Transporte urbano y movilidad (E. A. Vasconcellos) by UNSAM EDITA

COLECCIÓN CIENCIA Y TECNOLOGÍA

Transporte urbano y movilidad Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

Eduardo A. Vasconcellos

COLECCIÓN CIENCIA Y TECNOLOGÍA

Colección: Ciencia y Tecnología Director: Diego Hurtado Vasconcellos, Eduardo Alcântara de

Transporte urbano y movilidad: reflexiones y propuestas para países en desarrollo.

1a edición – San Martín: Universidad Nacional de Gral. San Martín. UNSAM EDITA, 2015. 312 pp.; 23x15 cm. - (Ciencia y Tecnología / Diego Hurtado) ISBN 978-987-1435-82-1

1. Transporte Urbano. 2. Movilidad. 3. Desarrollo. I. Título CDD 388

1ª edición, enero de 2015 © 2015 Eduardo Alcântara de Vasconcellos © 2015 UNSAM EDITA de Universidad Nacional de General San Martín Campus Miguelete. Edificio Tornavía Martín de Irigoyen 3100, San Martín (B1650HMK), prov. de Buenos Aires unsamedita@unsam.edu.ar www.unsamedita.unsam.edu.ar Diseño de interior y tapa: Ángel Vega Edición digital: María Laura Alori Corrección: Wanda Zoberman Queda hecho el depósito que dispone la Ley 11.723 Editado e impreso en la Argentina Se imprimieron 500 ejemplares de esta obra durante el mes de enero de 2015 en: Altuna Impresores SRL, Doblas 1968, CABA, Argentina. Prohibida la reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorización expresa de sus editores.

COLECCIÓN CIENCIA Y TECNOLOGÍA

Eduardo A. Vasconcellos

PRÓLOGO

por José A. Barbero

INTRODUCCIÓN CAPÍTULO 1

Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

CAPÍTULO 2

Desarrollo urbano y políticas de transporte

CAPÍTULO 3

Oferta de sistemas de transporte: el uso de las técnicas tradicionales de planeamiento

CAPÍTULO 4

División del espacio: revaluación de las políticas de circulación urbana CAPÍTULO 5

Crecimiento del transporte individual y decadencia del transporte público

1. Infraestructura vial 2. Modos de transporte 3. Características institucionales y económicas de los servicios de transporte público 4. Accesibilidad y comodidad 5. Seguridad en la circulación 6. Problemas ambientales 7. Uso del espacio de circulación 8. Análisis de las actuales condiciones 9. Conclusiones 1. Desarrollo urbano y técnicas de intervención 2. Construcción de las ciudades contemporáneas 3. Desarrollo y movilidad en San Pablo: la construcción de la insustentabilidad 4. Conclusiones 1. Proceso tradicional de planeamiento del transporte 2. Enfoques críticos del proceso tradicional 3. Crítica al planeamiento del transporte en los países en desarrollo 4. Conclusiones 1. La visión tradicional 2. En busca de un nuevo enfoque 3. Enfoque político del planeamiento de la circulación 1. Visiones convencionales sobre el automóvil 2. Enfoque sociológico del automóvil 3. Conclusiones

15 15 16 19 22 26 28 30 32 35 39 39 40 42 50 53 54 56 62 75 79 79 84 91 95 95 98 109

CAPÍTULO 6

La cuestión del transporte público

CAPÍTULO 7

El transporte no motorizado CAPÍTULO 8

Desarrollo urbano, ambiente construido y calidad de vida

CAPÍTULO 9

Crisis urbana y transportes en países en desarrollo

CAPÍTULO 10

Propuestas: condicionantes, presupuestos y objetivos CAPÍTULO 11

Propuestas de planeamiento general

1. Características generales 2. Tipos de vehículos 3. Productividad 4. Rentabilidad 5. Condiciones de tránsito de los vehículos del transporte público 6. Oferta actual del transporte público 7. Regulación del transporte público: abordaje general 8. Conclusiones 1. Peatones 2. Ciclistas 1. El efecto barrera: modificaciones en las relaciones sociales 2. Nivel de seguridad en la circulación y calidad de uso de la ciudad 3. Transporte y medio ambiente 4. Congestiones vehiculares de las vías 5. Resumen 1. Resumen de las actuales condiciones y sus condicionantes 2. Mitos que sostuvieron las formas tradicionales de acción 3. Tendencias 4. Cambios sociales y el transporte

113 113 115 115 116 117 118 128 138 141 141 146 151 151 154 160 168 171 175 175 184 187 192

1. Condicionantes 2. Presupuestos 3. Objetivos propuestos 4. Cuestiones y acciones posibles

199 199 201 210 214

1. Enfoques holísticos del planeamiento 2. Planeamiento urbano

217 217 221

CAPÍTULO 12

Propuestas de planeamiento del transporte

CAPÍTULO 13

Propuestas de planeamiento de la circulación CAPÍTULO 14

Resumen de las propuestas

1. Proceso de planeamiento 2. Modos de transporte 3. Aceras 4. Bicicletas 5. Organización del transporte público 6. Regulación del transporte público 7. Fijación de la tarifa, subsidios y financiación del transporte público 8. Propuesta: el círculo “virtuoso” 9. Oferta del transporte público

227 227 229 230 232 233 235 239 244 245

1. La cuestión institucional 2. Distribución del espacio de circulación 3. Nuevos programas para la movilidad sustentable

257 257 257 279

1. Planeamiento urbano 2. Planeamiento del transporte 3. Planeamiento de la circulación

285 285 286 286

CONCLUSIONES

289

BIBLIOGRAFÍA

293

Prólogo por José A. Barbero

La relevancia que está adquiriendo la movilidad urbana en la agenda de políticas públicas en el mundo es cada vez mayor, especialmente en América Latina, región que se caracteriza por un desarrollo urbano temprano y que actualmente ya incluye al 80% de su población –muy por encima de la media mundial, que no alcanza al 50%–. Esta relevancia obedece a que varias tendencias concurren en conformar una movilidad cuya trayectoria es preocupante y no sustentable: la mayor cantidad de movimientos de personas y bienes que acompaña al crecimiento de las economías y la creciente urbanización se combinan con la expansión territorial de las ciudades y con muy altas tasas de motorización, que modifican los patrones de viaje y generan impactos negativos evidentes sobre la ciudad y sus habitantes. Elevados tiempos de viaje, emisiones de contaminantes y de gases de efecto invernadero, accidentes de tránsito, contaminación sonora, entre otros, son problemas comunes en prácticamente todas las grandes ciudades latinoamericanas. Estos impactos negativos recaen fundamentalmente sobre los habitantes de menores recursos: las malas condiciones de transporte perjudica a todos, pero perjudica más a la población más pobre, dado que la carencia de accesibilidad contribuye a la segregación y dificulta la inclusión social. Esta trayectoria está motivando un cambio de paradigma en materia de movilidad urbana, tanto en América Latina como en otras regiones, que apunta al desarrollo de un transporte consistente con ciudades que sean sustentables en todas sus dimensiones: ambiental, económico-financiera, social e institucional. Llevarlo a cabo es uno de los grandes desafíos que hoy enfrentan nuestras ciudades. Pero para actuar se requiere comprender la densa trama de instituciones y actores que intervienen en las decisiones respecto al uso del espacio urbano y su planificación, en el diseño y operación de los sistemas de transporte público, en la organización de la circulación vehicular, en la provisión de equipos e infraestructuras y en los diversos factores que definen la movilidad en las ciudades. El trabajo de Eduardo A. Vasconcellos resume su experiencia de décadas de investigación, análisis y práctica profesional y combina su conocimiento técnico con su visión sociológica y de política pública. Esta experiencia se ha visto potenciada con su activa participación en el Observatorio de Movilidad Urbana (OMU), establecido por el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), durante los últimos años, lo que le ha permitido analizar en profundidad los desafíos que enfrentan las ciudades de la región. Por lo tanto, este libro constituye 11

