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' Enfasis

El Estado del siglo XXI La Fundación Global Democracia y Desarrollo celebra la graduación de la primera promoción de la Escuela de Gobierno de las Américas, escuela que dicta el Máster en Alta Dirección Pública, el Máster en Regulación de la Industria Eléctrica y el Diplomado en Estudios Políticos Contemporáneos, Los programas de Máster se realizan en alianza con el Instituto Universitario de la Investigación Ortega y Gasset y la Universidad Pontificia de Comillas de España, respectivamente, y el Diplomado con el Instituto de Estudios Políticos de París (Sciences Po) de Francia, Global aprovecha esta ocasión para dar a conocer tres ángulos no-contrapuestos -más bien complementarios- de ideas (y hechos) que sobre el Estado del siglo XXI se discuten en la Escuela de Gobierno, Los artículos que forman la tripleta de este número están escritos por Manuel Villoria Mendieta, Bertrand Badie y Eduardo Jorge Prats , director y profesores, respectivamente, de esta estructura docente de Funglode, También se dedica el Informe Especial a este tema, bajo el prisma de la directora de Proyectos y coordinadora de la Escuela de Gobierno de Funglode, María Elisabeth Rodríguez , Estos trabajos rescatan los cambios progresivos que se anuncian (o se producen) en el siglo XXI en el plano conceptual o en los resultados de los hechos, En el primero se enfatiza la necesidad de dejar claros los principios de la democracia: la igualdad, la retribución y el rendir cuentas, para evitar que su funcionamiento la traicione, En el segundo se discute si después del mundo "globalizado y ya no bipolar" la multilateralidad gana terreno sobre la "potencia", Yen el tercero se insiste en un constitucionalismo social mundial que iguale los derechos de toda la humanidad con los que disfrutan los hombres y mujeres del primer mundo, Estos temas -y con ello la Escuela de Gobierno de las Américas de Funglode- tratan las ideas punta sobre el Estado, con el interés de crear recursos humanos que contribuyan cada vez más a una democracia de calidad, Global, que se edita en la República Dominicana, no puede discurrir sobre estas ideas y hechos y dejar de fijar su mirada en lo que sucede en su realidad estatal.

Mientras en los dos gobiernos de Fernández se han creado leyes, decretos y resoluciones dirigidos a institucionalizar el país, las fuerzas del clientelismo, en todas sus manifestaciones, se han expresado con fuerza, Esto sucede cuando los cambios se impulsan sobre estructuras sociales casi inalteradas, Así, lo "viejo", cuando no se impone sobre lo "nuevo", lo maltrata en su puesta en práctica o su no-puesta en práctica, Debemos seguir, esperanzados en que más temprano que tarde se pueda hablar de una democracia de calidad, del reino indiscutible de la multilateralidad y la vigencia de derechos iguales en el mundo entero,

Carlos Dore Cabral

CONTENIDO 04 El país, dividido frente al tema haitiano Bernardo Vega La actitud de los diferentes sectores de la sociedad y la economía dominicana frente a la inmigración ilegal y la presencia indocumentada de haitianos en nuestro país ha ido variando a través de los años, en la medida en q ue esa misma presencia se ha ido intensificando , El resultado: un país dividido frente al tema haitiano,

12 Las múltiples facetas del etanol como combustible Rafael Bautista Frente al incremento del consumo y la dinámica alcista de los precios del petróleo, los biocombustibles aparecen como una solución interesante, en particular el etanol. Con la caña de azúcar como fuente por excelencia para su producción, su impacto principal podría darse en el sector del transporte, el cual representa cerca del 40% de la factura de energía de la República Dominicana,

20 Entrevista El español Santiago Tejedor Calvo, doctor en Ciberperiodismo en la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB) , junto a su mentor, el catedrático José Manuel Pérez Tornero, y un grupo de colegas, colabora asiduamente con Funglode y el Despacho de la Primera Dama en temas de ciberperiodismo y de alfabetización digital centrada en contenidos, En esta entrevista, nos habla de un periodismo que "se encuentra sumido en un estadio de experimentación, exploración y cambio constante",

50 Caamaño: un revolucionario latinoamericano en la Universidad de Oxford Fred Halliday Fred Halliday, experto en Oriente Medio, cuenta su encuentro con el coronel Francisco Caamaño, en el año 1966, cuando, desde el exilio de Londres, fue invitado a dictar una conferencia en el Club del Partido Laborista de la Universidad de Oxford, "Mi

----------------------- - ------------- --- - ---- - --- ------------------- --- ------- -- -- - -- ---- ------ -- ---- - -- --- ---------única e speranza es que, después de 40 años , esta p equeña memoria pueda servir como un homenaje adicional a e ste gran hombre, y como una nota al pie, si no más, de la historia moderna de la República Dominicana".

El Estado del siglo XXI

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La modernización del Estado hoy: democratizando instituciones

La integración del género en el proceso de reforma constitucional Paloma Durán y Lalaguna El termino género ha sido interpretado desde versione s muy diferentes y, como consecuencia, el contenido sustantivo que se le atribuye es también muy distinto. Por ello, la autora usa como referencia las propue stas conceptuales y las herramientas políticas y jurídicas utilizadas en el marco de la ONU. Desde ese prisma universal, propone un balance d e la situación en la República Dominicana, considerando el proceso de reforma constitucional.

28 Manuel Villoria Una democracia de calidad es la consecuencia de clarificar cuáles son los principios básicos que sostienen el sistema democrático y de desarrollar los componentes institucionales necesarios para que dichos principios no sean traicionados en su funcionamiento real, a través de un Estado que se preocupe por la justicia, por la gente, y que rinda cuentas .

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Reinvención del Estado y constitucionalismo social global

Límites a los derechos de autor

Eduardo Jorge Prats

Aurora Tactuk Retif

El Estado se transforma y reinventa desde su propia aparición en el siglo XVI. Esto parecería paradójico, máxime si tomamos en cuenta que la propia etimología de la palabra sugiere la permanencia y la estabilidad como rasgos característicos de esta entidad. Lo cierto es, sin embargo, que la profundidad de las transformaciones culturales, económicas, sociales, políticas e internacionales que sufre el Estado sugieren, aunque no su desaparición tal como se ha conocido desde la Edad Moderna, sí una profunda mutación de la estructura y función estatales.

Ante el conflicto surgido entre los derechos protegidos que corresponden al autor y otros intereses de orden social o cultural de mayor rango, es evidente que han de ser los derechos de autor y afines los que cedan, en la medida que no son derechos a bsolutos. De ahí la duración temporal de los derechos de explotación y la existencia de limitaciones que responden a diversas manifestaciones d el interés público concretadas fundamentalmente en el ámbito de la investigación, la docencia y la información ; en definitiva, en la promoción y desarrollo d e la ciencia y la cultura.

44 Crisis de la potencia y de sorden internacional

Informe Especial

Descentralización, democracia participativa y desarrollo local María Elisabeth Rodríguez En este ensayo se analiza la posibilid ad d e una estructura administrativa donde el Estado se descentraliza, para transferir más soberanía a los ciudadanos a través de gobiernos locales más fuertes y sensibles a las necesidades de la ciudadanía . Sin embargo, la conclusión es que la descentralización per se no garantiza una mayor democratización o desarrollo local, si para ello no están dadas las condiciones.

Bertrand Badie En un mundo globalizado y ya no bipolar, la potencia puede tener una gran capacidad de coerción, pero ya no es capaz de modelar el sistema, sea este nacional o internacional. La aparición d e nuevos y múltiples actores que no re sponden a sus mismas reglas, no depe nden de las mismas jerarquías y la desafían sin lle g ar a enfrentarla directamente, ha creado una situación paradójica en donde la multilateralidad sea tal vez la única vía .

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esde hace más de 100 años los dueños de ingenios azucareros, así como los colonos, han auspiciado, promovido y defendido la inmigración de haitianos para el corte de la caña. Aunque inicialmente y hasta hace unos veinticinco años se trataba de una inmigración legal y temporal, sujeta a su retorno a Haití, y se efectuaba sobre la base de negociaciones con el ejército y políticos haitianos en las que participaba el ejército dominicano. En la actualidad, al no existir ya un ejército en el país vecino, ni negociaciones formales, esa inmigración es ilegal, aunque en ella participen militares y empleados de la Dirección General de Migración, así como "buscones" de ambas nacionalidades.

En adición, los ingenios y colonos utilizan ya muchos cortadores que residen el año entero en el país o que entran y salen por su propia cuenta.

Hoy día los ingenios y colonos defienden a rajatabla la utilización de mano de obra haitiana, aunque cada día requieren menos cortadores, dada la reducción de la producción y también la mecanización de la misma.

Pero si hasta hace unos veinticinco años este grupo era prácticamente el único que defendía la migración haitiana, hoy hay muchos otros que secundan esa política. Los arroceros, los sembradores de guineos y los dueños de cafetales y cacaotales han abogado públicamente por la contratación de haitianos, alegando que no hay dominicanos para esos cultivos y que los haitianos son más dóciles y trabajadores. En realidad, la presencia haitiana en el sector rural actúa como un elemento que impide que los salarios aumenten y atrasa el proceso de mecanización.

El sector de la construcción, incluyendo los ingenieros contratados para hacer obras del Estado, se opondría fuertemente a una política de repatriación de indocumentados, ya que sus costos aumentarían y tendrían que mecanizarse más rápidamente.

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Sector turístico El importante sector turístico también acepta la presencia de indocumentados. Primero, porque reduce el costo de construcción de los hoteles, y,

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segundo, porque son empleados en los propIOS hoteles, donde constituyen una mano de obra bilingüe. Los turistas también visitan bateyes para gozar de representaciones folclóricas y de religiosidad popular. Sin embargo, la inmigración haitiana ha reintroducido el paludismo, lo que desincentiva el turismo, y ha dado lugar a campañas internacionales contra la explotación de haitianos que pueden afectar negativamente los flujos turísticos.

En las zonas francas dominicanas no se emplean haitianos, porque allí existe un tipo de trabajo bajo techo que a los dominicanos no les gusta compartir con haitianos. Aunque al principio parecería que los dueños de zonas francas no apoyan la presencia haitiana, los más sofisticados entre ellos saben que una política de repatriación masiva haría subir los salarios en el país, incluyendo los de las zonas francas, por lo que apoyan esta presencia.

Por lo menos un 10% de la población dominicana vive en el extranjero. En Estados Unidos - donde reside la mayoría- , si los hijos nacen allí son ciudadanos americanos y hasta los indocumentados son recibidos en los hospitales y sus hijos son aceptados en las escuelas. Sufren discriminación racial, hasta un grado tal que algunos se consideran como "los haitianos" del norte.

Dada su experiencia, tienden a simpatizar con los problemas de los haitianos de Santo Domingo, parecidos a los suyos.

Sectores indiferentes Pasando de sectores de la economía a sectores de la sociedad, notamos que los tres principales partidos políticos se muestran indiferentes ante la presencia haitiana. Los tres han estado en el poder en algún momento durante los últimos 12 años, y ninguno ha tomado medidas efectivas para reducir dicha presencia. Aunque las leyes prohíben emplear a indocumentados a los patrones, ninguno ha sido sometido a la justicia por hacerlo. Las esporádicas deportaciones son inefectivas si al mismo tiempo continúa el paso ilegal por la frontera. La ley de migración tardó cinco años en ser aprobada por el Congreso y, con los cambios que sufrió, está llena de contra-

Foto anterior : Un niño domínico-haitiano juega con su bicicleta frente a su casa, en el Batey 8 , en Barahona. Arriba: Un niño participa en 2005 e n una manifestación en Santo Domingo para reclamar "el derecho a la nacionalidad dominicana" y contra "los actos de violencia racista".

dicciones. Su reglamento, que por ley debió haber estado vigente desde hace 28 meses, aún no ha sido dictado. Eso contrasta, por ej emplo, con las autoridades de las Bahamas, que sí tienen una política clara y efectiva frente a la presencia haitiana y promueven activamente la deportación de forma civilizada, por lo que no se les puede criticar internacionalmente.

El ejército dominicano también perm anece indiferente frente al asunto. Aunque su Ley Orgánica no le otorga atribuciones en asuntos migratorios, desde hace cien años se ha visto involucrado en las deportaciones, pero también en la traída de braceros para los ingenios. Las deportaciones implican un trab~o adicional, molesto y muy difícil, por lo que deberían oponerse a la presencia de haitianos; sin embargo, traerlos a los ingenios, permitirles el cruce fronterizo y no deportarlos representan tres fuentes de lucro.

Tradicionalmente, en cualquier país los sindicatos son los que más se oponen a la migración

ilegal, ya que quita empleos a sus miembros y mantiene bajos los salarios. Sin embargo, en nuestro país es chocante que los sindicatos nunca se hayan opuesto y ni siquiera hayan planteado una posición al respecto.

Volviendo a los sectores económicos , vemos que el sector industrial no-azucarero es también indiferente. No emplea muchos haitianos, pero estos representan un mercado para sus ventas locales. La banca, el sector telefónico, el energético, los empleados públicos y el comercio también son indiferentes.

Los que se oponen Presumimos que la Policía se opone a la inmigración ilegal, ya que es consciente de que contribuye a la delincuencia. Pero donde la oposición es mayor es dentro de nuestra sociedad civil, donde muchos portavoces proclaman, con razón, que la presencia haitiana dificulta reducir el desempleo entre los dominicanos y empeora el ingreso,

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al mantener los salarios bajos. Algunos de esos portavoces, lamentablemente, siguen utilizando obsoletos y viejos argumentos racistas: que perjudica la religión cristiana y "la noble herencia hispana" (en este país de mulatos), cuando la realidad es que, según lo evidencian trabajos serios de investigación, el haitiano que vive entre nosotros practica poco el vudú y sí la religión cristiana, y aprende muy rápido el español.

Los obispos dominicanos tal vez representan el grupo que ha sido más consistente sobre el tema y también durante más tiempo, como lo reflejan sus declaraciones oficiales que datan desde por lo menos el comunicado conjunto de las conferencias episcopales dominicana y haitiana de hace 22 años. Aun así, existe cierta división, como lo evidencia la crítica dentro de la propia Iglesia a las actitudes tomadas por los padres Hartley y Rucquoy. Este último, que sepamos, es el único que ha publicado, con nombres y ubicación, un listado de los " buscones" que traen haitianos ilegalmente a través de la frontera.

El papa Benedicto XVI, al recibir a los obispos dominicanos en julio de 2007, les comentó que en el campo de la migración "dedicáis muchos esfuerzos para atender a los grupos de dominicanos en el extranjero, pero también os invito de todo corazón a acompañar con gran caridad, como ya lo estáis haciendo, a los inmigrantes haitianos que han dejado su país buscando mejores condiciones de vida para ellos y sus familias. Me complace constatar que ya habéis tenido contactos con los hermanos obispos de haití para tratar de aliviar la situación de pobreza, e incluso de miseria, que ofende la dignidad de tantas personas de esa nación hermana". Esta exhortación es algo ambigua, pero todo indica que el sumo pontífice lo que le ha pedido a los obispos es defender más a los haitianos residentes en el país.

Por su parte, el Banco Mundial publicó en 2002 un trabajo que evidenciaba que la presencia masiva haitiana empeoraba la distribución del ingreso en nuestro país, pero desde entonces este organismo ha hecho mutis sobre el tema.

Un hombre haitiano trabaja en la construcción, principal fuente de empleo de los haitianos que viven en la República Dominicana.

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Si sumamos los sectores económicos que favorecen la presencia haitiana, obtenemos que suman una tercera parte de nuestro producto nacional bruto. Pero eso no indicaría nada si existiese la voluntad política para enfrentar la situación.

Desde hace 17 años, aprovechando encuestas políticas, hemos hecho la siguiente pregunta: "Muchos haitianos que viven en nuestro país entraron ilegalmente, ¿cree usted que deben ser

debería repatriarse a aquellos que no estuviesen trabajando, sin importar si eran legales o ilegales. Consecuentemente, los que aprobaron cierto tipo de deportación sumaron un 78%. Apenas un 17% optó por una de las cinco opciones ofrecidas, que era hacer un censo para darles una cédula de identidad que indicase que son extranjeros con residencia legal en el país. Tan sólo un 2% planteó que debería dejarse que vivieran en el país tranquilamente, sin importar si son legales o ilegales.

Esa mism a firma encuestadora preCOInO nosotros IniSInOS no guntó en qué situación se debería entregar un acta de nacimiento y cédula decidiInos qué hacer, culpaInos a los haitia nos, reconociéndoles iguales al r esto del Inundo por nuestros derechos que a los dominicanos. Al encuestado se le presentaron tres opprobleInas. ciones. En el caso de hijos de padre y madre haitianos o haitianas ilegales que viven en el país, un 74% se opuso a devueltos a su país, es decir deportados a H aití, o la entrega de actas de nacimiento y cédulas. En el deben quedarse aquí?". En 1990, un 51% considecaso de hijo de haitiano o haitiana ilegales, proraba que deberían ser devueltos, un 44% pensaba creados con dominicana o dominicano, un 64% estuvo a favor de la entrega de documentación y que deberían quedarse en el país, y un 5% no tenía opinión, o no contestaba. Hace 17 años, pues, un 30% en contra. En el caso de hijos de padre y la población estaba dividida con relación al tema madre haitianos que viven legalmente en el país, un 55% estuvo a favor de la entrega de documende la deportación. Varios años después hicimos la misma pregunta y los que opinaban que debían tos y un 40% se opuso. ser devueltos habían subido a un 74%, mientras Otra pregunta de la Gallup tenía que ver con la solución de los problemas de Haití. Se dio la que los que pensaban que deberían quedarse haopción de votar a favor de que Haití buscase la bían bajado a un 22%. ayuda de todos los países de América que pudieEn mayo de 2006, es decir, el año pasado, la ran hacerlo, o de todos los países ricos del mundo misma empresa encuestadora, Penn, Schoen & que pudiesen hacerlo, o con la ayuda del pueblo Berland, hizo la misma pregunta y la respuesta dominicano. Un 17% se inclinó por la ayuda de fue 88% a favor de la deportación y sólo un 9% los países de América; un 70% la ayuda de toa favor de que se quedasen. En 16 años, pues, la opinión pública se ha radicalizado a favor de la dos los países ricos del mundo y tan sólo un 7% deportación, probablemente debido a la m ayor que los haitianos resolviesen sus problemas con la presencia de haitianos en el país. La Gallup, en ayuda del pueblo dominicano. Un 5% optó pornoviembre de 2005, preguntó qué debería hacer que los haitianos resolviesen sus problemas entre el Gobierno con los ciudadanos haitianos que esellos, pues no necesitaban ayuda. taban en el país. Planteó cinco alternativas, enLa encuesta Barómetro de las Américas preel encuestado debería escoger una. guntó en junio de 2006 si el encuestado estaba tre las que Un 36% opinó que sólo debería repatriarse a los de acuerdo o en desacuerdo con que los hijos de haitianos ilegales que estuviesen o no trabaj ando; inmigrantes haitianos nacidos en el país deberían un 34% consideró que todos deberían ser repaser dominicanos. En una escala de O a 100 puntriados, legales o ilegales. Un 8% consideró que tos, con los valores más altos señalando m ayor 9

Una joven haitiana salta el portón fronterizo, en Dajabón.

aprobación al otorgamiento de la ciudadanía, el promedio de respuesta fue de 43.4, lo que significa que la población está dividida casi por la mitad sobre este asunto. También se preguntó si se estaba de acuerdo o en desacuerdo con que el Gobierno dominicano otorgue permisos de trabajo a los haitianos indocumentados residentes en el país. El promedio de respuesta fue de 40.9, lo que también significa que la población está dividida casi por la mitad sobre la pregunta.

Lo dividido que está el país con relación al tema de la presencia de la mano de obra haitiana produce, como consecuencia, una ausencia de política gubernamental al respecto. El reglamento sobre la Ley de Migración, que por virtud de esa nueva ley debió de estar vigente en febrero de 2005, sigue sin aprobarse. No se crea un cuerpo especiali zado dentro de las Fuerzas Armadas para dedicarse exclusivamente a deportar de for-

la GlOBAL

ma civilizada. No se sanciona a los patrones que emplean indocumentados.

El Gobierno no prohíbe, por decreto, que las Fuerzas Armadas y la Dirección General de Migración sigan con su tradicional política de autorizar el cruce de haitianos para el corte de la caña. Tampoco modifica la ley del primer año de la dictadura de Trujillo que autoriza a los guardacampestres, empleados de los ingenios, a arrestar a cortadores de caña. Si ambas medidas se tomaran , los haitianos no podrían alegar que fueran traídos al país engañados, pues se les prometió trabajar en otros sectores y no el cañero.

Tampoco podrá argumentarse que esos cortadores no pueden abandonar los bateyes. Sin embargo, implicaría que todos, incluyendo los ingenios, estarían utilizando mano de obra indocumentada, sin trámites migratorios, con sus implicaciones en lo relativo a las leyes laborales y la seguridad social.

Esa parálisis, esa inercia gubernamental trae como corolario la búsqueda de chivos expiatorios.

Como nosotros mismos no decidimos qué hacer, culpamos al resto del mundo por nuestros problemas. De ahí la teoría, iniciada por Balaguer, de la conspiración internacional para que los dominicanos asuman el problema haitiano. Cuando dominicanos como Huchi Lora preparan una serie de presentaciones por televisión exponiendo los problemas de los bateyes, nadie se queja, pero cuando extranjeros hacen lo mismo, entonces culpamos hasta a los sindicatos agrícolas europeos.

Cuando el Papa habla sobre el asunto, tergiversamos sus palabras y lo felicitamos.

Como dijo Shakespeare: "La culpa no está en las estrellas, sino en nosotros mismos".

Bernardo Vega es licenciado en Economía por el

Wharton School de la Universidad de Pensilvania.

Es miembro numerario de la Academia Dominicana de Historia y principal ejecutivo de la Fundación Cultural Dominicana. Es autor de más de cuarenta libros, la mayor parte de ellos sobre historia dominicana, aunque también ha escrito novelas, análisis económicos y obras sobre arqueología . Fue embajador dominicano ante la Casa Blanca y director del periódico El Caribe.

Fundación Ecológica PUNTACANA

Politécnico Ann & Ted Khee l

, Centro Educativo PUNTACANA

Clínica de Atención Primaria de Verón

Hemos construido nuestro sueño haciendo realidad cada uno de los tuyos.

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Rafael Bautista

ticia que afecte ya sea uno de los países fuente, o I nuevo siglo llegó junto con la algún aspecto crítico de la cadena de producción, realidad de! final de la era de los en particular las capacidades instaladas para la combustibles fósiles. Es objeto de extracción , transporte y refi nación . considerable debate cuándo se alEl efecto neto de las condiciones presentes -y canzará la "cima" de la curva de la producción de las previsibles a mediano plazo, relacionadas mundial de petróleo; sin embargo, muchos excon la oferta y la demanda del petróleo y de sus pertos la sitúan antes del año 2030. 1 Tan solo esa productos refinados- ha sido un cambio general comprensión sería un incentivo para buscar, tanto en las consideraciones de los agentes de este mera escala global como local, soluciones de fuentes cado y de sus analistas, quienes han ajustado sus alternativas de energía. En realidad, e! problema expectativas de! precio a tal punto que es raro es mucho más urgente de lo que esa fecha sugiere, encontrar hoy en día proyecciones que otorguen puesto que lo que importa no es el final de la era alguna probabilidad a escenarios donde e! precio de! petróleo, sino el final de la era de! petróleo sea de 30 dólares e! barril, precio que hace tan barato. En la actualidad, existen suficientes señales para creer que esa era ya concluyó. solo cinco años hubiese sido considerado "alto".

Desde inicios de! año 2002, los precios de! peEse nivel de 30 dólares por barril es de particular tróleo han adquirido una dinámica j alonada por interés, puesto que muchos expertos coinciden en estimar que a partir de ese punto, la producción los múltiples factores que afectan tanto e! lado de la oferta como e! de la demanda. Esta dinámica de etanol con las tecnologías vigentes se vuelve económicamente atractiva. presenta una tendencia general hacia precios his tóricamente altos, acompañados de una volatilidad considerable, 1 EVOLUCiÓN MENSUAL DE LOS PRECIOS DEL PETRÓLEO WTI ENERO 2000 - JUNIO 2007 consecuencia principalmente de los sobresaltos que acompañan Precio (US$/barril) e! panorama político internacio80 nal. Por e! lado de la demanda, e! crecimiento económico acelerado 60 que se aprecia en partes populosas de! mundo, en particular en la 40 región Asia-Pacífico, ha generado un incremento de la demanda en 20 cerca de 600,000 barriles diarios en los últimos 24 meses. 2 A esa 0 +-------,-------,------,-------,-------,------,-------.---tasa de crecimiento de la deman 2000 2001 2003 2004 2002 2005 2006 2007 da, las perspectivas para los países con menor poder de compra La línea punteada marca el nivel de Precio al cual se considera que el etanol es competitivo con respecto a la gasolina. Enero no son muy halagüeñas, en vista de 2003 podría llegar a conocerse como la fecha que marca el fin de una era.

Cada marca corresponde al mes de enero del año correspondiente. de las aparentes restricciones que Fuente: Energy Information Administration lElA) de EEUU y cálculos del autor. se presentan de! lado de la oferta.

Los países productores, en particular los miembros de la OPEP, mantienen aún Podríamos encontrarnos entonces ante una un cierto margen de holgura en la producción, nueva era en cuanto a la producción y al uso de que los expertos internacionales estiman entre la energía. Entre las posibles alternativas para dos y tres millones de barriles diarios. Esas cifras enfrentar este reto está el uso de combustibles tienen la consecuencia práctica de causar picos renovables y menos dañinos para e! medio amrepentinos en los precios del petróleo, y de los biente. 3 De entre varios candid atos, el etanol se combustibles fósiles en general, ante cualquier nopresenta como una propuesta interesante, cuyo

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Foto anterior: Planta d e producción de etanol que utiliza maíz como materia prima, en Dakota del Sur, Estados Unidos . Arriba : La producción d e azúcar y etanol de caña deja , ade más, una enorme cantidad de "biomasa" deriva da de este cultivo, en gran parte despe r d iciada en la actualidad y que podría generar un no d e spre cia ble porcentaje de la electricida d de un p a ís.

impacto principal se da ría dentro del sector del transporte. En la R epública Dominicana, el sector del transporte representa cerca del 40% de la factura de energía, lo cu al lo hace, junto con el consumo energético del sector residencial y comercial, los dos m ayores renglones de consumo de energía del p aís. Los hogares y el comercio consumen mucho en la forma de energía eléctrica, la cual, a corto plazo por lo menos, requiere soluciones algo distintas.

El etanol es el alcohol que compone las bebidas. Es u n producto que se obtiene mediante el procesa miento por fer mentación de la biomasa vegetal. El rendimiento de la extracción dep ende de la fuente precisa y del proceso que se emplee.

Las fuentes de m ayor productividad , dad as las tecnologías presentes, son los gra nos (en p articular el maíz), la remolach a y la cañ a de azúcar.

