Lietuvos valstybės tarnautojų administraciniai tapatumai

Lietuvos valstybės tarnautojų administraciniai tapatumai: silpnos diskrecijos raiška aptarnaujant piliečius

ISBN 978-609-467-277-4

Saulius Pivoras, Ernesta Buckienė, Remigijus Civinskas, Mindaugas Kaselis

Lietuvos valstybės tarnautojų administraciniai tapatumai: silpnos diskrecijos raiška aptarnaujant piliečius

Lietuvos valstybės tarnautojų administraciniai tapatumai: silpnos diskrecijos raiška aptarnaujant piliečius

Recenzentai: Prof. dr. Vainius Smalskys (Mykolo Romerio universitetas) Prof. dr. Diana Šaparnienė (Šiaulių universitetas) Dr. Edita Stumbraitė-Vilkišienė (Klaipėdos universitetas) Sudarytojas ir mokslinis redaktorius Saulius Pivoras Mokslo studija apsvarstyta ir rekomenduota išleisti Vytauto Didžiojo universiteto Politikos mokslų ir diplomatijos fakulteto tarybos posėdyje 2017 m. kovo 27 d., protokolo Nr. 17-04.

Studijos parengimą ir leidybą rėmė Lietuvos mokslo taryba (sutarties numeris GER-013/2015.)

Leidinio bibliografinė informacija pateikiama Lietuvos nacionalinės Martyno Mažvydo bibliotekos Nacionalinės bibliografijos duomenų banke (NBDB).

ISBN 978-609-467-277-4 (spausdintas) ISBN 978-9955-34-672-2 (spausdintas) ISBN 978-609-467-276-7 (internetinis) ISBN 978-9955-34-671-5 (internetinis) http://dx.doi.org/10.7220/9786094672767 © Saulius Pivoras, Ernesta Buckienė, Remigijus Civinskas, Mindaugas Kaselis, 2017 © Vytauto Didžiojo universitetas, 2017 © „Versus aureus“ leidykla, redagavimas, maketavimas, 2017

VY TAUTO DIDŽIOJO UNIVERSITETAS

Lietuvos valstybės tarnautojų administraciniai tapatumai: silpnos diskrecijos raiška aptarnaujant piliečius

Saulius Pivoras, Ernesta Buckienė, Remigijus Civinskas, Mindaugas Kaselis

MOKSLO STUDIJA

2017

TURINYS

Į VA D A S / Saulius Pivoras

7

1 S K Y R I U S / Saulius Pivoras A R T I M O S I O S B I U R O K R AT I J O S A D M I N I S T R A C I N I A I TA PAT U M A I : TEORINĖS T YRIMO PRIEIGOS IR PRIELAIDOS

15

2 S K Y R I U S / Saulius Pivoras A P TA R N AV I M O R A I Š K A , TA R N AU TO J Ų N U O S TATO S I R TA PAT U M Ų T I PA I

35

3 S K Y R I U S / Remigijus Civinskas S TA N D A R T I Z AV I M O I R A P TA R N AV I M O S TA N D A R T Ų P O V E I K I A I F O R M U O J A N T TA R N AU TO J Ų TA PAT U M U S

53

4 S K Y R I U S / Mindaugas Kaselis TA PAT U M Ų R A I Š K A TA R N AU TO J Ų S ĄV E I K O S S U K L I E N TA I S I R KONFLIK TŲ ĮVEIKOS PROCESUOSE

91

5 S K Y R I U S / Ernesta Buckienė M O K Y M A I I R J Ų VA I D M U O F O R M U O J A N T VA L S T Y B Ė S TA R N AU TO J Ų A D M I N I S T R A C I N I U S TA PAT U M U S

141

6 S K Y R I U S / Saulius Pivoras VA L S T Y B Ė S TA R N AU TO J Ų AT R A N K A K A I P A D M I N I S T R A C I N I Ų TA PAT U M Ų ( N E ) PAT I K R O S B Ū D A S

173

A P I B E N D R I N A M I E J I PA S T E B Ė J I M A I / Saulius Pivoras

183

L I T E R AT Ū R O S S Ą R A Š A S

187

S A N T R AU K A

193

A D M I N I S T R AT I V E I D E N T I T I E S O F S T R E E T - L E V E L B U R E AU C R AT S I N L I T H UA N I A : C A S E O F W E A K DISCRE TION IN PUBLIC SER VICE PROVISION. SUMMARY

197

Į VA DA S

Saulius Pivoras Aktualumas. Viešojo valdymo ir valstybės tarnybos orientavimas į piliečius yra įgyvendinamas per piliečių pasitikėjimą ir jo užtikrinimą, o šis tiesiogiai priklauso nuo viešųjų paslaugų teikimo. Lietuvoje galima įžvelgti kelias problemines sritis, susijusias su paslaugų plėtra: visų pirma, paslaugų teikimas yra orientuojamas siaura vadybinio tobulinimo kryptimi, o tai suteikia tik trumpalaikę naudą (didėjantis piliečių, kaip paslaugų vartotojų, pasitenkinimas); antra, piliečiams teikiamų paslaugų vertė siejama su technologiniais (e. valdžios) sprendimais, didinančiais paslaugų priimtinumą, kas yra nediskutuotina, tačiau prieinamumas nekompensuoja tam tikrų paslaugų spragų, susijusių su nepriimtinu konsultavimu, nederamu elgesiu, papildomais paslaugos gavimo apribojimais; galiausiai, piliečiai nori būti išgirsti, tikisi adekvataus individualizuoto traktavimo bei supratimo iš paslaugas teikiančių tarnautojų. Tai rodo esminę problemą – tarnautojų elgesys dažnai neatitinka piliečių lūkesčių. Mokslinė ir praktinė problema – kiek ir kaip prie orientacijos į piliečius užtikrinimo prisideda valstybės tarnautojų tapatumai, kurie palengvina arba apsunkina, o kartais apskritai kompensuoja vadybinių veiklos valdymo priemonių taikymą.

Tikslas, uždaviniai ir tyrimo objektas. Studija yra parengta įgyvendinant Lietuvos mokslo tarybos finansuojamą mokslinio tyrimo projektą, kurio trukmė 21 mėnesis1. Šios mokslo studijos tikslas – ištirti tiesiogiai su piliečiais, kaip klientais, teikiant paslaugas sąveikaujančių valstybės tarnautojų administracinių tapatumų raišką ir nustatyti administracinių tapatumų vaidmenį aptarnaujant piliečius. Keliami tyrimo uždaviniai: 1. Aptarti teorines prieigas ir jomis remiantis sudaryti analitinį modelį, paremtą tapatumų tipologizavimu, tinkamą paslaugų teikimo srityje dirbančių valstybės tarnautojų administraciniams tapatumams bei jų raiškai tirti.

