EVALUACIÓN DE LA ASISTENCIA TÉCNICA AL PROYECTO –PILOTO CREDMAC – BRAZLÂNDIA-DF
F.E.C. Vidal* S.F.N. Gonzales** R.M. Sposto*
RESUMEN En agosto del año 1996, un grupo de profesores y alumnos de las áreas de arquitectura y iingeniería civil de la Universidad de Brasília, hicieron la propuesta de proveer asistencia técnica al Proyecto-Piloto CRED-MAC que estaba siendo implantado en la ciudad satélite de Brazlândia, en el Distrito Federal. La propuesta fue implementada por medio del convenio suscrito entre el
IDHAB/DF, CREA/DF y la
FINATEC, siendo el IDHAB la organización ejecutora del Programa y el CREA/DF la entidad de clase interesada en el desarrollo del concepto de “ingeniería pública”, que ya hace algún tiempo que está en discusión en la categoría profesional contenida en el Sistema CONFEA/CREA. La oferta de asistencia técnica al Proyecto-Piloto incluye el compromiso de una evaluación del mismo, que se presenta en este informe. .
INTRODUCCIÓN
Principalmente motivados por la escasa disponibilidad de recursos y también, por la falta de programas habitacionales con financiamiento, la población más carente, construye su casa con su propio dinero, sin la contratación de personas calificadas, lo que lleva al bajo desempeño de las estructuras físicoambientales de la mayoría de las habitaciones. El programa CREDMAC, de la Caixa Econômica Federal-CEF (Caja Económica Federal) buscando atender la demanda de habitaciones de la población más carente, propone para las familias con rendimiento hasta 8 sueldos mínimos, financiamiento para compra de material de construcción para la construcción, ampliación y/o mejoría de su casa. Para el desarrollo del Proyecto-Piloto CREDMAC en la ciudad de Brazlândia fue suscrito un Convenio entre el Instituto de Desarrollo Habitacional del Distrito Federal-IDHAB/DF, el Consejo Regional de Ingeniería, Arquitectura y Agronomía del Distrito Federal-CREA/DF y la Fundación de Acometimientos Científicos y Tecnológicos- FINATEC,
por medio de los cuales fue posible la participación de los
profesores y alumnos de la Universidade de Brasília.
EL PROGRAMA CREDMAC La Resolución N0. 217 de 14/05/96 del Consejo Curador del Fundo de Garantía del Tiempo de ServicioCCFGTS, aprobó el Programa de Crédito Directo al Consumidor para la Compra de Material de Construcción - CRED-MAC, y la Instrucción Normativa N0. 20 de 11/06/96 del Ministerio del Planeamiento y Presupuesto, cuyos objetivos y consideraciones fueron balizados, es importante resaltar: “... la necesidad de reducción del déficit habitacional, así como de propiciar mejores condiciones habitacionales para las familias más carentes”; “... las limitaciones de las líneas de crédito existentes, que siguen el modelo del SFH, para atender una gran parcela de la población que tiene rendimientos en el sector informal de la economía, “...
Brazlândia, ciudad-satélite de Brasília, localizada en el Distrito Federal fue indicada para ser la sede de uno de los proyectos-piloto del CREDMAC. Como todos los núcleos urbanos del Distrito Federal, su proceso de expansión estuvo condicionado a la disponibilidad de terrenos por parte del Gobierno del DF, a quien pertenecen las tierras. Dentro de esta condición, la ciudad expandió distribuyendo lotes urbanos en los cuales cada propietario ha podido hacer su casa solo. Así, a lo largo de las últimas décadas, ha aumentado el número de casas precarias o improvisadas y principalmente incompletas, presentando una vasta comunidad carente de morada calificada, principalmente en los dos grandes sectores consistentes por los asentamientos más recientes de la Villa San José y del Sector Veredas.