Concretamente en el caso de la caña de az úcar, con la tecnología actual se pueden extraer unos 75 litros por tonelada cor ta de cañ a, o unos 225 litros por cada tonelada de melaza. Este nivel de

rendimiento hace de la cañ a de azúcar la fuente por excelencia para la producción de etanol, por encima de otros cultivos. Adem ás, los beneficios de la caña como insumo básico son aún m ayores que el simple rendimiento directo, puesto que en el proceso de producción de eta nol el bagazo se utiliza como combustible, con lo cual el proceso mismo no consume combustibles fó siles.

Para su uso en el transp orte, el etanol presenta ventajas significa tivas de tipo ambiental, económico e incluso estratégico. La primera, sin luga r a dudas, es que ayuda a a mortiguar los efectos que sobre la economía nacional tengan las fluctuaciones futuras que pueda sufrir el mercado internacional de los hid rocarburos . Esta ventaj a conlleva una m ayor indep endencia de las decisiones de gobierno local frente a los fenómenos de tipo internacional que puedan tener una incidencia sobre el precio del p etróleo y sus derivados.

La segunda es la reducción que puede traer sobre los niveles de conta minación del aire urbano que genera el transp orte público y pr ivado. La tercera

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es que podría reactivar el empleo y la pequeña empresa en el área rural, en economías que han visto esos sectores deprimirse como consecuencia de los efectos de la globalización del comercio.

Como combustible, el etanol tiene menor capacidad energética por litro que la gasolina, lo cual implica que si un automóvil funciona con una mezcla de etanol y gasolina, se debe esperar que recorra menos kilómetros por galón de mezcla, comparado con la gasolina pura. En el aspecto económico, este hecho se compensa por dos vías: primero, a los precios previsibles del petróleo, las mezclas con etanol son más baratas que la gasolina pura, con la diferencia de precio dependiendo de la proporción de la mezcla. A medida que el costo del petróleo se haga cada vez mayor, la ventaj a económica relativa del etanol se incrementa. Segundo, el etanol tiene un mayor grado de octanaje. Desde un punto de vista práctico, este último concepto se refiere, principalmente, al hecho de que el alcohol "estalla" a una mayor temperatura que la gasolina, lo cual hace que el

motor tenga mayor eficiencia de operación por cada golpe del pistón.

En la actualidad existen numerosos países, principalmente en el mundo occidental, que hoy tienen oferta de combustibles mezcla de etanol con gasolina en diferentes proporciones volumétricas. En Brasil, pionero y principal promotor de la "economía de etanol" en el mundo, es obligatorio el expendio y uso del "gasohol" con una mezcla que varía entre 20 y 25% de etanol.

Hasta esa proporción, todos los vehículos (en buenas condiciones mecánicas) que fueron originalmente diseñados para funcionar con gasolina pueden también marchar con la mezcla, sin que haya necesidad de modificaciones o adaptaciones especiales. Sin embargo, es posible aumentar la proporción aún más, y producir mezclas de hasta 85% de etanol, que pueden ser utilizadas por vehículos que vienen con motores diseñados para trabajar con esa combinación. En las estaciones de expendio del combustible mezclado se emplea una notación para referirse al grado de mezcla

El etanol y la gasolina son los combustibles usados en los nuevos automóviles flexibles, también llamados flex fue!, cuyos motores marchan indistintamente con ambos, puros o mezclados .

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Los costos cada vez más altos de la extracción del petróleo, sumados al incremento de su consumo, hacen del etanol uno de los b iocarburantes que pueden reemplazar la gasolina .

que ofrece. Las más comunes suelen ser ElO, E20 y E 85, para referirse a mezclas de 10%, 20% y 85% , respectivamente.

E n el caso de vehículos adaptados pueden funcionar con etanol puro, es decir, combustible E10 0. Esto ya fue experimentado en Brasil durante los años ochenta. Sin embargo, el tipo de etanol (hidrolizado) que corresponde al E100 es diferente al que se emplearía en mezclas hasta E85, el cual es etanol anhidro. Por otro lado, los dueños de automóviles que usan E100 se ven sujetos a las fluctuaciones que presentan los mercados agrícolas. Esta última experiencia ha hecho que en Brasil se haya discontinuado el uso de automóviles que funcionan con etanol puro. Con el fin de reducir la exposición a riesgos en la oferta de combustibles, en Brasil se está imponiendo el uso de automóviles con capacidad flexible (jlex'¡uel). Esos automóviles se producen no solo en Brasil sino también en Estados Unidos, país que hoyes el segundo mayor productor de eta-

nol, ligeramente detrás de Brasil, aunque allí la fuente primaria es el maíz . En muchas partes de Estados Unidos hoy en día existen conductores que manejan automóviles que son flex-fuel (hasta E85) y ni siquiera saben de esas capacidades de su vehículo.

Haciendo una comparación práctica entre gasolina pura versus E85, el kilometraje recorrido por litro es aproximadamente un 30% menor con la mezcla que con gasolina pura; en consecuencia, si con el tanque lleno de gasolina el automóvil recorre 200 kilómetros, con E85 recorrería unos 140, antes de que haya que llenar el tanque de nuevo. Los dueños de los automóviles flex-fuel son conscientes de ese hecho, y solo compran la mezcla E85 si ven que el precio por galón está treinta por ciento o más por debajo del precio de la gasolina. Esta posibilidad de elegir ha hecho que las ventas de los automóviles flex-fuel en Brasil se hayan incrementado de manera tal que su presencia ha escalado desde 0% hasta llegar a ocupar cerca

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del 17% del parque automotor circulante en tan cual se concluye que éste debe implementar una solo tres años (2003 a 2006). regulación y una tributación que sean lo suficientemente flexibles para acomodar los diferentes esOtro ejercicio práctico que es conveniente realizar es un cálculo de los beneficios que el paso cenarios que se puedan dar en el futuro. a un régimen de consumo obligatorio de etanol El punto de equilibrio económico entre el azúpuede lograr, desde el punto de vista del ahorro car y el etanol ha sido bien estudiado. La figura en importaciones de gasolina, o de su equivalente 2 presenta una frontera entre ambos productos en petróleo crudo. Usemos como base de consucon la cual un productor decide si es preferible mo un millón de galones de gasolina. Para fines producir azúcar o etanol. Esa frontera se basa en de la comparación supongamos que se ordena el el supuesto de que una tonelada métrica de caña uso de E20 para todos los vehículos. Para hacer puede producir 0.14 toneladas de azúcar o alterel mismo recorrido que se haría con un millón nativamente 74.5 litros de etanol. 4 También supode galones de gasolina, se requerirían 1,075,270 ne que el destilador es lo suficientemente grande galones de E20, de los cuales el 80% serían de como para realizar las economías de escala adegasolina, es decir, se consumirían 860,215 galocuadas. nes de este combustible. Como se ve, eso implica El problema que plantea la elección entre que las importaciones de combustible para uso producir alimentos o producir combustible hace de transporte se disminuyen en un 14%, es decir, cuestionable la sostenibilidad a largo plazo del una disminución global del orden del 5.5% de las esquema actual de producir etanol. Esa tensión importaciones de combustible. entre los usos alternativos, ya sea dentro de la No existe solución ideal. La introducción del cadena alimenticia o como combustible, ha moetanol como combustible dentro de la economía tivado la búsqueda de maneras alternativas de dominicana trae compromisos que deben analiproducción de etanol que no empleen insumas zarse con cuidado. Decisiones que van desde el propios de la alimentación humana. En la actuaárea óptima que se debe dedicar a la siembra de lidad, en Estados Unidos existen varios progracaña, hasta los asuntos de tributación diferencial mas de investigación aplicada que buscan bajar el con respecto a la gasolina, deben hacerse tomancosto de la producción de etanol a partir de biodo en cuenta criterios técnicos. Está también el masa vegetal y de otros desperdicios tales como siempre complejo tema social relacionado con la la pulpa del papel desechado. Aunque los métosiembra y la cosecha de la caña de azúcar. Por otra parte, se presen2 EOUlLlBRIO ETANOL-AZÚCAR ta el problema claro de la competencia entre la producción de Precio etanol (US$/Iitro) 070 azúcar y la de etanol, la cual va a 0.60 depender en gran medida del precio internacional del primero. Los 0.50 ingenios deben hacer sus cuentas 040 entre moler la cosecha para la OJO producción de azúcar o vender 0.20 parte de ésta a los destiladores, si 0.1 O+~.~.~_.~.~ .. ~.~.. ~ ....~ ..~. ~ ......_. . . . . .~~.~....~~-~._-~~-~.~ ..~~_. no se constituyen por sí mismos en un negocio integrado verticalmente. Por supuesto, desde el punto de vista del Gobierno, esas cuentas no se pueden llevar de manera aislada de lo que ocurra con el p recio del petróleo. Con lo

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0.00 - t - - - - r - - - - - , - - - - , - - - - - r - - - - , - - - , - - - - - - - , - - - - - , o 50 100 150 250 300 200 350 400 Precio azúcar (US$/tonelada corta) Curva de equilibrio típica entre el precio New York Raws del azúcar ajustado a su precio en puerto y el precio a salida de destiladora de etanol. Hacia la derecha de esta recta es más beneficioso producir azúcar, mientras que hacia la izquierda es preferible producir etanol.

Fuente: Unión de Agroindustria Azucarera de Sao Paulo y cálculos del autor.

dos para extraer etanol de esas fuentes se conocen desde hace décadas, solo recientemente se están logrando progresos importantes para lograr su producción a un costo competitivo.

Con el ejemplo concreto de la caña, se da la paradoja de que el bagazo que se quema pa ra producir etanol a partir de las melazas contiene por cada unidad de p eso entre dos y tres veces más etanol que el que se saca de aquellas. Este etanol que se extrae directamente de la m asa vegetal se conoce como etanol celulósico. En vista de sus claras ventajas, es sin duda uno de los biocombustibles que permanecerá a largo plazo. 5 En la actualidad, los informes de progreso con respecto a su industrialización indican que en diferentes partes del mundo habrá plantas de gran escala funcionando dentro de un plazo de cinco a diez años. Este desarrollo es crítico para países como la República Dominicana.

Dada su posición de consumidor de tecnologías, el país debe establecer una alianza estratégica con países como Brasil, para lograr establecer a corto plazo su propio programa de producción de etanol. Es claro que en una primera etapa el proceso debe ser el de extracción directa a partir de las melazas; sin embargo, cualquier acuerdo que se haga con un socio comercial en esta área podría incluir una cláusula en la cual el socio se comprometa a una de dos opciones: 1) instalar una planta piloto de producción de etanol celulósico, con opción de sustitución eventual del proceso con base en las melazas, tan pronto la reducción de costos así lo permita; 2) si el socio desarrolla e instala la tecnología en su propio territorio, ofrecer términos favorables para la sustitución tecnológica correspondiente en la República Dominicana.

Cada una de estas alternativas ofrece ventajas e inconvenientes que habría que ponderar.

Los biocombustibles en general, y el etanol en particular, parecen destinados a ocupar un lugar importante en la transición que implica la pérdida de importancia relativa de los combustibles fósiles. Ese lugar puede o no convertirse en una presencia permanente; sin embargo, parece claro que tendrán un impacto significativo durante los próximos 30 años. Aparte de los problem as de la factura de energía, existen otras presiones de

origen global, tales como los pactos de reducción de los gases de efecto invernadero, que recaerán sobre los gobiernos nacionales con exigencias crecientes. Todos esos factores empujan hacia la apropiación tecnológica y el buen uso de todos los aspectos relacionados con los biocombustibles.

Rafael Bautista Mena es catedrático de Finanzas

del programa MBA de la Universidad de los Andes en Bogotá, Colombia, y consultor del Gobierno colombiano en los temas de deuda pública y cobertura de riesgos (BM y BID). Licenciado en Física por la Universidad Autónoma de Santo Domingo (1 975), doctorado en Física por Temple University de Filadelfia (l98l) , y doctorado en Finanzas por la universidad de Tulane, Nueva Orleans (relaciones de control y poder y grado de inversión entre multinacionales y subsi-

diarias, 2003). Dirige seminarios sobre las relaciones entre tecnología, gobierno y sociedad , y ha publicado sobre temas de energías alternativas, adaptación tecnológica y transferencia de tecnologías.

Notas 1

Robert L. Hirsch, "The Inevitable Peaking of World

Oil Production", Bulletin qf The Atlantic Councilof ¡he United Sta tes, vo!. XVI, No. 3, octubre de 2005 . Disponible en <http://www.acus.org/ does/051 007 -Hirseh_World_ Oil_Production.pdf> .

2

BP Statistical Review of World Energy 2007. Di-

sponible en <http://www.bp.com / productlanding.do? categoryId=6848&contentId=70334 71>.

3

International Energy Agency, Biqfoels jor Transpol't: An

Intemational Perspective, 2004. Disponible en <http:/ / vvww. iea .org/ textbase / nppdfl free/ 2004 / biofuels2004 .pdr> .

Este informe detallado toca la mayoría de los temas principales relacionados con la producción, las ventajas y los problemas de los biocombustibles.

4

Unión de Agroinelustria Azucarera ele Sao Paulo (UNI-

CA), en cuyo portal <http://www.unica.com.br/i_pages/ home.asp> se pueden encontrar algunas de las estadísticas básicas para el caso brasileño.

5

Se puede leer un resumen de los diferentes aspectos e1el

etanol celulósico en: Greer, Dia ne, "Creating Cellulosic Ethanol: Spinning Straw into Fuel", Bioqycle e,News Bul-

letin, mayo de 2005. Disponible en <http: //www.harvestcleanenergy.org/ enews/ enews_0505/ enews_0505_CellulosicEthano!.htm> .

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Reconocimiento al talento artístico e intelectual dominicano

PREMIOS FUNGLODE/GFDD 'NWW.funglode.org/premios/premiosfunglode/2007 Santo Domingo, República Dominicana

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antiago Tejedor Calvo, 27 años, doctor en Ciberperiodismo, es una especie de bicho raro que trabaja donde estudió, en la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB), y cuya tesis de doctorado versó sobre la enseñanza de su especialidad en las universidades españolas. Llegó a la República Dominicana por primera vez hace poco más de un año y se ha convertido en un asiduo. Junto a su mentor, el catedrático José Manuel Pérez Tornero, y un grupo de colegas de profesión, colabora con Funglode y con el Despacho de la Primera Dama en temas de ciberperiodismo y de alfabetización digital centrada en contenidos.

No para quieto y siempre tiene un proyecto en la cabeza. Hace unos días dejó Santo Domingo, donde decidió pasar sus vacaciones no precisamente para tomar el sol, sino para poner en marcha una idea que se le ocurrió en junio y que consiguió sacar adelante con el apoyo de personas de aquí y de allá: las Olimpiadas de Ciberperiodismo para estudiantes de comunicación social. Celebrarlas ha sido como un pa rto, algo en lo que tiene experiencia con otros proyectos. El éxito augura una continuidad muy prometedora.

¿Ciberperiodismo o p eriodism o digital?

Ciberperiodismo, periodismo digital, periodismo on-line, periodismo de Internet, periodismo telemático... Son muchas las acepciones que se han utilizado para definir el periodismo que se realiza "desde" y "para" la red de redes. No obstante los principales teóricos y estudioso~ del tema empiezan a declinarse por

la de ciberperiodismo. De ellas, la denominación de periodismo digital sería la más inapropiada, ya que todos los medios -se difundan o no por Internet- aplican una serie de instrumentos totalmente digitales.

En último término, lo más importante es el alcance del concepto que, sin duda, ofrece un conjunto de posibilidades tan desconocidas como revolucionarias.

Se suele hablar de ello como algo de futuro . ¿Es más del futuro que del presente?

El ciberperiodismo constituye un escenario tan vivo y cambiante que podríamos hablar de él como de algo del pasado, del presente y del futuro. ¿Cuál es el estado del ciberperiodismo en la actualidad?

Con tan sólo poco más de una década de "textos" sobre la materia, podemos referirnos al periodismo on-line como un periodismo que se encuentra sumido en un estadio

un ciberperiodismo dotado de una idiosincrasia propia y equiparable en todos los sentidos con el resto de los medios.

¿Cuáles son sus principales asignaturas pendientes?

Frente al resto de los medios de comunicación, como la prensa, la radio o la televisión, que poseen a sus espaldas una trayectoria y un reconocimiento amplio, a mi juicio, el ciberperiodismo se encuentra en su etapa "incunable". Esto es: de la misma manera que fueron necesarias varias décadas para poder confeccionar los libros en su formato y diseño actual, el periodismo de Internet todavía debe detectar y ocupar su enclave exacto dentro de la estructura de medios. A sujuventud se unen otros retos tan importantes como preocupantes. Hemos de aprender a escribir con palabras, imágenes y sonidos. Necesitamos asumir nuevas rutinas productivas en un escenario donde es posible hablar de medios que no cierran,

El II1otor principal que posibilite todos estos call1bios ha de ser la universidad. de experimentación, exploración y cambio constante. Todavía hay que inventarlo. Todavía no hemos sido capaces de aprovechar todas sus posibilidades. Todavía la tecnología está avanzando más rápida que los contenidos. Por ello, sólo con un planteamiento abierto a la reflexión y al cambio podremos, en el futuro más inmediato, contar con

que renuevan sus contenidos 24 horas al día. Es vital cambiar el perfil del profesional de la información, tanto en lo que respecta a sus habilidades y destrezas como en lo relativo a su relación con unos públicos cada vez más activos y protagonistas ... Se presenta como imprescindible diseñar modelos de negocio rentables para los cibermedios.

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¿Cómo trabajarlas para pasar la materia?

El motor principal que posibilite todos estos cambios ha de ser la universidad. Allí se forman y formarán los futuros profesionales de la comunicación, tanto analógica como digital. Y allí es donde se deberá preparar a los periodistas para que puedan desempeñarse en su quehacer cotidiano con los recursos necesarios para saber cómo manejarse por la red con la mayor solvencia informativa. Del mismo modo, corresponde también a los directivos y profesionales que ya laboran en cibermedios asumir un esfuerzo en aras de otorgar al periodismo on-line un mayor reconocimiento y una mayor calidad informativa. ¿Ser ciberperiodista es ser una especie de astronauta o superhombre?

El ciberperiodista es, simplemente, un periodista. El ciberperiodismo no es otra cosa que periodismo. Sin embargo, acontecen una serie de

escuchar a sus audiencias. En caso contrario, estará condenado al fracaso. Los periodistas han perdido el monopolio de la información. y ahora, más que nunca, han de aprender a ser más humildes, más próximos y menos ... protagonistas.

Además, el profesional del periodismo on-line no debe dedicarse únicamente a generar contenidos.

El nuevo escenario on-line exige de él que asuma las funciones de gestor, orientador, filtro y asesor de los usuarios o lecto-autores.

Se dice que quien no está en Internet, no existe. ¿El periodista que no haga la migración al ciberperiodismo dejará de existir?

Todos los medios y también, cada vez más, todos los ciudadanos encuentran en Internet una herramienta de uso común a través de la cual informarse, comunicarse y acceder a infinidad de servicios.

Todos los medios entendieron rápidamente que no estar en la Red significa no existir. Así, rápidamen-

Frente al resto de los IIledios de cOIllunicación, el ciberperiodisIllo se encuentra en su etapa "incunable". cambios que afectan muy directamente a los profesionales de la comunicación dedicados a Internet.

Ahora los destinatarios pueden acceder a las fuentes de información y pueden informar. Por ello, el ciberperiodista ha de aprender a

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te, se esforzaron por tener presencia en Internet. Y todos la tuvieron y la tienen. Sin embargo, fueron muy pocos los que se plantearon cómo, para qué y con qué tener presencia en la Red. En el caso de los periodistas, cada vez más

será imprescindible experimentar un reciclaje de conocimientos en función de las nuevas demandas informativas. No obstante, el fenómeno es mucho más amplio. No se trata de que los periodistas hayan de migrar hacia Internet. Lo que sucede es que las sociedades en su conjunto lo están haciendo. Hace ya un buen tiempo que el bit sustituyó al átomo. ¿Cómo hacer la migración?

La migración se ha de hacer de forma progresiva a través de mecanismos que posibiliten el paso de escenarios analógicos a escenarios digitales. Esta migración, insisto, no sólo ha de ser de los medios de comunicación, sino de las sociedades en su conjunto. De nada servirá tener ciberperiodistas si no tenemos ciberciudadanos. Para lograrlo, obligatoriamente, todos deberemos hacer un esfuerzo en el ámbito formativo. Hemos de aprender y reciclar nuestros conocimientos de forma progresiva y constante. La educación, otra vez, como siempre, evidentemente, es el punto de partida. ¿La formación tiene algo de especial?

Para poder desempeñarse correctamente como ciberperiodistas, los profesionales de la comunicación tendrán que asimilar nuevas habilidades y destrezas. Para ello, las universidades que imparten los estudios de comunicación en sus diferentes ramas -periodismo, comunicación social, comunicación audiovisual, publicidad, etc.- han de asumir el reto de actualizar y adaptar sus planes curriculares a las nuevas demandas de la comunicación on-line.

A v eces se confunde el ciberperiodismo con la ofimática o la informática. ¿Hasta dónde deben llegar los conocimientos tecnológicos del periodista?

El ciberperiodista no es un informático, ni un diseñador gráfico, ni un creador de sitios web ... Se trata de un profesional de la comunicación cuyo verdadero valor radica en la generación de contenidos de calidad. El ciberperiodismo está vinculado a la ofimática y la informática. Sin embargo, sería inviable exigir a un ciberperiodista ser experto en el manejo de la técnica.

Lo importante, o m ejor dicho, lo imprescindible es que el periodista on-line posea un interés y una curiosidad creciente por conocer los avances tecnológicos para poder buscar sus aplicaciones periodísticas. Además, debe entender las posibilidades de cada tecnología para así poder dirigir y coordinar equipos multidisciplinarios que deberán crear contenidos multimedia para la Red. No obstante, su rol principal está vinculado al mensaje , al contenido, a la información. ¿Quiénes tienen las de ganar y quiénes las de perder a la hora de entrar en e l ciberperiodismo?

Perderán los apocalípticos. Ganarán los integrados. En definitiva, si las cosas se hacen bien , todos saldremos beneficiados: periodistas, ciudadanos, gobiernos.. .

El ciberperiodis m o s e está descubriendo y conociendo poco a poco. ¿H a b rá nue vos géneros periodísticos?

Se habla ya de la existencia de nuevos géneros periodísticos. Más

concretamen te, ciberperiodísticos.

La aplicación de las posibilidades comunicativas de Internet - multimedialidad, p ersonalización, interactividad, ubicuidad e inmediatez, capacidad documental, virtualidad, hipertextualidad ...- modifica sustancialmente los géneros periodísticos tradicionales. Sin embargo, y si bien existen manuales y mono grafías sobre el tema, la riqueza de posibilidades de la nueva escritura que inaugura la R ed invita a reinventar las "piezas" informativas tradicionales y, lo que resulta más estimulante y atractivo, a inventar otras nuevas. ¿Las secciones de un cibermedio serán diferentes a las que conocemos?

Existen m edios que respetan la estructuración tradicional en secciones de los medios: Política, Sociedad, Cultura, D eportes... Sin embargo, son cada vez m ás los cibermedios que conceden al usuario la posibilidad de decidir las secciones que desea consultar. Incluso, hay medios on-line donde los con-

tenidos de sus portadas o home-siLe son establecidos a partir de las decisiones e intereses de los internautas.

Sin lugar a dudas, las maneras de presentar la información y de acceder a ellas se ven radicalmente modificadas. La Web se convierte en Web 2.0. La Internet pasa a conocerse como la Internet Social.

El usuario es el centro: él decide, él propone, él crea contenidos. ¿Y qué me dice de la elaboración de las informaciones?

La creación de informaciones está empezando a asumir y a explotar las posibilidades de Internet. Los componentes audiovisuales crecen en la Red. Los textos se planifican más para su " hoj eado" que para su " lectura". Aumenta la presencia de los elementos de titulación. Se aprovechan m ateriales y recursos creados por ciudadanos anónimos. y todo ello se engloba en una creciente interacción. En ocasiones, se ha creído que más información era sinónimo de más eficacia comunicativa. Aquí ha aparecido uno de los principales errores del

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ciberperiodismo. Todo es posible en la elaboración de información.

Sin embargo, y aquí se ha producido el error, esto no significa que todo sea necesario. La simplicidad, la claridad, la concisión ... siguen siendo requisitos imprescindibles en la creación de mensajes informativos, también para la Red. El panoraITIa se cOITIplica con el público, tan variopinto, analógico y digital, adulto y juveniL .. Todo esto lleva a una revolución de contenidos periodísticos, ¿no?

La revolución es global. Los ciudadanos han de acceder a una alfabetización digital. Los periodistas a una alfabetización ciberperiodística. En el horizonte, cada vez más, se vislumbra un público que ha crecido y se ha educado en torno a las pantallas de sus celulares, de sus televisiones, de sus pdas, de sus videojuegos ... Quizás ellos sean quiénes consigan desvelar las verdaderas posibilidades de una información " hipermedial", " interactiva" y "online".

COITIO ITIencionaba, los soportes también son variados: pantalla de computadora, PDA, teléfonos ITIóviles ... A más de uno le pueden entrar los nerVIOS.

Más de uno padecerá de una cierta angustia. y más de uno podrá disfrutar en diferentes momentos, en diferentes y variados soportes y con una mayor amplitud y riqueza de mensajes de la revolución informativa del ciberperiodismo. La tendencia será a la convergencia: concentrar en un solo dispositivo funciones, servicios y aplicaciones

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que hoy exigen varios dispositivos.

Para llegar, no obstante, a ese momento, nos queda todavía un largo, difícil y apasionante camino por recorrer...

y el colmo llega de la mano de los periodistas ciudadanos. ¿RealITIente existen?

Algunos los llaman "periodistas ciudadanos". Otros los califican de "ciudadanos periodistas". Pero todos coinciden en que hoy, para bien o para mal, cualquiera puede informar. Es algo muy positivo. Es algo muy alarmante. La comunidad internacional ha accedido gracias a estos "nuevos emisores", anónimos y ciudadanos, a testimonios de la Guerra de Iraq, Líbano o problemas sociales de diminutos barrios marginales. Donde no llegan los periodistas llegan los ciudadanos.

Esto es bueno. Sin embargo, la Red ha permitido incorporar y difundir rumores, mentiras y delitos. ¿La solución? Dotar a los ciudadanos de una alfabetización digital completa que les permita usar las tecnologías de la información de manera reflexiva, crítica, exigente.

Muchos ciudadanos tienen blogs. ¿Son ciberperiodistas?

El ciudadano que tiene una cámara, ¿es un reportero? El ciudadano que adquiere una grabadora de audio, ¿puede ser considerado como un periodista radiofónico? Si alguien comprara una imprenta, ¿se convertiría en un profesional de la prensa escrita? Tener un blog no significa convertirse en ciberperiodista. La tecnología nos ofrece instrumentos y nosotros somos quienes determinamos sus usos y aplicaciones. Dice O ctavio Isaac Rojas, con-

sultor de Weber Shanwick, que un "blog es una persona queriéndose comunicar". Los weblogs o bitácoras de la red nacieron como espacios que comentaban sus contenidos.

