Edition du jeudi 17 novembre 2011 by Annonces de la Seine

LES ANNONCES DE LA SEINE Jeudi 17 novembre 2011 - Numéro 63 - 1,15 Euro - 92e année

« Les 10 ans de la LOLF* » *

D.R.

Loi Organique relative aux Lois de Finances Assemblée Nationale, Paris - 10 novembre 2011 VIE DU DROIT

Les 10 ans de la LOLF Une nouvelle Constitution financière par Bernard Accoyer ................ Une logique de performance et d’évaluation par Didier Migaud........ Une priorité républicaine par François Fillon.......................................

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Ecole de Formation du Barreau Remise des prix aux lauréats du CAPA 2011 Promotion Jacques Attali .................................................................

Compagnie des Avocats Conseils de Paris - Ile-de-France Dîner annuel .....................................................................................

JURISPRUDENCE

Passeport biométrique Conseil d’Etat - 26 octobre 2011 - nos 317827,317952, 318013, 318051 Association pour la promotion de l'image et autres .......................

15 AGENDA ......................................................................................5 ANNONCES LEGALES ...................................................18 ADJUDICATIONS ................................................23 et 29 DIRECT

Lancement du Prix national des jeunes entrepreneurs solidaires ...................................31

VIE DU CHIFFRE

Ordre des Experts-Comptables Favoriser une nouvelle gouvernance ...............................................

Rectificatif au numéro 62 du jeudi 10 novembre 2011 lire article 2011553 page 4, lire : « François-Xavier Mattéoli » et non « François-André Mattéoli »

ernard Accoyer, Président de l’Assemblée Nationale, et Didier Migaud, Premier Président de la Cour des comptes, ont organisé les 9 et 10 novembre 2011, à l'Hôtel de Lassay, un colloque intitulé « Les 10 ans de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) - Premier bilan et perspectives » Ce fut l’occasion pour les parlementaires, acteurs administratifs et universitaires, de débattre des apports de la réforme budgétaire et comptable mais également de s’interroger sur les moyens d’en préserver et d’en renforcer l’esprit. C’est Valérie Pécresse, ministre du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l’État, porte-parole du Gouvernement, qui a assuré la clôture de cette manifestation célébrant les dix ans de la LOLF. Votée il y a dix ans dans un consensus politique, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) détermine, conformément à l’article 34 de la Constitution, les règles relatives au budget et aux comptes de l’Etat, à leur présentation, à leur vote, à leur exécution et à leur contrôle. Promulguée le 1er août 2001, elle s’est appliquée pour la première fois au budget de l’Etat de l’exercice 2006. L’ambition initiale de ce texte était double : il s’agissait de contribuer à la réforme de l’Etat et d’affirmer le rôle du Parlement en matière budgétaire. Philippe Séguin, lorsqu’il présidera la Cour des comptes, résumera d’ailleurs la dynamique de la LOLF par cette formule : « la France a décidé de faire la réforme de l’Etat par le budget ».

Cet objectif initial porté par les débats parlementaires semble cependant de pas avoir pas été pleinement satisfait. Dans son rapport thématique préparé par une formation interchambres présidée par Alain Pichon, la Cour des comptes a dressé un premier bilan d'ensemble de la mise en œuvre de la LOLF. Pour les Sages de la rue Cambon, ce texte a manqué de quatre clés indispensables à la réussite de toute réforme : une stratégie clairement affichée, un plan d’action construit, un pilote bien identifié et une conduite du changement adaptée. L’ambition politique s’est affaiblie au fil des années et, la direction du budget a progressivement assumé seule la réforme. Or « la mise en œuvre de la LOLF, dans toutes ses dimensions, relève d'une logique interministérielle que seul le Premier Ministre peut porter avec légitimité, efficacité et confiance de la part des administrations. » Francois Fillon, qui a prononcé une allocution lors de ce colloque, a souligné que la LOLF, qui a institué un cadre budgétaire désormais entré dans les mœurs, est « une avancée décisive pour la gestion de nos finances publiques. » Dans le contexte actuel de crise de la zone euro et de débat sur l’introduction de la « règle d’or », le « consensus d’action, de la modernisation de notre pays » qui a présidé à l’adoption de ce texte « doit continuer à nous inspirer » : « nous devrions faire en sorte que la maîtrise de nos déficits, la réduction de notre endettement deviennent une priorité républicaine. Il n’y a pas de liberté sans souveraineté financière. » Jean-René Tancrède

J OURNAL O FFICIEL D ’A NNONCES L ÉGALES - I NFORMATIONS G ÉNÉRALES , J UDICIAIRES ET T ECHNIQUES bi-hebdomadaire habilité pour les départements de Paris, Yvelines, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val de Marne

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Vie du droit

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2010

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COMPOSITION DES ANNONCES LÉGALES NORMES TYPOGRAPHIQUES Surfaces consacrées aux titres, sous-titres, filets, paragraphes, alinéas

Titres : chacune des lignes constituant le titre principal de l’annonce sera composée en capitales (ou majuscules grasses) ; elle sera l’équivalent de deux lignes de corps 6 points Didot, soit arrondi à 4,5 mm. Les blancs d’interlignes séparant les lignes de titres n’excéderont pas l’équivalent d’une ligne de corps 6 points Didot, soit 2,256 mm. Sous-titres : chacune des lignes constituant le sous-titre de l’annonce sera composée en bas-de-casse (minuscules grasses) ; elle sera l’équivalent d’une ligne de corps 9 points Didot soit arrondi à 3,40 mm. Les blancs d’interlignes séparant les différentes lignes du sous-titre seront équivalents à 4 points soit 1,50 mm. Filets : chaque annonce est séparée de la précédente et de la suivante par un filet 1/4 gras. L’espace blanc compris entre le filet et le début de l’annonce sera l’équivalent d’une ligne de corps 6 points Didot soit 2,256 mm. Le même principe régira le blanc situé entre la dernière ligne de l’annonce et le filet séparatif. L’ensemble du sous-titre est séparé du titre et du corps de l’annonce par des filets maigres centrés. Le blanc placé avant et après le filet sera égal à une ligne de corps 6 points Didot, soit 2,256 mm. Paragraphes et Alinéas : le blanc séparatif nécessaire afin de marquer le début d’un paragraphe où d’un alinéa sera l’équivalent d’une ligne de corps 6 points Didot, soit 2,256 mm. Ces définitions typographiques ont été calculées pour une composition effectuée en corps 6 points Didot. Dans l’éventualité où l’éditeur retiendrait un corps supérieur, il conviendrait de respecter le rapport entre les blancs et le corps choisi.

D.R.

Directeur de la publication et de la rédaction : Jean-René Tancrède

Une nouvelle Constitution financière par Bernard Accoyer l y a 10 ans, le 1er août 2001, la Loi organique relative aux lois de finances a été promulguée pour entrer pleinement en application le 1er janvier 2006. C’est en effet la loi de finances pour 2006 qui a été la première à être intégralement préparée, adoptée et exécutée selon le nouveau cadre budgétaire. Il y a 10 ans, à travers cet acte fondateur, une nouvelle Constitution financière a ainsi été créée. Elle a remplacé le précédent cadre, datant de 1959, pour moderniser la gestion de l’Etat. Issue d’une proposition de loi de l’Assemblée nationale déposée en juin 2000, la LOLF a pu bénéficier d’un accord politique bâti avec un Sénat d’opposition et d’un soutien actif du Gouvernement. Alain Lambert, alors président de la commission des finances du Sénat, et Didier Migaud, alors rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale, ont été les principaux acteurs de ce travail parlementaire ambitieux et tout à fait remarquable dans l’histoire de nos institutions. (…)

I. L’apport collectif de la LOLF Je vous propose que nous commencions par réfléchir ensemble à ce que la LOLF nous a collectivement apporté. Je suis en particulier admiratif de la nature consensuelle des travaux qui ont entouré la préparation et la mise en œuvre de ce texte. Comme je vous l’ai dit, quand la réflexion s’est engagée, dans les années 1998 – 2000, les majorités de l’Assemblée nationale et du Sénat étaient opposées. Et pourtant, nous sommes parvenus à dialoguer et à aboutir au vote quasi unanime de cette nouvelle Constitution financière. Les parlementaires d’alors, de droite comme de gauche, étaient convaincus de la nécessité de moderniser en profondeur nos

règles budgétaires et comptables afin de mieux utiliser l’argent public et d’améliorer la qualité du service rendu aux citoyens. C’est ce que montre très bien le rapport de la Cour des comptes publié sur ce sujet en début de semaine, comme d’ailleurs un autre rapport de la MILOLF de juillet 2011 qui est également à votre disposition à l’occasion de ce colloque. Je veux aussi insister sur un autre point important. La loi organique a certes constitué un cadre nouveau permettant d’accueillir un processus de transformation de la gestion publique, sans être pour autant en elle-même ce processus de transformation qui est venu plus tard avec la RGPP. Mais elle a été aussi, et avant tout, porteuse d’un renforcement sensible de la démocratie parlementaire. Le nouveau dispositif a en effet augmenté de manière notable les pouvoirs de contrôle des députés et des sénateurs. Il en est d’abord ainsi au stade de l’élaboration du projet de loi de finances, par le biais du débat d’orientation budgétaire. Je pense également à l’obligation de vote des garanties de l’Etat dans les lois de finances. Nous l’avons encore mesuré lors de la discussion du dernier projet de loi de finances rectificative de novembre dernier, qui visait à accorder une garantie de l’Etat au refinancement et à certains engagements de Dexia. Ce renouveau des pouvoirs du Parlement s’est aussi appuyé sur la multiplication des objectifs, des indicateurs de résultat et des informations annexées au projet de loi de finances, ceux-ci permettent au Parlement de voter dans les meilleures conditions sur les missions, les programmes et actions qui lui sont proposés. La LOLF, enfin, a accru le pouvoir de contrôle et d’é valuation du Parlement, notamment à travers la pratique des rapports annuels de performance (RAP) associés au projet de loi de règlement. La MILOLF comme la Cour des comptes regrettent que cette loi de règlement ne soit pas encore ce grand rendez-vous qu’elle pourrait être en matière d’é valuation. Je me félicite néanmoins que, pour la première fois cette année, les parlementaires de la commission des finances aient adressé au Premier ministre 200 questions relatives à

Les Annonces de la Seine - jeudi 17 novembre 2011 - numéro 63

Vie du droit l’adoption de la loi de règlement, questions auxquelles le Premier ministre a apporté des réponses. Même si ceci n’a que peu de retentissement médiatique, ce que je regrette, ceci n’en inaugure pas moins un nouveau degré de contrôle et de dialogue entre le Parlement et le gouvernement dont notre démocratie parlementaire ressort grandie. Le contrôle du Parlement a également été renforcé grâce à la certification des comptes de l’Etat rendue obligatoire et aux synergies créées avec la Cour des comptes.

II. Efficacité de la dépense publique 10 ans après son adoption, notre Constitution financière a relevé ces principaux défis : la LOLF a fait de l’efficacité de la dépense publique un objectif numéro un. Elle a créé un langage commun entre le Parlement et le Gouvernement qui leur a permis de mieux se comprendre. Comme le montre le rapport de la Cour des comptes, les fonctionnaires interrogés estiment dans leur grande majorité que les objectifs de modernisation, de responsabilisation et d’une meilleure définition des objectifs ont été largement atteints. Il s’agit là de défis difficiles, mais passionnants, qui ont ainsi été relevés. Néanmoins, beaucoup reste à faire sur d’autres objectifs comme l’amélioration du service rendu à nos concitoyens ou encore dans le renforcement de l’agilité de nos services publics dans leur organisation et leur fonctionnement au quotidien. Mais regardons déjà le chemin parcouru. Ce qui compte désormais, ce n’est plus le montant, mais l’efficacité et l’efficience de la dépense publique. Ce qui compte désormais, c’est de savoir si chaque euro versé par le contribuable français est utilement dépensé ou non. En ce sens, la RGPP, bien loin d’avoir oublié ou contrecarré les ambitions initiales de la LOLF, me semble au contraire avoir su s’appuyer sur ses outils pour en faire un véritable instrument de transformation de l’Etat. D’ici la fin 2013, ce seront ainsi près de 15 milliards d’eu-

ros qui auront été économisés dans notre pays grâce à l’action du Gouvernement de François Fillon et à la RGPP. Certes, le champ de la RGPP doit être étendu, comme le souligne le rapport de la Cour des comptes, notamment aux dépenses d’intervention. Cela représente une masse financière beaucoup plus importante que les 150 milliards d’euros sur lesquels s’est focalisée la RGPP à ce stade. Mais, grâce à cette première étape, c’est bien 10 % d’économies sur le champ actuel de la RGPP qui ont déjà été enregistrées. Cela est dû notamment à l’application rigoureuse de la règle rigide, mais

d’euros pour couvrir le besoin annuel de financement de l’Etat. Ce sont donc, chaque jour, en moyenne 500 millions d’euros que la France doit émettre sur les marchés financiers pour couvrir l’écart entre nos recettes et nos dépenses. Je garde, pour ma part, toujours en mémoire que le montant de notre endettement correspond au prix de la construction d’une autoroute de la terre à la lune, ou à 1 000 ans du budget du Conseil général de la Haute-Savoie ! Bien sûr, la France n’est pas le seul pays à connaître cette situation. La crise de 2008 et le

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Avec une dette de l’Etat avoisinant aujourd’hui les 1 700 milliards d’euros et un déficit annuel de l’ordre de 100 milliards d’euros, il nous faut chaque année mobiliser un programme d’emprunt de près de 200 milliards d’euros pour couvrir Bernard Accoyer le besoin annuel de financement de l’Etat.