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

una contribución fundamental para poder comprender esa trama. Su contenido permite cubrir las múltiples dimensiones del problema, con un enfoque sumamente enriquecedor: adopta la perspectiva de la economía política, aporta una visión centrada en las personas, vincula las políticas de movilidad con las de desarrollo urbano y brinda una perspectiva integral que abarca, en forma simultánea, al transporte público, la circulación general y el tránsito. Es una mirada amplia, imprescindible para abordar el tema, y presentada en un lenguaje preciso evitando los tecnicismos. Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo fue publicado originalmente en portugués en Brasil, en el año 1996. Posteriormente fue revisado, ampliado y publicado en inglés por Earthscan, en el año 2001. La percepción de la enorme relevancia del libro lleva a UNSAM EDITA a elaborar la presente edición, con la intención de facilitar su acceso a la comunidad hispanoparlante interesada en la movilidad urbana: estudiantes, investigadores, gestores de políticas, planificadores, operadores, etc. Es una obra muy completa, que suma una perspectiva fresca e imprescindible para atender un problema acuciante de nuestras sociedades. San Martín, provincia de Buenos Aires, octubre de 2014

introducción

El presente trabajo fue realizado en el año 1994, en el marco del programa de posdoctorado en Transportes, de la Universidad de Cornell (Estados Unidos), financiado por la Fundación de Apoyo a la Investigación de San Pablo (FAPESP, del portugués Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo). Fue publicado por primera vez en portugués, en el año 1996, por la editorial Annablume (Brasil). En el año 2001, la editorial Earthscan (Inglaterra) publicó en inglés, una edición revisada y ampliada. Ahora, tengo la oportunidad de publicarlo, por primera vez, en lengua española. Se trata de una gran satisfacción porque, desde que comencé a trabajar en América Latina, a principios de la década del 2000, percibo que hay muy poca literatura específica en español sobre el tema de las políticas de transporte urbano y movilidad. Esta edición cuenta con una importante actualización de datos y con nuevas informaciones disponibles sobre diversas ciudades de Latinoamérica, que constan en el Observatorio de Movilidad Urbana (OMU) del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), cuya área técnica tuve el placer de coordinar. Soy de la opinión de que la producción del conocimiento es un proceso colectivo, por más que se tengan en cuenta la importancia del talento y la dedicación personal. El perfeccionamiento del conocimiento sobre América Latina fue posible gracias a las experiencias compartidas con los especialistas latinoamericanos, del CAF –con quienes trabajo desde hace tiempo–, fundamentalmente Jorge Kogan y Soraya Azan, del Centro de Transporte Sustentable-CTS EMBARQ México, en especial Adriana Lobo, Salvador Herrera y Luis Gutiérrez, de la Fundación Ciudad Humana de Colombia, particularmente Ricardo Montezuma, y del Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITDP, del inglés Institute for Transportation and Development Policy). En este mismo período, he tenido la oportunidad de trabajar en África y ver de cerca una realidad extremadamente preocupante y desafiante. Quiero agradecer inmensamente por las oportunidades que me han dado: a la Fundación Volvo, específicamente el Centro de Transporte Sustentable de África, localizado en Ciudad del Cabo, especialmente a Mans Lonnroth y a Roger Behrens, y a la oficina de la Organización Mundial de la Salud en Mozambique, en especial a Raquel Dulce Mahoque. Mi viaje intelectual empezó en Brasil, en los años setenta, a raíz del tema de la movilidad en los países en desarrollo, y se fue perfeccionando en las siguientes décadas y en otros países. En este momento, ese viaje llega a un punto de gran madurez, al añadirle mi experiencia en los países de América Latina y África. 13

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para paĂses en desarrollo

Hago extensivo mi agradecimiento a todos los colegas que me han ayudado y que compartieron conmigo sus conocimientos. Finalmente, dedico este libro a Mahatma Gandhi, Paulo Freire y Nelson Mandela, por la luz de fraternidad que han esparcido en todo el mundo.

Capítulo 1

Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

Este capítulo se propone propiciar una visión amplia de las actuales condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo. Algunos investigadores ya han realizado buenas descripciones de estas condiciones, y sus trabajos serán utilizados en este texto. Las informaciones detalladas de las ciudades brasileñas son suministradas con la finalidad de auxiliar en la aclaración de los conceptos usados en este trabajo. La descripción de estos datos no debe inducir al lector a la falsa sensación de que existe una gran semejanza entre los países en desarrollo. En realidad, estos países son muy distintos con respecto a los contextos políticos, económicos, sociales y culturales, lo cual tiene impactos relevantes tanto en los patrones de viajes de las personas como en el proceso de decisión y en las correspondientes políticas. Sin embargo, y de acuerdo con lo que será mostrado, los países en vías de desarrollo comparten condiciones semejantes en lo relativo a los transportes y tránsito, las cuales son resumidas a continuación: a) una dependencia generalizada de los modos no motorizados de transporte –caminata, tracción a sangre y bicicleta– y de los modos públicos de transporte, en comparación con los países industrializados, en los cuales es elevada la disponibilidad del automóvil; b) iniquidad o desnivel general de las condiciones de transporte, con la mayoría de las personas sometidas a inadecuadas condiciones de acceso, seguridad y confort para realizar las actividades diarias, en comparación con una distribución más equitativa del acceso en los países industrializados. Las siguientes secciones de este libro ofrecen información general sobre las diversas condiciones del transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo, con énfasis en los países de América Latina. 1. Infraestructura vial La disponibilidad de transporte puede ser analizada en relación con la infraestructura vial y con la oferta de vehículos de transporte. Las condiciones de las vías tienen un gran impacto tanto en las condiciones del transporte como del tránsito, para los viajes a pie y para los modos motorizados. La calidad de las aceras es esencial para la seguridad y para la comodidad de los peatones. Por desgracia, no hay datos amplios con respecto a las aceras de las ciudades, debido 15

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

a que las necesidades de los peatones han sido permanentemente tratadas con negligencia por los responsables del planeamiento del transporte. Lo que sí se transparenta, en la mayoría de las descripciones existentes, es una total precariedad del estado general de las aceras en los países en desarrollo, como también la inexistencia de las condiciones adecuadas para cruzar las vías. En el caso de las vías, las condiciones pueden ser establecidas en base al tipo y calidad del piso, además del área de circulación ofrecida en relación con la densidad de habitantes o de personas que necesitan circular, lo cual depende de las características socioeconómicas (tabla 1.1). El tipo de pavimento también es CIUDAD KM VÍAS/KM2 sumamente importante, especialmente para el uso del transporte público. El Países en vías de desarrollo ancho de la calle es fundamental para su capacidad. Las áreas periféricas son 1 Calcuta (India) 6,4 particularmente defectuosas al respecto, 7,4 Shangái (China)2 ya que la urbanización se realiza de 11,4 Bangkok (Tailandia)3 manera precaria, con callejuelas que 4 asumen la función de verdaderas vías 20,0 Seúl (Corea) de tránsito. El uso de las vías también 1 21,0 Delhi (India) posee un gran impacto en las condicio21,0 San Pablo (Brasil)5 nes del transporte. La utilización preferencial del transPaíses desarrollados porte no motorizado o del transporte público es de gran relevancia para la 22,0 Nueva York (EE. UU.)4 mayoría de las personas, pero es poco 4 23,0 Londres (Reino Unido) frecuente en los países en desarrollo. En 24,0 Tokio (Japón)4 el caso de los ómnibus, incluso las gran25,0 París (Francia)4 des ciudades como San Pablo están mal atendidas: en 2010, entre los 1.000 km Tabla 1.1. Oferta de vías en relación con el de vías principales con alta intensidad área urbanizada. Fuente: (1) Chakraborti (1997); (2) Lu y Ye de tráfico de ómnibus, solamente 100 (1996); (3) Kenworthy (1997); (4) Kim y km tenían esquemas prioritarios para el Gallent (1998); (5) estimación del autor. transporte público (CET, 2011).

