Stedelijk groen als ordenend principe

Groene lobben of scheggen in de naoorlogse uitbreidingswijken.

BRON RCE BEELDBANK, FOTO SIEBE SWART

Misschien wel één van de opvallendste ruimtelijke kwaliteiten van naoorlogse wijken zijn de royale groenvoorzieningen en de relatief lage woningdichtheid. De ontwerpen voor groen en rood werden vaak zorgvuldig op elkaar afgestemd. Het streven naar welzijn van bewoners was daarbij het uitgangspunt voor zowel gemeenten als ontwerpers. Met de huidige stedelijke transformatieopgaven liggen de openbare ruimte en het groen in toenemende mate onder druk. Welke ontwerpprincipes van toen kunnen voor de toekomst relevant zijn?

Anita Blom

‘S tadbewoners hebben door corona meer ruimte en meer groen nodig’, stond op de voorpagina van de Volkskrant van 9 juni 2020. En makelaarsvereniging NVM meldde dat de belangstelling van kopers voor huizen met buitenruimte of tuin in mei met 20% was toegenomen ten opzichte van twee maanden ervoor. Tot Covid-19 leken verdichting en groei van steden in de Randstad niet te stoppen en ideeën over de groei van Amsterdam tot een metropool met zeker 2 miljoen inwoners leken niet langer alleen de droom van een enkele planoloog (Zef Hemel, De toekomst van de stad: Een pleidooi voor de metro

Ruimtelijke ordening op nationaal niveau

Al voor de Tweede Wereldoorlog stond de opstelling van een Nationaal Plan met richtlijnen en bepalingen voor de inrichting van heel Nederland in de steigers. In het Plan moesten alle ruimtelijke belangen van landbouw, volkshuisvesting, handel en nijverheid, natuurschoon, recreatie, verkeer en defensie tegen elkaar te worden afgewogen. Voor die tijd werd de ruimtelijke ordening vooral als afgeleide van volkshuisvesting geregeld in de Woningwet. Gemeenten waren verplicht uitbreidingsplannen op te stellen voor nieuw te ontwikkelen woongebieden. Voor andere inrichtingsopgaven was niets formeel geregeld. Hoewel het Rijk na de oorlog de twee belangrijkste ruimtelijke opgaven, economisch herstel en woningbouw, krachtig ter hand nam, konden de verschillende departementen het niet eens worden over een integraal en nationaal ruimtelijk ordeningsbeleid. Overheden moesten vooral geen beperkingen opleggen aan initiatieven vanuit de markt. Dit laissez faire beleid zorgde voor een sterke groei van de Randstad, met een vergelijkbare krimp van bevolking en werkgelegenheid in economisch toch al zwakke gebieden in het noorden en zuiden van Nederland. Pas in 1957 stemde de Tweede Kamer in met een regeringsnota over de nationale ruimtelijke ordening. Dit leidde in 1960 tot de Nota inzake de ruimtelijke ordening (later de Eerste Nota genoemd). Hoofddoel van de nota was een verkenning en uitwerking van het nationale ontwikkelingspatroon tot 1980. Er werden in de Nota geen ruimtelijke plannen en ambities van het Rijk benoemd. De nadruk van het ruimtelijk beleid lag op de spreiding van werken en wonen, waarbij gestreefd werd naar een migratiesaldo van nul. Ook de bescherming van het platteland tegen de toenemende verstedelijking in het westen van Nederland kwam aan de orde en werd een zwaarwegend argument voor de Wet op de Ruimtelijke Ordening in 1965. De Tweede Nota voor de Ruimtelijke Ordening (1966) formuleerde wel ruimtelijke ambities: uitbreiding van wegen en spoorwegen, industrieterreinen en openluchtrecreatie rond de grote steden. En er werd - nog in bedekte termen, maar met verontrustende kaarten - een beeld geschetst van de consequenties van de toenemende bevolkingsgroei (de schatting was 20 miljoen in het jaar 2000, 7 miljoen meer dan in 1966) voor de ruimte en het milieu. Pas in de Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening was een echte omslag merkbaar: het optimisme van de jaren zestig maakte plaats voor de onzekerheden over de negatieve gevolgen van het toenemende ruimtebeslag voor wonen en mobiliteit, en het verval van de (binnen)steden. Vanaf dat moment werd de sturing van de stedelijke groei en de spreiding daarvan over het land de focus van een nationaal ruimtelijk ordeningsbeleid.