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efficace, du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite qui a permis d’économiser sur la durée du quinquennat 150 000 emplois et 3,5 milliards d’euros. Aujourd’hui, je me réjouis de voir que ces deux réformes ont permis d’introduire davantage de transparence et de lisibilité dans la gestion publique. Elles ont aussi, et surtout, introduit dans la sphère publique une véritable culture du résultat. Force est néanmoins de reconnaître que cette révolution doit être poursuivie car elle n’a pas suffi à endiguer la montée inexorable des dépenses publiques et de la dette publique. Celles-ci menacent aujourd’hui de nous submerger en raison de la crise des dettes souveraines dans la zone euro. Dans ce contexte, il est vital que nous respections notre engagement de réduction des déficits publics à 5,7 points de PIB en 2011, à 4,5 points de PIB en 2012, pour arriver enfin à 3% de PIB en 2013. Par ailleurs, avec une dette de l’Etat avoisinant aujourd’hui les 1 700 milliards d’euros et un déficit annuel de l’ordre de 100 milliards d’euros, il nous faut chaque année mobiliser un programme d’emprunt de près de 200 milliards

ralentissement de l’économie mondiale ont un impact sur tous les pays. Dernièrement, les hypothèses de croissance mondiale ont toutes été revues à la baisse par le FMI. Tous les Etats subissent plus ou moins intensément les conséquences de la crise économique et du durcissement des conditions de financement qui en résultent pour les Etats, comme pour tous les secteurs de l’économie. N’oublions jamais, toutefois, qu’un Etat endetté, c’est un Etat dépendant de la confiance de ses créanciers. Un Etat endetté, c’est un Etat affaibli, un Etat vulnérable dont la souveraineté devient très largement virtuelle.

III. Vision stratégique et meilleur pilotage par la performance Ce dont nous avons aujourd’hui besoin, ce n’est donc pas seulement d’une gestion plus rigoureuse, mais aussi de plus de vision stratégique et d’un meilleur pilotage par la perfor-

REPÈRES

Calendrier de la mise en œuvre de la LOLF 11 juillet 2000 Dépôt d’une proposition de loi organique sur le bureau de l’Assemblée nationale 9 février 2001 Transmission du texte adopté au Sénat 13 juin 2001 Deuxième lecture du texte à l’Assemblée nationale 28 juin 2001 Adoption du texte en deuxième lecture sans modification au Sénat 25 juillet 2001 Décision du conseil constitutionnel sur le texte 1er août 2001 Promulgation de la LOLF

1er janvier 2002 Entrée en vigueur des dispositions relatives aux pouvoirs de contrôle du Parlement et à la mission d’assistance de la Cour 17 juin 2002 Création d’un ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire 10 mars 2003 Création de la direction de la réforme budgétaire, distincte de la direction du budget, et rattachée au ministère précité 1er janvier 2004 Suppression des taxes parafiscales

21 janvier 2004 Présentation au Parlement de la première structure du budget en missions et programmes, un an avant les dispositions prévues par la LOLF 22 septembre 2004 Présentation au Parlement, à titre d’information, du projet de loi de finances initiale pour 2005 selon les principes posés par la LOLF 5 juillet 2005 Présentation au Parlement de la structure en missions et programmes envisagée pour le projet de loi de finances pour 2006 12 juillet 2005 Promulgation d’une loi

organique aménageant la LOLF sur un nombre réduit de points 30 décembre 2005 Suppression de la direction de la réforme budgétaire et rattachement de son pilotage à la direction du budget 1er janvier 2006 Entrée en vigueur de la première loi de finances votée selon les dispositions de la LOLF 2006 Lancement du projet de système intégré d’information financière CHORUS 29 mai 2007 Première certification (avec réserves) des comptes de l’Etat

20 juin 2007 Lancement de la révision générale des politiques publiques 12 décembre 2007 Lancement de la réforme de l’administration territoriale de l’Etat 23 juillet 2008 Révision constitutionnelle 1er janvier 2011 Achèvement du déploiement de CHORUS pour son volet budgétaire 1er janvier 2012 Achèvement prévu du déploiement de CHORUS pour son volet comptable. Source : direction du budget/Cour des comptes

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Vie du droit

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d’une réforme de l’Etat courageuse et responsable. Mais le plus dur reste à faire car nous devons maintenant collectivement demander aux responsables politiques de tous bords des plans de réformes encore plus ambitieux dont la performance devra être appréciée à la lumière des outils offerts par la LOLF.

La LOLF propose une analyse de l'ensemble des coûts attachés à des politiques publiques. Plus que jamais, dans le contexte actuel, révision générale des politiques publiques et LOLF doivent se Bernard Accoyer compléter mutuellement.

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férentes politiques publiques d’autre part. La préparation du budget ne devrait plus être aussi déconnectée des analyses de performance qu’elle l’est encore très largement aujourd’hui. Nous devons donc, à mon sens, agir politiquement de manière encore plus volontaire en gardant à l’esprit deux exigences. La première, c’est la nécessité de tenir un discours de vérité et de transparence. Nous ne devons pas vivre dans le déni de la réalité : l’époque des financements bon marchés et abondants est désormais révolue, et pour longtemps. Nous ne pouvons donc plus vivre à crédit et au-dessus de nos moyens. Cette volonté doit se traduire par un comportement responsable, notamment dans le cadre des arbitrages entre dépenses publiques à opérer dans le cadre de la procédure budgétaire. Nous n’avons pas d’autre alternative que de diminuer notre dépense publique. Merci, donc, à la LOLF de nous avoir offert un cadre approprié pour faciliter ces décisions et ces arbitrages. Merci, aussi, à la RGPP d’avoir porté un premier train de mesures au service

Car nous devons constamment garder en tête une seconde exigence. Cette exigence, c’est de montrer et de démontrer constamment la fiabilité de la France, la crédibilité de la dette française, ainsi que la solidité de sa politique économique. Les prêteurs comme les investisseurs doivent continuer à avoir confiance dans la signature de notre pays. C’est un préalable indispensable qui conditionne notre capacité à conserver des taux d’intérêt parmi les plus bas au monde. Sinon, c’est le pouvoir d’achat de chacun d’entre nous, ainsi que la pérennité de notre modèle social qui seront menacés. C’est pourquoi, je le dis et je le répète, je souhaite l’inscription d’une règle d’or dans la Constitution, comme c’est d’ailleurs obligatoire d’ici la fin 2012 dans tous les pays de la zone euro depuis le Sommet de Bruxelles du 26 octobre dernier. Cette règle a d’ailleurs été votée à l’Assemblée nationale comme au Sénat avant l’été. C’est exactement le signal qu’il convient, à mon sens, d’envoyer aux investisseurs dans la période que nous traversons depuis quelques mois. Car n’oublions pas que nous sommes en concurrence avec les Etats-Unis, avec les

autres pays industrialisés et avec les pays émergents pour attirer les investisseurs du monde entier pour l’achat de nos obligations. Une fois validée par le Congrès, une telle règle d’or viendrait utilement compléter la LOLF et la RGPP pour constituer une nouvelle ligne de défense face à la spéculation et maintenir la confiance dans notre capacité à tenir nos engagements pluriannuels budgétaires. Mais cette ligne de défense ne saurait suffire à elle seule. Elle doit, à l’é vidence, reposer également sur une gouvernance économique européenne solide. (…) A l’heure où nous célébrons le 10ème anniversaire de la loi organique relative aux lois de finances, je voudrais, pour conclure, vous faire partager une forte conviction : Je crois en la capacité de la France à mener une politique responsable pour continuer à redresser ses finances publiques. J’ai confiance en la volonté politique de notre Gouvernement d’investir toujours davantage dans l’avenir, dans l’innovation et dans la recherche pour nous permettre d’être plus compétitifs. Je suis convaincu également que cela peut se faire en présentant de nouvelles ambitions industrielles et stratégiques au niveau européen pour relancer les investissements et la croissance. Car dans l’histoire, c’est toujours en surmontant les crises que l’Europe a progressé. C’est donc en s’appuyant sur un nouvel élan européen que nous pourrons offrir aux jeunes générations, trop souvent sceptiques, de nouvelles perspectives. En s’appuyant sur le langage de la LOLF et sur l’outil de transformation qu’est la RGPP, je suis convaincu que le Gouvernement et la Cour des comptes, que vous présidez avec brio, Monsieur le Premier président Didier Migaud, auront un rôle éminent à jouer dans les années à venir, dans ce pilotage stratégique national et européen, crucial pour l’avenir de notre pays et de nos enfants.

Didier Migaud, François Fillon, Alain Lambert et Bernard Accoyer

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mance comme le soulignent à la fois le rapport de la Cour des comptes et le rapport de la MILOLF. Couplée à la RGPP, la loi organique relative aux lois de finances est, pour ce faire, un outil moderne et approprié qui doit être davantage utilisé pour mieux faire converger les exercices de préparation du budget d’une part, et d’évaluation de la performance des dif-

Vie du droit Didier Migaud

Agenda

DINER

Dîner des Bretons 30 novembre 2011 Maison du Barreau - Paris 1er D.R.

Organisateur : 01 44 32 49 92 Inscriptions auprès de Laurence Le Tixerant 2011-564

Une logique de performance et d’évaluation par Didier Migaud n s’appuyant sur le constat que vient de vous présenter Alain Pichon, que je remercie à nouveau chaleureusement, la Cour a souhaité faire état de ses réflexions au Parlement et au Gouvernement et leur proposer des pistes pour un approfondissement de cette réforme majeure, sous la forme d’orientations. Certaines de celles-ci sont formulées de façon très concrète et elles concernent des modalités d’organisation de l’administration. D’autres, nombreuses, sont formulées de manière plus ouvertes, afin de laisser la réflexion s’approfondir et d'inciter l’autorité politique à trancher. Enfin, en conclusion, le rapport évoque plusieurs problématiques plus larges en souhaitant contribuer au débat. Je retiendrai cinq points principaux : (…)

I. Une réaffirmation du pilotage politique de la LOLF est nécessaire Dans l’esprit de la LOLF, l’ensemble des actions de l’Etat devait être analysé pour identifier des politiques publiques significatives, ensuite déclinées en missions et en programmes. Cette architecture construite sur les politiques publiques devait induire des réorganisations administratives pour qu’elles s’adaptent aux périmètres des programmes. Il est certain que la maquette budgétaire initiale issue de la LOLF, l’accent qu’elle devait mettre sur la cohérence des politiques publiques audelà des organisations administratives, parfois séculaires, a enclenché quelques réorganisations utiles, même si parfois difficiles. Par exemple, la gendarmerie nationale a été rattachée budgétairement au ministère de l’Intérieur, selon une évolution qu’avait souhaité le Parlement contre l’avis des administra-

tions concernées, préfigurant ainsi la réforme administrative intervenue depuis. Mais dans les faits, la logique a été souvent inverse, à cause de la forte résistance des organisations administratives existantes, les contours des missions et des programmes continuent trop d’épouser dans une large mesure les structures existantes. Un approfondissement de la maquette budgétaire est donc nécessaire, afin qu'elle soit plus cohérente et plus stable. Pour contribuer à inverser cette logique - et je sais bien comme l’écrit le sociologue Michel Crozier, que l’on ne change pas la société par décret -, une réappropriation de la réforme par les autorités politiques - parlementaires et gouvernementales - apparaît nécessaire. Elle pourrait prendre la forme d’une revue triennale des missions et des programmes. Conduite en association avec le Parlement et la Cour, cette revue pourrait avoir une double utilité : d'une part contribuer à améliorer l'architecture des programmes, d'autre part s'interroger sur la pertinence des résultats et de l'analyse de la performance. S’agissant d’un exercice de nature politique, une telle revue pourrait être conduite par une structure interministérielle, placée auprès du Premier ministre. L'idée d’une revue ou d’une révision générale des politiques publiques - quelle que soit la manière dont on l'appelle - est contenue dans la LOLF : c’est la conséquence de l’adoption d’une logique de performance et d’évaluation. Mais celle conduite depuis 2007 se voit adresser deux reproches : d'une part, de ne pas avoir été menée de façon suffisamment transparente, concertée, pédagogique. Elle souffre d’une certaine façon du même défaut de transparence qui caractérisait l'ordonnance de 1959. D'autre part, de n'avoir concerné qu'une partie des crédits - personnel et fonctionnement -, en laissant de côté les crédits d'intervention. Plus de transparence, une meilleure association des acteurs de la gestion publique, parlementaires et responsables administratifs, auraient pu davantage contribuer à faire naître des constats partagés qui rendent toujours mieux possible des réformes durables. La LOLF propose une analyse de l'ensemble des coûts attachés à des politiques publiques. Plus que jamais, dans le contexte actuel, révision générale des politiques

8ÈME ÉDITION DES ENTRETIENS DE L’AMF

Un régulateur de marchés financiers au cœur de l’économie 24 novembre 2011 Palais Brongniart - Paris 2ème Organisateur : www.amf.fr

2011-565

COLLOQUE INTERNATIONAL

Le culte des héros en Europe centrale des années 1880 à la Seconde Guerre mondiale Aspects internationaux et interdisciplinaires 25 novembre 2011 Centre tchèque - Paris 6ème 26 novembre 2011 Maison de la recherche - Paris 6ème Organisateur : clararoyer@gmail.com

2011-566

17ÈME CONGRÈS DE L’INSTITUT DU DROIT EQUIN

Les aspects juridiques de la naissance d’un poulain 25 novembre 2011 Hippodrome - Paris Vincennes Organisateur : 05 55 45 76 30 contact@institut-droit-equin.fr www.institut-droit-equin.fr

2011-567

COLLOQUE

40ème anniversaire de la création du Conseil des impôts et des cinq premières années d’activité du Conseil des prélèvements obligatoires 30 novembre 2011 Cour des comptes - Paris 1er Organisateur : 01 42 60 20 19 contact@fondafip.org www.fondafip.org

Les Annonces de la Seine - jeudi 17 novembre 2011 - numéro 63

2011-568

Vie du droit publiques et LOLF doivent se compléter mutuellement.

