los y las docentes y directores/as de las IIEE, y los equipos de los servicios de INABIF, CEDIF, CCF y PEC, se presentan en resumen a continuación dado que permiten caracterizar con algunas

5 Se adjuntan los diagnósticos a este Estudio en formato electrónico.

capitulo II 19

Justificación

Breve resumen de los principales problemas de los niños, niñas y adolescentes Problemas principales de los NNA

Principales situaciones manifestadas en los NNA6

Situaciones de riesgo psicosocial en la FAMILIA Ausencia física y emocional de los padres y madres Los NNA están creciendo solos/as, sin presencia paterna o materna, sin apoyo psicosocial y sin recibir el afecto frente a sus hijos e hijas que demandan. Se desarrollan en un ambiente de Tiempo de dedicación de padres/madres a hijo/as es indiferencia, en otros casos es incluso hostil y/o agresivo. mínimo. Por sus precarios ingresos o por la pobreza, Asumen tareas domésticas o actividades económicas priorizan la sobrevivencia y están gran parte del día fuera reemplazando roles de los padres y madres.

No son cuidados/as o vigilados/as, se exponen a riesgos de casa.

Su agotamiento afecta los vínculos emocionales y de la calle, descuidan sus actividades escolares.

Esta situación deja a los y las adolescentes más afectivos.

Poco conocimiento y valoración del desarrollo infantil y propenso/as al embarazo precoz, drogas o pandillaje.

Límites para el juego infantil. de las necesidades de los NNA. Bajo rendimiento escolar.

Ausencia emocional del padre

Los hijos/as no confían en el padre. Sienten que no les apoya ni se interesa por ellos/as.

El padre que no se interesa por las actividades del Niños/as retraídos/as o agresivos/as con los y las demás niño/a, no reconoce sus juegos, sus esfuerzos ni sus Poca comunicación o interacción con el padre. preocupaciones.

No asiste a reuniones escolares ni actuaciones por el día del padre.

Pleitos entre padres

Los NNA muestran culpa por algunas situaciones que creen producir.

Padres y madres desunidos, se pelean y gritan entre sí. Reproducen los modelos con sus hermanos/as o con No se entienden ni comprenden. Se reclaman o exigen sus pares en la escuela. Son pleitistas o peleones/as.

Se muestran tristes y retraídos/as. cosas.

Ausencia física del padre

NNA viven con demasiada libertad o autonomía. A veces deciden o eligen situaciones que les ponen en Padre que deja o abandona el hogar y no tiene contacto vulneración o riesgo.

Se muestran desconfiados/as o retraídos/as. con sus hijos/as.

Los y las adolescentes asumen roles paternos.

No envía dinero para su manutención o estudios.

No responde a los requerimientos de la madre o de los/ Mayor interés por abandonar el hogar al terminar el colegio. as hijos/as.

Niño/a que pelea constantemente. Se irrita, no acepta que le fastidien, no le gusta ser así. Se considera malcriado/a.

6 Se ordenan las ideas en relación a la mayoría de opiniones recogidas, sin embargo algunas situaciones en los NNA también se presentan en otras situaciones familiares, porque son factores integrales. Se evita repetirlos para tener una visión global de la situación. Mas detalles en los documentos respectivos FAD

capitulo II

20 Justificación

Maltrato psicológico del padre o madre

Los NNA se sienten culpables y tristes.

Reproducen modelos con sus hermanos/as o sus pares.

El padre y/o madre grita o insulta, pelea con el niño/a, Se muestran retraídos/as y poco comunicativos/as en la escuela. Tienen baja atención y concentración. Algunos/ se molesta rápido, riñe por cualquier cosa.

Madre que grita y reniega por todo a los hijos/as. as tienden a faltar a clases sin que sus padres se enteren.

No muestra paciencia ni tranquilidad cuando están jugando, haciendo sus tareas o cumpliendo con las tareas domésticas asignadas.

Maltrato físico del padre o madre

NNA sienten frustración, tristeza, baja auto-estima y culpa.

El padre pega al niño/a, lo castiga y hace sentir culpable, Asumen la violencia como parte de su vida, reproducen modelos con sus hermanos/as o pares en la escuela. independientemente de su edad o género.

La madre le pega al niño/a, con la mano o con algún Los hijos/as más pequeños se colocan en vulnerabilidad objeto (chicote, correa). No diferencia ni edad ni género. o debilidad frente a los/las que pueden valerse por sí mismos/as.

Consumo de alcohol del padre

Genera en el niño/a tristeza, cólera, miedo impotencia.

Los y las adolescentes protegen a sus hermanos/ El padre se emborracha continuamente, llega a la casa y as menores, pero con deseos de salir del hogar a la mayoría de edad. nadie sabe cómo reaccionará.

Indiferencia de la madrastra o padrastro

NNA crecen en descuido, con poco apoyo, baja alimentación y maltrato.

Nueva pareja del padre o madre, que vive con los hijos Los padres o madres biológico/as suelen no enterarse, de él o ella, y que no les demuestra afecto ni les atiende. los NNA no confían y se aíslan.

Se agrava cuando tienen hijos/as con la nueva pareja (la Sienten diferencias en el trato con los hijos/as de la madrastra y/o los hermanos/as de padre o madre. mamá o el papá), y si ella trae sus hijos/as al hogar.

Conductas de los padres de consumo de cigarro, Les contaminan el aire, NNA sienten que no les respetan drogas ni en consideración de su edad. Se muestran indiferentes al modelo.

Padres que fuman delante de sus hijos/as, modelos o influencias negativos.

capitulo II

21

Justificación

Situaciones de riesgo psicosocial en la COMUNIDAD Presencia en el barrio de delincuencia, venta de drogas, Malas influencias. Los NNA se colocan en situación de mayor vulnerabilidad, se sienten o tienen miedo a ser prostitución, pandillaje agredidos/as.

Personas dedicadas al pandillaje, micro comercialización NNA en cercanía y/o compañía frecuente de personas y consumo de drogas, prostitución y delincuencia de en delincuencia, pandillaje, drogadicción, etc. Viven la violencia, delincuencia, robos, consumo de drogas, manera cotidiana y a la vista de los/las menores. como algo natural y difícilmente evitable y, en ocasiones, como una salida.

Alta presión de grupos conflictivos (pandillas) Contaminación ambiental

Serios riesgos en la salud, presencia de enfermedades.

Bajos niveles nutricionales.

Acumulación de basura en las calles que genera mal aspecto, olores desagradables, presencia de mosquitos y otros insectos.

Insuficientes mecanismos de las Instituciones NNA no tienen apoyo para el estudio en casa a pesar Educativas y Servicios Sociales para identificar o de privilegiarlo como una de las actividades que más les gusta hacer (falta de coordinación entre la escuela y la intervenir en casos de presencia de riesgo psicosocial familia) Las IIEE no contemplan las escuelas de padres como NNA que sienten que no tienen capacidad para el forma de mejorar los problemas de los padres y estudio (baja autoestima) NNA sienten que no tienen apoyo ni en el hogar ni en alumnos/as Las IIEE asumen las tutorías como espacio de la escuela ni en la comunidad, baja autoestima, soledad, reforzamiento académico y no de acompañamiento miedo. socioeducativo Los SS no pueden garantizar una solución efectiva a los problemas de los usuarios/as.

Redes sociales precarias

NNA sienten que sus intereses no importan a nadie, baja autoestima, aislamiento. Falta de salidas/alternativas a la No se tienden redes de apoyo desde organizaciones situación que presentan. sociales de base o sociedad organizada que den soporte Ausencia de espacios de escucha y opinión para los NNA a las familias y/o a los NNA Las dirigencias vecinales no incluyen los temas de riesgo psicosocial en NNA en sus planes de desarrollo

capitulo II

22 Justificación

Si bien hay una existencia de programas sociales para la protección de la niñez, la cobertura no refleja la demanda real y, en algunas regiones, incluso no tienen presencia. A nivel local, muchos se encuentran desarticulados y no asumen estrategias consensuadas en respeto a los derechos del niño/a, no valoran la participación de la comunidad que tiene potencialmente un rol de protección de la niñez y la adolescencia al estar en cercanía cotidiana en la prestación de sus servicios, como son los comedores populares o el programa del vaso de leche.

Cuando el niño/a o su familia requiere de intervención en defensa de sus derechos, sea a través de las DEMUNAS o los CEM, muchas veces la atención varía por diversos factores (recursos humanos, calificación, horarios, entre otros), pudiendo darse situaciones en que no se atiende el interés superior del niño/a o incluso, en el peor de los casos, la atención no es adecuada llegando a re-victimizar a la persona. Por otro lado, la escuela no asume una articulación con estos servicios, lo que le limita a hacer un seguimiento o atender las derivaciones recibidas, cuando las situaciones pueden ser remediables o superables con una intervención socio educativa oportuna.

Existiendo un mandato técnico normativo de protección social a la niñez en riesgo, que lidera el MIMP como ente rector, los programas sociales tienen limitaciones para coordinar y definir estrategias de articulación, especialmente con el MINEDU.

capitulo II 23

Justificación

3

CAPITULO

Marco Conceptual del riesgo psicosocial 2008)8. En los temas asociados al riesgo psicosocial, se encuentra bibliografía relacionada a la drogadicción, violencia familiar, abuso sexual, entre otros.

El diseño del presente Estudio recoge el marco referencial del Proyecto FAD-AECID para la protección y prevención del riesgo psicosocial de NNA, teniendo un especial énfasis en un enfoque de derechos del niño, niña y adolescente, con perspectiva intercultural, de género y generacional. En el mismo, se expresa un énfasis particular en beneficiar a la niñez y la adolescencia como titulares de derecho, considerando que los servicios y programas sociales y educativos deben asumir estrategias metodológicas de intervención que favorezcan y aseguren un acercamiento respetuoso a la niñez y adolescencia en riesgo psicosocial y garanticen la atención integral o solución de las situaciones que los afectan.

Los servicios que atienden consultas o denuncias referidas a maltrato infantil o violencia familiar, como el CEM (Centro de Emergencia Mujer) del MIMP así como las DEMUNAS, tienen análisis estadísticos significativos sobre la población afectada, lugares con mayor ocurrencia, niveles de registro o denuncia, derivaciones, entre otros.

El año 2010, la Adjuntía de la Niñez de la Defensoría del Pueblo9, presentó el Informe Defensorial N° 150 sobre la atención de los niños y niñas institucionalizados en CAR (Centros de Atención Residencial), que ofrece insumos valiosos desde la perspectiva de la prevención de la institucionalización de la niñez, por causas ligadas al riesgo psicosocial. En este tema, existe una importante bibliografía que alerta sobre decisiones tomadas por los y las operadores de justicia o sociales, que determinan la institucionalización del niño o niña, así no haya un abandono consumado de la familia, teniendo como razones las situaciones de riesgo producidas por alguno de los progenitores, lo que les lleva a separar al niño/a del hogar, muchas veces por no contar con servicios de protección a los cuales puedan derivarlos mientras dure el proceso o se oriente a la familia (una vez que el agresor es retirado del hogar)10.

Revisión de estudios En el marco del Proyecto FAD-AECID se han elaborado un conjunto de informes (diagnósticos participativos) para conocer las representaciones y opiniones frente al riesgo psicosocial de la infancia y la adolescencia, recogiendo información valiosa de los niños, niñas, adolescentes, padres, madres, docentes y directores/as de las IIEE y responsables de los servicios sociales. Para el diseño de los mismos, se hizo una revisión bibliográfica para identificar la existencia de estudios sobre niñez en riesgo psicosocial en el Perú, con énfasis en aquellos que contemplan las situaciones que son posibles de identificar, prevenir o atender desde las intervenciones sociales o educativas. Sin embargo, se pudo constatar que entre el 2000 al 2007, no había análisis ni evaluaciones referidas a la problemática del riesgo psicosocial que afecta a la niñez y adolescencia, desde una perspectiva psico-educativa o social7. Principalmente la investigación reciente sobre niñez tiene mayor énfasis en la educación peruana, trabajo infantil y juvenil (Lima: CIES, 2004 Y

Sin embargo, en algunos países donde cuentan con servicios sociales municipales o del gobierno central, como son España o Estados Unidos, se ha producido 8 Iguíñiz Javier y Barrantes Roxana. LA INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL EN EL PERÚ. Balance 1999-2003 y prioridades para el futuro. Lima: CIES, 2004 y Iguíñiz Javier y Barrantes. LA INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL EN EL PERÚ. Balance 2004-2007 y prioridades para el futuro. Lima: CIES, 2008.

9 Defensoría del Pueblo 2010 “El derecho de los niños, niñas y adolescentes a vivir en una familia: la situación de los Centros de Atención Residencial estatales desde la mirada de la Defensoría del Pueblo”

7 Se hizo una revisión bibliográfica exhaustiva en el Centro de Documentación de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), por ser una de las bibliotecas más completas a nivel nacional.

capitulo III

10 Schreiner, Gabriela (2009). Riesgo o abandono: más allá de la semántica. São Paulo, Brasil www.conscienciasocial.net

25

Marco Conceptual

una significativa bibliografía de estudios y diagnósticos, habiéndose encontrado evidencias sobre causalidades y consecuencias sobre las situaciones extremas del riesgo psicosocial, como son la drogadicción, explotación económica infantil, explotación sexual, pandillaje y violencia infantil y familiar, entre las principales.

De igual forma, los organismos internacionales que generan conocimiento permanente, en seguimiento a las políticas de Estado, especialmente concernientes a los derechos del niño/a y adolescente, han asumido una movilización a todo nivel, en consideración al aumento del maltrato y violencia, que está afectando a la niñez independientemente de su procedencia social o cultural, así como del entorno donde se desarrolla, lo cual genera consecuencias devastadoras y constituye “una amenaza para el desarrollo mundial” 11

Aproximaciones conceptuales Por los antecedentes expuestos, tanto en los estudios diagnósticos como en la identificación de la inicial de la “Ruta Crítica” o nudos críticos en los servicios sociales de protección, se asume un enfoque que considera que es posible prevenir y atender las situaciones de riesgo psicosocial en los niños, niñas y adolescentes, si se conocen e identifican oportunamente los factores detonantes o predictivos, para poder actuar antes de que la persona esté en condición de vulneración o se convierta en víctima.

Por ello, se asume una especial aproximación al reconocimiento de que la familia, la comunidad y la escuela, son los entornos naturales y primordiales de la crianza, socialización y educación infantil. A su vez, nos desafía a actuar de manera creativa e innovadora en estos espacios, promoviendo que el niño, niña y adolescente sea reconocido como sujeto social de derechos y un ser activo en su desarrollo. La familia debe convertirse en un espacio de protección y de bienestar de la niñez, mejorando sus condiciones de crianza y educación, así como dotándolos de estrategias de comunicación, interrelación afectiva y social, y el fortalecimiento de los vínculos. Todo ello con apoyo de la escuela, los servicios sociales y las redes comunitarias.

Desde esta perspectiva, los estudios realizados12 permitieron comprender los factores y definir indicadores 11 Pinheiro Paulo Sergio 2006 “Informe Final sobre la Violencia contra los niños y niñas” Estudio del Secretariado General de las Naciones Unidas sobre la violencia contra los Niños 12 de las escuelas sobre sus necesidades y situaciones de riesgo psicosocial y sus aspiraciones frente a la protección integral y social adjunto a este Estudio en formato electrónico

de riesgo psicosocial desde las representaciones de todas y todos los actores sociales involucrados en el desarrollo integral de la niñez y adolescencia (familia, escuela, servicios sociales y comunidad). Se tuvo un especial énfasis en asumir el protagonismo de los niños, niñas y adolescentes, reconociendo su potencial para expresar aquello que es significativo en sus vidas, dentro de los espacios familiares, escolares y sociales.

La intervención que se realiza a través del Proyecto FADAECID en Alianza con las organizaciones Asociación Kallpa, CIDE Ñari Walac y Tierra de Niños, busca implementar estrategias que recojan y valoren las representaciones de los niños, niñas y adolescentes y posibiliten a su vez una conciencia colectiva a favor de la infancia.

A partir de lo enunciado, se presenta la aproximación conceptual que permite definir de forma consensuada qué es el riesgo psicosocial, haciendo una revisión de las diferentes definiciones, considerando luego una propuesta que refleja la perspectiva psicosocial y que sirve de enunciado conceptual y estratégico para el diseño de las intervenciones.

El riesgo es definido por la Real Academia Española como: “Contingencia o proximidad de un daño”13, cuando el concepto se asocia a la población o grupo de riesgo, es definida como: “Conjunto de personas que, por sus características genéticas, físicas o sociales, son más propensas a padecer una enfermedad determinada”14.

Los principales expertos en intervenciones con niñez en riesgo, desde una perspectiva sicosocial, consideran la definición de Ferrán Casas (1997)15 para una mejor comprensión de los factores de riesgo psicosocial “se refieren a determinadas condiciones biológicas, psicológicas o sociales, medidas mediantes variables directas o indicadores (sociales o psicosociales), que acordes con conocimientos científicos, se ha demostrado que participan probabilísticamente con los antecedentes o las situaciones asociadas o implicadas, con la emergencia de diferentes problemáticas o necesidades sociales”.

Este concepto, centrado en las condiciones existentes en la persona, pone especial énfasis en la predicción o identificación oportuna del riesgo, que permita la

13 Diccionario de la Real Academia Española XXII edición www.rae.es 14 Ob cit http://buscon.rae.es/draeI/SrvltObtenerHtml?origen=RAE&LEMA=poblaci %C3%B3n&SUPIND=0&CAREXT=10000&NEDIC=No 15 Citado por Schreiner, Gabriela (2009). www.conscienciasocial.net

capitulo III 26 Marco Conceptual

intervención específica y en un tiempo que puede ser atendible para el sujeto afectado, especialmente el niño.

A continuación la Tabla 1 que lo explicita: Este modelo conceptual, señala que las interacciones sociales y afectivas se dan en los espacios de desarrollo del niño o niña, con un valor en estos sistemas ambientales dado que influyen en el desarrollo integral del ser humano. En consideración a los niños, niñas y adolescentes, se destaca en primer nivel su interacción personal con la familia (micro sistema) que irá ampliando progresivamente según el ciclo de vida, luego cuando se interrelaciona con otros espacios de socialización, como son la familia extensa, la escuela o comunidad, se dan determinadas relaciones entre sí (meso sistema), donde se presentan diferentes tipos de experiencias, con calidad o no, generando efectos en la persona (exo sistema) hasta llegar a diversos tipo de relación que están influidos por la cultura (macro sistema), lo que a su vez va generando visiones culturales y sociales frente a la niñez, que generan respuestas diversas, muchas de las cuales lo pueden proteger o a la inversa ponerlo en situación de riesgo .

Al respecto, Garrido y Grimaldi16 citando a Arruabarrena y Ochotorena (1996) consideran que evaluar el riesgo implica “realizar una predicción sobre las posibilidades de que se produzca un determinado evento negativo en el futuro. Tal información se basa en información conocida sobre la historia pasada y el estado actual de una persona o situación concreta”.

Otros estudios asociados al riesgo psicosocial desde la perspectiva del maltrato infantil, asumen tanto las características personales, en consideración al niño, niña o adolescente, por ser el sujeto principal de la intervención, pero también aquellas características de las/los progenitores que son individuales, y que luego se convierten en factores familiares. En ellos, se asume la propuesta de Belsky quien destaca las características individuales de los padres y madres en consideración a los ambientes de desarrollo de la niña y del niño17.

Por ejemplo, un niño que nace en un hogar de padres muy jóvenes (por ejemplo antes de cumplir los 20 años), que tienen poca experiencia en crianza infantil, a la vez no tienen apoyo de la familia extensa, o nulo acceso a servicios sociales, pueden generar un micro sistema con pocas condiciones u oportunidades para que el niño sea atendido adecuadamente o de acuerdo a sus necesidades integrales (afectivas, sociales, educativas).

Si adicionalmente, se suman experiencias previas de maltrato, se tiende a reproducir esos modelos, o si hay una inclinación hacia las conductas antisociales como el pandillaje, ese meso sistema está produciendo débiles interacciones afectivas con el niño, lo pone en riesgo de violencia o descuido, lo cual se agrava si no hay respuestas en el medio social, exo sistema.

En su análisis, Rodríguez y otros, consideran que al enfoque de Belsky, se suma un modelo ecológico transaccional (citando a Cicchetti y Rizley 1981), donde analizan entre sí tanto la presencia de factores de riesgo como los factores de protección, en esos sistemas ambientales mencionados.

Esta aproximación puede ser asumida para los diversos riesgos psicosociales que se quieren relevar, sustentados por la teoría ecológica de Bronfenbrenner18 16 Garrido Fernández Miguel y Grimaldi Puyana Víctor Manuel 2009 “Evaluación del riesgo psicosocial en familias usuarias del sistema público de servicios sociales de Andalucía” Consejería para la igualdad y el bienestar social de la Junta de Andalucía.

17 Guacimara Rodríguez, Juan Camacho, María José Rodrigo, Juan Carlos Martin y María Luisa Maiquez Evaluación del riesgo psicosocial en familias usuarias de servicios sociales municipales Universidad de La Laguna y Fundación ECCA de Educación para Adultos PSICOTHEMA ISSN 2006 Vol 18 N°2 http://www. psicothema.com/psicothema febrero 2011 18 Santrock John 2002 “Psicología de la Educación”

Tabla 1: Factores de riesgo desde los sistemas ambientales Microsistema

Ambiente inmediato de desarrollo infantil. Relación con el padre y la madre, y entre los hermanos

Meso sistema

Relaciones que se dan entre el NNA y los adultos que los rodean generadas desde el micro sistema

Exo sistema

Comunidad a la que pertenece la familia. Las relaciones con la escuela u otros pares, calidad o tipo de interacción social que se logra

Macrosistema

Valores sociales y culturales frente a la niñez. Costumbres y creencias que manifiestan los grupos culturales

Cronosistema

Condiciones socio históricas del desarrollo infantil. Lineamientos institucionales de los servicios

capitulo III

27

Marco Conceptual

Implicaciones del psicosocial asumido

enfoque

de

riesgo

Desde el aporte de las teorías ambientales del desarrollo infantil, el énfasis estaría tanto en la identificación del riesgo (sea en el entorno inmediato como en el contexto socio cultural) que permite, en paralelo, definir la protección que requieren los niños/as (sea mejorando las condiciones de vida en familia y comunidad), como en la identificación de las interacciones psicosociales que influyen en el desarrollo infantil.

Otros estudios alertan a su vez que la acumulación de factores de riesgo es más relevante para determinar un posible impacto en el niño/a que el análisis de uno de los factores de riesgo por sí solo o separadamente (Garmezy y Masten, 1994)20.

Es por ello que cobra especial relevancia identificar los factores familiares y personales que potencian situaciones o condiciones de riesgo psicosocial, donde se puede profundizar sobre cómo influye la edad en que los progenitores se hacen padres, sus experiencias de vida o vivencias asociadas con maltrato o abandono, el nivel educativo y la estabilidad o inestabilidad económica, el tipo de personalidad (autoritarismo, rigidez o permisividad).