2. Modos de transporte En los países en desarrollo se utilizan muchos modos de transporte de pasajeros, operados en diversas condiciones técnicas, institucionales y económicas. Del lado no motorizado, como complemento al andar a pie, las personas usan con mucha intensidad las bicicletas y vehículos semejantes, tales como el rickshaw en los países asiáticos. Estos vehículos se usan para transportar pasajeros y cargas, y se los fabrica también para transportar mercaderías y estudiantes. Una versión más poderosa es la carreta tirada por caballos (tonga) que puede transportar hasta 16

Capítulo 1 Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

ocho personas. En cinco ciudades de la India, con una población que varía entre los 101.000 y 686.000 de habitantes cada una, los viajes realizados en bicicleta son responsables de entre el 12,8% y el 53,6% del total diario de viajes. En la ciudad de Nueva Delhi, la capital del país, la presencia de bicicletas llega al 17,3% (Gambhir y Narayan, 1992). Su uso está relacionado con los ingresos familiares y es más común en los hogares que poseen ingresos más bajos (Rao y Sharma, 1990). Del lado motorizado, se usan tanto vehículos individuales como colectivos. En el caso de los primeros –las motocicletas y adaptaciones– su uso es más frecuente en los países asiáticos que en África o América Latina. En las ciudades asiáticas de Bangkok, Manila y Kuala Lumpur los viajes en motocicletas correspondían, en la década de 1990, respectivamente al 19%, 20% y 19% del total de los viajes diarios motorizados (Udomsri, 1992). Al analizar el uso de los vehículos motorizados es dable observar grandes diferencias entre las ciudades latinoamericanas (tabla 1.2). El transporte público contribuye con una cantidad menor de vehículos –aunque sean de una gran capacidad agregada–. Cuando se comparan las flotas de vehículos de los países desarrollados con las de los países en vías de desarrollo aparecen grandes diferencias. La tabla 1.3 muestra que la motorización elevada solo se da en los Estados Unidos y en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y que es grande la variación de las tasas de motorización. A pesar de la relevancia aparentemente creciente que tiene el automóvil, los países en vías de desarrollo pueden ser adecuadamente clasificados, en un primer momento, o como países no motorizados –especialmente África– o, si no, como países que dependen básicamente de medios motorizados, especialmente el transporte público. En cuanto al transporte colectivo motorizado, el modo que más se utiliza es, sin ninguna duda, el ómnibus –y sus variantes– independientemente de la región. Se usan muchos tipos de vehículos, desde el patrón de 40-50 lugares hasta varios tipos de microómnibus de 10-25 asientos. En América Latina, la mayor parte de los países utiliza el microómnibus con capacidades que varían entre 20 y 35 lugares. Gran cantidad de estos vehículos hay en ciudades como Bogotá, Caracas, México D. F. y Lima. La oferta de ómnibus, con relación a la población, varía mucho entre los países en vías de desarrollo. Como regla general, la oferta es más grande en el Sudeste Asiático, seguido por Latinoamérica, Asia del Sur y África (Kranton, 1991). Los valores típicos son de uno a dos vehículos por mil personas, pero las diferencias en la capacidad de los vehículos impiden que se realicen comparaciones directas. En el caso latinoamericano, la oferta del servicio en las grandes ciudades varía de 0,9 vehículos por cada mil personas –San José– a 3,7 –Caracas– (CAF, 2010). En las grandes ciudades de América Latina, la participación de los ómnibus en los viajes diarios motorizados variaba, en 2007, de un mínimo de 44% en Buenos Aires a un máximo de 72% en Bogotá (CAF, 2010). Los automóviles tienen una pequeña participación en los viajes diarios, debido a que en la mayoría de los países en desarrollo los índices de motorización son relativamente bajos. Sin embargo, el automóvil ya es un importante modo de transporte en los países que siguen modelos de desarrollo automotriz. Entre las 17

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

grandes ciudades de Latinoamérica, los automóviles eran responsables, en 2007, del 50% en San Pablo, 55% en Curitiba (Estado de Paraná-Brasil) y el 56% en Buenos Aires (CAF, 2010) (tabla 1.4). ÁREA METROPOLITANA

AUTOMÓVIL

MOTOCICLETA

TAXI

ÓMNIBUS Y MICROÓMNIBUS

Belo Horizonte

1.074.808

215.922

7.891

6.814

792.951

116.433

48.907

15.604

4.285.312

470.000

45.500

16.081

820.000

114.369

12.411

11.761

5.592.293

108.420

182.998

54.957

774.738

124.522

4.711

2.800

1.442.517

72.304

11.206

4.607

Bogotá Buenos Aires Caracas México D. F. Curitiba Guadalajara León

185.981

11.563

4.578

1.788

Lima

453.198

27.000

81.826

12.327

Montevideo1

210.004

75.500

3.072

1.480

Porto Alegre

620.489

116.513

5.422

5.413

2.290.902

226.563

36.069

16.098

San José

Río de Janeiro

321.719

51.621

6.626

1.197

Santiago de Chile

819.174

22.634

26.909

6.475

4.386.158

652.225

38.639

20.750

24.070.244

2.405.589

516.765

178.152

San Pablo Total

Tabla 1.2. Flota de vehículos, ciudades seleccionadas. (1) Solo la ciudad central. Fuente: CAF (2010). Región

Vehículos mil/hab.

Autos/ mil hab.

Estados Unidos

789

446

Miembros de la OCDE

566

391

Unión Europea

548

471

Europa y Asia Central

447

383

América Latina y Caribe

174

1182

Asia Oriental y Pacífico

104

Medio Oriente y África del Norte

África subsahariana

Tabla 1.3. Flota de vehículos por habitante, 2008. (1) 2007; (2) 2003. Fuente: Banco Mundial (2011).

Capítulo 1 Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

La distribución de los viajes diarios motorizados, en las ciudades latinoamericanas, muestra que ya ocurre una competencia entre los modos públicos y privados. Área metropolitana

Viajes diarios (%) por modo PRIVADO

PÚBLICO

A pie

Otros

Bogotá

22,0

57,0

15,2

5,7

Buenos Aires

50,5

40,5

8,5

0,5

México D. F.

24,1

51,5

24,4

Lima

21,0

52,6

25,4

0,9

Río de Janeiro

19,4

45,2

33,8

1,6

Santiago de Chile

25,9

36,5

34,9

2,7

San Pablo

32,6

33,1

34,4

Tabla 1.4. Viajes motorizados en grandes ciudades latinoamericanas. Fuente: CAF (2010).

Los motivos de los viajes también son influidos por factores sociales, económicos y culturales. El trabajo y la escuela parecen ser los motivos universalmente más relevantes, independientemente del lugar y del nivel de renta del país (tabla 1.5). Motivo del viaje (%) Ciudad (país)

Trabajo

Argel (Argelia)1 Bangkok (Tailandia)

Calcuta (India)

Delhi (India)

Escuela

Trabajo y escuela

Otros

Hanói (Vietnam)

Yakarta (Indonesia)2

Santiago (Chile)

San Pablo (Brasil)

Tabla 1.5. Motivos del desplazamiento. Fuente: (1) Matouk y Abeille (1994); (2) Shimazaki, Hokao y Mohamed (1994); (3) Datta (1990); (4) Cusset (1997); (5) Ortúzar et al. (1993); (6) CMSP (2007).

3. Características institucionales y económicas de los servicios de transporte público Con respecto a las características institucionales, los países en vías de desarrollo nuevamente presentan situaciones muy diversas. Mientras la oferta del 19