II. Un renforcement de la responsabilité des gestionnaires est attendu Le constat le plus frappant qui se dégage du rapport - et que le sondage auprès des agents met bien en évidence -, c’est l’insuffisante réalité de la liberté de gestion des responsables, liberté qui devait évidemment aller de pair avec l’exercice d’une responsabilité managériale identifiée et aussi d’une mise en jeu possible de cette responsabilité. En clair, beaucoup de responsables ne sont pas et ne se sentent pas suffisamment responsables. En renonçant à une stricte spécialisation des crédits, en privilégiant le contrôle a posteriori au contrôle a priori, le Parlement a pourtant exprimé en quelque sorte une marque de confiance à l’administration, à charge pour elle de faire en sorte que cette confiance concerne aussi tous les acteurs de l’action publique. Or, la promesse d’un assouplissement de la gestion n’a pas été globalement tenue. Deux raisons expliquent cette situation : d'une part certaines administrations centrales ont rapidement repris une partie du pouvoir qu'ils avaient délégué. Alain Pichon vous a déjà décrit cette situation : le fléchage de crédits, l’insuffisance du dialogue de gestion - parfois un monologue de gestion , la quasi disparition de la fongibilité asymétrique, tout cela montre bien que la culture du contrôle a priori et de la méfiance par rapport aux gestionnaires est encore bien présente. Est venue s’y ajouter la contrainte budgétaire, conduisant la direction du budget à imposer aux gestionnaires un examen détaillé, ligne à ligne, des crédits, dans l’objectif de mieux contenir la dépense. En l’absence de délégation des responsabilités et de réel dialogue de gestion,

l’insuffisante diffusion de la confiance explique le sentiment des gestionnaires locaux. La notion de responsabilité est encore loin d'avoir pris tout son sens, à tous les échelons de l'administration. Elle devrait être davantage affirmée et articulée entre les gestionnaires. Sur ce même sujet de la responsabilité, nous invitons les pouvoirs publics à s’interroger sur la confusion dans les mêmes mains - celles des ministres - de l’exercice des responsabilités politiques et des responsabilités budgétaires et administratives qui sont de nature tout à fait différentes et correspondent à la conduite opérationnelle de la mise en œuvre de ces politiques. Il est impossible de mettre en cause des décisions des ministres, qui sont pourtant ordonnateurs principaux des dépenses de l’Etat, pour les irrégularités de gestion des fonds publics qu’ils peuvent commettre. Cette situation conduit l’administration à soumettre à leur signature des décisions administratives qui devraient être prises et assumés par les directeurs d’administration centrale, lesquels sont souvent responsables de programme. Cette situation est très spécifique à la tradition française : dans d'autres pays qui nous sont comparables, des systèmes tout à fait différents font jouer aux responsables administratifs pleinement leur rôle et permettent une mise en cause de leur responsabilité, sans que les ministres n’en soient pas moins ministres qu’en France. La situation de notre pays est insatisfaisante et pourrait appeler une clarification. Ainsi que l’a dit hier Pierre Joxe, la rédaction de l’article 34 de la LOLF permet aux lois de finances de définir le régime de responsabilité pécuniaire de l’ensemble des agents des services publics, du comptable à l’ordonnateur, quel que soit son niveau. Une meilleure articulation entre les régimes de responsabilité des ministres et des responsables de programme contribuerait à faire de ceux-ci de véritables gestionnaires publics en mesure de répondre de l’intégralité de leurs décisions administratives, en application d’une politique

définie par l’autorité ministérielle. Celle-ci pourrait être plus clairement assumée et explicitée par une lettre de mission adressée par le ministre au responsable de programme. Cette question de la responsabilité est sur la table, les responsables politiques devront la trancher soit en y apportant une réponse différente de la situation d’aujourd’hui, soit en précisant alors cette dernière.

III. Le rôle de la Cour peut être renforcé Un mot sur le rôle d’assistance de la Cour au Parlement qui s’est considérablement renforcé avec la LOLF et celui d’assistance au Gouvernement introduit par la révision constitutionnelle. Je crois devoir le redire, pour dissiper toute ambigüité, la LOLF n’a pas changé le positionnement institutionnel de la Cour. Elle est restée indépendante des différents pouvoirs dans l’exercice des compétences qui sont les siennes. En cela, elle doit garder une marge significative de liberté pour arrêter son programme de travail, afin de mener à bien ses missions de contrôle des comptes et de la gestion des administrations et de jugement des comptables, qui garantissent aussi la probité, la régularité de la gestion publique et contribuent à son efficacité. Les commandes d’enquête formulées par les commissions des finances, des affaires sociales des Assemblées ainsi que du comité d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale se sont multipliées. Je crois que nous avons atteint un bon équilibre qui nous permet de mettre notre force de travail au service du Parlement sans remettre en cause notre liberté de programmation, qui est un gage essentiel de notre indépendance. La Cour peut être plus utile encore dans l’assistance qu’elle peut apporter aux pouvoirs publics dans l’appréciation des résultats et l’évaluation des politiques publiques.

REPÈRES

Les préconisations de la Cour des comptes Un budget par politiques publiques porteur de la réforme de l’Etat - conduire des exercices de revue périodique des missions et des programmes sur un mode triennal, en associant le Parlement ; - revoir ainsi le périmètre des missions et des programmes, en faisant évoluer les structures des ministères et de leurs services de manière cohérente; - limiter le développement des programmes support et recourir à d’autres outils de gestion des fonctions mutualisées ; - mieux articuler l’organisation territoriale de l’Etat avec les missions et programmes, en limitant le nombre des structures de gestion ; - affirmer le niveau régional en tant que niveau interministériel de gestion privilégié pour les politiques publiques ; -mettre progressivement en

oeuvre les normes nécessaires pour présenter un compte général des administrations publiques, consolidant les comptes de l’Etat avec ceux de ses opérateurs puis avec ceux de la sécurité sociale, et agrégeant ultérieurement ces comptes avec ceux du secteur public local. L’affirmation de nouvelles responsabilités - favoriser l’émergence d’un responsable administratif de mission présentant au Parlement la stratégie de mise en oeuvre des politiques publiques dont il a été chargé et en rendant compte ; - conforter le pilotage des réformes de gestion et l’animation des responsables administratifs de missions au niveau du Premier ministre ; - articuler la stratégie des missions et des programmes avec les contrats d’objectifs et de moyens passés avec les

opérateurs de l’Etat, sous le contrôle du Parlement ; -donner sa pleine mesure au principe de responsabilité, en attribuant toutes les marges de manœuvre aux gestionnaires sur les modalités de mise en oeuvre de leurs politiques publiques (maitrise des opérateurs, pilotage des dépenses fiscales, par exemple), sous contrainte de retour à l’équilibre ; - redéfinir la place du contrôle financier en tirant les conséquences du développement inégal du contrôle interne dans les ministères ; - affirmer le processus de déconcentration en réduisant le fléchage des crédits ; - développer de manière résolue le recours des gestionnaires à la comptabilité générale, au besoin en expérimentant une approche de comptes par mission ; - élaborer, en concertation avec les gestionnaires, à partir de

cette comptabilité générale, une véritable comptabilité analytique, remplaçant l’actuelle « comptabilité d’analyse des coûts » ; - déterminer un nouveau mode de pilotage pluriannuel intégré de l’Etat et de la sécurité sociale, cohérent avec les programmes de stabilité européens, autour d’un calendrier budgétaire rénové et d’une conception élargie de la loi de règlement, conçue comme le point de vérification du respect des trajectoires des finances publiques. Le pilotage de l’action de l’Etat par la performance - mettre en cohérence les objectifs présentés au Parlement avec ceux assignés par les ministres aux gestionnaires et ceux des contrats d’objectifs et de moyens des opérateurs ; -présenter à l’appui du budget

triennal de l’Etat, qui constitue l’un des volets des lois de programmation des financements publiques, des objectifs stratégiques, et réserver les objectifs de gestion aux projets et rapports de performances annuels ; - engager une révision générale des indicateurs de performance et en réduire le nombre ; - développer l’information du citoyen sur les principaux résultats et performances réalisés par les administrations; -développer le contrôle de gestion pour fiabiliser les indicateurs ; - introduire un lien nécessaire entre la négociation des moyens budgétaires et les résultats obtenus ; - mieux intégrer l’analyse de la performance dans la gestion des agents (parcours professionnels, rémunérations, reconnaissance, cadre de travail).

Les Annonces de la Seine - jeudi 17 novembre 2011 - numéro 63

Vie du droit Le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire, que la Cour remet chaque année au moment du dépôt du projet de loi de règlement, pourrait évoluer pour contribuer à cette révision triennale des programmes que j'évoquais précédemment en ciblant, chaque année, les programmes qui feraient l'objet d'une analyse plus approfondie. Ainsi, la Cour apporterait sa contribution à une revue des politiques publiques, à intervalles réguliers.

IV. Il doit être mis fin aux contournements du cadre posé par la LOLF que sont les dépenses fiscales et les démembrements Dans les travaux préparatoires de la LOLF, le législateur avait accordé une place importante à la restauration des principes d’unité et d’universalité du budget. La suppression des taxes parafiscales et l’encadrement des budgets annexes répondaient à cette préoccupation. En 2004 a été créée une norme d’é volution portant sur la plupart des dépenses budgétaires de l’Etat. Depuis cette date, des pratiques de contournement de cette norme se sont mises en place, renouant avec des pratiques anciennes et ayant pour effet de démembrer le budget de l’Etat, mais aussi de rendre plus difficile la gestion d’ensemble des finances publiques. Je m’attarderai sur deux de ces pratiques qui sont la fiscalité affectée et les dépenses fiscales. Elles sont abondamment utilisées pour financer de nouvelles actions telles que le Grenelle de l’environnement ou le plan en faveur des services à la personne, comme substituts aux crédits budgétaires. Ces pratiques mériteraient pour le moins d’être strictement encadrées. La création d’agences, qui répondent souvent à la définition d’opérateurs de l’Etat, peut constituer une solution pertinente pour mettre en œuvre des politiques publiques, à condition que leur tutelle soit rigoureusement assurée. Mais pour garantir la continuité de leurs moyens et contourner la norme de dépense, ces opérateurs ont souvent demandé et obtenu l’affectation à leur profit de ressources fiscales. Cette fiscalité affectée représentait 8,4 Md€ en 2009, soit près du tiers des recettes publiques des opérateurs concernés. Elle a crû de 21% entre 2006 et 2009. Ainsi, pour prendre un exemple, l’ADEME a vu ses ressources fiscales affectées progresser de 185 M€ à 511 M€, pendant que ses recettes issues du budget de l’Etat se réduisaient considérablement. D’autres exemples peuvent être cités, tels les agences de l’eau, le Conservatoire du littoral ou le Centre national de la cinématographie. Ces tiers connaissent, une fois l’affectation de recettes fiscales décidée, une moindre contrainte de gestion que les organismes bénéficiant d’une subvention annuelle issue du budget de l’Etat. La diversification de la destination des ressources fiscales, au profit de ces démembrements du budget de l’Etat pose donc problème et contribue à affaiblir tant l’autorisation parlementaire que le pilotage par la performance ou même tout simplement l’application des mesures nécessaires à une

meilleure maîtrise de la dépense publique. Sur ce sujet, la LOLF a apporté des progrès limités, par exemple l’obligation d’une disposition législative en loi de finances pour affecter une ressource fiscale à une personne morale distincte. Une annexe détaille aussi les attributaires de ces ressources et évalue les montants affectés. Mais ce cadre apparaît insuffisant. Il n’a pas suffi à empêcher la dérive de la fiscalité affectée. Les dépenses des opérateurs auxquels des ressources fiscales sont affectées devraient être incluses dans le périmètre soumis aux normes de dépenses afin de limiter la tentation d’avoir recours à des

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Autre sujet de préoccupation : les dépenses fiscales. Elles se sont multipliées depuis la LOLF et la création de la norme de dépense. Ainsi, depuis 2004, le nombre de mesures est passé de 400 à plus de 500 et leur coût a augmenté de 55% sur cette période. Elles représentent désormais un enjeu qui nous avons estimé dans le rapport public annuel de janvier 2011 à 150 Md€. Certes, la LOLF a permis d’instaurer une certaine transparence, avec notamment le recensement et le chiffrage des dépenses fiscales dans les annexes à la loi de finances et leur rattachement à des programmes. Toutefois, l’exhaustivité et la fiabilité

N’oublions jamais, toutefois, qu’un Etat endetté, c’est un Etat dépendant de la confiance de ses créanciers. Un Etat endetté, c’est un Etat affaibli, un Etat vulnérable dont la souveraineté devient Didier Migaud très largement virtuelle.

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démembrements pour des seuls motifs d’échapper à la contrainte budgétaire. Il serait également opportun d’étudier la possibilité de donner un caractère limité, par exemple triannuel aux affectations d’impôts et ainsi de prévoir dans la loi de programmation des finances publiques, après évaluation, soit leur reconduction soit leur suppression. Cela permettrait au Parlement de mieux identifier ces affectations et surtout de débattre de leur bien-fondé. En outre, à terme, il serait possible et souhaitable de consolider les comptes de ces opérateurs avec ceux de l’Etat pour mieux appréhender le coût des politiques publiques. D’autres instruments extrabudgétaires existent et ils sont souvent utilisés, avec une maîtrise et une utilité variables. Par exemple, les garanties apportées par l’Etat peuvent constituer un outil pertinent d’intervention publique, en particulier dans le contexte actuel. La LOLF a apporté un progrès en prévoyant l’accord du Parlement par une disposition de loi de finances. L'annexe au compte général de l'Etat, qui est audité par la Cour, comporte désormais une liste de ces garanties. Un suivi attentif de ces garanties est nécessaire car elles représentent une forme d’engagement de l’Etat. Les partenariats publics privés engagent les finances publiques sur des dizaines d’années, pour des montants cumulés très importants, sans être suffisamment appréhendés par les parlementaires lors de leur engagement. La situation actuelle des finances publiques est trop sensible pour ne pas dire trop dégradée, appelle trop de remises en question profondes, pour qu’il n’y ait pas une vue claire et totalement transparente du budget pour le Parlement et les citoyens. Pour que le Parlement soit en mesure de davantage maîtriser les finances publiques, il faut que par le budget, il ait connaissance et prise sur l'ensemble des acteurs des dépenses de l'Etat. Cela suppose de redonner sa pleine signification à l’unité budgétaire en limitant strictement les désarticulations du budget de l’Etat. Ces démembrements rendent le plus souvent inutilement complexe la gestion des finances publiques.

des évaluations de leurs coûts demeurent insuffisantes. La Cour ne cesse de le répéter : l’effort de réduction des niches fiscales doit s’intensifier et leur encadrement doit être rendu plus strict. La LOLF pourrait évoluer pour mieux appréhender l’enjeu que représente la sécurisation des recettes de l’Etat.

