Proyecto de Ley Estatutaria No. 281 de 2019 Senado de la República Senador Juan Diego Gómez – Partido Conservador Colombiano
Producto de las movilizaciones que se vienen realizando en casi todo el territorio colombiano, teniendo como epicentro las capitales de los departamentos, se han empezado a tejer propuestas y proyectos de ley encaminados a la regulación del derecho a la protesta. Esto, considerando que algunas movilizaciones, para el establecimiento, se han visto perpetradas por acciones violentas ejercidas desde los manifestantes, dentro de las cuales se han presentado enfrentamientos con el Escuadrón Móvil Antidisturbios – ESMAD. Desde la posición del presidente Iván Duque Márquez en agosto de 2018, el entonces Ministro de Defensa, Guillermo Botero, declaró la necesidad de empezar a trabajar en una ley que permitiera la regulación de la protesta pacífica. Por su parte, el 8 de octubre de 2019, el Representante a la Cámara por el Partido Liberal, Víctor Manuel Ortiz, presentó un proyecto de ley con el cual, en este sentido, se busca reglamentar los alcances y límites de la protesta social, en aras de garantizar el desarrollo de la protesta en términos pacíficos. En el mes de diciembre, se presentó una propuesta de proyecto de ley similar a la anterior, esta vez promovida por el Senador del Partido Conservador, Juan Diego Gómez. Estas propuestas en torno a la regulación de la protesta han resultado polémicas para sectores políticos de oposición y a su vez por parte de movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales, así como por parte de sectores academia1, por sus contenidos. Para este caso, nos referiremos al proyecto de ley 281 de 2019 “Por el cual se regula el artículo 37 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, presentado por el Senador Juan Diego Gómez, cuyo objeto es “regular, garantizar y proteger el derecho a la manifestación, movilización y reunión social y pacífica; determinar su alcance y, definir las responsabilidades y obligaciones de las partes intervinientes y de las autoridades”. En varios artículos del presente proyecto de ley se presentan aspectos que pueden ser polémicos y pueden causar problemáticas serias a la hora de su implementación. Para empezar, el Artículo 2 contiene como principio la Asimetría Regional según por el cual la regulación de la protesta social debe ser diferente en zonas rurales y en zonas urbanas. Este principio se ve manifiesto en el Artículo 7 según por el cual se establecen las obligaciones 1
Mauricio Archila y Martha Cecilia García. (30 de julio, 2018). El Espectador. “Reglamentar la protesta social: pero ¿cómo?”. Disponible en: https://www.elespectador.com/noticias/politica/reglamentar-la-protestasocial-pero-como-articulo-803118
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del Estado durante la gestación de la protesta y durante su desarrollo. El apartado c) de las obligaciones del Estado durante el desarrollo de la protesta social, plantea que “Para controlar de manera proporcional los actos de violencia o de vandalismo que puedan presentarse en el ejercicio de la manifestación social y pacífica en las zonas urbanas, el ESMAD, la Policía Nacional y el Ejército Nacional deberán emplear equipamiento y armamento no letal que permitan el control de los actos violentos sin afectar la integridad física de ningún interviniente. Se prohíbe el equipamiento o manejo por parte de la fuerza pública de armas de fuego para intervenir en las manifestaciones o movilizaciones sociales”. Se plantea entonces la necesidad de la presencia, en zonas urbanas, del ESMAD, la Policía Nacional y el Ejército Nacional con un equipamiento y armamento no letal. En este sentido, ¿es necesario el Ejército Nacional para tramitar posibles disturbios que se presenten en las zonas urbanas del país? Por otro lado, no se hace explícito cuál debe ser el rol del Estado en zonas rurales. ¿Cuál debe ser el actor estatal que debe mediar en la regulación de las protestas sociales en las zonas rurales? ¿Qué equipamiento y armamento deben utilizar para disuadirlas? A diferencia de las zonas urbanas, ¿cómo deben ser los procedimientos y protocolos para intervenir en protestas sociales que se salgan de control en zonas rurales? Aparece como polémico este principio de Asimetría Regional y este apartado del Artículo 7 en tanto no provee claridades en torno al manejo diferenciado de la protesta social en zonas rurales y urbanas. En el mismo artículo, en el apartado e) se plantea “prohibir la presencia de encapuchados o personas que no permitan su identificación dentro de las manifestaciones y movilizaciones sociales”, y al mismo tiempo en el apartado g) se sostiene que será necesario “emplear