2. Nustatyti dominuojančias Lietuvos valstybės tarnautojų, sąveikaujančių su piliečiais paslaugų teikimo procesuose ir turinčių silpną diskreciją, tapatybines nuostatas.

3. Nustatyti aptarnavimo standartų ir aptarnavimo standartizavimo procesų poveikį tarnautojų elgsenai ir tapatumams.

4. Išanalizuoti administracinių tapatumų raišką tarnautojų sąveikos su klientais ir konfliktų įveikos procesuose.

1

Mokslo studija parengta vykdant projektą „Administracinės tapatybės formuojant į piliečius orientuotą valstybės tarnybą“, kurį remia Lietuvos mokslo taryba (sutarties Nr. GER-013/2015).

Įvadas

7

5. Išanalizuoti valstybės tarnautojų, tiesiogiai sąveikaujančių su piliečiais, mokymų praktikas ir jų formuojamas nuostatas.

6. Išanalizuoti atrankos į klientų aptarnavimo pareigybes praktikas valstybės tarnyboje ir jų vaidmenį formuojant darbo vaidmenų sampratas.

Mokslo studija remiasi originaliu kelių teorinių prieigų derinimu (prieigos ir jų derinimas, kuriant savarankišką analizės modelį, yra detaliai aprašomas pirmame studijos skyriuje, kituose jis yra taikomas). Iš viešojo valdymo srities mokslinės literatūros pirmiausia yra remiamasi artimosios biurokratijos2 teorine perspektyva, kuri buvo reikšmingiausia apibrėžiant empirinio tyrimo objektą. Diskrecija, kitaip tariant, veiklos vykdymo ir su veikla susijusių sprendimų savarankiškumas, yra itin svarbus paslaugas teikiančių ir piliečius kaip klientus aptarnaujančių valstybės tarnautojų veiklos bruožas. Šiuo metu mokslinėje literatūroje (plačiau žr. 1 skyrių) diskrecija, be kita ko, yra binariškai skirstoma į stiprią diskreciją ir silpną diskreciją. Diskrecija čia suprantama ne kaip vien teisiškai suteikta (angl. as granted), bet kaip realiai naudojama ar realizuojama diskrecija (angl. as used)3. Kalbant apie silpną diskreciją, galimybės veikti savarankiškai, t. y. savo nuožiūra priimti su tarnybine veikla susijusius sprendimus, yra labai stipriai apribotos. Kodėl būtent silpna diskrecija yra verta analizės? Iki šiol gana išvystytame artimosios biurokratijos tyrimų lauke beveik nėra nagrinėta silpnos diskrecijos tarnautojų elgsenos ar juolab tapatumų. Daugiausia tirta stipria diskrecija pasižyminčių tarnautojų elgsena teikiant paslaugas viešajame sektoriuje4. Tiesa, Lietuvoje nebuvo atlikta jokių artimosios biurokratijos administracinės elgsenos ar indėlio įgyvendinant viešąją politiką tyrimų. Tačiau norint tinkamai išnaudoti ir praplėsti esamus tyrimus tikslinga pirmiausia tirti, nors ir remiantis tik Lietuvos medžiaga, mažiau nagrinėtą sritį ir nustatyti jos specifiką, kiek ji koreguoja jau padarytas išvadas apie artimųjų biurokratų administracinę elgseną, išskiriant administracinių tapatumų reikšmę ir vaidmenį tarnybinėje valstybės tarnautojų veikloje. Silpnos tarnautojų diskrecijos raiškos aptarnaujant piliečius tyrimas šioje studijoje suprantamas kaip atvejo tyrimas. Tyrimas papildo ir koreguoja dalį išvadų, padarytų tiriant kitus atvejus, kur dominuoja kitų šalių ir stiprios diskrecijos pavyzdžiai. Empiriniam tyrimui buvo pasirinktos dvi didžiausios iš ministerijoms pavaldžių agentūrų tipo institucijų Lietuvoje. Jos, laikytina, pakankamai reprezentuoja silpnos diskrecijos valstybės tarnautojų veiklą Lietuvoje. Tai skirtingoms ministerijoms pavaldžios institucijos: Valstybinė mokesčių inspekcija prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos ir Valstybinio socialinio draudimo fondo valdyba („Sodra“) prie Lietuvos Respublikos termino street-level bureaucracy vertimas, pavyzdžiui, į švedų kalbą yra närbyråkrati, t. y. „artimoji biurokratija“ (žr. Hysing E., Olsson J., Tjänstemän i politik, Lund: Studentlitteratur, 2012, p. 70–72); kartu šis terminas apima ir kitus mažiau konceptualiai mokslinėje literatūroje apibrėžtus, bet panašias reikšmes turinčius terminus, tarkime, front-line bureaucracy. Žodis „artimoji“ geriausiai atitinka tą reikšmę, kurią turėjo omenyje M. Lipsky’is. Artimąją biurokratiją sudarantys valstybės tarnautojai yra artimiausi piliečiams.

Piliečiai su jais susiduria pirmiausia ir dažniausia.

3 Hupe P., “Dimensions of Discretion: Specifying the Object of Street-level Bureaucracy Research”, Der Moderne Staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, Jg. 6, Heft 2, p. 425–440.

4 Tyrimų apžvalgą žr. Zang X., “Research on Street-Level Discretion in the West: Past,Present, and the Future”, Chinese Political Science Review, 2016, vol. 1, p. 610–622; Buffat A., “Why and When Discretion is Weak or Strong: the Case of Taxing Officers in a Public Unemployment Fund”, Hupe P., Hill M., Buffat A. (eds.), Understanding Street–Level Bureaucracy, Bristol: Policy Press, p. 79–96.