V. La LOLF doit être prolongée en vue d'une gestion d’ensemble des finances publiques Je souhaiterais aborder un dernier sujet qui me semble essentiel pour prolonger la dynamique de la LOLF. Dans le contexte qui appartient à un passé - plus que trentenaire - d’équilibre des finances publiques, le législateur pouvait se satisfaire de loi de finances centrée exclusivement sur le périmètre de l’Etat, qui représente 35% de la dépense publique. Il le faisait aussi pour respecter l’autonomie des autres acteurs de la dépense publique : élus locaux et partenaires sociaux. De nombreux facteurs rendent cette situation désormais insatisfaisante. Le premier de ces facteurs, c’est que depuis plus de dix ans, l’encadrement européen des finances publiques dans le cadre du traité de Maastricht conduit l’Etat à assumer l’équilibre - ou plutôt le déséquilibre - des finances publiques dans leur ensemble. Les contraintes qui pèsent aujourd’hui sur le déficit et la dette publique ne pourront que se renforcer vers une discipline sans faille - la profondeur de la crise actuelle et ses soubresauts violents dans le contexte actuel nous le soulignent avec force. La difficulté que connaît notre pays pour conduire le redressement des finances publiques montre que le fonctionnement par silos entre Etat, Sécurité sociale et collectivités locales rend plus difficile encore l’assurance du respect des engagements de la France sur une trajectoire, avec des ajustements rapides et un consentement éclairé du Parlement.

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Vie du droit Certes, la création des lois de financement de la Sécurité sociale en 1996 a permis un meilleur pilotage des finances sociales. Certains progrès ont été permis par la LOLF et sa révision de 2005, avec l’inscription dans la loi organique du débat d’orientation des finances publiques qui se tient chaque année au mois de juin et la remise à cette occasion par la Cour du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. La loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) est venue transposer certains principes de la LOLF aux dépenses sociales, notamment l’analyse de la performance. Les lois de programmation pluriannuelles des finances publiques, mises en place depuis la révision constitutionnelle de 2008, ont un périmètre aussi large que celui des finances publiques mais les dispositions qu’elles contiennent n’ont pas de caractère contraignant sur les lois de finances elles-mêmes. C’est un défaut majeur. Ces évolutions contribuent certainement à élargir le cadre du débat parlementaire pour appréhender l’ensemble des finances publiques mais ne vont toutefois pas encore assez loin pour fournir au Parlement et au Gouvernement les outils nécessaires pour répondre à la responsabilité qu’a désormais l’Etat devant les autorités européennes sur l’équilibre financier de l’ensemble des administrations publiques. Une autre évolution plaide pour une meilleure coordination des textes concernant les finances publiques, c’est le développement des politiques publiques partagées entre les acteurs publics. Désormais, la plupart des politiques publiques de l’Etat sont partenariales : elles supposent pour leur mise en œuvre l’intervention d’autres intervenants publics, le plus souvent les collectivités territoriales, les opérateurs (par exemple Pôle emploi) ou la Sécurité sociale. L’existence d’objectifs et d’indicateurs concernant le seul Etat ne suffit pas à mesurer la performance de manière complète ou alors ces objectifs et ces indicateurs font reposer sur le seul Etat le succès ou l’échec de politiques partagées. La création d’objectifs et d’indicateurs communs décrirait mieux la réalité et permettrait de tirer les justes conséquences de l’évaluation de la performance. Elle permettrait aussi de mieux évaluer la pertinence d’ensemble de la politique ou de l’action publique concernée. Une telle analyse suppose aussi de retracer l’ensemble des moyens affectés aux différents acteurs au service d’une même politique publique. Ces évolutions obligent à approfondir la réflexion et pourraient conduire à des adaptations fortes afin d’assurer une meilleure gouvernance des finances publiques. Je tiens à rappeler ici, comme je l’ai fait hier, que la LOLF fournit un cadre mais qu’elle ne détermine pas le contenu et les orientations des politiques budgétaires. Une première de ces adaptations nécessaires, c’est la consolidation des comptes que la Cour recommande. La révision constitutionnelle de 2008 exige que les comptes de toutes les administrations publiques soient réguliers, sincères et donnent une image fidèle de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. Désormais, l’Etat dispose, grâce à la LOLF, d’une comptabilité générale en droits constatés, établie grâce aux efforts de

l’administration et sous le contrôle externe de la Cour des comptes, par ses travaux de certification. Le franchissement de cette étape s’est fait avec succès ; il nous autorise désormais à aller plus loin et à envisager une consolidation des comptes de l’Etat, de ses opérateurs et des organismes de Sécurité sociale, avec des critères normalisés. En effet, les comptes des organismes de Sécurité sociale sont eux aussi certifiés, par la Cour pour le régime général et par des commissaires aux comptes privés pour les autres régimes. A terme, l’inclusion des collectivités locales dans le périmètre de consolidation ou de combinaison sera possible lorsque la qualité de leurs comptes aura été améliorée, notamment la comptabilisation de leurs actifs, et qu’ils seront, au moins pour les collectivités les plus importantes, certifiés. Il serait donc bienvenu que soit dès aujourd’hui fixé l’objectif de créer un compte général et consolidé des administrations publiques, dont la cohérence avec la comptabilité nationale établie par l’INSEE serait assurée. Un tel effort permettrait au Parlement, au citoyen et à la Commission européenne de disposer d’une information aussi fiable et sincère que possible sur l’état des finances publiques. Une seconde évolution concerne l’articulation des lois de finances et des lois de financement de la Sécurité sociale. La question d’un document unique sur les finances publiques voté par le Parlement peut se poser. Il pourrait offrir une vision d’ensemble et consolidée des comptes publics, exprimée initialement dans la comptabilité nationale, puis à terme, en comptabilité générale consolidée. De nombreuses objections à un document unique sont formulées : - les dépenses de l’Etat et de la sécurité sociale sont de nature différente, - la notion d’é quilibre du budget n’est pas la même, - il existe un grand nombre d’organismes de Sécurité sociale autonomes et parfois petits. Ce que l’on peut constater, c’est que les lois de finances et les lois de financement de la Sécurité sociale sont désormais très imbriquées par la multiplication des flux financiers croisés. De nombreuses ressources fiscales sont affectées aux régimes de Sécurité sociale, pour faire face à leur besoin de financement sans augmenter les cotisations sociales qui pèsent sur le coût du travail. Ce mouvement de fiscalisation de la protection sociale est appelé à durer, et peutêtre à se renforcer. Il contribue à mettre en place de nombreux flux financiers qui portent atteinte à la lisibilité d’ensemble des finances publiques. Les exemples récents de la réforme des retraites ou des évolutions du financement de la dette sociale le montrent. L’insuffisante transparence des relations fiscales et budgétaires entre Etat et Sécurité sociale, même pour les spécialistes, pose un problème réel et sérieux de démocratie et de pilotage. C’est pourquoi la Cour recommande un examen articulé des deux textes qui rendrait plus aisé le travail des parlementaires. Ainsi, une discussion générale unique suivie d’un examen des volets respectifs des deux textes relatifs aux recettes, puis de l’examen des dépenses permettrait une approche plus globale, plus cohérente, en évitant par exemple que des recettes non encore votées en loi de finances soient déjà considérées comme des ressources

en LOFSS. Le Premier ministre, dans sa réponse au rapport de la Cour, s’est montré favorable à cette orientation et nous nous en réjouissons. L’article 34 de la Constitution limite le contenu des lois de finances aux seules dépenses de l’Etat. Certains imaginent un élargissement de ce champ, dans le cadre d’une « grande LOLF » pour reprendre l’expression employée hier par Alain Lambert. Sans que cela fasse l’objet d’une recommandation de la Cour, il pourrait être pertinent d’étudier attentivement les avantages et inconvénients d’un document unique des finances publiques formé de plusieurs parties. La première concernerait l’équilibre global des finances publiques, exprimé à la fois en comptabilité générale consolidée ou combinée et en comptabilité nationale. Une autre partie concernerait l’Etat, contenant un article d’é quilibre et des dispositions d’autorisation parlementaire, comme la loi de finances actuelle. Enfin, une dernière partie évaluerait les recettes, les dépenses et l’endettement des régimes obligatoires de base de la Sécurité sociale. Sans aller jusque-là, la Cour propose une loi de règlement commune à l’Etat et à la Sécurité sociale. En effet, l’une des ambitions de la LOLF était de donner un rôle plus important au débat sur le projet de loi de règlement, destinée à permettre l’analyse de la performance des politiques publiques. En effet, les résultats des politiques publiques devraient être en quelque sorte des juges de paix de leur adéquation aux objectifs fixés et permettant d’apprécier la dépense de l’année suivante. Il était donc espéré un allongement et un approfondissement des débats sur la loi de règlement, ceci ne s’est pas produit. Donner davantage d’importance à l’examen de ce texte en y adjoignant l’examen des comptes et de la performance de la Sécurité sociale, qui jusqu’ici a lieu en octobre, dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale serait extrêmement judicieux et contribuerait à ancrer la culture de contrôle et de l’évaluation, encore insuffisamment établie aujourd’hui. Une solution consisterait donc dans l’institution d’une loi de résultat unique des finances publiques débattue en juin. Le débat d’orientation sur les finances publiques aurait lieu quant à lui un peu plus tôt, avant l’envoi à la Commission européenne du programme de stabilité. Une plus grande clarté de la structure du budget, une meilleure responsabilisation des gestionnaires, une restauration de l’unité du budget de l’Etat, une gestion d’ensemble des finances publiques, voilà des défis à la hauteur de la LOLF qui peuvent dessiner de nouvelles perspectives d’évolution de la réforme budgétaire et financière de notre pays. Telles sont quelques-unes des orientations que la Cour soumet à la réflexion des pouvoirs publics. La LOLF a représenté d’incontestables avancées pour une meilleure gestion publique. Elle reste encore sur certains points une réforme inachevée ou à préciser, clarifier, voire conforter afin que le cadre qu’elle constitue permette de nouvelles orientations. La crise actuelle rend le redressement des finances publiques à la fois inéluctable et urgent. Elle oblige à créer les meilleures conditions d’un pilotage global des finances publiques, dont l’Etat est garant. C’est l’ambition et somme toute une des missions de la Cour des comptes d’y contribuer !

Les Annonces de la Seine - jeudi 17 novembre 2011 - numéro 63

Vie du droit

D.R.

François Fillon

Une priorité républicaine par François Fillon (…) e déficit, la dette c’est, en quelque sorte, la drogue des Etats qui ont peur de se moderniser. Oui, pendant des décennies, nous avons hésité, nous avons louvoyé devant le phénomène inéluctable de la mondialisation qui venait percuter l’ancienne suprématie de l’Occident. Nos richesses n’augmentaient plus aussi vite, notre compétitivité déclinait, nos exigences politiques et sociales n’osaient pas rompre avec la culture du « toujours plus », et fort logiquement, dans ce contexte, nos comptes ont dérivé. Nous sommes arrivés au stade où cette fuite en avant doit être impérativement stoppée et je souhaite, avec vous, convaincre nos concitoyens que la discipline budgétaire, ça n’est pas un enjeu technique, ça n’est même pas un enjeu politicien, c’est un enjeu moral et un enjeu national. Notre budget est en déficit depuis 1975 et ce déficit doit être progressivement ramené à zéro, comme nous nous y sommes engagés pour 2016. Et pour y parvenir, nos dépenses doivent être diminuées. Si nous dépensions comme les autres pays européens, c'est-à-dire un peu moins de la moitié de notre richesse nationale, nous serions aujourd’hui en excédent budgétaire ! (…) Je souhaiterais que ce sigle qui nous réunit, la LOLF, ne demeure pas une subtilité juridique et financière dont le sens ne soit pas perceptible par chacun de nos concitoyens. Je voudrais que l’esprit de ce colloque soit partagé par tous nos compatriotes. La LOLF est une première condition à la maîtrise de nos finances publiques. Mais la LOLF c’est aussi un exercice de transparence, de lisibilité, en un mot de démocratie. J’ai, sur ce sujet, pris connaissance du rapport récemment publié par la Cour des comptes. La hauteur de vue des deux pères fondateurs de la LOLF, Didier Migaud et Alain Lambert,

à nouveau réunis rue Cambon, n’a pas manqué de contribuer à la qualité de cette exercice. Par ce rapport, la Cour des comptes s’est montrée, une nouvelle fois, à la hauteur du statut constitutionnel renforcé qui est le sien depuis la révision de 2008. La France a plus que jamais besoin de juridictions financières et c’est pourquoi le Parlement et le Gouvernement se sont engagés pour consolider leur rôle et pour accompagner Didier Migaud dans la poursuite des efforts de modernisation engagés. Plusieurs dispositions, s’inspirant très directement de la réforme voulue par Philippe Séguin, ont été reprises dans la proposition de loi déposée par Bernard Accoyer, puis dans le projet de loi de répartition des contentieux, dont l’examen s’achève en ce moment au Parlement. J’ajoute que le Gouvernement a souhaité

“

La globalisation des crédits à l'échelle des programmes leur a donné les moyens d'effectuer les arbitrages les plus pertinents pour l'affectation de leurs crédits, sans qu'il soit nécessaire pour eux de demander à chaque instant les autorisations qui bridaient autrefois leur action. L'introduction d'une comptabilité en droits constatés, -assortie de la certification mise en œuvre par la Cour des comptes- participe aussi à cette logique de responsabilisation. Cette dynamique doit encore être amplifiée, s'agissant du déploiement de la comptabilité analytique pour venir en appui aux efforts de modernisation de la gestion. La loi organique de 2001 est également un outil au service de la démocratie. Elle implique une meilleure lisibilité de l'action publique en nous imposant de structurer l'action de l'Etat en

Si nous dépensions comme les autres pays européens, c'està-dire un peu moins de la moitié de notre richesse nationale, nous François Fillon serions aujourd’hui en excédent budgétaire !

marquer l’attention qu’il apporte aux missions des Chambres régionales des comptes, dans l’examen de la gestion et l’é valuation des collectivités territoriales et des politiques décentralisées. Dans le contexte d’une nécessaire évolution vers une meilleure efficacité de l’organisation de leur réseau, la loi de finances rectificative de juin dernier a ainsi confirmé la possibilité de concours exceptionnel pour le recrutement de leurs magistrats. D'autres dispositions modernisant la gestion des ressources humaines des juridictions financières ont été insérées dans le projet de loi relatif à la fonction publique déposé par le Gouvernement. Pour revenir au sujet de la LOLF, je veux rappeler ce matin avec vous son triple apport. La LOLF a d'abord permis de responsabiliser les gestionnaires.