“Een visie op verstedelijking in relatie tot de groene ruimte is noodzakelijk”

ANITA BLOM

pool, Amsterdam 2016). Maar de coronacrisis dwingt ons de toekomst van de stad met een andere blik te bezien.

De huidige ruimtelijke opgaven in bestaand stedelijk groen?

De stapeling van ruimtelijk gerelateerde opgaven: woningbouw, duurzaamheid, klimaatadaptatie, stikstofoverschot, toename sociale ongelijkheid in stadswijken, biodiversiteit en natuur, maakt het ontwikkelen van een toekomstvisie op verstedelijking in relatie tot de groene openbare ruimte noodzakelijk. In plaats van een integrale aanpak onder gemeentelijk regie kiezen veel gemeente ervoor investeerders en projectontwikkelaars bouwlocaties te gunnen zonder eisen te stellen aan gewenste stedelijke voorzieningen en een goede stedenbouwkundige inpassing. Niet zelden ontbreekt de kennis bij gemeenten om zelf een goede ruimtelijke analyse te maken op basis kennis van de eigen ontwikkelingsgeschiedenis of bekendheid met succesvolle ontwerpprincipes uit het verleden. De vraag naar woningen concentreert zich vaak juist daar waar al veel mensen wonen en waar ook sprake is van andere ruimteclaims als werklocaties, infrastructuur, natuur, toerisme en energielandschappen. Bouwen in de nog onbebouwde gebieden binnen en rondom bestaande steden wordt als makkelijke oplossing gezien, maar botst met andere belangen door het verkavelen van het voorheen open maaiveld en het versnipperen van grote groenstructuren. Claims dat verdichting ook kan leiden tot vergroening zijn veelal nog onbewezen.

In 2015 berekende het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) dat bij een hoog groeiscenario ongeveer 35% van de noodzakelijke woningen in de bestaande stad gebouwd konden worden, bij een laag scenario zou dat zelfs 80% zijn. De verwachting was dat inbreiding vooral mogelijk zou zijn op voormalige of niet-benutte werklocaties. Inmiddels wordt ook steeds vaker gekeken naar de ruim opgezette, groene naoorlogse wijken. Om verdere ruimtelijke uitbreiding van de bebouwde kom van gemeenten te voorkomen, zoeken veel gemeentebesturen naar mogelijke verdichtingslocaties. Vervanging van sleetse eengezinswoningen en middelhoge, sociale woningbouw door duurdere woningen in hogere dichtheden en bebouwing van bestaand stedelijk groen, -omdat dat te overdadig en dus nutteloos zou zijn- ziet men ook als een kans om stedelijke voorzieningen voor bewoners in stand te houden en zelfs uit te breiden.

Uit een recent onderzoek naar stedelijke verdichting (Claassens, J., Koomen, E. Steden blijven verdichten, 2017) blijkt dat het aantal woningen dat binnen de bebouwde kom is bijgebouwd is toegenomen van 42% in de periode 2000-2005 tot 69% in 2012-2017. Het gaat in totaal sinds 2000 om iets meer dan 500.000 woningen binnen bestaand stedelijk gebied. Slechts 10% hiervan is gebouwd op groene binnenstedelijke locaties, al lijkt dat percentage te stijgen. Toename van binnenstedelijk bouwen doet zich vooral voor in de sterkst groeiende gemeenten (m.u.v. Almere). Daarmee lijkt het binnenstedelijk bouwen en verdichten zich in de toekomst voort te zetten, maar dit vereist meer dan het faciliteren van initiatiefnemers. Hoe kan de bestaande groene inrichting ruimte bieden aan nieuwe ontwikkelingen vanuit de oorspronkelijke ontwerpprincipes, hedendaagse waardering van bewoners én alle ruimtelijke opgaven die aan de orde zijn?