2 Nepažodinis

8

Saulius Pivoras

socialinės apsaugos ir darbo ministerijos. Dėl aiškumo toliau vartosime pavadinimus Mokesčių inspekcija (VMI) ir „Sodra“. Pasirinktos dvi didžiausios institucijos, su kuriomis tiesiogiai ir dažniausia susiduria didžioji dalis Lietuvos gyventojų kaip klientai. Pagrindinė veikla, su kuria susiję analizuojami tarnautojų tapatumai, yra veikla tiesiogiai aptarnaujant individualius piliečius kaip klientus, t. y. klientų bei gyventojų aptarnavimo skyriuose, vadinamuosiuose priimamuosiuose, vykstanti tarnautojų ir klientų sąveika. Stipri diskrecija abiejose institucijose yra susijusi daugiausia su juridinių asmenų (mokesčius mokančių įmonių, socialiniu draudimu draudžiančių įstaigų, nedarbingumą nustatančių sveikatos priežiūros įstaigų) kontrolės veikla. Studijoje koncentruojamasi į fizinių asmenų aptarnavimą kaip tipišką artimosios biurokratijos veiklos rūšį. Konsultavimo paslaugos abiejose institucijose gali tam tikrais atvejais remtis stipria diskrecija, tačiau reikia pastebėti, kad priimamuosiuose, kurių tarnautojų veikla daugiausia analizuojama, bent kiek išsamesnio konsultavimo galimybės yra stipriai apribotos.

Piliečiai studijoje yra suprantami kaip visuomenės nariai ar netgi tiesiog valstybės teritorijoje gyvenantys asmenys – gyventojai – ne valstybės pilietybės turėjimo juridine prasme. Piliečio ir kliento sąvokos studijoje yra vartojamos sinonimiškai.

Analizuojamos institucijos, atrodytų, skiriasi diskrecijos laipsniu, net kalbant vien apie tiesioginį aptarnavimą. Tiesiog dėl savo skirtingo veiklos pobūdžio. VMI yra palyginti homogeniška, o „Sodra“ heterogeniška institucija pagal savo funkcijas ir teikiamas paslaugas. Skirtumų tarp institucijų yra, bet jie nėra itin reikšmingi studijoje (VMI veiklos skiriasi nuo „Sodros“, bet kadangi aptarnavimo veiklas įvairiais klausimais vykdo tie patys tarnautojai (vieno langelio principas), jie iš esmės turi vienodą diskreciją, kaip ir tarnautojai „Sodroje“; bet tai silpna diskrecija, palyginus su kitomis paslaugas teikiančiomis institucijomis viešajame sektoriuje). „Sodroje“ sprendimų priėmimo savarankiškumo laipsnis yra nedidelis, socialinės paramos išmokos remiasi socialiniu draudimu ir teikiamos pagal detalų teisinį reglamentavimą. Palyginus su savivaldybių socialinėmis išmokomis, sprendimų priėmimo diskreciją „Sodroje“ sudaro reikalavimų tenkinimo nustatymas. Silpna diskrecija yra iš esmės procesinė-procedūrinė ar procesinių-procedūrinių sprendimų priėmimo diskrecija. Tiesa, stipri diskrecija abiejose institucijose aptarnaujant klientus yra galima pasikeitus įstatymams, esant neaiškioms įstatymo normoms ar išsamiai konsultuojant dėl specifinės situacijos. Tačiau kaip tik tada sprendimą valstybės tarnautojas pats vienas priima retai. Jis arba tariasi, aiškinasi su kitais valstybės tarnautojai, arba oficialiai sudaroma komisija sprendimui dėl panašaus atvejo nagrinėti. Skirtumai institucijose, kita vertus, sąveikaujant su klientais išlieka, juos stengiamasi atidžiai įvertinti.

Tyrimo metodologija, duomenų rinkimo ir analizės metodai. Analizuojant valstybės tarnautojų administracinius tapatumus jų raiškoje buvo tiriami trys procesai: 1) piliečių kaip klientų aptarnavimas; 2) tapatumų vaidmuo įeigos į sistemą stadijoje priėmimo į valstybės tarnybą metu, 3) tapatumų formavimas ir įtvirtinimas vidinių ir išorinių mokymų metu.

Minimi trys procesai buvo tiriami paraleliai, tačiau remiantis skirtingais empiriniais duomenimis. Buvo naudoti trys pagrindiniai pirminių empirinių duomenų rinkimo metodai: stebėjimas, interviu ir apklausa. Stebėti trys procesai: klientų aptarnavimas priimamuosiuose, tarnautojų mokymas ir atranka. Pagal proceso specifiką taikyti skirtingi stebėjimo metodai. Įvadas

9

Tiesioginis nedalyvaujamasis buvo naudojamas stebint aptarnavimą, o tiesioginis dalyvaujamasis naudotas mokymų ir atrankų stebėjimuose. Duomenys buvo renkami nuosekliai, remiantis logiškai pagrįstais jų rinkimo etapais. Iš pradžių vykdyti aptarnavimo stebėjimai, pagal juos ir antrinius (dokumentinius) duomenis parengti interviu klausimynai, atlikti interviu. Iš viso atlikta 40 pusiau struktūruotų interviu. Išskirtos 5 informantų grupės: tiesiogiai aptarnaujantys klientus priimamuosiuose; dirbantys veiklos skyriuose ir tiesiogiai neaptarnaujantys, bet reikalui esant konsultuojantys; užimantys vadovaujančias pozicijas klientų aptarnavimo padaliniuose; aptarnaujantys telefonu vadinamuosiuose informaciniuose centruose; institucijų vadovybė. Daugiausia interviu vyko su klientų aptarnavimo skyrių (priimamųjų) vadovais ir darbuotojais, tiesiogiai aptarnaujančiais klientus, iš įvairių teritorinių abiejų institucijų padalinių. Individuali pokalbių trukmė – nuo pusvalandžio iki valandos.

Paraleliai su interviu buvo atliekami mokymų ir atrankų stebėjimai. Galiausiai remiantis sukauptais kokybiniais duomenimis buvo rengiamas apklausos klausimynas ir vykdoma apklausa. Aptarnavimo stebėjimai vykdyti apsibrėžus stebėjimų indikatorius (tuos elgsenos bruožus ir pokalbio tarp tarnautojo ir kliento fragmentus, kurie bus fiksuojami užrašuose).