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

transporte privado –bicicleta, auto– generalmente está sujeta solo a las reglas del mercado, la oferta del transporte público siempre depende de alguna forma de regulación, incluso cuando la operación está bajo la responsabilidad privada. Hay ciudades que tienen una oferta exclusivamente pública –China–, ciudades con una oferta exclusivamente privada –las ciudades medias en prácticamente todos los países– y también ciudades con oferta mixta pública y privada –la mayoría de las grandes ciudades–. Los operadores públicos y privados pueden llegar a ser tanto pequeños como medianos o grandes, y también pueden utilizar una gran variedad de vehículos. De acuerdo con lo enfatizado por Henry (1985), el modelo de oferta más habitual en América Latina es la cooperativa de operadores, formada por individuos cuyos vehículos están organizados en corredores de ómnibus a través de la ciudad. En algunos casos, la entrada de nuevos operadores es libre, pero en otros solo formalmente es así. Las restricciones de entrada más comunes son el número de vehículos y la elección del recorrido. Los ómnibus “clandestinos” son comunes debido tanto a la falta de fiscalización como a la presión de las demandas no atendidas: en la ciudad de Lima, corresponden al 42% de todos los vehículos del transporte público –exceptuados los taxis– (ILD, 1990). Los recorridos y los servicios raramente son planificados de manera sistemática –excepto en el caso de los operadores públicos–, y son el resultado del conocimiento del operador y de la demanda manifiesta –en corredores de alta demanda–. La integración de tarifas y servicios también es rara, con excepción de los servicios combinados con el metro –como ocurre en las ciudades de Caracas y San Pablo–. Los gastos en transporte aumentan con los ingresos, en la medida en que las familias de ingresos más altos se desplazan con más frecuencia, usando modos más caros (Zahavi, 1976). A pesar de ello, muchos estudios muestran que la participación de los gastos en los ingresos tiende a reducirse a medida en que estos crecen (Kranton, 1991). Mientras las familias de ingresos más bajos pueden gastar hasta el 20% de los ingresos en transporte, las familias de ingresos más altos pueden llegar a gastar solo el 5%. La tabla 1.6 resume los datos de las ciudades de Buenos Aires y Bombay. % del ingreso mensual La tabla 1.7 muestra que las tarifas Quintil varían entre el mínimo de 0,20 dólares Buenos Aires Bombay en San José y el máximo de 1,30 dó1 31,6 14,9 lares en San Pablo. Se puede observar 2 24,0 9,6 que las tarifas de las ciudades de Brasil 3 15,3 9,4 son las más altas. Dadas las condiciones socioeconó4 10,7 10,3 micas de los países latinoamericanos, la 5 8,5 9,2 mayoría de los usuarios del transporte Promedio 12,8 10,2 colectivo tiene dificultades para poder Tabla 1.6. Gastos familiares en transporte en afrontar los costos. Como consecuencia del conflicto en torno a las tarifas la Buenos Aires y Bombay. Fuente: Godard (1990). oferta está permanentemente sujeta a la 20

Capítulo 1 Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

inestabilidad, en una carrera sin fin entre los costos y las ganancias (White, 1990; Figueroa, 1991). La inestabilidad afecta tanto a los operadores públicos como a los privados. Uno de los efectos más relevantes es la tendencia al deterioro de la flota, con impactos directos en el confort y la seguridad de los pasajeros, como también en la disponibilidad de los vehículos para realizar la operación cotidiana. En el caso de Brasil, la existencia del vale-transporte mitiga mucho el problema. Dicho vale es pagado por el empleador, quien descuenta el costo del transporte del sueldo del empleado, con un límite máximo del 6% del salario. Sin embargo, este beneficio está limitado a los trabajadores del mercado formal y cuando los viajes son por motivos laborales. Además, muchas personas trabajan seis días a la semana, y otras necesitan tomar dos ómnibus para llegar a destino. En las capitales, el porcentaje de pasajeros que usaba el vale-transporte, en 1992, variaba de un mínimo del 20% en la ciudad de João Pessoa a un máximo de alrededor del 60% en Brasilia (Cadaval, 1993). Por lo tanto, a pesar de su importancia, el vale-transporte no llega a cubrir una gran parte de los viajes, situación que produce el problema de la compatibilidad entre el valor de la tarifa y el ingreso Ciudad US$/ % de 50 del usuario. viaje tarifas Los sistemas operados por el goen SM1 bierno tienen tarifas controladas, y son en la mayoría de los casos deficitaBelo Horizonte 1,10 26,3 rios (Figueroa, 1985; Dimitriou, 1990). Bogotá 0,50 10,8 Los sistemas operados por las empresas privadas pueden tener tarifas libres o Buenos Aires 0,30 4,6 controladas –esto último en la mayoría Caracas 0,40 5,9 de los casos–. Algunos son rentables, México D. F. 0,20 7,3 otros no, en función de problemas gerenciales o de un control excesivo o Curitiba 1,10 25,0 indebido por parte de las autoridades Guadalajara 0,50 18,3 gubernamentales. Las diferencias de rentabilidad enLeón 0,30 11,0 tre los operadores públicos y privados Lima 0,30 8,1 son evidentes, pero no permiten sacar Montevideo 0,60 20,8 conclusiones demasiado apresuradas. La más baja eficiencia promedio de los Porto Alegre 1,10 26,3 operadores públicos se hace evidente Río de Janeiro 1,20 27,6 cuando se analiza un grupo grande de San José 0,20 3,2 casos. Hay una tendencia al exceso de empleados, a la negligencia en relación Santiago de 0,60 13,2 con las oportunidades de mercado y Chile al desperdicio de recursos materiales San Pablo 1,30 30,3 y humanos. Sin embargo, y a pesar de Tabla 1.7. Tarifa de ómnibus en ciudades la- la importancia de estos factores, una tinoamericanas, 2007. (1) Costo de 50 tarifas parte de esta menor eficiencia está relabásicas para uso mensual sobre salario mínimo cionada con la existencia de tres costos Fuente: CAF (2010).

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

adicionales: en primer lugar, tenemos el costo relativo a la necesidad de mantener las tarifas en niveles compatibles con el poder adquisitivo de los usuarios, que normalmente es bajo; en segundo lugar, el costo de proveer servicios en áreas que no son rentables; y por último, el costo producido por el control de los operadores privados que trabajan con el permiso del gobierno. Del lado privado, la mayor eficiencia está dada, en primer lugar, por una gerencia administrativa y técnica más acabada y, en segundo lugar, por una relación más cercana con las oportunidades del mercado. Sin embargo, esta eficiencia también deriva de una lógica del mercado más fría, que no duda en rebajar el nivel del servicio –en frecuencia, comodidad y mantenimiento–, o incluso elimina servicios en determinadas áreas u horarios, cada vez que la rentabilidad está amenazada. En algunos casos, la mayor eficiencia puede apoyarse, además, en el abuso de las horas extras de los trabajadores y en la falta de cumplimiento de algunas obligaciones legales –como, por ejemplo, el seguro de salud–. Por lo tanto, son engañosas las comparaciones apresuradas entre los operadores públicos y privados. Ellas deben tener en cuenta las condiciones de la prestación del servicio y todos los costos que están incluidos. 4. Accesibilidad y comodidad 4.1. Condiciones generales de accesibilidad La accesibilidad, vista como la facilidad de llegar a los destinos anhelados, es la medida más directa y positiva de los efectos de un sistema de transporte. En su forma más simple, la accesibilidad puede ser medida por el número y la naturaleza de los destinos deseados que pueden ser alcanzados por una persona. Una medida semejante e indirecta es la densidad de las líneas del transporte público –para los usuarios cautivos– o la densidad de las vías –para los usuarios de autos–. En un análisis más elaborado, la accesibilidad también puede ser evaluada mediante el cálculo de los costos involucrados en los desplazamientos, en relación con el tiempo –caminando, esperando, viajando y haciendo combinación con otros modos o vehículos– y el dinero que se gasta. Este cálculo puede ser representado por el tiempo total que se emplea entre el lugar de origen y el destino final, que es un dato común obtenido de las investigaciones de origen y destino (Vasconcellos, 1996). Las mediciones simples y complejas de accesibilidad son presentadas a continuación, para el caso de algunas ciudades. Como no hay valores “ideales”, se muestran mediante una comparación entre diferentes modos de transporte motorizado, públicos y privados. El tiempo total desde el origen y el destino varía mucho entre los modos motorizados, de los cuales el automóvil es el más rápido (tabla 1.8 y figura 1.1). Tal como fue indicado anteriormente, el ómnibus es el modo de transporte más importante en las grandes ciudades de los países en vías de desarrollo. Por lo tanto, la mejor comparación de accesibilidad es entre el ómnibus y el automóvil. La tabla 1.8 señala que en la ciudad de San Pablo, el tiempo promedio de viaje en 22

Capítulo 1 Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

ómnibus es el doble que el realizado en automóvil. La figura 1.1 indica que en la ciudad de Bogotá, el tiempo de viaje realizado en transporte colectivo común es 50% mayor que el tiempo de viaje en automóvil, y más del doble que el realizado en una motocicleta. Tres importantes tiempos parciales Modo Tiempo de están incluidos en este indicador de viaje puerta accesibilidad: tiempo de caminata para a puerta llegar al vehículo, tiempo de viaje y (minutos) tiempo de transferencia –la combina1 ción entre dos servicios o vehículos–. Tren 93 El tiempo usado para caminar refleja 1 77 Metro la distancia promedio entre la persona Ómnibus 56 y el vehículo que pretende utilizar. En Transporte clandestino 37 el caso del transporte público, esta distancia muestra la distribución media Automóvil 28 de las líneas y del lugar de las paradas Taxi 26 en el espacio. En el caso del transporte Motocicleta 25 privado –auto, taxi y camión–, refleja la Bicicleta 23 disponibilidad de vías y las condiciones de estacionamiento –carga y descarga–. A pie 15 En el caso específico de Brasil, el sisTabla 1.8. Tiempos de desplazamiento puer- tema de ómnibus utiliza solamente el ta a puerta, por modo de transporte, en la 18% de las vías disponibles en las ciuRegión Metropolitana de San Pablo (RMSP), dades (ANTP, 2010). Queda claro que 1997. (1) Incluye tiempos en los modos comlas mejores condiciones generales son binados de acceso, como el ómnibus. para quienes tienen acceso al automóvil. Fuente: CMSP (1998).