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missions et en programmes, dont les contours sont parfois discutés, mais qui sont un progrès considérable par rapport au maquis d'autrefois. Elle a surtout favorisé un élargissement considérable des capacités d'intervention du Parlement. Celui-ci a été investi de pouvoirs renforcés, tant au stade de la discussion qu'à celui du contrôle de l'exécution des lois de finances. Je pense en particulier au droit des commissions des finances, désormais de saisir la Cour des comptes. La LOLF a enfin introduit la logique de performance et d'évaluation au cœur de notre nouveau cadre budgétaire. Chaque programme budgétaire porte des objectifs et des indicatifs de performance qui doivent guider le suivi de nos politiques publiques. Ce nouveau cadre organique de 2001 a également eu une sorte de deuxième vie, en irri-

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Vie du droit gant la gestion publique de deux prolongements logiques. Le premier concerne ceux que l'on appelle « les opérateurs ». La LOLF a introduit cette notion en obligeant tout d'abord, et c'était une nouveauté en 2006, au recensement des emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charge de service public. La LOLF réserve aussi à la loi de finances la capacité d'affecter à un tiers une recette existante de l'Etat, et elle institue un recensement annuel, à l'occasion du projet de loi de finances, des taxes affectées à des tiers. Depuis lors, les progrès ont été constants, d’une part, dans le recensement des moyens affectés aux opérateurs, quelle qu’en soit l’origine ; et d’autre part, pour inscrire ces ressources dans une logique de performance. Le projet de loi de finances pour 2012 en tire toutes les conséquences, en proposant de faire participer de façon très significative les opérateurs à l’effort de maîtrise de la dépense publique. Le projet de loi de finances pour 2012 renforce également le rôle du Parlement qui vote désormais le niveau des taxes affectées aux opérateurs, permettant ainsi d’avoir une vision complète des ressources financières publiques des opérateurs de l’Etat. Deuxième prolongement logique, la LOLF a facilité la réforme de l’administration territoriale de l’Etat. La régionalisation autour d’un échelon régional ministériel de pilotage, et d’un échelon départemental interministériel de mise en œuvre, vise fondamentalement à renforcer le pilotage des politiques gouvernementales et leur adaptation aux territoires. Il s’agit d’articuler les politiques ministérielles avec l’intervention des collectivités territoriales et la prise en compte des enjeux territoriaux dans le cadre privilégié du Comité d’administration régionale qui réunit autour du préfet de région, les préfets de départements et les directeurs régionaux. Nous devons cependant rester vigilants pour que la mise en œuvre de ce chantier se traduise effectivement par une diffusion de la logique de politiques publiques portées par la LOLF. Je suis convaincu que cette culture n’est pas, contrairement à ce que j’entends souvent dire, source de contradictions, mais au contraire de synergie avec un pilotage interministériel très fort à l’échelon local. Je veux d’ailleurs dire sur ce sujet que l’Etat, qui a longtemps été en retard par rapport aux collectivités territoriales dans la modernisation de son organisation, serait plutôt maintenant un petit peu en avance sur ces mêmes collectivités territoriales, qui vont devoir s’engager de façon plus résolue dans un effort de simplification de leurs structures, de rassemblement, s’agissant des communes, sur des territoires plus efficaces, en termes d’organisation. Il y a encore de ce point de vue beaucoup d’efforts à faire. Il ne faut pas oublier également que ce nouveau cadre a été dupliqué dans le champ social, à travers la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale de 2005. Je sais aussi que de nombreuses collectivités territoriales ont déjà anticipé sur l’extension des principes de la LOLF. Le cadre budgétaire et comptable des collectivités, longtemps en avant sur celui de l’Etat

reposait déjà sur un certain nombre de principes positifs de gestion rigoureuse. Mais chacun le comprendra, le moment est venu d’aller encore plus loin dans ce mouvement comme d’ailleurs le préconise la Cour des comptes. Le Gouvernement propose de franchir une étape significative en ce sens. Dans le respect de leur autonomie financière, nous avons en effet décidé de demander aux collectivités territoriales de s’engager en faveur d’une plus grande transparence de leur gestion comptable. Pour les régions, pour les départements et pour les grandes communes, nous souhaitons que soit rendue systématique la publication chaque année de l’évolution de leurs effectifs et de leurs dépenses de train de vie. La LOLF a donc représenté une avancée décisive pour la gestion de nos finances publiques. Sa mise en oeuvre dans la pratique ne s’est cependant pas avérée exempte de difficultés. Vos constations le démontrent sans fard, et c’est pourquoi le travail de suivi de l’application de la LOLF est essentiel et je veux à cet égard saluer le rôle de la mission parlementaire aujourd’hui présidée par Michel Bouvard. Il serait cependant très excessif de jeter un regard négatif sur ces dix années écoulées. Personne aujourd’hui ne songerait d’ailleurs à revenir à l’ordonnance organique de 1959 qui régissait nos finances publiques jusqu’en 2006. Et vous n’avez pas souhaité placer ces journées de réflexion sous le seul jour rétrospectif. Je veux donc avec vous, à vos côtés, me tourner vers l’avenir. Le nouveau cadre budgétaire institué par la LOLF est désormais entré dans les mœurs. Mais l’ambition qui animait la réforme de 2001 me semble aujourd’hui menacée par deux écueils. Le premier d’entre eux c’est bien sûr le risque qu’un écart se creuse entre le cadre budgétaire qui fixe des principes et des règles, et la pratique observée. Il ne servirait en effet à pas grand chose que la France fabrique des lois organiques dont on célèbre les anniversaires si dans le même temps ses finances publiques n’étaient pas maîtrisées. La LOLF a offert de nouveaux outils pour atteindre cet objectif de maîtrise. La loi organique nous oblige à une formulation plus claire des grands axes des politiques publiques et à une plus grande transparence. Cette meilleure information sur l’utilisation des deniers publics est absolument essentielle pour les choix budgétaires, qu’ils soient réalisés au niveau national par le Gouvernement et le Parlement ou au niveau des gestionnaires. Et aujourd’hui, ces choix budgétaires sont cruciaux. Il nous faut trouver plus de 100 milliards d’euros d’ici à 2016 pour revenir à l’équilibre des finances publiques. J’ai dit, lundi que, notre effort porte pour plus de la moitié sur les dépenses et il permettra de faire baisser de trois points la part des dépenses publiques dans le PIB. Cette part des dépenses publiques dans le PIB nous l’avons déjà baissée de 0,3 point entre 2010 et 2011. A cet égard, je voudrais aussi dire que la révision générale des politiques publiques n’entre pas en contradiction avec la LOLF. Au contraire, elle prolonge la dynamique performante que la loi organique a contribué à insuffler.

Comme le rappellent les rapports successifs de la Cour des comptes, ce cadre budgétaire modernisé ne servirait à rien sans une volonté politique de tous les instants de le faire appliquer et c’est justement l’objectif de la révision générale des politiques publiques. Le second risque que je voudrais évoquer pour l’avenir porte sur le fameux esprit de la LOLF. La force véritable de cet esprit c’était le consensus républicain le plus large possible. Il ne s’agissait pas d’un consensus mou, il s’agissait d’un consensus d’action, de la modernisation de notre pays. Bernard Accoyer s’en souvient, notre représentation nationale avait alors fait la démonstration de sa capacité à trouver le sens de l’intérêt général. Les ministres chargés du Budget et des comptes publics venus d’horizons politiques différents - Laurent Fabius, à l’origine au moment de la réflexion sur la LOLF, JeanFrançois Copé, qui avait eu la difficile tâche d’essuyer les plâtres de sa mise en œuvre avaient su s’inscrire résolument dans cette démarche. Eh bien, cet esprit de la LOLF ne doit pas disparaître. Pierre Joxe, alors Premier président de la Cour des comptes parlait, je le cite, de « conjonction astrale favorable » pour décrire ce consensus. Sur un sujet aussi fondamental que la bonne gestion des finances publiques, nous devrions savoir transcender les clivages politiques et je pense ici au débat sur l’introduction de la « règle d’or ». En août 2001, la LOLF a été adoptée par une initiative conjointe des deux Assemblées de majorité politique opposée. Dix ans après, dans une configuration et dans un calendrier politique qui ne sont pas sans ressemblance, l’introduction de la règle d’or devrait faire l’objet d’un consensus identique. Les dirigeants européens ont fixé le cap de son adoption partout en Europe dès 2012. La France a su créer les conditions de la révolution copernicienne qu’a été la LOLF. Eh bien, elle devrait faire de même sur la règle d’or, je veux dire sans autre forme de précaution que je regrette le refus de l’opposition de soutenir le projet de révision constitutionnelle pourtant directement issu des travaux consensuels de la commission Camdessus. Je pense que dans la crise profonde que traverse en particulier la zone euro, ce serait un signe extrêmement fort de la volonté de toutes les forces politiques de notre pays d’atteindre l’objectif de déficit zéro qui constitue de mon point de vie le meilleur programme électoral pour les élections de 2012, parce que c’est la meilleure façon de protéger les Français, de protéger notre mode de vie, de protéger d’une certaine façon le modèle social auquel nous sommes tellement attachés. Cet anniversaire de la LOLF marqué au sein du consensus doit continuer à nous inspirer. Quelles que soient nos appartenances politiques, nous devrions faire en sorte que la maîtrise de nos déficits, la réduction de notre endettement deviennent une priorité républicaine. Il n’y a pas de liberté sans souveraineté financière. Et cette priorité elle n’est ni de droite ni de gauche, c’est la priorité de la France, qui doit toujours être en mesure de maîtriser son destin.

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Vie du droit

Ecole de Formation du Barreau Remise des prix aux lauréats du CAPA 2011, Promotion Jacques Attali Paris, 14 novembre 2011

Photo © Jean-René Tancrède - Téléphone : 01.42.60.36.35

Elizabeth Ménesguen, Jean Billemont, Sacha Willaume, Mathilde Sigel, Jean-Yves Le Borgne, Jacques Attali, Jean Castelain, Gérard Nicolaÿ et Martine Kloepfer-Pelèse

a remise des Prix aux 50 Premiers lauréats du CAPA 2011 s'est déroulée le 14 novembre 2011 à la Bibliothèque de l'Ordre des avocats de Paris au

Palais de Justice sous la présidence de Jean Castelain, Bâtonnier de Paris, et en présence de Jean-Yves Le Borgne, Vice-Bâtonnier, Gérard Nicolaÿ, Directeur de l'Ecole de

Formation du Barreau et de Martine Kloepfer Pelèse, Directeur des Etudes. Jacques Attali,Le parrain de la promotion 2010-2011 de l'EFB assistait également à cette cérémonie.

REPÈRES

Photo © Jean-René Tancrède

Jacques Attali, Parrain de la promotion EFB 2010-2011

rofesseur, écrivain, Conseiller d'Etat honoraire, conseiller spécial auprès du Président de la République de 1981 à 1991, fondateur et premier Président de la Banque Européenne pour la Reconstruction et le

Développement à Londres de 1991 à 1993, Jacques Attali (www.attali.com) est maintenant président de A&A, société internationale de conseils (www.aeta.net), spécialisée dans les nouvelles

technologies, basée à Paris, et Président de PlaNet Finance (www.planetfinance.org), organisation de solidarité internationale spécialisée dans le développement de la microfinance. PlaNet Finance est la plus importante institution mondiale de soutien à la microfinance. Elle conseille et finance le développement de la microfinance dans 80 pays. En 1980, il fonde Action contre la faim et lance en 1984 le programme européen Eurêka (vaste programme sur les nouvelles technologies qui a donné naissance entre autres, au MP3). En 1989, il lance un programme international d'action contre les inondations catastrophiques au

Bangladesh. Il a également conseillé le Secrétaire Général des Nations Unies sur les risques de prolifération nucléaire. Il est à l'origine de la réforme (LMD) et de l'harmonisation des diplômes européens dans l'enseignement supérieur. Docteur d'état en sciences économiques, Jacques ATTALI est diplômé de l'Ecole Polytechnique (major de la promotion 1963), de l'Ecole des Mines, de l'Institut d'Etudes Politiques et de l'Ecole Nationale de l'Administration. Il a enseigné l'économie théorique à l'Ecole Polytechnique, à l'Ecole des Ponts et Chaussées et à l'Université Paris-Dauphine. Il est docteur honoris causa de plusieurs universités étrangères

et membre de l'Académie Universelle des Cultures. Jacques Attali est également éditorialiste à l'Express. Il est l'auteur de cinquantes livres, traduits dans plus de 27 langues et diffusés à plus de huit millions d'exemplaires à travers le monde, comprenant des essais (sur des sujets allant de l'économie mathématique à la musique), des biographies, romans, des contes pour enfants et des pièces de théâtre. Depuis le 30 août 2007, Jacques Attali, nommé par le Président de la République, est Président de la Commission pour la libération de la croissance française. Selon le magazine Foreign Policy (mai/juin 2008), Jacques Attali est l'un des cent intellectuels les plus importants du monde.