Laikytina, kad aptarnavimo stebėjimo atvejį paprastai sudaro viena stebėjimo sesija (daugiau kaip vieno kliento aptarnavimo stebėjimas prie vieno langelio). Ne atskiro individualaus kliento aptarnavimas, o stebėjimo sesija leidžia geriau įvertinti, ar reikšmingai nekinta tarnautojo elgsena. Stebėjimo sesija trukdavo nuo 30 minučių iki kelių valandų. Vis dėlto kartais aptarnavimo sesijų stebėjimas vykdytas ir pagal klientus, t. y. fiksuotas grynai individualių klientų aptarnavimas. Stebėjimo metu gauti duomenys buvo užrašomi popieriuje ar suvesti į planšetinį kompiuterį. Vėliau šie užrašai buvo tvarkingai perrašomi, papildomi iškart neįtrauktomis detalėmis bei komentarais, kad būtų aišku ir suprantama stebėjime nedalyvavusiam tyrėjui. Aptarnavimo situacijoms stebėti pasirinktas tiesioginio stacionaraus (nedalyvaujamojo) stebėjimo metodas5, nes stebėjimams nebuvo prašoma stebimųjų sutikimo. Tai etiška, jei stebėjimas atliekamas viešose vietose. Laukiamosios aptarnavimo salės (atvirų priimamųjų dalis) VMI ir „Sodroje“ tokios ir yra. Stebėjimas nežinant stebimiesiems mažiau iškraipo stebimą elgseną, nei kai stebimieji žino, jog yra stebimi. Viso tarnautojo ir kliento pokalbio aptarnavimo stebėjimo sąlygomis be stebimųjų žinios nebuvo galima fiksuoti, išskyrus reikšmingus fragmentus. Iš viso aptarnavimo stebėjimai įvairiuose abiejų institucijų teritoriniuose padaliniuose vykdyti 35 kalendorines dienas, vieno stebėjimo trukmė – nuo 30 minučių iki 4 valandų. Mokymų ir atrankų stebėjimams buvo pasirinkta po 15 atskirų mokymų ir konkursų į valstybės tarnautojo pareigybes, daugmaž proporcingai abiejose institucijose. Stebėjimų užrašai buvo daromi pagal iš anksto nusistatytus elgsenos indikatorius. Mokymų stebėjimas buvo imlesnis, nes grynas dalyvaujamojo stebėjimo laikas apimdavo didesnę dalį darbo dienos laiko, atrankų stebėjimas užimdavo kiek mažiau grynojo stebėjimo laiko (iki pusės darbo dienos), tačiau buvo kiek sudėtingesnis derinimo dėl atvykimo stebėti procesas, kai reikėdavo laiku parengti ir išsiųsti oficialius prašymus 5 Czarniawska

10

Saulius Pivoras

B., Social Science Research: From Field to Desk, London: Sage, 2014, p. 44.

dėl dalyvavimo stebėtojo teisėmis atrankose, taikytis prie suplanuoto atrankų laiko, kadangi jokio reguliaraus konkursinių atrankos pokalbių grafiko nebuvo (skirtingai nuo išorinių mokymų), konkreti konkurso data paaiškėja maždaug prieš dvi savaites iki paties konkurso.

Iš anksto parengti stebėjimų, tiksliau, stebimų procesų, indikatoriai padėjo struktūruoti stebėjimų užrašus, nors indikatorių visiškai griežtai laikytis stebėjimų metu nebuvo įmanoma (jie buvo veikiau stebėjimo ir vėlesnio duomenų struktūravimo gairėmis).

Apklausos klausimyną sudarė 30 klausimų, tačiau kai kurie iš jų sudėtiniai, tad iš viso respondentams buvo pateikti 54 klausimai. Klausimus galima skirstyti į šešis tematinius blokus: demografiniai, tapatumų, požiūrių į išteklius ir pertvarkas, konfliktų įveikos, gebėjimų tipų svarbos atrenkant į pareigas ir su mokymais susiję klausimai. Apklausos imtis sudaryta remiantis Mokesčių inspekcijos ir „Sodros“ tarnautojų ir darbuotojų sąrašais, įtraukiant visus tarnautojus, tiesiogiai ir netiesiogiai bendraujančius su klientais paslaugų teikimo ir (ar) konsultavimo bei aptarnavimo procesuose (t. y. paslaugų teikimas priimamuosiuose ir veiklų padaliniuose, „Sodros“ ir VMI informaciniuose centruose, aptarnaujant telefonu, rengiant atsakymus į e. užklausas ir pan.). Tokiu būdu remtasi tiksline respondentų atranka ir sudaryta pilnoji imtis, kuri atitinka generalinę aibę (tiriamą visumą). Apklausa buvo vykdoma 2016 m. spalio–gruodžio mėnesiais. Respondentų buvo prašoma užpildyti anketą elektroniniu būdu interneto erdvėje. Su dalimi respondentų susisiekta telefonu, jie nebuvo apklausinėjami, tik primenama apie anketą ir neužpildžiusiųjų prašoma ją užpildyti. Apklausa reprezentatyvi, imties dydis – 3 663 tarnautojai (1 295 iš VMI, 2 368 iš „Sodros“). Atsakomumas – 57 proc. Apklausos duomenims analizuoti naudota programinės įrangos versija SPSS 21. Anketą užpildė 804 VMI ir 1 285 „Sodros“ tarnautojai. Iš viso gautos 2089 užpildytos anketos. Iš respondentų 1 938 buvo moterys (VMI – 730, „Sodroje“ – 1 208), 151 vyras (VMI – 74, „Sodroje“ – 77).

Respondentų pasiskirstymas pagal amžių pateikiamas 1 diagramoje. Kaip matyti, didžioji dalis klientus aptarnaujančių tarnautojų yra vyresni nei 40 metų mažiaus.

1 diagrama. Apklausos respondentų amžius

Įvadas

11

Respondentų pasiskirstymas pagal fizinę darbo vietą, t. y. geografiškai, pateiktas 2 diagramoje.

2 diagrama. Vietovė (fizinė darbo vieta), kur dirba respondentai

Respondentų stažas fizinių ir (ar) juridinių asmenų aptarnavimo ir paslaugų teikimo srityje institucijoje, kurioje jie dirba, matyti 3 diagramoje. Didžiąją dalį abiejose institucijose aptarnaujančių klientus ir teikiančių paslaugas sudaro turintys didelę darbo patirtį – daugiau nei 10 metų.

3 diagrama. Stažas aptarnaujant ar teikiant paslaugas fiziniams ar juridiniams asmenims institucijoje, kurioje dirba

Mokslo studijoje atliekant apklausą įvestas kiekybinis matmuo, informacija papildyta, patikslinta, tačiau apklausos duomenys nėra pagrindiniai. Analizuojant apklausos duomenis daugiausia remtasi aprašomąja statistika ir koreliacine analize. Nagrinėjant valstybės tarnautojų

12

Saulius Pivoras

administracinius tapatumus ir jų raišką aptarnaujant piliečius remiamasi stebėjimų ir interviu duomenimis, tačiau analizė patikslinama ir kai kuriais atvejais sukonkretinama pagal apklausos duomenis. Studiją sudaro 6 skyriai (pirmasis yra pataisytas, patikslintas ir papildytas skelbto straipsnio6 variantas, kiti anksčiau nebuvo niekur publikuoti). Studijos skyriai rašyti pagal iš anksto sutartą tematinį-probleminį analizės padalijimą tarp studijos bendraautorių.