Figura 1.1. Tiempos de recorrido en los modos de desplazamiento en Bogotá, 2008. Fuente: Cámara de Comercio de Bogotá (2008).

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

Esta relación bruta de accesibilidad muestra claramente que los usuarios del transporte público enfrentan peores condiciones para acceder al espacio de la ciudad. La medida más directa de esta accesibilidad enunciada está dada por el tiempo de acceso a los ómnibus. En la ciudad de San Pablo, este tiempo es cinco veces superior al del automóvil. Las condiciones adversas que enfrentan los usuarios del transporte público no están distribuidas de manera igualitaria. Como las líneas de transporte están más densamente distribuidas en las áreas más centrales, las regiones periféricas son menos atendidas. Las líneas que comunican a las áreas periféricas entre sí son especialmente raras, ya que la mayoría de los servicios une los barrios con el centro. Por lo tanto, las personas que viven lejos del centro tienen la accesibilidad al transporte aún más afectada. Esta “periferización” de la población, aliada al modelo urbanístico de baja densidad, se refleja en sistemas de ómnibus con poco índice de pasajeros por kilómetro (IPK) y con baja productividad de transporte por cada vehículo. El resultado de esto es el aumento del precio que debe ser cobrado a cada pasajero (tabla 1.9). Se puede observar que el IPK tiene una variación que va de un mínimo de 1,28 en la ciudad de Lima, y llega al máximo de 3,43 en México D. F. La productividad por vehículo –pasajeros por día– varía de 383 en Lima, a 696 en Montevideo. Se trata de números relativamente bajos cuando son comparados con los dos sistemas integrados de alta eficiencia –carriles especiales–, en los que los ómnibus llegan a transportar, cada uno, a dos mil personas por día. En lo que respecta al tiempo de recorrido, los automóviles transitan más fácilmente por el sistema vial. La diferencia se debe tanto a la naturaleza de la operación del transporte público –que anda y se detiene–, como también a la precariedad de los esquemas operacionales para el transporte público en la mayoría de los países en desarrollo –falta de fiscalización sobre estacionamiento irregular, paradas congestionadas–. Los automóviles siempre pueden ser usados a velocidades promedio mayores que los ómnibus, ya sea por la necesidad de los ómnibus de detenerse en las paradas, ya sea por el congestionamiento vehicular o por el estacionamiento irregular que perjudica a los ómnibus. La tabla 1.10 muestra los resultados en varias ciudades brasileñas. El tiempo usado en las combinaciones también es una parte importante del problema. En todas las ciudades, muchas personas no encuentran servicios de transporte que unan directamente orígenes y destinos. Además de eso, muchas ciudades no tienen un esquema físico u operacional para facilitar la combinación –transferencia–, razón por la cual el usuario debe procurársela por sí mismo, lo que le provoca molestias e incertidumbre. La figura 1.2 permite apreciar que en el sistema vial de las ciudades latinoamericanas el nivel de prioridad para peatones, ciclistas y usuarios de ómnibus es prácticamente ínfimo. En el caso específico de los peatones, el porcentaje más grande de prioridad, en relación con la longitud del sistema vial, se encuentra en la ciudad de Curitiba –0,3%–; en el caso de los ciclistas, la 24

Capítulo 1 Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

situación más favorable está en Bogotá –3,8%–; y en el caso de los usuarios de ómnibus, está compartida por las ciudades de Bogotá y Curitiba, ambas con un índice de 1,1%. Ciudad

IPK (pasaj./km)

PVD (pasaj./veh./día)

Belo Horizonte

1,77

422

Bogotá

2,72

441

Buenos Aires

1,86

512

Caracas

1,82

404

México D. F.

3,43

483

Curitiba

1,97

514

Guadalajara

2,34

606

León

2,50

471

Lima

1,28

383

Montevideo

3,09

696

Porto Alegre

1,96

410

Río de Janeiro

1,48

430

San José

2,89

541

Santiago de Chile

2,61

584

San Pablo

1,97

512

Tabla 1.9. Índices de pasajeros por kilómetro (IPK), y de pasajeros por vehículo (PVD) de sistemas de ómnibus en Latinoamérica, 2007. Fuente: CAF (2010).

Ciudad

Ómnibus

Autos

Vel. auto/bus

Belo Horizonte

1,4

Brasilia

1,6

Campinas

1,4

Curitiba

1,2

Porto Alegre

1,4

Recife

1,7

Río de Janeiro

1,4

San Pablo

1,4

Tabla 1.10. Velocidades promedio de autos y ómnibus en horario pico de la tarde, en varias ciudades brasileñas. Fuente: IPEA/ANTP (1998).

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

Figura 1.2. Prioridad en las vías para peatones, ciclistas y usuarios de ómnibus en las ciudades latinoamericanas, 2007. Fuente: CAF (2010).

4.2. Las condiciones de comodidad A las condiciones inadecuadas de accesibilidad general se le deben añadir las condiciones de ocupación de los ómnibus que, a menudo, impiden que las personas puedan embarcar en el tiempo deseado y les imponen viajes realizados con extrema incomodidad. Los ómnibus demasiado llenos son una realidad cotidiana en casi todos los países en vías de desarrollo (ONU, 1989; Dimitriou, 1990; CAF 2010). 5. Seguridad en la circulación Los accidentes de tránsito constituyen un grave problema, tanto en los países desarrollados como en los que están en vías de desarrollo. En estos últimos, los índices de muertes por cada 10.000 vehículos son varias veces superiores a los verificados en los países industrializados (tabla 1.11). En el caso de los países de América Latina, los índices son intermedios (tabla 1.12). Los índices que corresponden a las áreas urbanas también evidencian esta diferencia (tabla 1.13). La cantidad de muertes en grandes urbes como México D. F. y San Pablo –2.172 y 1.566, respectivamente– es de seis a nueve veces superior a la que se da, por ejemplo, en grandes ciudades de países desarrollados como Tokio, Nueva York o Londres –263, 271 y 231, respectivamente–. Las tendencias históricas son preocupantes, especialmente en los países en que la motorización ha crecido rápidamente. Entre los años 1968 y 1985, 26

Capítulo 1 Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

Región de OMS

África América Sudeste Asiático Mediterráneo

Muertes por cada 100.000 hab., según nivel de ingresos Ingresos altos

Ingresos medios

Ingresos bajos

Total

32,2

32,3

32,2

13,4

17,3

15,8

16,7

16,5

16,6

28,5

35,8

27,5

32,2

Europa

7,9

19,3

12,2

13,4

Pacífico

7,2

16,9

15,6

10,3

19,5

21,5

18,8

Total

Tabla 1.11. Índice de mortalidad por accidentes de tránsito, por regiones del mundo. (OMS: Organización Mundial de la Salud). Fuente: OMS (2009). País

Vehículos

Muertes

Muertes por cada 100.000 hab.

Argentina

12.399.887

5.281

13,7

Brasil

49.644.025

35.155

18,3

Chile

2.824.570

2.280

13,7

Colombia

4.951.225

5.409

11,7

961.556

2.341

11,7

24.970.879

22.103

20,7

Perú

1.442.387

3.510

21,5

Venezuela

4.044.013

6.031

21,8

Ecuador México

Tabla 1.12. Muertes de tránsito, en países seleccionados de América Latina, 2007. Fuente: OMS (2009).

mientras las muertes de tránsito se redujeron cerca del 20% en los países en desarrollo, han aumentado un 300% en África y cerca del 200% en Asia (TRRL, 1991). La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que si no se toman acciones apropiadas para remediar este problema, la cantidad anual de muertes de tránsito va a aumentar de 1,2 millones, en 2010, a 2,4 millones en 2030 (OMS, 2009), y la mayor parte del aumento ocurrirá en los países en vías de desarrollo. Otra característica importante para destacar es que los accidentes de tránsito afectan principalmente a las personas jóvenes y productivas, las cuales están más expuestas a los riesgos del tránsito. De los accidentes fatales la mayoría corresponde a los peatones, lo cual muestra el grado de violencia en el uso del espacio (tabla 1.14). 27

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

Área metropolitana

Muertes

Muertes por cada 100.000 hab.