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Marie Cullin, Laura Terdjman, Sacha Willaume et Stéphane Lataste

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Chaque année, l'Ecole de Formation professionnelle des Barreaux de la Cour d'Appel de Paris forme entre 1250 et 1500 élèves avocats, soit près de la moitié des futurs avocats de France. Le plus important des 15 Centres Régionaux de la Formation Professionnelle des Avocats (CRFPA) sera dirigé à compter du 1er janvier 2012 par Elizabeth Ménesguen. Bâtonnier de l'Ordre des Avocats au Barreau du Val de Marne en 2008 et 2009, elle a notamment contribué en 1999 à la création de l'antenne de l'EFB de Créteil. Le major de cette promotion, Sacha Willaume a obtenu son CAPA avec une moyenne de 16,63/20, soit la meilleure note obtenue depuis cinq ans. Nous le félicitons tout particulièrement ainsi que Mathilde Sigel et Jean Billemont qui ont reçu les 2ème et 3ème prix, ainsi que les autres lauréats de cette promotion 2011 : Nicolas Tardy, Aurelie Amiard, Françoise Tomasini, Gontran Simonnet, Dahbia Zegout, Marc Soulas, Anthony Demri, Claire Tordjman, Florian Poulet, Grégory Laville de La Plaigne, Sophie Goossens, Gautier Barat, Louis Charluteau, Marie Chossegros, Calmann Bellity, Aurélie Torchet, Olivier Barneff, Alexis PatinoMartin, Julien Burda, Clémence Witt,

Laure Hosni, Meriem Ghenim, Adeline Lacoste, Natacha Middleton, Jean

Vandevelde, Zdravka Bahtchevanova, Amal Taleb, Guillaume Boute, Angeli Clio, Vianney Petetin, Séverine Schrameck, Philippe Tessier, Emmanuel Dinh, Hélène Nuttin, Zainab Elbazzaz, Chloé Joachim de Lariviere, Pauline Neveu, Annabelle Thibault, Viviane Tse, Guillaume Aubron, Emmanuelle Grevot, Jessica Sultan, Thomas Granier, Sébastien Rouge, Michaël Marlier, Roxane Regaud, Lucile Priou, Raffaella Ianniello et Marjolaine Paradis. A la fin de la cérémonie, le Président de l’Association Droit et Procédure, Stéphane Lataste, a annoncé les noms des trois meilleurs élèves avocats en procédure civile : Laura Terdjman et Marie Cullin (1ères ex-æquo) ainsi que Sacha Willaume (3ème) qui recevront leur prix lors du traditionnel dîner annuel de l’association en juin 2012.

De gauche à droite : Jean Billemont, Mathilde Sigel et Sacha Willaume

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Compagnie des Avocats Conseils de Paris - Ile-de-France Dîner annuel - Paris, 14 novembre 2011

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Le traditionnel dîner de la Compagnie des Avocats Conseils de Paris - Ile-de-France s'est déroulé au Pavillon Le Doyen le 14 novembre 2011 en présence de nombreux représentants des syndicats et ordres professionnels chaleureusement accueillis par le Président Philippe Rochmann. Il a évoqué divers points de l'actualité de la profession, notamment l’application de la loi sur la garde à vue, le projet de révision de la 3ème directive anti blanchiment, ou encore la formation, avant de remercier le Bâtonnier Jean Castelain pour son action menée pour le Barreau de Paris, pour sa place au sein des institutions et " son rôle primordial vis-à-vis des pouvoirs publics." Jean Castelain a ensuite salué les réformes mises en place au cours de son Bâtonnat qui arrivera à son terme à la fin de cette année : la fusion des avoués et des avocats qui entrera en vigueur le 1er janvier prochain, la question prioritaire de constitutionnalité, l'acte d'avocat, l'interprofessionnalité capitalistique, la réforme de l'arbitrage, la réforme des modes alternatifs de règlements des litiges, le lobbying, la communication électronique. Fier d'avoir tenu les promesses de sa campagne, Jean Castelain laisse à son successeur un "Barreau en ordre de marche". Jean-René Tancrède renforcer l’efficacité des Ordres locaux, au contact direct des confrères, des magistrats et des collectivités locales, mais nous devons aller vers un Ordre national dont les membres continueront d’être élus au suffrage direct (pour le collège général) et au suffrage indirect (pour le collège ordinal assurant le lien avec les ordres locaux). Cet Ordre national pourrait avoir un vrai patron, investi de la confiance de tous et un budget lui permettant d’agir. Ce n’est pas notre seul sujet d’intérêt ; je veux y ajouter l’application de la loi sur la garde à vue, le projet de révision de la 3ème directive anti blanchiment, la définition de la consultation juridique et enfin la formation.

Philippe Rochmann

I. La réforme de la garde à vue

Un avocat conquérant, respecté et solidaire par Philippe Rochmann

(…) otre profession, est souvent considérée comme une personne âgée qu’il ne faut pas trop bousculer, surtout en période électorale où tout ce qui est dit est souvent déformé et retenu contre son auteur. Force est de constater, que pendant que nous débattons de notre gouvernance, les braconniers du droit continuent de chasser sur notre terrain ; que nous éprouvons encore certaines difficultés à élargir notre périmètre d’intervention et que des officines de toute sorte, s’improvisent spécialistes du droit en tout genre et éclosent comme fleurs au printemps. Il est donc urgent, de mettre en œuvre les solutions qui s’imposent pour que les avocats, à l’instar des experts comptables et des notaires ne parlent plus que d’une seule voix et que notre unité retrouvée, devienne notre force. L’idée d’un Ordre national semble faire lentement son chemin. Il ne faut toutefois pas éluder la vraie question qui est de déterminer le rôle respectif du national et du local. Il est primordial de

Les membres de la Compagnie sont certes plus particulièrement rompus au droit des affaires et à la rédaction d’actes. Mais en tant que citoyens, nous sommes très attachés à la défense de nos libertés publiques et du droit fondamental qui est « le droit au droit ». Il n’y a pas de société organisée sans droit et il n’y a pas de droit sans les défenseurs du droit que sont les avocats. La présence de l’avocat, dès la première heure de garde à vue, est une bataille qui est derrière nous. Aujourd’hui, pour que ce droit soit effectif, nous sommes particulièrement favorables au regroupement des centres de garde à vue afin de faciliter l’intervention des avocats. Par ailleurs, nous sommes particulièrement choqués, par l’absence d’une réelle contrepartie financière à nos interventions au titre de l’aide juridictionnelle. Nous demandons que les avocats soient respectés et puissent percevoir la juste indemnisation de leur travail et de leurs interventions et non une vile aumône. Cette demande de droit est une demande absolue de nos concitoyens qui doit être satisfaite par la République et doit être indemnisée décemment. Nous pourrions, afin de ne pas obérer inutilement le budget de l’Etat, en cette période de crise, réfléchir à la diversification des sources de financement comme par exemple la taxation des contrats d’assistance juridique ou la création d’un timbre,

qui serait apposé sur certains actes juridiques de la vie civile (cautions, contrats, prêts, assurances, …) Cette idée appartient au bâtonnier Charrière-Bournazel, comme l’a récemment rappelé le bâtonnier Castelain.

II. La révision de la 37ème directive anti-blanchiment La Commission européenne évalue la mise en œuvre de la 3ème directive du 26 octobre 2005. En effet, la Commission semble estimer que le très faible nombre de déclarations de soupçons opéré par les professions non financières, dont celle d’avocat, augmente le risque que les blanchisseurs de toutes sortes utilisent notre profession. Actuellement, la 3ème directive et la jurisprudence de la CJCE reconnaissent qu’aucune déclaration de soupçon ne doit être effectuée par un avocat si les informations dont il dispose sont reçues ou obtenues avant pendant ou après une procédure y compris dans le cadre de conseils relatifs à la procédure (sauf dans le cadre de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme). Un rapport du cabinet Deloitte conclut que dans le but de remplir nos obligations visées par la directive, il convient d’établir une distinction entre les activités dites essentielles de l’avocat, savoir la représentation d’un client devant une juridiction, et ses autres activités comme le conseil. Seules les activités essentielles seraient considérées comme couvertes par le secret professionnel. Nous revoyons de nouveau revenir une vielle lune qui tente de morceler notre secret professionnel en créant une impossible distinction entre ce qui serait essentiel et ce qui ne le serait pas. Il n’a pourtant jamais été démontré que le filtre du bâtonnier, qui reçoit une déclaration de soupçon et décide, ou non, de la transmettre à la cellule de renseignement financier, impacte le nombre de déclarations de soupçon. Un rapport sera publié début 2012. Nous craignons une nouvelle remise en cause des valeurs promues par notre profession, d’autant plus qu’il semble que seule la DG marché intérieur pilote le processus de révision de la 3ème directive sans le concours de la DG justice.

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Vie du droit Seule la loi, pourrait nous permettre de nous défendre efficacement contre les officines de pseudo fiscalistes, non avocats, qui induisent le public en erreur sur leurs compétences supposées et une appartenance professionnelle qu’ils n’ont pas et n’offrent pas, loin s’en faut, une qualité de conseil, à la hauteur des attentes de ce public.

Jean Castelain

IV. La formation des avocats

III. La définition de la consultation juridique Le CNB a adopté en juin 2011, une définition de la consultation juridique qui « consiste en une prestation intellectuelle personnalisée tendant, sur une question posée, à la fourniture d’un avis ou d’un conseil fondé sur l’application d’une règle de droit en vue, notamment, d’une éventuelle prise de décision. ». Il était proposé d’insérer cette définition dans un article 54 A nouveau de la loi du 31 décembre 1971. La chancellerie semblait d’accord sur cette définition, le ministère de l’é conomie et des finances s’y est opposé et l’amendement a été retiré. Les motivations de retrait de cet amendement ont été que la définition proposée est plus large que la définition jurisprudentielle actuelle en ce sens qu’elle vise l’avis et parfois un conseil et que cet élargissement de périmètre était susceptible de vider la réglementation relative à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme de sa substance qui vaudrait à la France, de la part du GAFI, une appréciation de non-conformité au regard des standards internationaux applicables en la matière. Cet épisode peut paraitre anecdotique, il ne l’est pas. Tout d’abord il confirme que si la Chancellerie reste notre interlocuteur naturel, nous ne devons pas oublier de nous tourner vers « Bercy » comme l’un de nos interlocuteurs incontournables. Ensuite, nous ne pouvons qu’être excédés, une fois encore, de ce qu’il est prétendu que notre profession pourrait être la cheville ouvrière de schémas illégaux. Non ! La grande majorité des avocats sont des professionnels sérieux et honnêtes, soucieux d’exposer des règles de droit, de plus en plus complexes à leurs clients, afin que ceux-ci soient à même de prendre leurs décisions en connaissance de cause. Au prétexte bien légitime de lutter contre le terrorisme et le blanchiment, le gouvernement et le législateur ont refusé aux professionnels du droit, une définition claire et précise de la consultation juridique qui nous aurait permis de nous battre plus efficacement contre les braconniers du droit. De la même manière, même si le CNB a réglementé l’utilisation du titre de conseil fiscal ou de conseil en droit fiscal, nous savons bien que cette règle n’est opposable qu’à nous même.

La Compagnie est très attentive à la formation des avocats. Nous déplorons vivement que la réforme du CAPA, votée par le CNB en juillet 2010, n’ait pas été mise en place par la Chancellerie. Les raisons en sont obscures. Alors que la profession avait unanimement reconnu le bien-fondé de cette réforme, les pouvoirs publics ont estimé qu’elle devait prendre sa place dans une réforme globale des professions du droit. Cette réforme, bien fondée et équitable, donnait une large place au contrôle continu des connaissances avec un examen de sortie dont l’essence relevait de la pratique professionnelle, le tout générant une économie chiffrée à un demi-million d’euros par an ! Nous félicitons également la Commission formation d’avoir tenu ses engagements en présentant une réforme des droits d’inscription, lesquels pourraient être calculés selon les revenus du foyer fiscal auquel l’élève avocat est rattaché. Nous savons que pour cette réforme passe préalablement en 2012 par une étude d’impact. Nous espérons vivement que cette étude se révèlera positive et que la prochaine mandature du CNB pourra valider cette réforme très attendue. Vous le savez, la formation des avocats passe, aujourd’hui, par la réforme de l’accès à la profession. Rendons hommage à notre confrère Jean-Michel Darrois qui à travers son rapport a ouvert la voie d’une grande profession du droit. Nous devons valoriser les pré-requis d’un élève avocat et savoir limiter l’examen d’entrée à la profession, aux connaissances spécifiques à notre profession. Et puis, la Compagnie n’est pas favorable à un numérus clausus. Nous pensons que la réforme de l’examen d’entrée permettra de réguler les flux, non par un concours qui par définition est discriminatoire mais par un contrôle des connaissances et des aptitudes à devenir un juriste, un conseil, un négociateur. Telles sont les qualités requises, pour être l’avocat du 21ème siècle, c'est-à-dire un avocat conquérant, respecté et solidaire, prêt à explorer de nouveaux métiers, pour reprendre et compléter les termes du slogan de l’ACE, que je fais mien. Avant de conclure, je voudrai rapidement compléter mon propos.