EL PAPEL EJERCIDO POR LA UNIVERSIDAD DE BRASÍLIA La implantación de un proyecto-Piloto del CREDMAC en Brazlândia-DF, llevará el Núcleo de Pesquisa para Habitación-NPH, del Centro de Estudios Avanzados Multidisciplinares-CEAM/UnB a la formulación de un propuesta de apoyo técnico al Programa que juntaba el movimiento de un grupo de estudiantes de Arquitectura en beneficio de la creación de un Escritorio Modelo de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo-EMA/FAU/UnB cuyo objetivo sería el atendimiento de la población carente en el campo de la Arquitectura. La propuesta tenía dos objetivos principales: 1. Prestar asistencia técnica a la construcción de las habitaciones del Proyecto-Piloto del Programa CREDMAC en la ciudad satélite de Brazlândia-DF. 2. Contribuir en la fase de evaluación del Programa CREDMAC por medio de su participación en el proyecto-piloto de Brazlândia. El interese por una experiencia próxima al concepto de “Ingeniería Pública”, en discusión hace algunos años en los Consejos Regionales de Ingeniería y Arquitectura, llevó a la participación del CREA/DF e hicieron el Plano de Trabajo a partir del cual se celebró, en la fecha de 25/10/96, un Convenio de Cooperación Técnica entre el IDHAB, el CREA/DF y la FINATEC para la implementación del proyectopiloto CREDMAC de Brazlândia. A partir de febrero/97 los estudiantes aprendices del equipo técnico, empezaron su orientación y subsidios técnicos y metodológicos para elaborar proyectos estándar, con tipologías adecuadas a la demanda de Brazlândia y los asentamientos populares del DF, con el objetivo de ofrecer “proyectos-tipo” que permitían pequeñas adaptaciones, dando flexibilidad y agilidad al proceso de trabajo del Programa una vez que cada proyecto-tipo podía tener un grande número de variaciones que eran cambiadas rápidamente en el ordenador. Este proceso de trabajo anticipa y reduce el número de proyectos
(individuales), anulando el tiempo usualmente utilizado para proyectos y agilizando los procesos de obtención del Alvará (un tipo de autorización del Gobierno) de construcción. Fueran propuestos once proyectos estándar, cada unos de ellos con las respectivas especificaciones técnicas. Además de los proyectos arquitectónicos, fueran desarrollados proyectos de las instalaciones hidrosanitárias, de electricidad y teléfono, así como se proporcionó indicaciones para los procesos constructivos de cada servicio en las diferentes etapas de la obra, plantillas de los materiales que serían utilizados en cada servicio de obra, del presupuesto, de la programación de la obra y de su cronograma físico-financiero. Los Proyectos Estándar desarrollados no corresponden a casas embrión. La tradición en la construcción popular en Brazlândia (y en el DF en general) muestra la preferencia por la área más grande sobre los acabamientos que quedan para etapas posteriores. Así, los Proyectos Estándar tienen tipologías de casas de dos o tres habitaciones, con áreas de hasta 68 m2, con posibilidades de mejorías y hasta acrecentamientos futuros, todos dentro del límite de USD 2,667 para el costo de los materiales de construcción y adecuados a las localizaciones usuales en lotes mínimos de 8 x 16 metros. Los modelos de listas ofrecidos en el Cuaderno Técnico de la CEF fueron adecuados por causa de la situación particular de la implantación del Programa en Brazlândia. Las dificultades consecuentes del atendimiento a los distintos tipos y etapas de la obra, asociados a los diferentes valores del financiamiento llevaron a una nueva forma de Plantilla para Composición de Costos por Servicios de Obra, con 230 itens que fue rellenada para cada uno de los casos atendidos. Para facilitar los trabajos de cálculo de las cantidades de material a ser utilizado, se organizó una Plantilla de Composiciones de Costos y de Materiales por Unidad de Servicio que tiene como objetivo la agilidad de los cálculos, además de ser estándar. El buen uso de los recursos implica también en la supervisión de la obra a fin de garantizar y condicionar favorablemente los niveles de calidad y economía previstos. Para eso, fue elaborado un Manual para Construcción de Viviendas Populares - Manual del Monitor, una correspondiente Cartilla para Autoconstrucción, y un conjunto de cuadros y tablillas para ser usado en cada obra de forma a facilitar, desde la compra de los materiales hasta las anotaciones de su uso en el parterre de obra, sobresaliéndose: Modelo del Cronograma Físico-Financiero (detallado por servicios), Cuadros y Tablillas para Programación y Supervisión de la Compra y el Uso de los Materiales de Construcción Financiados y Segundo el Cronograma Físico-Financiero.