Naar nieuwe verstedelijkingsconcepten

In het Dashboard Verstedelijking (2018) adviseert het College van Rijksadviseurs (CRa)

De inpassing van het Landgoed Schothorst. Maquette Gemeente Amersfoort

de verschillende overheden verder te kijken dan alleen naar aantallen woningen in relatie tot locatiekeuze, want de woningbouwopgave is niet alleen een doel, maar vormt ook een middel om andere maatschappelijke doelen te bereiken. Het CRa adviseert te kiezen voor bouwen in de bestaande stad, maar waarschuwt dat dit niet (te veel) ten koste mag gaan van recreatief groen en natuurgebieden. Het advies biedt geen ontwerpprincipes voor de verstedelijkingsopgave. Wel toont het, op een hoger abstractieniveau, een drietal verstedelijkingsmodellen: Stedenregio, Woonlandschappen en Knooppunten. Ze representeren verschillende richtingen in het verstedelijkingsdebat. De modellen zijn niet gemaakt om voor het één of het andere model te kiezen, maar zijn bedoeld als denk- en gespreksmodel. Iedere stad of regio zou met een juiste mix van ingrediënten en effecten tot een eigen integraal verstedelijkingsplan moeten komen.

Gemeenten, provincies en Rijk sluiten nu Woondeals en Verstedelijkingsakkoorden met afspraken over aantallen woningen, in samenhang met investeringsafspraken over mobiliteit en bereikbaarheid. Hoewel het over vérstrekkende ruimtelijke ingrepen gaat, komen de mogelijke verstedelijkingsconcepten nauwelijks aan de orde. Ook de noodzaak van goed ontwerpend onderzoek met de bestaande stad als uitgangspunt wordt niet genoemd. En als het over ontwerpprincipes gaat, dan soms alleen in relatie met gezondheid. Het Verstedelijkingsakkoord Zuidelijke Randstad komt niet verder dan: ‘Partijen werken gezamenlijk uit wat een gezonde leefomgeving lokaal inhoudt (voldoende groen/openbare ruimte) en formuleren op basis daarvan ontwerpprincipes.’ Toch ligt juist in deze relatie de kern van de (opkomst van) de ruimtelijke ordening en het vakgebied van de stedenbouw. Het waren de ‘hygiënisten’, een hervormingsbeweging uit

de tweede helft van de negentiende eeuw, die pleitten voor de verbetering van de openbare hygiëne, de volksgezondheid en de woonomstandigheden, en de rol van de overheden daarbij. Met het besef dat de ruimtelijke ontwikkeling van een stad gericht moet zijn op een gevarieerde sociale opbouw voor een gezonde en herbergzame stad, groeide de rol van lokale en provinciale overheden bij de stadsontwikkeling. Met de Woningwet (1901) werd een eerste fundament gelegd voor de regulering van stedelijke uitbreidingen en de verbetering van de volkshuisvesting. Een belangrijk voorbeeld voor de hygiënisten was de Engelse Garden City Association. Deze beweging pleitte voor het stichten van nieuwe gemeenschappen op het platteland, los van de bestaande steden in een groene setting, met eigen voorzieningen.

Ontwerpprincipes in de stedenbouw

De regulering van de ontwikkeling van steden was in Nederland vooral een vraagstuk voor de nationale, provinciale en lokale overheden. Architecten, stedenbouwkundigen, en later planologen en verkeerskundigen, werden ingeschakeld voor het in goede banen leiden van de soms onstuimig groeiende steden. In de eerste helft van de twintigste eeuw zijn daarvoor diverse nieuwe stedenbouwkundige concepten uitgedacht en bediscussieerd, gericht op schaalsprongen in de stedelijke groei. Modellen voor onder meer