Los estudios enunciados sobre violencia infantil21 destacan a su vez que, a nivel personal, intervienen las características propias del niño/a, como son la edad (mayor riesgo en primera infancia y adolescencia), la discapacidad o el género (más vulnerables al abuso son las niñas y los niños a la negligencia o descuido), entre otros (más adelante se presenta un cuadro resumen).

Estas condiciones o factores personales y familiares se ven agravados si no hay presencia de redes sociales de protección social, incluyendo a los servicios sociales de cuidado diurno, apoyo nutricional, reforzamiento escolar, orientación familiar, entre otros.

evalúe al niño/a médica o psicológicamente, se puede identificar el riesgo psicosocial ya que esto requeriría de evaluaciones individuales, con costos altos de aplicación y relativos a la capacidad profesional o enfoque del evaluador/a. A su vez, si la evaluación no asegura calidad, puede re-victimizar al niño al ser diagnosticado erradamente o propiciar que se le estigmatice o estereotipe como antisocial o marginal23 En consideración a la atención al riesgo psicosocial a través de acciones de protección infantil, se considera importante disminuir la probabilidad de que una persona, según las condiciones o circunstancias observadas o identificadas, pueda cometer en el futuro un maltrato o abandono hacia un niño/a. Algunos apoyan a los padres y madres a que sean capaces de reconocer las consecuencias o el daño que produce en el niño o niña, asumiendo estudios al respecto que validan estas consideraciones24

Propuesta de definición del riesgo psicosocial Por los alcances conceptuales analizados, se propone una definición del riesgo psicosocial que asume los elementos presentes en la prevención de drogas y violencia familiar e infantil, así como las teorías ambientales que relevan el fortalecimiento de los espacios de protección social, como son la familia, la escuela, y la comunidad.

Sin embargo, en nuestro país, especialmente en las tres zonas de intervención (Piura, Cajamarca e IquitosLoreto), los servicios sociales tienen límites para contar con personal profesional especializado en salud mental o psicología22 . Ello lleva a reflexionar sobre las limitaciones que supondría asumir que, solo en la medida en que se

20 http://www.cehd.umn.edu/carei/reports/rpractice/Spring97/resilience.html febrero 2011 21 Ob Cit 22 La nula oferta de la carrera universitaria en Iquitos o Cajamarca, es una de las causas de la limitada cantidad de psicólogos disponibles localmente.

23 Ferran Casas 1997 alerta de intervenciones en servicios sociales en USA citando a Caldwell, Bogat y Davidson (1988) y de las limitaciones en los instrumentos evaluativos, porque muchas veces no consideran la presencia o ausencia de un indicador en correspondencia con otro en una realidad compleja y susceptible de ser graduada y matizada en múltiples niveles, asumiendo a su vez la carga subjetiva en el sujeto y que influye en su comportamiento.

24 OB CIT

capitulo III 28 Marco Conceptual

El riesgo psicosocial son el conjunto de circunstancias, hechos y factores personales, familiares o sociales, relacionados con una problemática determinada (abandono paterno, maltrato, descuido, baja escolaridad, explotación económica, vínculos familiares precarios, necesidades básicas insatisfechas, entre otros) que aumentan la probabilidad de que un sujeto inicie o se mantenga en situaciones críticas que afectan a su desarrollo integral (deserción escolar, bajo desempeño académico, timidez o agresividad, entre otros), o que sea víctima o autor de violencia u otras situaciones afectando sus derechos esenciales.

Los factores de riesgo psicosocial se convierten en posibilidad cuando confluyen entre sí, en un momento determinado, durante el ciclo de vida de la persona, especialmente en los procesos de crianza, socialización y educación, aumentando la vulnerabilidad de una persona respecto a actitudes violentas, deserción escolar, inserción temprana en la explotación económica, y otros problemas más críticos como son el consumo de drogas, participación en pandillaje, delincuencia juvenil, entre otros25.

La definición señala la presencia de diversos factores, personales, familiares y sociales, que aumentan las probabilidades de originar o potenciar los problemas, influidos a su vez por el contexto social y económico y por el ciclo de vida.

Tabla 2: Factores de riesgo psicosocial26 A nivel personal: en el niño o niña27

A nivel familiar: en los padres y madres

A nivel social y cultural: en las comunidades e instituciones

Ciclo de vida, la edad del niño (mayor riesgo en primera infancia y adolescencia)

Edad de los padres (padres/madres adolescentes o muy jóvenes 20 años)

Ausencia de servicios sociales o baja información sobre requisitos que limita el acceso

Sexo, las niñas sufren mayor abuso sexual o trato negligente que los varones

Nivel educativo bajo, analfabeto o pocos años de escolaridad

Comunidades con altos niveles de delincuencia, prostitución o venta de drogas. Débil vigilancia o seguridad ciudadana

Discapacidad, los niños con lento aprendizaje o atraso en el desarrollo

Padres separados, divorciados.

Hogares jefaturados por mujeres solas. Presencia de nuevas parejas/ padrastros

Situación económica precaria: desempleo, sub empleo, dobles jornadas. Inseguridad de asistencia social o de salud.

Orfandad o Ausencia del padre/madre por abandono. Vínculos afectivos precarios o inexistentes

Experiencia familiar de maltrato cuando niños o transmisión inter generacional28.

Violencia doméstica por sus parejas

Migración, desarraigo cultural.

Problemas de titulación de propiedad

Hijos/as no deseados o producto de violaciones o incesto

Problemas de salud mental, adicciones. Poca capacidad para manejar el estrés

Aislamiento social, débil organización o tejido asociativo.

Ser de minoría étnica, quechua hablante, o de una lengua materna distinta al castellano

Personalidades autoritarias o rígidas29

Contaminación ambiental.

Hacinamiento en las viviendas

25 FAD, dada la amplia experiencia alcanzada en prevención de drogas, asume una definición de factores de riesgo aplicada como lineamientoshttp://www.fad.es/sala_ lectura/comohacerprevencion.pdf Julio 2009 26 de Vásquez de Velasco Carmen 2010 SUMBI SAVE THE CHILDREN Capacitación en el fortalecimiento de prácticas de crianza. Guía dirigida a profesionales y cuidadoras de niños y niñas de 3 a 9 años de programas sociales.

27 Pinheiro Paulo Sergio 2006 “Informe Final sobre la Violencia contra los niños y niñas” Estudio del Secretariado General de las Naciones Unidas sobre la violencia contra los Niños.

28 Kaufman y Zigler (1987) refieren estudios en USA donde se reproduce en un 30% de los casos por transmisión inter generacional. Do abused children become abusive parents? American Journal of Orthopsychiatry 29 Pilar Dughi 2002”Estigmas y silencios: salud mental y violencia contra la infancia en el Perú” Save the Children. Políticas públicas e infancia en el Perú: recomendaciones de política” Lima, Perú

capitulo III 29 Marco Conceptual

Los estudios realizados por FAD y las ONG parte de la Alianza (Tierra de Niños, Ñari Walac y Kallpa) en la identificación de estos factores de riesgo psicosocial, muestran evidencias de que los niños y niñas tienen temor por las situaciones que experimentan, aunque no siempre reconocen las causas que lo originan, lo que se agrava cuando no tienen a quien confiarle lo que les pasa o un espacio para poder ser contenidos afectivamente o aliviados emocionalmente30.

En los países en desarrollo que tienen programas de asistencia social con un óptimo nivel de cobertura, se realizan mediciones o evaluaciones del riesgo psicosocial, no solo para identificar a los niños/as o padres/madres a beneficiar en sus servicios, si no especialmente para poder aproximarse a predecir si ocurrirán situaciones extremas o críticas para el niño o niña.

En ese sentido se puede esbozar una complementariedad en los conceptos, frente a los factores de riesgo psicosocial se pueden promover factores de protección.

En este caso, nuevamente es necesaria una definición conceptual que permita distinguir el énfasis de las estrategias de intervención: si van a ir a la prevención (con acciones de sensibilización o promoción), a la atención integral (asistencia social y cuidado integral a niños, niñas y adolescentes), al desarrollo de capacidades (mejoras en las prácticas pedagógicas y dotación de recursos para docentes y especialistas de servicios sociales), al 30 Esta afirmación coincide con estudios similares de violencia familiar

fortalecimiento parental o de la familia (grupos de interaprendizaje, recursos para la crianza, asesoramiento y orientación), entre los principales31.

Es importante definir los factores de protección, tomar una postura institucional y asumir si se posicionan en las características de la persona o en las condiciones del ambiente32.

Sin embargo, queremos anticipar la relevancia que tiene definir conceptual y estratégicamente el público objetivo desde la perspectiva multidimensional del sujeto social de intervención, en consideración a sus derechos más que a los problemas, ello implica tener un acercamiento a la demanda potencial de los servicios, caracterizando la naturaleza y tipo de población que requieren intervenciones universales y cuáles situaciones de riesgo psicosocial que vive la niñez o adolescencia requieren de una atención oportuna y pertinente.

En ese sentido, recientes estudios33 sobre la trayectoria de los programas sociales en la última década, consideran la necesidad de construir o mejorar su diseño, conciliando los enfoques, el de derechos que asume el sector social, y el de costo-efectividad del MEF. En ello consideramos que este último está inmerso si se asume la política social para el desarrollo humano, favoreciendo la inclusión social y el acceso a oportunidades y capacidades.

31 Ver marco lógico y documento de formulación convenio FAD-AECID-KallpaTierra de Niños y Ñariwalac 32 Henderson y Milstein, 2003:27 Citado por Schreiner, Gabriela (2009). www. conscienciasocial.net 33 Vásquez Enrique 2011 “Las políticas y programas sociales en el Perú (1999-2009) en Políticas Sociales Nuevos desafíos Editores Red para el desarrollo de las ciencias sociales en el Perú.

capitulo III 30 Marco Conceptual

Ello requiere que las instituciones prestadoras de servicios sociales estén en sintonía con la vida cotidiana de las familias y les aporten la seguridad necesaria para ser sostenidos en la crianza, educación y desarrollo de sus hijos e hijas. Se requiere de una institucionalidad que se sustente en el desarrollo humano, que se ordenen en sistemas institucionales que aseguren su continuidad así como la articulación interinstitucional, para que puedan posibilitar el desarrollo de capacidades en la población (Anderson 2010:124).

El reto en el país es poder asegurar la promoción y dotación de los derechos, superando la realidad actual de tener poca legitimidad en la redistribución de las políticas y de la débil calidad de las intervenciones (o dotaciones), generando inclusive impedimentos de acceso para recibir la seguridad de quienes están en riesgo evidente34.

34 Anderson Jeanine 2010 “Utopías reales de desarrollo humano” en Desarrollo Humano y libertades. Una aproximación interdisciplinaria PUCP

capitulo III

31

Marco Conceptual

4 CAPITULO

32

Revisión del marco normativo y lineamientos de gestión de los servicios de protección social para la infancia y adolescencia El Perú tiene un marco normativo en materia de protección social de la niñez que establece competencias y responsabilidades en los diferentes sectores sociales, salud, educación, desarrollo social y mujer, tanto en el nivel nacional a través del MIMP, MINEDU y MINSA, como en el ámbito regional a través de los Gobiernos Regionales y Locales, como las oficinas desconcentradas (UGEL, DIRESA, Coordinación sectorial MIMP) o programas sociales locales (PNCM, CEM, CEDIF,PEC, FONCODES, PRONAA, entre los principales)

Artículo 33.- Desarrollo de programas.- La política de atención al niño y al adolescente estará orientada a desarrollar: a) Programas de prevención que garanticen condiciones de vida adecuadas; b) Programas de protección que aseguren la atención oportuna cuando enfrentan situaciones de riesgo; c) Programas de asistencia para atender sus necesidades cuando se encuentren en circunstancias especialmente difíciles; d) Programas de rehabilitación que permitan su recuperación física y mental y que ofrezcan atención especializada.

Las normas nacionales dan cuenta de la suscripción de acuerdos internacionales, como son la Convención sobre los Derechos del Niño (NNUU 20-11-1989) ratificada por el Estado Peruano (RL 25278 Agosto 1990), las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM), Educación para Todos, y Convención de CEDAW35, entre las principales.

Este Código está siendo revisado, existe un nuevo Código de la Niñez y la Adolescencia pendiente de aprobación en el Congreso36 y que reemplaza el mencionado artículo con lo siguiente:

Desde esa perspectiva, las leyes nacionales de más alto rango, generan a su vez planes nacionales sectoriales que derivan en planes regionales, en promoción y defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, la mujer y la familia. Así, la Constitución Política del Perú le asigna al Estado Peruano la función de brindar protección al niño y a la madre y de manera extensa a la familia (Art. 4).

El Código de niños y adolescentes del año 2000 y actualmente en vigencia (Ley N° 27337), obliga al desarrollo de programas preventivos y de protección y establece una serie de obligaciones a las IIEE y las familias para proteger a los niños y niñas, sea comunicando casos de maltrato o abuso sexual o casos de desamparo o vulneración de sus derechos.

35 Normas que permiten los planes y programas para promover la igualdad de género y acceso a oportunidades entre hombres y mujeres.

capitulo IV

36 Información actualizada a Agosto de 2012

33

Revisión del Marco Normativo

Libro I. Artículo 5. Derecho a su integridad personal y a una vida libre de violencia

Artículo 44.- Desarrollo de Programas La política de atención al niño y al adolescente está orientada a desarrollar: a) Programas que permitan el desarrollo de sus capacidades; b) Programas de prevención que garanticen sus derechos; c) Programas de promoción social que motiven su participación y la de su familia; d) Programas que aseguren su atención integral, adecuada y oportuna cuando se encuentren vulnerados sus derechos.

En este nuevo Código de la Niñez y la Adolescencia, la protección de la niñez es expresada como parte de los derechos fundamentales del niño y del adolescente, al ser considerado una persona sujeto de derecho, tal como se expone en el siguiente recuadro37.

El niño y el adolescente tienen derecho a que se respete su integridad moral, psicológica y física, y a su libre desarrollo y bienestar y a una vida libre de violencia.

Se prohíbe el uso de todo tipo de violencia física o psicológica, tortura u otras formas de trato degradantes, que generen secuelas que afecten el normal desarrollo del menor. Los padres son responsables de formar y corregir a sus hijos, partiendo de dicha premisa39.

Se consideran formas extremas que afectan su integridad personal, el trabajo forzado y la explotación económica, incluida la mendicidad, así como el reclutamiento forzado, la trata y el tráfico de niños y adolescentes y todas las demás formas de explotación.

De manera explícita, la protección de la niñez es asignada a las IIEE, expresamente a los y las Directores/as.

Libro I. Artículo 22.- Derecho a la protección por los directores de las instituciones educativas.-

Artículo III.- Sujeto de Derecho El niño y el adolescente son sujetos de derecho, entendido como la titularidad y el ejercicio progresivo de derechos, libertades y garantías; y sujetos de deberes. Asimismo, les asiste protección especial38.

Sin embargo, la protección se expresa desde una condición de “especial”, como parte de la atención cuando se vulneran sus derechos (tal como analizaremos más adelante) y no está definida en un artículo propio como derecho universal de todos los niños, niñas y adolescentes, salvo por precisiones orientadas a la integridad en todos sus aspectos, moral, psicológica o física, para el logro de su bienestar.

Los directores de las instituciones educativas tienen la obligación de comunicar a los padres y a la autoridad competente, administrativa o judicial, según corresponda, los casos de: a) Violencia, Maltrato físico, psicológico, acoso, castigo físico y humillante y violencia sexual en agravio de los alumnos o cualquier otra forma de violencia; b) Reiterada repitencia y deserción escolar; c) Reiteradas faltas injustificadas; d) Consumo de sustancias tóxicas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas que generen dependencia y adicción; e) Desamparo y otros casos que impliquen violación de los derechos del niño y adolescente; f) Bajo rendimiento escolar de niños y adolescentes trabajadores; g) Otros hechos lesivos.

La perspectiva de la protección de la infancia, solo desde la responsabilidad de la escuela y limitada a la comunicación o denuncia de hechos o situaciones de vulneración, como son el maltrato, la violencia o el consumo de drogas, limita las posibilidades de una acción más propositiva e integral desde una lógica de protección oportuna y pertinente durante el ciclo 37 OB CIT

39 Este párrafo, que desde la Alianza del Proyecto consideramos contradictorio, ha sido aprobado por la Comisión de Justicia y Derechos Humanos en Sesión Ordinaria nº 23 de 22 de mayo de 2012

38 Subrayado de las autoras

capitulo IV

34 Revisión del Marco Normativo

de vida o de desarrollo de la persona en los espacios primordiales de desarrollo y socialización, como son la familia, la propia escuela y la comunidad.

las políticas planteadas40, siempre en consideración a realizar un trabajo intersectorial con los otros sectores sociales y los gobiernos regionales y locales.

El nuevo Código de la Niñez y la Adolescencia establece la acción del Estado para el bienestar de los niños y niñas, y regula su intervención a través del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y al Adolescente, SNAIA. El mismo promueve acciones interinstitucionales para la protección y promoción de los derechos de los niños y promueve que en el SNAIA se incluyan las alianzas público privadas.

Sin embargo, otros organismos públicos y ministerios tienen acciones en correspondencia a la protección social, como son la Policía Nacional del Perú dependiente del Ministerio del Interior, en correspondencia con su mandato de seguridad ciudadana y orden interno; y el MINSA, donde la protección social está asociada a la universalización de la salud en la población. Más adelante se detallan sus intervenciones.

El MIMP tiene el rol de ente rector en políticas públicas en materia de igualdad de género, asistencia y desarrollo social de poblaciones vulnerables y que sufren exclusión, garantiza el ejercicio de sus derechos, a fin de ampliar sus oportunidades, mejorar su calidad de vida y promover su realización personal y social.

Entre las obligaciones sectoriales que permiten una acción conjunta y articulada entre los diversos sectores mencionados, está el Plan Nacional de Acción por la Infancia 2012-202141, que promueve acciones, programas y estrategias prioritarias en la agenda nacional, para el cumplimiento de los derechos humanos de las niñas, niños y adolescentes.

Las siguientes funciones corresponden a las principales normas que le otorgan el mandato correspondiente: • Las políticas de Igualdad de Oportunidades para la Mujer (Ley Nº 28983, Ley de Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Varones) • La formulación, coordinación, ejecución y supervisión de las políticas públicas de fortalecimiento de las familias (Ley Nº 28542, Ley de fortalecimiento de la Familia) • El Sistema de Atención Integral del Niño y del Adolescente (Ley Nº 27337 – Código de los Niños y Adolescentes) • La prevención y atención de la violencia contra la mujer (Convención de Belem do Para)

Establece seis principios rectores: 1º El interés superior del niño 2º Igualdad de oportunidades 3º La niña y el niño como sujetos de derechos 4º Autodeterminación progresiva 5º Participación 6º La familia como institución fundamental para el desarrollo de las personas El espacio primordial de articulación y coordinación del PNAIA es la Comisión Multisectorial del PNAIA, liderada por MIMP e integrada por MINEDU, MINSA, Ministerio Público, Poder Judicial a través de las Fiscalías de Familia, entre otros, que permiten diseñar, implementar y monitorear las responsabilidades intersectoriales a favor de la niñez, desde antes del nacimiento y en todos los aspectos de su desarrollo integral.

La Protección Social para el ente rector, es decir el MIMP, es definida así: Conjunto de intervenciones del Estado destinadas a garantizar el ejercicio de los derechos sociales, la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres y la prevención y atención pertinente frente a los principales riesgos que amenazan a las personas vulnerables y en situación de riesgo social. La formación de Sistemas de Protección resulta de la acción pública que apunta a resguardar a la sociedad de los efectos de los riesgos: enfermedad, vejez, invalidez, desempleo, desnutrición, entre otros.

Uno de los logros importantes en reconocer el valor de la educación como fuente vital de desarrollo, se dio con la aprobación consensuada del PEN Proyecto Educativo Nacional, que cuenta con un plan de acción que considera un conjunto de prioridades y metas para la educación peruana, durante cinco años. Sin embargo, es interesante observar que no tiene una caracterización o perfil de los alumnos/as a nivel de propuesta, así como de realidad diagnóstica, pero sí considera los aspectos socio personales como parte de las metas a lograr o los desafíos a atender.

Fuente: MIMDES 2009 “Informe sobre el estado situacional de los programas y servicios de protección social”

40 MIMDES 2007 Estrategia de gestión descentralizada de los programas y servicios de protección social

Para dicho fin coordina con los niveles regionales y locales en relación a la oportunidad y relevancia de

capitulo IV

41 Aprobado por Decreto Supremo Nº 001-2012-MIMP

35

Revisión del Marco Normativo

Tabla 3: SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL AL NIÑO Y AL ADOLESCENTE LIBRO SEGUNDO CAPÍTULO I. SISTEMA NACIONAL Y ENTE RECTOR CÓDIGO ACTUAL

PROPUESTAS NUEVO CÓDIGO

Artículo 27º.- Definición.El Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y al Adolescente es el conjunto de órganos, entidades y servicios públicos y privados que formulan, coordinan, supervisan, evalúan y ejecutan los programas y acciones desarrollados para la protección y promoción de los derechos de los niños y adolescentes.

En el Objetivo Estratégico 2 del PEN, donde se priorizan un conjunto de políticas para el 2021, con énfasis al quinquenio vigente (2006-2011), se considera lo siguiente42: OE2 Estudiantes e instituciones que logran aprendizajes pertinentes y de calidad Objetivo del quinquenio (20062001) Avanzar hacia una nueva educación básica, eficaz, intercultural y moderna en todo el país. Priorizando Estándares nacionales y regionales en áreas prioritarias de aprendizaje, lo que supone 7.1. Enfatizar como áreas prioritarias del aprendizaje, la comunicación que incluye la lectura comprensiva y la escritura creativa, las matemáticas que incluye el pensar lógicamente, las ciencias que incluye la relación con el ambiente, la ciudadanía que incluye la identidad nacional, la convivencia, la integración social, el respeto por las diferencias, y el desarrollo personal que incluye la autonomía, la autoestima, la expresión estética, el cuidado y desarrollo del cuerpo, la psicomotricidad y la conducta moral, para niños de 6 a 12 años, así como el desarrollo de las capacidades sociales43 , cognitivas, corporales y comunicacionales para niños de 4 a 5 años.

En relación a la participación de la familia, el Objetivo Estratégico 6, política 28 establece44: Familias asumen rol educador y colaboran con los aprendizajes y con prácticas de vida en comunidad, sugiriendo el impulso de programas de padres. Al respecto señala como principales medidas: Programas de formación de padres en los cuales se estimule patrones de crianza que afiancen la autonomía de los niños y el respeto y buen trato hacia ellos 42 Consejo Nacional de Educación 2006: Proyecto Educativo Nacional Agenda de Políticas educativas y metas prioritarias del quinquenio

Artículo 33.- Definición.El Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y al Adolescente es el conjunto de instituciones públicas y privadas que corresponsablemente y complementariamente diseñan políticas, desarrollan planes, programas o ejecutan acciones para garantizar el ejercicio de los derechos de los niños y adolescentes en los diferentes niveles de organización del Estado Peruano.