cámaras o cualquier mecanismo de vigilancia en el espacio público y privado para la plena identificación de quienes desarrollen actos de violencia o vandalismo en el ejercicio de la manifestación o movilización social con el ánimo de evitar la ocurrencia de estos y sancionar los actos de violencia o vandalismo ocurridos en las manifestaciones sociales que atenten contra la vida, honra de las personas y los bienes públicos y privados”. Por otro lado, el Artículo 9 que da cuenta de las “Prohibiciones de los intervinientes, patrocinadores y promotores de la manifestación Social y Pacífica”, manifiesta en su apartado e) la prohibición a “toda manifestación o movilización que tenga como propósito o como efecto la interrupción al acceso de trabajadores y usuarios a sus residencias o lugares de trabajo” y en su apartado g) la prohibición “la obstrucción de la vía pública de manera prolongada, por un término superior a 10 horas o, el empleo de actos violentos para tal fin”. Estos apartados se hacen polémicos en tanto la protesta pacífica, la esencia de la misma, tiene como implicación la afectación a otros derechos como el de la movilidad. Entonces,
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¿cómo prohibir un elemento sustancial y esencial que atraviesa la protesta social que es la toma de las calles? y del mismo modo, ¿cómo determinar un límite de tiempo para la misma si el propósito es paralizar para poder ser escuchados como ciudadanos? Con base en lo anterior, hemos hecho algunas preguntas referidas a este proyecto de ley a parte de los y las congresistas de la bancada vallecaucana, con el propósito de conocer y divulgar sus posturas frente a este proyecto que busca regular la protesta social. Las preguntas hechas se relacionan a continuación: 1. ¿Está usted de acuerdo con la necesidad de una ley que regule la protesta social? ¿Por qué? 2. Para usted, ¿cuáles deben ser los mecanismos utilizados por el Estado para regular la protesta social? 3. ¿Debe ser la intervención del Estado en protestas sociales diferente en zonas rurales y en zonas urbanas? 4. En caso de que se presenten disturbios, ¿Quiénes deben ser los actores del Estado (armados y no armados) que intervengan en las protestas sociales para las zonas rurales y para las zonas urbanas? 5. ¿Debe estar restringida la participación de encapuchados y personal que no permita su identificación en las movilizaciones? ¿Por qué? 6. Según usted, ¿deben prohibirse las interrupciones a la movilidad generadas por las protestas sociales? Para el desarrollo del presente documento, abordaremos la posición de los Senadores Gabriel Velasco del Centro Democrático y José Ritter López del Partido de la U; y posteriormente la de los Representantes a la Cámara Fabio Arroyave del Partido Liberal, Luis Alberto Albán del Partido FARC, Christian Garcés del Centro Democrático y Jhon Arley Murillo de Colombia Renaciente 1. SENADORES Encontramos posiciones dividas entre los senadores entrevistados. Para Gabriel Velasco evidentemente es necesaria una regulación de la protesta por parte del Estado la cual debe ser tomada en el seno del Congreso de la República. Para el senador del Centro Democrático: “una ley estatutaria que desarrolle este derecho es la manera más adecuada para garantizar el mandato constitucional del artículo 37° donde claramente establece la posibilidad de reunirse y manifestarse, pero de manera pacífica”. En este sentido, el mecanismo ideal para regular este derecho a la protesta social debe estar mediado por una ley estatutaria “que establezca límites tales como las autorizaciones que deben surtirse, en
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donde se establezcan las responsabilidades de las autoridades locales para diagramar las zonas autorizadas de protesta, las medidas de movilidad alternativas, y los lugares de concentración, el debido acompañamiento de la fuerza pública, la prohibición de daños a bienes públicos y privados, la prohibición del uso de papas bomba y demás armas no convencionales, la prohibición de la afectación de los derechos de terceros no participantes”. A su vez, para el senador no existe distinción alguna entre una protesta en la zona rural o la zona urbana. El ejercicio de la protesta en Cali o Bogotá no es diferente de una protesta que se realiza por la Vía Panamericana, por lo cual considera que no debe haber medidas de intervención y regulación diferenciadas. No obstante, afirma que “estaría dispuesto a escuchar y debatir esta tesis para darle a la ciudadanía una herramienta de protesta pacífica que se ajuste a las necesidades y su entorno”. En consideración con el desarrollo pacífico de la protesta, la Policía Nacional debe ser