No los creaban, comentaban los existentes. Su finalidad no era informar, sino opinar. La evolución de los blogs nos permite hablar de espacios multimedia interactivos dotados de infinidad de recursos y aplicaciones. Existen millones y los estudios revelan que segundo a segundo aparecen muchos otros nuevos. Los estudios, no obstante, apuntan también a que muchos de ellos desaparecen al no ser renovados y actualizados. Por tanto, se puede hablar de blogs que son diarios personales, otros que han sido concebios como espacios literarios ... y algunos con una estricta y clara finalidad informativa.

Se acusa a los medios de haber sido muy tíITIidos en la explotación inforITIativa de la red. ¿Qué cree?

D esde un principio, el salto del "papel" a la "red" se hizo con una mentalidad muy conservadora. Las pantallas de los cibermedios reproducía n las mismas informaciones y las mismas estructuras de las páginas de los diarios en papel. Este fenómeno está totalmente justificado cuando hacemos referencia a la aparición de un medio nuevo. Sin embargo, en el caso de la R ed generó una mentalidad poco arriesgada. De todos modos, la tesitura ha cambiado y cad a vez m ás los medios responden a una concepción "desde" y "para" Internet.

Iban Campo es d irector de Comuni-

cación de Funglode.

.•

r------------------------------------------------------------------------------------------ -- -----------~I I

El Estado del siglo XXI Los principales desafíos que enfrenta hoy el Estado desembocan en la pregunta: ¿será ya una forma de gobierno perimida? Para arrojar luces sobre el tema el español Manuel Villoria nos habla de la modernización del Estado a través de la puesta en claro de los principios básicos de la democracia y del desarrollo de instituciones acordes; el francés Bertrand Badie desarrolla el tema de la debilidad de la hegemonía de una potencia como tal y de la paradójica solución de la multilateralidad, y el dominicano Eduardo Jorge Prats presenta un Estado social que no solo sirva al mercado, organizando la competencia y los intercambios, sino que también garantice el mínimo vital a cada ser humano,

Manuel Villoria

La modernización del Estado hoy: democratizando instituciones Una democracia de calidad es la consecuencia de clarificar cuáles son los principios básicos que sostienen el sistema democrático y de desarrollar los componentes institucionales necesarios para que dichos principios no sean traicionados en su funcionamiento real, a través de un Estado que se preocupe por la justicia, por la gente, y que rinda cuentas.

s

egún Dahl, la democracia parte de un principio: el de que todos los miembros de la comunidad política deben ser tratados - según la Constitucióncomo si estuvieran igualmente cualificados para participar en el proceso de toma de decisiones sobre las políticas que vaya a seguir la asociación. Dicho principio se descompone, a su vez, en cuatro, siguiendo al propio Dahl (1992): 1.

El principio de igualdad intrínseca, que implica que hay que aceptar que cada persona tiene derecho a definir su propia idea de lo que es el bien y la vida buena, y a adquirir un sentido de la justicia. 2. El principio de la consideración equitativa de los intereses, que implica que para considerar de forma imparcial los intereses de cada persona en un proceso de toma de decisiones colectivas todos deben ser tratados equitativamente y deben ser divulgados los intereses de quienes están involucrados en dicha toma de decisiones. 3. La presunción de

todas y todos los ciudadanos están calificados p ara autogobernarse.

Esto implica, en términos institucionales, derecho de sufragio, igua ldad de oportunidades de los candidatos, neutralidad del gobierno en la organización del proceso electoral, etc.

Y, de ahí, surgen unos criterios que marcan el camino a una democracia de calidad, que son: l. La participación efectiva.

2. La igualdad real de voto.

3. Alcanzar una comprensión ilustrada de las políticas existentes y de las alternativas relevantes y sus consecuencias posibles.

4. Ej ercitar el control final sobre la agenda del sistema y del gobierno.

5. La inclusión de los adultos o la plena concesión de sus derechos de ciudadanía, con la consiguiente profundización democrática (1999, pp. 47- 48).

D e esta última consideración se sigue, como consecuencia, que la democracia tiene un largo camino

La pobreza iIllpide el desarrollo de la dignidad, la integridad y la autonoIllÍa individuales. la autonomía personal, que implica reconocer a las personas la capacidad de revisar sus propios fines, y de ahí la capacidad de decidir sobre los principios morales a través de la reflexión; por ello, nadie está mejor capacitado que uno mismo para saber si las políticas promueven sus intereses. 4. El principio categórico de la igualdad, que consiste en que

por recorrer para poder alcanzar los ideales que están ínsitos en su proyecto. Los ciudadanos que tenemos la fortuna de vivir en democracias disponemos, por ello, de un proyecto ilusionante: construir una democracia coherente con sus principios. En resumen, la idea de una democracia de calidad no deja de ser sino la consecuencia de clarifi-

car cuáles son los principios básicos que sostienen el sistem a democrático, y de tratar de desarrollar qué componentes institucionales, normativos y culturales son necesarios para que dichos p rincipios no sean traicionados en el funcionamiento real de las democracias existentes.

La pregunta, ahora, es qué implican estos criterios normativos para el Estado hoy en día . Pasemos a intentar responder a esta pregunta.

Cinco áreas Los ideales de justicia implican en cuanto a construcción del Estado cinco áreas en las que debe plasm arse la justicia distributiva (Merkel, 2003, pp. 18-19), y que son por orden de prioridad: l. La prevención de la pobreza, pues generalmente la pobreza impide el desarrollo de la dignidad, la integridad y la autonomía individuales. No es posible tener una ciudadanía implicada políticamente cuando se encuentra sometida a circunstancias de mera supervivencia.

La dominación arbitraria se ceba con los pobres. La mejor prevención se realiza con formación y empleo.

2. La educación y la formación, pues, influyen en las oportunidades de los individuos y en su capacidad comunicativa. Pero también, en una sociedad del conocimiento la formación de la sociedad se convierte en el elemento competitivo básico en la actual economía globalizada.

3. La inclusión en el m ercado laboral, pues es aquí donde los ciudadanos obtienen normalmente sus ingresos y su prestigio. El estar sometido al desempleo de larga duración produce exclusión social, sufrimiento psicológico, pérdida de capacidades y motivación, pérdida

31

de relaciones humanas y cohesión familiar, pérdida de valores sociales y responsabilidad.

4. Los niveles mínimos de seguridad social, pues aquí se organiza la seguridad y las ayudas sociales y es donde se proyecta la redistribución. No obstante, deben garantizarse medidas contra el free-riding y la trampa de la pobreza.

5. La distribución de la riqueza y de los ingresos, pues es aquí donde los resultados injustos de la economía deben ser corregidos. Esta redistribución no debe impedir la productividad ni la meritocracia, sí las distancias excesivas entre los que más tienen y los que menos.

En términos empíricos, los Estados que mejor han hecho frente a estos retos sociales, manteniendo al mismo tiempo una competencia y competitividad económica de primer orden mundial, son los Estados de bienestar universalistas escandinavos: Dinamarca, Finlandia, Suecia y Noruega. D e entre los países desarrollados son los que tienen las tasas de pobreza menores, los que tienen un gasto per cápita en educación más alto, una tasa de actividad - sobre todo la femeninamás elevada con, al mismo tiempo, un menor desempleo que el resto, un m ayor gasto público social, y la distribución de ingresos - medida con el coeficiente Gini- más justa del mundo. Ciertamente, en un ranking de justicia social superan al resto de los Estados del mundo.

Pero manteniendo unas economías altamente competitivas y en crecimiento.

No obstante, de un análisis estricto de los aprendizajes de la socialdemocracia en Europa deberíamos incorporar algunas en-

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señanzas más de cara a guiar la acción del Estado. Estas enseñanzas son las siguientes: l . Hay que hacer frente a nuevos problemas: la familia, la criminalidad, la decadencia de la comunidad. "Duros con el crimen y tenaces frente a sus causas" (Blair).

2. Sí a la igualdad de oportunidades, no a la igualdad de resultados; la responsabilidad personal es necesaria. Y no ahogar el espíritu emprendedor.

3. Sí a la movilización ciudadana y comunitaria, pero con respeto del sistema representativo.

4. La función esencial de los mercados debe completarse y mejorarse - de ahí el papel del Estado- pero no obstaculizarse con la acción pública. Disciplina fiscal , favorecer la competitividad y la creación de empleo son claves. El Estado debe guiar, no implicarse demasiado con el remo. Mejorar la calidad de los servicios públicos es esencial, no basta con producirlos, hay que saber gestionarlos.

Democratizar y rendir cuentas La calidad de la democracia exige no sólo una administración que sea eficaz en la consecución de objetivos, sino también una administración que actúe de forma coherente con los principios de transparencia, responsabilidad, rendición de cuentas, participación y honestidad.

Los daños que una administración deshonesta, opaca o irresponsable causa a la democracia son enormes.

Para empezar, deslegitima la acción pública, incentiva la desafección política y la apatía cívica, favorece la ineficacia a medio y largo plazo, impide el desarrollo económico,

genera inequidad, destruye la confianza y promociona un capital social negativo - un capital que crea redes exclusivistas que patrimonializan la acción de gobierno- o De ahí que consideremos que la democratización de la administración no es sólo un acto éticamente irreprochable desde una visión deontológica, sino que también lo es desde un enfoque utilitarista.

Se tome la opción que se tome, es evidente, en cualquier caso, que la utilidad de afrontar la situación es innegable si consideramos lo siguiente: l . Su conexión con los modelos de democracia y los debates de ideas alrededor de los mismos, sobre todo la idea de que una democracia de calidad exige transparencia.

2. Los efectos de aislamiento que tiene la ausencia de medidas de democratización, considerando las tendencias al isomorfismo institucional, dada la tendencia generalizada en las democracias avanzadas a promover políticas y proyectos de democratización de las burocracias.

El peligro de la diferencia en este caso es que mostraría al país que no optara por la democratización como un país retrasado institucionalmente.

3. Los aspectos de marketing institucional asociados a la democratización y los nefastos efectos de imagen pública asociados hoy en día a la opacidad y el autoritarismo. La rendición de cuentas vende, la transparencia legitima.

4. Los problemas de legitimación de las administraciones centrales en un mundo donde se alienta y defiende la cercanía. Las encuestas de opinión muestran una y otra vez que las administraciones centrales

son percibidas como administraciones opacas y lejanas, para hacerlas más cercanas necesitamos democratizarlas.

5. Los costes de eficacia del autoritarismo burocrático, pues esta forma de organización impide incorporar a los actores internos y externos afectados por las decisiones, con lo que la implantación de normas, decisiones o proyectos se dificultan, dada la tendencia a considerar ajenas e, incluso, rechazabIes aquellas decisiones que afectan

personalmente y en las que no se participa.

6. Los costes de eficiencia ocasionados por el déficit de accountability y transparencia, pues la ausencia de mecanismos de rendición de cuentas favorece el coste injustificado y la despreocupación por mejorar los beneficios.

En suma, el debate sobre la democratización de la administración es hoy en día uno de los debates clave de la gobernabilidad democrática. En la actualidad, tras tanta

investigación sobre captura de políticas, círculos de hierro, abuso de poder, déficit de control ex ante y ex post de los gobernantes y manipulación partidista, es incompatible una defensa de la burocracia autoritaria y un apoyo de posiciones comprometidas con la calidad de la democraCla. Finalmente, en torno al profuso y confuso tema de la democratización de la administración se pueden seleccionar tres grandes vetas de análisis: 1. Grado de transparencia y apertura.

2. Grado de rendición de cuentas y responsabilidad.

3. Grado de participación admitida.

El punto primero nos enfrenta al grado en que las decisiones se comunican, al grado en que la ciudadanía puede acceder a la información pública que le interese para ejercer sus derechos y libertades, al grado en que el poder estatal asume su obligación, salvo casos excepcionales, de gobernar "en una pecera" y dejar que se conozca el qué y el porqué de sus actuaciones. Obviamente, en una democracia siempre hay un grado de transparencia mínimo, pero la realidad demuestra que en una democracia cualquiera también existen amplias posibilidades de ocultar las razones verdaderas tras decisiones aparentemente b enéficas para la ciudadanía, o de ocultar información imprescindible para que la ciudadanía construya opciones y opiniones con pleno conocimiento de causa. Por usar una m etáfora, en democracia siempre existe una pecera para el poder político - no para el poder económico- , pero la pecera puede ser opaca

33

ta entre el gobierno y la ciudadanía, y cuanto más visibles y comprensibles sean los problemas a debatir y sobre los que decidir. Los problemas de la administración central son extremamente complejos y muchas veces no visibles, o no perceptibles por los afectados. No obstante, existen vías de apertura democrática que conviene analizar y contrastar con las prácticas del gobierno central. Apertura democrática que se puede manifestar en el análisis de problemas, en la toma de decisiones, en la implantación y gestión de las decisiones y en la evaluación de los resultados.

Lecciones aprendidas D e los estudios de la OCDE sobre reformas administrativas (2005) hemos aprendido que nadie puede modernizar su Estado si antes no se ha hecho las preguntas adecuadas. Éstas son:

o tener el agua tan sucia que no se vean los peces.

El punto segundo hace referencia al grado en que el poder estatal dispone de una infraestructura institucional y axiológica que le fu erce a informar sistemáticamente a la ciudadanía, directamente o a través de sus representantes, del grado de cumplimiento de sus compromisos y objetivos de actuación. M ejor aún, que le obligue a demostrar el impacto positivo o negativo de sus actuaciones. No se trata aquí, como en el primer punto arriba citado, de si aporta información de lo que hace, sino de si mide, analiza, evalúa lo que hace, para luego poder

34 GLOBAL

aportar información de los resultados de lo que hace. Un gobierno puede ser transparente pero no evaluar sus actuaciones, puede ser abierto pero no trabajar estratégicamente. En esta segunda veta de análisis habrá que ver si la administración ha creado un marco institucional de rendición de cuentas y si lo asume.

Finalmente, el tercer punto es el más complejo y difícil de evaluar para una administración central.

La participación directa en la toma de decisiones es tanto más sencilla cuanto menos ciudadanos tengan que participar; la participación es más viva cuanta más cercanía exis-

1. Qué querernos modernizar, lo que implica: • Diagnóstico previo claro. No se pueden iniciar las reformas y los cambios institucionales sin realizar previamente un diagnóstico de lo que funciona y de lo que no funciona. Sin conocer cuáles son las razones que explican bloqueos institucionales y de cuáles deberían ser las prioridades para afrontarlos.

• Clarificar las necesidades del país. La modernización debe partir de una refl exión rigurosa de las necesidades del país en cuanto a competencias institucionales requeridas para hacer frente a los grandes retos del entorno presente y para integrar p ositivamente las grandes fu erzas que arrastran las inercias históricas. No son lo mismo los retos del

entorno que las fuerzas estructurales. A los retos del entorno se les pueden oponer soluciones concretas y específicas vinculadas al análisis de sus componentes coyunturales.

A las fuerzas y dinámicas históricas no se les pueden oponer respuestas contingentes, sino que es necesario entender sus profundidades, penetrar sus telúricas fuerzas y trabajar a largo plazo sobre la reubicación de sus direcciones.

• Ver el déficit de capacidades administrativas. Al final, los movimientos de modernización institucional deben dar respuesta al reto de construir capacidades gubernamentales, sociales y cívicas que permitan responder a los retos coyunturales y a las fuerzas y dependencias históricas. C apacidades que conllevan conocimientos, habilidades y actitudes suficientemente acreditadas como para ser una garantía de éxito o, al menos, de eficacia frente al peso inercial de las dependencias y deterioros históricos.

2. TaITIbién, CÓITIO vaITIOS a ITIodernizar: • Comprender la naturaleza de los problem as. Los problemas de modernización institucional son políticos, no técnicos. Son problemas que tienen que ver con cómo estructurar la acción de gobierno y cómo hacerla más coherente con las expectativas y problemas ciudadanos.

• Diseñar soluciones aplicables al contexto. No es posible avanzar en procesos modernizadores cuando las soluciones se fund an en un isomorfismo institucional incoherente con las realidades históricas y sociales del país correspondiente.

• M ovilizar recursos, generar incentivos, perseverar. Al final, por

muy bien pensados que estén los procesos de modernización siempre será precisa la implantación de dichos proyectos. Y para implantar es preciso garantizar el fluj o continuo y suficiente de recursos y autoridad que permita realizar los objetivos planteados. Ello exige también construir un sistema de incentivos que arrastre a los actores fundamentales del sistema a cooperar y colaborar en la ejecución y realización de los diseños. Y, finalmente, hay que ser consciente de que los cam-

nización son ar riesgados y largos en su gestación y desarrollo, de ahí que, pa ra m a ntener la ilusión en el sistema, sea preciso aportar p equeñas soluciones, m ejoras progresivas que m antengan el proceso en m archa.

• Siempre desde la perspectiva del ciudadano. Al final, es preciso no olvidar que estos procesos tratan de aportar valor, de añadir valor a la acción pública. Y el valor está en las expectativas y demandas ciudadanas, no en las ideas de los funcio-

No es posible tener una ciudadanía intplicada políticantente cuando está sontetida a circunstancias de ntera supervivencia.

bias tardan, de ahí la importancia de la perseverancia en la búsqueda de soluciones frente a los bloqueos y puntos de veto de la ejecución y de la exigencia de continuidades en la gestión del cambio institucional.

• Para ello hay que poner la reforma en la agenda política. La exp eriencia histórica nos demuestra que el cambio debe ser incorporado no sólo a la agenda técnocrática, a la agenda de los resp onsables técnicos del sistema, sino que hay que lleva rla a la agenda gubernam ental y que debe ser asumida e incorporada a la estrategia gubernamental y, si es posible, a las prioridades del p rimer m andata rio del país corresp ondiente.

• G enerar condiciones p ara las p equeñas solu ciones, aquellas que motivan. Los procesos de moder-

narios o actores gubernamentales.

El valor se comprueba frente a las expectativas ciudad anas de equidad y justicia, de eficacia y eficiencia en la acción pública (Moore, 1998). Cuando las acciones p úblicas cu bren esas expectativas podemos hablar de añadir valor, en suma, de éxito institucional.

3. Y para qué vaITIOS a ITIode rnlzar:

• Hay un derecho y un deber cívico a la buena administración. En cualquier lugar del mundo, aunque no esté expresamente reconocido, la ciudada nía tiene derecho a una buena administración , a una acción de gobierno que p romueva y resp ete el interés general y que ap orte transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas.

35

• Modernizamos para la gobernabilidad democrática. La modernización de las instituciones, la construcción de capacidad institucional tiene un objetivo último y esencial, una mejora en la capacidad de los gobiernos democráticos para definir problemas, buscar soluciones y poder implantarlas respetando el sistema legal y la capacidad de adaptación frente a los cambios no previstos.

• Para consolidar institucionalidad formal e informal fundada en equilibrios justos y eficaces. Las instituciones son reglas de juego que los grupos humanos incorporan a sus prácticas cotidianas; cuando lo hacen de forma adecuada, dichas instituciones deben considerar la justicia en su configuración, es decir, unas prácticas deliberativas que permitan a todos los afectados participar en igualdad de condiciones en su construcción y en su desarrollo. O al menos, una consideración de las posiciones, intereses y razones de todos los afectados, sometidas a la prudencia del equipo promotor o redactor.

Concluyendo Las sucesivas oleadas históricas, con sus éxitos y fracasos, nos han ido enseñando que el futuro de la humanidad depende de la calidad del Estado y de la calidad de la ciudadanía. Ello implica aprender de los griegos que en toda democracia el "gobierno de los muchos", como nos recuerda la Oración Fúnebre de Pericles, jamás puede ser obviada.

Pero para ello es preciso recupera r la idea de la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley (isonomía) y la igualdad de todos los ciudadanos en su derecho a participar y h ablar

36 GLOBAL

en la asamblea del gobierno (isogoría). Una ciudadanía apática y amorfa no puede generar un buen gobierno. R ecuperar la implicación cívica de los griegos es hoy en día imposible, pero sí hay que luchar por construir una ciudadanía reactiva, una ciudadanía que se rebele frente a las injusticias y frente a los fracasos gubernamentales, una ciudadanía, en suma, que esté atenta al normal desarrollo de la democracia y que sepa reaccionar cuando las señales de alarma comiencen a sonar (Del Águila, 2007).

Ahora bien, los excesos de la democracia, los excesos de las mayorías, sus abusos sobre las minorías y su desprecio al sufrimiento de cada individuo nos deben hacer valorar más que nunca la grandeza de las tradiciones liberales. No podemos olvidar la importancia esencial del Estado de derecho, con todos sus mecanismos para dividir el poder, con sus pesos y contrapesos, con la obligación para el Estado de respetar y defender la ley, con la sagrada protección de los derechos y libertades individuales. Ahora bien, todo ello funciona adecuadamente cuando la sociedad ha alcanzado unos índices de igualdad que impiden la dominación arbitraria de los más poderosos sobre la mayoría de débiles (Pettit, 1999). Sin solidaridad, las sociedades devienen espacios donde campea la desconfianza y se abandonan los sentimientos morales. En suma, hemos de construir Estados y sociedades donde la democracia se combine con el Estado de derecho y la justicia social, todo ello sin olvidar la necesaria preocupación por el buen funcionamiento de la economía y la búsqueda de la

seguridad interna y externa, objetiva y subjetiva, aquella seguridad que nos permite, precisamente, razonar (Gore, 2007).

Manuel Villoria Mendieta e s ca-

tedrático de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, director del Departamento de Gobierno, Administración y Políticas Públicas del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, y director del máster e n Alta Dirección Pública de Funglode/Orte ga y Gasset. Ha desempeñado los p uestos de subdirector general de Personal en la Dire cción General d e Tráfico y de secretario general técnico de Educación y Cultura en la Comunidad Autónoma de Madrid. Su área de investigación principal es la modernización del sector público, la gestión d e recursos humanos, la ética pública y los instrumentos de lucha contra la co rrupción.

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PETTIT, Ph . (1997) Republicanismo. Paidós, Barcelona.

BancoBHD donde tĂş cuentas

D

."

Eduardo Jorge Prats

Reinvención del Estado y constitucionalismo social global El Estado se transforma y reinventa desde su propia aparición en el siglo XVI. Esto parecería paradójico, máxime si tomamos en cuenta que la propia etimología de la palabra sugiere la permanencia y la estabilidad como rasgos característicos de esta entidad. Lo cierto es, sin embargo, que la profundidad de las transformaciones culturales, económicas, sociales, políticas e internacionales que sufre el Estado sugieren, aunque no su desaparición tal como se ha conocido desde la Edad Moderna, sí una profunda mutación de la estructura y función estatales.

as transformaciones del Estado no son algo nuevo.

Si nos remontamos a 1974, cuando Manuel García-Pelayo impartió en la Universidad Autónoma de México su curso El Estado Social y sus Implicaciones, veremos que todavía podemos seguir diciendo que "es obvio que nos encontramos ante un momento histórico caracterizado por grandes transformaciones en distintos aspectos y sectores tales como el cultural, el económico, el social, el internacional, etcétera, transformaciones que son mucho más profundas que las grandes divisiones políticas del planeta en Estados capitalistas, neocapitalistas y socialistas o en países desarrollados y en tránsito al desarrollo, aunque, naturalmente, las mencionadas transformaciones tengan modalidades distintas en cada uno de los países y sistemas". ¡ El Estado viene entonces transformándose desde hace ya un tiempo, aunque la velocidad y la profundidad de los cambios han aumentado al extremo de que muchos piensan que presenciamos el final de la forma política estatal.

En todo caso, lo que resulta claro es que el Estado está mutando y, en el plano jurídico, ello acarrea cambios que deben ser analizados . Lo que sigue es un intento de aproximación a esta mutación con la finalidad de vislumbrar el significado de la misma desde una óptica estrictamente jurídica, que siempre ha estado estrechamente vinculada a la teoría del Estado. Este intento se hace a sabiendas de que, como bien sugería Max Weber, partimos de un modelo ideal al cual se acercan o alejan los Estados realmente existentes y que la configuración definitiva del Estado como forma

L

política - más que la expresión de una fuerza telúrica, natural e indetenible, como pretende cierto neoliberalismo y su pensamiento único- es fruto del accionar de las fuerzas sociales, políticas y económicas que actúan a escala global, regional y estatal.

Las mutaciones del Estado De entrada, puede afirmarse que el Estado sufre transformaciones en las cuatro dimensiones del Estado constitucional tipo de la civilización euro-atlántica: como Estadonación, como Estado democrático, como Estado de derecho y como Estado social.

En cuanto al elemento territorial, ya es un lugar común afirmar que el Estado sufre los embates de la globalización. También lo es situar las causas de este fenómeno

partida con las grandes transnacionales y con las organizaciones nacionales y supranacionales. Las transnacionales, sin interferencia de los gobiernos, definen y promulgan las normas que rigen sus relaciones económicas mediante la denominada lex mercatoria, que no es más que la expresión de la autorregulación de los mercados. Por su parte, las organizaciones supranacionales (OMe, Mercosur, Unión Europea, Banco Mundial, FMI, BID, etc.) dictan un conjunto de normas que, en principio, constituyen un sqft law, pero que a la corta -vía el efecto directo de éstas- o a la larga - a través de los programas de condicionalidad a la FMI- condicionan el derecho de los Estados. Por su parte, el paradigma del Estado democrático sufre los embates de la descentralización -que quita poder a los representantes del pueblo

La crisis fiscal de los años setenta del siglo pasado ha puesto enjaque las bases del Estado de bienestar construido a partir de 1945.

en el plano de la economía y el desarrollo tecnológico. Ahora bien, ¿cuáles son los efectos de la globalización respecto a la conceptuación del Estado? La respuesta es obvia, aunque no del todo las consecuencias a largo plazo: la erosión de la base territorial del Estado-nación en donde se toman las decisiones políticas y jurídicas fundamentales. En otras palabras, la crisis de la soberanía, que pasa a ser com-

en el ámbito nacional- , de la lucha por una democracia participativa -que privilegia la participación ciudadana frente a la representación política- y de la aparición de administraciones independientes, configuradas como entes políticamente neutralizados, conformados por expertos, para la regulación de sectores económicos antiguamente sujetos a la reglamentación del soberano central.

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En cuanto al Estado de derecho, el cambio más importante radica en la constitucionalización de los derechos y en su protección internacional. y lo que no es menos importante: el creciente reconocimiento de que los derechos sociales son también fundamentales.

En cuanto al Estado social, la crisis fiscal de los años setenta del siglo pasado ha puesto en jaque las bases del Estado de bienestar construido a partir de 1945. Esto, combinado con el movimiento de privatización de los ochenta, ha significado un serio retroceso de los avances alcanzados en materia de seguridad social en los últimos 100 años. Sin embargo, paralelamente emerge un clamor de los países menos desarrollados en aras de una mejor distribución de la riqueza

el jurista Carl Schmitt en su famoso discurso ante la reunión de hombres de negocios alemanes celebrada el 23 de noviembre de 1932 en Dusseldorf, y esta idea, desarrollada por los economistas Hayek y Mises, nutrió la justificación ideológica de los gobiernos de Franco y de Pinochet, los cuales, sin ser democráticos, fomentaron las libertades asociadas al capitalismo.