EVALUACIÓN
El Programa CREDMAC establece, por primera vez a lo largo de las políticas de viviendas del País, una propuesta que optimiza el recurso financiero ofrecido a su punto máximo de aprovechamiento, una vez que tiene aplicación directa en la construcción de las viviendas por los consumidores finales. Su amplitud social es, pues, significativa en el contexto del déficit de viviendas brasileño, una vez que alcanza de preferencia, las clases de renta hasta hoy excluídas que son las que reciben menos de tres sueldos mínimos. Significa también un fuerte apoyo a la calificación de los espacios residenciales improvisados e incompletos de las inmensas periferias urbanas, cuya población ya tiene, a veces, el dominio del terreno y, de alguna forma, dispone de mano de obra para construir por los llamados sistemas de mutirão y autoayuda. Las situaciones generales o particulares que implicaran en dificuldades para el éxito del Proyecto-Piloto de Brazlândia, especialmente aquellas constantes en la CNO 50/96 (iten “OBRAS”) serán analizadas, en secuencia, en función de las categorias mencionadas de cantidad, rapidez y calidad de los resultados que se proponen como éxito para el Programa CREDMAC. Estas situaciones dicen respecto, por su vez a las formas y al desempeño de la administración del Programa, y a los procedimientos de Asistencia Técnica y a las exigencias y normas locales. Identificación de las Situaciones- Problema – Primero Momento de la Evaluación Aúnque en el decurso de la primera etapa de los trabajos de ejecución del Proyecto, el primero Informe del Equipo Técnico exponiendo al IDHAB ya presentaba puntos importantes de evaluación con base en los resultados parciales de las acciones emprendidas. Reconociendo que los comentarios son parciales, en el Informe sobresalian los siguientes puntos: 10. Com relación a la lista de los documentos exigidos del candidato, el principal obstáculo fue la obtención de garantías para la financiación pretendida. Por un lado los valores de financiación son menores que los valores de mercado de los terrenos o de los inmuebles que pueden ser ofrecidos como
garantia, de otro, la posibilidad de fianza no es viable pues casi siempre los plazos de financiación son muy largos para esa garantia. 20. Con relación a la documentación técnica las modalidades de financiación ofrecidas por el CREDMAC sobrentienden: en primero lugar la existencia de un terreno lícito o con posibilidad de regularización; en segundo, la existencia de construcción lícita, para los casos de ampliación, reforma o mejora, con Habitese o Alvará, o a legalizar en los casos de nuevas viviendas a seren producidas. En el caso de Brazlândia encontramos las siguientes situaciones: a) Casos de construcción de una nueva vivienda donde la exigencia del Alvará de Construcción, presupone la existencia de un proyecto y del RT (responsable técnico), para los casos de los pedidos de financiación para construcciones con áreas superiores a 68 m2 . b) Casos relativos a conclusiones de obras, reformas y ampliaciones que no están regularizados, no poseen Alvará de construcción y muchos de ellos, poseen áreas superiores a 68 m2 (área límite para gozar de la dispensa de ART en el CREA). En consecuencia, no hay responsable técnico por las obras ejecutadas y los levantamientos que están siendo efectuados por el equipo IDHAB/UnB tienen evidenciado en ellas irregularidades cuanto a: alejamientos de las demarcaciones de los terrenos, las áreas mínimas de los compartimientos, insuficiente ventilación y iluminación, situaciones de inseguridad y estabilidad de la construcción, etc. c) Hay un número significativo de propuestas de financiación, aprobadas por la CEF, en áreas en que la Administración Regional no tiene amparo legal para emitir Alvará de Construcción por tratarse de áreas cuya regularización de terras no está definida. 30. También las posibilidades de adopción de los proyectos estándar, ofrecidos por el KIT Proyecto Sudeste de la CEF se mostraran imposibles. Cada propuesta de financiación demandaba, en face de la peculiaridad de cada situación, atención individual, y la elaboración de una docunentación técnica específica (Proyecto, Cronograma, Planilla de Materiales y etc.). En todos los casos las inspecciones técnicas, que eran para ser un simples cotejo de informaciones, se transformaran en levantamientos minuciosos, exigiendo la anotación de medidas, localización de las instalaciones existentes, descripción de los materiales ya empleados o conservados, etc. Los levantamientos ejecutados apuntaran aún algunas contradicciones a considerar: a) Construciones cuya tipologia (casa con dos pavimentos, y/o con acabamientos de lujo con áreas superiores a 68 m2) mostrando que el proprietário no se encuadra en la clase social de baja renta, establecida por el Programa;