V. Le renouvellement de nos instances le 1er janvier 2012 Le 1er janvier 2012, un nouveau bâtonnier et un nouveau vice bâtonnier prendront leur fonction à Paris. Le Conseil National comprendra alors 80 nouveaux membres et élira son nouveau président. Cet alignement

de prises de fonction a lieu tous les 6 ans. Les acteurs de cette nouvelle page de l’histoire des avocats sont avec nous ce soir. Nous avons l’intime conviction que même sans Ordre national, ils sauront travailler ensemble et s’efforceront de ne parler que d’une seule voix pour faire avancer notre profession.

VI. Nos bâtonniers « actuels et futurs… » Monsieur le Bâtonnier, l’an passé je vous disais « retenir ma plume pour l’année prochaine ». Nous y sommes… J’ai limité mon propos à quelques points. Je souhaite souligner que dans cette période où la profession est souvent divisée, nous avons toujours perçu une grande harmonie entre vous-même et votre vicebâtonnier. Ensuite, même s’il vous est agréable de taquiner les syndicats quand il s’agit d’évoquer leur rôle dans la désignation des futurs membres d’un Ordre, que vous souhaitez national, force est de constater que nous avons eu de nombreuses démarches communes et que nos analyses politiques se nourrissent souvent les unes des autres. L’acte d’avocat, bel essai qu’il nous reste à transformer ; les nouveaux métiers de l’avocat, qui nous obligent à être toujours plus performants ; enfin, nous attendons prochainement le projet de loi sur l’avocat en entreprise. Nous vous remercions de l’action que vous avez menée pour notre Barreau, de la place qui est la sienne au sein de nos institutions et de son rôle primordial vis-à-vis des pouvoirs publics. Vous avez voulu une nouvelle école du barreau. Ce projet s’inscrit parfaitement dans la recherche d’une formation d’excellence des élèves avocats. Le déménagement à Issy-lesMoulineaux, dans des locaux neufs, respectant les normes les plus modernes et les plus strictes, est prévu dès la fin de 2012. Cette nouvelle école restera, c’est certain, attachée à votre bâtonnat. Enfin, votre question, posée le 3 octobre 2011, lors de la commémoration du 71ème anniversaire de la triste loi portant statut des juifs, au Mémorial de la Shoah « pourquoi sommes-nous restés silencieux » a marqué les esprits. Cette « amende honorable » il fallait la présenter, vous l’avez fait, soyez en remercié. La Compagnie a toujours été aux cotés des Bâtonniers successifs par leur présence active dans divers organismes techniques. Madame le Bâtonnier désigné et Monsieur le viceBâtonnier désigné savent déjà qu’ils peuvent compter sur nous. Nous sommes particulièrement intéressés par vos réflexions et actions sur le barreau entrepreneurial, sur l’implication des avocats dans le « Pro Bono » et sur l’adaptation de la profession aux nouvelles technologies. Votre projet de création d’une centrale de référencement, dénommée « Praeferentia », est innovant. Elle permettra aux avocats d’obtenir des remises substantielles sur des produits et services essentiels à leur activité et à leurs loisirs. Et pour reprendre une de vos expression, il n’y a pas de mal à se faire du bien économiquement ! (…)

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Jurisprudence

Passeport biométrique Conseil d’Etat - 26 octobre 2011 - nos 317827,317952, 318013, 318051 Association pour la promotion de l'image et autres

Saisi de plusieurs recours contre le décret instituant le passeport biométrique, le Conseil d’Etat a, dans l’e xercice de sa mission de garant des libertés publiques, annulé les dispositions prévoyant la collecte de 8 empreintes digitales, alors que seules 2 sont destinées à figurer dans le passeport. Après un examen approfondi des garanties de fonctionnement prévues (accès et durée de conservation limités, impossibilité de recherche par les données biométriques), le Conseil d’Etat a en revanche admis la création d’un fichier central des passeports. Le Conseil d’Etat rappelle en outre que l’Etat peut toujours répondre à ses besoins en s’appuyant sur ses propres moyens, et il rejette la critique des professionnels de la photographie contre la prise des photographies pour les passeports directement par l’administration.

Le Conseil d’Etat, Sur les conclusions tendant à l’annulation du décret du 30 avril 2008 : En ce qui concerne la légalité externe : S’agissant de la compétence du pouvoir réglementaire : Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant : les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’e xercice des libertés publiques » ; qu’aux termes de l’article 4 du décret du 30 décembre 2005 que le décret attaqué modifie : « Le passeport est délivré, sans condition d’âge, à tout Français qui en fait la demande » ; que le décret attaqué qui ajoute le recueil, dans le composant électronique des passeports, de l’image numérisée des empreintes digitales de deux doigts et fixe la durée de validité des titres ainsi que leurs modalités de renouvellement, ne pose aucune condition à la délivrance de ceux-ci ; qu’il n’a, par conséquent, ni pour objet ni pour effet de fixer des règles relatives aux garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ; que, par suite, les dispositions du décret attaqué relatives au passeport électronique pouvaient être adoptées par le pouvoir réglementaire sans méconnaître les dispositions précitées de l’article 34 de la Constitution ; Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article 27 de la loi du 6 janvier 1978 : « I. - Sont autorisés par décret en Conseil d’Etat, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés : … 2° Les traitements de données à caractère personnel mis en œuvre pour le compte de l’Etat qui portent sur des données biométriques nécessaires à l’authentification des personnes physiques » ; qu’en application de ces dispositions, le pouvoir réglementaire était compétent pour créer, par le décret attaqué, pris en Conseil d’Etat, le traitement automatisé relatif à la délivrance des passeports ; Considérant, en troisième lieu, que si en vertu des stipulations de l’article 8-2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article 2-3 de son quatrième protocole additionnel les restrictions apportées respectivement à la protection de la vie privée et à la liberté d’aller et venir doivent être « prévues par la loi », ces mots doivent s’entendre des conditions prévues par des textes généraux, le cas échéant de valeur réglementaire, pris en conformité avec les dispositions constitutionnelles ; que les requérants ne sont, par suite et en tout état de cause, pas fondés à soutenir que ces stipulations faisaient obstacle à ce que le pouvoir réglementaire pût compétemment déterminer les modalités d’établissement des passeports et créer le traitement automatisé contenant les données relatives aux titulaires de ces documents ; S’agissant de la régularité de la procédure suivie : Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article 26 de la loi du 6 janvier 1978 « I. - Sont autorisés par arrêté du ou des ministres compétents,

pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, les traitements de données à caractère personnel mis en œuvre pour le compte de l’Etat et : 1° Qui intéressent la sûreté de l’Etat, la défense ou la sécurité publique ; (…) » ; qu’aux termes de l’article 27 de la même loi : « I. - Sont autorisés par décret en Conseil d’Etat, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés : (…) 2° Les traitements de données à caractère personnel mis en œuvre pour le compte de l’Etat qui portent sur des données biométriques nécessaires à l’authentification ou au contrôle de l’identité des personnes. » ; qu’en prévoyant que les traitements qu’il vise sont autorisés par décret en Conseil d’Etat, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), l’article 27 assure des garanties supérieures à celles de l’article 26 ; que, par suite, dès lors qu’un traitement automatisé a été créé selon la procédure de l’article 27, la circonstance que l’une de ses caractéristiques soit mentionnée à l’article 26 est en tout état de cause sans incidence sur la régularité de sa création ; que, par suite, les associations requérantes ne peuvent utilement soutenir qu’en instituant le traitement « TES » suivant la procédure de l’article 27 alors que, selon elles, l’une de ses caractéristiques aurait pu le faire entrer dans le champ d’application de l’article 26, l’auteur du décret attaqué aurait commis un détournement de procédure ; Considérant, en deuxième lieu, que si l’article 18 du décret du 20 octobre 2005 pris pour l’application de la loi du 6 janvier 1978 prévoit que « Les avis motivés de la commission émis en application des articles 26 et 27 de la loi du 6 janvier 1978 susvisée et les actes sur lesquels ils portent sont publiés à la même date par le responsable du traitement », ces dispositions, qui sont relatives aux modalités de publication du décret, sont sans incidence sur sa légalité ; que, par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la circonstance, pour irrégulière qu’elle soit par elle-même, que l’avis de la CNIL aurait été publié quelques jours après le décret, entache ce dernier d’irrégularité ; Considérant, en troisième et dernier lieu, que le moyen tiré de ce que la CNIL n’avait pu émettre son avis en toute connaissance de cause faute d’avoir « obtenu les éléments qui permettent de justifier la création de la banque de données dénommée “Delphine” ni les éléments permettant d’en assurer la sécurité » est en tout état de cause dépourvu de toute précision permettant d’en apprécier le bien fondé ; En ce qui concerne la légalité interne : S’agissant du moyen tiré de la violation du règlement (CE) n° 2252/2004 du 13 décembre 2004 : Considérant, d’une part, qu’à la date à laquelle le décret attaqué a été pris, aucune disposition du Traité sur l’Union européenne ou du Traité instituant la Communauté européenne ne conférait à l’Union ou à la Communauté européenne une compétence exclusive pour fixer les règles relatives aux traitements automatisés de données à caractère personnel

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Jurisprudence des citoyens des Etats membres ; que, d’autre part, il ressort clairement des dispositions du règlement du Conseil du 13 décembre 2004 établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les Etats membres, que le décret attaqué a notamment pour objet d’appliquer, qu’il n’a pas pour objet de fixer les conditions auxquelles les Etats membres peuvent recueillir au sein de traitements automatisés les données à caractère personnel relatives à leur ressortissants ; que, par suite, la circonstance que ce règlement ne prévoit pas la création d’un traitement automatisé des données à caractère personnel figurant sur le passeport, n’interdit pas aux Etats membres de créer de tels fichiers ; que les moyens tirés de ce que les dispositions du décret attaqué relatives à ce fichier méconnaîtraient les dispositions de ce règlement ne peuvent donc qu’être écartés ; S’agissant des moyens tirés de la méconnaissance des stipulations de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales, de l’article 16 de la convention relative aux droits de l’enfant signée à New York le 26 janvier 1990 et des dispositions des articles 1er et 6-3° de la loi du 6 janvier 1978 ; Considérant qu’aux termes de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. 2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’e xercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui » ; qu’aux termes de l’article 16 de la convention relative aux droits de l’enfant signée à New York le 26 janvier 1990 : « 1. Nul enfant ne fera l’objet d’immixtions arbitraires ou illégales dans sa vie privée, sa famille, son domicile ou sa correspondance, ni d’atteintes illégales à son honneur et à sa réputation. / 2. L’enfant a droit à la protection de la loi contre de telles immixtions ou de telles atteintes » ; qu’aux termes de l’article 1er de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés : « L’informatique doit être au service de chaque citoyen. Son développement doit s’opérer dans le cadre de la coopération internationale. Elle ne doit porter atteinte ni à l’identité humaine, ni aux droits de l’homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles ou publiques. » ; qu’aux termes de l’article 6 de la même loi : « Un traitement ne peut porter que sur des données à caractère personnel qui satisfont aux conditions suivantes : / (…) 3° Elles sont adéquates, pertinentes et non excessives au regard des finalités pour lesquelles elles sont collectées et de leurs traitements ultérieurs » ; Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ces dispositions que l’ingérence dans l’exercice du droit de toute personne au respect de sa vie privée que constituent la collecte, la conservation et le traitement, par une autorité publique, d’informations personnelles nominatives, ne peut être légalement autorisée que si elle répond à des finalités légitimes et que le choix, la collecte et le traitement des données sont effectués de manière adéquate et proportionnée au regard de ces finalités ; Considérant que l’article 7 du décret attaqué autorise le ministre de l’Intérieur à créer un système de traitement automatisé centralisé des données à caractère personnel recueillies auprès des personnes âgées d’au moins six ans, lors de l’établissement ou du renouvellement des passeports ; qu’il ressort tant des dispositions des articles 7 et 8 du décret attaqué que des écritures du ministre et du procès-verbal de l’audience d’instruction que ce traitement n’a pour finalité que de permettre l’instruction des demandes relatives à ces titres et de prévenir et détecter leur falsification et leur contrefaçon ; que l’article 8 du décret attaqué précise à cette fin que « le traitement ne comporte ni dispositif de reconnaissance faciale à partir de l’image numérisée du visage ni dispositif de recherche permettant l’identification à partir de l’image numérisée des empreintes digitales enregistrées dans ce traitement. » ; qu’en vertu de l’article 5 de ce décret, les données à caractère personnel recueillies à l’occasion de l’établissement du passeport et enregistrées dans le traitement automatisé sont, outre celles relatives à l’état civil du titulaire du passeport, l’image numérisée de son visage et celle des empreintes de huit de ses doigts ; Considérant, en premier lieu, que, conformément à sa finalité d’authentification, l’accès à ce traitement ne peut se faire que par l’identité du porteur du passeport, à l’exclusion, en raison des modalités mêmes de fonctionnement du traitement, de toute recherche à partir des données bio-