A partir de la revisión del marco normativo, así como de los lineamientos de gestión de cada uno de los programas sociales, desde las fuentes oficiales de información (principalmente las páginas web y los documentos anexados), se ha realizado una primera aproximación de los procesos o fases esperadas en los Servicios Sociales. Éstas, han sido ordenadas con una matriz que coloca en primer lugar los procesos que debe seguir un programa social, desde una perspectiva articuladora y descentralizada (usando como formato una matriz de intervención descentralizada de los programas sociales)45 , donde se presenta un ciclo básico de procesos a seguir, desde la identificación de la problemática (estudios), la focalización de beneficiarios (registro), las intervenciones propias del mandato o fines del servicio (prestaciones), los mecanismos de difusión (sensibilización, difusión, comunicación social), las estrategias de acompañamiento técnico (monitoreo, seguimiento y evaluación), la generación de conocimiento y reflexión de la acción (sistematización), las estrategias para influir en la política pública (incidencia pública), los estudios o diagnósticos que profundicen las intervenciones, a nivel causal o de resultados (investigación), los niveles de empoderamiento social o participación comunitaria (organización social y vigilancia) y finalmente, las estrategias de sostenibilidad técnica y financiera (financiamiento).

Sobre esa base, se consignan los procesos que se dan en los programas, identificando si se cumplen o no estos parámetros y la secuencia u orden en que se dan, e incluyendo los tiempos, instrumentos y responsables por cada nivel correspondiente (nacional, regional o local).

45 Documento Informe Final de la Estrategia de Gestión Descentralizada 2009 Comisión Intersectorial de descentralización de los programas sociales del MIMDES

43 Subrayado nuestro para destacar los aspectos socio personales 44 Consejo Nacional de Educación y Ministerio de Educación 2006 “Proyecto Educativo Nacional al 2021”

capitulo IV

36 Revisión del Marco Normativo

Alcances generales46 :

• Los instrumentos que apoyan esos procesos no se mencionan en su mayoría, hay también vacíos sobre las responsabilidades de cada quien, nivel o tipo de personal. Se requiere revisar y/o generar protocolos de los procesos, fases o etapas para conocimiento público con mayor claridad y precision de tiempos e inversión.

La revisión de documentación sobre los protocolos de intervención, presentados en el Portal del MIMP, incluyendo algunos documentos complementarios, han sido analizados desde una lógica de apropiación o transferencia de las y los gestores de servicios, en diversas posiciones, desde un nuevo personal hasta una autoridad que ingresa al Gobierno Regional o Local y que busque un buen nivel de conocimiento de los servicios sociales. Desde esta lógica, los principales alcances son los siguientes:

• Considerando que se busca complementar la atencion de las IIEE con los servicios del CEDIF o CUNA MAS, se requiere mayor profundizacion sobre los procesos de diagnóstico, sensibilización, capacitación, promoción y difusión y evaluación de los casos para ser derivados de manera oportuna y adecuada.

• La revisión y lectura de los medios y documentos mencionados que se encuentran al alcance del público en general son accesibles y entendibles por personas con capacidades para el acceso a información virtual y comunicacionales.

• En algunos casos es necesario complementar la información consignada en la web con documentos impresos que no están al alcance a nivel electrónico. En el caso del Programa Nacional Wawa Wasi (hoy Cuna Más), los siguientes: Lineamientos Técnicos y Guías de Gestión Comunal (donde se encuentran los procesos de intervención del Programa y sus respectivos protocolos); Aprendizaje Infantil Temprano; Capacitación; Alimentación y Nutrición; Salud; Cultura de Crianza / Familias Usuarias.

• No ha sido fácil reconstruir los procesos del CEDIF por falta de precision de la propuesta y por la cantidad de información de los diversos servicios, a pesar que hay amplia información vía virtual así como protocolos específicos.

• En el caso de los CEDIF, se priorizan las fichas o instrumentos en los que, a partir de su revisión, se pueden inferir algunos procedimientos, en correspondencia con lo que se presenta en el portal INABIF, que suelen ser enunciados de manera genérica y con resultados o metas muy altas, difíciles de medir o cuantificar.

• Los procesos o fases que se mencionan en los documentos revisados no definen con claridad las etapas, procesos o fases como protocolos. Sería ideal contar con flujogramas que resuman o grafiquen los procesos de atención.

46 Fuentes utilizadas: Página web del MIMDES; Plan Operativo Institucional 2010, Oficina General de Planificación y Presupuesto, Lima, Diciembre 2009; Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, El Peruano, 7 de Enero de 2005, Decreto Supremo No. 011-2004-MIMDES y documentos diversos de la UGPFDV_INABIF

capitulo IV

37

Revisión del Marco Normativo

5

CAPITULO

38

Propuesta de ruta amigable para la protección social de la niñez y adolescencia en riesgo psicosocial A partir de lo expuesto y sustentado en una primera etapa de este estudio en la que se identificó la Ruta crítica de la protección social de la niñez y adolescencia en riesgo psicosocial (ver punto 9 del Estudio), se presentan insumos suficientes para definir los elementos básicos para la construcción de la Ruta amigable de protección social de la niñez y adolescencia en riesgo psicosocial.

En la presente propuesta, se asume un enfoque holístico o sistémico de la protección social, en reconocimiento a las diversas dimensiones del riesgo psicosocial y a la confluencia de los factores personales, familiares y sociales en un momento o situación determinada de la vida del niño, niña y adolescente, especialmente durante sus procesos de crianza, socialización y educación.

A su vez, considera que las intervenciones que se incluyan o potencien deberán ser aquellas dirigidas primordialmente a los niños, niñas y adolescentes, en consideración del interés superior del niño y en reconocimiento a sus capacidades y potencialidades como sujetos activos de aprendizaje y de su desarrollo, desde una perspectiva de derechos, con especial consideración al género, interculturalidad y ciclo de vida o inter-generacional.

La presente sección pretende favorecer la determinación de la ruta amigable de intervención para la protección integral y social de la niñez y adolescencia en riesgo psicosocial desde un enfoque participativo y de derechos, con estrategias articuladas e integradas, a niveles preventivo, promocional y de reinserción social y familiar. Para ello, se han realizado jornadas de trabajo con representantes de los principales servicios sociales existentes, impulsadas por la DIGNNA, tratando de construir participativamente una propuesta metodológica de protección que ofrece procedimientos respetuosos de atención a los niños, niñas y adolescentes en riesgo psicosocial. capitulo V

Este Estudio es además parte de todo un Proyecto para la protección y prevención del riesgo psicosocial en NNA, por lo que se suma al trabajo desarrollado para el fortalecimiento de intervenciones integrales y psicosociales con los niños, niñas y adolescentes, dotándolos de espacios de protección con metodologías amigables, que desarrollen sus valores, identidad, y sus habilidades sociales, que rescaten el juego, la animación socio cultural y la recreación. De igual modo, el Proyecto plantea estrategias de apoyo y de fortalecimiento de sus familias, padres y madres, para que les brinden la protección que necesitan y merecen. Desde la escuela, se espera que con el Proyecto los y las docentes mejoren sus prácticas pedagógicas, especialmente para lograr una presencia significativa con los y las estudiantes, a la vez que se les ofrecen recursos metodológicos que les permitan identificar a aquellos NNA que se encuentran en riesgo para poder intervenir, asumiendo contenidos pertinentes a su realidad, a las demandas y necesidades de ellos/as y sus familias.

La propuesta de “ruta amigable” de los servicios sociales de protección de NNA, se presenta en tres acápites: En el primero los considerandos, que resumen los principales resultados de la identificación de la ruta crítica de la protección social, en consideración a la problemática del riesgo psicosocial identificada con los diversos actores sociales y de la comunidad educativa, que incluye la perspectiva de los niños, niñas y adolescentes.

En el segundo acápite, se esbozan las principales aproximaciones del marco conceptual y marco referencial existente, que permiten definir una postura consensuada de la protección social y sus implicaciones para la definición de la ruta amigable a diseñar con los representantes institucionales de los servicios sociales y de las instancias involucradas, MIMP y MINEDU, con participación de las ONG socias de FAD y la propia FAD. 39 Propuesta de Ruta Amigable

En tercer lugar, se señala a nivel de sugerencia una propuesta de “ruta amigable” para la actuación de los servicios sociales de prevención y protección de los NNA.

y aquellos con mandato de intervención cuando se presenta el riesgo o vulneración, como son DEMUNA y CEM, analizando la oportunidad y pertinencia de las intervenciones para identificar aquellos aspectos críticos que requieren ser mejorados o variados.

5.1.Considerandos

Desde los considerandos expuestos, se privilegian los principales aspectos críticos de la protección social, en función de límites o dificultades en los procesos de gestión de los servicios sociales.

• La investigación sobre niñez en riesgo psicosocial en el Perú es sumamente reducida o se limita a algunos temas como son trabajo infantil, drogadicción o violencia familiar. No se cuenta con análisis ni evaluaciones que permitan comprender la situación actual de riesgo psicosocial de la niñez y adolescencia de manera integrada y en consideración a las múltiples dimensiones por factores personales, familiares y sociales.

• La problemática relevada en los estudios diagnósticos de la FAD y sus socios locales en el marco del Proyecto, consideran situaciones psicosociales producidas principalmente en el hogar que están afectando silenciosamente a los niños, niñas y adolescentes y que requieren una intervención urgente que de visibilidad a sus demandas.

• Los principales problemas identificados han sido contrastados con la oferta de los servicios de protección social y ha permitido identificar los aspectos críticos desde la perspectiva de los/las gestores/as, los/ las representantes de los servicios, los/las usuarios/ as potenciales y mediante la observación de la infraestructura.

• Los estudios producidos por FAD y sus socios locales, se ponen a disposición de las instancias correspondientes del MIMP y MINEDU. Especialmente por las metodologías propuestas para la identificación de situaciones de riesgo psicosocial a través de indicadores o perfiles en la niñez, adolescencia y familias.

Veamos el siguiente recuadro: (Gráfico 1) En el mismo, se han marcado en color gris los procesos que están más débiles y en color morado aquellos que tienen mejores avances por el nivel de las estrategias implementadas.

A continuación se muestra un flujo-grama con los principales resultados encontrados: (Gráfico 2) Desde esta perspectiva, se han presentado los siguientes nudos críticos: • Límites en los procesos de diagnóstico o caracterización de la problemática con nula información de la demanda potencial, que afecta la focalización de los/las beneficiarios/as y a su vez, de todo el proceso de intervención (tanto a nivel de calidad como a fin de asegurar resultados frente a la problemática identificada). En muchos de los procesos de focalización implementados se requiere el diseño y aplicación de procedimientos y metodologías amigables para realizar consultas respetuosas y pertinentes a los niños, niñas y adolescentes. Es aún incipiente el reconocimiento a las posibilidades de incorporar la participación protagónica infantil.

• Es relevante llegar a consensos entre los sectores sociales y educativos, frente a la urgencia de actuar sin dilación frente a las situaciones de riesgo psicosocial a las que están expuestos los niños, niñas y adolescentes. Si se identifican oportunamente los indicadores o factores de riesgo psicosocial en los principales espacios de desarrollo del niño, niña y del adolescente (hogar, escuela y comunidad) pueden ser atendidos integralmente, antes de que se agrave la situación o de que se produzca una mayor vulneración de sus derechos.

• Se muestran brechas significativas entre la oferta y la cobertura del servicio, lo que genera que no se cubran las expectativas de la población. Si bien las causas identificadas por los y las responsables están referidas a los limitados recursos económicos y humanos y/o al incumplimiento de la obligatoriedad de la norma, se requiere de una definición conceptual sobre los alcances de la protección social, desde una perspectiva de derechos, pero a la vez desde el enfoque de desarrollo humano, donde proteger a los niños, niñas y adolescentes implique generarles oportunidades y condiciones básicas para su desarrollo pleno.

• Se han privilegiado servicios sociales que, a la vez que atienden a niñez en riesgo, asumen acciones preventivas como son CEDIF, PEC (Llachay), CUNA MAS

• Las prestaciones e intervenciones no responden suficientemente al mandato normativo que les da origen o sustento, en consideración a incorporar la perspectiva

capitulo V 40 Propuesta de Ruta Amigable

Gráfico 1

1. Diagnósticos estudios de demanda

Procesos de intervención de servicios sociales

2. Focalización 3. Registro

4. Prestamos

5. Promoción, sensibilización, difusión

6. Monitoreo, seguimiento y evaluación

7. Sistematización 8. Incidencia pública 9. Investigación

10. Participación social

de derechos de los niños, niñas y adolescentes, especialmente en reconocimiento al interés superior del niño/a, para lo que se requieren intervenciones universales, que aseguren su protección (identidad, vida en familia, educación y salud, cuidado y protección, juego y recreación, entre otros). Esto se agrava porque la mayoría de los y las responsables locales de los servicios tienen bajo conocimiento de políticas sociales que respaldan sus servicios o que posibilitan protección social de la niñez y adolescencia. Ello sustenta la necesidad de articular el “deber ser” (referido al mandato) con estrategias articuladas de intervención intersectorial, diseñadas o potenciadas desde una mayor reflexión o actualización en función de las dinámicas sociales existentes. La falta de estudios o sistematización impide asegurar una calidad que garantice resultados frente a la situación identificada y las intervenciones establecidas.

• La priorización de las intervenciones desde la perspectiva de los niños, niñas y adolescentes implica un trabajo articulado y concertado entre los sectores sociales y educativos. Si bien hay acciones de coordinación o

capitulo V 41

interrelación entre servicios, estas son insuficientes dado que la derivación de situaciones críticas hacia otros sectores no siempre tiene el seguimiento suficiente que asegure el acompañamiento durante todo el proceso hasta la solución de la situación problemática. Así mismo, los servicios de atención directa a víctimas en riesgo, como son DEMUNA o CEM, no cuentan con servicios de apoyo sea en orientación familiar o asistencia psicológica. En estos casos, los CEDIF y CUNA MAS podrían ser aliados estratégicos de atención a niños/as y adolescentes que requieren de una protección mientras se asume la investigación o atención especializada. De igual forma, la institución educativa puede mantener un apoyo directo al niño/a y adolescente, con una atención personalizada durante la rutina escolar, con una asistencia debida a sus demandas, con una mayor individualización en su relación y un seguimiento asertivo y empático tanto del desempeño escolar como de la socialización con sus pares, además de una mayor observación en clase de su comportamiento y de las formas en que demuestra su estado de ánimo.

Propuesta de Ruta Amigable

Gráfico 2 PROCESOS DE INTERVENCIÓN DE SERVICIOS SOCIALES Y RESULTADOS OBTENIDOS Nudos críticos

Intermedio

Más desarrollados

Procesos esperados

Resultados

Diagnósticos Estudios de demanda

Focalización (Solo Plan Nacional Wawa Wasi- Cuna Más) Registro Inscripción

Prestaciones: Intervención directa según tipo de programa o problemática Promoción Sensibilización Difusión

Monitoreo Seguimiento Evaluación Sistematización

Incidencia Pública

Investigación

Organización social Participación o vigilancia social Sostenibilidad Financiamiento Transferencia

Afecta Ccalidad del servicio Mmonitoreo, seguimiento y evaluación Diagnósticos e investigación Sostenibilidad (ampliación de cobertura)

capitulo V 42

Propuesta de Ruta Amigable

Gráfico 3

Aspectos críticos de los procesos que afectan la calidad del servicio Los servicios desde la mirada de los/las usuarios/as (oportunidad y pertinencia)

Espacios de atención poco amigables, especialmente desde las necesidades de NNA, falta de falta de intimidad, comodidad

Barreras culturales: machismo, nociones de infancia (niño/a como “propiedad”)

Demanda de atención: tiempo de procesos de atención exceden plazos de usuarios/as

Afecta

Presentación e intervención directa Participación y vigilancia social Sostenibilidad

Gráfico 4

Los servicios desde la mirada (demanda) de los/las gestores/as

Faltan espacios de asistencia técnica, talleres de capacitación, profundización en temática abordada

Sobrecarga laboral y alta rotación del personal Contratos CAS

Escasos incentivos (a pesar de que muestran alta satisfacción y compromiso por su trabajo)

Afecta

Presentación e intervención directa Sostenibilidad técnica y transparencia

capitulo V

43 Propuesta de Ruta Amigable

Solicitudes múltiples y paralelas de información

5.2.Alcances sobre el marco conceptual de protección social de la niñez y adolescencia

Convención de los derechos de los niños, y adolescentes:

Aportes de definición de la protección social Se presentan a continuación las definiciones utilizadas por las principales instancias nacionales e internacionales con mandato en promoción de los derechos del niño, de la niña y del adolescente y en la protección social.

La CDNNA, asume la Declaración Universal de Derechos Humanos las Naciones Unidas, donde con un conjunto de articulados, proclaman que la infancia tiene derechos a cuidados y asistencia especiales, a gozar de su infancia y vida en familia, al acceso a la salud, nutrición, educación, recreación y participación, entre los principales. Todos los derechos del niño, niña y adolescente, tienen un énfasis en la protección como logro de bienestar y desarrollo pleno e integral del niño, a la inclusión social y evitar la discriminación o explotación de todo tipo. Reconocen que la familia asume el rol de protección de sus hijos, por ello, asegura que cuenten con la asistencia y el apoyo necesario, así como incentivar la creación de servicios de cuidado. Asume que el Estado brinde la protección que el niño requiere cuando sus padres o familia, está impedida de atenderlo. Considerando como principio elemental, el interés superior del niño, la no discriminación y la participación infantil. Ello permite definir intervenciones bajo parámetros de universalización o focalización, diversidad y flexibilidad en la oferta pública, equidad y calidad, integralidad de intervenciones bajo derechos indivisibles e interdependientes, entre los principales.

MIMP: Conjunto de intervenciones del Estado destinadas a garantizar el ejercicio de los derechos sociales, la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres y la prevención y atención pertinente frente a los principales riesgos que amenazan a las personas vulnerables y en situación de riesgo social. La formación de Sistemas de Protección resulta de la acción pública que apunta a resguardar a la sociedad de los efectos de los riesgos: enfermedad, vejez, invalidez, desempleo, desnutrición, entre otros.47 PCM CIAS-CRECER: La protección social es concebida como el conjunto de políticas, programas y acciones públicas, privadas y comunitarias, que previenen, habilitan y rehabilitan a las personas, familias y comunidades que por su situación de vulnerabilidad y exclusión, se encuentran ante el riesgo de perder el acceso a niveles básicos de bienestar, con el fin de que puedan enfrentar y gestionar de manera adecuada los riesgos a los que se ven expuestos.48 Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes (IIN): Protección integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes, requiere como condición necesaria la construcción de entornos favorables para su crecimiento que sean ajenos a todo tipo de manifestación violenta.

Las formas de relacionamiento caracterizadas por el buen trato, el diálogo y la participación, son las únicas coherentes con una cultura de respeto de los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes. A través de este camino, niños y niñas pueden tener la posibilidad de construir proyectos de vida propios, de participar en procesos de desarrollo institucional y comunitario y de constituirse en ciudadanos que promuevan la convivencia pacífica y democrática.49 47 MIMDES 2009 Informe sobre el estado situacional de los programas y servicios de protección social 48 Red de Protección Social CIAS PCM Abril 2011 49 Dr. Ernesto Pollit, citado por Liwski Norberto: Violencia hacia los niños: Introducción al análisis de las principales preocupaciones y recomendaciones de la OEA.

A continuación un gráfico que resume los principales aspectos presentes en las definiciones: (Gráfico 5) Como se puede apreciar, en las definiciones presentadas hay aspectos comunes dirigidos al ejercicio de derechos, prevención y atención en intervenciones públicas y privadas. Las especificidades estarían en si se dirigen a personas vulnerables o en situaciones de riesgo social (focalización o priorización) o a intervenciones universales para el desarrollo infantil, con medidas específicas en situación de riesgo.

Ideas centrales para la reflexión y definición conceptual de protección social de la niñez y la adolescencia • La protección social debe ser definida como ejercicio de derechos universales para el desarrollo pleno, armonioso e integral del NNA. • La protección debe empezar por un trabajo en prevención (actuar con antelación) Es importante identificar de forma oportuna los factores de riesgo que amenazan el normal desarrollo de los NNA para actuar decididamente previniendo la configuración de problemas de mayor gravedad.

capitulo V 44 Propuesta de Ruta Amigable

Gráfico 5

Intervenciones públicas para ejercicios de derechos, igualdad de oportunidades, prevención y atención del riesto social. MIMDES

Protección social como ejercicio de derechos universales para el desarrollo pleno, armonioso e integral del NNA. Convención DDNNA

Copnjunto de políticas, programas y acciones públicas, privadas y comunitarias, previenen, habilitan y rehabilitan a personas en vulnerabilidad y exclusión, CIAS PCM

Protección social de la infancia y adolescencia

• Es posible prevenir y atender las situaciones de riesgo psicosocial si se conocen e identifican oportunamente.

Debe ponerse especial énfasis a la predicción e identificación oportuna del riesgo, de forma que pueda darse una intervención específica en un tiempo breve, especialmente en el caso de los niños/as y adolescentes.

•La protección social de la infancia y adolescencia supone una especial aproximación a los entornos naturales y primordiales de crianza, socialización y educación infantil, como son la familia, la comunidad y la escuela.

•La perspectiva de derechos para la protección social, así como el enfoque de desarrollo humano, reconoce la escucha activa a la niñez y adolescencia, con especial énfasis en asumir el protagonismo de los niños, niñas y adolescentes, reconociendo su potencial para expresar aquello que es significativo en sus vidas.

•Desde el aporte de las teorías ambientales del desarrollo infantil, el énfasis estaría en la identificación del riesgo (sea en el entorno inmediato como en el contexto socio cultural) para poder definir la protección que requieren los/las niños/as. Las condiciones o factores personales y familiares se ven agravados si hay presencia o no de redes sociales de protección social, incluyendo a los servicios sociales de cuidado diurno, apoyo nutricional, reforzamiento escolar, orientación familiar, entre otros.

capitulo V 45

Desde el Proyecto, se entiende que la protección social debe tener un alcance universal, independientemente de la situación de los NNA, la protección debe estar garantizada para todos y todas, no es necesario que haya una situación de riesgo psicosocial, la protección es inherente a la condición de niño, niña y adolescente.

Además, esta protección trasciende al Estado, comprende asimismo las tres parcelas de socialización de los NNA ya mencionadas (familia, escuela y comunidad); por lo tanto se asume que es responsabilidad de toda la sociedad en su conjunto, en la que se incluye al Estado y sus instituciones, las organizaciones sociales, incluidas las de base, sus líderes y lideresas, y toda persona, hombre y mujer adulto, que haga suyo el compromiso por la protección social.

5.3. Consideraciones para la ruta amigable protección social de la niñez y adolescencia en riesgo psicosocial En relación a los considerandos presentados, se propone incorporar en los procesos de los servicios sociales los siguientes aspectos: Identificación de la problemática desde la demanda potencial que permita definir la oferta

Propuesta de Ruta Amigable

Los procesos de diagnóstico o identificación de la problemática permiten mejorar el conocimiento de la realidad, considerando el marco conceptual (derechos, desarrollo humano y desarrollo social) así como el contexto socio cultural existente. A su vez, permiten impulsar estudios de demanda para definir la oferta.

Es necesario incorporar en los procesos de diagnóstico información de la demanda potencial promoviendo estudios sistemáticos que permitan realizar proyecciones en el corto, mediano y largo plazo.