Sin que esta genealogía ofusque nuestro entendimiento, ya que nadie justificaría hoy un liberalismo autoritario, lo cierto es que, desde Adam Smith, es evidente que, aunque el Estado quede reducido a las funciones primarias de defensa del territorio, de seguridad ciudadana y de justicia, es esencial para el funcionamiento de la economía libre de mercado. y es que es la mano

El Estado, por así decirlo, pierde la prestación directa de bienes y servicios, pero gana, a catnbio, un enortne poder de regulación y vigilancia de los tnercados. global, y surge un nuevo paradigma jurídico que reivindica la universalidad de los derechos sociales y su plena justiciabilidad.

Una de las paradojas de la economía de mercado es que para que ésta funcione adecuada y eficientemente se requiere un Estado fuerte, o, para decirlo en otros términos, "el dilema neoliberal [...] radica en que solo un Estado fuerte puede organizar con eficacia su propia debilidad". 2 Esto fue advertido por

40 GLOBAL

visible del Estado la que asegura que la mano invisible del mercado funcione adecuadamente en un entorno en donde los individuos pueden ser propietarios e intercambiar libremente mercancías.

Lógicamente, aún en las economías más liberalizadas, el Estado no queda reducido a estas funciones primarias. Es cierto que cesa de actuar como productor y empresario, pero su rol queda redimensionado, pues es el vigilante de que la econo-

mía funcione apegada a los principios medulares de competitividad, eficiencia y libre mercado. La naturaleza de la intervención estatal en la economía cambia, pero sigue presente bajo la modalidad de Estado regulador y de Estado social.

Garante y regulador Por la preeminencia de los derechos fundamentales, originada en la constitucionalización e internacionalización de los derechos, el Estado asume un rol de garante de estos derechos. Esta garantía no implica necesariamente que el Estado asume la prestación de una serie de servicios a favor de los ciudadanos, sino que garantiza la misma, a cargo del sector privado o del tercer sector, en condiciones de no-discriminación, efectividad y universalidad. y es que el fenómeno regulatorio emerge en el momento mismo en que el Estado abandona su rol de empresario, los servicios públicos son liberalizados y privatizados, y la intervención económica estatal es echada de lado o cambia profundamente de signo. Paradójicamente, la liberalización económica trae aparejada la adopción por parte del Estado de una regulación intensa de las entidades privadas que intervienen como agentes económicos en los sectores económicos liberalizados. Esta función regulatoria que conlleva la potestad de autorizar la actuación económica de las entidades privadas, la potestad tarifaria, la potestad normativa, la potestad de dirimir conflictos entre los entes regulados y los usuarios de los servicios, la potestad sancionatoria y la facultad de adoptar políticas públicas requiere instrumentos jurídico-

equilibrio afecta más a los medios que a los fines p erseguidos por el Estado".3

Tomando en serio los derechos sociales

técnicos de alta precisión de los que el superado Estado empresario e interventor carece.

Los economistas neoliberales pensaron que la apertura de los mercados conllevaría la des regulación, lo cual la práctica y la teoría revelaron como una falsa apreciación.

La liberalización implica que el Estado asuma tareas regulatorias que deben desempeñarse con estricto apego a las normas jurídicas y desde una óptica de especialización técnica. El Estado regulador debe ser necesariamente un Estado de derecho, pues solo un Estado de derecho brinda seguridad jurídica, respeto de la igualdad y control de la arbitrariedad, elementos esenciales para atraer y garantizar la inversión, tanto nacional como extranjera.

El resultado de todos estos cambios es "el nuevo equilibrio al-

canzado entre Estado y sociedad: el Estado, por así decirlo, pierde la prestación directa de bienes y servicios, pero gana, a cambio, un enorme poder de regulación y vigilancia de los mercados. El Estado deja de ser un Estado prestador y se convierte en un Estado regulador-controlador, un Estado garante. O visto desde la p erspectiva de la sociedad: la sociedad gana nuevos espacios, se permite (e incluso estimula) su actuación en ámbitos antes reservados a la iniciativa pública, pero a cambio debe soportar una muy intensa regulación y control por parte de la Administración, del Estado. El equilibrio resultante se enmarca todavía dentro de la órbita del Estado social. No sólo porque el repliegue prestacional de la Administración no haya sido total [.. .J , sino también, porque el nuevo

No hay cosa más cierta que aquella de que polos opuestos se atraen o, lo que es lo mismo, que los extremos se tocan . Si revisamos los discursos de derecha y de izquierda respecto a la pertinencia de la inclusión en las constituciones de los derechos económicos, sociales y culturales; nos daremos cuenta de que son coincidentes. Tanto p ara liberales como para socialistas, no es el campo jurídico-constitucional el terreno propicio para abordar estos derechos pues, como se trata de derechos que dep enden de los recursos materiales del Estado, a lo único que puede conducir su consagración y protección constitucional es a un constitucionalismo de simples aspiraciones y a una retóricajurídica desprovista de eficacia real.

Esta coincidencia en el desprecio liberal y socialista de los derechos sociales arranca desde el momento mismo de su aparición a través del constitucionalismo social. D esde Hayek hasta Loewenstein, pasando por Schmitt, los derechos sociales no han sido considerados como verdaderos derechos pues, al exigir del Estado el cumplimiento de obligaciones positivas respecto a sus titulares, su cumplimiento depende no de una mera abstención estatal, como los derechos individuales que sí son derechos, sino de la capacidad presupuestaria del Estado. Por su parte, los juristas socialistas han entendido que el ideal socialista de una "form a de vida propiamente humana" impide conceptuar los

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derechos sociales como derechos subjetivos, ya que todas las formas de socialización centradas en las nociones de solidaridad y reciprocidad no pueden ser juridificadas sin p erder su verdadero significado. Para liberales y socialistas, en consecuencia, los derechos sociales son simples aspiraciones políticas de una comunidad, no tutelables ni exigibles judicialmente.

Frente a esta tradición, encontramos una corriente de constitucionalismo social que hoy se entronca con la moderna teoría del Estado social, avanzada por Herman Heller, para la que los derechos no se restringen exclusivamente a los del catálogo liberal, sino que incluyen todos aquellos que garantizan a los individuos los medios necesarios para el ej ercicio de las libertades y la dotación de su procura existencial.

Hoy los derechos sociales tienen un doble sentido. En primer lugar, constituyen un presupuesto esencial de la existencia de un sistema democrático fundado en la igualdad de los ciudadanos, pues, por debajo de un cierto nivel de bienestar material, las personas no

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pueden participar en la sociedad como ciudadanos, y mucho menos como ciudadanos iguales. Y es que, sin homogeneidad social, la igualdad formal deviene en radical desigualdad y nos p asa como en la granja de animales de Orwell: hay algunos a nimales más iguales que otros.

En segundo lugar - lo que no es m enos importante- , los derechos sociales forman parte del núcleo básico de una Constitución dirigente cuya tarea no se restringe a organizar el poder del Estado, sino que traza las líneas fundamentales de lo que debe ser la transformación de la sociedad. En consecuencia, los derechos sociales son no solamente un presupuesto de la democracia sino, por dem ás, contenido esencial de las decisiones de los órganos democráticamente elegidos y legitimados.

Tomar en serio los derechos sociales y no ceder a los encantos del escepticismo de izquierda y derecha frente a éstos implica no solo su consagración expresa en las constituciones, sino también - lo que es más importante- diseñar los

instrumentos y procedimientos del nuevo Estado social para la protección de estos derechos, los que van desde el establecimiento del amparo por omisión estatal y de la acción de cumplimiento, la democratización de la justicia constitucional vía las acciones colectivas, la participación popular en los presupuestos, el control judicial de la razonabilidad de la actuación administrativa y de la ej ecución presupuestaria, y el ingreso ciudadano mínimo garantizado o renta básica ciudadana .

El Estado social mundial La Oficina de Naciones U nidas sobre Drogas y Crimen (UNODC) presentó recientemente un ambicioso plan para luchar contra el tráfico de seres humanos, que afecta a millones de personas provenientes de 127 países, quienes son explotadas sexualmente o sometidas a trabajos forzados en otras 137 naciones. Este tráfico, valorado en unos 32,000 millones de dólares, ha sido ilegalizado por el Protocolo de las Naciones Unidas contra el Tráfico de Personas que entró en vigor en el

año 2003. Esta "iniciativa global" busca combatir un fenómeno que elige a los más vulnerables como sus víctimas y que constituye, a juicio de la ONG estadounidense Liberad a los Esclavos, una verdadera "esclavitud moderna".

Sin negar que esta nueva esclavitud sea, sin lugar a dudas, una

"En la crisis de los Estados y de las comunidades nacionales que caracteriza a este final del siglo xx, con los fenómenos de las migraciones de masa, de los conflictos étnicos y del distanciamiento creciente entre el norte y el sur, debemos [.. .] reconocer que la ciudadanía ya no es, como en los orígenes del Estado

A fin de cuentas, de lo que se trata es de construir una globalización desde la periferia, desde el Sur, desde abajo. incómoda verdad para nuestras sociedades, es curioso que esta oficina no resalte las causas fundamentales del fenómeno. ¿Por qué millones de personas se someten a las condiciones infrahumanas de su transporte a otros países y del trabajo que realizan en los mismos? ¿Qué explica que el tráfico de personas sea tan lucrativo? La respuesta nos la dio hace 10 años el jurista italiano Luigi Ferrajoli:

moderno, un factor de inclusión y de igualdad. Hoy, por el contrario, debemos admitir que la ciudadanía de nuestros países ricos representa el último privilegio de status, el último factor de exclusión y discriminación, el último resto premoderno de las desigualdades personales que contradice la aclamada igualdad de los derechos fundamentales."4 El tráfico de personas es un negocio porque, a pesar de que las

constituciones de los países n cos reconocen todos los derechos fundamentales a todos los individuos en cuanto personas, y no en cuanto ciudadanos, luego hacen desvanecer estos derechos al atribuir de modo exclusivo a los ciudadanos el derecho de residencia en el territorio del Estado. En otras palabras, la libertad de movimiento es un derecho de la persona, pero el derecho de adoptar la residencia que cada uno prefiera está atrapado en las fronteras de los Estados: los derechos de residencia y de libre circulación se encuentran reservados para los ciudadanos del Primer Mundo.

Combatir el tráfico de personas implica abrir las puertas de las fortalezas del Primer Mundo.

Como bien lo explica otro jurista italiano, Ermanno Vitale, "reivindicar que el derecho a la migración debe ser un derecho de las personas no significa negar que los flujos migratorios deban ser regulados: significa que los flujos deben regularse con la finalidad de favo recerlos , eligiendo y no impidiendo (sobre la base del culturalismo que ha reemplazado el racismo) las

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migraciones de las personas y, mucho menos, permitiendo su gestión como si se tratara de m ercancías o de recursos a disposición de los procesos económicos (como una fuerza de trabajo que carece de derechos fundamentales)".5 Pero, más aún: erradicar la esclavitud moderna implica que los ciudadanos de los países ricos comprendan que sus gobiernos y sus decisiones personales son culpables, en gran medida, de la pobreza de los ciudadanos de los países pobres.

Ello requiere estrategias radicales: como la de que el 15% de la humanidad que tiene el 80% de la renta mundial dedique al menos un 1% a erradicar la pobreza del 46% de la población mundial que solo posee el 1.2% de la renta global. E ste dividendo global de recursos, propuesto por Thomas Pogge, junto con la garantía del derecho a emigrar y a inmigrar, es el paso para que todos seamos iguales en derechos y nadie sea sometido a coerción. El dividendo global combate las causas de la emigración y el reconocimiento del derecho a emigrar y a inmigrar hace que ya no sea negocio el tráfico de personas. Sólo estas dos medidas permitirán erradicar la esclavitud moderna y el último privilegio de estatus.

Se requiere, en consecuencia, un Estado social supranacional que parta de la globalización de los derechos sociales, de garantizar un mínimo de procura existencial a escala internacional, y de repartir la inversión social entre los Estados y los organismos supranacionales.

Lógicamente, este Estado social mundial implica una reinvención solidaria y participativa del Estado en el ámbito local, que conlleva ne-

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son los derechos del catálogo clásico liberal sino, además, los derechos sociales fundamentales , presupuesto y objetivo de la democracia constitucional y del emergente nuevo orden y constitucionalismo global.

cesariamente atribuir responsabilidades al tercer sector y refundar democráticamente la Administración pública.

A fin de cuentas, de lo que se trata es de construir una globalización desde la periferia, desde el Sur, desde abajo. Una globalización contrahegemónica implica suponer que el Estado no desaparecerá como pretenden el marxismo y el neoliberalismo. Es más, el Estado puede ser incluso un nuevo movimiento social que propicie las reformas del propio Estado y del tercer sector. Un Estado fuerte sirve no solo al mercado, organizando la competencia y los intercambios, sino que también garantiza el mínimo vital exigido por un verdadero Estado social. Como bien expresa un autor: "No se trata de solventar problemas concretos del Estado nacional liberal, ni de asaltar el palacio de invierno según las fórmulas insurreccionistas clásicas; tampoco de armar sin más dentro del Estado un proyecto económico redistributivo, sino de reformular la relación que se da en estas formas entre la política y la ciudadanía, logrando que las estructuras gubernamentales estén bajo el control directo de la población".6

ca. Madrid: Trotta, 2005 , pág. 37 1.

En síntesis

tado y Derecho. Madrid: Thomson/Civitas,

Eduardo Jorge Prats es licencia-

do e n De re cho por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM)

maestría en Relaciones Internacionales d e la New School for Social Re search , New York (199 1). Es director general d e la firma de abogados Jorge Prats Abogados & Consultores y miembro d e la Comisión de Juristas d esignada por el presidente de la Re públic a para la preparación de un anteproyecto de reforma constitucional.

Es profesor de Derecho Constitucional de la

PUCMM

y autor d el manual ,

en dos volúme nes, Derecho constitu-

cional (Santo Domingo, Gace ta Jud icial, 2004 y 2005) .

Notas 1

Manuel García-Pelayo. Las traniforma-

ciones del Estado contemporáneo. Madrid: Alianza Editorial, 1996, p. 13.

2

Boaventura de Sousa Santos. El milenio

huérfano: ensa)'os para una nueva cultura políti3

Lo que presenciamos es la mutación del Estado como forma política nacional pero, además, lo que no es menos importante, la aparición de un nuevo paradigm a en el que "todo ser humano es de por sí sujeto del derecho internacional y por lo tanto es ciudadano no sólo de un estado determinado sino también de las comunidades internacionales",7 al tiempo que los derechos de este ciudadano nacional/global no solo

d e Santiago. Tiene una

Oriol Mir Puigp elat. GlobaLización, ES-

2004, p. 1 J 2.

4

Luigi Ferrajoli. La ley del más débil. Ma-

drid: Trotta, 200 1, p. 80. s Ermanno Vitale. "Ciudadanía: ¿último

privilegio?". En Garantisnw, de Miguel Carbonell y Pedro Salazar (eds.). Madrid: Trolta, 2005, p. 474. ti Juan

Carlos Monedero, presentación a

de Sousa Santos, op. cit. , p. 93 .

7

Luigi Ferrajoli. "Más allá de la sober-

anía y la ciudadanía: un constilLlcionali smo global" . En Isonomía 9, J 998, p. 178.

Pionero de cada generación.

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Bertrand Badie

Crisis de la potencia y desorden internacional En un mundo globalizado y ya no bipolar, la potencia puede tener una gran capacidad de coerción, pero ya no es capaz de modelar el sistema, sea este nacional o internacional. La aparición de nuevos y múltiples actores que no responden a sus mismas reglas, no dependen de las mismas jerarquías y la desafían sin llegar a enfrentarla directamente, ha creado una situación paradójica en donde la multilateralidad sea tal vez la única vía.

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uizá se le ha dado demasiada importancia a la potencia, considerándola independiente de las coyunturas, por una evidencia que trasciende la historia, que se impone en todos los contextos. D esde el fin de la bipolaridad y de la Guerra Fría, el debate teórico ha tenido lugar alrededor de los conceptos "superpotencia", " hiperpotencia" o unipolaridad.

Sin embargo, no se ha prestado la debida atención a la crisis que ya afectaba al mundo "hobbesiano" y a sus herederos, Clausewitz, Weber, Carl Schmitt, Hans Morgenthau o Kissinger. Quizá la potencia es atacada hoy en su propia evidencia en todas partes donde es utilizada como principio de acción internacional, m ás allá de las vicisitudes que enfrenta la misma primera potencia mundial. En el juego post bipolar, quizás hasta la potencia deviene impotente ...

En medio de los acontecimientos se impone la paradoja del empirismo: nunca antes un Estado había acumulado tantos recursos de poder como los Estados Unidos de hoy; jamás, sin embargo, una potencia similar ha tenido tan poco control de los retos a los que se enfrenta; nunca ha sido tan débil la capacidad del "hegemonista" para lidiar con los desafíos del mundo contemporáneo. A medida que la potencia se fortalece, pierde capacidad, confirmando así la profecía contenida en la teoría de "las dos caras del poder"; este puede tener una alta aptitud coercitiva, aunque no pueda modelar el sistema, nacional o internacional, en la medida en que lo desea.

Una contradicción de ese tipo es esencial en la teoría de relaciones in-

ternacionales, puesto que altera los paradigmas clásicos, cuestionando directamente la concepción misma de la "política del poder" que servía de piedra angular no solamente al realismo y el neorrealismo, sino también a la teoría neo institucional o, aún más, a los diferentes tipos de estructuralismo. Sin exagerar, se

mo criterio de potencia, que no realizan los mismos actos ni responden a los mismos objetivos. Burlándose de la potencia, sabiendo desafiarla o evitando enfrentarla, esos actores obedecen a reglas de otra naturaleza: la prensa, las compañías, las ONG, los actores religiosos; no dependen de las mismas jerarquías y

Los gladiadores ven su cotnbate entorpecido por otros gladiadores tnás pequeños. puede proponer la hipótesis de que el relevo es tomado por una cierta forma de "protesta política", que toma a la potencia como blanco y ya no como principio de orden, sacudiendo así la teoría clásica de la "estabilidad hegemónica" y convirtiéndola en una hipótesis de "inestabilidad hegemónica".

Nuevos actores A esta revolución teórica se agrega una profunda mutación que afecta la naturaleza misma de la escena internacional. El fracaso del paradigma de la potencia debe ser relacionado con el surgimiento, hoy unánimemente reconocido, de las sociedades y actores sociales en el plano internacional. Estamos lejos del escenario de Hobbes, en el cual se encontraban los gladiadores que se imponían como figuras metafísicas de la potencia única de los Estados. En nuestros días, los gladiadores ven su combate entorpecido por otros gladiadores más pequeños y, sobre todo, por actores diferentes que no responden al mis-

utilizan armas inéditas , frente a las cuales los ejércitos de antaño resultan ser impotentes ... Así, la regresión de la potencia debe ser puesta en perspectiva con los progresos de un a sociología de las relaciones internacionales.

Se impone entonces la figura de Durkheim en un sector del conocimiento que era hasta ese momento muy weberiano. A la teoría de la potencia, que el maestro alemán asociaba a la toma en consideración del Estado, se opone ya una visión de las relaciones internacionales que coloca de nuevo la integración social en el centro de sus interrogaciones.

Las necesidades propias de una sociedad con dimensiones nacionales, que entonces había señalado el autor de La división del trabajo social, se corresponden sensiblemente con las premisas del actual sistema internacional: la creciente interdependencia que le caracteriza desemboca en exigencias comparables de mínima integración social. Expuesta mundialmente, esta se une al discurso sobre la seguridad humana, tal y 47

como está planteado por el PNUD en su informe de 1994. Con el propósito de satisfacer las principales necesidades humanas (alimenticias, de salud, medio ambiente), esta nueva concepción de la seguridad se aleja de un enunciado político-militar y, de paso, del discurso y de los métodos de la potencia ...

A partir de ahí aparece una nueva lectura de las relaciones internacionales, gracias a la cual la carencia de integración social, la anomia, la desviación, adquieren una virtud interpretativa y explicativa superior a la que se asociaba a los paradigmas interestatales tradicionales.

Las relaciones internacionales son más sociológicas porque los actores sociales están más comprometidos, los comportamientos que de esto se desprenden son menos excepcionales y, sobre todo, el grado de inter-

dependencia alcanzado acerca lo internacional a un juego social que se parece al que Durkheim observaba en el siglo XIX en los Estados-nación: violencia, conflicto y disidencia responden más a factores sociales que a políticos.

No solamente se cuestiona la teoría: también la práctica ha jugado un papel considerable que explica que la impotencia de la potencia se desprende esencialmente de una reflexión producida en Europa. Esta última ha expe rimentado, más que Estados Unidos, desagradables sorpresas de la potencia. En particular Francia, que ha sufrido por tres veces en un siglo las consecuencias de la derrota: frente a Alemania en 1871 y en 1940, frente a sus colonias a lo largo de la Cuarta República. Esta última experiencia fue traumati-

zante, pero también enriquecedora. El episodio argelino permitió revelar que una victoria militar aparente no protegía de una grave derrota política, que el débil podía sacudir al fuerte, que los recursos coercitivos no tenían la eficacia que se le suponía al gladiador de Hobbes. El Reino Unido no tuvo que sufrir tales calamidades, pese a que estuvo cerca de ello al momento del desplome del imperio de las Indias. Estados Unidos debió haberlas previsto, a mediados de los años setenta, cuando fueron deshechos por los vietnamitas.

El retorno de la Guerra Fría, cuando se produce la invasión de Afganistán por los ejércitos soviéticos y la rápida victoria de Washington sobre Moscú, eclipsó las intuiciones de quienes expresaron dudas acerca de las capacidades del poder duro ... La diplomacia inaugurada por Carter en 1976, el énfasis puesto en el tema de los derechos humanos y el poder suave, sin embargo, anunciaban una crítica de la potencia que se encontraba en auge en la misma época, de una literatura de inspiración transnacionalista, que relativizaba el lugar que corresponde a los Estados, la pertinencia de las fronteras, la eficacia de los ejércitos.

Globalización, violencia y unipolaridad Todas esas evoluciones exigen, sin embargo, una explicación más amplia. Esta crisis que afecta a la potencia se inscribe como un proceso social que todavía hay que interpretar. Para estos fines pueden ser construidas cuatro variables que ilustran otros tanto los desfases que nos separan del modelo hobbesiano

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tal como aparece en el Leviatán: la construcción de la globalización que se distingue del marco nacional tradicional; el fracaso internacional del Estado-nación, que rompe con sus realizaciones westfalianas; las nuevas formas de violencia internacional que difieren de su factura clásica, política y estatal; los modos contemporáneos de configuración del sistema internacional, que exhiben una unipolaridad engañosa, in capaz de honrar las promesas de potencia propias a la bipolaridad de otros tiempos.

El primer error ha sido el de confundir globalización y perfeccionamiento de la hegemonía. El "alterglobalismo" muestra tanto el nuevo papel de los actores sociales y su capacidad crítica, como el juego de las potencias que denuncia, sin poder evitar siempre el propio desgaste. De manera más precisa, la sociología de la globalización deja entrever tres rupturas en la concepción clásica de la política del poder. Primero insinúa el surgimiento de la interdependencia que afecta la soberanía; cuestiona la lectura estrictamente nacional de la seguridad, diluye la acción gubernamental. Con mayor frecuencia somete al fuerte al control y presión del débil. Al mismo tiempo, la globalización debilita la capacidad de las fronteras, disminuye la eficacia de lo político frente a lo económico y así contribuye a una descentralización de la acción internacional.

Finalmente, la globalización se acerca al individuo, fortaleciendo sus fac ultades de comunicación y de intercambios directos, mientras que el Estado pierde su aptitud de poderlos controlar.

La regresión de las estructuras estatales-nacionales contribuye evi-

----~~------~--~ dente mente a este desplome de la potencia. La concepción dominante de las relaciones internacionales se ha construido alrededor de un lazo íntimo que había sido establecido, en el ambiente wesifáliano, entre la autoridad del Estado y el uso de la potencia. Ese postulado original h a sido sacudido tres veces. Primero con el fracaso del Estado importado. Fundado a partir de una pretensión universalista, el modelo estatizado occidental no ha podido, sin embargo, superar los efectos de la descolonización y de su brutal extensión a las sociedades y culturas no europeas. Apenas se había constituido - en el ambiente de los años cincuenta y sesenta- , sufrió el asalto de la militarización, del desenfreno autoritario y de la personalización del poder. Este empobrecimiento institucional a menudo no hizo más que preceder procesos de desplome que se traduj eron en una descomposición del contrato social y de guerras civiles particularmente sangrientas. Esta desviación no solamente deshizo a la potencia donde intentaba constituirse, sino que también degeneró en formas de

conflicto sobre los cuales la potencia clásica no tenía control alguno.

La impotencia de E stados Unidos frente a las guerras civiles somalí o liberiana y la similar de toda la comunidad internacional durante el genocidio que devastó al África de los Grandes Lagos son algunos de los numerosos ejemplos de esta creciente inadecuación entre recursos y capacidades.

El auge de los "leviatanes cojos" ha atenuado la fuerza de la potencia, permitiendo el juego de toda una serie de actores religiosos, tribales, a veces m afiosos, que se aprovechan de las flaquezas o incluso de la descomposición de los Estados en África o en el M edio Oriente, recup erando algunas de las funciones y confiscando, para su beneficio, lealtades ciudadanas en desaparición. Al mismo tiempo, esos nuevos actores mezclaban autoridad e influencia sin realmente devenir potencia, mientras que esta, a su vez, se desgastaba tratando de frenarles o neutralizarles.

Regionalización Los procesos de regionalización tienen los mismos síntomas y, probablemente, efectos comparables. La invención de la Unión Europea está en buena parte vinculada al fracaso de la potencia: se le atribuye al descubrimiento de los desastres surgidos de la competencia político-militar que, durante siglos, oponía entre ellos a los Estados del Viejo Continente y que tuvo su paroxismo con la Segunda G uerra Mundial. También debe ser interpretado como una admisión de impotencia, aceptada por los países fundadores . Estos fueron precisamente los que más sufrieron la política de potencia.

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Al mismo tiempo, el proceso de regionalización trastorna el hecho institucional surgido de la teoría "hobbesiana". Multiplicando los niveles de toma de decisión, integrando nuevos actores, modificando la idea misma de política pública y su espacio de aplicación, tiende a sustituir la idea de gobernanza a la de autoridad gubernamental, inventado de esa manera una práctica política que margina a la potencia.