Landschapsontwikkelingszones

BRON DE BUITENRUIMTE VAN ALMERE (1976)

de tuinstad, de vingerstad, de bandstad en de lobbenstad werden uitgewerkt, gericht op de groei van de stad in relatie tot het omliggende landschap. Ook zijn op regionaal of stadsgewestelijk schaalniveau inrichtingsconcepten ontwikkeld om eindeloze lintbebouwing langs doorgaande wegen of het aaneengroeien van dorpen te voorkomen. De sterke verstedelijking en het debat erover vond wereldwijd plaats. In Nederland zijn de verschillende verstedelijkingsconcepten pas na de Tweede Wereldoorlog op grote schaal tot uitvoering gebracht. De groene inrichting – open of begroeid – kreeg daarbij een belangrijk rol. Denk daarbij aan de groene lobben of scheggen in de naoorlogse uitbreidingswijken van Apeldoorn of Maastricht, en aan de inpassing van het Landgoed Schothorst in de uitbreidingswijken van Amersfoort-Noord. Grootschalig is de regionale verstedelijking in de Randstad met centraal het Groene Hart. Ook de groene rijksbuffers rond de grote steden waren onderdeel van een nationaal verstedelijkingsconcept. Een bijzondere positie neemt de nieuwe stad Almere in. De bouw van deze polynucleaire stad kwam pas tot stand, nadat eerst tienduizenden bomen waren geplant.

Historische kennis als inspiratie voor transformatie

Er is veel geschreven over het belang van groen in een stedelijke omgeving: over de betekenis van groen voor de individuele stadsbewoner als het gaat over recreatie en gezondheid, én over de waarde van groen voor de geleding van de groeiende stad en regio. Dan gaat het ook over de waardering van het groen door de bewoners en hoe deze waardering verandert in de loop der tijd. Publicaties door planologen, landschapsarchitecten en stedenbouwkundigen, boeken door sociologen, geneeskundigen, historici, architectuurhistorici en geografen. Onderzoeken vanuit de wetenschap, als onderdeel van een ontwerpopdracht, voor een heel specifiek gebied of terrein tot een overzichtswerk over Nederland in de Europese context.

Toegespitst op de kwaliteiten van het naoorlogse groen en het belang daarvan voor bewoners en de stad, en de vraag hoe je de groenkwaliteiten en de bijbehorende ontwerpprincipes kunt waarborgen en hergebruiken bij toekomstige herontwikkeling, wil ik drie boektitels noemen. Een greep, maar niet helemaal willekeurig. Voor mijn eigen werk zijn ze van betekenis geweest om de cultuurhistorische waarden van de naoorlogse wijk te beschrijven en in beeld te brengen, om te duiden wat het groen voor de toenmalige en de huidige stadsbewoner bete

Groenstructuur van de Westelijke Tuinsteden. BRON FEDDES/OLTHOF LANDSCHAPSARCHITECTEN

kent, maar ook om het belang van het opdrachtgeverschap en de regie van de overheden te kunnen verklaren. Het zijn de dissertatie van Marijke van Schendelen, Natuur en ruimtelijke ordening in Nederland. Een symbiotische relatie (1997), Leo Tummers en Joke Tummers-Zuurmond, Het land in de stad. De stedebouw van de grote agglomeratie (1997) en Yttje Feddes, De groene kracht. De transformatie van de Westelijke Tuinsteden Amsterdam (2011).

Deze studies leveren relevante kennis en inspiratie op over ontwikkelings- en gebiedsgeschiedenissen, over de gehanteerde ontwerpprincipes en over de rolverdeling van betrokkenen daarbij. Maar het gaat ook om het samenspel tussen deze drie in de actuele opgaven. Hoe kun je de fysieke en sociale geschiedenis van een plek gebruiken als inspiratie voor nieuwe ontwikkelingen?

Het belang van regie

De publicatie van Van Schendelen uit 1997 beschrijft nog de inrichting volgens de traditionele ruimtelijke ordeningsprincipes en rolverdeling, met getrapte besluitvorming op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Daarna volgden decentralisatie en privatisering met een neoliberale koers afkomstig uit de Angelsaksische landen. Decentralisatie van de ruimtelijke ordening bleek risico’s op te leveren voor kwetsbare aspecten als stedelijk groen en landschap omdat veel gemeenten willen groeien en lokale bestuurders niet altijd toegerust zijn op complexe lokale en regionale ruimtelijke ordeningstaken, met de bijbehorende belangenafweging. Veel naoorlogse wijken hebben in de basis nog de kwaliteiten van de groene hoofdstructuur, geliefd bij bewoners. De waardering voor en zorgen om het groen blijken bijvoorbeeld uit onderzoeken in Rotterdam (2008), Utrecht (2017) en Amsterdam. Uit Het Grote Groenonderzoek, dat de gemeente Amsterdam iedere 5 jaar uitvoert, blijkt dat iedereen, jong en oud, oorspronkelijke bewoner of nieuwkomer, het groen van de Westelijke Tuinsteden noemt als belangrijkste kwaliteit. Met uitzondering van de klimaatoverwegingen komen de genoemde kwaliteiten van het groen overeen met die van meer dan een halve eeuw terug. Ook als sociale ontmoetingsplaats ervaren de