El diseño de los estudios debe considerar el marco conceptual de protección social asumido por cada servicio social y consensuado con los otros programas o servicios que permiten una articulación entre sí, sea porque atienden situaciones o problemáticas asociadas, porque se dirigen a otros miembros de la familia que complementan o integran la atención, o porque dan soporte mientras dura el proceso de investigación (ejemplo mayor articulación entre Centro Emergencia Mujer-CEM con Centro de Desarrollo Integral FamiliarCEDIF y/o Cuna Más).

El marco conceptual deberá materializarse operativamente para definir a la población objetivo y luego señalar o validar los perfiles de beneficiarios/as y los indicadores de intervención. En ello se sugiere tener especial consideración en: • Demanda potencial: Reconocer a la niñez y adolescencia como sujetos de derechos, posibilitando su participación

protagónica para definir la universalización en el acceso u oferta de servicios que permiten su desarrollo integral.

• Focalización: Acceso a oportunidades generando condiciones en la familia, comunidad y escuela, con una oferta diversificada y orientada a complementar sus roles y funciones que aseguren intervenciones oportunas y pertinentes cuando la situación de vulneración de derechos o de riesgo psicosocial ha sido evidenciada. Se sugiere utilizar como metodología para la focalización, los documentos producidos en el marco del Proyecto por FAD-Kallpa-Tierra de Niños-Ñari Walac, como son los Indicadores para identificación del riesgo psicosocial, perfiles de niños, niñas y adolescentes, perfiles de familias y mapeos comunitarios de familias en riesgo psicosocial.50

Definición de la Oferta del servicio o programas sociales integrados.

Si bien la oferta del servicio podría ser considerada en el proceso de intervención, se sugiere que la consecución de mejoras durante la implementación del diagnóstico determine conceptual y operacionalmente la oferta del servicio (propósito, resultados, estrategias, metas y acciones).

Esto supone una reflexión sobre la naturaleza o fines de cada servicio o programa social, que permita la 50 Se adjuntan a este Estudio en formato electrónico

Gráfico 6

Perspectiva NNA: derechos y desarrollo humano

Diagnósticos y estudios de demanda

Perspectiva de gerencia social/gestión para resultados

capitulo V 46

Propuesta de Ruta Amigable

revisión o reformulación de sus principios o filosofía, presentes en la misión y visión correspondiente a partir del marco conceptual de protección social asumido, especialmente para los programas de INABIF (CEDIF/ CCF), del Programa de Educadores de Calle (Llachay) y del Plan Nacional Cuna Más (PNCM) Esto ofrecerá las bases conceptuales para poder enriquecer los siguientes procesos con estrategias correlacionadas entre sí. A su vez, permitirá establecer alcances sobre una intervención desde la perspectiva de la gerencia social, que aseguren resultados en la intervención a la vez que se genera valor, sea por la innovación metodológica, porque desarrolla capacidades en los gestores de las políticas públicas, favorece el empoderamiento social, participación protagónica infantil o juvenil, entre otros.

Intervenciones directas según público objetivo, universales o focalizadas en función al programa o problemática Definición de criterios o estándares de calidad, con una definición de mínimos deseables, que sean propios de la naturaleza y finalidad del servicio y aquellos criterios o indicadores de calidad, que suponen la integración o articulación entre servicios. Esto permitirá definir aquellas intervenciones que son universales para todos los niños, niñas y adolescentes.

Mantener o fortalecer la selección de los/las prestadores de servicios por perfiles o competencias, que consideren capacidades empáticas y asertivas, desde una perspectiva psicosocial, intercultural e inter generacional.

Desarrollo de capacidades en el personal. Es recomendable que el personal reciba una constante actualización para que mejore o potencie las habilidades, conocimientos y herramientas necesarias que aseguren respuestas pertinentes a los/las usuarios/ as o darles el soporte socio emocional esperado. Los y las responsables locales de los servicios deben conocer y profundizar sobre el marco normativo y las políticas sociales que respaldan sus servicios y que posibilitan protección social de la niñez y adolescencia.

A su vez, el personal requiere contar con espacios de contención afectiva o relajamiento, a fin de aliviar el estrés que produce este tipo de trabajo, sea por las situaciones críticas que viven con la población o por la sobrecarga de labores.

Incentivar las innovaciones existentes desde la práctica, que permita articular el “deber ser” (referido al mandato)

capitulo V 47

con lo que asumen en respuesta a las demandas sociales y que generan diversificación de estrategias sea por situación problemática, sujeto afectado, pertinencia de género, intercultural o ciclo de vida. Por ello, son valiosas las iniciativas que incentivan concursos de buenas prácticas, encuestas de satisfacción de usuarios/as, auto evaluación, entre otras.

Estrategias de atención, interculturales e intergeneracionales. En consideración al tipo de población que accede a los servicios sociales, se sugiere dotar de estrategias que permitan superar las barreras socio culturales presentes, sea por el idioma, nivel educativo, creencias, costumbres o lugar de procedencia. Desde el primer nivel de contacto se debe favorecer un buen acercamiento o interrelación, tanto por el vigilante como por quien/es informa del servicio o es prestador/a del mismo. Revisar los protocolos e incorporar estrategias o mecanismos exclusivos para la atención de niños, niñas y adolescentes, así como pautas a diversificar según características socio culturales (quechua hablantes, analfabetos, adultos mayores), incluyendo guías de observación de conductas y comportamientos, que permitan legitimar el estado emocional de la persona, más allá de lo que expresa o informa.

Mejorar el espacio físico o ambientes de atención, ofreciendo intimidad para las entrevistas, brindando comodidad en las salas de espera con acceso a elementos distractores como revistas o libros que permitan que el tiempo que necesariamente deben esperar no les limite su motivación por continuar con el trámite al que han acudido.

Todos los servicios que atienden niños/niñas y adolescentes en riesgo psicosocial deben brindarles espacios seguros, respetuosos y amigables para que sientan libertad para expresarse y hablar de sus problemas, deben brindarles la información y orientación que requieren, tanto de los procedimientos a seguir de acuerdo a la situación como en relación al problema por el que atraviesan.

Se sugiere que en todos los espacios se cuente con revistas, juguetes sencillos para los niños y niñas, música suave de fondo y que se limite el espacio con biombos o cortinas para preservar la intimidad de las personas.

Promover información de los perfiles de niños, niñas o adolescentes o de las familias usuarias. Los servicios con atención constante y permanente requieren de una caracterización del perfil del usuario/a que refleje las diversas dimensiones de su desarrollo, así como los factores familiares, sociales o culturales que afectan o producen la situación por la cual buscan el servicio.

Propuesta de Ruta Amigable

Metodologías de intervención con estrategias que respondan a la naturaleza del desarrollo infantil. Se sugiere incluir metodologías propias de los intereses infantiles o mecanismos de aprendizaje de los niños y niñas, como el uso del arte para la expresión gráfica, dramatizaciones y/o representaciones simbólicas, el uso del juego (que favorece una observación oportuna y libre). Todo ello favorece que expresen sus sentimientos y estados emocionales más profundos, especialmente los asociados a situaciones vividas de maltrato, descuido, abandono, carencias afectivas, entre otras. A su vez, permite ser aplicados por el personal de los servicios, sin exclusividad de los/las especialistas o profesionales de psicología.

Aplicabilidad del marco conceptual a través de intervenciones. El marco conceptual que reconoce las intervenciones integrales y universales como forma

preventiva, así como aquellas dirigidas a resolver el riesgo psicosocial, suponen estrategias de protección social dirigidas a los niños, niñas y adolescentes, que deben incluir los factores personales, familiares y sociales.

Estas intervenciones deben ser complementadas con un trabajo con la familia, escuela y comunidad (incluyendo los propios servicios sociales) Las principales acciones que se proponen son: Articulación e integración de servicios sociales. Potenciar la referencia y contra referencia, con estrategias articuladas de intervención intersectorial, diseñadas desde una mayor reflexión o actualización en función de las dinámicas sociales existentes y garantizar resultados frente a la situación identificada y las intervenciones establecidas.

Tabla 4 A nivel de la persona : 51

• Desarrollo de habilidades sociales y formación en valores (respeto, responsabilidad, afecto, honestidad)

A nivel de la familia: • Recursos para manejar el estrés o la tensión familiar

• Promoción de la capacidad de resiliencia desde la personalidad, cultura, género y edad

• Estrategias efectivas para el cuidado, crianza y socialización de los hijos e hijas, manejo de técnicas creativas y positivas de disciplina infantil

• Profundo conocimiento de uno/a mismo, de sus posibilidades de acción y de sus potencialidades, así como el reconocimiento de las áreas de mejora

• Espacios de aprendizaje entre padres y madres, grupos de soporte socio emocional

A nivel del entorno social • Programas educativos para las familias • Sistemas de cuidado integral o extraescolar para todos los niveles y ciclos educativos • Redes sociales de soporte familiar • Señalización de las zonas de peligro para los niños y las niñas • Cuidado del medio ambiente

• Organizaciones sociales • Estrategias de organización de las rutinas domésticas y propuestas para comprometidas y con esfuerzos solidarios frente a las demandas solucionar problemas cotidianos sociales y las necesidades infantiles • Espacios de recreación, deporte, o • Recursos para la mejora de la • Espacios de recreación comunicación y aumento del de contacto con la naturaleza, que disponibles tiempo de interacción con los hijos posibilite el juego y la interacción y las hijas con otros/as • Articulación entre los servicios sociales, con las IIEE y con la • Acceso a información sobre los • Recursos para el aprendizaje y comunidad desarrollo de capacidades de estudio servicios sociales disponibles según realidades o situaciones requeridas • Organización del tiempo adecuada y correspondiente a sus necesidades o características • Comunicación abierta y empática.

Contar con espacios de escucha

• Identificación de modelos de adultos/as significativos/as

51 Si bien están previstas en función del niño, niña o adolescente, algunos de los aspectos personales también pueden ser desarrollados con los padres, madres, o familiares a cargo de los niños y las niñas.

capitulo V 48 Propuesta de Ruta Amigable

Asegurar un seguimiento individual por niño/niña y por familia, con intervenciones interrelacionadas entre servicios, al mismo núcleo familiar y al niño/a o adolescente intervenido. Mantener información integrada y permanente del perfil familiar y actuar de manera integral según las competencias y especialidades de cada servicio, asociando entre sí las estrategias de apoyo, para la solución de sus necesidades o demandas.

El Ministerio Público o el Poder Judicial deberían establecer plazos oportunos en las investigaciones que realizan, a fin de agilizar los mecanismos de intervención, evitando las demoras y que los usuarios/as abandonen el proceso. A su vez, se requiere el reconocimiento de la información que produce cada instancia de protección social y que le provee a otro sector cuando la situación obliga a la derivación del usuario/a.

Impulsar la generación de conocimiento a través de la sistematización. Es recomendable que se recojan los conocimientos desarrollados en la intervención desde la experiencia implementada ajustada a la realidad, dotando a los y las profesionales de lineamientos, instrumentos y mecanismos de sistematización que permitan recoger y analizar los resultados alcanzados y orientarse multidimensionalmente para actuar adecuada¬mente, con pertenencia y oportunidad desde una perspectiva intercultural y desde las diversas dinámicas sociales.

Asumir la sostenibilidad de las intervenciones, no solo desde una perspectiva económica o financiera, sino también técnica, asegurando que la intervención brindada ofrezca resultados evidentes y medibles. A su vez, se requiere una mayor oferta informativa, acciones de sensibilización, preventivas y promocionales que brinden a las familias los alcances sobre la oferta de servicios a los cuales tienen derecho.

capitulo V 49

Propuesta de Ruta Amigable

6

CAPITULO

50

Resultados de la identificación de la ruta crítica desde los servicios sociales del MIMP Para poder construir participativamente una propuesta de “ruta amigable” de la protección de la niñez y la adolescencia en riesgo psicosocial (punto 8 del Estudio) primero se hizo un análisis en profundidad de los servicios sociales de protección existentes a fin de detectar aquellos nudos críticos o puntos susceptibles de mejora.

Los principales hallazgos se presentan a continuación

Revisión entre los lineamientos normados para la intervención y lo aplicado Todos los servicios asumen sus procedimientos de acuerdo a los lineamientos establecidos, con adecuaciones locales según la realidad. El CEM y el Programa Wawa Wasi (hoy Cuna Más) demuestran que han sido sistematizados y validados en su tiempo de ejecución, lo que les permite asegurar o demostrar que ofrecen calidad, pertinencia en su intervención y oportunidad.

En el caso de la DEMUNA, la DIGNNA establece a través de las directivas y reglamentos correspondientes los alcances principales de su intervención, tratando de generalizar los procedimientos para que cada servicio pueda adecuarlo a su realidad. Eso permite que las DEMUNAS locales hagan diversas variaciones en su intervención, muchas en función de las demandas sociales identificadas con las atenciones o de la caracterización de los principales problemas y de las condiciones socioculturales de la población. En algunos casos, han logrado contar con defensores/as comunitarios/as, estrategias de apoyo jurídico o alianzas estratégicas para conciliación de casos. Sin embargo, estas innovaciones, no siempre son informadas al MIMP, algunas/os de los prestadores del servicio consideran que no es posible porque aún están en proceso de consolidación y otros/ as se intimidan al referir que en el monitoreo de la DINNA hay permanente énfasis en que se apliquen los capitulo VI 51

procedimientos normativos, especialmente en los casos donde asumen un apoyo jurídico, pues evitan el riesgo de que las y los involucrados abandonen el proceso.

Sin embargo, con la intención de lograr mayor calidad, la DIGNNA está promoviendo la determinación de un conjunto de estándares de calidad que fortalezca la intervención de las defensorías.

El INABIF tiene serias limitaciones presupuestales y de recursos humanos que permitan que los servicios sociales puedan asumir lo que está previsto en sus procedimientos o normas. Independientemente del esfuerzo y compromiso de sus equipos técnicos a nivel nacional o local, les resulta difícil, con las limitaciones encontradas, lograr actuar según lo que se espera en sus planes sectoriales, en sus planes operativos institucionales y de acuerdo a las acciones específicas propuestas. Regularmente, los recortes presupuestales inciden en reducir el apoyo técnico en capacitación, innovación metodológica o en sistematización.

En general, se encuentran evidencias de que la atención es insuficientemente personalizada. Las mayores dificultades o límites expresados por la población y constatado a través de la observación directa, afectan especialmente a la población rural y/o con problemas de traslados a los lugares donde se ubican los servicios (muchas veces solo en los distritos capitales o en el centro de la ciudad, lo que ocasiona gastos en movilidad, tiempos de traslados en un día en promedio de 6 horas -ida y vuelta). Se observó en tres servicios situaciones que intimidan a la población, por ejemplo al consultar algo se observó que no les miran a los ojos o siguen haciendo su trabajo (escribiendo en su computadora), solicitándoles que esperen para la atención.

A nivel de la infraestructura, en consideración a lo que se establece, la mayoría de los servicios que brindan atención directa al público (CEM y DEMUNA) funcionan Resultados

en locales poco apropiados, muchos no cuentan con sala de espera o espacio privado que evite mostrar su estrés o los signos exteriores de maltrato físico.

La población de zonas rurales llega al servicio en grupo familiar, de 4 a 5 personas en promedio, limitando el espacio físico. No tienen elementos distractores mientras dure la espera necesaria (que suele ser prolongada ya que hay poco personal, generalmente una sola persona capacitada en psicología o derecho).

En vista de estas limitaciones en el espacio, el CEM busca darles el almuerzo en el comedor popular, especialmente en aquellos casos en los que el proceso de atención demande más tiempo.

Mecanismos problemática alcanzado

de identificación de la y nivel de conocimiento

Casi la mayoría de los servicios no realizan diagnósticos periódicos ni estudios de demanda que les permita caracterizar el tamaño y naturaleza de su demanda potencial, así como poder determinar cuántos de los factores causales o sus efectos están progresivamente aumentando o variando. Solo el INABIF informa que en 2011-2012 viene realizando un estudio de demanda que dará información sustancial a nivel nacional, sin embargo, al cierre de este informe aún no se había avanzado sustancialmente en ese estudio de demanda.

Si bien uno de los programas sociales con mayor reconocimiento público por sus servicios y resultados es el PN Wawa Wasi (hoy Cuna Más), lo que genera que la población organizada o las autoridades soliciten la instalación en sus comunidades o distritos, éste sólo realizó en el 2003 un estudio de demanda que, a la fecha, no se ha actualizado, a pesar de que propuso una metodología para tal fin. El mencionado estudio, permitió tener una valiosa aproximación de lo que la población potencialmente requiere, con una temporalidad que permitía hacer proyecciones para el mediano y largo plazo, incluyendo aquellos factores que alientan o limitan esa demanda y reconociendo la importancia de que la población tenga un buen conocimiento y entendimiento del servicio, seguridad entre lo que se ofrece y se espera, confianza en el equipo gestor, estrategias que permiten reconocer las dinámicas familiares cambiantes, entre otros. Todo ello permite predecir o anticiparse a las decisiones que toman las familias con relación al cuidado o crianza de sus hijos e hijas y sus variantes lógicas cuando hay una crisis familiar, que les llevaría a requerir un apoyo extra familiar e institucional para resolver el conflicto o la necesidad que no pueden asumir.

capitulo VI 52

Generalmente, todos los servicios realizan un registro estadístico de los casos o situaciones que atienden regularmente, donde la tabulación anual les permite contar con una aproximación sobre lo que sucede; en algunos casos, como las DEMUNAS o Cuna Más, cuentan con estudios de otras instituciones de sociedad civil. Sin embargo, esto no son estudios de demanda como tales.

Esta falta de diagnósticos y estudios de demanda limita poder tomar decisiones en el mediano y largo plazo para ampliar recursos humanos, tramitar mayores recursos financieros, diversificar los servicios en función a las tendencias encontradas en los problemas más demandados (énfasis a lo legal o psicológico), entre otras.

Mayoritariamente, los y las prestadores del servicio consideran que el nivel de cobertura brindado no cubre las expectativas de la población o la demanda potencial identificada (en los casos que hacen algún nivel de diagnóstico), identificando como causa principal los limitados recursos económicos y humanos, consideran que el requisito para ampliar cobertura es la disponibilidad presupuestal.

En algunos casos, como Wawa Wasi (Cuna Más), están diversificando sus servicios a fin de contar con diversas modalidades (comunales, laborales, institucionales o móviles) que permitan atender a la población en alianza o cooperación con instancias privadas, como empresas, y públicas, como municipios.

En el caso del CEM y la DEMUNA, amplían sus servicios de atención psicológica con el apoyo del voluntariado universitario, lo cual les permite llegar a más población.

Del mismo modo, el CEM utiliza las estadísticas producidas para identificar aquellos lugares en donde se requiere reforzar el servicio a través de un equipo de atención adicional.

Los mecanismos utilizados para identificar la problemática son, principalmente, los siguientes: • El PNCVFS, a través de su unidad de investigación y registro, realiza una compilación de los registros que cada sede local brinda diariamente, considerando el análisis correspondiente. Los estudios se sistematizan y se publican en la web con rigurosidad metodológica lo que permite profundizar la problemática y sus efectos en la población usuaria.

• El PNWW (hoy PNCM) realizó estudios de demanda hasta el 2003, luego su sistema de focalización ha sido

Resultados

variado a tres niveles macro, meso y micro, lo cual permite determinar las necesidades de la población frente al servicio. Sin embargo, consideran como limitación que focalizan en función del presupuesto anual asignado por sede y que no pueden tener una proyección en tiempo futuro sobre las necesidades potencialmente existentes.

• EL PEC y el CEDIF realizan algunos diagnósticos situacionales cuando se los solicita la Sede Central. En algún territorio, mantienen un acercamiento exploratorio a la problemática, sea por observación o consulta directa de los y las educadoras. Los diagnósticos de la situación socio familiar de las familias usuarias les permite caracterizar la situación vigente.

• Las DEMUNA no realizan estudios por falta de recursos humanos y financiamiento, aunque en uno de los casos cuentan con apoyo de ONG. Sin embargo, la DIGNNAMIMP realiza un registro anual de las estadísticas de atención de las DEMUNAS, que son procesadas hasta el mes de junio, para tener una aproximación de las situaciones por las que las familias buscan el servicio.

La mayoría de los servicios prioriza como problemática principal que afectan a los niños, niñas y adolescentes los temas a los que el programa o servicio tiene mandato.

Los principales problemas que destacan son: • El CEM evidencia que la violencia familiar y el maltrato infantil siguen siendo uno de los principales problemas que sufren las niñas. En menor medida, se menciona el abuso sexual, principalmente hacia las mujeres y las niñas. Un CEM local considera como factores causales la educación y la iniciación temprana al trabajo doméstico.

• Los responsables de Wawa Wasi (Cuna Más) y CEDIF consideran el abandono o descuido de los padres que salen a trabajar, especialmente en la primera infancia. De manera complementaria ambos servicios mencionan la falta de prácticas saludables de crianza como un agravante de situaciones de riesgo en las familias. Los CEDIF identifican además la pobreza y desintegración familiar.

• El Programa de Educadores de Calle (hoy Programa Nacional Llachay) prioriza la falta de apoyo a los padres para la reinserción laboral, adicionalmente encuentran nuevas dinámicas familiares de los y las adolescentes y niños/as en situación de calle, que forman núcleos familiares entre sí.

regulares que ellos atienden, como son reconocimiento de los hijos/as, apoyo alimentario de los padres, entre otros.

• Para la DIGNNA, MIMP, los temas de atención que congregan según la orientación del servicio son alimentos, régimen de visitas y tenencia; también solicitan atenciones psicológicas, lo cual es una debilidad del sector salud en apoyo a la salud mental de la población.

Otro tema relevante es la inscripción de nacimiento y reconocimiento del hijo/a por filiación. Además dan especial importancia al maltrato infantil, violencia familiar y abandono, entre otros.

• La violencia familiar, maltrato infantil y abuso sexual son reconocidos por la mayoría de los servicios como problema actual y en aumento, que afecta a diversos sectores sociales, considerando como una de las causas la pérdida de valores y la situación de calle.

En cuanto a los procedimientos de atención se observó tanto en CEM como DEMUNA que cuentan con fichas de apertura de casos, las cuales recogen información detallada. En el CEM, además de la ficha diagnóstica, cuentan con una serie de anexos que se aplican según la problemática identificada. En el CEM la ficha de atención es una herramienta revisada, evaluada y mejorada constantemente, tomando en consideración la problemática identificada, las tendencias cuantitativas y el proceso de auto-evaluación de los equipos.

Sin embargo, no hay fichas diagnósticas diseñadas exclusivamente para ser aplicadas a niñez y adolescencia, es decir, que recopilen información de acuerdo a las necesidades específicas de atención de niños, niñas y adolescentes, de manera integrada (aspectos sociales, psicológicos o jurídicos), así como un protocolo específico para los niños/as.

Dentro de las estrategias utilizadas por los servicios sociales para la atención de casos se prioriza la ficha diagnóstica, las entrevistas y las visitas domiciliarias. No se han contemplado mecanismos complementarios como fichas de observación de conductas y comportamientos; dichos instrumentos son capaces de recoger información significativa, especialmente si se considera el hecho de que muchos de los usuarios/as llegan al servicio con sentimientos de ira, miedo, tristeza, angustia, entre otros, que bien podrían registrarse como parte de un ejercicio de observación.