Belo Horizonte

177

7,3

Bogotá

543

6,9

Buenos Aires

918

6,9

Caracas

187

6,0

2.172

11,3

4,2

Guadalajara

693

15,8

León

195

14,3

536

6,3

143

10,8

162

11,4

719

12,3

5,4

323

5,3

1.566

14,2

México D. F. Curitiba

Lima Montevideo

Porto Alegre

Río de Janeiro

San José Santiago de Chile San Pablo

Tabla 1.13. Víctimas de tránsito, ciudades seleccionadas de América Latina, 2007. (1) Solo área metropolitana. Fuente: CAF (2010). Ciudad

% de peatones en las muertes

Bogotá

61,9

México D. F.

51,7

Guadalajara

52,3

León

51,8

Río de Janeiro

72,1

San Pablo

47,0

Tabla 1.14. Porcentaje de peatones entre las víctimas de tránsito, en ciudades latinoamericanas, 2007. (1) Solo área metropolitana. Fuente: CAF (2010).

6. Problemas ambientales La relación existente entre el transporte y el medio ambiente ha sido intensamente debatida en la bibliografía específica. La mayoría de las fuentes atribuye una alta prioridad a los efectos del transporte sobre la calidad del aire, lo cual, a su vez, lleva a propuestas para controlar la emisión de gases o a exigir el derecho de circular (road pricing). Al considerar las dificultades para aplicar esta segunda forma 28

Capítulo 1 Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

de control y la utilización casi nula en el escenario mundial,1 las medidas para el control de la contaminación ambiental han recibido una atención prioritaria, y la mayor parte de los esfuerzos dedicados al problema se han concentrado en ellas. Hay varios efectos ambientales que se asocian con la cuestión del transporte. Foster (1974), Button (1982) y Bovy (1990) resumen los más importantes. A pesar de que incluyen a los accidentes de tránsito entre los impactos ambientales del transporte, la mayoría de las fuentes tiende a atribuirle una alta prioridad a la contaminación del aire.2 En una escala global, el transporte contribuye con porcentajes elevados de las emisiones totales, pero con una gran diferencia entre distintas regiones del mundo. En los países de la Unión Europea, en los años noventa, el transporte ya era responsable del 75% de todo el monóxido de carbono (CO), 40% de los hidrocarburos (HC) y 48% de los óxidos de nitrógeno (NOx) (Faiz, 1993). Los países industrializados tienen un rol preponderante con respecto a la contaminación atmosférica. Al contrario, los países en vías de desarrollo son responsables de cantidades más reducidas, debido a su nivel inferior de motorización –a pesar de la peor calidad que tienen los vehículos–. Los impactos de la contaminación atmosférica se están volviendo problemáticos, especialmente en las grandes ciudades, con un futuro previsiblemente pesimista, sea en función del crecimiento de la población o debido al crecimiento del transporte motorizado. La contaminación atmosférica ha llegado a niveles intolerables en México D. F., en Santiago de Chile y en San Pablo, y varias ciudades presentan niveles de contaminación que exceden los límites sugeridos por la OMS. Las ciudades difieren tanto en lo que respecta a la naturaleza de la contaminación atmosférica como también al exceso de contaminación, en función de las fuentes contaminantes y del combustible que se usa. Sin embargo, las ciudades presentan una tendencia común al agravamiento de la situación. La primera importante conclusión en relación con la contaminación atmosférica es que afecta a todos, independientemente de la condición social o económica. Entre tanto, la fuente de la contaminación está identificada: la mayor parte la producen los vehículos a motor y, de ellos, los automóviles constituyen la principal fuente contaminante (tabla 1.15). La tabla 1.15 señala que los vehículos de uso privado –automóvil, motocicleta y taxi– son los responsables de la mayor parte de las emisiones de CO y de HC, y de dos tercios de las emisiones de MP. La consecuencia más importante está relacionada con el impacto que tiene la contaminación en la salud de las personas. A partir del episodio dramático acaecido en la ciudad de Londres en 1952, en el que murieron varias personas, la relación existente entre contaminación ambiental-salud ha sido intensamente estudiada, principalmente en los Estados Unidos y Europa. Hay evidencias claras de varios impactos negativos en la salud de las personas. 1 El caso de Singapur es el más antiguo. En la década del 2000, el peaje fue implementado en Londres y en Estocolmo. 2 Esta prioridad no aparece explícitamente en los textos de los autores, pero puede inferirse a partir del tratamiento ejecutado por cada uno de ellos.

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

Emisiones del transporte individual y público (%) Área metropolitana

Belo Horizonte

Bogotá

Buenos Aires

Caracas

México D. F.

Curitiba

Guadalajara

León

Lima

Montevideo

Porto Alegre

Río de Janeiro

San José

Santiago de Chile

San Pablo

Total

Tabla 1.15. Emisión de contaminantes por el transporte público y privado, en ciudades de Latinoamérica. (CO) Monóxido de carbono; (HC) Hidrocarburos; (MP) Material particulado; (TI) Transporte privado; (TP) Transporte público. Fuente: CAF (2010).

7. Uso del espacio de circulación El consumo del espacio de circulación depende del tipo de transporte utilizado y de la ocupación promedio de los vehículos. Hay dos tipos de consumo: estático y dinámico. El consumo estático refleja el área ocupada por una persona que está parada, mientras que el consumo dinámico considera, también, la distancia recorrida por ella. La escala de consumo estático va desde el extremo menor –el peatón– hasta el extremo mayor –el pasajero de automóvil–. En el caso de la mayoría de las ciudades de los países en vías de desarrollo, la diferencia de consumo estático tiene su mejor ejemplificación en la comparación simple entre el uso de automóviles y ómnibus, la principal forma de transporte público de esos países. En el caso de la ciudad de San Pablo, por ejemplo, mientras que los automóviles representan una ocupación promedio de 1,5 persona –lo que da una tasa de consumo estático de 4,6 m2 por persona, considerando un 30

Capítulo 1 Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

área de 7 m2 por vehículo–, los ómnibus presentan una ocupación promedio, en horario pico, de cerca de cincuenta pasajeros, lo cual lleva a una tasa de consumo estático de 0,6 m2 por persona –considerando 30 m2 por ómnibus–. Por lo tanto, la relación entre las tasas de consumo estático es de 1:8. En síntesis, una persona que se desplaza en automóvil consume prácticamente ocho veces más espacio físico que una persona que se desplaza en ómnibus –en horarios pico–. El consumo dinámico va a depender de las distancias recorridas. Si estas se tienen en cuenta, la diferencia de consumo, para el caso de una ciudad como San Pablo, aumenta (tabla 1.16). Los datos muestran que las diferencias son significativas. Entre los extremos de ingresos, la relación es de alrededor de 1:10.3 En resumen, el espacio vial –de consumo gratuito– es usado de forma totalmente diversa, de acuerdo con los ingresos de las personas, lo cual ocasiona importantes cuestiones de equidad. La tabla 1.17 y la figura 1.3 muestran los índices relativos de consumo y el origen de externalidades en una gran ciudad –San Pablo–. Es dable observar que las familias con ingresos más altos –en relación con las de ingresos más bajos– gastan 9,2 más de energía y 11,1 más de combustible fósil, emiten 13,8 veces más de contaminantes y provocan 15,2 más accidentes. Este retrato del “metabolismo” de la movilidad en una gran ciudad revela claramente las enormes iniquidades que caracterizan a la movilidad de las personas que viven en países en vías de desarrollo. Ingreso familia mensual (US$)

Transporte público1

Transporte privado2

km/día/ pers.

km x m2/día/ pers.

km/día/ pers.

km x m2/ día/pers.