bewoners het buurt- en wijkgroen nog altijd als een belangrijke plek. Om aan alle verschillende functies voor de verschillende doelgroepen te kunnen voldoen, is sturing nodig. Wie bepaalt de inrichting van het groen en de openbare ruimte van de deelgebieden en wie zorgt voor de overgangen tussen de buurten en wijken? Pakt de gemeente dit goed op?

Het belang van schakelen tussen schalen

Een van de kenmerken van veel naoorlogse wijken is de koppeling van de groenstructuur op verschillende schaalniveaus: het groen begint bij de voor- of achterdeur van de woning en loopt door via de groenstructuur van een aangrenzende buurt of wijk tot aan het omliggende landschap. In de Westelijke Tuinsteden van Amsterdam is de hiërarchie van het groen tevens geschakeld aan de hiërarchie van het wegenstelsel en die van (de soort of functie) van de plek. Binnen de tuinstad kent de wegenstructuur 5 niveaus die gekoppeld zijn aan een groene aankleding. De huidige verkeerskundigen maken geen verschil tussen een woonstraat en een buurtstraat, of tussen buurt- en wijkstraten. Hiermee gaat bij herinrichting dan ook de logische verbinding tussen stedelijke functies en het groene netwerk verloren. Stel een voormalig sportterrein krijgt de bestemming gemengd woon-en werkgebied, te bebouwen door projectontwikkelaar X en Y. De een bouwt woningen, de ander kantoren en winkels. Voor de ene doelgroep is de verblijfsruimte belangrijk, voor de ander vooral de bereikbaarheid.

Gemeenten zeggen bij verdichtingsprojecten veelal wel te streven naar meer groen in de stad. Maar uit een onderzoek van Mendel Giezen, Stella Balikci en Rowan Arundel (Using Remote Sensing to Analyse Net LandUse Change from Conflicting Sustainability Policies: The Case of Amsterdam, 2018) met satellietbeelden uit 2003 en 2016 bleek dat met de verdichting van de stad het groen verdwijnt of gefragmenteerd raakt en dat daarmee de verwevenheid van de stedelijke functies verwatert.

Flexibiliteit gebruiken

De naoorlogse woonwijken zijn grootschalig opgezet met een realisatietermijn van 10 tot 15, soms wel 20 jaar. Ze kenden daarom ook een grote mate van flexibiliteit: stedelijke invulling in een groen casco met de gewenste woningtypen. Bouwtechnieken en doelgroepen veranderden, maar ook (het gebruik van) het groen en de financiële regelingen. Aanpassing van die wijken nu is daarom zeker mogelijk. Maar voor de instandhouding van de kwaliteit van het geheel en het netwerk van wijkgroen is er een waakhond op wijkniveau nodig. De groene hoofdstructuur is van belang voor de identiteit van de wijk en biedt tevens het kader voor toekomstige nieuwe ontwikkelingen. De wijk Holterbroek in Zwolle heeft de afgelopen 10-15 jaar ingrijpende vernieuwing ondergaan, maar het groene casco van de wijk is daarbij steeds de basis geweest.

De koppeling van het groen op verschillende schaalniveaus en het op deze wijze verbinden van stad en land is nog altijd een waardevolle doelstelling voor stedelijke inrichting. Het biedt ook mogelijkheden om de rafelranden van de stad op een logische en aantrekkelijke manier bij herinrichting te verbinden met de centrale stad en het omliggend landschap. Maar vooral: het schakelen groen en combineren van groene functies van groen is al sinds de oorlog een door velen ondersteund principe voor de ruimtelijke structurering van gezonde stedelijke agglomeraties.