• La DEMUNA identifica diversos problemas sociales, desde el trabajo infantil y drogadicción, hasta los temas

capitulo VI 53

Resultados

Políticas sociales de protección que destacan La mayoría de responsables de los servicios locales tienen un bajo nivel de conocimiento sobre las políticas sociales a nivel nacional que respaldan sus servicios o que posibilitan la protección social de la niñez. Muy pocas señalaron conocer el Código del NNA, el Acuerdo Nacional, el Plan Nacional de Acción por la Infancia, el Plan Nacional Contra la Violencia, el Plan de Acción para el Adulto Mayor, el Proyecto Educativo Nacional, y otros acuerdos internacionales suscritos por el país, como los Objetivos de desarrollo del Milenio o Educación para Todos. Algunas de los y las entrevistadas consideraron marcos normativos inexistentes, como la Ley de cuidado diurno que fue anulada en los años 90 o una supuesta norma de atención integral en el sector educación que no ha sido identificada.

Los CEM, como principales servicios de atención a la violencia familiar o sexual, sí identifican los planes nacionales que les ofrecen un conjunto de objetivos, metas y estrategias que se aplican en su intervención, como son el PIO (Plan de igualdad de oportunidades) y su versión regional (el PRIO), y los planes de desarrollo concertado o de desarrollo social. Algunos de los entrevistados/as mencionaron adicionalmente el Plan Nacional de Apoyo a la Familia.

Este resultado merece especial atención y pone de manifiesto la necesidad de desarrollar talleres de información y revisión del marco normativo vigente, incorporando los mecanismos de gestión pública que favorecen la concertación y la articulación como son la Ley de Equilibrio Financiero 2008, que ofrece once acciones (y prioridades) a favor de la infancia; la Ley 28927 que promueve el Presupuesto por Resultados y la Programación Presupuestaria Estratégica; el Presupuesto Participativo a nivel municipal, entre otros, que permiten generar una gestión por resultados, ampliar o fortalecer los servicios, mejorar los mecanismos de articulación y especialmente, lograr intervenciones sociales que favorezcan desde la administración pública “contar con un Estado capaz de proveer de manera eficaz, oportuna, eficiente y con criterios de equidad, los bienes y servicios públicos que requiere la población” (MEF 2008)

Condiciones institucionales y personales para la implementación de políticas o planes Sobre las condiciones institucionales que facilitan la implementación de las políticas sociales de protección social, la mayoría prioriza la capacidad del gestor/a institucional en lograr consenso y articulación entre los capitulo VI 54

programas y servicios, así como asegurar una adecuada participación social.

En relación a la participación de los gobiernos locales, el CEM identifica la sensibilidad de los alcaldes/alcaldesas respecto al problema de la violencia, el compromiso que adquieren con el servicio y la voluntad de apoyar a través de diferentes acciones.

Otra condición que destacan la mayoría de los entrevistados/as es que las instituciones deben contar con recursos humanos calificados. También alertan como limitación que muchos servicios no pueden contar con un psicólogo/a o abogado/a, pues las universidades locales no ofrecen dichas carreras.

En cuanto a las condiciones personales del gestor/a de los servicios o directivo/a que lidera la aplicabilidad de las políticas sociales, es interesante observar que destacan cualidades personales asociadas a valores así como a un nivel profesional adecuado que aseguran son requisitos fundamentales de un trabajo eficiente y permiten calidad en el servicio. Es así que se mencionan la sensibilidad humana, la capacidad de servicio o el compromiso social, un óptimo nivel de conocimiento de su realidad y de la problemática, el contar con ética profesional y social, una aproximación a la acción social integral, más allá de una determinada profesión.

Así mismo, aprecian que en la implementación de programas debe hacerse un análisis de la viabilidad y sostenibilidad, especialmente para sustentar los recursos materiales, financieros o humanos que se requieran.

Sobre las condiciones que ponen en riesgo la implementación de las políticas sociales, estos están ligados a los intereses particulares de los funcionarios/ as, sea por créditos políticos o falta de voluntad política.

Muestran ejemplos de aquellos funcionarios/as que han priorizado las obras de infraestructura frente al desarrollo humano y social. Algunas mencionan en similar valor la corrupción o los cambios sucesivos del personal según el gestor que esté a cargo, lo que pone en riesgo la continuidad de las intervenciones o la calidad del servicio.

En otro nivel, observan que la falta de articulación entre servicios y programas afecta intervenciones globales e integrales.

Así mismo, la mayoría destaca que los servicios sociales son los que menos recursos tienen, en comparación con otros programas del propio MIMP que promueven mejoras en infraestructura social (FONCODES) o apoyo alimentario (PRONAA) ; a su vez, consideran que Resultados

refuerzan el asistencialismo, teniendo aún incipientes resultados en el desarrollo de las capacidades de la población.

Del mismo modo, las y los entrevistados mencionaron la poca importancia que se le otorga a la niñez y adolescencia y a su problemática identificada, muchas veces causada por el desconocimiento por parte de las y los gestores públicos, lo que limita la priorización de esta problemática en las agendas institucionales o la articulación con otros servicios.

Por otra parte, el PNAIA ha logrado materializarse en los planes regionales de acción por la infancia, 21 Gobiernos Regionales los han elaborado y oficializado.

El desafío que señalan es lograr su implementación. En ese sentido, también el escenario de la descentralización y transferencia de los programas sociales permite darle viabilidad a la función descentralizada desde el gobierno nacional y la prestación o intervención directa a través de un servicio social.

Demandas sociales Los avances logrados en la promoción de los derechos de la niñez asumidos por los servicios sociales son significativos, pues han posicionado su cumplimiento en respuesta a las necesidades sociales de protección social.

Sin embargo, es una limitación no contar con estudios específicos que permitan demostrar esos avances desde la perspectiva de la solución de los problemas sociales atendidos por los servicios.

En cuanto a las intervenciones, se identifican brechas significativas entre la oferta y la posible demanda existente, independientemente que no se tengan estudios formales que permitan conocer el tamaño o naturaleza de esas demandas sociales.

organizaciones sociales de base o comunales, así como de autoridades municipales, lo cual le lleva a realizar posteriormente coordinaciones para la focalización consecuente.

El CEM cuenta con un buzón de sugerencias que es revisado periódicamente y recibe informes de la oficina de transparencia quienes, a través de un correo electrónico, reciben quejas, hacen una selección de casos y derivan aquellos que corresponden al programa. En base a esta información, se hace una evaluación posterior.

Sin embargo, en la mayoría de los servicios no llegan a recibir o incorporar las sugerencias o demandas de la población.

A nivel de prevención y de difusión de sus servicios, la mayoría realiza campañas diversas, por lo general apoyadas por otras instituciones, donde destacan las acciones conjuntas a través de la MCLCP (Mesa de concertación de lucha contra la pobreza), generando interesantes estrategias de difusión o comunicación social, como son la producción de videos, teatro popular o animación socio cultural (pasacalles, desfiles), algunos con participación activa de los niños, niñas y adolescentes. En el caso del CEM se elabora material dirigido para cada tipo de público y tienen una estrategia llamada Casa por Casa, a través de la cual visitan las viviendas para hacer algunas preguntas en base a los indicadores identificados. De esa manera dan a conocer el servicio a través de un encuentro cara a cara y los casos de riesgo que son identificados son citados para ser atendidos regularmente.

En CEDIF y PEC las reducciones en el presupuesto afectan principalmente las actividades de prevención o difusión.

Los límites expresados mayoritariamente están en el nivel de afectación a la población usuaria, así destacan a las mujeres y a los niños y niñas, porque se agrava su situación, se acrecienta la vulnerabilidad de sus derechos o porque se generan situaciones psicosociales extremas, como la delincuencia, drogadicción o el pandillaje.

Una de las entrevistadas, considera de manera quizás “fatalista” que nunca se podrá erradicar el trabajo infantil, situación de atención de su programa social.

El PN Wawa Wasi (Cuna Más) es el que tiene un mayor nivel de acercamiento a los usuarios/as potenciales, especialmente porque ha logrado el reconocimiento público suficiente para recibir la demanda formalizada de

capitulo VI 55

Resultados

Las principales barreras (culturales, geográficas, económicas) que la población objetivo muestra, han sido identificadas principalmente como culturales, el machismo se revela como una de las principales causas de los problemas así como con límites de solución.

Muchas de las personas entrevistadas dicen que existen patrones muy machistas en los hombres hacia las mujeres, que los hombres no creen que las mujeres y los niños/as tienen derechos. En cuanto a las nociones de infancia, muchos padres (y madres) consideran que sus hijos/as son una “propiedad” y, “porque les pertenecen”, pueden hacer lo que quieran con ellos/as. Estas barreras culturales se agravan por la baja calidad educativa y la poca formación a los padres y madres en su rol y sus responsabilidades. Algunas funcionarias señalan que al no disponer de una suficiente formación como padres, no conocen y no asumen una paternidad responsable, mostrándose descuidados con sus hijos/as, no les orientan ni transmiten valores positivos.

Por otro lado, el CEM identifica que muchas mujeres, a pesar de reconocer la situación de maltrato, en ellas o en sus hijos e hijas, acuden al servicio no para denunciar sino para pedir la intervención del personal a través del diálogo con el esposo. Además, señalan barreras de idioma, pues en muchas localidades no hay personal bilingüe que pueda atender a la población quechua hablante.

En cuanto a la demanda de atención, se pudo recoger información de los usuarios/as quienes refirieron como una limitación el hecho de que los procesos de atención iniciados por los servicios, tales como la conciliación y posteriores audiencias, tienen un tiempo de resolución que muchas veces excede los plazos que los usuarios/ as manejan de acuerdo a las necesidades de sus familias.

Por ejemplo, se mencionaron procesos de conciliación por alimentos con el padre, en los que después de varios meses sin obtener resultados y dadas las condiciones de pobreza de las familias, las madres muchas veces optan por abandonar el proceso. A ello se suma la falta de recursos para llegar al servicio y el tiempo que requiere cada visita que, finalmente, son horas de trabajo restadas.

En cuanto a una intervención desde la perspectiva de la niñez y la adolescencia, los procesos de intervención de servicios como CEM y DEMUNA contemplan acciones, pasos y plazos como parte de su mandato de protección de la niñez y adolescencia, ofreciendo un material idóneo que le permite su uso. Sin embargo, se observa que en las acciones orientadas a una atención directa de los niños/as o adolescentes, no llegan a estar consideradas en sus procedimientos. En ese sentido, la DEMUNA establece como una acción el fortalecimiento de lazos familiares pero en sus protocolos no especifican capitulo VI 56

cómo se orienta la atención de niños/as y adolescentes.

Del mismo modo, el CEM incluye en su ficha diagnóstica una sección referida al Plan de Intervención en donde faltaría incorporar posibles acciones inmediatas que podría plantear el equipo profesional para atender el caso.

En cuanto a los límites como servicio o programa social para atender las demandas de la población, estos son variados y asociados principalmente a los límites de recursos económicos y humanos. Sin embargo, a nivel de las DEMUNAS, el principal obstáculo es el incumplimiento de la norma por parte de los municipios provinciales y distritales, que a pesar de estar obligados por ley a impulsar y sostener las defensorías, no todos lo hacen.

A nivel de los/las responsables locales, señalan que asumen una sobrecarga de funciones y su jornada laboral se extiende más de lo reglamentado; trabajan además con altos niveles de frustración pues a pesar de las largas jornadas, el tiempo no es suficiente para atender con prontitud todo lo que requiere la población.

En el caso de las DEMUNAS, en los últimos años han logrado ser concebidas como el espacio principal de defensa de los derechos del niño/a, no solo para la población afectada, sino también en otras instancias públicas de defensa de situaciones de vulneración, como son la Policía Nacional o las Fiscalías de familia, que derivan aquellos casos que han sido recibidos por ellos, considerando las posibilidades de conciliación existentes y en reconocimiento del nivel de especialización alcanzado. Una demostración tangible es su crecimiento en un 1.000% en diez años.

Articulación con otras instancias Los tipos de coordinación que existen entre los servicios sociales con las instancias del gobierno nacional, regional y local, son sumamente variadas y dependen de cada servicio o programa social. Así, se promueven acuerdos con el Gobierno Regional para realizar campañas o para legitimar sus intervenciones en Ordenanzas. Algunos obtienen recursos materiales o apoyos específicos del Gobierno Local, en el caso de la DEMUNA con asistencia del Serenazgo para citaciones domiciliarias, aunque generalmente consideran que no es suficiente.

A nivel del gobierno nacional, mayoritariamente coordinan con la Dirección de quien dependen funcionalmente y les asiste técnicamente. En reducidos casos, logran apoyo de otras instancias del MIMP , como

Resultados

es el caso de PRONAA o FONCODES. En general, hay una percepción de poca integración entre instancias del mismo sector.

Cabe destacar que mayoritariamente consideran que la MCLCP es un espacio privilegiado para articularse entre sí y, especialmente, para difundir e informar los alcances de sus intervenciones.

Los límites para lograr mejores niveles de coordinación con otras instancias son diversos según sea el gobierno nacional o las instancias locales. Para el MIMP, una limitación relevante es no contar con una oficina desconcentrada, como lo tienen el sector salud o educación, lo que les dificulta liderar una articulación en la protección social, o convocar acciones concertadas o conjuntas en beneficio de la población afectada. Por lo general delegan esa responsabilidad al coordinador/a del servicio social, pero con las limitaciones de no constituir una representatividad a mayor nivel estratégico y operativo y no poder asumir decisiones inmediatas.

Para las intervenciones intersectoriales, el INABIF señala que el no contar con convenios específicos o convenios marco con salud y educación les genera limitaciones a la hora de concretar alianzas a nivel local.

En el ámbito local, las posibilidades de articulación o concertación así como la disponibilidad para las coordinaciones están asociadas a dificultades de tiempo, pues asumen jornadas con las tareas propias de la intervención.

Otro factor identificado es el poco resultado que alcanzan en numerosas coordinaciones, aunque hayan definido un plan de acción o una alianza específica, se quedan generalmente como intenciones o documentos declarativos que pocas veces se materializan, con un desgaste personal y profesional por el esfuerzo que implicó.

Este tema suscita interés, especialmente en poder reflexionar sobre las razones o factores que influyen o limitan la articulación. Algunas personas sugieren que se realicen estudios que lo determinen a nivel técnico y cuyos resultados tengan un carácter de obligatorio cumplimiento, además de que se incorporen en los planes institucionales de la articulación intersectorial.

Otras entrevistadas consideran como límite a esa articulación la poca preocupación existente por la niñez.

En consideración a la articulación intersectorial, la DEMUNA y el CEM son quienes más coordinan con el Ministerio Publico y las Fiscalías de Familia, dado que

capitulo VI 57

derivan casos o reciben orientación específica. En uno de los CEM visitados cuentan con un espacio para un funcionario/a de la Fiscalía de Familia, lo cual es destacado como una ventaja comparativa. Del mismo modo, el CEM tiene personal dedicado al trabajo de coordinación con otros servicios, gracias a lo cual se logran gestiones importantes en distintos campos como la salud y la educación.

Sin embargo, algunos de los CEM y DEMUNA entrevistados mencionaron como una limitación que, a pesar de haber una articulación con instancias como el Ministerio Público y las Fiscalías de Familia, falta sensibilizar al personal que recibe y atiende los casos, pues muchas veces tienen un trato inadecuado y poco empático con los usuarios/as. Esta situación genera que la población desista a continuar con el proceso. Por ejemplo, el CEM de Piura invierte parte de su presupuesto en capacitar al personal de otras instancias con las cuales trabajan articuladamente, especialmente en zonas alejadas en donde es difícil acceder al servicio, con la finalidad de sensibilizar y capacitar para ofrecer un trato adecuado y amable a las personas que llegan a hacer sus denuncias y de esa manera crear una red de apoyo más amplia.

La MCLCP, en la mayoría de las zonas, es el principal espacio de encuentro o articulación entre los servicios y otras instancias públicas o privadas. Algunas entrevistadas/ os destacan las acciones conjuntas realizadas en los ejes mujer e infancia que han permitido dar a conocer diferentes aspectos de las realidades que atienden y los servicios que brindan. A nivel de DEMUNAS, en el nivel local destacan las redes o mesas de defensorías y, a nivel nacional, la mesa intersectorial de defensorías, donde hay presencia tanto del Estado como de la sociedad civil, y que tiene por función principal generar políticas o contar con un espacio consultivo.

No se logra contar con información que detalle si la derivación entre servicios garantiza los resultados esperados en función de la problemática identificada.

El MIMP-DIGNNA sugiere que la real articulación entre servicios no se encuentra solo en la derivación per se de los casos a atender, sea a la Policía o a la Fiscalía, sino que el ente receptor del caso confíe en la información que sustenta el expediente (análisis socio familiar, caracterización de la situación, informe social, entre otros), y la asuma como tal dentro del atestado para que no vuelva a requerir una indagación con el afectado/a, lo cual tiende a originar una re-victimización de la persona.

Sin embargo, generalmente no se reconoce la capacidad profesional del defensor/a, aspecto que es superado desde la trayectoria alcanzada por cada DEMUNA.

Resultados

Gráfico 7

DRE

CREPETI

MCLCP

DIRESA UGEL PEC

DEMUNA

Instituciones educativas

CEDIF

Centro de emergencia mujer

Wawa Wasi

Poder judicial

Ministerio Público

APAFAS Puestos de salud Gobiernos locales

PRONAA

Gobiernos regionales

Mayor articuloación Articulación media Menor articulación Articulación por mandato

Minoritariamente, sugieren integrar a la sociedad civil a través de las ONG y/o universidades, en sus acciones de articulación y/o coordinación, para reforzar sus servicios o apoyarse técnicamente con sus capacitaciones y asesoramiento, así como para recibir apoyo en evaluaciones externas o estudios específicos sobre problemáticas sociales.

Asistencia técnica y financiera En relación a las estrategias y espacios de orientación o asistencia técnica promovidos por las respectivas instancias nacionales, la DIGNNA es quien ofrece

capitulo VI 58

sistemáticamente capacitación o encuentros entre DEMUNAS a nivel nacional y regional (capacitaciones básicas). Sin embargo, la alta rotación de defensores/ as limita asegurar calidad pues no todo el personal que ingresa tiene el óptimo nivel de profesionalización, lo que supone que la DIGNNA tenga que invertir mayores recursos y esfuerzos en mejorar sus capacidades.

Por su parte, el CEM realiza un encuentro anual para los especialistas de cada área: legal, psicológica y social, en el cual se incorporan las sugerencias y solicitudes del personal.

Los otros servicios, mayoritariamente, consideran que se han reducido en los últimos años los encuentros de intercambio y/o talleres de capacitación (especialmente en el 2010).

Resultados

Algunas personas entrevistadas consideran que es necesario recibir capacitación continua por el sector a través de convenios con universidades especializadas, priorizando contenidos de gestión pública o gerencia social, marco normativo vigente y actualizado, así como profundizando en los temas que abordan sus respectivos programas. En el caso de CEDIF y PEC esperan además apropiarse de estrategias de animación socio cultural que demuestren resultados interesantes en los niños/as y adolescentes.

En ese sentido, la DIGNNA privilegia anualmente algunos temas, en función de los problemas sociales identificados en las atenciones, por ejemplo en el 2011 priorizaron el bulling o casos de acoso u hostigamiento escolar entre pares en las IIEE, identidad, participación de adolescentes y defensorías.

En consideración a las estrategias formales para favorecer una auto-evaluación de los servicios que ofrecen y asegurar mejoras a través de la retroalimentación entre sí, el PNWW y el CEM lo tienen así institucionalizado en sus lineamientos. Otros programas como PEC y CEDIF realizan reuniones periódicas de evaluación, aunque sin contar con una pauta o instrumento establecido que permita realizarlo de manera más sistemática.

En algunos casos, consideran que las evaluaciones o supervisiones de las instancias nacionales son más punitivas que promocionales, dado que solo destacan lo que falta o lo negativo, muy pocas veces les felicitan o destacan sus logros. Por ello consideran de vital importancia contar con una evaluación externa de otra institución especializada que les permita demostrar el nivel de logro alcanzado así como los aspectos a mejorar.

Los niveles de comunicación de los programas nacionales con sus responsables nacionales es mayoritariamente fluida, sea vía correo electrónico o por teléfono, aunque algunas veces son múltiples o diversas dependiendo del área o gerencia que se comunica con la sede local.

A veces, los/las responsables nacionales, tal vez por limitada coordinación interna, realizan solicitudes o pedidos específicos que recargan la labor del equipo local.

Otros entrevistados/as destacan la alta rotación de personal; muchas veces los cambios de gestión (sea en el Municipio o en la Dirección Nacional), generan salidas de personal valioso a nivel técnico profesional, cuyos reemplazos no reúnen necesariamente el perfil esperado, lo que obliga a tener que entrenarles o transferirles la metodología de intervención con una

capitulo VI 59

sobrecarga del responsable. En el caso específico del PNWW se mencionaron los bajos sueldos asignados como el factor principal que incide en la rotación del personal, ya sea en el equipo técnico e incluso en las madres cuidadoras.

La disponibilidad de materiales de capacitación u orientación varía entre servicios, DEMUNAS, CEM y Wawa Wasis son los que consideran recibir este tipo de apoyo, de manera constante y paulatina, incluyendo los materiales dirigidos a la población usuaria. INABIF tiene programado la producción de guías en el 2011 sin recursos para la edición.

Sistematización En la mayoría de los servicios se prioriza el registro informativo de la población atendida, tanto de las situaciones presentadas como de las soluciones brindadas, de forma diaria o semanalmente, ya sea manualmente o de forma electrónica (en función de los recursos con que cuenten) Los funcionarios/as del CEM, DEMUNA y PNWW (Cuna Más) sí conocen los resultados de la información consolidada a nivel nacional. En otros servicios, tienen poco nivel de procesamiento y análisis o queda en un conocimiento del ámbito local. Algunos consideran que solo son reportes que no llegan a ser asumidos como parte de las transformaciones que se esperan o la toma de decisiones en gestión o intervención técnica.

Algunos de los entrevistados/as mencionaron la importancia de la sistematización como un mecanismo que les permitiría optimizar su intervención. En relación a ello, en el CEM e INABIF valoran los alcances de la sistematización, inclusive consideran importante poder participar en el proceso, para obtener datos que consideren necesarios o pertinentes de acuerdo a las particularidades socio-económicas y culturales de su población beneficiaria. De hecho, el CEM considera que hay un diálogo constante entre los resultados de la sistematización y las prácticas implementadas por el servicio, es decir, la información se usa constantemente para validar su intervención y proponer innovaciones.

Según mencionaron, el contacto directo con el usuario/a ofrece información muy valiosa que debería incluirse y que en el proceso de sistematización actual queda de lado.

En un entendido riguroso del potencial que tiene la sistematización, es recomendable un mayor nivel de incorporación, en tanto logre ser entendida como

Resultados

“un proceso permanente y acumulativo de creación de conocimientos a partir de nuestra experiencia de intervención en una realidad social” . Al no contar con instrumentos o suficientes mecanismos de sistematización no tienen la oportunidad de poder analizar los resultados alcanzados por las intervenciones, orientarlos a la reflexión-en-la-acción, que permitiría compren¬der mejor las situaciones evidenciadas analizando los factores causales y orientarse multidimensionalmente para actuar adecuada¬mente, con pertenencia y oportunidad desde una perspectiva intercultural y dinámica.