Vėliau studijos sudarytojas ir mokslinis redaktorius skyrių stilistiką vienodino dalykiniu ir terminologiniu požiūriais, tačiau išliko dalies tų pačių informantų citatų ar kai kurių apklausos bei stebėjimų duomenų pateikimas keliuose skyriuose. Tie patys duomenys nagrinėjami skirtingais aspektais skirtinguose tematiniuose-probleminiuose kontekstuose, todėl manyta, kad taip yra pateisinama.

Mokslinių tyrimų projektas būtų buvęs neįmanomas be geranoriško Valstybinio socia­ linio draudimo valdybos prie LR socialinės apsaugos ir darbo ministerijos ir Valstybinės mokesčių inspekcijos prie LR finansų ministerijos vadovų ir darbuotojų bendradarbiavimo.

Už tai esame labai dėkingi.

6 Pivoras

S. ir Buckienė E., „Valstybės tarnautojų administraciniai tapatumai: samprata, tipologijos ir teorinės tyrimo prielaidos“, Ekonomika ir vadyba: aktualijos ir perspektyvos, 2016, t. 38, nr. 1, p. 84–94.

Įvadas

13

1 S K Y R I U S . A R T I M O S I O S B I U R O K R AT I J O S A D M I N I S T R A C I N I A I TA PAT U M A I : T E O R I N Ė S TYRIMO PRIEIGOS IR PRIELAIDOS

Saulius Pivoras Paslaugas piliečiams tiesiogiai teikiantys valstybės tarnautojai sudaro didžiąją dalį tarnautojų. Valstybės tarnautojų veiklos teikiant viešąsias paslaugas piliečiams tyrimai yra viena iš populiariausių viešojo valdymo tyrimo krypčių. Tačiau valstybės tarnautojų administracinių tapatumų vaidmuo ir poveikis tarnybinėje veikloje teikiant paslaugas yra nepakankamai nustatytas. Ne tik dėl empirinių tyrimų stokos, bet ir dėl teorinės ir metodologinės šio klausimo nagrinėjimo prieigų įvairovės. Šio skyriaus tikslas – išplėtoti tokią teorinę analitinę perspektyvą, kuria remiantis būtų galima nuosekliai ir analitiškai pagrįstai tirti valstybės tarnautojų administracinius tapatumus, jų empirinę raišką. Tam aptarsime ir derinsime tris teorines prieigas: sociologinės tapatumų teorijos (pirmiausia – simbolinio interakcionizmo), sistemos ir grupės kultūros teorijos bei artimosios biurokratijos teorijos. Šio derinimo uždavinys – naujas teoriškai geriau pagrįstas pagrindinių administracinio tapatumo turinio dėmenų nustatymas bei esamų administracinių tapatumų tipologijų peržiūra, papildymas ir patikslinimas.

Valstybės tarnautojų tapatumų samprata ir tipologizacija Tapatumas yra prasmių visuma, apibrėžianti, kas yra individas kaip atskiro vaidmens visuomenėje reiškėjas, atskiros grupės narys ar kaip atskirų savybių, apibūdinančių jį kaip unikalią asmenybę, turėtojas7. Tapatumai išreiškia stabilias ir tvarias atributų, tikėjimų, vertybių, motyvų, prioritetų bei patirčių kompleksines visumas, kuriomis individai naudojasi įsisąmoninti, kas jie yra8. Čia svarbu pabrėžti, kad tapatumai nėra savo subjektyvia nuožiūra bei laisvu pasirinkimu grįstos laikysenos fenomenai, o objektyviai įtvirtinti (santykio su išorine aplinka ir socializacijos būdu perimtų elgesio bei prasmės išlaikymo formų) socialinio sąmoningumo dariniai.

Todėl jie ir yra santykinai stabilūs bei tvarūs. Socialinių mokslų literatūroje pabrėžiama, kad asmens tapatumai yra daugeriopi, skiriamos įvairios tapatumų rūšys. Valstybės tarnybos tyrimų literatūroje dažnai aptinkami dichotominiai valstybės tarnautojų apibrėžimai. Pavyzdžiui, vadybininko prieš biurokrato9 ar formalisto prieš lankstaus tarnautojo10. Mokslinėje literatūroje 7 Burke

P. J. and Stets J. E., Identity Theory, Oxford University Press, 2009, p. 3.

C., The New Welfare Bureaucrats: Entanglements of Race, Class and Policy Reform, University of Chicago Press, 2009, p. 26.

9 Meyer R. and Hammerschmid G., “Public Management Reform: An Identity Project”, Public Policy and Administration, 2006, vol. 21, no. 1, p. 102.

10 Bockel J. van and Noordegraaf M., “Identifying identities: performance-driven, but professional public managers”, International Journal of Public Sector Management, 2006, vol. 19, issue 6, p. 592–593.

8 Watkins-Hayes

1 skyrius. Artimosios biurokratijos administraciniai tapatumai: teorinės tyrimo prieigos ir prielaidos

15

vis dar vyksta diskusijos dėl biurokrato ir profesionalo veiklos, kartu ir tapatumų dichotomijos11. Kita vertus, atskirti administratorių nuo profesionalo yra tik paviršutiniškai paprasta. Juk vadybininkai ar administratoriai taip pat yra profesijos, o jų atstovai – savo srities (valdymo) profesionalai, turintys profesinį tapatumą. Apskritai tai reiškia, kad visi viešojo sektoriaus darbuotojai yra savos srities profesionalai. Kita vertus, jie visi dirba valstybei, šia prasme jie – viešieji pareigūnai. Profesionalas ir viešasis pareigūnas iš esmės yra dvi to paties valstybės tarnautojo tapatumo pusės. Valstybės tarnautojų tapatumų tipologiją pasiūlė norvegų mokslininkė Anne Marie Berg12. A. Berg įvardijo tokius tarnautojų tipus: izoliacionistai, tradicionalistai, individualistai, komandos žaidėjai, inovatoriai. Ji teigė, kad sistemos ir grupės kultūros teorija, iš dalies paremta jos tipologija, nėra griežta, nereiškia griežto tipų atskyrimo, gali būti visų tipų mišinys ir nebūtinas dominuojantis variantas.

1 lentelė. Valstybės tarnautojų tapatumų tipologija IZOLIACIONISTAS (laisvas žaidėjas) Fiziškai ir socialiai užsisklendžiantis, bet vykdantis veiklą organizacijoje (pvz., taiko teledarbo metodą, lanksčias darbo valandas ir kt.).