b) los montantes de financiación aprobados no tienen coherencia con el pretendido por el candidato, hubieron situaciones que solicitaran R$ 980,00 para la construcción de una vivienda y de USD 2,667 para utilizar apenas en la compra de materiales de acabamiento. 50. Este panorama se completa aún con algunas dudas con respecto a: a) Ofrecer proyectos y asumir la RT (responsabilidad técnica) de viviendas con características no populares (i.e. con áreas más grandes que 68 m2 conforme establecido por el CREA-DF); b) asumir la RT de obras ya empezadas, muchas de ellas en fase de conclusión que no tienen responsable técnico, ni Alvará de construcción. En el consecuente Informe del IDHAB, presentado a la CEF, ya comparecen algunas proposiciones importantes, aquí transcriptas: 1. Las reglas para concesión de la financiación deben ser flexibes, en particular en lo que dice respecto a las garantías exigidas pues la cuestión de la garantia es la principal razón de la desistencia de los candidatos seleccionados. Sin embargo, verifícase que en muchos casos, el valor pretendido por el candidato es inferior o igual al montante de recursos depositados en su cuenta del FGTS, y que es aspiración de esos candidatos saldaren su deuda, junto a la Caja con estes recursos. En este sentido es posible imaginar un medio legal que permita la vinculación del préstamo a la cuenta del FGTS y que, en esos casos, la exigencia de garantias sea dispensada. 2. La comunidad local debe ser llamada a participar del programa, en todas las fases, por medio de asociaciones de residentes y otras organizaciones. 3. Comprobar y definir preliminarmente con el poder público local, los criterios para aprobación de los proyectos y expedicíon de Alvará de construcción para las obras resultantes del programa. Especialmente, en las ciudades de implantación más antigua es indispensable que él tenga en el programa la responsabilidad que ya es suya, institucionalmente de asegurar que los inmuebles edificados tengan el Alvará de construcción o el Habite-se. 4. Definir preliminarmente los criterios para la asistencia técnica a ser ofrecida. 5. Los instrumentos técnicos de trabajo a seren utilizados deben ser preliminarmente preparados y elaborados en función de las características de la región escogida (proyectos tipo; programas para listas de material; etc.). 6. Incluir en el equipo técnico profesionales de nivel medio (técnicos de edificaciones, etc.) y maestros de obra, para supervisión directa de la ejecución de las obras, bajo la orientación de profesional de nivel superior (ingeniero o arquitecto);
7. Llamar la Universidad a participar del programa con alumnos y profesores, especialmente en el estudio y desarollo de nuevas tecnologias para viviendas populares..
CONCLUSIONES El Programa CREDMAC tiene enormes potencialidades para, llevando a cabo, formas mas ágiles, flexibles y diversificadas de producción de viviendas, contribuir para superar buena parte del déficit del actual mercado de viviendas, a corto plazo. Esa potencialidad para crecimiento técnico y el volumen de las construcciones, también tiene condiciones de generar efectos en los sectores de la producción de materiales de construcción y de componentes constructivos de la construcción popular, cuya industria podrá ser enriquecida con nuevos diseños para se adecuaren en tipo y dimensión a determinadas racionalidades de proyecto y programación de la obra, con el objetivo de eliminar el desperdicio, común a las obras, de pérdida de material y de fuerza de trabajo. El propio proceso de asistecia técnica a la autoconstrucción, podrá desarrollarse en entrenamiento de mano de obra calificada para la construcción popular y, al mismo tiempo, producir componentes prémoldados o préfabricados en parterres de obra colectivos para atender grupos o conjuntos de casas vecinas en un mismo sector urbano. Así, la cuestión del déficit de viviendas podrá tener su reducción efectiva. Es esencial, todavia que el Programa CREDMAC pase a ser ejecutado como un sistema, en flujo continuo de oferta de financiación popular con asistencia técnica.
________________________ BIBLIOGRAFIA
1.
1. GONZALES, Suely F. Netto et alli., Relatório Final: Programa CREDMAC – Brazlândia-DF. Convênio IDHAB/DF, CREA/DF e FINATEC, Brasília-DF, setembro de 1997.
________________________ CORRESPONDENCIA Fernando Edmundo Chermont Vidal; Campus Universitário Darcy Ribeiro – FT/ENC; Asa Norte; 70.910-900; Brasília - Distrito Federal – BRASIL; Tel: 55 61 307-2325; Fax: 55 61 273-4644; e-mail: vidal@unb.br
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Profesores del Departamento de Ingeniería Civil-ENC de la Facultad de Tecnología-FT, de la Universidad de Brasília-UnB
** Pesquisadora Asociada de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo-FAU, de la Universidad de Brasília-UnB