La mayoría de responsables de los servicios sociales afrontan las nuevas situaciones que se les presentan y que pueden limitar su calidad de intervención con diversas estrategias innovadoras, muy centradas en lograr el empoderamiento del equipo técnico o de la población participante, que les da interesantes resultados en la práctica. Así, algunos/as delegan en el equipo el análisis de documentos que demandan acciones no planificadas pero que requieren con urgencia, otros/as realizan coordinaciones con empresas privadas para obtener el material faltante, entre otras. Algunas de las prácticas interesantes no llegan a institucionalizarse bien porque no hay espacios para comunicarlo bien por considerar que si los informan los van a limitar o prohibir.

En el caso de CEDIF o PEC, encuentran pocas posibilidades de mejorar o variar sus intervenciones.

Calidad del servicio Los protocolos establecidos para la intervención oportuna y pertinente tienen un diseño eficiente, apoyados con guías o manuales de atención así como con los reglamentos correspondientes, cuyos lineamientos en prevención y atención aseguran resultados.

Los servicios de atención directa a población en temas específicos a su problemática social o familiar, como son CEM y DEMUNA, consideran que la prontitud de la intervención es la característica que refleja el nivel de calidad alcanzado.

Existe una experiencia de DEMUNA distrital que efectúa encuestas de satisfacción inmediatamente después de concluida la atención, cuyos resultados son evaluados semanalmente, llegando incluso a retirar al defensor/a del caso cuando el usuario/a no ha tenido satisfacción por la atención recibida. Sin embargo, para la instancia nacional, este ejercicio no sería “metodológicamente correcto, porque pueden variar la información”, consideran que lo ideal es una evaluación externa.

Lo que proponen es que se instauren estándares de calidad sobre los resultados del servicio o contar con un estudio externo. En ese sentido, es valioso el esfuerzo de la DIGNNA pues está promoviendo un concurso a nivel nacional de buenas prácticas de las defensorías con miras a recoger experiencias innovadoras, poder institucionalizarlas a través de normas y promoverlas con la difusión.

En el caso del PNWW, consideran que brinda sus servicios con calidad probada, dependiendo principalmente de la capacidad, experiencia y compromiso de los y las profesionales, así como de los actores comunales que asumen sus funciones con compromiso y dedicación.

En relación al PEC y CEDIF, consideran que no es suficiente lo que brindan, por las razones expresadas asociadas a los límites presupuestales, que generan falta de materiales, espacios inadecuados, poco personal y débil articulación con otros programas sociales.

capitulo VI 60 Resultados

El nivel de satisfacción alcanzado por el desempeño, en la mayoría de los y las entrevistadas, es sumamente alto, considerando como factores importantes su profesión, la sensibilidad social, la cercanía con la población, la experiencia alcanzada, entre otros. Sus limitaciones son causadas por los recursos financiaros y humanos, que no son suficientes o pertinentes en relación a las demandas sociales o problemática alcanzada. Cabe señalar que muy pocas expresan incomodidad por las condiciones en que trabajan a pesar de que se ha podido evidenciar la precariedad de los locales y la falta de logística necesaria (especialmente en comunicación y tecnología).

Por parte de los usuarios/as, la percepción del proceso de atención en servicios como CEM y DEMUNA es menos satisfactoria, lo cual se explica principalmente por la dilatación de algunos procesos, muchas veces por varios meses. Si bien hay una respuesta inmediata de parte del servicio, la efectividad en la atención es menor. La mayoría de los usuarios/as viven en situación de pobreza y/o vulnerabilidad, por lo que esperan una ayuda más efectiva, en plazos menores y acorde con sus necesidades.

El ambiente o infraestructura para la atención es nuevamente una importante limitación, pues no solo impide que se cumpla con los requisitos establecidos en la normativa sino que también limita lograr mejores resultados en la intervención. Su principal causa son los escasos recursos con que cuenta, sea el municipio o el MIMP (dependiendo del avance en el proceso de descentralización) en la asignación presupuestal para las DEMUNA, CEM, CEDIF o PEC. Sin embargo, cuando esta limitación se supera, se pueden encontrar espacios para los niños/as como pequeñas guarderías o espacios privados de atención, entre otros.

En cuanto el grado de representatividad que le asignan a su programa o servicio social, destacan que es principalmente en los espacios de concertación como la MCLCP o en el municipio local donde son conocidas y valoradas sus intervenciones, sin embargo, consideran que ese reconocimiento no es no es suficiente, principalmente si se comparan con otros programas sociales que intervienen en asistencia humanitaria (infraestructura o alimentos). Así mismo, las DEMUNA son un servicio reconocido por la población, lo cual se evidencia en las orientaciones que brindan por libre acercamiento (37% de las atenciones anuales) y por las derivaciones que hacen algunas instancias sectoriales, como la Policía Nacional o el Ministerio Público.

capitulo VI 61

Resultados

7

CAPITULO

Trabajo en protección social de otros sectores o instancias públicas 7.1. El rol del Ministerio de Educación, MINEDU

El MINEDU cuenta con dos Vice ministerios, Gestión Pedagógica y Gestión Institucional. Desde inicios del 2011 este Ministerio está atravesando una importante reforma institucional y por tanto asumiendo diversos cambios importantes. A continuación un cuadro que resume sus competencias y presenta sus principales direcciones asociados al desarrollo educativo para la protección social de los y las estudiantes a agosto de 2012.

El Ministerio de Educación cuenta con instancias de gestión descentralizada a nivel regional y a nivel local,

El Ministerio de Educación57 asume las políticas de desarrollo educativo, los procesos de gestión y relación con las Direcciones Regionales de Educación, DRE, o Unidades de Gestión Educativa Local, UGEL, y los centros o instituciones educativas. Dirige los proyectos educativos estratégicos y norma la construcción y equipamiento de locales. Establece relaciones intersectoriales, con la cooperación internacional y con instituciones de la sociedad civil que actúan en favor de la educación.

Tabla 5 Vice ministerio de Gestión Institucional

Vice ministerio de Gestión Pedagógica

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Responsable de proponer los lineamientos de política pedagógica de todos los niveles y modalidades educativas que están bajo la administración del Ministerio de Educación.

Define, articula, monitorea y evalúa la aplicación de las estructuras curriculares básicas y otros elementos de tecnología educativa; diseña los planes de formación y capacitación de personal docente y presta la asesoría pedagógica para la correcta ejecución de la política educativa.

Encargado de proponer y evaluar las políticas de desarrollo sectorial, apoyar los procesos de gestión de la instancias intermedias y de centros educativos.

Coordina las relaciones con organismos de cooperación internacional, dirige los proyectos educativos estratégicos de mejora permanente de la calidad de los servicios educativos, formula normas y criterios para la construcción y equipamiento de locales escolares y establece las relaciones con las Direcciones Regionales de Educación. También, establece las relaciones intersectoriales y con instituciones de la sociedad civil que actúan en favor de la educación.

Tiene a su cargo la dirección, el seguimiento y evaluación de los factores de calidad de la educación, identifica y promueve investigaciones de carácter pedagógico, propicia el uso de nuevas tecnologías de enseñanza y promueve la participación comunitaria. Presta un servicio de documentación e información pedagógica.

También, establece las relaciones intersectoriales y con instituciones de la Sociedad Civil que actúan en favor de la educación.

57 Extraído del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Educación.

58 Extraído de la web de MINEDU. Septiembre 2012

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Intervenciones

Órganos dependientes59

Órganos dependientes

Desarrollo de instituciones educativas Educación Básica Regular Desarrollo docente Tecnologías educativas Educación Básica Alternativa Educación Superior y Técnico Profesional Educación Básica Especial Educación Intercultural Bilingüe y Rural

Coordinación Regional Infraestructura Educativa Cooperación Internacional Apoyo a la Administración de la Educación Oficina General de Ética Pública y Transparencia

Dirección General de Desarrollo de las Instituciones Educativas60, su responsabilidad es la de promover cambios sustantivos que generen condiciones para que las instituciones educativas se consoliden como centros con autonomía, que puedan estar abiertos a la comunidad, se relacionen proactivamente con las instancias y niveles de gobierno y en suma garanticen la calidad del servicio educativo. Está organizada bajo el modelo del proceso clave «Reforma de la Escuela» que tiene 03 grandes ejes de acción: 1. Gestión de procesos pedagógicos (que fusiona la gestión pedagógica e institucional centrando su foco de atención en la naturaleza de la I.E.: generar aprendizajes de calidad).

2. Clima y convivencia (condición de primer orden para desarrollar la democracia y la participación al interior de la Escuela).

3. Vínculo escuela-familia-comunidad (la I.E. abre sus puertas a la comunidad y establece alianzas con las familias y demás actores locales a favor del cambio de los procesos pedagógicos).

Funciones de la Oficina de Apoyo a la Administración de la Educación: Asesorar a la Alta Dirección y órganos intermedios en la formulación e implementación de las políticas, planes y estrategias de modernización y descentralización educativa: Promover el desarrollo de proyectos estratégicos en materia de Administración Educativa Normar, promover y prestar asesoría técnica en materia de organización, funcionamiento y gestión descentralizada de los órganos intermedios y centros educativos.

Participar en el desarrollo de los proyectos de Modernización de la Gestión Educativa y Fortalecimiento del Sistema de Planificación Estratégica

las DRE o Dirección Regional de Educación, instaladas en 26 regiones y que dependen presupuestal y administrativamente del Gobierno Regional y tienen relación técnico normativa con el MINEDU. Responsabilidad de las DRE: dirigir, coordinar y evaluar el desarrollo de la educación, la ciencia y tecnología, la cultura, la recreación y el deporte en su ámbito, con participación de los diferentes actores sociales, a fin de asegurar servicios educativos y programas de atención integral de calidad y con equidad en los centros y programas educativos, y en las instituciones de educación superior no universitaria del ámbito regional.

A su vez, existen las UGEL, Unidad de Gestión Educativa Local, órganos desconcentrados de la DRE ubicados generalmente en las provincias de cada departamento.

Proporcionan el soporte técnico pedagógico, institucional y administrativo a los centros y programas educativos de su ámbito, para asegurar un servicio educativo de calidad con equidad.

En consideración al proceso de descentralización, se han dado grandes avances en la organización de las oficinas desconcentradas del MINEDU, como son la elección por concurso público de los directores/as regionales de la DRE y de los directores/as de UGEL, y

59 Extraído de la web de MINEDU. Organigrama estructural del Ministerio según Decreto Supremo Nº 006-2012-ED de 31 de marzo. Con la reforma del Ministerio quedan en un segundo plano o son absorbidas las Direcciones de Tutoría y Orientación Pedagógica y la de Promoción Escolar, de Cultura y Deportes, que participaron en la elaboración de este Estudio y con las que el Proyecto había mantenido una estrecha relación. Actualmente continúa trabajando con el MINEDU fundamentalmente a través de la Dirección General de Desarrollo de Instituciones Educativas.

60 Extraído de una presentación de la DITOE. http://ditoe.minedu.gob.pe/Materiales%20DITOE/ponencias/DIGEDIE.pdf 61 CONEI Consejo Educativo Institucional es un órgano de participación, concertación y vigilancia ciudadana, vinculante entre la Institución Educativa y la familia, identificando la naturaleza fundamental de los padres de familia: formar hijos y padres dignos para la familia y la sociedad. Es presidido por el Director de la Institución Educativa, e integrado por los subdirectores, representantes de los docentes, de los estudiantes, de los ex alumnos y de los padres de familia. Pueden integrarlo, también, otras instituciones de la comunidad por invitación a sus miembros.

capitulo VII 64

Intervenciones

la elección de directores/as de Instituciones Educativas con participación de los CONEI61. Así mismo, se están desarrollando planes educativos regionales, locales y de institución educativa, sumándose a ello la instalación de más consejos de participación regional y de participación local.

Los CONEI pueden favorecer la articulación de los programas o servicios sociales con las IIEE, dado que tienen como finalidad el desarrollo de las personas y de la comunidad.

La finalidad del CONEI: Coadyuvar a la Institución Educativa formando personas creativas, libres, democráticas, capaces de vivir con éxito en un mundo globalizado a través de la participación, concertación y vigilancia ciudadana. Además lo apoya a constituirse en el Centro Cultural y de desarrollo de la comunidad En este Estudio se analiza la Dirección de Tutoría y Orientación Educativa, DITOE, a pesar de que está siendo revisada y reestructurada a partir de la reforma institucional del Ministerio, ya que hasta la creación de la DIGEDIE, era la Dirección que guardaba mayor relación con el Proyecto.

La DITOE brindaba a nivel nacional los lineamientos para que los/las docentes y directores/as de las IIEE puedan asumir la formación integral de los/las estudiantes, a través del acompañamiento grupal e individual. Para ello, ha producido una serie de contenidos y metodología que les proporcionan a los especialistas de tutoría de las DRE o UGEL correspondientes, así como materiales de apoyo como guías en los temas principales de su acción: prevención de drogas, educación sexual integral, prevención del trabajo infantil, valores y auto estima, entre otros.

Los avances logrados son significativos, especialmente en estos temas, dado que se han dado esfuerzos concertados y articulados con instancias públicas y privadas, llegando a consensos importantes en los enfoques y estrategias a priorizar, así como en el seguimiento de las políticas que los respaldan.

Sin embargo, el personal entrevistado considera que el tema de tutoría en las IIEE requiere de un mayor liderazgo en el sector educación, dada la complejidad de la problemática que aborda, es decir, requiere superar los intereses pedagógicos o curriculares, propios de los procesos de enseñanza y aprendizaje, en favor de las situaciones sociales y educativas de los/las estudiantes que afectan su desempeño educativo. En ese sentido, hay una serie de limitaciones en las intervenciones que realizan, especialmente ligadas a la ausencia de servicios de apoyo psicológico y social cuando los/las docentes

capitulo VII 65

identifican problemas en los niños, niñas, adolescentes o sus familias. A su vez, es necesario ordenar las múltiples intervenciones que existen en las IIEE, tanto de sectores sociales como MIMP, MINSA, MINTRA, MINJUS, Fiscalías, como proyectos de sociedad civil. Este nuevo enfoque parece que está siendo considerado con la creación de la Dirección General de Desarrollo de Instituciones Educativas, DIGEDIE, que busca generar condiciones para que las IIEE se acerquen a la comunidad y a la familia y participen en el desarrollo integral de la persona yendo más allá de los intereses puramente curriculares.

Identificación de la problemática de riesgo psicosocial desde el sector educación La DITOE no cuenta con estudios propios sobre la problemática psicosocial de los/las estudiantes, a pesar de que reconoce que es un tema que, por información de los/las docentes, viene agravándose en los últimos tiempos. En los temas de drogas o educación sexual, sí cuentan con estudios o diagnósticos producidos por convenios con DEVIDA, UNFPA, UNICEF y otros, generando información que les permite contar con una base de datos que contribuye a la información estadística (especialmente notable es contar con algunos indicadores que determinarán el inicio del consumo y las situaciones o factores de riesgo que contribuyen al consumo de drogas en población escolar a adolescentes de 12 a 16 años) Sin embargo, de niñez temprana no tienen información.

En las acciones de monitoreo que la DITOE realiza a las oficinas desconcentradas y a las IIEE, comprueban, a través de información brindada por los/las docentes, que el principal problema que viven actualmente los/las adolescentes es la ausencia de la familia (padres que por trabajo están fuera de la casa la mayor parte del día) Esta situación produce efectos en el inicio temprano de la sexualidad, violencia, depresión, soledad, desorientación general y limita que puedan tener más adelante proyectos de vida.

En los estudios realizados en los tres territorios (diagnósticos participativos en la escuela, familia y comunidad), los principales riesgos psicosociales identificados por la comunidad educativa son similares a lo que informan los y las especialistas de la DITOE. A continuación un breve resumen:

Intervenciones

Los principales problemas psicosociales de los niños, niñas y adolescentes en los tres territorios son producidos al interior de la familia, especialmente destacan la ausencia paterna, los precarios vínculos afectivos y comunicativos de los padres y madres con los hijos e hijas, así como la poca participación en sus actividades escolares.

Los y las directores/as consideran que la desintegración familiar es la situación social más crítica que viven los y las alumnos/as, sea porque las parejas no lograron constituir una familia o un hogar común a pesar del nacimiento de los hijos/as o porque los padres se separaron. En muchos de los hogares de los y las estudiantes, los padres no mantienen el vínculo con sus hijos/as luego de la separación. Los entrevistados/ as consideran que el abandono paterno genera que el propio hogar sea un lugar vulnerable ya que las madres deben asumir mayores responsabilidades sin contar con el apoyo de otros familiares, además de pasar mucho tiempo ausentes de la casa. Esta situación, a su vez, genera otros problemas en la niñez, como el inicio temprano al trabajo infantil o la asunción de responsabilidades de adultos/as, especialmente de las niñas o adolescentes mujeres que asumen el cuidado y la crianza de los hermanos o hermanas menores en reemplazo al rol de la madre.

Al respecto, el equipo de la ONG Kallpa reflexiona62: El quedarse solos también implica que no existe mayor control para asegurar su asistencia a la institución educativa, ni seguimiento de las tareas escolares, ni restricciones de ningún tipo para salir a la calle, escoger a los amigos, etc.

Sin la presencia de algún adulto, los niños, niñas y adolescentes van adquiriendo hábitos alimenticios, de estudio y conductas al “libre albedrío” que marcan su personalidad, condicionan su comportamiento y toma de decisiones en los distintos espacios donde se desenvuelven (escuela, calle, trabajo, etc.).

Los niños, niñas y adolescentes participantes en el estudio valoran a la escuela como un espacio de protección, porque sienten que sus necesidades de aprendizaje y emocionales son cubiertas. Algunos consideran que les dará las herramientas para ser mejores personas y llegar a ser profesionales. La escuela es reconocida como el lugar para compartir y socializar con amigos/as y compañeros/as, valorando el juego como una oportunidad de alejarse de los problemas de la vida cotidiana.

En ese sentido, si bien las bases estratégicas están previstas, el tema del riesgo psicosocial aún es incipiente en las IIEE a nivel de reflexión y de definición conceptual, lo que afecta contar con una intervención más integrada que permita caracterizar los diversos factores presentes a nivel personal y familiar, así como las correspondientes estrategias de protección, tanto desde la prevención como desde la intervención directa con los/las estudiantes y sus familias para poder asegurar resultados tangibles en los/las estudiantes. Si bien el MINEDU, a través de la DITOE, establece en el Plan de Tutoría y Orientación Educativa acciones concernientes a la atención psicosocial de los/las estudiantes, los mecanismos están diversificados por problemática (trabajo infantil, explotación sexual, maltrato infantil, entre otros) generando en la práctica que los/las docentes tengan limitaciones para integrarlos. Por otro lado, no cuentan con centros de referencia o de apoyo para derivar a los/las estudiantes cuando la situación de riesgo es identificada.

Lineamientos y protocolos de intervención en Tutoría: Se destaca las funciones de DITOE en consideración a la promoción de la protección social, considerada con un enfoque multidimensional de intervención, ofreciendo intervenciones de apoyo, orientación y acompañamiento al/ a la estudiante en las IIEE desde el rol de la tutoría.

Tanto los/las profesores/as y directores/as alertan que la situación psicosocial de sus estudiantes afecta el proceso de aprendizaje, observan que hay una relación directa entre el desempeño académico de los y las alumnos/as y las situaciones que viven en el entorno familiar.

62 Kallpa FAD 2011 Documento Una mirada a la situación de nuestros niños, niñas y adolescentes en los asentamientos humanos del distrito de San Juan Bautista – Maynas - Loreto

capitulo VII 66 Intervenciones

La Tutoría es un servicio de acompañamiento socioafectivo, cognitivo y pedagógico a los estudiantes que debe integrarse al desarrollo curricular, aportar al logro de los aprendizajes y a la formación integral, en la perspectiva del desarrollo humano63 El Diseño Curricular Nacional DCN-2009 enfatiza: La Tutoría y Orientación educativa, contribuyen a garantizar el cumplimiento del derecho que tienen los estudiantes a recibir un buen trato y una adecuada orientación a lo largo de su vida escolar.

Los principales programas que impulsa la DITOE a nivel nacional64 son: promoción de una vida sin drogas, derechos humanos y convivencia escolar democrática, educación sexual y educación en seguridad vial.

Como se expresa en el acápite anterior, los avances significativos en los lineamientos y estrategias de prevención de drogas, trabajo infantil o de educación sexual no van a la par con los temas integrales ligados al desarrollo psicosocial de los/las estudiantes, no contando con los indicadores que permitan identificarlos y con los servicios sociales o psicológicos para poder derivarlos.

Por otro lado, en el mismo sector educación, algunas iniciativas interesantes que buscaban apoyar a las familias con protección de sus hijos e hijas no ha continuado, en ese sentido, señalan al proyecto que promovía DIPECUD “Escuelas abiertas” que permitía que la IIEE ofrezca a un espacio de protección social y evitar que aquellos niños, niñas o adolescentes que no tenían algún familiar que los reciba en su casa, se quedasen en la escuela haciendo labores complementarias. 65 El sector educación ha avanzado mucho en la descentralización de sus funciones hacia las regiones, tanto en la implementación de acciones innovadoras, como en el acompañamiento y monitoreo al/a la docente de aula. Esta función recae ahora en los y las especialistas de Tutoría de las DRE y las UGEL, aunque por cambios sucesivos del personal, la DITOE tiene limitaciones para asegurar que se cumpla con los lineamientos, porque muchas veces quienes se capacitaron o fueron apoyados en asumir su función dejan el puesto y tienen que estar repitiendo los procesos de capacitación, afectando los resultados por el alto costo de inversión.

Si bien las IIEE en las regiones asumen coordinaciones o convenios con instancias públicas o privadas, los/ las entrevistados/as consideran que falta una línea de coordinación de tutoría bien clara, que permita planificar y ordenar todos los esfuerzos que se brindan a las instituciones educativas. A pesar que muchos de los proyectos de las ONG responden a una problemática identificada por las autoridades educativas, no siempre tienen una buena coordinación que favorezca un ingreso a la IIEE pertinente y adecuado, llegando en algunos casos a alterar la dinámica escolar por ofrecer múltiples o variadas intervenciones desorganizadas, desordenadas, imprevistas. Para ello, sugieren generar un nivel de coordinación mayor desde el liderazgo del MINEDU, para garantizar el trabajo adecuado de una institución educativa.

En cuanto a la participación organizada de diversas instancias de la comunidad educativa, para la promoción y defensa de los derechos del niño, niña y adolescente, la DITOE privilegia las Defensorías escolares del niño y el adolescentes (DESNA) y los Municipios Escolares, cuyo enfoque garantiza un real protagonismo de los y las estudiantes y ha demostrado importantes resultados a nivel de prevención y promoción de sus derechos.

Incluyendo que esta experiencia, tras ser sistematizada y validada, ha sido replicada en otros países como Argentina y Bolivia, entre otros. Al respecto, la Organización de Estados Iberoamericanos, OEI, destaca los resultados obtenidos en la cultura ciudadana de los y las estudiantes66: Consciente de la importancia que significa promover entre los niños y adolescentes peruanos las prácticas de organización y participación democrática, que les permita iniciar el ejercicio de sus deberes y derechos ciudadanos, el Ministerio de Educación emitió una resolución para organizar e implementar los municipios escolares en los colegios de primaria y secundaria.