Menos de 240

3,9

0,6

3,7

7,6

De 240 a 480

5,7

1,2

7,7

13,4

Total

De 480 a 900

6,8

2,8

18,3

25,1

De 900 a 1.800

6,0

5,5

36,2

42,2

Más de 1.800

3,7

10,8

71,1

74,8

Tabla 1.16. Consumo dinámico de espacio vial por ingreso y modo de transporte, RMSP, 1987. (1) Considerando 1 m2 por pasajero; (2) Considerando 6,6 m2 por pasajero. Fuente: CMSP (1998), tabla especial.

3 La consideración de la diferencia de velocidad entre los modos de transporte alteraría esta relación, pero no modificaría las conclusiones principales.

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

Ingreso familiar mensual (R$)

Índice de consumo o impacto (renta baja=1) Energía

Combustible

Contaminantes

Accidentes

1,0

De 251 a 500

1,5

1,6

1,7

De 501 a 1.000

2,6

2,7

3,0

3,2

De 1.001 a 1.800

4,1

4,6

5,2

5,6

De 1.801 a 3.600

6,5

7,6

9,1

10,0

Más de 3.601

9,2

11,1

13,8

15,2

Menos de 251

Tabla 1.17. Consumos e impactos de la movilidad por nivel de ingreso familiar, RMSP, 1997. Fuente: Vasconcellos (2002).

Figura 1.3. Consumos e impactos de la movilidad por nivel de ingreso familiar, RMSP, 1997. Fuente: Vasconcellos (2010).

8. Análisis de las actuales condiciones La más importante conclusión que se puede extraer de los datos disponibles consiste en que la accesibilidad está distribuida de forma altamente desigual entre las personas. El sentido común reduce el problema a una visión simplista de los supuestos deseos de consumo de las personas o, si no, a una mera distinción entre los que “optan” entre el transporte público o el privado. Ambas visiones son incompletas y engañosas frente a la realidad de los países en vías de desarrollo. Desde cualquier ángulo, la desigualdad aparece siempre de manera muy 32

Capítulo 1 Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

clara. Puede ser entendida en el sentido más amplio –de la accesibilidad– como también por los componentes de tiempo de acceso, tiempo de espera, tiempo de recorrido, comodidad y tiempo de combinación. El análisis más radical respecto a la cuestión de la desigualdad en el acceso fue realizado por Illich (1974): energía y equidad están íntimamente relacionadas, y el aumento en el consumo de energía, propiciado por el transporte motorizado, tiene un profundo efecto negativo en la equidad. Tanto las diferencias sociales como económicas se refuerzan cuando las personas se convierten en “prisioneras” de la industria del transporte. El transporte mecanizado les permite aumentar la velocidad y los destinos que pueden ser alcanzados; aumenta enormemente el consumo tanto del espacio como de los destinos anhelados. Teniendo en cuenta la desigual distribución de los modos de circulación, la capacidad para consumir espacio está altamente inclinada a favor de los que tienen acceso al transporte particular. De este modo, el “monopolio radical del transporte motorizado” ha creado una nueva forma de iniquidad que le da a los grupos dominantes otros medios para ejercer el poder sobre el espacio; la accesibilidad se ha convertido en un bien escaso, que requiere la compra de “kilómetros de transporte” (Illich, 1974: 45). Esta es la iniquidad de la accesibilidad. El uso efectivo del espacio de circulación se caracteriza por tener diferencias extremas entre las clases y los grupos sociales. Estas variaciones siempre esconden contrastes políticos y sociales, que son más pronunciados en los países en desarrollo. En la práctica, la accesibilidad puede ser medida por la suma del tiempo y del dinero que se necesitan usar para ir de un origen a un destino. Así, esa iniquidad involucra otras referidas al tiempo, a la velocidad, a la comodidad y a la confiabilidad, todo esto relacionado con las diferencias de uso entre automóviles, transporte público y transporte no motorizado. La iniquidad del tiempo de acceso se refiere al tiempo que se necesita para llegar hasta el transporte público, en comparación con los automóviles. Se aplica al tiempo de caminata hasta la parada –o a la estación–, al tiempo de espera y al tiempo de combinación o transferencia entre dos modos públicos de transportes. Estos tiempos adicionales tienen un sentido especial que va más allá de la expresión meramente cuantitativa: las personas valoran más negativamente los tiempos de caminata y de espera, en relación con el tiempo de viaje (Kanafani, 1983). En el caso de la ciudad de San Pablo, el tiempo de acceso al transporte público es cerca de 5 a 6 veces superior al del automóvil, y empeora en las áreas periféricas. Estos tiempos están relacionados con tres características de la oferta de transporte: el espacio cubierto por la red, la frecuencia del servicio y la disponibilidad de conexiones físicas entre los diferentes servicios. En este último caso, existen los tiempos de combinación –transferencia–, con las consecuencias adicionales relacionadas con la coordinación de los servicios, nuevamente con una connotación especialmente negativa para el usuario (Szasz, 1985). La iniquidad de la velocidad alude a las diferencias que hay entre las velocidades del recorrido en los vehículos disponibles –fluidez–. En los sistemas no congestionados, la diferencia entre los automóviles y los ómnibus puede llegar al 200%, con los ómnibus que circulan a 20 km/h y los automóviles a 60 km/h. En 33

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

los sistemas más congestionados –como ocurre en la mayoría de las grandes ciudades de los países en desarrollo– tanto los automóviles como los ómnibus tienen la velocidad reducida. En San Pablo, la velocidad promedio de los automóviles alcanza cerca del doble de la velocidad de los ómnibus. En ciudades muy congestionadas, esta diferencia puede llegar a reducirse en un 15-20%. A pesar de que parte de la diferencia provenga de las inevitables limitaciones operacionales de los ómnibus –los puntos de parada–, mucho se debe al perjuicio ocasionado por los automóviles, o a las diferencias en la operación de los ómnibus –como el exceso de estos en un carril único, por ejemplo–. Las vías exclusivas, bien construidas y operadas, podrían garantizar velocidades operacionales cercanas a los 25 km/h (Lindau, 1992), valor que, por lo menos, es un 66% superior a la velocidad comprobada en los sistemas mal operados –10-15 km/h–, en los que la circulación de los ómnibus es perjudicada por los automóviles. La iniquidad de la comodidad indica, principalmente, las diversas densidades de pasajeros dentro de los vehículos y la posibilidad de que se viaje sentado. Las condiciones efectivas del transporte público demuestran que, especialmente en las horas pico, el confort está muy lejos de ser aceptable. Los ómnibus y trenes abarrotados de pasajeros son una realidad que viven millones de personas. Los ancianos, los afectados por alguna deficiencia y los niños son especialmente perjudicados. En algunas culturas, las mujeres también lo son, debido al acoso al que pueden estar expuestas. Esta iniquidad está directamente relacionada con las condiciones de la oferta de transporte –asientos por hora–, que a su vez ejerce influencia en los costos operacionales. Las características de concentración de cuantiosos movimientos urbanos en los horarios pico, requieren la oferta diferenciada de los asientos, según los horarios, lo que causa presiones sobre los costos generales. En los sistemas de transporte regidos por el mercado, como la mayoría de los países en desarrollo, los operadores desean optimizar las ganancias, lo que implica que, entre otras medidas, limiten la flota al mínimo posible. La evidente consecuencia es la tendencia a que los vehículos circulen repletos de personas, a costas de la comodidad de los pasajeros. En sistemas menos restringidos por la lógica del mercado –como en aquellos con oferta pública de transporte o con oferta privada controlada– la adaptación de la oferta a la demanda dependerá de la relación que exista entre los costos y los ingresos. Como consecuencia de las anteriores, la iniquidad de confiabilidad está representada por la ausencia de un patrón previsible de servicio. Las condiciones específicas de circulación de los ómnibus –especialmente la velocidad y la falta de prioridad efectiva– provocan una baja confiabilidad en este modo de transporte, lo que afecta mucho su atractivo como alternativa de desplazamiento. Esta característica no está presente en el caso del metro lo cual garantiza gran parte de su atractivo, pero hace que se atienda una parte diminuta de la demanda en las grandes ciudades. La iniquidad en el uso del espacio se refleja en las tasas diferenciadas de consumo estático y dinámico de las vías públicas, sin compensación. En el caso de San Pablo, las personas que usan automóviles consumen siete veces más espacio vial que las personas que utilizan ómnibus –consumo estático–. Cuando las distancias 34