el actor que vele por la primacía de esta, y en cuanto surjan actos violentos y desmanes, el ESMAD debe ser el actor quien ejerza el control. De igual forma, la ciudadanía “quiera pacíficamente concurrir debe ser bienvenida” y velar por el desarrollo pacífico de la protesta. En cuanto a la presencia de encapuchados, ratifica que esta debe rechazarse y prohibirse puesto que “La incidencia de encapuchados en los desmanes, en los actos vandálicos y en la utilización de vías de hecho está más que comprobada” y en este sentido, “los encapuchados son los primeros en minar la legitimidad de una marcha, y los primeros en destruir el mensaje que se busca hacer llegar a oídos de los mandatarios de turno. Una marcha sin capuchos es una marcha con eco”. Finalmente, uno de los puntos álgidos y que deben ser objeto de regulación debe ser, para el senador, la cuestión por la movilidad. Si bien reconoce que el desarrollo de la protesta tiene escenario las calles y plazas del país, “debe buscarse que la norma resultante evite que se perturbe la educación de nuestros hijos, que proteja al aparato productivo, y que permita el goce de los derechos de los terceros no participantes”. Contraria a la posición del senador del Centro Democrático, José Ritter López no está de acuerdo con un proyecto de ley que busque regular la protesta. Para el Senador del Partido de la U: “La protesta social es un derecho constitucional inalienable, irrenunciable; luego regularlo, es el comienzo de su limitación y ello no es saludable para ninguna democracia. Lo que debe hacer el Estado con los derechos, como este, es garantizarlos, no limitarlos. Este derecho está íntimamente ligado al derecho de expresarse libremente y al derecho de asociación. Si se abre el camino para regular aquél, también se estarían cercenando estos”.
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Plantea que la legislación colombiana ya cuenta con mecanismos para regular la protesta social y sancionar cualquier tipo de violencia que se presente en la misma, tal como el código penal, al mismo tiempo que organismos de choque como el ESMAD que intervienen para controlar y reestablecer el orden, y que en este sentido, la protesta social no debe tener una intervención y/o regulación diferenciada en contextos rurales y urbanos pues esta es “una sola y debe ser igual en todo el territorio colombiano”. En este caso, considera el senador que en caso de presentarse actos de violencia o disturbios “no deberían considerarse actores armados para la protesta social pues la naturaleza de esta, en sí misma, es pacífica. Con base en lo anterior, lo que debe hacerse, a nivel local, a nivel municipal, es la construcción y el establecimiento de unos protocolos que garanticen el derecho constitucional de la protesta social y sus derechos conexos, así como los Derechos Humanos” Respecto a la presencia de encapuchados en las movilizaciones, el senador afirma que técnicamente estas personas no son protestantes y que su participación no es acorde con la protesta social, sino que “en ocasiones son infiltrados, en ocasiones son perturbadores del orden público que toman provecho de la atención que acapara la protesta para desviar su verdadero propósito”, por lo cual debe se debe rechazar su presencia. A su vez, afirma que el escenario natural de estas movilizaciones son las vías y la plaza pública, por lo que “prohibir la interrupción a la movilidad redundaría en lo dicho en la pregunta número 1: en cercenar, en limitar dichos derechos en lugar de garantizarlos”. 2. REPRESENTANTES A LA CÁMARA El Representante del Partido Liberal, Favio Arroyave está en contra de un proyecto de ley que regule la protesta social por cuanto “esta es una expresión del derecho a la libertad de expresión, cuyos límites se encuentran en los derechos de otros, es decir, bajo el amparo del derecho a la protesta social no se pueden limitar derechos de orden legal de tercero. La protesta social puede surgir de una expresión espontánea de quienes se puedan sentir afectados por alguna decisión o situación. Por eso, establecer límites o requisitos es una afectación directa a un derecho de orden constitucional”. Así, las administraciones deben hacer uso de las facultades con las que ya cuentan y fortalecerlas, con el objetivo de concertar mediante el diálogo posiciones entre el Estado y quienes ejerzan como líderes de la protesta y las movilizaciones. Por tanto, no debe existir diferencia alguna entre la intervención en protestas en zonas rurales y zonas urbanas, sin embargo, el representante hace alusión a que “las administraciones deberían prever formas para dialogar y concertar manifestaciones, pues el tratamiento si debería ser diferencial”.