métriques elles-mêmes ; qu’il ressort des dispositions des articles 20 et suivants du décret du 30 décembre 2005, dans sa rédaction issue du décret attaqué, que seuls les personnels chargés de l’instruction des demandes de passeports sont destinataires des données contenues dans le traitement automatisé ; que les agents chargés des missions de recherche et de contrôle de l’identité des personnes au sein des services de la police nationale, de la gendarmerie nationale et des douanes - dont il ressort d’ailleurs des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal de l’audience d’instruction, qu’ils ne peuvent, à ce jour, consulter directement les données à caractère personnel contenues dans le traitement ne pourraient légalement y accéder qu’aux fins de vérifier, en cas de doute, la validité ou l’authenticité d’un passeport ; que si des agents chargés de la prévention et de la répression des actes de terrorisme ont également accès, sous certaines conditions, à ces données, l’article 9 du décret attaqué prévoit qu’ils ne pourront accéder aux images numérisées des empreintes digitales ; que, dans ces conditions, la consultation des empreintes digitales contenues dans le traitement informatisé ne peut servir qu’à confirmer que la personne présentant une demande de renouvellement d’un passeport est bien celle à laquelle le passeport a été initialement délivré ou à s’assurer de l’absence de falsification des données contenues dans le composant électronique du passeport ; qu’une telle finalité peut être atteinte de manière suffisamment efficace en comparant les empreintes figurant dans le composant électronique du passeport avec celles conservées dans le traitement, sans qu’il soit nécessaire que ce dernier en contienne davantage ; que si le ministre soutient que la conservation dans le traitement automatisé des empreintes digitales de huit doigts, alors que le composant électronique du passeport n’en contient que deux, permettrait de réduire significativement les risques d’erreurs d’identification, cette assertion générale n’a été ni justifiée par une description précise des modalités d’utilisation du traitement dans les productions du ministre, ni explicitée lors de l’audience d’instruction à laquelle il a été procédé ; que, par suite, l’utilité du recueil des empreintes de huit doigts et non des deux seuls figurant sur le passeport n’étant pas établie, la collecte et la conservation d’un plus grand nombre d’empreintes digitales que celles figurant dans le composant électronique ne sont ni adéquates, ni pertinentes et apparaissent excessives au regard des finalités du traitement informatisé ; qu’ainsi, les requérants sont fondés à soutenir que les mesures prescrites par le décret attaqué ne sont pas adaptées, nécessaires et proportionnées et à demander par suite l’annulation de l’article 5 de ce décret en tant qu’il prévoit la collecte et la conservation des empreintes digitales ne figurant pas dans le composant électronique du passeport ; Considérant, en second lieu, d’une part, qu’il ressort des pièces du dossier, notamment des écritures non contestées du ministre sur ce point ainsi que du procès-verbal de l’audience d’instruction, que le traitement centralisé des données recueillies lors de l’établissement des passeports facilite les démarches des usagers, en ne les obligeant plus à déposer leur demande de renouvellement du titre auprès du bureau qui le leur a initialement délivré, renforce l’efficacité de la lutte contre la fraude documentaire, en faisant obstacle aux demandes déposées successivement auprès de bureaux différents et garantit une meilleure protection des données recueillies, en limitant le nombre de personnes y ayant accès ainsi que les manipulations dont elles pourraient faire l’objet ; que les finalités ainsi poursuivies sont au nombre de celles qui justifient qu’il puisse être porté, par la création d’un traitement centralisé de données à caractère personnel, atteinte au droit des individus au respect de leur vie privée ; qu’il ressort, d’autre part, des dispositions du décret attaqué que les données biométriques ne pourront être utilisées à d’autres fins que la gestion des demandes de passeports et la vérification de leur validité ; qu’ainsi qu’il a été dit ci-dessus, le traitement ne comportera ni dispositif de reconnaissance faciale à partir de l’image numérisée du visage ni dispositif de recherche permettant l’identification à partir de l’image numérisée des empreintes digitales enregistrées ; que les personnes ayant accès à ces données, aux seules fins d’authentification du titulaire du passeport, sont limitativement déterminées ; que l’interconnexion du système de traitement n’est prévue qu’avec les systèmes d’information Schengen et Interpol et ne porte que sur des informations non nominatives relatives aux numéros des passeports perdus ou volés, au pays émetteur et au caractère vierge ou personnalisé du document ; que la durée de conservation des données à caractère personnel est limitée à quinze ans lorsque le passeport est délivré à un majeur et à dix ans lorsqu’il est délivré à un mineur ; que le demandeur est informé des données nominatives qui ont été recueillies et peut exercer un droit de rectification ;

Les Annonces de la Seine - jeudi 17 novembre 2011 - numéro 63

Jurisprudence Considérant qu’il résulte de ce qui précède, que la collecte des images numérisées du visage et des empreintes digitales des titulaires de passeports âgés d’au moins six ans et la centralisation de leur traitement informatisé, compte tenu des restrictions et précautions dont ce traitement est assorti, est en adéquation avec les finalités légitimes du traitement ainsi institué et ne porte pas au droit des individus au respect de leur vie privée une atteinte disproportionnée aux buts de protection de l’ordre public en vue desquels il a été créé ; qu’il en va ainsi quel que soit l’âge des personnes, dès lors que la prise de deux empreintes, nécessaires à l’établissement d’un passeport personnel, ne porte aucune atteinte aux droits spécifiques des mineurs ; qu’enfin, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le décret attaqué méconnaîtrait un avis du Comité national d’éthique, qui ne s’imposait pas au pouvoir réglementaire ; S’agissant des moyens tirés de l’insuffisante sécurisation des données et de l’illégale interconnexion des fichiers : Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article 34 de la loi du 6 janvier 1978 : « Le responsable du traitement est tenu de prendre toutes précautions utiles, au regard de la nature des données et des risques présentés par le traitement, pour préserver la sécurité des données et, notamment, empêcher qu’elles soient déformées, endommagées, ou que des tiers non autorisés y aient accès » ; que ces dispositions, qui sont relatives aux obligations du responsable du traitement dans le fonctionnement de ce dernier, ne peuvent être utilement invoquées à l’appui de conclusions dirigées contre l’acte portant création du traitement automatisé ; Considérant, d’autre part, que les requérants ne peuvent davantage utilement soutenir que le traitement « TES » ne pourrait être régulièrement interconnecté avec les systèmes d’information Schengen et Interpol, dès lors que ces interconnexions ne résultent pas du décret attaqué mais du décret du 30 décembre 2005 ; S’agissant des moyens tirés de la violation du principe de la liberté du commerce et de l’industrie et de l’atteinte à la libre concurrence : Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article 5 du décret attaqué, aux termes desquelles « A moins que le demandeur ne fournisse deux photographies d’identité de format 35 x 45 mm identiques, récentes et parfaitement ressemblantes, le représentant de face et tête nue, l’image numérisée de son visage est recueillie par la mise en œuvre de dispositifs techniques appropriés », que l’image numérisée du visage du demandeur qui ne fournit pas de photographies d’identité est recueillie par les services de l’administration lors de la demande de passeport ; Considérant que les personnes publiques ont toujours la possibilité d’accomplir les missions de service public qui leur incombent par leurs propres moyens ; qu’il leur appartient en conséquence de déterminer si la satisfaction des besoins résultant des missions qui leur sont confiées appellent le recours aux prestations et fournitures de tiers plutôt que la réalisation, par elles-mêmes, de celles-ci ; que ni la liberté du commerce et de l’industrie, ni le droit de la concurrence ne font obstacle à ce qu’elles décident d’exercer elles-mêmes, dès lors qu’elles le font exclusivement à cette fin, les activités qui découlent de la satisfaction de ces besoins, alors même que cette décision est susceptible d’affecter les activités privées de même nature ; que, par suite, l’Association pour la promotion de l’image et autres ne peuvent utilement soutenir qu’en prévoyant la prise directe par les agents chargés de l’instruction de la demande de passeport d’une image numérisée du visage du demandeur qui ne fournirait pas des photographies d’identité, sans que cette opération donne lieu à la remise au demandeur de ces clichés, exclusivement destinés à la collecte des données devant figurer dans le composant électronique du passeport, lequel demeure la propriété de l’Etat qui le délivre, et dans le traitement automatisé, le décret attaqué aurait porté atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie et au droit de la concurrence, quand bien même ce dispositif aurait pour conséquence de priver les professionnels de la photographie d’une partie de leur activité liée à la réalisation des photographies d’identité exigées pour l’établissement des passeports ; S’agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 1611-11 du Code général des collectivités territoriales : Considérant qu’aux termes de l’article L. 1611-1 du Code général des collectivités territoriales : « Aucune dépense à la charge de l’Etat ou d’un établissement public à caractère national ne peut être imposée directement ou indirectement aux collectivités territoriales ou à leurs groupements qu’en vertu de la loi » ;

Considérant que le décret attaqué n’a pas pour objet ni pour effet de mettre à la charge d’une collectivité territoriale une dépense à la charge de l’Etat ; que, par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le décret méconnaîtrait les dispositions précitées du Code général des collectivités territoriales ; Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que l’Association pour la promotion de l’image et autres, MM. C. et autres, qui n’établissent pas le détournement de pouvoir qu’ils allèguent, l’Association Imaginons un réseau Internet solidaire, la Ligue des Droits de l’Homme et M. A. ne sont fondés qu’à demander l’annulation de l’article 5 du décret en tant qu’il prévoit la collecte et la conservation des empreintes digitales des doigts ne figurant pas dans le composant électronique du passeport ; Sur les conclusions tendant à l’annulation de la circulaire du ministre de l’Intérieur : Considérant, en premier lieu, que le ministre de l’Intérieur était compétent, au titre de son pouvoir d’organisation des services, pour prévoir par circulaire que les demandes de délivrance de passeports pourraient être faites dans 2 000 communes et préfectures dans lesquelles seront installées, par l’Agence nationale des titres sécurisés, des stations d’enregistrement des données biométriques nécessaires à leur réalisation ; Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d’administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l’article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d’organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d’Etat ; (…) » ; qu’ainsi, Mme Bernadette Malgorn, qui avait été nommée, par décret du 20 juillet 2006, publié le 22 juillet, secrétaire générale du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire à compter du 28 août 2006, avait compétence pour signer la circulaire contestée ; Considérant, en troisième et dernier lieu, qu’ainsi qu’il a été dit ci-dessus les requérants ne peuvent utilement soutenir que la mise en place d’un système de prise de vue de l’image numérisée du visage du demandeur de passeport par l’Etat porterait atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie et au droit de la concurrence ; Considérant qu’il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée par le ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales, que les conclusions de l’Association pour la promotion de l’image et autres tendant à l’annulation de la circulaire du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire du 7 mai 2008 ne peuvent qu’être rejetées ; Sur les conclusions de l’Association pour la promotion de l’image et autres tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative : Considérant qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l’Association pour la promotion de l’image et autres au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative ; Décide : Article 1er : L’article 5 du décret du 30 avril 2008 est annulé en tant qu’il prévoit la collecte et la conservation des empreintes digitales ne figurant pas dans le composant électronique du passeport. Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes de l’Association pour la promotion de l’image, de la Confédération française de la photographie, de la Société Photomaton, de la SARL Studio photo Elisabeth, de la SARL Duka, de MM. et Mmes C., Ca., M., Ma., C., B., V., P., Pe, M., de l’Association Imaginons un réseau Internet solidaire, de la Ligue des Droits de l’Homme et de M. A. est rejeté.

Les Annonces de la Seine - jeudi 17 novembre 2011 - numéro 63

2011-571

Annonces judiciaires et lĂŠgales

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Annonces judiciaires et légales

Direct

Lancement du Prix national des jeunes entrepreneurs solidaires e ministère des Solidarités et de la Cohésion sociale, la Caisse des dépôts et l’Agence pour la création d’entreprises (APCE) lancent, du 24 octobre au 30 novembre 2011, le Prix national des jeunes entrepreneurs solidaires. Ce concours, qui débute à quelques semaines du « Mois de 1’ESS » (novembre), vise à récompenser des jeunes entrepreneurs de l’économie sociale et solidaire. Ce concours est ouvert à celles et ceux qui auront moins de 35 ans à la date de clôture et dont les projets ou les entreprises contribuent à renforcer la cohésion sociale. Trois prix seront remis le 12 janvier 2012 pour une valeur totale de 70 000 euros : - le prix « Innovation sociale » (20 000 euros), qui distinguera le projet ou l’entreprise apportant la solution la plus originale et la plus adaptée à des besoins sociaux (par exemple en matière de lutte contre la solitude, d’insertion sociale, d’aide alimentaire, etc.) ; - le prix spécial « 2012, Année internationale des coopératives » (30 000 euros),

qui récompensera la création ou le développement d’une structure coopérative ; - le prix « Entreprises sociales en développement » (20 000 euros), qui sera attribué à la structure du secteur la plus dynamique. Le règlement du concours et le dossier de candidature sont téléchargeables gratuitement sur le site : www.apce.com/ pnjes. Ce prix complète le programme Jeun’ESS, destiné à promouvoir l’économie sociale et solidaire auprès des jeunes par le biais notamment d’actions de sensibilisation en milieux scolaire et universitaire et de soutien à la création d’entreprises sociales. Le secteur de l’é conomie sociale et solidaire représente près de 10% des entreprises françaises et suscite un intérêt croissant chez les jeunes. L’entrepreneuriat social est en effet à la fois porteur de sens par ses finalités et un instrument d’innovation et de cohésion sociale par ses procédés. 2011-572

Cercle des Juristes Alsaciens et Lorrains Maitre Christian Roth, Président sous le parrainage de Maître Jean Castelain, Bâtonnier de l’Ordre des Avocats du Barreau de Paris

Dîner-débat

Le nouveau régime matrimonial : Convergence franco-allemande avec

Monsieur Achim Burkart Premier Conseiller et Consul, Ambassade de la République Fédérale d’Allemagne à Paris

Mercredi 23 novembre 2011 - 20 heures Brasserie « Chez Jenny » - 39, boulevard du Temple - 75003 PARIS Renseignements et inscriptions : Maître Christian Roth - 174, avenue Victor Hugo - 75116 PARIS - Téléphone : 01 44 05 21 21 - Télécopie : 01 44 05 21 05 2011-573

Les Annonces de la Seine - jeudi 17 novembre 2011 - numéro 63

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Les Annonces de la Seine - jeudi 17 novembre 2011 - numĂŠro 63