La propia acción exterior de Europa descubre una nueva orientación que rompe con su pasado napoleónico o bismarckiano ... Así, el regionalismo se impone como un modelo político nuevo, que se dispersa proyectando la misma lógica hacia América Latina, África austral e incluso el Asia oriental. Al hacerse interregionalista, el sistema internacional se aleja de la gramática clásica de la relación de fuerza.

Finalmente, el Estado sufre una crisis de identificación que, más o menos por todas partes, afecta la lealtad ciudadana. Al norte, a través de la crisis del estado providencial; al sur, a través de los efectos de la descomposición institucional. En ambos casos, por un lado, el individuo abandona cada vez más los senderos prioritarios de la lealtad, se orienta hacia formas de pluralidad y de volatilidad en la identidad; por el otro lado, se inclina hacia la reinversión comunitaria, para gran satisfacción de organizadores religiosos, tribales o étnicos. Esa desinversión ciudadana contradice las lógicas soberanas, o sea, las que sirven de fundamento a la potencia. Además, favorece la aparición de redes complejas en la escena internacional, pero también de micropoderes que conducen a otras

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prácticas ... de esto se desprende un mundo en el que la fuerza del eslabón débil se impone a la relación institucional.

Otra violencia Los conflictos y choques que ocupan la escena internacional han sido profundamente modificados.

Estos no solamente se originan en conflictos intraestatales, con la participación de actores débilmente institucionalizados, muy alejados de las prácticas habituales de la potencia, sino que dan pie a una forma inédita de violencia que tiende a internacionalizarse. En los esquemas clásicos, de Hobbes a Clausewitz y a Weber, la violencia internacional era claramente estatal y política. Al ser producida por los Estados, tenía como vocación la de protegerles de otros Estados y contener las amenazas suscitadas por sus similares. Al principio defensiva, se convertía en ofensiva si el desequilibrio de potencia daba lugar a la esperanza de obtener una ventaja unilateral. En un esquema así, ese tipo de violencia era al mismo tiempo legítima, institucional y capaz de desembocar en ecuaciones, por supuesto que inestables, pero muy estructuradas, de equilibrio de potencia.

La globalización, la crisis de los Estados llamados periféricos, las carencias cada vez más visibles de la integración social internacional, suscitan hoy una nueva forma de violencia internacional, más social que política. Esta forma de violencia, fragmentada, diseminada, desinstitucionalizada, no es controlada ni controlable por los Estados.

Sale directamente de la sociedad y responde a un proceso cada vez más común de internacionalización

de las frustraciones o de descontentos sociales.

Sobre esa base, esa violencia pone directamente en escena a los actores sociales o los activistas especializados en manejar las demandas de violencia. Estos pueden ser definidos como actores extraestatales, quienes se especializan en la producción de una oferta de violencia que responde a frustraciones o a fracasos vinculados a la carencia de integración social. Esos activistas tienden entonces a producir un juego competitivo que trivializa y generaliza la violencia privada que ellos tratan de relegitimar, cuestionando la hipótesis weberiana de una violencia política, que sería la única que puede pretender ser legitima.

Frente a una lógica similar, los Estados no tienen control y la potencia pierde operabilidad: el fracaso de la potencia norteamericana frente a las "redes terroristas", frente a las violencias endémicas, que estropean todos los procesos del "Estado colapsado", frente incluso a los simples movimientos de opinión, muestra el desfase que se produce entre nuevos retos y las recetas de antaño. También revela la impotencia de la potencia.

Hegemonía La ilusión unipolar es el último factor de ese nuevo juego, sorprendente e inesperado. En 1989, la nueva configuración del sistema internacional estaba marcada con el sello de la victoria, la de la potencia norteamericana triunfando sobre su rival soviético. Pero como la derrota del enemigo tenía el mismo peso, esto tuvo efectos devastadores sobre la lógica de la potencia. El sistema bipolar la seducía, pues la amenaza que venía del campo adverso obli-

gaba a los medianos o p equeños a agruparse alrededor del m ás poderoso, mientras que este dotaba su identidad en una confrontación constante que alimentaba su pretensión. D esde que la amenaza ya no existe, la lealtad al m ás fuerte pierde su razón de ser. Ahora, al contrario, el primer objetivo es contener una hegemonía que se percibe como preocupante y abusiva. La bipolaridad es centrípeta, mientras que la ilusión unipolar es centrífuga y por eso tiende a la aporía. La primera alimenta la potencia, la segunda alimenta la protesta . Así, el antiamericanismo es la expresión más común de esa protesta.

Frente a la búsqued a schmittiana del enemigo que no ap arece, la potencia norteamericana esgrime la denuncia del E stado truhán, el rival fuera de la ley que desafía a la potencia p ero sin esperan zas de vencerla . El juego asimétrico que se desprende es tan inédito como peligroso: consiste más en desafiar que en ganar, buscando hacer daño pero no ganar. Así, se abandona el juego tradicional, mediante el cual

las pérdidas de uno son las ganancias de otro. En ese nuevo juego, los dos protagonistas pueden perder al mismo tiempo o, al menos, las p érdidas de una superpotencia afectada p or una violencia de tipo terrorista implican una debilidad que no confiere mayor potencia a quienes han p erpetrado los actos.

Esta configuración es doblem ente peligrosa. Primero porque convierte al desorden - ya no a la victoria- en objetivo a alcanzar por los protagonistas más débiles, quienes saben que no pueden hacerse m ayores esperan zas. El desorden y la entropía se imponen sobre la dominación , que pierde su virtud estabilizadora de otros tiempos.

Pero el peligro se deriva también de la débil parte de iniciativa que se le deja a potencia. En un juego como este, la potencia difícilmente puede controlar las agendas, mientras se desgasta exhibiendo un unilateralismo tan estéril como contraproductivo. Mientras m ás se exhibe la p otencia, m ás alimenta las lógicas contestatarias, que se regodean con sus fracasos. D e esa m anera, el cos-

to del unilateralismo aumenta sin cesar. Esta tendencia puede, a corto plazo, resultar suficientemente convincente com o para que se una a ella el actor egoísta, quien entonces tomará conciencia de su carácter rentable y protector. La superpotencia podría así verse conducida a p racticar un juego multilateral en fin de cuentas menos costoso.

Bertrand Badie es doctor en Ciencias

Políticas del Instituto de Estudios Políticos d e París (Sciences Po), y es actualmente profesor y d irector del ciclo superior d e Relaciones Internacionales así como director del Master de Investigación en Relaciones Internacionales, en Science s Po. Ha sido director de las colecciones de las editoriales de Sciences Po (1994-2003) y del Centro Rotary de Estudios Internacionales sobre la Paz y la Resolución de los Conflictos (2001-2005). Ha publicado numerosos ensayos, entre ellos L'impuissance

de la puissance (Paris, Fayard, 2004), Un monde sans souveraineté (Paris, Fayard, 1999) y L'Etat importé. Essai sur l'occidentalisation de l'ordre politique (Paris, Fayard, 1992).

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Fred Halliday

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Caamaño: un revolucionario latinoamericano en la Universidad de Oxford Fred Halliday, reputado experto en Oriente Medio, cuenta en este texto su encuentro con el coronel Francisco Caamaño, en el año 1966, cuando, desde el exilio de Londres, fue invitado a dictar una conferencia en el Club del Partido Laborista de la Universidad de Oxford. "Mi única esperanza es que, después de 40 años, esta pequeña memoria pueda

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or más de cuarenta años de mi vida, desde que era un estudiante de 20 años en la Universidad de Oxford y tuve el honor de recibir como orador invitado el 19 de marzo de 1966 al coronel Francisco C aamaño D eñó, presidente constitucionalista en el exilio, he tenido una fuerte curiosidad, pero que nunca desarrollé, por la política de la R epública Dominicana. En el transcurso de mi trabajo como periodista, especialista en política y académico, me he enfocado en los países del M edio Oriente - los que he visitado todos- y he viajado periódicamente, como investigador, tanto a Estados Unidos como a la Unión de Republicas Socialistas Soviéticas/Rusia; también he tenido la oportunidad de ir regularmente a Latinoamérica. D e ningún modo soy un experto en ese continente, pero he desarrollado, por razones de contactos personales e intereses académicos comunes, muchos contactos con su gente.

Después de mi primera visita a Cuba en 1968 - donde participé junto a docenas de otros jóvenes europeos en un proyecto diseñado para cultivar café en las montañas de la provincia de Pinar del Río y asistí a dos discursos maratónicos de Fidel Castro-, visité Haití en 1972, en los primeros meses del gobierno de "Baby Doc" Duvalier, y también tuve el placer de visitar Brasil, Argentina, México y Colombia, así como asistir, en el verano de 1983, a una conferencia internacional en Granada, la entonces revolucionaria isla del Caribe, donde, unos meses antes de que fueran asesinados, tuve el gusto de conocer al primer ministro, M aurice Bishop, y a su ministro de Asuntos Exteriores, Unison Whiteman.

En el curso de mi trabajo en la London School of Economics también he conocido a través de los años a muchos estudiantes y colegas latinoamericanos, y he asistido a charlas del presidente Fox de México y de los presidentes Cardoso y Lula, de Brasil, entre otros. Cuando el presidente de Costa Rica, Ó scar Arias, nos visitó en su primer gobierno, en los años ochenta, se me solicitó, debido a que soy razonablemente competente en español, presentarlo y presidir la reunión en la que pronunció su discurso. En 2002, fui invitado - por ser reconocido como un

especialista en asuntos de p etróleo y políticos- a un almuerzo oficial con el presidente de Vene zuela, Hugo Chávez - cuyo anfitrión era el viceministro John Prescott- , en el cual tuve una amena e interesante conversación con Chávez y con algunos de su delegación.

Mientras participaba como especialista académico en la cumbre del Club de Madrid celebrada con altos dignatarios - incluyendo el R ey de España y Kofi Annan- , en una ocasión m e encontré en el lobby de nuestro hotel con el presidente de la R epública Dominicana, el señor Leonel Fernández, pero no tuvimos oportunidad de hablar.

Sin embargo, por muchos años no tuve contacto alguno con la República Dominicana. En comparación con otros países de Latinoamérica y el Caribe, recibe relativamente muy poca atención de parte de la prensa europea, y, que yo sepa, nunca he tenido alumnos de ese país en las universidades del Reino Unido y España donde he trabajado. T ambién es importante hacer notar que en la gran cantidad de literatura publicada a partir del fin de la Guerra Fría acerca de la rivalidad de los soviéticos y los americanos en ese conflicto, y en base a documentos y entrevistas realizadas luego del fin de ese período, muy pocas cosas nuevas se han dicho acerca de los eventos ocurridos en Santo Domingo en 1965: acerca de otros asuntos, como la Crisis de los Mísiles en Cuba, en 1962, el Golpe de Estado en Chile de 1973 o el estallido de la Guerra de Corea en 1950, hemos obtenido mucha información nueva.

Con respecto a los sucesos de la R epública Dominicana, ya sabíamos mucho de sus antecedentes, y también sabemos que la URSS protestó muy poco, relativamente, por la intervención norteamericana, en parte porque, queriendo legitimizar su propia intervención en Hungría en 1956, implícitam ente reconoció que la R epública Dominicana estaba en el "patio" de Washington.

D e esta manera, la Doctri na Monroe sirvió para reforz ar el equivalente soviético, la D octrina Brezhnev, de "soberanía limitada", enunciada en 1968, para justificar la invasión soviética a Checoslovaquia en agosto de ese año. Al igual que con el simbólico uso de las tropas de la Unidad de

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la Organización de Estados Americanos en Santo D omingo en 1965, en 1968 las tropas soviéticas que entraron en Praga estaban acompañadas por fuerzas simbólicas del Pacto de Varsovia.

Recordar H ace unos meses, una conversación con una periodista de la República Dominicana que trabaja ahora en España, K enny C abrera, me llevó a recordar, con mucha curiosidad y también con gran emoción, aquella ocasión, única e inolvidable, en la que conocí al antiguo líder de esa nación, y por un tiempo su legítimo presidente, el coronel Francisco Caamaño Deñó. En aquel tiempo yo era presidente del Club del Partido Laborista de la Universidad de O xford (OULC, por sus siglas en inglés), el grupo estudiantil afiliado al entonces partido de Gobierno en Inglaterra, y en marzo de 1966 invita mos al coronel Caamaño, quien entonces estaba en el exilio y fungía como agregado militar en la embajada de su país en Londres, a que hablara para nosotros.

En la carta que le escribí en nombre del OULC, le expresé nuestro apoyo a la causa nacionalista y constitucionalista de la R epública Dominicana y le anexé una copia de un artículo que yo había publicado un año antes, a raíz de la invasión norteamericana, en ¡sis, el periódico semanal de los estudiantes de Oxford, del cual yo era editor internacional.

En dicho articulo, titulado "Traición americana", mostraba por qué las razones para la invasión norteamericana a la República Dominicana no tenían fundamento: "¿Por qué invadieron los norteamericanos? En el Congo tenían 'razones humanitarias' - rescatar ciudadanos norteamericanos-oLo que en sí mismo no era una justificación y, de cualquier modo, era simplemente una excusa, ya que luego de la evacuación la invasión continuó. También reclaman que son neutrales y que simplemente quieren preservar el orden.

Esto también es una m entira. Ellos han rodeado las áreas rebeldes, respaldado las fuerzas de su general títere y declarado su intención de contener la revuelta ... La verdadera razón para la decisión de Estados U nidos de invadir era mucho más simple y desagradable. Un régimen

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pro-nortea mericano meticulosamente corrupto se estaba desmorona ndo. Los norteamericanos tenían que respaldarlo. Hablando con estúpidos clichés acerca de 'balance ideológico' y 'esferas de influencia', ellos h an tratado de justificar lo que simplemente era un acto de agresión. La tontería acerca de castristas y comunistas es completamente irrelevante como defensa de la acción de Estados Unidos. Los argumentos avanzados por Estados Unidos son similares, en un modo deprimente, a los utilizados por Khrushchev en 1956 en relación a Hungría".

Para mi gran sorpresa y placer, el coronel Caamaño aceptó nuestra invitación, y en la tarde del 19 de marzo de 1966 lo recogimos, junto a un colega de la embajada en Londres, en la estación del tren de O xford, adonde llegó procedente de Paddington. En una sala de conferencias de un colegio cercano, nuestro lugar de reuniones habitual con oradores invitados, dio su discurso. Asistió una audiencia de alrededor de cincuenta personas, atentas y receptivas. Como presidente de la sociedad, tuve el honor y el placer de presidir la reunión. Entre los presentes estuvo Laurence Whitehead, quien años m ás tarde fuera el especialista en políticas de Latinoamérica del Reino Unido, con base en la Universidad de Oxford.

Cuarenta años m as tarde, el profesor Whitehad recuerda que, caminando junto al Coronel Caamaño por la calle principal de Oxford, la High Street, el coronel, medio en broma, le comentó que si él estuviera en una situación de combate estaría posicionando francotiradores en los techos de los edificios que bordean la calle.

Igualmente, al profesor Whitehead le sorprendió cómo, a su pesar, el coronel Caamaño llegó a ser opositor de Estados Unidos, ya que siempre hablaba con respeto acerca de sus experiencias durante sus entrenamientos militares en aquel país.

El coronel Caamaño habló alrededor de una hora y luego contestó preguntas. Su discurso fue diestramente traducido p or Gudrun Gudie Lawaetz , una p eriodista danesa cuyo p adre creció en las antiguas Islas Vírgenes danesas del Caribe y luego trabajó para el periódico The Observer. Lawaetz estaba casada con el distinguido historiador español Joaquín Romero Mau-

ra - quien luego fuera el primer jefe del C entro de Estudios Hispánicos de la Universidad de Oxford- , que también se encontraba entre los asistentes. Ya la señora Lawaetz estaba familiarizada con lo que había sucedido en la República Dominicana: había trabaj ado en Pa rís a finales de la década de los cincuenta y allá conoció a algunos de los dominicanos radicales que estaban en el exilio, entre ellos al señor Hugo Tolentino, quien luego fuera ministro de Relaciones Exteriores de su país. Otros que conoció, entre ellos José Cordero Michel, regresaron en 1959 a la República Dominicana para iniciar una guerrilla según el modelo cubano, y perdieron la vida en el intento.

D espués de la reunión , tanto los otros organizadores miembros del OULC como yo no estábamos seguros de qué hacer, por lo que invitamos al coronel Caamaño y a su colega, el capitán Guerra, a una fiesta estudiantil de final de curso, lo que los ingleses llaman "una fiesta de disfraces", que se estaba celebrando en el Oxford College of All Souls. El coronel Caamaño aceptó encantado

y se quedó un buen rato, una presencia distinguida - aunque algo reservada- en su traj e formal , entre un grupo de ruidosos estudiantes en camisas floreadas y faldas cortas. D espués de un rato y un vaso de vino, y teniendo que coger un tren de vuelta a Londres, nos dijo adiós. Nunca lo volví a ver.

La señora Lawaetz y su esposo se encontraron de nuevo con el coronel C aam año unas semanas más tarde, en Londres, y cenaron con él, junto a su acompañante y guardaespaldas el capitán Guerra, y su tío Alejandro, un antiguo oficial militar de las Fuerzas Armadas dominicanas quien pasó el resto de su vida en Londres. La señora Lawaetz también tuvo otras discusiones con el coronel Caamaño en las cuales él habló de su pasado, de su entrenamiento en West Point, en E stados Unidos, y de su posterior rechazo al régimen de Trujillo. La señora Lawaetz describió mas tarde cómo el coronel Caamaño, desde su puesto en la oficina del agregado militar en Queensgate, Londres, había establecido una línea telefónica especial para servir de enlace con los demás líderes

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constitucionalistas exilado s en 1965, y cómo pasaban horas en el teléfono en conversaciones con el líder exilado Juan Bosch, exhortándole a regresar al país y liderar el movimiento constitucionalista.

Discurso En su discurso en nuestra asociación, pronunciado en un español calmado y claro, el coronel Caamaño analizó los acontecimientos de 1965, su rol como líder del movimiento constitucionalista, la ilegalidad y mentiras de la intervención y ocupación norteamericana y la necesidad de su país de tener elecciones libres y auténticas y del restablecimiento de otras libertades. Su discurso de marzo de 1966, pronunciado en el momento en que se preparaban nuevas elecciones en la República Dominicana para el siguiente mes de junio, reflejaba aún su esperanza de que pudiera restaurarse el orden constitucional y de que terminara la interferencia de Estados Unidos en su país.

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Para todos los que estábamos presentes fue una emocionante e inolvidable ocasión. En aquellos días había quizás mas conocimiento de la República Dominicana entre el público europeo -y particularmente entre aquellos de nosotros que estábamos en la izquierda-, que el que hay ahora.

Todos habiamos leído, en artículos a veces serios y a veces más triviales, sobre la dictadura de 31 años del general Trujillo, que terminó con su muerte en 1961: su crueldad, vanidad y corrupción; el hecho de que había erigido 2,000 estatuas de sí mismo en su país, y que hasta denominó la capital con su nombre, Ciudad Trujillo; sin mencionar las locuras de su hijo Ramfis. En retrospectiva, Trujillo parecía haber combinado lo peores excesos del caudillo de Latinoamérica con las formas más grotescas de culto a la personalidad vistas en los dictadores europeos de los años treinta y cuarenta.

Más recientemente, todos habíamos seguido con preocupación e indignación los aconte-

cimientos del 65: el levantamiento de militares constitucionalistas en abril de 1965 que pedían el regreso al orden democrático abolido en 1963 con el derrocamiento del presidente Juan Bosch; la posterior y completamente ilegal invasión de la República Dominicana por más de 40,000 soldados norteamericanos, bajo el pretexto de "proteger" a los ciudadanos de Estados Unidos, que no estaban en peligro alguno; y el largo enfrentamiento que siguió hasta que en septiembre de 1965 el coronel Caamaño, elegido legítimamente como presidente del país por el Congreso el 5 de mayo, fue forzado a salir al exilio al puesto de agregado militar en Londres. Estos acontecimientos provocaron una ola de protestas en toda Latinoamérica y más allá.

Un patrón La invasión norteamericana a la República Dominicana parecía en ese momento, y aún parece hoy, parte de un patrón más amplio de intervención y contrarrevolución que caracterizó la política de Estados Unidos hacia Latinoamérica y Asia Oriental en los sesenta. También sirvió como modelo para invasiones posteriores -sobre todo por su manipulación del tema de 'proteger' a los ciudadanos norteamericanos-, como las de Granada en 1983 y la de Panamá en 1989. Para aquellos de nosotros que seguíamos las noticias del Tercer Mundo, era parte de una serie de golpes militares de derecha e intervenciones norteamericanas que incluyeron el derrocamiento del presidente Sukarno y la subsiguiente masacre de la izquierda de Indonesia en 1965, el golpe en contra del presidente Nkrumah en Ghana en 1966, el golpe fascista griego de abril de 1967 yel ataque israelí a sus vecinos árabes en junio de ese año. Aún no lo sabíamos, pero luego nos enteramos de que la CIA había estado involucrada en el golpe de Estado de 1963 en la República Dominicana, que precipitó la crisis en ese país, así como en la ayuda al partido Ba'th de Irak - que era en aquel momento ferozmente anticomunista-, para hacerse con el poder por primera vez en febrero de 1963.

En el contexto del Caribe y Latinoamérica, era parte de una larga lista de intervenciones militares de Estados Unidos, algunas manifies-

tas, otras clandestinas, destinadas a destruir los movimientos políticos independientes e instalar regímenes clientelistas: desde Cuba en 1898, más tarde Nicaragua, Guatemala, y, luego de la revolución de 1959, Cuba de nuevo. Cuatro años antes de la intervención en la República Dominicana, Estados Unidos había tratado, y fallado, de desalojar al gobierno de Fidel Castro con la invasión de playa Girón de abril de 1961. Solo un año antes, en enero de 1964, una acción encubierta apoyada por la CIA había despojado del poder al presidente Goulart de Brasil e instalado el régimen militar que habría de gobernar por 20 años.

En el caso de la República Dominicana, Washington no pudo utilizar sus métodos convencionales: un golpe militar como el modelo brasileño o guatemalteco no era posible, ya que una gran parte de las Fuerzas Armadas dominicanas apoyaba el movimiento constitucionalista; un desembarco de exilados, como el que se trató en Playa Girón (Bahía de Cochinos) en 1961, y de nuevo, durante los ochenta con los contra en Nicaragua, no era viable, ya que la abrumadora masa de la población dominicana, sobre todo en las áreas rurales, estaba con las fuerzas que se levantaron en abril del 65. Washington, alarmado por las repercusiones internacionales de la revolución cubana en toda Latinoamérica, y consciente de las debilidades de sus clientes militares y civiles dentro de la República Dominicana, se decidió entonces por una invasión a gran escala. Esto fue lo que más tarde se conoció como la "DoctrinaJohnson", llamada así por su ideólogo, el entonces presidente Lyndon Johnson: ésta fue una de una larga lista de tales "doctrinas", todas relacionadas con el manejo de intervenciones y control en el Tercer Mundo, que fueran elaboradas por los presidentes de Estados Unidos, desde Truman en los cuarenta, siguiendo con Eisenhower, Kennedy, Nixon, y más tarde Carter, Reagan, y hasta Clinton.

La de Johnson fue la más extremista, ilegal e insensible de todas estas políticas de Estados Unidos post-1945; en efecto, era un regreso al modelo imperialista del siglo XIX y principios del XX, aunque insinuaba - si bien muy pocos lo hubieran podido adivinar en ese momento- la invasión a Irak medio siglo más tarde, donde el pretexto - "armas

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de destrucción masiva"- era tan falso como aquella 'protección' a los ciudadanos norteamericanos de Santo Domingo en 1965: la Doctrina Johnson, que surgió de la crisis de Santo Domingo en 1965, recibió en Vietnam su total, trascendental y más violenta realización, y posterior refutación. Dos meses después de la invasión de la República Dominicana, y aparentemente animado por su "victoria",Johnson ordenó a las tropas de combate de Estados Unidos desembarcar en Vietnam, en un número que alcanzaba, en la cumbre del conflicto, alrededor de medio millón de soldados. Un total de 57,000 soldados norteamericanos murieron y quizás dos millones de vietnamitas, antes de que en abril de 1975, exactamente una década más tarde de que los soldados de infantería de marina desembarcaran en Santo Domingo, las fuerzas de Estados Unidos y sus asesores escaparan, de forma ignominiosa, desde el techo de la Embajada de Estados Unidos en Saigón.

No era Vietnam Sin embargo, la República Dominicana no es, ni era, Vietnam. En 1965 era un país pequeño de alrededor de 18,750 millas cuadradas y con una población de 3.7 millones de habitantes. Cercano a Estados Unidos, el país estaba exhausto debido a décadas de explotación y humillación por parte de Trujillo y sus asociados, mientras las fuerzas de izquierda y revolucionarias, inconsistentemente lideradas por Juan Bosch, del Partido Revolucionario, estaban divididas acerca de cómo reaccionar. Las fuerzas constitucionalistas dominicanas no podían resistir de inmediato a Estados Unidos ni agarrarse de las promesas de Washington cuando, en septiembre de 1965, los líderes del movimiento constitucionalista, entre ellos el coronel Caamaño Deñó, acordaron irse temporalmente, como estaba entendido, al exilio.

Caamaño hizo esto suponiendo que en un corto tiempo se celebrarían nuevas y libres elecciones y se restablecería el orden constitucional de 1963.

Sin embargo, cuando se celebraron las nuevas elecciones en junio de 1966, el proceso estuvo acompañado por un conjunto de irregularidades y manipulaciones ilegales, con el resultado de que el claro favorito, el presidente constitucional

58 GLOBAL

de 1963, Juan Bosch, fue derrotado, resultando electo el conservador y antiguo trujillistaJoaquín Balaguer. Sólo se celebrarían elecciones legítimas a fines de los setenta.

Como puede atestiguar cualquiera que haya escuchado su discurso en Oxford, esa noche de marzo de 1966, el coronel Caamaño era un hombre comprometido y valiente, decidido a restaurar la independencia y el orden constitucional de su país, que había sido abolido por los militares y las fuerzas de Estados Unidos. No era un aventurero por naturaleza, ni un revolucionario innato o un soñador, sino un individuo práctico, comprometido y organizado, que representaba lo mejor de las tradiciones militares progresistas de Latinoamérica.

Caamaño no iba a quedarse sentado en un cómodo e inactivo exilio en Londres si la situación de su país se estaba deteriorando. Como escribió Marcel Niedergang, el corresponsal para Latinoamérica de Le Monde en su libro The Twenf:J Latin Americas (Las veinte latinoaméricas), publicado en 1968 en su traducción al inglés por la Editora Penguin, Caamaño se "estancó" en Londres hasta octubre de 1967 y luego renunció a su puesto y desapareció.

En el momento de escribir su libro, Niedergang no sabía qué había pasado con el coronel: "En la primavera de 1968 algunos de sus amigos pensaban que era posible que Caamaño estuviera en algún lugar del Caribe - probablemente en Cuba- preparándose para hacer un regreso triunfal" (Vol. 2, p. 282). Quizás es significativo que el mes en el que el coronel Caamaño decidió partir de Londres y viajar a Cuba en secreto para prepararse para una guerra de guerrillas en la República Dominicana, fue el mismo en el cual el Che Guevara fue capturado y asesinado en Bolivia. Uno solamente puede especular acerca de si estos dos eventos no estuvieron relacionados.