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Con respecto a los actores que deberían intervenir en caso de disturbios, Arroyave cree que cada situación depende del contexto y deben ser las autoridades municipales quienes definan qué medidas aplicar en donde el uso de la fuerza pública es una opción incluyendo tanto a policías como militares. Ante la presencia de encapuchados y otras formas creativas que puedan ocultar la identidad de quienes manifiestan, afirma que “siempre que la protesta social se enmarque dentro de los límites de orden legal el uso de prendas, máscaras, pinturas en la cara, etc., constituye una parte del derecho a la libre expresión: por eso no pueden imponer este tipo de límite”. En esta vía, considera que las afectaciones al curso normal de la movilidad de los ciudadanos es una de las intenciones de la protesta social, por lo cual es lógico que se generen este tipo de afectaciones. Sin embargo, “no se podrá afectar permanentemente la movilidad”. Por su parte el Representante Jhon Arley Murillo, tampoco está de acuerdo con el proyecto de ley y afirma que “ya existen las herramientas jurídicas para ejercer control, no a la protesta social, sino a las actividades de desorden o violencia que pudieran generarse en medio de las conglomeraciones”. En este sentido, al contar con estas herramientas, no es necesario tramitar una ley que regule la protesta. A su vez, comparte la necesidad de ejercer intervenciones diferenciadas en contextos urbanos y rurales pues “el contexto así lo exige”. Considera que el actor que debe concertar previamente a cualquier intervención de la fuerza pública es el alcalde o la alcaldesa del municipio, de tal forma que se generen espacios de dialogo con el objetivo de evitar afectaciones o disturbios. En caso de que esta concertación no se logre y se presenten disturbios “está definido que es el ESMAD el encargado de intervenir. Y si la situación es de proporciones mayores, tendrá que entrar el resto de la fuerza pública, midiendo la magnitud de la alteración, para ejercer control”. Del mismo modo, la presencia de encapuchados debe ser prohibida por cuanto la presencia de encapuchados puede permitir la inserción de vándalos que buscan deslegitimar la protesta. Sin embargo, pese a esta realidad concreta, el Estado “debe dar garantías a los ciudadanos que marchen, para que no tengan que cubrir sus rostros y proteger su identidad, para evitar luego ser sujeto de represalias”. Reconoce que, aunque las marchas generan afectaciones sobre la movilidad ciudadana, esta debe ser concertada para que no se presenten afectaciones mayores sobre esta. En este sentido, “cuando la gente quiere realizar marchas no programadas, sin permisos, o su objetivo es el bloqueo de las vías, allí si debe intervenirse porque se está afectando un bien mayor que es el derecho a la movilidad del resto de los ciudadanos”. Distanciándose de las posturas de los representantes anteriores, el Representante Christian Garcés del Centro Democrático está de acuerdo con el proyecto de ley de regulación de la
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protesta teniendo en cuenta “la violencia que algunos generan contra bienes públicos y privados, e incluso arriesgando la vida de los manifestantes debe ser castigada con una reglamentación para garantizar el buen uso de la protesta”. En este sentido, los mecanismos que se deben utilizar para regular la protesta son la obligación de identificarse, el uso del espacio público y las entidades que deben participar para el ejercicio del control de estas, entre otros. Haciendo referencia al principio de asimetría regional, el representante si percibe una distinción entre una protesta que se realice en zonas urbanas y una que se desarrolle en zonas rurales, ya que en estas últimas es posible que se dificulte el transporte de mercancías