TRADICIONALISTAS Prisitaikantis prie sistemos, lojalus ir pripažįsta egzistuojančias taisykles ir vertybes. Gina tradicines sistemas ir dorybes.

INDIVIDUALISTAS Orientuotas į konkurenciją, organizaciją vertina kaip žaidimo lauką savo interesams ar ambicijoms tenkinti.

KOMANDOS ŽAIDĖJAS Palaikantis kolektyvą ir veikimą bendroje komandoje, puikiai jaučiasi kolegiškumu pasižyminčiose situacijose. Palaiko egalitarinį atlyginimą ir kolegialią atsakomybę.

INOVATORIUS Nepaiso ribų ir barjerų ieškodamas kontaktų ir megzdamas ryšius naujoms veikloms (projektams) pradėti, tobulinti esamą sistemą.

Adaptuota pagal Berg A., Transforming public services – transforming the public servant?

Dėl nepakankamo analitinio griežtumo A. Berg tipologiją galima laikyti nepatikima, ypač parinktų įvardijimų prasme, pavyzdžiui, nevisiškai aišku, kodėl tradicionalizmas prilyginamas hierarchizmui, nes tradicionalizmas nebūtinai yra pagrindinis hierarchizmo bruožas.

Kodėl atskiras tipas yra inovatorius, jeigu inovatoriumi gali būti ir individualistas, ir komandos žaidėjas. Šios tarnautojų tipų charakteristikos yra per daug psichologizuotos, atitrauktos nuo bendresnės socialinės-kultūrinės logikos ir, kaip minėta, nepakankamai tikslios bei griežtai atskiriančios vieną tipą nuo kito.

11 Hupe

P. and Buffat A., “A Public Service Gap: Capturing contexts in a comparative approach of street-level bureaucracy”, Public Management Review, 2014, vol. 16, no. 4, p. 553.

12 Berg A. M., “Transforming public services – transforming the public servant?”, International Journal of Public Sector Management, 2006, vol. 19, issue 6, p. 556–568.

16

Saulius Pivoras

Artimosios biurokratijos teorija Viešųjų paslaugų srityje dirbančių valstybės tarnautojų elgsenai analizuoti šio darbo objekto apimtimi parankesnė ir adekvatesnė yra artimosios biurokratijos teorija. Jos pradininkas – M. Lipsky’is, kurio knyga, plėtojanti artimosios biurokratijos teoriją, pasirodė 1980 m.13.

Artimieji biurokratai nėra visi valstybės tarnautojai, o tik jų dalis. Kaip juos apibūdino M. Lipsky’is, tai tiesiogiai susiduriantys su piliečiais (akis į akį) viešųjų paslaugų teikime ir turintys diskreciją (savarankišką sprendimo galią), kaip yra konkrečiai realizuojamas paslaugos teikimas piliečiams esamų taisyklių ribose. Tai pirmiausia mokytojai, policininkai ir kiti įstatymų laikymąsi užtikrinantys pareigūnai, socialiniai darbuotojai, teisėjai ir teismo pareigūnai bei daugelis kitų viešojo sektoriaus darbuotojų. 2010 m., pažymint knygos pirmojo pasirodymo 30 metų jubiliejų, ji buvo išleista su nauja pratarme ir vienu papildomu skyriumi14. 2010 m. knygos leidimo pratarmėje M. Lipsky’is, be kita ko, patikslino, kad terminą „artimoji biurokratija“ jis apibrėžė ir ketino vartoti kiek kita reikšme, nei ji plačiai nusistovėjo. Tai ne tik tie valstybės tarnautojai, tiesiogiai kontaktuojantys su piliečiais teikdami paslaugas ir turintys diskreciją (reikšmingą savarankiškumą paslaugų teikimo sprendimuose), kartu tai tie, kurie negali atlikti savo darbo pagal tarnybos idealo reikalavimus dėl jų veiklos struktūrinių ribotumų, kylančių dėl įvairių aplinkos veiksnių15. Kuo skiriasi artimieji biurokratai nuo privačių paslaugų teikėjų? Tuo, kad teikia paslaugas nemokamai ar iš dalies nemokamai, taip pat neturi galimybės pasirinkti savo klientus, kuriems teiks savo paslaugas.

Pasak M. Lipsk’io, artimieji biurokratai dirba didelių struktūrinių suvaržymų, kuriuos lemia riboti ištekliai, sąlygomis. Struktūriniai suvaržymai yra akstinas prisitaikyti, laikytis tam tikrų elgsenų. Pagrindinėmis artimųjų biurokratų elgsenomis M. Lipsky’is įvardijo įveikos elgsenas (angl. coping behaviour) ir formalistinio aptarnavimo (angl. client processing.) mąstyseną. Lipsky’is artimųjų biurokratų veiklą siejo su formalistiniu aptarnavimu todėl, kad tai yra procesai, kurių metu piliečiai paverčiami artimosios biurokratijos teikiamų paslaugų klientais, standartizuojant ir kiek įmanoma automatizuojant, formalizuojant pačius procesus.

Vadybinės priemonės ir apskritai vadyba gali dar labiau įtvirtinti klientų formalistinio aptarnavimo procesus, kai orientuojamasi į produktyvumą, rezultatyvumą ar pan. M. Lipsky’io tiesioginis mokinys J. Prottas’as patikslino, kad pagrindinis viešųjų paslaugų biurokratijos bruožas nėra tas, kad jie teikia paslaugas piliečiams, o tas, kad jie teikia paslaugas tokiems „klientams“, kuriuos jie ir sukonstruoja būtent šiuo tikslu16. Formalistinio klientų aptarnavimo pagrindiniai bruožai pateikiami 2 lentelėje.

13 Lipsky M., Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, Russel Sage Foundation,

1980.

14 Lipsky M., Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. 30th Anniversary Expan-

ded Edition. Russel Sage Foundation, 2010. pat, p. 17.

16 Maynard-Moody S. and Portillo S., “Street-level Bureaucracy Theory”, Oxford Handbook of American Bureaucracy, Oxford University Press, 2010, p. 257.

15 Ten

1 skyrius. Artimosios biurokratijos administraciniai tapatumai: teorinės tyrimo prieigos ir prielaidos

17

2 lentelė. Formalistinis klientų aptarnavimas Profesinės veiklos apibrėžimų modifikavimas

Klientų apibrėžimų modifikavimas

Profesinės veiklos tikslų apibrėžimas pagal privačias sampratas

Klientų diferencijavimas („verti“ ir „nenusipelnę“)

Specializavimasis

Klientų segmentavimas pagal privačias išankstines nuostatas

Veiklos turinio iškreiptas įsivaizdavimas, pasitelkiant profesinę ideologiją

Atsakomybės permetimas klientams („auka pati kalta“)

Diskrecijos neigimas Biurokratizmo atsisakymas favorizuojant tam tikrus klientus Sudaryta remiantis Lipsky M., Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services.