Mediante el municipio escolar se quiere forjar la participación y un espacio democrático institucional que contribuya, en la práctica, a la acción y el quehacer pedagógico cotidiano, a la formación de una cultura ciudadana, cívica y democrática de nuestros escolares, recalca Idel Vexler. “Lo que queremos es forjar líderes, dirigentes, fortalecer la institucionalidad, la participación, la democracia, favorecer la transformación democrática no solamente en favor del Estado, sino de la sociedad en su conjunto. Esto se denomina educación ciudadana.”

63 DITOE MINEDU RD 001-2007 64 http://ditoe.minedu.gob.pe/ 65 Al igual que la DITOE la DIPECUD está siendo reformada. Las Escuelas Abiertas están siendo revisadas y pasan a formar parte del Programa DEPARTE: Deporte y Arte para Crecer.

capitulo VII 67

66 http://www.oei.es/noticias/spip.php?article514 Abril 2011

Intervenciones

Sin embargo, en los últimos tiempos se han generado instancias paralelas como son las Fiscalías Escolares, promovidas por el Ministerio Público, que cuentan con un programa presupuestal estratégico que les permite implementar una serie de actividades por los recursos con que cuenta. Como se aprecia a continuación sus funciones son similares a las que ya cumplen las DESNAS o los Municipios Escolares, especialmente en la defensa de los derechos, la prevención de situaciones de riesgo y el desarrollo de valores, entre otros, favoreciendo a su vez una educación democrática de los y las estudiantes y el ejercicio de su ciudadanía.

Funciones de las Fiscalías Escolares67: La finalidad es promover la formación de los estudiantes en relación a los derechos humanos, derechos y deberes del niño, niña y del adolescente, prevención del pandillaje, consumo de drogas, maltrato infantil, abuso sexual, violencia familiar, trata de personas, erradicación del trabajo infantil, prostitución infantil, pornografía infantil, violencia escolar, función social de la tributación, Salud Psicológica, protección de los recursos naturales y el medio ambiente, así como toda forma de violencia, cabe resaltar que las actividades formativas se desarrolla también con los padres de familia y profesores.

Este programa tiene por objeto desarrollar capacidades en los adolescentes para ejercer el rol de fiscal escolar, afianzando su liderazgo y servir de referente para los demás alumnos y alumnas, como estrategia preventiva a fin de cautelar la integridad física, psicológica y moral de los estudiantes, promoviendo una cultura de valores y de participación ciudadana, se cuenta con un convenio marco con el Ministerio de Educación, y se viene desarrollando en 30 distritos judiciales del país, con la participación de los Presidentes de las Juntas de Fiscales Superiores, Fiscales Provinciales de Prevención del delito, fiscalías de familia, Fiscalías Ambientales y Mixtas.

Esto invita a la reflexión frente a la acciones de articulación intersectorial, que se dan tanto por mandato de las principales políticas nacionales, especialmente referidas al Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia, PNAIA, el Plan de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil, la Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas o el Plan Nacional de Apoyo a la Familia, que han sido destacados por los y las especialistas entrevistados/as.

67 http://www.mpfn.gob.pe/fiscales_escolares/inicio.php Abril 2011

Articulación con instancias públicas y privadas El MINEDU, a través de DITOE, coordina con la mayoría de ministerios para el cumplimiento de las políticas públicas correspondientes así como para intervenciones específicas solicitadas por mandato de los sectores correspondientes, varias de estas coordinaciones son refrendadas por convenios. Sus coordinaciones principales son con MINSA, MIMP, Ministerio Público, Ministerio del Interior y Ministerio de Trabajo, principalmente, a través de comisiones o comités multisectoriales, por ejemplo el CPETI (Comité de prevención y erradicación del trabajo infantil), la Comisión multisectorial del plan de acción por la infancia y la adolescencia (presidido por el MIMP), y el Grupo multisectorial permanente contra la trata de personas (liderado por el Ministerio del Interior- MINTER) entre los principales.

Estos espacios han permitido definir lineamientos conjuntos frente a las temáticas específicas que abordan (educación sexual, trabajo infantil, prevención de drogas, trata de personas y explotación sexual infantil, entre otros), aplicar acciones y articularlas para poder fortalecer el tipo de intervenciones así como un mayor conocimiento de las intervenciones propias de cada sector.

Sin embargo, el reto es abordar otras temáticas más integrales y que no sean específicas al mandato de un sector determinado.

A nivel de los Gobiernos Regionales existe también una coordinación fluida, específicamente para las acciones de promoción de la tutoría correspondientes a DITOE, cuyos resultados dependen mucho de las características de gestión de cada instancia o región. Mayoritariamente, los y las entrevistados/as destacan que se logran resultados cuando los Gobiernos Regionales tienen un adecuado conocimiento de la realidad y un buen desempeño de sus funciones y cuando asumen un enfoque de intervención social desde el desarrollo humano o la integralidad de la infancia hasta el compromiso por lograr cambios transcendentales. Al respecto, el equipo entrevistado enfatiza como condiciones institucionales que favorecen la implementación de las políticas sociales la conceptualización de lo que es el programa social y una visión integral de los niños, niñas y adolescentes, desde la gestión, para poner por delante los objetivos de un programa. A nivel personal ven necesario que las personas sean proactivas para poder desempeñar adecuadamente la función que están ejerciendo.

De igual forma alertan como limitación o dificultad que en algunos gobiernos regionales hay alta rotación de

capitulo VII 68 Intervenciones

personal, lo que genera “que no tengan un buen plan a largo o mediano plazo, se vayan generando iniciativas temporales propuestas que se mantienen pocos meses y no se llegan a implementar a pesar de ser muy buenas oportunidades y contar con el presupuesto, no se terminan de ejecutar, no hay continuidad”. A su vez, también destacan que algunos/as funcionarios/as no tienen las suficientes capacidades o no tienen acceso a una capacitación que favorezca una actualización pertinente a las intervenciones sociales necesarias.

En el caso de las coordinaciones locales que realizan las IIEE, principalmente se dan con las DEMUNA y los centros de salud a quienes les derivan las diversas problemáticas que se identifican o ubican a través de la tutoría. En el caso de las DEMUNA, la calidad de la intervención depende de cada gobierno local y la voluntad política del alcalde para que pueda brindar un buen funcionamiento y asegurar que tienen a las personas idóneas atendiendo los casos que derivan. Por otro lado, encuentran limitaciones de las DEMUNA en su ubicación, los horarios de atención del servicio, el personal no tan idóneo, entre otros.

Sugieren que se elabore conjuntamente un flujograma de intervención entre escuela y DEMUNA, considerando las diferentes casuísticas para expandirlo a todo el país.

En el caso de la identificación de consumo de drogas en estudiantes, consideran que algunos/as profesionales o técnicos/as de los centros de salud no están capacitados/ as o tienen poco personal, lo que les limita a la hora de afrontar o atender la situación presentada por la IIEE. Por otro lado, alertan de la poca oferta de centros de referencia o de servicios que les permitan apoyar a la escuela con aquellas situaciones que requieren de apoyo psicológico o social, dado que consideran que ello rebasa el rol de la escuela. Al respecto señalan: “no hay canales ni estancias para que sean atendidas ya que en la escuela no se hacen terapias para responder a las problemáticas especificas; hay una ausencia y los docentes quieren atacar el problema por eso lo derivan, pero no tienen dónde, eso es también un problema porque después no sabes qué pasó con ese chico/ niño ¿Qué seguimiento vas a hacer si no sabes a dónde derivarlo ni cómo asumirlo?”

Si bien este tipo de coordinación es propia de la gestión descentralizada de las IIEE, los entrevistados/as observan que falta una mejor coordinación con el MIMP, especialmente en la dotación de servicios sociales.

Algunos tienen una referencia del INABIF como la institución responsable de la niñez en abandono, otros conocen al CEDIF “como un sistema de referencia sobre

capitulo VII 69

maltrato infantil, violencia sexual” y a su vez consideran que le falta mayor difusión y que la cobertura es insuficiente; quienes han tenido mayor relación con este servicio sugieren que requiere de mayor capacitación y un mejor conocimiento de la dinámica especifica de las instituciones de la localidad a las que atienden.

Nivel de calidad de las intervenciones en tutoría.

Como se informara en el acápite referido a los lineamientos y protocolos de intervención, gran parte de las acciones de monitoreo y acompañamiento a la IIEE están descentralizadas en las DRE y UGEL; sin embargo, la DITOE mantiene una comunicación con ellos a través de los encuentros anuales que organizan, consideran que es importante ampliar el conocimiento de la situación o problemática integral de los/las estudiantes, reconociendo los vacíos de información integrada que les permita actuar articuladamente. Inclusive en los temas que más se han desarrollado, como son educación sexual o prevención de drogas, tienen límites de cobertura para los/las estudiantes de secundaria.

Sus intervenciones son definidas a través de diversas guías metodológicas que brindan un apoyo al especialista de Tutoría al realizar el asesoramiento al docente de aula.

Sin embargo, algunos de estos materiales no logran ser reproducidos suficientemente, lo que limita su distribución.

Para favorecer el intercambio de experiencias y las innovaciones en tutoría, desde hace 2 años impulsan el evento “Encuentro nacional de intercambio de experiencia de tutoría”, donde se hace una identificación de experiencias con participación de todas las IIEE de cada UGEL del país y a través de una rigurosa selección se premian las mejores. Este Encuentro permite “que comparen lo que vienen implementando, descubran la creatividad del otro, hay intercambio de información, estrategias, cosas creativas que ellos presentan y les ayuda mucho en crecer”. Cuentan con publicaciones que sistematizan los resultados más importantes.

En el año 2010 se incentivaron experiencias innovadoras en IIEE de gestión por los/las especialistas de Tutoría de las UGEL o DRE y experiencias de promoción de la tutoría. A continuación un cuadro resumen de los principales temas destacados en las experiencias68.

68 DITOE-MINEDU 2010 “II Encuentro Nacional de intercambio de experiencias en Tutoría y Orientación educativa”

Intervenciones

Experiencias innovadoras en IIEE

Habilidades sociales y fortalecimiento de la identidad, Chachapoyas Sexualidad responsable, Huaraz Educación en valores, Apurímac y Amazonas Comunicación docentes-alumnos, conversaciones cotidianas e interacciones diarias, Cusco Resolución de conflictos, Callao Prevención de la violencia familiar, Cusco Uso del tiempo libre, Lima

Experiencias de gestión por los especialistas Diagnóstico de vivencias y necesidades de tutoría, Amazonas de Tutoría de las UGEL o DRE Estrategias pedagógicas para una cultura vial, Ancash Desarrollo y consolidación de capacidades de la acción tutorial Arequipa, Tacna y Puno Tutor acompañante, Ayacucho Diagnóstico del maltrato infantil y fortalecimiento de las DESNAS, Cusco Sensibilización en violencia familiar y sexual, Huánuco Sostenibilidad de las acciones de tutoría, Ica Acción tutorial preventiva para trata de niñas, Barranca y Madre de Dios Experiencias de promoción de la tutoría

Cultura de prevención de la influenza, Lima Desarrollo de habilidades protectoras frente a la violencia familiar, Lima Sensibilización a los padres frente a su rol protector, Lima Acompañamiento virtual a los docentes, Lima provincias

Si bien se ha avanzado con las acciones descentralizadas con las UGEL o DRE, se dificulta el avance en asesoría técnica por el cambio permanente de personal especialista, afectando la inversión realizada en capacitación cuando son cambiados. Por otro lado, enfatizan la necesidad de levantar estudios e investigaciones a nivel de la problemática de las tutorías en las IIEE, considerando que se puede contar con el apoyo de la sociedad civil ya que vienen fortaleciendo el trabajo en las escuelas.

orientación del/de la estudiante, se requiere un mayor reconocimiento de este rol a mayor nivel, incluyendo los recursos necesarios que permitan seguir conociendo y profundizando sobre la realidad existente en el país, así como las situaciones diversas que vienen afectando a los y las estudiantes. Así mismo, es necesario posibilitar una mayor articulación y coordinación con otras instancias públicas y de la sociedad civil, generando alianzas que consideran les permitirán mejorar su rendimiento y labor.

Cabe destacar que mayoritariamente el equipo de DITOE se siente comprometido e identificado con el trabajo que realizan. Ellos/ellas manifiestan que se ha avanzado en el impulso de la tutoría a pesar que los aspectos pedagógicos son frecuentemente priorizados en las IIEE, inclusive en el propio MINEDU. Reconocen que en el equipo hay motivación, interés y compromiso entre todos y están atentos a no caer en la rutina, por ello asumen el reto de estar revisando o replanteando su trabajo

7.2. El rol de la Policía Nacional del Perú, PNP Es una instancia que tiene como una de sus principales funciones garantizar la seguridad ciudadana de la población y el orden interno del país. En ese sentido, asume una serie de acciones tanto a nivel preventivo como de intervención en casos de vulneración de derechos, donde hay cercanía con las intervenciones de otros sectores sociales.

Al respecto, la Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú, señala lo siguiente69:

Finalmente cabe destacar que, si bien reconocen avances significativos en la función tutorial para la capitulo VII 70

Intervenciones

También impulsan otros programas como el “Club de menores amigos de la PNP” o el programa de “Policía Escolar” que trabaja con los y las estudiantes líderes en el orden y seguridad en la IIEE, asumiendo la responsabilidad de “garantizar la disciplina y los valores cívico-patrióticos”71, funciones que a su vez son cercanas a las fiscalías escolares impulsadas en convenio entre el Ministerio Público y el MINEDU.

Artículo 2º. Definición La Policía Nacional del Perú es una institución del Estado creada para garantizar el orden interno, el libre ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y el normal desarrollo de las actividades ciudadanas. Es profesional y jerarquizada. Sus integrantes representan la ley, el orden y la seguridad en toda la República y tienen competencia para intervenir en todos los asuntos que se relacionan con el cumplimiento de su finalidad fundamental

El Programa Colibrí es considerado por CEDRO72 como una interesante respuesta a la prevención de drogas o explotación económica, “…las estrategias que utiliza la Policía Nacional en su labor de prevención con niños, adolescentes, jóvenes y comunidad en general, en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, los diferentes programas de prevención, promoción, protección y reinserción que ejecuta la PNP, constituyen un importante instrumento de gestión, contribuyendo al desarrollo normal de la comunidad mediante una convivencia sin violencia y en democracia”73

Artículo 3º. Finalidad fundamental La finalidad fundamental de la Policía Nacional del Perú es garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras

En la PNP la instancia que lidera las acciones de protección social es la Dirección de Familia, Participación y Seguridad Ciudadana (DIRFAPASEC-PNP), que realiza campañas cívicas de atención a las familias de escasos recursos, como deportes, despistaje de problemas de salud, promoción de la higiene y aseo y entrega de productos para el tratamiento dermatológico, entre otras.

El organigrama funcional de la PNP tiene un conjunto de direcciones o divisiones asociadas al mandato social o educativo, como la División de desarrollo humano que depende de la Dirección de asesoramiento administrativo, el Departamento de protección del niño y del adolescente, que depende de la Dirección de asesoramiento operativo y la División de Seguridad Ciudadana y Orden Público.

Algunas de estas acciones cívicas comunitarias tienen activa participación de oficiales, sub oficiales y alumnos/ as de la PNP pertenecientes a otras instancias, como son la Dirección de Sanidad (DIRSAL-PNP), Dirección Anti Drogas (DIRANDRO-PNP), Dirección de Información (DINFO-PNP), Dirección de Educación (DIEDUC) y la Dirección Territorial de Policía -VII-DIRTEPOL-LIMA. Algunas cuentan con la participación de la policía femenina, especialmente las asociadas a la prevención de drogas y educación en valores. ”Show Preventivo de la Violencia Familiar” amenizado a cargo de Policías Femeninas, quienes desarrollaron temas alusivos a la promoción de derechos y deberes, cultura de la “No Violencia” y fortalecimiento de la familia a través de canciones, bailes participativos, sociodramas con títeres, juegos y concursos70.

La División del Niño, Niña y Adolescente de la DIRFAPASEC PNP, tiene como misión la de brindar protección a los Niños, Niñas y Adolescentes, que se encuentren en estado de abandono y/o situación social irregular; de igual manera la de formar alumnos competentes, en el campo productivo y empresarial, capaces de generar su propio empleo o insertarse en el campo laboral y se encarga de investigar los Delitos Contra la Libertad (Violación de la Libertad Sexual – Tocamientos indebidos) en agravio de niños, niñas y adolescentes.

Fuente: http://www.dirfapasec.gob.pe/dirfapasec/divnnya.html

71 http://www.cedro.org.pe/dirandro/documentos/5modulo.pdf

69 LEY ORGÁNICA DE LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ http://www.pnp.gob.pe/conociendo/ley_organica.asp#rinstruccion

72 Centro de Información y Educación para la Prevención del Abuso de Drogas (CEDRO), organización peruana privada sin fines de lucro.

70 Fuente Boletín DIRFAPASEC http://dirfapasec.gob.pe/comisaria/MAYO%20 2010/02may10%20accion.shtml

capitulo VII

73 OB CIT

71

Intervenciones

Las funciones mencionadas en el recuadro son sumamente cercanas a las de cualquier servicio social o educativo bajo el mandato del MIMP o MINEDU; inclusive asumen funciones del INABIF en la protección de la niñez en riesgo o abandono, muchas veces causada por los déficit de cobertura o porque la Unidad gerencial de investigación tutelar, UGIT74, responsable de atender estas situaciones, no cuenta con un servicio permanente las 24 horas del día los siete días de la semana. Estas atenciones son principalmente dadas por las policías femeninas, no contando con el suficiente personal especializado con los conocimientos de desarrollo infantil requeridos para poder prestar este servicio.

Sin embargo, otras iniciativas que asume la PNP centradas en su rol de seguridad ciudadana y orden público podrían potenciarse pues implican una mayor presencia comunitaria, estas son las “Patrullas Juveniles” integradas por jóvenes “ex pandilleros” que son orientados para mejorar su calidad de vida. Así mismo, el programa “Auto Protección Escolar”, que funciona de manera consensuada entre padres de familia, cuerpo de docentes y juntas vecinales con el fin de vigilar en los exteriores de los centros educativos, especialmente para evitar todo tipo de riesgo al ingreso y salida de los y las alumnos/as.

7.3.

El rol del Ministerio de Salud, MINSA

El MINSA tiene como misión promover la atención integral en salud, para proteger a las personas en su dignidad: El Ministerio de Salud tiene la misión75 de proteger la dignidad personal, promoviendo la salud, previniendo las enfermedades y garantizando la atención integral de salud de todos los habitantes del país; proponiendo y conduciendo los lineamientos de políticas sanitarias en concertación con todos los sectores públicos y los actores sociales. La persona es el centro de nuestra misión, a la cual nos dedicamos con respeto a la vida y a los derechos fundamentales de todos los peruanos, desde antes de su nacimiento y respetando el curso natural de su vida, contribuyendo a la gran tarea nacional de lograr el desarrollo de todos nuestros ciudadanos. Los trabajadores del Sector Salud somos agentes de cambio en constante superación para lograr el máximo bienestar de las personas.

74 La UGIT pertenecía al INABIF pero desde julio de 2012 ha pasado a ser parte de la DIGNNA

Entre sus funciones sectoriales, se identifican las que son relacionadas a la protección de la población, desde las personas y hacia las familias. En esas funciones76 se puede entrever el enfoque presente: f) La creación de una cultura de salud sustentada en la familia como unidad básica de salud y la adquisición de capacidades y desarrollo de actitudes en las personas77, para su desarrollo físico, mental y social y para la construcción de entornos saludables por la persona, la familia y la comunidad. g) La creación del entorno saludable para el desarrollo de toda la población. h) La prevención de riesgos y daños, la protección y recuperación de la salud y la rehabilitación y/o mejoramiento de las capacidades de las personas en condiciones de equidad y plena accesibilidad. i) El desarrollo de capacidades suficientes para proteger, recuperar y mantener la salud de las personas y poblaciones, que sean afectadas por situaciones de emergencia, desastres y/o epidemias.

Entre las instancias del MINSA que asumen estas funciones están la Dirección General de Salud de las Personas y la Dirección de Salud Mental78, siendo esta última la que asume la recuperación de personas con problemas asociados a sus necesidades de atención integral en salud. A continuación se presentan en el recuadro las principales funciones asociadas al tema de protección social: La Dirección de Salud Mental está a cargo de las siguientes funciones generales: A) Formular, difundir y evaluar las estrategias y normas para el desarrollo de las acciones en Salud Mental en el marco de la atención integral de salud, asistiendo en su implementación B) Identificar los objetivos nacionales que permitan la propuesta y desarrollo de estrategias y proyectos para la promoción de Salud Mental en la persona, familia y comunidad

Entre los servicios que brindan a la población, principalmente aquella que se encuentra en condiciones de vulneración o de riesgo, se encuentra el Sistema

76 http://www.minsa.gob.pe/portada/inst_objetivos.asp 77 Subrayados de la autora para destacar las ideas centrales que analiza el capítulo.

75 http://www.minsa.gob.pe/portada/institucional.asp

78 http://www.minsa.gob.pe/dgsp/

capitulo VII 72

Intervenciones

Integral de Salud, SIS79, que permite una atención universal de salud, especialmente a la población de pobreza y pobreza extrema y que no cuenta con seguro de salud. Responde a la necesidad de resolver la problemática del limitado acceso a los servicios de salud de nuestra población objetivo, tanto por la existencia de barreras económicas, como las diferencias culturales y geográficas.

En consideración a la población objetivo para la protección social, que el presente Proyecto prioriza, es decir los niños, niñas y adolescentes, el MINSA define un conjunto de lineamientos hacia la atención integral de salud de las y los adolescentes en el desarrollo de capacidades en educación sexual, prevención del abuso y explotación sexual, prevención de drogas, alcohol y sustancias psicoactivas, entre otros, con la finalidad de contribuir frente a aquellas situaciones que atentan contra sus derechos elementales80. Estos lineamientos posibilitan intervenciones, sea con la creación de servicios de salud especializados, como en las acciones preventivas promocionales, las mismas que han sido desarrolladas con el aporte de organismos de cooperación internacional, como UNFPA, BID, UNICEF, OPS-OMS, entre otros.

En relación a la infancia y las situaciones de riesgo psicosocial originadas en la familia o en el entorno comunitario, el MINSA impulsa los MAMIS, Módulo de atención al maltrato infantil en salud, que brindan atención integral y multidisciplinaria a las víctimas y sus familias con apoyo médico, mental y social81, y atiende directamente a los niños, niñas y adolescentes agredidos física o sexualmente. Muchos de los MAMIS se ubican en los principales hospitales o instituciones de salud, como el Instituto Nacional del Niño. Los MAMIS a nivel nacional reportan cifras considerables en relación a los casos que atienden (lamentablemente no se ha obtenido información sobre su presencia en las zonas de intervención del Proyecto FAD-AECID).