que podría desencadenar en el desabastecimiento de zonas urbanas y problemas en el desempeño económico de las regiones. “No es lo mismo una protesta en la vía Cali-Popayán –necesaria para la comunicación del suroccidente del país–, que una protesta en la Plaza de Bolívar en Bogotá, las dinámicas e implicaciones son distintas”. En este sentido, en la zona rural deben intervenir “los gobernadores, el Ministerio de Agricultura y según la protesta, el Ministerio del Interior, en especial, su dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías. Lo mismo que el Ejército Nacional y las autoridades competentes para manejar estos casos, entre ellos, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público”; y en zonas urbanas: “autoridades civiles como los alcaldes distritales y/o municipales, funcionarios del Ministerio de Educación y del Trabajo, y de nuevo, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría; el ESMAD y la Policía sólo deben intervenir cuando la protesta termine en vandalismo, disturbios o graves alteraciones al orden público”. Se debe garantizar que no exista presencia de encapuchados en las movilizaciones toda vez que éstas deben ser pacíficas y guiadas por el interés y el bien general: “todo manifestante debe ser identificable por las autoridades cuando se lo requieran”. En esta vía, si bien si es posible interrumpir la movilidad, esta no debe darse por la ocupación de varias calles que conduzcan a un mismo punto de concentración, sino que debe ser una sola para que no colapse la ciudad. A favor de la propuesta, pero de una forma matizada, el representante Luis Alberto Albán del partido FARC considera que es una necesidad regular la protesta para construir democracia y enfatiza en la obligatoriedad del cumplimiento de los Acuerdos de Paz de La Habana, particularmente para este caso el punto 2.1.2.2 que dice: “Garantías de seguridad para líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos”. La regulación de la protesta para Albán pasa por generar garantías de seguridad para quienes a las movilizaciones asisten. En este sentido, teniendo en cuenta la concepción de estado social de derecho, los únicos mecanismos ejercidos por el Estado
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para regular la protesta social deben ser las normas, las leyes “con las cuales se garantice, insisto, la construcción de democracia y el ejercicio de los derechos de la gente, entre ellos a la protesta”. El representante afirma que los disturbios en una protesta no tienen porqué presentarse y en caso de que se presentasen, bajo ninguna circunstancia “se debe reprimir con elementos armados, esto genera más reacción y siempre se usa de manera desmedida la fuerza”. Con respecto a la presencia de encapuchados considera que “es uno de los mitos de lado y lado, las provocaciones y el estereotipo permiten el avance de los capuchos”. Finamente, opina que la protesta social tiene como objetivo llamar la atención de las masas por medio de la interrupción de la normalidad, por lo cual considera que el afectar la movilidad hace parte de esa normalidad que debe romperse para poder lograr llamar la atención. Reflexiones finales Podemos percibir posiciones divididas en la bancada del Valle del Cauca con respecto a la regulación de la protesta social y un proyecto de ley que la determine. Sin embargo, cada posición tiene sus matices en referencia a determinados puntos polémicos del proyecto de ley por lo cual podemos esperar un debate álgido y un distanciamiento aún mayor entre las posturas. La agenda legislativa espera tramitar este 2020 este proyecto de ley, por lo cual estas reflexiones nos ayudarían a pensar un poco sobre cómo se comportará y argumentará parte de la bancada en los escenarios de debate del Congreso de la República.
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