La suposición de Marcel Niedergang era correcta. Tras permanecer tranquilamente en Cuba por unos años, decidió, en contra de los consejos de los cubanos - quienes para ese momento ya no creían en la teoría de "foco" de la guerra de guerrillas-, regresar secretamente a la República Dominicana a principios de 1973. Desembarcó en Playa Caracoles con un grupo de nueve partidarios, se internó en las montañas de la Cordille-

ra Central y comenzó a movilizar el apoyo de los campesinos contra el régimen de Balaguer. Pero no pudo provocar un levantamiento popular inmediato y, luego de dos semanas, fue capturado por las fuerzas del Gobierno. Como le ocurrió al Che Guevara en Bolivia, seis años antes, el coronel Caamaño fue ejecutado por sus captores y enterrado en un lugar secreto. Solo en años recientes el Gobierno de la R epública Dominicana, liderado por el presidente Leonel Fernández - un seguidor del difunto Juan Bosch-, confirmó oficialmente el estatus del coronel Caamaño como presidente de la República y nombró una vía pública en la parte oriental del río Ozama, cerca del puerto, como avenida Presidente Caamaño.

Hoy el coronel Caamaño D eñó es un héroe en su país, a la par con otros grandes líderes radicales de Latinoamérica de los tiempos m odernos como Che Guevara, Emiliano Zapata, Augusto Sandino y Salvador Allende. Su reputación y su honor como patriota y soldado están restaurados, así como su estatus de legítimo presidente de su país. Para todos los que lo conocimos y escuchamos aquella noche de 1966 en Oxford, sigue siendo una personalidad excepcional, un hombre claro, modesto y decidido, sin nada de la demagogia, vanidad o inclinaciones anti-democráticas que afectan a muchos otros líderes radicales y ex militares en Latinoamérica y en otros lugares.

Caamaño dedicó y finalmente dio su vida por la independencia de su país y por un justo orden social y político en el Caribe y en Latinoamérica.

Para mí, personalmente, la reunión con el coronel Caamaño fue una de las ocasiones más emotivas de mi vida política, y que siempre recordaré con emoción y orgullo. Él está al mismo nivel de los mejores lideres políticos que he tenido el privilegio de conocer, y lo comparo, más directamente, por su dignidad, calma y franqueza, con el líder de la oposición a las leyes de Portugal en África, Amílcar Cabral, a quien entrevisté en Londres en 1971; con el ex primer ministro alemán y héroe anti nazi, Willi Brandt, a quien invité a dictar una charla en el London School of Economics (LSE), y con el ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Orlando Letelier, con quien trabajé hasta su asesinato por la DINA de Pinochet en 1977. R esultó que

la disertación del coronel Caamaño en Oxford en 1966 fue también la primera vez en mi vida que oí a alguien dar un discurso en español. En esa ocasión traté lo mejor que pude de seguir sus palabras con mis conocimientos de latín e italiano: ya que más tarde en mi vida mi manejo del español ha au mentado, a menudo atribuyo esto a la claridad de pensamiento y de dicción del coronel Caamaño, en efecto, mi primer maestro en ese idioma.

Hay mucho más que se ha dicho y que podría decirse acerca de este hombre tan extraordinario.

Otros, sobre todo escritores de la República Dominicana y aquellos que compartieron su carrera, su actividad política y su campaña final de guerrilla, han escrito con m ás autoridad acerca de su vida y su significado. Se han publicado varios libros sobre su vida y los antecedentes y acontecimientos ocurridos en su país entre 1965 y 1973. 1 Mi única esperanza es que, después de 40 años, esta pequeña memoria pueda servir como un homenaje adicional a este gran hombre, y como una nota al pie, si no más, de la historia moderna de la R epública D ominicana.

El autor agradece a Kenny Cabrera, Andrew Sherwood, J ac k Shenker y Piero Gleijeses por su ayuda en la preparación de este artículo.

(Traducción: Dolly Pellerano) Fred Halliday nació en la República de Irlanda en 1946. Es profesor de Relaciones Internacionales en el London School of Economics, miembro de la Acade-

mia Británica y profesor visitante en el Institut Barcelona d 'Estudis Internacionals (IBEl). Es autor de 18 libros de política y relaciones internacionales y columnista regular del periódico virtual Opendemocracy y del periódico La Vanguardia de Barcelona.

Notas I

Entre otros: Piero Gleijeses, The Dominican Crisis. Tlle

1965 Constitutionalist Revolt and American Intervention, traducido por Lawrence Lipson Baltimore: TheJ ohns Hopkins University Press, 1978; Marcel Niedergang, La Révolution

de Saint-Domingue, Paris: Plan, 1966; Alejandro OvalJes, Caamaño, el gobierno y las guerrillas, Santo Domingo: Taller de Impresiones, 1973; Hamlet H ermann, Francisco Caa-

maílo, Santo Domingo: Editorial Alfa y Omega, 1983.

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Paloma Durán y Lalaguna

La integración del género en el proceso de reforma constitucional El termino género -utilizado frecuentemente en el diseño de políticas y programas públicos- ha sido interpretado desde versiones muy diferentes y, como consecuencia, el contenido sustantivo que se le atribuye es también muy distinto. Por ello, la autora utiliza como referencia las propuestas conceptuales y las herramientas políticas y jurídicas utilizadas en el marco de la Organización de las Naciones Unidas. Desde ese prisma universal, propone un balance de la situación en la República Dominicana, considerando el proceso de reforma constitucional.

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a República Dominicana ha sido un país pionero en muchos campos. En la isla se erigieron las primeras instituciones del continente, como la primera capitanía general, el primer tribunal, la primera universidad, el primer hospital, el primer virreinato ... Y actualmente es uno de los pocos países en los que se lleva a cabo una reforma constitucional con una consulta popular que sirve de ejemplo a muchas sociedades occidentales.

Las mujeres dominicanas han mostrado siempre una participación activa en todos estos procesos. No puede obviarse el papel que jugaron en los movimientos del siglo XVI; ni tampoco en el proceso de redacción de la Carta Fundacional de las Naciones Unidas, aprobada en 1945.

Actualmente la R epública Dominicana es uno de los países con cuotas más elevadas para fomentar la participación de las mujeres en la vida política. En un margen de 10 años, las mujeres dominicanas han doblado su representación en el Congreso, pasando del 11% en 1997, al casi 20% en 2006.' Los resultados conseguidos son insuficientes, en la medida en que no reflejan la composición paritaria de la sociedad. Y, como consecuencia, son numerosos los debates sobre las herramientas y vías políticas y legales que promueven y garanticen la igualdad entre mujeres y hombres en todas las esferas de la actividad social.

Tratándose de un tema amplio, me referiré en primer lugar a las dificultades que se presentan en la utilización de los términos. En segundo lugar, hablaré sobre las propuestas que se han ofrecido desde las Naciones Unidas. Por ultimo, propondré algunas alternativas a tener en cuenta en el proceso de reforma constitucional.

La terminología Desde el punto de vista jurídico, podría decirse que los textos legales han incluido las cláusulas de igualdad entre mujeres y hombres y de no-discriminación por razón de sexo, en términos genéricos.2 La mayor parte de los textos constitucionales de los países occidentales recogen un artículo sobre la no-discriminación, que ha sido posteriormente desarrollado en ámbitos concretos. 3

Sin embargo, la igualdad formal no ha garantizado matemáticamente la igualdad material.

Esa disfunción ha motivado una reflexión sobre las estrategias políticas y jurídicas para asegurar la igualdad. En ese proceso, según cuál haya sido la versión del movimiento feminista, las estrategias han sido muy variadas. Y, en cualquier caso, han abierto la puerta a la denominada transversalidad de género, 4 que ha ofrecido ventajas e inconvenientes.

La pluralidad de sociedades ha sido una riqueza y a veces una dificultad, porque cada país tiene una tradición histórica, cultural, política, religiosa y, en definitiva, sociológica, que ha condicionado la percepción de las funciones de mujeres y hombres en la vida publica, así como de las relaciones entre unas y otros.

Esto ha motivado la utilización de algunos términos a los que se ha dado una lectura e interpretación muy distinta según la zona geográfica, y según la tradición jurídica haya sido continental o anglosajona.

Por ello, entiendo importante proponer inicialmente algunas premisas.

La primera es que la igualdad entre mujeres y hombres es el objetivo a conseguir en todas las sociedades, lo que requiere instrumentos jurídicos - el reconocimiento constitucional de la cláusula de igualdad y no-discriminación- así como políticas y programas públicos en diferentes ámbitos (educación, salud, participación política, procesos de toma de decisiones, participación en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, etc.).

La segunda es que la igualdad es un objetivo social, es decir, pretende corregir un claro problema social, que es no tener en cuenta a la mitad de la población. Ese correctivo reclama el trabajo conjunto de toda la sociedad -hombres y mujeres- y de todas las instituciones - públicas y privadas-, así como de la sociedad civil. Lo que significa que la falta de igualdad respecto a las mujeres no es problema exclusivo de las mujeres, que deba ser resuelto solamente por las mujeres, sino por toda la sociedad.

La tercera, consecuentemente, es que las decisiones que afectan a la conducta de toda la sociedad tienen siempre un impacto en mujeres y 61

A los efectos de nuestro análisis, voy a utilizar hombres, que no siempre es idéntico y que reclados referencias. La primera es la interpretación ma tener en cuenta previamente esta afirmación. de estos dos artículos, realizada en el Comité del Por ultimo, se ha argumentado históricamente Convenio CEDAW, que ha aprobado casi treinta que a las mujeres y a los hombres les corresponderecomendaciones generales, con sugerencias sobre rían una serie de funciones que vienen atribuidas la lectura de los términos jurídicos incluidos en el biológicamente. Sin embargo, la incorporación de texto de 1979. La segunda es el texto sobre la inlas mujeres al mercado laboral y el reconocimiento del sufragio universal confirman que hay una diferencia biológica que no necesariamente implica asumir una serie Si la igualdad queda COll1.0 valor de diferencias entre mujeres y hombres que han sido creadas y construidas culsuperior del ordenall1.iento turalmente. jurídico, el desarrollo posterior De modo que esa construcción cultural de las diferencias y de las relaciorequiere esa referencia. nes entre mujeres y hombres es lo que se ha denominado género.5 Desde el punto de vista jurídico, se tegración de la perspectiva de género, editado en ha apostado por asegurar el objetivo - la igualdad 2002 por la propia Organización de las Naciones y la no-discriminación- mientras que la estrategia - la perspectiva de género- se ha remitido a Unidas, elaborado en el marco de la Red Inter (organismos del sistema onusiano). los programas y actuaciones políticos. 6 El Comité del CEDAW trata de desentrañar el Las propuestas de la ONU significado de las "medidas especiales de carácter Se ha dicho que la Organización de Naciones temporal", que en unos casos se han identificado Unidas (ONU) ha realizado un trabajo paralelo en con las cuotas, en otros con medidas de acción positiva, en otros con programas de equidad, y en el ámbito político y en el jurídico.7 otros, combinando todas las figuras. La variedad En el primer caso, se ha desplegado una actividad ingente a través de la Comisión para el interpretativa del artículo 4 es lo que motivó la Adelanto de las Mujeres (csw), y a través de las preparación y aprobación de la recomendación conferencias mundiales. Con las últimas se han citada. logrado dos objetivos muy importantes. El primeJunto a una argumentación amplia sobre la ro, sensibilizar a la opinión publica mundial sobre igualdad formal y material, el comité recuerda la necesidad de la igualdad para mujeres y homque las leyes deben respetar los denominados hebres. El segundo, la aceptación de compromisos chos diferenciales, de manera que un trato idénpolíticos por parte de todos los Estados miembros tico no refleja automáticamente la igualdad entre de la organización. mujeres y hombres. 8 Por ejemplo, el tratamiento En el ámbito jurídico, el hito más significativo de la maternidad, que puede llevar a la aprobaha sido la aprobación de la Convención sobre toción de medidas específicas para que no sea un das las Formas de Discriminación contra las Muobstáculo para las mujeres, no supondría una disjeres (CEDAW), en 1979. El texto ha sido ratificado criminación, sino precisamente el reflejo jurídico por la mayor parte de los Estados miembros de las de una realidad diferencial, que lejos de ser un Naciones Unidas y,junto a las medidas propuestas, problema, beneficia a toda la sociedad. incluye dos elementos conceptuales importantes: la Por su parte, el texto de 2002, al que me he definición de la discriminación contra las mujeres, referido, subraya la idea de que la igualdad es el en el artículo 1; y la propuesta de medidas espeobjetivo que se pretende conseguir, y para ello ciales de carácter temporal, en el artículo 4. es necesaria la estrategia de la integración de la

62 GLOB/:>.L

perspectiva de género. D e modo que ésta es considerada como "una estrategia destinada a hacer que las preocupaciones y experiencias de las muj eres, así como las de los hombres, sean un elemento integrante de la elaboración, la aplicación, la supervisión y la evaluación de las políticas y programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, a fin de que las muj eres y los hombres se beneficien por igual y se impida que se perpetúe la desigualdad".9 A todo ello hay que añadir la declaración sobre la utili zación del término género, aprobada por consenso en Pekín, en 1995, al concluir la IV Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre las Mujeres. lo Precisamente las suspicacias e interpretaciones variadas que provocó el significado del término género hicieron que se propusiera la declaración de la Presidencia, aprobada universalmente. El texto citado afirma que el término género debe entenderse e interpretarse en su uso ordinario y generalmente aceptado, de manera que las lectu-

ras propuestas por parte de algunos grupos específicos quedaron al margen.

Con ello se confirma que la estrategia de género se hace necesaria para asegurar la m eta fin al que es la igualdad de mujeres y hombres en todos los sectores de actividad social.

Las alternativas Cada reforma constitucional hay que situarla en un contexto sociológico, político e histórico concreto. Por ello, las posibles fórmulas de reforma no son universales y habrá que analizar el perfil de cada caso.

Sin embargo, sobre esta premisa pueden proponerse algunas alternativas conceptuales que faciliten el contenido del texto constitucional.

En el campo que nos ocupa, la igualdad entre mujeres y hombres no puede decirse que se trate de un capítulo o un apartado del texto, puesto que si efectivamente la igualdad se propone como un objetivo, todas las medidas deben salvar esa finalidad. Esto sólo es posible subrayando la cláusula de

Las mujeres dominicanas han mostrado siempre una participación activa en todos los procesos de modernización.

63

igualdad y no-discriminación en la parte inicial del texto, adem ás de reiterar su importancia y necesidad en el preámbulo del mismo.

Si la igualdad queda propuesta como valor superior del ordenamiento jurídico, o en su caso, como princIpIo constitucional, todo el desarrollo posterior requiere esa referencia, facilitando así la aplicación en términos de igualdad de todos los derechos y deberes.

E n segundo lugar, habría que establecer los términos de reconocimiento de los derechos humanos y las libertades fundamentales.

D esde un punto de vista estrictamente jurídico, II y teniendo en La pluralidad de sociedades h a sido una riqueza y a veces una dificultad, porque cada país tiene una tradición histórica , cultural, política , religiosa y sociológica. cuenta los textos aprobados en el seno de las organizaciones interpuedan o deban integrarse todas las actuaciones nacionales, los derechos humanos son universales. legales. Parece más eficaz confirmar la cláusula Esto significa que mujeres y hombres son titulares genérica de igualdad y no-discriminación en el de los mismos derechos. Sin embargo , puede dartexto constitucional; y, a otro nivel, aprobar mese el caso de que haya diferencias en el ejercicio de los derechos. De manera que, por ejemplo, en didas legales o en su caso propuestas de políticas el caso del derecho a la salud, muj eres y hombres públicas para concretar y esp ecificar la aplicación de la igualdad. plantean - como se ha dicho- hechos diferenciales que perfilan un ejercicio específico del derecho.

En tercer lugar, es necesario referirse a las medidas especiales de carácter temporal, que en En tercer lugar, la falta de visibilidad y repremuchos casos se han traducido en las cuotas. Jusentación de las mujeres en la esfera pública invita rídicamente parece más aceptable utilizar la tera cuestionar posibles mecanismos de promoción de minología de la ONU en la medida en que es más la participación de las mujeres en el ámbito público. H ay que tener en cuenta que los mecanismos amplia y abarca todas las esferas de la vida pública, no exclusivamente la vida política, donde tan freserán necesariamente diferentes según el ámbito del que tratemos. No resulta igual de eficaz una cuentemente se centra el debate sobre las cuotas.

Al margen de la denominación, lo cierto es misma medida para promover la participación de las mujeres en el mercado laboral, que su particique las cuotas tienen su origen en la jurisprupación en los procesos de toma de decisiones de los dencia americana y, por tanto, en ordenamientos órganos de gobierno de la judicatura. jurídicos de corte anglosajón en los que la ley la Esta diferencia sectorial reclama medidas " hace" el juez o el tribunal. En este sentido, la apropiadas en cada área, que no se agotan con el cuota inicialmente se desmarca de la tradición reconocimiento jurídico de la igualdad y la no-disnapoleónica que acostumbra a legislar prácticacriminación. Lo que lleva a aceptar medidas de acmente toda la conducta, tras la influencia en el ción política o programas políticos para promover área geográfica del movimiento codificador, esesa participación en todas las áreas sin excepción. pecialmente durante el siglo XVIII .

La conclusión parece clara: el texto consEl punto de partida, por tanto, es específico. titucional no es un código universal en el que Sin embargo, si al proceso formal de la naturale-

64 GLOBAL

za jurídica de las cuotas se añade el interrogante sobre el contenido sustantivo de la figura, las incertidumbres aumentan.

Tradicionalmente las cuotas para las mujeres se han utilizado en la arena política, que no es el único ámbito en el que están infrarrepresentadas. Lo que confirmaría la idea de que cada área requiere de medidas adecuadas a las necesidades de la igualdad entre mujeres y hombres, convirtiéndose en una meta difícil de incluir en el texto constitucional.

Pero junto a ello no puede omitirse la posición respecto a la eficacia de las cuotas. No parece que haya soluciones de carácter universal, puesto que las cuotas han dado resultado en algunos países, pero no en todos en los que se han aplicado; las cuotas han sido una herramienta de promoción de las mujeres, y en otros casos han servido para fomentar un rechazo total a su utilización.

Al margen de la eficacia, puede constatarse que no siempre la igualdad matemática 50/50 significa de modo automático la consecución de la igualdad entre mujeres y hombres.

En el caso francés, la reciente reforma constitucional para introducir el sistema de cuotas en los procesos electorales parecía más que necesaria, considerando que se trata de uno de los países con mayor tradición histórica de movimientos de mujeres, que tenía una de las tasas más bajas de Europa en representación política del sexo femenIno. En el caso español, sin embargo, la situación ha sido diferente. Se ha planteado un problema cuando en Canarias ha habido una lista electoral compuesta exclusivamente por mujeres, que ha sido impugnada porque no respeta el principio establecido en la Ley de Igualdad. Sin embargo, no aceptar la lista y obligar a incluir una proporción de hombres en la lista supondría negar a las mujeres que ya están en la lista el ejercicio de un derecho fundamental que es el de presentarse a las elecciones y ser elegidas.

Hay ámbitos en los que la falta de representación de mujeres es alarmante y, por tanto, las medidas de "choque" son necesarias. Pero no puede decirse lo mismo de sectores feminizados en los que recurrir a un criterio de paridad automática

La igualdad es un objetivo social que pretende corregir un claro problema social, que es no tener en cuenta a la mitad de la población.

podría ser una forma de seguir discriminando a las mujeres.

Por último, hay un factor determinante que es la situación de hecho. El reconocimiento de algunos derechos no implica necesariamente su ejercicio. Ciertamente las normas jurídicas garantizan la protección de esos derechos reconocidos. Pero en muchas ocasiones, si esos derechos no van de la mano de unas políticas públicas adecuadas, y de una voluntad política que se traduzca en la aprobación de recursos financieros y humanos, quedan en el reconocimiento formal vacíos de contenido.

Con esta afirmación quisiera constatar que el hecho de que un texto constitucional especifique medidas para asegurar la igualdad entre mujeres y hombres no genera inmediatamente voluntad política de hacerlo efectivo. El reconocimiento jurídico es el primer paso, en la medida en que dicho reconocimiento implica la titularidad del derecho y avala a la sociedad y a la ciudadanía para reclamar la protección institucional de ese

65

Notas

derecho. Pero hace falta un segundo paso, que es la adopción de decisiones políticas que faciliten el ejercicio del derecho reconocido.

A ello habría que sumar el debate sobre si la igualdad es un derecho o es un principio. Si se acepta que es un derecho, se haría necesario especificar los campos en los que se aplica; mientras que si se reconoce como un principio constitucional, todo el texto normativo la tendría como fundamento y como referencia en la aplicación e interpretación.

Seguramente el actual proceso dominicano es más que adecuado para revisar cuáles son las mejores herramientas para la promoción y garantía de la igualdad entre mujeres y hombres. En ese sentido, entiendo que el debate no es solamente el incluir o no en el texto constitucional una serie de medidas, sino más bien, la cuestión se amplía para analizar cuáles son los mejores modos de facilitar una vida más justa y mejor para todas las mujeres, y consecuentemente, en cuanto las mujeres, es decir, la mitad de la población, mejore, toda la sociedad mejora.

Por ello me parece importante reiterar que las desigualdades entre mujeres y hombres constituyen un problema social que reclama acciones y responsabilidades de toda la sociedad, y no exclusivamente de las mujeres. Seguramente esta aproximación abre la puerta a una versión de la igualdad más acorde con las necesidades de las sociedades del siglo XXI.

8 textualmente: "No es suficiente garantizar a la mujer

Paloma Durán y Lalaguna es profesora en la Fa-

se en cuenta las diferencias biológicas que hay entre la

Concretamente en 2006, las mujeres alcanzaron una

1

representación del 19,7% en el Congreso, lo que supone una cifra muy escasa, si se tiene en cuenta la cuota vigente en la Ley Electoral, que establece el 33%.

Sobre este tema, puede verse el libro de Asunción Ven-

2

tura, Las mujeres y la Constitución española de 1978, editado por el Instituto de la Mujer, Madrid, 1999.

Sobre la lectura jurisprudencial de la igualdad, léase

3

EJ. Pujol Moreno y M.E de Lorenzo Serrano, La mujer en

la Jurisprudencia del 7íibunal Constitucional, Arias Montano, Madrid, 1994. .} La transversalidad de género es la traducción castellana del termino original inglésgender mainstreaming, que tan difícilmente puede utilizarse en todas las lenguas.

Probablemente esta afirmación sea excesivamente ge-

5

nérica. Por ello, para centrar el tema en el ámbito jurídico, m e remito a la monografía de Paloma Durán, Sobre

el género y su tratamiento en las Organizaciones

lntemacionale,~

Eiunsa, Madrid, 2007.

Es ilustrativo el informe del Consejo de Europa sobre

6

el particular, editado en castellano por el Instituto de la Mujer, con el titulo Mainstreaminl" de género (Marco concep-

tual, metodología y presentación de buenas practicas), Instituto de la Mujer, Madrid, 1999.

Sobre este tema puede verse el trabajo de Paloma Du-

7

rán, .Naciones Unidas y la igualdad de oportunidades entre mtlje-

res y hombres, editado por el INSTRAW, Santo Domingo, 2005.

La recomendación general núm. 25 afirma en su núm.

8

un trato idéntico al del hombre. También deben tener-

cultad de Derecho de la Universidad Complutense

mujer y el hombre y las diferencias que la sociedad y la

de Madrid. Ha sido directora del Departamento de

cultura han creado".

La incorporación de la persjJecáva de género (Una visión genera O,

Relaciones Internacionales del Instituto de la Mu-

9

jer, en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales;

Naciones Unidas, Departamento de Información Públi-

miembro del Comité de Igualdad de la Unión Euro-

ca, Nueva York, 2002 , p.2.

pea; panelista en la csw, en las Naciones Unidas; una

10

de las seis expertas del Consejo de Europa para la

de la conferencia. Puede encontrarse en la edición prepa-

redacción del Informe sobre las acciones positivas a

rada por el Instituto de la Mujer, con el titulo Las conferencias

El texto de la declaración fue incluido en el informe final

favor de las mujeres; consejera de Asuntos Sociales

mundiales de Naciones Unidas sobre las mujeres, Madrid, 1999.

en la Representación Permanente de España ante las

El volumen incluye los textos aprobados en las cuatro con-

Naciones Unidas, y experta en los diálogos sobre de-

ferencias mundiales celebradas entre 1975 y 1995.

rechos humanos Unión Europea-China. Cuenta con

11

Sobre las implicaciones de la igualdad en los sectores

numerosas publicaciones sobre género y sobre de-

jurídicos, puede verse el libro de Paloma Durán, M1fjeresy

rechos humanos.

Derecho, Ayuntamiento de Valencia, Valencia, 1999.

66 GLOBAL

70 ANIVERSARIO Desde el primer día estamos aquí preocupados por la salud de tu gente, siendo parte de su orgullo, llevando pureza y vida a todos los hogares pensando en la familia del mañana.

MercaslD

INDUSPALMA DOMINICANA, S. A.

Aurora Tactuk Retif

El uso de creaciones ajenas Límites a los derechos de autor Ante el conflicto surgido entre los derechos protegidos que corresponden al autor y otros intereses de orden social o cultural de mayor rango, es evidente que han de ser los derechos de autor y afines los que cedan, en la medida que no son derechos absolutos. De ahí la duración temporal de los derechos de explotación y la existencia de limitaciones que responden a diversas manifestaciones del interés público concretadas fundamentalmente en el ámbito de la investigación, la docencia y la información; en definitiva, en la promoción y desarrollo de la ciencia y la cultura.

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1

Introducción • Dijo una vez un gran artista que el arte es un plagio o una revolución. 1 Esta afirmación vista desde un punto de vista filosófico - casi teológico- nos lleva a dos vertientes distintas que tratan de encauzar la creación artística, científica y/o literaria: a) la de los que piensan que crear significa hacer, producir algo de la nada, y b) la de los que sostienen que las cosas no surgen de la nada y que sólo somos meros aglutinadores de entes preexistentes. Ahora bien, ninguna de estas afirmaciones puede estimarse errada. Después de todo, no hay verdades absolutas. Sin embargo, me gusta pensar en un punto intermedio. Para mí, las obras o creaciones, aunque nuevas - ya que para tener la consideración de tal necesariamente deben poseer un cierto grado de originalidad-, se inspiran de alguna manera de todo el entorno que nos rodea, y en múltiples ocasiones ese entorno incluye obras creadas anteriormente de las que el autor se ha ido nutriendo a lo largo de su vida.

De manera similar parecen entenderlo los sistemas legales de casi todos los países del mundo, por lo que intentan fomentar sustancialmente el desarrollo y el acceso a la cultura. La idea es que cada vez existan más obras que sirvan de base a las que irán creando las futuras generaciones.