Įveikos elgsenos pasižymi tam tikrų panašių būdų ir priemonių naudojimu, siekiant išspręsti sunkumus dėl didelio darbo krūvio ir kitų rūpesčių, kylančių dėl tiesioginio bendravimo su klientais. Pasak M. Lipsky’io, artimieji biurokratai dėl struktūrinių priežasčių negalėdami patenkinamai realizuoti tarnybos idealo gyvena korumpuotame tarnybos pasaulyje ir ima tikėti, kad jie daro geriausia, kas įmanoma, nes susikuria spragą tarp idealių tarnybos nuostatų ir realybėje trukdančių jį pasiekti asmeninių bei darbinių apribojimų maskuojančias savo darbo ir klientų sampratas17. Iš įveikos elgsenų būdingos yra, pavyzdžiui, paslaugų teikimo rutinizavimas, paslaugų kiekio bei kokybės racionavimas, dalies klientų favorizavimas ir pan.

M. Lipsky’is savo knygos pavadinimo patikslinančioje dalyje „individo dilemos valstybės tarnyboje“ užšifravo, kaip pačiame knygos tekste jis aiškina esminį artimųjų biurokratų tarnybinės veiklos paradoksą: būtinybę traktuoti visus klientus lygiai jų santykyje su valstybės valdžia, tačiau tuo pat metu, kai tas tinkama, parodyti jautrumą individualaus aptarnavimo atveju. Idealiu atveju artimieji biurokratai turėtų kreipti dėmesį į tų žmonių, kuriems teikia paslaugas ir kuriuos aptarnauja, individualius poreikius bei individualias savybes18.

Svarbu atkreipti dėmesį, kad dalis M. Lipsky’io keliamų ir svarstomų problemų jau buvo nagrinėtos mokslinėje literatūroje. Ypač reikėtų įvardinti Peterį Blau, kuris jau savo Kolumbijos universiteto politikos mokslų disertacijoje iškėlė klausimą apie neoficialių biurokratinių normų ir praktikų santykį su oficialiomis taisyklėmis, kaip tai veikia veiklos efektyvumą ir pan.19. Tiesa, P. Blau aiškiai pripažino, kad jo darbas yra ne teorinis, o empirinis dviejų agentūrų atvejų tyrimas. Kiek vėliau rašytame straipsnyje P. Blau aptarė tyrimo duomenis, kuriais remdamasis nustatė, kad aptarnaujant klientus yra svarbi tiek sukaupta tokio darbo patirtis, 17 Lipsky M., Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. 30th Anniversary Expan-

ded Edition, p. 15. pat, p. 12.

19 Blau P., The Dynamics of Bureaucratic Structure: A Study of Interpersonal Relations in Two Government Agencies, Unpublished PhD Dissertation, New York, 1952, p. 10 ir kt.

18 Ten

18

Saulius Pivoras

tiek ir kolegų palaikymas darbe. Šie du faktoriai gali būti laikomi funkciniais pakaitalais siekiant sumažinti dėl darbo įtampos kylančią grynai formalią procedūrinę elgseną ir pagerinti aptarnavimą20. P. Blau reikšmę keliant svarbius artimosios biurokratijos tyrimams klausimus pripažino M. Lipsky’io mokinys J. M. Prottas’as21. Pats M. Lipsky’is įvardijo artimųjų biurokratų darbo patirties neturėjimo svarbą tuo požiūriu, kad neturintys patirties artimieji biurokratai stengiasi pirmiausia laikytis taisyklių ir standartų22. Jis rašė apie bendradarbių požiūrių reikšmę palaikant artimųjų biurokratų moralę. Pasak M. Lipsky’io, svarbus organizacinis socia­ lumas, tačiau ne bet koks. Nes socialumas gali būti ir neorientuotas į klientus. Vadinasi, svarbu tas organizacinis socialumas, kuris paremtas valstybės tarnybos idealais23. M. Lipsky’is su bendraautoriumi S. R. Smithu taip pat tyrinėjo didesnio nevyriausybinių organizacijų įtraukimo teikiant viešąsias paslaugas poveikį artimajai biurokratijai. Viešąsias paslaugas teikiančius nevyriausybininkus jie įvardijo kaip „naujuosius artimuosius biurokratus“, pažymėdami, kad, palyginus su senaisiais artimaisiais biurokratais, jie teikia pirmenybę ne lygiam klientų traktavimui, o jautriam reagavimui sprendžiant klientų problemas. Kita vertus, pasikeičia valstybės ir piliečių ryšys, kadangi naujųjų artimųjų biurokratų piliečiai nelaiko valstybės agentais. Todėl politinė artimųjų biurokratų atskaitomybė visiškai neišnyksta, ji tik gerokai susilpnėja24.

Kiti tyrinėtojai taip pat pabrėžė artimųjų biurokratų kaip bendradarbių sąveiką, pastebėdami, kad hierarchinėse sistemose tarnautojai tariasi vienas su kitu ar mokosi vienas iš kito, bet šie santykiai nelaikomi atskaitomybės santykiais25. Svarbu pažymėti, kad naujų atskaitomybės formų paieška artimosios biurokratijos teorijos rėmuose neatsitiktinė. M. Lipsky’is ir kiti tyrinėtojai pabrėžė, kad bandymai stiprinti vadybinę artimųjų biurokratų kontrolę ne tik neduoda naudos, o atvirkščiai – sustiprina jų polinkį stereotipizuoti ir ignoruoti klientų poreikius26. Empiriniai tyrimai patvirtino ir tai, kad artimųjų biurokratų diskrecijos suvaržymo sąlygomis jie labiau linksta laikytis įveikos elgsenų (strategijų) ir nekreipti dėmesio į darbo rezultatus, kurie būtų suderinami su teisingumo normomis27. Vėliau patikslinta, kad izoliacijos sąlygomis artimieji biurokratai gali susitelkti į mikrolygmens teisingumą, t. y. ką jie laiko teisingu traktavimu atskirais individualiais atvejais. Tačiau aptarnavime pasiekiamas universalesnis teisingumo užtikrinimas, kai organizacinė kultūra naikina izoliaciją, užtikrina artimųjų biurokratų bendravimą ir vidines diskusijas dėl jų veiklos normatyvinio 20 Blau

P., “Orientation toward Clients in a Public Welfare Agency”, Administrative Science Quarterly, 1960, vol. 5, no. 3, p. 353.