79 El Seguro Integral de Salud (SIS), como Organismo Público Ejecutor (OPE), del Ministerio de Salud, tiene como finalidad proteger la salud de los peruanos que no cuentan con un seguro de salud, priorizando en aquellas poblacionales vulnerables que se encuentran en situación de pobreza y pobreza extrema.

80 ftp://ftp2.minsa.gob.pe/destacados/archivos/62/LineamientosdePoliticadelosAdolescentes.pdf

Desde el año 1995 se detectan los casos en los consultorios externos de primer nivel de atención desde que la víctima ingresa al servicio de emergencia.

A nivel nacional existen 32 MAMIS, 25 de los cuales se encuentran al interior de los principales hospitales.

En el año 2009 atendieron 15,285 casos entre abuso físico, psicológico, sexual y negligencia.

En Lima, los MAMIS atienden en el Instituto Nacional del Niño, así como en los hospitales Cayetano Heredia, Carlos Lanfranco – Puente Piedra, Víctor Larco Herrera, María Auxiliadora, Hipólito Unanue, Huaycán, San Juan de Lurigancho, Daniel Alcides Carrión y Ventanilla.

Además de los centros de salud materno infantil Juan Pablo II y Villa María del Triunfo.

En el interior del país se han implementado en Cañete, Huaral, Huacho, Apurímac, Madre de Dios, Ayacucho, Cusco, Loreto, La Libertad, Arequipa, Pasco, Ucayali e Ica.

Si bien los MAMIS son una importante iniciativa del sector salud en atender y prevenir el maltrato infantil, no cuenta con una normativa que regule su intervención. Al respecto un estudio de UNICEF82 señala: La experiencia de estos años indica la necesidad de contar con una normativa que facilite y uniforme el funcionamiento de los módulos y que garantice la sostenibilidad de la estrategia. En la actualidad UNICEF, el Ministerio de Salud y los responsables de los MAMI están elaborando una propuesta de norma que será aprobada según una resolución ministerial. La norma destaca, además, la importancia de realizar un registro sistemático de los casos para mejorar el seguimiento y la comprensión de los casos referidos.

El referido estudio de UNICEF destaca un nivel de articulación interesante con el distrito Judicial de Lima Norte para la derivación de casos que requieren de una investigación judicial.

82 UNICEF-CEPAL 2009 Desafíos Boletín de la infancia y adolescencia sobre el avance de los objetivos de desarrollo del Milenio “Maltrato infantil: una dolorosa realidad puertas adentro” Número 9, julio de 2009 http://www.eclac.org/dds/ noticias/desafios/1/36731/Boletin-Desafios9-CEPAL-UNICEF.pdf

81 http://www.minsa.gob.pe/portada/prensa/notas_auxiliar.asp?nota=9987

capitulo VII 73

Intervenciones

8

CAPITULO

Reflexiones finales sobre los aspectos críticos de la protección social de la niñez y adolescencia en riesgo psicosocial y propuestas para mejorarlos Necesidad de mayor conocimiento de la demanda potencial y actual de los servicios desde una perspectiva multidimensional del sujeto social de intervención Una de las primeras limitaciones que se destacan en la mayoría de los servicios o programas sociales es que no cuentan con estudios de la demanda potencial de la población que requiere de sus intervenciones, ya sea actualmente o en el mediano plazo. Ello impide o dificulta que se pueda identificar y analizar el tamaño y tipo de población que lo solicita o requiere (explícitamente o no), así como la naturaleza o dimensiones de sus necesidades o expectativas.

A su vez, limita poder contar con proyecciones en una lógica de gestión por resultados, donde la oferta de servicios o intervenciones sea definida pertinentemente a la demanda o a lo esperado por la realidad actual y próxima, definiendo a partir de ello metas o recursos, o asumir la diversificación de acciones o intervenciones, según las tendencias poblacionales.

Los estudios de demanda favorecen a su vez generar un sistema adecuado de identificación de los beneficiarios83 que parta de la caracterización del público objetivo, asumiendo una definición operacional teórica, desde el enfoque conceptual de intervención, que se refleja en la visión o misión del programa.

La mayoría de servicios que realizan estudios o diagnósticos priorizan una problemática específica (violencia, descuido, desnutrición, entre otras), en 83 Según Vásquez E, contar con un sistema de identificación de beneficiarios es reconocido como condición importante para evitar las filtraciones en programas de gran cobertura OB CIT

capitulo VIII

función de su mandato institucional y no reflejan suficientemente la perspectiva de los sujetos sociales de la intervención. Aunque sus diagnósticos suelen ser una importante aproximación a las necesidades existentes, requieren ser asumidos desde una dimensión integral y holística de las situaciones y condiciones de vida de las personas (niños, niñas, adolescentes y sus familias) en sus entornos familiares y sociales de desarrollo (comunidad, escuela, servicios) Ello responde al reconocimiento de que, en muchos problemas sociales, coexisten diversos factores que causan o agudizan las situaciones de riesgo psicosocial en la niñez o adolescencia, hasta producir vulneración de sus derechos o mayor exclusión social.

Desde la perspectiva del Interés superior del Niño debe reconocerse que tanto los factores personales (características propias del niño o niña como el género o edad - mayor riesgo en primera infancia y adolescencia-, la presencia de discapacidad), los aspectos familiares (edades o condición educativa de los padres, nivel de relación entre sí o con los/lasas hijos/as, experiencias traumáticas de su propia niñez, situación económica, tipo de personalidad -autoritarismo, rigidez o permisividad), y los factores sociales (presencia limitada de servicios sociales, incluyendo a los servicios sociales de cuidado diurno, apoyo nutricional, reforzamiento escolar, orientación familiar, así como los peligros en el medio social, pobreza, contaminación, aislamiento social) confluyen interactivamente entre sí.

En sentido similar, la protección social de la niñez y adolescencia se puede impulsar actuando preventiva o recuperativamente, con intervenciones y servicios integrados que atienden las tres dimensiones, posibilitando que los resultados sean más eficientes.

Dotando de capacidades y recursos a la familia, comunidad y escuela se puede promover una 75 Reflexiones Finales

protección social para la mayoría de la niñez y actuar específicamente frente aquellos niños, niñas, padres y madres que requieren intervenciones especializadas Por ello, se debe favorecer una canalización de las demandas poblacionales, asumiendo la promoción y defensa de los derechos del niño/a, con acciones concertadas y articuladas que reconozcan que las intervenciones en protección social son sistémicas y continuas, asegurando la permanencia de la niñez en el sistema hasta que su situación deje de ser de riesgo.

Las defensorías municipales, comunitarias y escolares, las instituciones educativas y todos los servicios sociales, podrían asumir la canalización de la demanda para acercarla a la oferta de las prestaciones existentes en relación a la problemática identificada. En el escenario de la descentralización, pueden favorecer que el gobierno local brinde una colaboración a las familias, acercándolas a los servicios del Estado, sea derivando a aquellas que requieren cuidado extra-familiar, asesoría psicológica, consejería en paternidad responsable, u otros servicios que eviten la institucionalización de los problemas o la penalización de las soluciones.

La necesidad de contar con información actualizada, que pueda extender los alcances logrados a través de los estudios de FAD con sus ONG socias, permite seguir profundizando sobre la situación que existe y poder caracterizarla de acuerdo a la realidad sociocultural y a la perspectiva de la niñez y adolescencia. Una constante en la mayoría de instituciones es la falta de estudios y diagnósticos, lo que a su vez es una omisión o límite como país, frente a los informes sobre avances de la Comisión de derechos de niños, niñas y adolescentes, CDNNA, presentados al Comité de Derechos del Niño de NNUU. El Instituto Interamericano del Niño considera que es vital contar con información actualizada de la situación de la niñez, pues favorece la toma de decisiones y la gestión de las transformaciones o cambios que requieren para mejorar las condiciones en que se encuentran.84

La priorización de las intervenciones desde la perspectiva de los niños, niñas y adolescentes implica un trabajo articulado y concertado entre los sectores sociales y educativos Uno de los grandes avances en la política social, tanto a nivel nacional como internacional, ha sido asumir el enfoque de derechos, promovido por la Convención de 84 http://www.iin.oea.org/2004/SMD.pdf Abril 2011

los Derechos del niño y el adolescente, y suscrito por el Perú a través de planes nacionales y regionales de acción por la infancia. Sobre esa base, el principio del Interés Superior del Niño (Artículo 3.1 CDNNA) establece: “En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”.

En ese sentido, es imprescindible identificar y comprender de qué manera los procesos relacionados a la atención de sus derechos y a la resolución de las situaciones que los vulneran implica una precisión de su situación a través de estudios que no solo diagnostiquen descriptivamente lo que les sucede, sino que permitan comprender y analizar las diversas dimensiones que

lo producen. A su vez, implica recoger y reconocer la visión o percepción personal de usuario/a o de su familia y aquellas innovaciones que vienen impulsando algunos servicios o IIEE para dar respuesta a la realidad que reconocen les contrasta cotidianamente. Con ello, se podrá tener una aproximación confiable de las diversas perspectivas existentes que, al ser analizadas y asumidas articuladamente, permita trazar un plan de acción integral que asegure los resultados pertinentes y oportunos.

Inclusive puede servir de base para la formulación de un Programa Presupuestal Estratégico85.

Cabe destacar que durante el proceso de formulación del Proyecto FAD-AECID, la mayoría de los y las entrevistados/ as (autoridades, docentes, gestores/as de servicios), reconocieron o identificaron con mayor facilidad las 85 En el tema de violencia familiar y maltrato infantil, la MCLCP impulsó el proceso de manera articulada con todos los sectores que la integran, materializándose en un PPE para atender intersectorialmente el tema.

capitulo VIII 76

Reflexiones Finales

situaciones de riesgo psicosocial extremas, es decir, aquello que es visible o denunciable por la ciudadanía, como son el pandillaje, drogadicción, explotación económica o sexual, entre otros. Casi nadie o muy pocos señalaban situaciones de riesgo psicosocial asociadas a la crianza, socialización y educación infantil, las mismas que en estudios sobre violencia familiar o maltrato infantil son reconocidos como factores determinantes o prevenibles. Los actores sociales como son los líderes de la comunidad o promotores/as comunitarios/as prestadores/as de los servicios sociales, así como los niños, niñas, adolescentes y sus familias, se muestran más sensibles a identificar multidimensionalmente estos problemas.

La justificación de la intervención que viene ejecutándose en conjunto con las ONG socias, muestra importantes

evidencias de que las niñas, niños y adolescentes están creciendo o desarrollándose con obstáculos afectivos, sociales, económicos y educativos que los ponen en situación de vulnerabilidad y limitan su desarrollo armonioso.

Esta constatación se respalda con diversas investigaciones que demuestran que las condiciones físicas y socioeducativas en que se desarrolla la niñez y la adolescencia, materializadas en intervenciones de prevención y/o atención (como el cuidado integral, estimulación o soporte socioemocional), son elementos críticos para el funcionamiento físico, cognitivo y emocional en la adultez86. Así mismo, nos alertan en 86 Esta afirmación es ampliamente sustentada por teóricos de la psicología como Bloom, Erickson, Piaget, entre otros.

87Majluf Alegría 1993 “Marginalidad, Inteligencia y Rendimiento Escolar” 88 Los avances tienen límites pues las intervenciones o mecanismos están diversificados por problemática, trabajo infantil, explotación sexual, maltrato infantil, entre otros, generando en la práctica que los docentes tengan limitaciones para integrarlos

capitulo VIII 77

la urgencia de priorizar las atenciones oportunas desde la primera infancia, dado que el grado de agudización de los efectos en el desarrollo por problemas no atendidos en la niñez temprana es mayor que en otras etapas de la vida, por los múltiples efectos en otras áreas del desarrollo, por el impacto en el ciclo vicioso de la pobreza y por la perspectiva de que esta situación se mantenga, acreciente o perpetúe de no ser atendida87.

Es por ello que cobra especial relevancia lo identificado y observado en los protocolos e intervenciones de DEMUNA y CEM, la inexistencia de una estrategia de atención o consulta específica para niñez y adolescencia.

Si bien hay una ficha diagnóstica utilizada para todos los casos, se sugiere contar con una ficha diseñada exclusivamente para la atención de niños, niñas y adolescentes, con un acercamiento amigable según sus dimensiones de desarrollo, aprendizaje y características propias del género o generacionales. Del mismo modo, la estrategia específica debería incluir pautas de observación de conductas del niño o sus padres, información que podría ser incorporada en la misma ficha diagnóstica.

A nivel de las IIEE, si bien hay avances significativos88 en los lineamientos y estrategias de tutoría en las aulas brindados por DITOE en el Plan de Tutoría y Orientación Educativa para el acompañamiento individual y grupal al estudiante y el logro de su desarrollo pleno, el tema del riesgo psicosocial aún es incipiente a nivel de conocimiento, reflexión y de definición de una propuesta conceptual para una intervención integrada. Es relevante que se impulsen estudios similares al producido por FAD y sus ONG socias (diagnóstico participativo para la identificación del riesgo psicosocial en la escuela), que les permita caracterizar los diversos factores que vienen poniendo a los y las estudiantes en riesgo psicosocial, a nivel personal, familiar y social, para definir las correspondientes estrategias de protección social, tanto a través de la prevención como con la intervención directa con los y las estudiantes y sus familias, para poder asegurar resultados tangibles en los y las estudiantes.

Es necesario además que cuenten con centros de referencia o de apoyo para derivar a los y las estudiantes cuando la situación de riesgo es identificada.

La priorización de estrategias de intervención para casos de niñez y adolescencia se complementa con el trabajo intersectorial. Si bien hay un avance positivo en los mecanismos de coordinación entre sectores o instituciones, aún falta desarrollar estrategias para abordar la problemática de la niñez y la adolescencia de manera articulada y ofreciendo respuestas oportunas y pertinentes a los usuarios/as de los servicios. En ese

Reflexiones Finales

sentido, falta un contacto entre distintas instancias para que el prestatario pueda derivar adecuadamente a otros servicios. Del mismo modo, no hay mecanismos para realizar un seguimiento intersectorial de las personas que llegan buscando ayuda ni tampoco servicios de prevención de la problemática referida a la niñez y adolescencia. Una mayor articulación entre instancias podría ayudar a diversificar y optimizar el uso de los recursos existentes de los distintos servicios involucrados en la protección de la niñez.

La calidad del servicio: oportunidad y pertinencia en la intervención desde la mirada de los y las usuarios/as o beneficiarios/as Los sistemas de atención a la población en riesgo psicosocial, requieren de prestaciones oportunas o inmediatas, especialmente cuando evidencian vulneración de los derechos, abandono familiar o violencia.

Los y las usuarios/as entrevistados/as encuentran en el sistema un conjunto de procesos lentos y engorrosos, actitudes poco sensibles y empáticas por parte de algunos/as prestatarios/as de servicios, existencia de procedimientos que no responden a las complejidades y necesidades de manera efectiva, particularmente en el caso de niños, niñas y adolescentes, costos altos en los trámites, etc.

En consideración al tipo de población que accede a los servicios, por lo general personas que tienen historial de discriminación o exclusión social de diferente índole (pobreza, marginación, desarraigo), sumada a las barreras socio-culturales (idioma, nivel educativo, creencias o costumbres), el primer nivel de contacto, acercamiento o interrelación debería ser lo suficientemente amigable y asertivo, desde una perspectiva psicosocial, intercultural e inter generacional, sin embargo esto no se da. Ello se ve agravada tanto por el espacio físico, falta de intimidad y comodidad, así como por los primeros contactos que se establecen con el servicio (a veces con un vigilante o policía municipal).

Por ello, es recomendable revisar los protocolos e incorporar ciertas estrategias o mecanismos exclusivos para la atención de niños, niñas y adolescentes, así como pautas a diversificar según características socio-culturales (quechua hablantes, analfabetos, adultos mayores), incluyendo guías de observación de conductas y comportamientos que permitan legitimar el estado emocional de la persona, más allá de lo que expresa o informa. Para ello es necesario que el personal sea capacitado y reciba las herramientas necesarias para ofrecer respuestas pertinentes a los usuarios/as y dar el soporte socio-emocional requerido. capitulo VIII 78

En el caso de los servicios con atención constante y permanente, sea en cuidado diurno o atención integral, como CEDIF, CCF o PEC, los protocolos existentes recogen amplia y variada información socio-económica y educativa, pero no permiten una caracterización del perfil del usuario/a que refleje las diversas dimensiones de su desarrollo, así como los factores familiares, sociales o culturales que afectan o producen la situación por la cual buscan el servicio. Es vital incluir metodologías de estudio propias de los niños y niñas, como el uso del arte para la expresión gráfica, dramatización o representaciones simbólicas y el uso del juego, que favorece una observación oportuna y libre; todo ello favorece que expresen sus sentimientos y estados emocionales más profundos, especialmente los asociados a situaciones vividas de maltrato, descuido, abandono, carencias afectivas, entre otras. A su vez, permite ser aplicados por el personal de los servicios, sin exclusividad de asignación a los y las especialistas o profesionales de psicología, asumiendo para ello metodologías validadas y el asesoramiento de los equipos técnicos del INABIF. En igual sentido, un seguimiento individual por niño, niña y por familia, debería favorecer una aproximación interrelacionada entre diversos servicios al mismo núcleo familiar, es decir, si el niño/a pequeño es usuario de CUNA MAS, el hermano asiste a la escuela o CEDIF, y la madre ha solicitado atención en la DEMUNA, todo ello relacionado permitirá conocer el perfil familiar y actuar de manera integral según las competencias y especialidades de cada uno, pero asociando entre sí las estrategias de apoyo, para la solución de sus necesidades o demandas.

Para ello, se puede potenciar el impacto previsto con la Ventanilla Única impulsada en su momento por la PCM, que permite contar con un registro ordenado de todos los usuarios/as de un programa y con información en línea accesible a todos los gestores públicos.

Los mecanismos de intervención en los cuales hay derivación hacia otras instancias, principalmente judiciales, deben agilizarse de manera que se eviten los procesos largos que muchas veces acaban siendo interrumpidos por parte de los propios usuarios/as. La atención requerida es inmediata dada la situación familiar, la condición de pobreza y vulnerabilidad en que viven.

Por esta misma razón, es necesario hacer el seguimiento y acompañamiento de casos. A su vez, se requiere de un nivel de reconocimiento de la información que produce cada instancia de protección social y que provee a otro sector, para evitar hacer pasar al usuario/a por nuevas consultas sobre la misma problemática que a veces supone una re-victimización.

Reflexiones Finales

La situación del riesgo psicosocial identificada requiere promover la protección social desde las dimensiones personales, familiares y sociales de la niñez, adolescencia y sus familias.

o acompañamiento, interrelación o integración de servicios, hasta garantizar la solución del problema social que causa el riesgo o la desprotección.

Desde el enfoque sistémico sustentado en el marco referencial del presente estudio y en constatación de la situación de riesgo psicosocial identificada con situaciones o factores asociados a la crianza, socialización y educación infantil, que estarían condicionando o produciendo diversos problemas que afectan al desarrollo pleno e integral de NNA, es necesario promover la protección social desde las dimensiones personales, familiares y sociales.

Los factores de riesgo psicosocial pueden y deben ser atendidos de manera oportuna y pertinente, tanto en el hogar como en la comunidad, escuela o servicios de protección social. Desde esa perspectiva, es posible prevenir o evitar que el niño, niña o adolescente, sea afectado en mayor magnitud o colocado en vulnerabilidad, es necesario ofrecer condiciones o situaciones que lo protejan o prevengan.

El enfoque presente en las instancias públicas que asumen la protección social tiene énfasis en determinar a sus usuarios/as como sujetos afectados o vulnerables por pobreza y exclusión social, lo cual es válido para atender aquellos que probadamente requieren de una atención que los proteja pero, sin embargo, queda incipiente la intervención preventiva frente a aquellas condiciones personales, familiares y sociales que suponen o predicen el riesgo y que, siendo identificadas oportunamente, pueden ser atendidas en los espacios cotidianos de socialización y de desarrollo de los niños, niñas y adolescentes, como son el hogar, la escuela y la comunidad.

Este Estudio busca enriquecer los lineamientos intersectoriales para la identificación e intervención de la niñez en riesgo psicosocial que deriven en sustentos técnicos para la formulación de directivas específicas para los servicios, así como generar espacios de reflexión y aprendizaje que favorezcan el análisis de información diagnóstica, evaluativa o de seguimiento de los programas, entre otros.

Por otro lado, para garantizar la protección social de la niñez y la adolescencia y evitar el abandono y posterior institucionalización, se requiere favorecer el seguimiento de familias, niños, niñas y adolescentes que ingresan al sistema en un momento específico, y cuya situación requiere de un tiempo mayor de asistencia social capitulo VIII 79

Reflexiones Finales

Glosario de abreviaturas AECID AMAPAFA APCI CAR CCF CEDAW CEDIF CEM CEDAW CDNNA CONEI DEMUNA DIGEDIE DIGNNA DIPECUD DIRESA DITOE DRE EBR ENAHO EN CRECER ENDES FAD FONCODES IIEE IIN INABIF INEI MCLCP MDM MEF MIDIS MIMP MINEDU MINSA NNA NNUU PESEM OL OSB OG PAT

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Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo Asociación de Padres y Madres de Familia Agencia Peruana de Cooperación Internacional Centro de Atención Residencial Centro Comunal Familiar Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación Centro de Desarrollo Integral de las Familias Centro de Emergencia de la Mujer Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer Convención de los derechos de los niños, y adolescentes Consejo Educativo Institucional Defensoría Municipal del Niño y del Adolescente Dirección General de Desarrollo de Instituciones Educativas Dirección General de Niñas, Niños y Adolescentes Dirección de Promoción Escolar, Cultura y Deporte Dirección Regional de Salud Dirección de Tutoría y de Orientación del Educando Dirección Regional de Educación Educación Básica Regular Encuesta Nacional de Hogares Estrategia Nacional CRECER (PCM) Encuesta Demográfica y de Salud Familiar Fundación de Ayuda Contra la Drogadicción Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social Institución Educativa Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes Instituto Nacional de Bienestar Integral Familiar Instituto Nacional de Estadística e Informática.

Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza Metas de Desarrollo del Milenio Ministerio de Economía y Finanzas Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables Ministerio de Educación Ministerio de Salud Niños, Niñas y Adolescentes Naciones Unidas Plan Estratégico Sectorial Multianual Organización Local.

Organización Social de base Organización Gubernamental Plan Anual de Trabajo (MINEDU)

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contra la mujer

PCM : Presidencia del Consejo de Ministros PEI : Proyecto Educativo Institucional PIO : Plan de Igualdad de Oportunidades PNAIA : Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia PNCVFS : Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual PNCM : Programa Nacional Cuna Más PNWW : Programa Nacional Wawa Wasi PNP : Policía Nacional del Perú POI : Plan Operativo Institucional PRAIA : Plan Regional de Acción por la Infancia y la adolescencia PRIO : Plan Regional de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres PRONA : Programa Nacional de Asistencia Alimentaria SNAIA : Sistema Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia SENATI : Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial SNAIA : Sistema Nacional de Acción por la infancia y la adolescencia UGEL : Unidad de Gestión Educativa Local STCIAS-PCM : Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales, Presidencia del Consejo de Ministros

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Glosario de Abreviaturas

La protección de cada niña, niño, de cada adolescente, es NUESTRA RESPONSABILIDAD

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