Sin embargo, se trata de que los nuevos creadores se inspiren o bien tomen como apoyo obras anteriores, no de que se las apropien de manera indebida. De ahí que le surja al legislador una importante disyuntiva: por un lado, ha de reconocérsele al autor ciertos derechos y facultades que recompensen y garanticen su labor creativa, y, por otro lado, esos derechos no deben ser tan absolutos que repercutan en contra del desarrollo cultural, razón por la cual han de existir ciertos límites a los derechos del autor sobre su obra.

Es precisamente esta particularidad de este tipo de propiedad especial lo que constituye el objeto de estas páginas. A continuación estudiaremos de manera muy sucinta los principios básicos sobre derechos de autor, para luego centrarnos de manera directa en el tema que nos ocupa, esto es, los límites a los derechos exclusivos de explotación y los usos libres y gratuitos de las obras protegidas.

2. Pinceladas sobre el derecho de autor. La expresión "derecho de autor" se utiliza en nuestro sistema legal para referirse a aquel derecho exclusivo de propiedad especial que la ley otorga al autor de una creación del intelecto al entender que la misma es susceptible de protección dada su originalidad y aporte al desarrollo cultural. El texto legal que regula esta materia en nuestro país es la Ley 65-00 del 21 de agosto del año 2000. 2 Una de las principales especialidades de este campo del D erecho, a diferencia de otras materias similares como son las marcas y las patentes, es que su protección surge desde el mismo momento de la creación. El registro de las obras de propiedad intelectual es, por tanto, meramente declarativo de derechos y no constitutivo de los mismos. En otras palabras, esto quiere decir que a la finalización del proceso creador se generan una serie de derechos de exclusiva en forma automática, sin necesidad de inscribir la obra resultante en un registro público.

Estos derechos de exclusiva que se generan a favor del autor tienen, por su parte, una doble naturaleza: patrimonial y moral. Por un lado, el autor podrá lucrarse del fruto de su esfuerzo creativo a través de los derechos patrimoniales, y, por el otro, a través de los derechos morales defenderá la obra en sí misma considerada como parte de su propia personalidad.

Así, los derechos morales del autor aparecen regulados en el Título III, Capítulo I de la Ley 65-00, y, en términos generales, pueden ser definidos como el conj unto de derechos inherentes a la persona del autor. Se trata de derechos irrenunciables e inalienables que persiguen la protección de la persona del autor a través de su obra. Es decir, siendo estos derechos indisponibIes, es nulo todo pacto o contrato que suponga transmisión o renuncia de los mismos. Básicamente, al hablar de derechos morales nos referimos al derecho que corresponde al autor de: a) decidir si su obra ha de ser divulgada y en qué forma, o bien retirada de circulación, b) exigir el reconocimiento de su condición de autor, y c) exigir el respeto a la integridad de la obra, impidiendo cualquier deformación, alteración o atentado contra ella.

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de la investigación, la docencia y la información, Ahora bien, el autor, además de respeto y reasí como en la promoción y desarrollo de la cienconocimiento a su obra y a su propia persona, espera sacar provecho de la explotación de su cia y la cultura. creación, por lo que se reconoce universalmente 3. Lhnites a los derechos exclusivos de exque el creador debe percibir una remuneración 3 plotación y los usos libres y gratuitos de por la utilización de su obra. Esta retribución pelas obras protegidas. Tal y como ha quedado cuniaria, además de responder a un principio de evidenciado a lo largo de este estudio, el derecho justicia, estimula a los creadores a realizar nuevas de explotación económica de los autores no es un obras y contribuye, obviamente, al progreso culderecho discrecional o absoluto. Las legislaciones tural e intelectual de los pueblos. Así, los derechos han venido perfilando una serie de limitaciones patrimoniales aparecen recogidos en el Capítulo o excepciones a las facultades ínsitas en el dereII del Título III de la Ley dominicana de Derecho de autor en distintos supuestos relacionados cho de Autor, y constituyen a favor del mismo un con el interés general. La concurrencia de estos monopolio de explotación, absoluto y oponible a límites determina la ausencia de ilegalidad y, terceros. Además - y a diferencia de los derechos por consiguiente, la falta de desaprobación por morales-, los derechos de explotación son: transmisibles (por sucesión, legado, disposición testamentaria o por acto entre vivos),4 temporales (porque se extinguen luego de un periodo determinado Se trata de derechos por la ley)5 y renunciables. irrenunciables e inalienables Así las cosas, al hablar de derechos patrimoniales o de explotación nos reque persiguen la protección ferimos básicamente al derecho exclude la persona del autor a través sivo del autor de autorizar o prohibir: a) la reproducción,6 b) la distribución,? de su obra. c) la comunicación pública, 8 y d) la transformación 9 de su obra. Para ver de manera clara cómo funcionan estos el ordenamiento jurídico. 10 En nuestro país estas derechos sólo tenemos que pensar en una película: cuando el titular de los derechos autoriza causas se infieren fundamentalmente del Título a una compañía para que fije la obra en una IV, artículos 30 y siguientes, de la Ley 65-00 que cantidad determinada de cintas de video, está establece los supuestos en los que es considerado ejerciendo su derecho de reproducción; cuando válido explotar una obra ajena sin que dicha conla autoriza a que esas cintas se pongan a la venducta pueda ser estimada como infracción de los ta o se alquilen en un club de video, se ejerce el derechos de su autor. derecho de distribución; cuando esa película se En definitiva, estos casos especiales en los que exhibe en salas de cine, estamos en presencia de no es necesario pedir autorización al titular de los una comunicación al público; y, si se adapta para derechos para la explotación de su obra son: hacer de ella una serie de televisión, se ejercita el 1) La reproducción de fragmentos de una obra derecho de transformación. ajena,11 siempre que: a) éstos no sean tantos y tan Son precisamente estos derechos de carácter seguidos que razonablemente puedan considerareconómico - y no los morales- los que, como verese como una reproducción simulada y sustancial mos a continuación, deben estar sujetos a ciertas del contenido de la obra que redunde en perjuicio limitaciones. La existencia de estos límites responde su autor, y b) que se mencione el nombre del de a diversas manifestaciones del interés público autor, el título y demás datos que identifiquen la que se concretan fundamentalmente en el ámbito obra citada. 12

70 GLOBAL

2) La reproducción por medios reprográficos, para la enseñanza o para la realización de exámenes en instituciones educativas, de artículos lícitamente publicados en periódicos o colecciones periódicas, o bien breves extractos de obras lícitamente publicadas. 13 D e la misma m anera, las bibliotecas públicas pueden reproducir, para uso exclusivo de sus lectores y cuando ello sea necesario para su conservación o para el servicio de préstamos a otras bibliotecas también públicas, una copia de obras protegidas depositadas en sus archivos que se encuentren agotadas en el mercado. 14 Por lo demás, cabe destacar que las conferencias o lecciones dictadas en establecimientos de enseñanza - que también tienen la considera-

ció n de obras- , pueden ser anotadas y recogidas libremente por los estudiantes a quienes están dirigidas, pero está prohibida su reproducción, distribución o comunicación, integral o parcial, sin la autorización escrita de quien las pronuncie.15 3) La reproducción de cualquier artículo, fotografía, ilustración o comentario referente a acontecimientos de actualidad, así como la reproducción, distribución y comunicación al público de las noticias del día u otras informaciones referentes a hechos o sucesos noticiosos.16 4) La reproducción, por una sola vez y en un solo ejemplar, de una obra literaria o científica, para uso personal y sin fines de lucro, sin perjuicio del derecho del titular a obtener una remuneración equitativa por la reproducción reprográfica o por la copia privada de una grabación sonora o audiovisual. Esto es lo que comúnmente se conoce como límite de copia privada Y 5) La reproducción de la Constitución Política, las leyes, los decretos, ordenanzas y reglamentos debidamente actualizados, los convenios y demás actos administrativos y las decisiones judiciales, bajo la obligación de indicar la fuente y conformarse textualmente con la edición oficial.

Asimismo se permite la reproducción de obras protegidas o de fragmentos de ellas, cuando resulten indisp ensables para llevar a cabo una prueba judicial o administrativa. 18 6) Los actos de comunicación pública: a) que se realicen con fines estrictamente educativos, sin reproducción, dentro del recinto o instalaciones de los institutos de educación, siempre que no se cobre suma alguna por el derecho de entrada; b) que versen sobre obras, interpretaciones, producciones o emisiones, sin reproducción, en

71

los establecimientos de comercio, con únicos fines demostrativos para la clientela de equipos receptores, reproductores o de ej ec ución musical o para la venta de los soportes m ateriales lícitos que las contienen; c) que se realicen sin reproducción para no videntes y otras personas incapacitadas físicamente, si la ej ecución no tiene fines de lucro, y d) las comunicaciones privadas que se efectúen, sin reproducción, en el ámbito doméstico y sin ánimo de lucro.19 H e de resaltar que la Ley establece otras limitaciones que no hemos señalado en la enumeración anterior porque o bien se trata de casos en los que para poder ejercer la excepción es necesaria la intervención del Estado, o porque entendemos que no se trata de límites relacionados con los derechos del autor como de su propia persona.

D entro de los primeros supuestos debemos destacar : a) el caso en el que el Estado puede conceder licencias obligatorias no exclusivas e intransferibles de traducción y de reproducción de obras extranj eras,20 y b) el caso en el que antes de

72 GLOBAL

que el plazo de protección de una obra haya expirado, el Estado puede decretar la utilización por necesidad pública de los derechos patrimoniales sobre una obra que se considere de gra n valor cultural, científico o p edagógico para el país. 21 D entro del segundo supuesto encontramos el límite que establece que la publicación del retrato es libre cuando se relacione con fines científicos, didácticos o culturales en general, o con hechos o acontecimientos de interés público o que se hubieren desarrollado en público.22 Sin embargo, tal y como lo adelantamos anteriormente, entendemos que esta limitación está m ás relacionada con la protección de la imagen del autor que con sus derechos de propiedad intelectual.

Como vemos, los límites a los derechos de exclusiva de los autores son supuestos de autorización de uso de las obras para determinadas finalidades específicas. N o obstante, el resto de las facultades que no se vean afectadas por estos límites permanecen indemnes, de form a que tales precep tos han de entenderse siempre sin perjuicio

del derecho de autor sobre su obra. Esto es lo que en nuestro derecho se conoce como "usos honrados". Es decir, que a fin de mantener un justo equilibrio entre los intereses públicos y los del autor, las limitaciones y excepciones al derecho de este último son de interpretación restrictiva y no podrán aplicarse en forma tal que atenten contra la explotación normal de la obra o causen un perjuicio injustificado a los intereses del titular del respectivo derecho. 23 4. LinlÍtaciones o excepciones al derecho patrilll.onial en el entorno digital. A la luz de todo lo anteriormente expuesto, es preciso señalar que el desarrollo tecnológico plantea la necesidad de cavilar sobre la forma en la que ciertas limitaciones a los derechos de autor previstas, en principio, para el mundo analógico pueden resultar lesivas a los legítimos intereses de los creadores cuando se aplican en el entorno digital. Como mero ejemplo de lo preocupante que puede llegar a ser esta situación, sólo tenemos que hablar de la notoria masificación de los casos en los que los usuarios de Internet se escudan tras el límite de la copia privada para justificar los intercambios de ficheros musicales o audiovisuales, en un volumen cada vez más vertiginoso y sin ningún tipo de control. Tanto, que casi todos hemos escuchado hablar de las famosas demandas contra Napster, Grockster o Kazaa, sin que aún podamos tener en claro cuál es la solución correcta en estos casos.

Igualmente preocupante es la digitalización de obras literarias que luego son "colgadas" en Internet, ya sea por particulares o por bibliotecas o instituciones educativas, permitiendo su descarga y excediendo así los términos de los usos honrados. y así como éstos, podríamos encontrarnos un sinnúmero de supuestos más en los que los límites a los derechos de autor quedan desbordados por su aplicación en la sociedad de la información.

Ahora bien, la solución a estos casos no puede estar en ampliar el espectro de las excepciones o limitaciones en el entorno digital que terminen por perjudicar a los autores y desalentar la creatividad, sino en facilitar los procesos de concesión de las licencias de uso y en asegurar una justa remuneración por las utilizaciones de las obras

en la red. 24 Después de todo, Internet constituye únicamente un medio de explotación más de las obras, como en su momento lo fue la radio o la televisión. El punto está ahora en encontrar la fórmula correcta que normalice la situación, por lo menos hasta tanto surja otro medio de explotación igualmente revolucionario.

5. Conclusiones. Como hemos visto, en materia de derechos de autor es preciso que la ley intervenga para crear derechos de exclusiva a favor de los autores sobre sus creaciones, ya que de no asegurarse a tales creadores la exclusividad de sus obras, parece evidente que los mismos no tendrían incentivo alguno en invertir su tiempo y sus recursos en crear unos bienes que puedan ser utilizados por cualquier persona de manera ilimitada. Así pues, la Ley 65-00 concede al autor de una creación intelectual una serie de prerrogativas que le permiten controlar la explotación económica de dicha obra, además de garantizar que tal explotación se realiza de manera que no infiera un daño a su integridad o la de su obra.

Ahora bien, resulta indudable el interés que tiene la sociedad en acceder a tales bienes, por la evidente aportación que hacen los mismos al desarrollo cultural de los pueblos; razón por la cual la Ley 65-00 prevé ciertos límites a los derechos de exclusiva de los autores, que permiten el uso de las obras de éstos para determinadas finalidades. Sin embargo, el resto de las facultades que no se vean afectadas por estas limitaciones permanecen incólumes, de tal manera que los preceptos del Título IV, artículos 30 y siguientes, de la Ley 65-00, han de entenderse siempre sin perjuicio del derecho del autor preexistente sobre su obra y todos los artículos que componen dicho título deben ser objeto de interpretación rigurosamente restrictiva. Es decir, que dichos artículos sólo podrán interpretarse de manera tal que permitan sólo lo que de ellos básicamente se desprenda, no cabiendo la interpretación de que su aplicación cause un perjuicio injustificado a los intereses legítimos del autor o que vayan en detrimento de la explotación normal de las obras a que se refieran. Asimismo, esas normas han de ser aplicadas en el entorno digital tratando, en todo caso, de

73

mantener el equilibrio que se proclama para el mundo analógico. Evidentemente no se trata de una tarea fácil, ya que, además de un profundo estudio sobre las nuevas tecnologías y la correcta aplicación de normas sobre las mismas, es necesario llevar a cabo una seria labor de concienciación respecto a la importancia que juegan los contenidos en el desarrollo de la sociedad de la información. Y es que las redes digitales no son nada sin mensajes que circulen por ellas. Por eso, ahora más que nunca, debemos proteger con eficacia los derechos de autor de cuantos peligros les acechan. Es necesario que se apliquen las leyes, pero también que los poderes públicos fomenten en las escuelas y en los medios de comunicación un uso de Internet respetuoso con la propiedad intelectual. La implantación de estas redes digitales debe venir acompañada de una cultura que ponga en valor los contenidos que por ellas circulan. No cometamos el error de pensar que to das las obras son gratis en Internet. Siempre hay alguien que paga, directa o indirectamente. Y es que, después de todo, también en la red de redes darte es un plagio o una revolución.

tra. En España ha obtenido el título de máster en Propiedad Intelectual por la Universidad Carlos III y el Diploma de Estudios Avanzados cum laude por la Universidad Europea de Madrid, en la cual realizará la presentación de su tesis doctoral. Re side actualmente en España donde es asociada de un bufete especializado en propiedad intelectual con presencia en Madrid y Barcelona.

Notas 1

La frase es de Paul Gauguin, pintor francés (1848-

1903).

2

Gaceta Oficial número 10056 del 24 de agosto de

2000.

3

Vid. Colombet, Claude, Grandes principios del derecho de

autory los derechos conexos en el mundo.

~studio

de derecho compa-

rado, Unesco: CINDOC, Madrid, 1997, Pág. 63.

4 Véase 5

los artículos 76 a 84 de la Ley 65-00.

En este sentido véase el Título III, Capítulo III (artícu-

los 2 1 a 29, ambos inclusive) de la Ley 65-00.

6

Según lo dispuesto en el artículo 16, apartado 28 de

la Ley 65-00, se entiende por reproducción la "fijación, por cualquier procedimiento, de la o(b ra o producción intelectual en un soporte o medio físico que permita su comunicación, incluyendo su almacenamiento elec-

Aurora Tactuk es licenciada en Derecho cum laude

trónico, así como la realización de una o más copias

por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maes-

de una obra o fonograma, directa o indirectamente,

74 GLOBAL

temporal o permanentemente, en todo o en parte, por

de artes audiovisuales que realice un documental como

cualquier medio y en cualquier forma conocida o por

proyecto de clase, ¿no podrá auxiliarse de documentales

conocerse" .

anteriores para ilustrar su trabajo? Para ambos ejemp-

7De conformidad con el artículo 16, apartado 6 de la Ley

los, entiendo que la respuesta debe ser afirmativa y así

65-00, la distribución consiste en la "puesta a disposición

se desprende a su vez, de la práctica y la legislación en

del público el original o una o más copias de la obra en

diversos países del mundo.

fonograma o una imagen permanente o temporaria de la

12 A fin de ilustrar un poco mejor lo expuesto en la nota

obra, mediante venta, alquiler, préstamo o de cualquier

anterior, a continuación transcribo textualmente lo dis-

otra forma conocida o por conocerse" .

puesto en e! artículo 31 de la Ley 65-00 referente al límite

El artículo 16, apartado 5 de la Ley 65-00 al referirse

de cita: "Se permite citar a un autor transcribiendo los

al derecho de comunicación al público establece que se

pasajes necesarios, siempre que éstos no sean tantos y tan

trata de la "difusión, por cualquier procedimiento que

seguidos que razonablemente puedan considerarse como

8

sea, conocido o por conocerse, de los signos, las palabras,

una reproducción simulada y sustancial del contenido de

los sonidos o las imágenes, de tal manera que puedan ser

su obra que redunde en perjuicio de su autor. En cada

percibidos por una o más personas, independientemente

cita deberá mencionarse el nombre de! autor, e! título y

que la persona o personas puedan recibirlos en el mismo

demás datos que identifiquen la obra citada".

lugar y al mismo tiempo, o en diferentes sitios y/o en

13 Artículo 32 de la Ley 65-00.

diferentes momentos".

14 Véase

9

El derecho de transformación no está definido como

el artículo 38 de la Ley 65-00.

15 Artículo 40 de la Ley 65-00.

tal en la Ley 65-00. De hecho, esta expresión ni siquiera

16 En este sentido, nótese que tendrán carácter de noticias

se menciona en ninguno de los artículos de la Ley. Se

de actualidad, y por lo tanto carecerán de la necesidad

trata de una figura tomada directamente de los artículos

de autorización alguna, los discursos pronunciados o leí-

11 y 21 de la Ley de Propiedad Intelectual española que

dos en asambleas deliberantes, en los debates judiciales o

abarca la traducción, adaptación y cualquier otra modi-

los que se promuevan ante otras autoridades públicas, o

ficación en la forma de la creación de la que se derive

cualquier conferencia, discurso, sermón u otro documen-

una obra diferente. Así las cosas, cuando hablemos de!

to similar pronunciado en público, siempre que se trate

derecho de transformación, nos estaremos refiriendo a

de obras cuyos derechos no hayan sido previa y expresa-

lo dispuesto en e! artículo 19, apartados 2 y 3 de la Ley

rn.e nte reservados. Véanse en este sentido los artículos 33,

65-00, que constituye el equivalente dominicano a la

34 y 35 de la Ley 65-00.

referida figura de derecho español.

10

Vid. Vega Vega, Antonio, "Nuevas Tecnologías y

17 Véase el Artículo 37 de la Ley 65-00.

18 En este sentido, véanse los artículos 4 1 y 42 de la Ley

protección de la propiedad intelectual", en Rogel Vide,

65-00.

Carlos (coord.) Nuevas tecnologíasy proPiedad intelectual, Reus

19 Artículo 44 de la Ley 65-00.

Madrid, 1999, Pág. 211.

20 Se refieren a este supuesto los artículos 45-47 de la Ley

11 De una primera lectura de! artículo de la Ley 65-00

65-00.

referente al mal llamado "derecho de cita" (citar no

21

es un derecho, es un límite a los derechos del autor),

dominicana.

podríamos inferir que el mismo se refiere única y exclu-

22

Véase e! artículo 48 de la Ley de Derecho de Autor Artículo 36 de la Ley 65-00 .

sivamente a obras de carácter literario. Sin embargo,

23 Sobre este particular se refieren los artículos 16, 30 y 32

entiendo que este no es, ni puede ser, e! espíritu de la

de la Ley 65-00, así como el artículo 9 del Convenio de

Ley, puesto que se estaría dejando fuera un sinnúmero

Berna, el artículo 13 de! Acuerdo sobre los ADPIC (Anexo

de obras que por sus características son también sus-

1C del Tratado de la OMC), el artículo 10 del Tratado de

ceptibles de ser citadas. Piénsese, por ejemplo, en los

la OMPI sobre Derecho de Autor y en el TLC entre Esta-

libros de texto en los que a través de una fotografía

dos Unidos, Centroamérica y República Dominicana o

se plasman imágenes de obras plásticas para ilustrar

DR-CAFTA (Artículo 15.5.10).

una explicación, ¿no es eso acaso una cita? O también

24

podríamos mencionar como ejemplo a un estudiante

tory derechos afines, REUS , Madrid, 2007, Pág. 413.

Vid. Antequera Parilli , Ricardo, Estudios de derecho de au-

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FUNGLODE I G F D D

Informe Especial

La agenda del Estado dominicano en el siglo XXI: descentralización, democracia participativa y desarrollo local

María Elizabeth Rodríguez En este ensayo analizamos la posibilidad de una estructura administrativa donde el Estado se descentraliza, para transferir más soberanía a los ciudadanos a través de gobiernos locales más fuertes y sensibles a las necesidades de la ciudadanía. Se trata de otorgar este mayor poder a los gobiernos locales para que brinden mejores servicios sociales.

Sin embargo, la conclusión es que la descentralización per se no garantiza una mayor democratización o desarrollo local, si para ello no están dadas las condiciones. Además de asegurar estas condiciones, también es importante resaltar que lograr una descentralización administrativa no es suficiente, pues debe ser complementada con una mejor distribución territorial de los ingresos del Estado, así como una descentralización del poder, es decir, que los líderes locales no sean caudillos sino verdaderos dirigentes democráticos. Vemos en particular el caso de la descentralización administrativa local en la República Dominicana, donde a pesar de algunos obstáculos se va produciendo una institucionalidad y liderazgo municipal cada vez más sólido. Esperamos que también más democrático.

Introducción ¿Cuáles deben ser los principios y valores a considerar a la hora de diseñar una estructura político-administrativa que permita garantizar los derechos democráticos inherentes a cada ser humano, y a la vez permita al Estado cumplir con las múltiples exigencias nacionales e internacionales del siglo XXI?

La debilidad institucional redunda en una pobre vinculación entre lo local y lo global, por lo que la descentralización administrativa podría ser una opción para fortalecer las instituciones del Estado, y así garantizar una plataforma más favorable al desarrollo local. La revisión de la literatura existente sobre descentralización confirma que la tendencia mundial apunta hacia la descongestión de los poderes del Estado y hacia una mayor cesión de poder a los ciudadanos ya los gobiernos locales. Y resulta ser la tendencia mundial, porque los cambios estructurales que se han dado en la economía mundial en los últimos 30 años no permiten otra cosa que procurar la flexibilidad para poder adaptarse a los constantes cambios económicos, sociales, tecnológicos y políticos, entre otros.

Esta flexibilidad es mayor cuando no está centralizada la administración pública, la gestión de los recursos humanos, naturales y financieros.

Para este trabajo se recopiló información sobre las nuevas tendencias de la administración pública, que busca reflejar el nuevo Estado moderno, y se persigue trazar un vínculo entre descentralización, democracia participativa y desarrollo local como una estructura político-administrativa y económica para el siglo XXI. Pero a la hora de hablar de descentralización administrativa local o fortalecimiento de la municipalidad, también debemos hablar de cual sería su fin: un mayor compromiso con el desarrollo humano.

En su aclamada obra Development as Freedom (2000), Amartya Sen conceptualiza el desarrollo humano como la capacidad de los individuos para perseguir su bienestar. Sen define bienestar en un amplio sentido de la palabra, en cuanto a oportunidades económicas, democráticas, educativas, salud, e incluso autoestima. Para él, todos estos elementos son parte del desarrollo integral del ser humano. Sin embargo, aunque se enfoca en las libertades individuales, Sen es claro en cuanto al papel que debe jugar el Estado para garantizar estos derechos.

En su análisis de desarrollo, Sen considera cinco libertades, más bien derechos, como esenciales. Estos son: libertades políticas, facilidades económicas, oportunidades sociales, garantías de transparencia y seguridad de protección (Sen: 38). El autor argumenta que estas libertades enriquecen directamente las capacidades de las personas, y también se complementan y refuerzan la una con la otra. Estos vínculos son particularmente importantes a la hora de elaborar políticas de desarrollo (Sen: 40).

Para ayudarnos a entender y justificar el vínculo positivo entre la democracia y la descentralización, es importante citar a Carles Ramió cuando indica que las ventajas de un modelo descentralizado territorial son: mejor atención a los ciudadanos-usuarios de servicios, mejor detección e identificación de los problemas y, por último, mayor implicación política y administrativa del Ayuntamiento en los diversos ámbitos territoriales (Ramió, cap. 6).

Aunque la lógica nos indica que si queremos un gobierno más democrático debemos descentralizar, en realidad la efectividad de la descentralización depende de muchos factores , algunos de los cua-

GLOBAL

les discutiremos en breve. Se supone que en el nivel local se tiene más conocimiento de las necesidades locales. También se entiende que la transparencia y la rendición de cuentas en el sector público se facilitan más a ese nivel, ya que los líderes políticos locales están más en contacto con la ciudadanía (Faguet y Wietzke 2006: 304). Sin embargo, también es cierto que el Gobierno central en general tiene más recursos financieros y mejores técnicos y profesionales para implementar las políticas públicas (Ibíd.). Dicho esto, es importante anotar que, aunque quizás haya más control y coherencia entre las políticas públicas en un sistema centralizado, la descentralización busca lograr nuevas formas de coordinar, gestionar y hacer más efectivos el diseño y ejecución de las políticas públicas. Por lo que democratizar, profesionalizar y fortalecer el Estado en el nivel municipal va en beneficio de la gobernabilidad democrática.

En adición al tema de la descentralización, cada día cobra mayor vigencia el desarrollo local y territorial, y la prueba es que este debate académico y socioeconómico se viene dando hace más de dos décadas. Las políticas regionales están cada vez más orientadas al crecimiento y cambio estructural de los lugares y regiones que tienen que reestructurar sus sistemas productivos. La redistribución espacial de la actividad productiva se ve reforzada por el hecho de que los procesos de descentralización productiva y funcional y la industrialización endógena propician que los sistemas industriales sean menos polarizados y más difusos, lo que tiende a reducir los niveles de concentración productiva. El resultado ha sido una mejor utilización de los recursos locales, que antes permanecían inutilizados en el territorio, y la reconstrucción del tejido productivo de las economías regionales y locales (Vázquez Barquero en Rodríguez Gutiérrez: 53).