Capítulo 1 Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

promedio recorridas en todos los modos de transporte motorizado son tenidas en cuenta, se puede ver que las personas de ingresos más altos consumen diez veces más espacio que las personas de ingresos más bajos. Estas diferencias apuntadas tienen implicaciones en cuanto al derecho diferenciado de consumo sin pago adicional4 y al perjuicio ocasionado a la operación de los sistemas de ómnibus, en el caso de sistemas viales congestionados. También hay implicaciones en lo que se refiere al uso de energía en los diferentes modos de transporte, de los cuales el automóvil es el menos eficiente.5 Los datos de seguridad vial muestran que la relación entre el transporte motorizado y la iniquidad no se limita solamente a la accesibilidad. El consumo del espacio con modos físicos diferentes, a velocidades distintas, provoca un enorme impacto en el caso de los países en desarrollo: la posibilidad de que surjan conflictos entre vehículos y peatones o ciclistas, y los accidentes consecuentes, han sido una de las más importantes causas de muerte. En términos políticos, el transporte motorizado crea el derecho de amenazar la vida y la salud de otras personas, aunque sea de forma no intencional. Por lo tanto, podemos añadirle a la noción de iniquidad de accesibilidad ofrecida por Illich, la iniquidad de seguridad que resulta del uso irresponsable del automóvil, como un dispositivo capaz de amenazar a otras personas y de ocupar violentamente el espacio de circulación. Finalmente, el análisis de los datos relacionados con la contaminación atmosférica muestra claramente que hay iniquidad ambiental, en la medida en que una minoría produce la mayor parte de la contaminación ambiental que afectará a todo el mundo. 9. Conclusiones Las varias iniquidades relacionadas con las condiciones del transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo pueden ser atribuidas a muchos factores vinculados con el proceso de desarrollo social, político y económico de estos países, como también a las políticas urbanas y de transporte que fueron adoptadas. Entre estos factores, se destacan dos: la adaptación del espacio para el automóvil y la adopción del enfoque de mercado para el sistema del transporte público. El dominio del automóvil está detrás de tres tipos de iniquidad. La primera, y la más importante, es la iniquidad de seguridad, ya que la mayor parte de las muertes afecta a los peatones. La segunda es la iniquidad ambiental, porque la contaminación atmosférica y la destrucción del tejido urbano son provocadas, predominantemente, por el abuso del automóvil. En tercer lugar está la 4 Algunos autores hacen cálculos detallados de los impuestos que pagan los usuarios de automóvil y los comparan con los gastos realizados por el gobierno en el sistema vial. Esta forma de cálculo puede ser adoptada, pero no puede ser considerada como absoluta, ya sea porque es difícil relacionar impuestos y gastos, o porque los beneficios y perjuicios vinculados con el transporte no siempre son tangibles. 5 La energía gastada por pasajero/km en automóviles completamente ocupados es de 0,75 MJ, y de 0,25 MJ para los ómnibus (Button, 1993). Ver también Wright (1992: cap. 4).

Transporte urbano y movilidad. Reflexiones y propuestas para países en desarrollo

iniquidad de velocidad –y en consecuencia, de confiabilidad–, ya que la congestión vehicular provocada por los automóviles causa atrasos y falta de regularidad en el transporte público. La causa directa de las otras iniquidades –accesibilidad y comodidad– es, en parte, el tipo de enfoque económico dado a la operación del transporte público.6 De acuerdo a lo expresado anteriormente, los bajos niveles de accesibilidad y confort ofertados a los usuarios del transporte público, en relación con los de los usuarios de automóviles, derivan de cuatro factores principales: la cobertura espacial de las líneas del transporte público, la frecuencia de los servicios, el tipo de vehículo utilizado y la integración física entre los servicios. Todas estas características están relacionadas con la forma de operación del transporte público. El mantenimiento de bajos niveles de servicio es justificado con el criterio de los costos: una cobertura espacial mayor aumenta las distancias que se deben recorrer y las necesidades de personal y flota, lo cual aumenta los costos. Un servicio más asiduo tiene un impacto parecido. La tentativa de renovar la flota en períodos más cortos coloca presiones sobre los costos de amortización. Por último, la provisión de esquemas de integración requiere inversiones físicas –estaciones– y operacionales –control de las tarifas integradas–. Por lo tanto, las tentativas de mantener los subsidios en el nivel mínimo –en el caso de la operación pública– o de mantener la rentabilidad en el nivel máximo –en el caso de la operación privada–, entran en conflicto directo con los intereses de los usuarios, debido a que fuerzan la reducción del nivel de la oferta y de la calidad del servicio prestado. De esa forma, se genera un círculo vicioso que mantiene viva una lucha permanente entre los intereses en conflicto. Sin embargo, se debe enfatizar que la causa indirecta de estas últimas iniquidades, tal como se analizará más adelante, también es el dominio del automóvil: este refleja un conjunto de decisiones que, implícitamente, considera al subsidio al transporte individual justificable, y al subsidio al transporte público como una herejía.

6 La accesibilidad también es afectada por otros factores, además de la oferta de transporte, como la organización espacial de la ciudad y las oportunidades que las personas tienen de ubicar su residencia con respecto a los destinos deseados; la confiabilidad también puede ser afectada por las deficiencias de la operación del servicio del transporte en sí.

Capítulo 1 Condiciones de transporte y tránsito en los países en vías de desarrollo

Factor o variable

Infraestructura

Condiciones actuales

• Falta total o precariedad de las aceras. • Vías de baja calidad. • Poco tratamiento especial para el transporte no motorizado y público.

Oferta de vehículos

• Gran disponibilidad de bicicletas. • Oferta baja o media de vehículos de transporte público. • Alta oferta de transporte privado para grupos de ingresos medios o altos. • Movilidad individual generalmente baja.

Movilidad y uso del transporte

• Gran variación en el uso de los modos, con predominio para los no motorizados y el transporte público.

Motivos del viaje

• Mayoría de los viajes realizados por motivos laborales o educativos. • Gran variación en los tiempos de desplazamiento por modo.

Accesibilidad

• Transporte privado siempre más rápido que el público. • Baja oferta espacial del transporte público. • Tiempos largos de acceso a pie al transporte público. • Integración deficiente del transporte público.

Confort

Gastos

• Baja calidad de los viajes a pie. • Vehículos del transporte público frecuentemente repletos. • Grupos de bajos ingresos gastan un alto porcentaje del ingreso en el transporte, y grupos de altos ingresos gastan porcentajes menores. • Altos índices de accidentes.

Seguridad del tránsito

Medio ambiente

• Los usuarios más vulnerables –peatones– son los más afectados. • Alta concentración de contaminantes en las grandes ciudades.

Cuadro 1.1. Resumen de las actuales condiciones de transporte y tránsito en los países en vías

de desarrollo. Fuente: Elaboración del autor.

COLECCIÓN CIENCIA Y TECNOLOGÍA

Transporte urbano y movilidad

Reﬂexiones y propuestas para países en desarrollo Eduardo A. Vasconcellos

Las condiciones de movilidad urbana en los países en vías de desarrollo, especialmente en América Latina, son fruto de procesos de desarrollo económico y social implantados y de políticas de transporte y tránsito que intentaron moldear el espacio en base a las necesidades del uso del automóvil. A su vez, las crisis económicas de los regímenes políticos, predominantemente autoritarios, lograron que los sistemas de ómnibus permanecieran inmersos en permanentes crisis y los automóviles pasaran a monopolizar los espacios disponibles para la circulación. Todo esto produjo enormes diferencias en las condiciones de transporte y accesibilidad entre las personas que tenían acceso al transporte particular y las que no lo tenían. La transformación del espacio de circulación en un espacio equitativo, con seguridad para el peatón y el ciclista, la calidad de vida para los habitantes y la prioridad para los modos públicos de transporte constituyen un desafío apenas desde el punto de vista político, dadas las implicaciones redistributivas. Valiéndose de gran cantidad de información sobre las condiciones actuales de oferta de infraestructura vial y de servicios de transporte colectivo, de condiciones de accesibilidad y de seguridad vial y de impactos negativos de la movilidad, este libro propone cambiar los enfoques tradicionales y generar acciones para reducir los impactos negativos y construir un sistema de movilidad urbana que sea más eficiente y más equitativo.