21 Prottas J. M., “The Power of the Street-Level Bureaucrat in Public Service Bureaucracies”, Urban Affairs Quaterly, 1978, vol. 13, no. 3, p. 286.

22 Lipsky M., Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. 30th Anniversary Expanded Edition, p. 31.

23 Ten pat, p. 47.

24 Smith S. R. and Lipsky M., Nonprofits for hire: The Welfare State in the Age of Contracting, Cambdridge, Mass.: Harvard University Press, 1993, p. 115–118.

25 Hupe P. and Hill M., “Street-level Bureaucracy and Public Accountability”, Public Administration, 2007, vol. 85, no. 2, p. 293.

26 Hill M. and Hupe P., Implementing Public Policy. Third edition, Sage, 2014, p. 54.

27 Frederickson H. G. et al., The Public Administration Theory Primer, Third Edition, Westview Press, 2016, p. 29.

1 skyrius. Artimosios biurokratijos administraciniai tapatumai: teorinės tyrimo prieigos ir prielaidos

19

pobūdžio aspektų28. Galima daryti išvadą, kad darbinių problemų vidinis reguliarus aptarimas ir diskusijos dėl darbe kylančių sunkumų ar pasekmių yra labai svarbus artimųjų biurokratų elgseną, drauge ir tapatumus koreguojantis veiksnys.

Pasirodžius Lipsky’io veikalui kurį laiką artimosios biurokratijos tyrimai nebuvo labai intensyvūs, tačiau jie ypač išplėtoti per paskutinius dešimtmečius. Siekta patikslinti artimosios biurokratijos apibrėžimą, teigiant, kad artimieji biurokratai 1) savo tarnybinėje veikloje turi tiesioginį kontaktą su individualiais piliečiais, 2) jie yra valstybės tarnautojai (plačiąja ne tik teisinio statuso prasme) ir 3) savo veikloje vykdo specifines užduotis, kurioms atlikti įgijo specifinį išsilavinimą29. Pagal tokį apibrėžimą artimaisiais biurokratais laikytini ne tik teikiantys paslaugas, bet ir vykdantys įvairias inspekcines ir reguliavimo įgyvendinimo veiklas.

Kita vertus, patikslintame artimosios biurokratijos apibūdinime neliko diskrecijos elemento kaip esminio artimųjų biurokratų išskirtinio bruožo.

Ankstyvuoju artimosios biurokratijos teorijos vystymo laikotarpiu diskrecija buvo suprantama, kaip naudojama arba kaip nenaudojama, tačiau vėliau gerokai išplėstas ir niuansuotas diskrecijos apraiškų identifikavimas ir vertinimas, tiriant, kaip yra taikomos taisyklės sprendžiant klientų problemas30. M. Lipsky’io mokiniai gilinosi į administracinės diskrecijos supratimą. Buvo išskirti dviejų rūšių administracinės diskrecijos sprendimai: procedūriniai ir dalykiniai, kai pastarieji savo ruožtu dar gali būti arba paskirstymo, arba reguliavimo sprendimai31. Po daugybės vėlesnių artimų biurokratų diskrecijos raiškos tyrimų prieita prie išvados, kad diskrecija – tai ne arba yra, arba nėra tipo reiškinys, o priklauso nuo konteksto, ji yra formuojama organizacinių struktūrų, kita vertus, tas struktūras formuoja32. Tyrinėtojai aptarė skirtingus požiūrius į diskreciją (teisinis, ekonominis, sociologinis ir politinis), kurių kiekvienas generuoja skirtingą diskreciją turinčio aktoriaus rolę33. Artimosios biurokratijos tyrimuose išskirti artimųjų biurokratų stiprios ir silpnos diskrecijos variantai34, tačiau pastarosios atvejų tyrimų kol kas yra tik vienetiniai pavyzdžiai35.

Svarbia nagrinėjama problema artimosios biurokratijos tyrimuose tapo vadybinių mechanizmų disfunkcionalaus (neveiksmingo) veikimo ribojant tarnautojų diskreciją apraiškos, 28 Maynard-Moody

S. and Musheno M., “Social Equities and Inequities in Practice: Street-Level Workers as Agents and Pragmatists”, Public Administration Review, 2012, vol. 72, issue 51, p. 522.

29 Hupe P., Hill M. and Buffat A. (eds.), Understanding Street-Level Bureaucracy, Bristol: Policy Press, 2015, p. 16.

30 Portillo S. and Rudes Daniel S., “Construction of Justice at the Street-level”, Annual Review of Law and Social Science, 2014, vol. 10, p. 324.

31 Brown M. K., Working the Street: Police Discretion and the Dilemmas of Reform. With a New Epilogue on Police Work in the 1980s, New York: Russel Sage Foundation, 1988, p. 25.

32 Ash A., Safeguarding Older People from Abuse: Critical Contexts to Policy and Practice, Policy Press, 2014, p. 86.

33 Hupe P., “Dimensions of Discretion: Specifying the Object of Street-level Bureaucracy Research”, Der Moderne Staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, 2013, Jg. 6, Heft 2, p. 430.

34 Gilson L., “Michael Lipsky, Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service”, The Oxford Handbook of Classics in Public Policy and Administration, Oxford University Press, 2015, p. 387.

35 Buffat A., “Why and when discretion is weak or strong: the case of taxing officers in a Public Unemployment Fund”, Hupe P., Hill M. and Buffat A. (eds.), Understanding Street-level Bureaucracy, Bristol: Policy Press, 2015, p. 79–96.

20

Saulius Pivoras

Saulius Pivoras, Ernesta Buckienė, Remigijus Civinskas, Mindaugas Kaselis

Lietuvos valstybės tarnautojų administraciniai tapatumai: silpnos diskrecijos raiška aptarnaujant piliečius Mokslo studija

Sudarytojas ir mokslinis redaktorius Saulius Pivoras Redaktorė Agnė Bolytė Maketuotoja ir viršelio autorė Reda Žukė 2017 06 08. Užsakymo Nr. K17-039. Tiražas 300 egz.

Išleido: Vytauto Didžiojo universitetas K. Donelaičio g. 58, 44248 Kaunas www.vdu.lt | leidyba@bibl.vdu.lt UAB „Versus aureus“ leidykla Rūdninkų g. 18, LT-01135 Vilnius www.versus.lt | info@versus.lt