La estructura organizativa del Estado y el desarrollo democrático Resulta interesante estudiar la relevancia del Estado de derecho (donde impera la ley) a la hora de suponer que la descentralización administrativa local tiene un efecto positivo sobre el desarrollo, entendiéndose por positivo como más democrático y equitativo.

En este sentido, tomamos como referencia el marco conceptual de la teoría de Max Weber sobre el Estado y su relación con la sociedad. Específicamente, cómo está organizado el poder en la sociedad y cómo éste, a su vez, influye en la efectividad de las estructuras coordinadoras y el desarrollo. Por ejemplo, cuando los Estados están organizados para promover el mandato personal de las elites oficiales, se crea un trato jerárquico que redunda en pobres relaciones y obstruye una coordinación de amplia base social (Lange: 48-49).

Por otro lado, si un Estado se rige a través de un legalismo impersonal, esto hace posible una coordinación con una amplia base social dentro de tres áreas: dentro del Estado, dentro de la sociedad, y entre el Estado y la sociedad (Ibíd.). Consecuentemente, un Estado que se rige por el imperio de la ley crea un ambiente institucional que promueve estructuras efectivas para la asociación, la burocracia

Informe Especial

y el mercado, sus sinergias y, consecuentemente, un desarrollo ampliamente democrático (Ibíd,), En otras palabras, el imperio de la ley mejora la provisión de bienes por parte del Estado, el funcionamiento de los mercados y asociaciones, y la sinergia entre el Estado y la sociedad (Lange: 55), Es decir, que el imperio de la ley conduce a un desarrollo más amplio que el mando individual o caudillista, Siendo así, es necesario asegurar el fortalecimiento de las estructuras legales e instituciones en todos los niveles, incluyendo el municipal o local. Si no, podría pasar como indica Bertucci: "Si lo que se produce no es una descentralización con la sociedad civil, sino una simple reproducción de modelos burocráticos cerrados a nivel local, la situación original puede incluso empeorar, El Estado central deja de prestar servicios antes garantizados, y una burocracia local que no responde a la ciudadanía sino a intereses de sectores de la elite del lugar, o de caudillos políticos, puede tomar la descentralización en su propio provecho, y dejar más indefensos a los ciudadanos"l

Tabla 1: Cuatro tipos ideales de estructuras de coordinación Estructura burocrática

Estructura asociativa

Estructura de mercado

Estructura clientelista

Actor principal

Estados y otras formas de organización

Grupos voluntarios

Actores económicos

Patrones, clientes

Mecanismo principal

Regulación

Asociación

Intercambio

Mutuo, a través de asimetría, dependencia

Locus de poder

Reglas sobre la fuerza y el capital

Opinión de grupo

Oferta y demanda

Control de los bienes y servicios

Guías de comportamiento

Reglas

Acuerdo

Señales de precios

Estatus y poder

Fortalezas

Coordinación central, permanencia

Adaptable, bajo requerimiento de recursos , compromiso activo

Compromiso activo, iniciativa individual

Bajo requerimiento de recursos, adaptable

Debilidades

Rígida , recursos intensivos

No permanente, problemas de toma de decisionés

Bajo control colectivo

Potencial limitado para la acción colectiva

Fuente: Lange 50.

1

Guido Bertucci, seminano internacional La Reforma del Estad o y la Admi-

nistración Pública : Desafíos y Perspectivas, 17 y 18 de febrero de 2005, Re p ública Dominicana, Disponible en <http ://www.conare.gov.do/Articulo. aspx? Listld= ll > (30 de abril de 2007) ,

GLOBAL

En este sentido, es oportuno estudiar las diferentes estructuras de mando y si proponen una dinámica organizativa y ambiente favorable al desarrollo o no. Michael Lange propone un esquema (ver tabla 1) de los distintos tipos de estructuras de coordinación en la administración pública y sus respectivos desempeños.

De acuerdo con Weber, los Estados representan un papel determinante a través de la construcción de un orden macro-social que afecta las relaciones de poder, ya que propician la difusión e implementación de la orientación de la acción por toda la sociedad (citado por Lange: 52). Igualmente, Sen afirma que el desarrollo es responsabilidad tanto del individuo como del Estado, y, en este sentido, reconoce que la capacidad del individuo para conseguir su bienestar depende de sus relaciones sociales, las cuales, como hemos mencionado, son producto de un orden macro-social construido e influido por el Estado.

Lange nos indica que la capacidad administrativa asegurada en el imperio de la ley, y no en individuos que controlan el poder local, brinda seguridad jurídica y estabilidad a los ciudadanos a la hora de organizar cualquier actividad económica, sea individual o en asociación. Lange asegura que según la ley de sociología de Weber, el imperio de la ley (legal rule) promueve el desarrollo social a través del aumento de la capacidad coordinadora en general de la sociedad (Lange : 63). Según esta lectura, podríamos concluir que el imperio de la ley y la toma de de cisiones de abajo hacia arriba son la combinación más efectiva p ara gestionar el desarrollo democrático. En este sentido, lo que procede es educar y sensibilizar a la ciudadanía sobre sus derechos y deberes en su relación directa con el Estado, y hacer de cada uno agentes del progreso colectivo, incluyendo el propio. 2 Para esto se necesita que todos comprendan la nueva esencia del Estado democrático moderno.

Cuando hablamos de modernización del Estado, necesariamente debemos hablar de su descentralización administrativa. Igualmente, hablar del Estado moderno descentralizado es hablar de gobernabilidad democrática. Pues sólo un Estado moderno descentralizado y con una estructura administrativa sólida puede dar mejores respuestas a las nuevas (y viejas) y múltiples exigencias endógenas y exógenas a su territorio.

Igual de importante es conocer la estructura organizativa del municipio. Según Ramió, la organización municipal oscila entre un modelo burocrático y un modelo eficientista o gerencial. "El primero se caracteriza por su orientación interna (preeminencia de la lógica de los recursos y los procesos por encima de los resultados de las actuaciones públicas) que implica una alta presencia de unidades

2 CONARE , junto con otras instituciones públicas y privadas, viene trabajando en este sentido. Ver : Consulta ciudadana sobre descentralización del Estado y desarrollo provincial y municipal, documento de trabajo que e duca de forma didáctica (hasta con caricaturas) a la ciudadanía sobre el papel de l Estado y su necesidad de transformarse de un Estado "todopoderoso" en uno más efi-

ciente.

Informe Especial

encargadas de gestionar servicios internos (unidades de personal, de gestión económica, servicios jurídicos, servicios de informática, etc.) que supone una gran rigidez que dificulta los procesos de cambio." (Ramió cap. 6).

El modelo burocrático se encuentra cada vez más rezagado en un mundo caracterizado por el constante cambio y la necesidad de adecuarse inmediatamente al mismo. Este modelo redunda en ineficiencia e insuficiencia para enfrentar con éxito la nueva realidad de las tendencias a una mayor democracia participativa (Ibíd.).

El modelo gerencial representa la alternativa al anterior, y en este predomina la preocupación por los resultados de las actuaciones municipales y por su búsqueda a través de la minimización de los costes económicos y organizativos (Ibíd.). En la medida de lo posible, esta nueva dinámica ha llevado a muchos líderes locales a encabezar por cuenta propia la reforma de los gobiernos municipales, ya que son inevitables las demandas sociales y la presión para la descentralización del Estado.

Así como existen un sinnúmero de modelos organizativos del Estado, también existen un sinnúmero de modelos de desarrollo económico local. Entre estos, el modelo cooperativo. Pero este modelo necesita valores sociales muy especiales que en una socieda<?- con una fuerte desigualdad, tomaría bastante tiempo convertirlo en modelo viable, efectivo y contundente. En este modelo, la confianza es el ingrediente básico, ya que fomenta la participación de organizaciones locales, incrementa la cultura democrática participativa y de la comunicación intralocal (Kóhler en Rodríguez Gutiérrez: 102).

Podríamos decir que la teoría moderna de desarrollo local surge de las experiencias iniciadas en 1980, de manera espontánea y ajustada a las necesidades de cada economía local. Esta tendencia se ha beneficiado de la creatividad de los actores locales, quienes a su vez han implementado una metodología de trabajo de ensayoerror. Sin embargo, si podemos citar una teoría de más tiempo, esta es la teoría económica del desarrollo endógeno, la cual considera el crecimiento económico como un proceso caracterizado por la incertidumbre y la aleatoriedad, como consecuencias de las condiciones del mercado y de las decisiones de los actores y no como un equilibrio móvil de tipo neoclásico (Vázquez Barquero en Rodríguez Gutiérrez: 54).

Otros académicos como Friedman y Weaber 1979, Krugman 1990 y Porter 1990, también reconocen el papel que juega el territorio en las soluciones de los ajustes productivos y en la toma de decisión de los inversionistas a la hora de localizar su empresa. Maillat nos indica que las empresas y las organizaciones forman parte de un milie¡j3 que tiene una dinámica propia de aprendizaje y de organización, que a su vez condiciona la respuesta a los cambios del entorno (Ibíd.). Las políticas de desarrollo local proponen mejorar la capacidad empresarial y orga-

3

El concepto milieu innovador permite explicar la dinámica autonomía de los

sistemas de producción y de las ciudades. Para más información ver Vázquez Barq uero 1999.

GLOBA.L

nizativa, mejorar la calidad de los factores y difundir las innovaciones en el tejido productivo y en los territorios, siguiendo las indicaciones de los autores neoschumpeterianos, pero también de las teorías del distrito industrial (Becattini, 1979; Fua, 1983) y del mllieu innovador (Camagni, 1991; Quevit, 1991) (Ibíd.) .

La descentralización administrativa en la República Dominicana Aunque los esfuerzos de descentralización en la República Dominicana sufren de una fuerte desarticulación, incoherencia y politización, es justo reconocer la energía que invierten los sectores públicos y privados para fortalecer el marco jurídico administrativo y las transformaciones socioinstitucionales necesarias. Desde hace un tiempo, en la República Dominicana se viene dando el proceso de otorgar más recursos financieros y más poder de decisión y ejecución al nivellocal. Sin embargo, aún existen importantes tareas, incluyendo: controlar la atomización del territorio, implementar de forma eficiente la nueva Ley Municipal y continuar la reforma de las instituciones responsables de ayudar en la gestión y coordinación a los gobiernos municipales, como la Liga Municipal Dominicana (LMD).

La República Dominicana se encuentra embarcada en un proceso de reforma y modernización del Estado, yen adición al proceso de reforma constitucional (que se inició a través de una consulta popular) , unos de los pilares de esta reforma es precisamente la descentralización. Al igual que en otros países, el proceso se ha caracterizado por la praxis, pues en definitiva el proceso participativo local se desarrolló sobre la marcha con los actores locales, y cada región con su propia dinámica y ritmo. Sin embargo, el fin es el mismo: otorgar mayor autonomía, recursos y 'capacidad de gestión a los municipios con el objetivo de mejorar la calidad de servicios ofrecidos a la ciudadanía y la orientación de la productividad local.

A pesar de los numerosos esfuerzos por lograr la modernización de la gestión pública, la administración municipal en la República Dominicana sufre de varias limitaciones para llevar adelante las políticas de desarrollo local. Entre estas están el centralismo de las prácticas políticas, una fuerte dependencia de los recursos del Gobierno central y problemas organizacionales. Igualmente, se requiere una reforma de las leyes para evitar duplicidad de esfuerzos y funciones entre las instituciones encargadas de asegurar la modernización del Estado a través de la descentralización (CONARE, SEEPYD, LMD).

Entendemos la descentralización administrativa local como la base legal o el marco regulatorio que permitirá fortalecer las capacidades locales (recursos humanos, institucionales, de infraestructura, entre otras) con el fin de potenciar los recursos propios. Entende mos, igualmente, q ue la mejor forma de asegurar ese desarrollo democrático es involucrando a la ciudadanía, minimizando sus asimetrías de información y conociendo sus limitaciones geográficas y su realidad local. La forma más efectiva de implementar esta visión es a partir del municipio, pues este es el poder estatal más cercano a la población. De ahí la necesidad de reivindicar y reconocer la

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legitimidad del poder municipal. Tarea pendiente desde nuestro nacimiento como nación, pues "al proclamarse la Independencia de lo que hoyes la República Dominicana, el 27 de febrero del 1844, y elaborarse la primera Constitución, [... ] Juan Pablo Duarte y los Trinitarios, proponían que para la mejor y más pronta expedición de los negocios públicos se distribuyera el gobierno en: Poder municipal, Poder legislativo, Poder Judicial y Poder Ejecutivo, sin importar el orden de los poderes del naciente Estado dominicano. Para los fundadores de la República, el Municipio constituía un poder del Estado." (revista ONAP, Santana Viñas: 80-81).

Sin embargo, aunque la descentralización busca hacer eficiente la administración pública local, una descentralización territorial excesiva puede ser contraproducente, ya que provocaría también _la atomización de los recursos limitados del Estado y afectaría su capacidad de gestión. Según Mejía-Ricart, la República Dominicana sufre de una proliferación de municipios que conduce a la atomización del territorio (Mejía-Ricart 2004: 19). Así, en el 2004 existían unos setenta proyectos de creación de nuevos municIPios y distritos municipales (Ibíd.). Recientemente, el presidente de Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) vaticinó que la atomización y la falta de criterio a la hora de descentralizar, sólo provocan más costos burocráticos 4 Yunen, geógrafo urbano, resalta algunos problemas de la división político territoriaI:5 • En los últimos cinco años ha habido un promedio de 15 unidades territoriales nuevas por año (municipios y distritos municipales).

• Hay secciones que sin justificación pasan directamente a municipios.

• Hay parajes que sin justificación pasan directamente a distritos municipales.

• Hay áreas catalogadas como urbanas que en realidad no lo son, al igual que hay áreas denominadas rurales que deberían ser catalogadas como urbanas.

• Hay una tendencia a no distinguir las diferencias entre un municipio y un distrito municipal, incluso hay casos en los que no se sabe a qué municipio pertenece un distrito municipal.

Yunen resalta que la proliferación manipulada y sin criterio de unidades territoriales dificulta la interrelación municipal, entorpece el seguimiento de estadísticas censales, complica la organización de elecciones y obstaculiza la aplicación de medidas de descentralización, entre otros problemas. Igualmente, declara que en el

4

José Alfredo Esp inal, "Someten país a un exceso de municipios", periodico

Hoy, 13 de mayo de 2007. <http: //www.hoycom.do>. (13 de mayo de 2007).

5

Fausto Rosario Adames, "'Nanogeografía' y el caos del PRD", periódico Clave

Digital. 23 de febrero de 2005. <http://www.clavedigital.com/Portada?Articulo.

asp?Id-Articulo=3052>, (13 de mayo de 2007).

GLOBAL

periodo 2000-2004 se crearon 26 nuevos municipios y 79 distritos municipales, 6 Como podemos notar, existe una preocupación real entre los expertos en cuanto al fraccionamiento del territorio nacional de los últimos años, La recién aprobada Ley Municipal propone que haya un requisito de un mínimo de 15,000 habitantes para la creación de un nuevo municipio,7 y aunque la ley no es retroactiva, en la actualidad aproximadamente el 37% no cumpliría dicho requisitoS Sin embargo, el inframunicipalismo no deja de ser preocupante por su estructura limitada y viabilidad socioinstitucional a la hora de cumplir con sus funciones ,

Tabla 2: División político-administrativa del territorio Regiones de desarrollo!

10

Provincias

31

Distrito Nacional Municipios

Distritos municipales 1

1

2

155 3

226

En cuanto a la división en !O regiones, esta fue aprobada mediante el De-

creto No, 710-04 del 30 de junio de 2004, Estas son : Cibao 'Norte, Cibao Sur, Cibao Nordeste, Cibao Noroeste , Valdesia, El Valle, Enriquillo, Yuma, HiguamoyOzama, 2

Incluyendo el Distrito Nacional.

3

Este dato en particular fue confirmado en entrevista al ingeniero Fausto

Ruiz, presidente de la Federación Dominicana d e Municipios

(fEDOMU),

13

de julio de 2007, Fuente : Síntesis Geográfica,

CONARE,

abril de 2007,

y no hemos realizado este diagnóstico panorámico y sobrio para que 'l a descentralización sea deslegitimada o descartada, al contra-

6

Ibíd, El Anteproyecto de Ley Municipal fue depositado en la Cámara de Diputados

el 29 de abril de 2005, El mismo fue reintroducido casi un año después, en marzo de 2006, La reforma de la Ley Municipal fue iniciada en 1996 y finalmente fue aprobada en julio de 2007, Aquí se hace referencia especifica a los artículos 27 y 28 de la nueva Ley del Distrito Nacional y los Municipios, 8

Para resaltar la falta de criterio en la creación de municipios notemos que hay

algunos con menos de 3,000 habitantes como el municipio de Mella, en la provincia de Jimaní, y el de Hernando Alonzo, en la provincia de Sánchez Ramírez, mientras existen otros como el de Santo Domingo Este con 752,576 habitantes Otro dato interesante es que mientras tenemos provincias con casi un millón de personas, como Santiago que tiene nueve municipios, hay otras como Barahona, con 179,239 habitantes con 11 municipios, Esto evidencia que no hay criterio unificado ni un respeto por las leyes municipales a la hora de ratificar propuestas de creación de municipios nuevos, Fuente estadística: República Dominicana síntesis geográfica (Avance del atlas nacIOnal), cuarta edición, CONARE, abril de 2007,

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rio , lo que se de sea es que quienes encabe zan el proceso de diseño y ejecución de la ley tomen el asunto con serie dad y con compromiso social, y, sobre todo, con visión de Estado, evitando caer en politiquería. Tampoco queremos que se confunda o vincule la atomización del territorio con la descentralización administrativa del Estado.

Dicho esto, también es justo e importante resaltar que la República Dominicana hace importantes esfuerzos para descentralizar sus instituciones, con el fin de mejorar su gestión pública, especialmente en el nivel local, procurando también fortalecer la institucionalidad del Gobierno central. Entre estos esfuerzos están la recién aprobada reforma de la Ley 3455 que contiene el marco jurídico municipal, la reestructuración de algunas de sus instituciones, como la recién creada Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPYD) , la ampliación de programas que fomentan la educación y cultura cívica, como lo hace CONARE e instituciones públicas y privadas. Es importante resaltar la propuesta del senador Domínguez Brito, del proyecto de modificación de la Ley 166-03 sobre las transferencias municipales, aprobado recientemente en la Cámara Alta y que contempla la transferencia directa a los municipios y no a través de la LMD. Además de contener esta propue sta, la nueva Ley Municipal contempla que la LMD presente un presupuesto anual a la Asamblea General Municipal para su aprobación. Igualmente, la nueva ley, en sus artículos 105 al 108, reestructura y limita las funciones de la LMD, incluyendo la supresión del control y supervisión de los presupuestos de los ayuntamientos.

También es importante señalar que, desde su origen institucional, CONARE ha trabajado arduamente para elaborar propuestas de descentralización coherentes con las necesidades de gestión pública en lo político, económico, jurídico y social.

Entre las propuestas sometidas por el anterior director ejecutivo del CONARE, nos encontramos con una sobre la creación de regiones y agrupaciones regionales establecidas por ley para la planificación del desarrollo, de coordinación de programas y para la desconcentración de la gestión del Gobierno central y su articulación con la de los municipios (Mejía-Ricart 2004: 27) . Es importante anotar que esta propuesta fue aceptada y su seguridad jurídica se encuentra en el Decreto No. 710-04. También existen un sinnúmero de propuestas y programas favorables al desarrollo nacional y al fortalecimiento del concepto y la práctica ciudadana y los principios democráticos en general (ver <www.conare.gov.do».

Igualmente, debemos tomar en cuenta que la descentralización del Estado depende de la calidad del liderazgo local, de la calidad de la ciudadanía y de los recursos recaudados localmente y transferidos desde el Gobie rno central. 9 En la República Dominicana

8

La Ley 166-03 del 6 de octubre de 2003 estipula que los ayuntamientos re-

ciban el 10% de los ingresos ordinarios del Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos de cada año. Sin embargo, a la fecha sólo se transfiere aproximadamente un 7% . En cuanto a la distribución del presupuesto, la propuesta del senador Domínguez Brito también contempla la modificación del artículo 10

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debemos preocuparnos por homogeneizar la calidad de la descentralización administrativa del Estado, a través de programas de capacitación gerencial, formación del liderazgo local, programas de transparencia y rendición de cuentas.

A la hora de analizar el proceso de descentralización en la República Dominicana, la falta de imperio de la leyes clave para explicar muchos de los problemas que enfrenta el proceso: existe una falta de coherencia entre la ley y la práctica, consenso y transparencia interinstitucional.

Podríamos argumentar que en parte esta discrepancia en la calidad o efectividad de la descentralización del Estado se ha debido a la falta de un marco regulatorio moderno y consensuado, y, sobre todo, al pobre respeto de la ley en sentido g eneral de parte de los · ciudadanos, incluyendo los servidores públicos y los políticos. Esperamos que la nueva Ley Municipal ayude a mejorar la gobernabilidad y la gobernanza de los gobiernos locales.

Se supone que los municipios son, además de entidades básicas de la organización territorial del Estado, "los cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades." (Ramió cáp. 6). Ramió (cita Bruguee, Goma 1998) propone que la forma clásica de ordenar las compe tencias locales es diferenciando políticas de promoción económica, políticas locales de bienestar social y políticas urbanas de territorio lO (Ibíd.) . El municipio debe ser el Estado en acción al servicio de la ciudadanía 11

Recom.endaciones para lograr un m.arco jurídico e institucional local Debemos, de una vez por todas, priorizar el interés de la nación y ponernos por encima de los intereses o compromisos partidarios, pues al final los problemas que azotan a e ste país no son cuestión o que establece la distribución de los recursos en los ayuntamientos que, de ser aprobada la ley, sería un 25% para gastos de personal, fijos o temporeros, un 25% para servicios municipales y gastos de operaciones, y un 50% para inversión de infraestructura. En la ley 166 -03 se dispone un 25%, un 35% y un 40 % , resp ectivamente. (Fuente : Diar io Libre, 19 septiembre de 2006.)

10 "Políticas de promoción económica: desempleo, vivero de empresas, desarrollo rural, suelo industrial, turismo, comercio y ferias .

"Políticas locales de bienestar social: salud, servicios sociales, cultura, centros escolares, juventud, deportes, inmigrantes, drogodependencias, consumo, planificación familiar y discapacitados.

"Políticas y servicios urbanos del territorio: urbanismo, obras publicas, limpieza , basura, mantenimiento y servicios urbanos, parques, vivienda, mercados, medio ambiente, transporte, tráfico , aparcamientos, incendios, funerarias, protección civil y seguridad ciudadana." (Ramió cáp.6) 11 Marcos Villaman. "La reforma municipal en la reforma del Estado", seminario Administración Municipal. Fundación Global Democracia y Desarrollo (FUNGLODE) , !O de agosto de 2006, Santo Domingo, República Dominicana.

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responsabilidad única de un partido político, sino de reformas de la estructura del Estado donde se comprometa y se involucre cada uno de los ciudadanos, Si nos interesa acelerar nuestro desarrollo nacional, sería interesante realizar un diagnóstico de los recursos y del potencial de los municipios, evaluar la experiencia nacional y recopilar las mejores prácticas en materia de descentralización municipal y desarrollo económico local, con el objetivo de proponer un plan nacional consensuado de desarrollo, 12 Mientras seguimos "haciendo camino al andar", otras recomendacione s serían: • Mejorar la calidad de la inversión púb lica que se hace a escala municipal, es decir,- que no sea para la creación de empleos improductivos, sino para mejorar la capacidad de gestión de todos los funcionarios del servicio y vocación pública, así como los servicios (ya pagos a través de los impuestos) que reclama la ciudadanía, ' . Incentivar la cooperación intermunicipal con el fin de optimizar los recursos asignados , coordinar el trabajo de las respectivas instituciones y apoyar la maduración del proceso de descentralización 13 • Asegurar el cumplimento del nuevo marco jurídico municipal.

Y, en este sentido, recomendar a la sociedad dominicana, enfre ntar realmente el problema de acción colectiva, 14 el cual sólo fomenta la indiferencia cívica y el deterioro de los valores y principios que mantienen viva una democracia, • Pero quizá lo que se hace más urgente es implementar la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, incluyendo en el ámbito municipal, para finalmente ir cambiando el marco mental de paternalismo y clientelismo, y dar paso de forma creativa al trabajo en equipo,

Conclusión El actual modelo neoliberal, 15 donde el ahorro e inversión del capital es la herramienta del progreso económico, que rige en el país debe reconsiderarse en la medida que permita el contexto mundial. Y se debe reconsiderar porque aún no tenemos la institucionalidad ni es-

12 Sería interesante ver este plan nacional de desarrollo integral como una iniciativa d el Congreso NacionaL donde ya se encuentran rep resentadas las principales fuer zas políticas del país, en alianza cori los demás sectores de la sociedad dominicana, I:l

El artículo 72 de la nueva Ley Municipal reconoce a los municipios el de-

recho a asociarse con otros en mancomunidades (un instrumento de gestión) para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia, 14

El p roblema de ;'acción cole ctiva" trata el dilema de cómo lograr que los in-

dividuos trabajen en conjunto por el bien común, Este problema es de particular interés y presenta un reto mayor en países de debilidad institucional, ya que p or lo general los b ienes públicos o de la colectividad no tienen d oliente s, 15

El mod elo neoliberal no es sólo un modelo económico pues trae consigo

todo un sinnúmero de cambios estructurales del Estado, especialmente en los ámbitos jurídicos, políticos y sociales

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tructura organizativa idónea para que este modelo sea exitoso para la mayoría. La realidad es que la mayoría no tiene sus necesidades básicas aseguradas, por lo que la posibilidad de un ahorro significativo es un sueño, que algunos logran a través de la emigración a países que sí cuentan con la institucionalidad y las estructuras organizativas y productivas necesarias para lograr la competitividad dentro del neoliberalismo. Nuestra realidad está exacerbada por la pobre formación educativa que caracteriza al país en un mundo donde cada vez "vales más por lo que sabes" -la sociedad del conocimiento-.

Es por esta razón que consideramos necesario fortalecer la democracia participativa, 1) a través de una efectiva descentralización del Estado dominicano, 2) educando y procurando un mayor compromiso de la ciudadanía, y 3) con la integración de los partidos políticos, para finalmente acordar, implementar y respetar a largo plazo un plan nacional de desarrollo integral. Porque no se puede dejar el destino del país en manos del mercado ni de la suerte. Es tarea de todos usar la creatividad para movilizar de forma óptima los recursos locales disponibles, incluyendo nuestro capital humano.

Nuestra hipótesis de que a través de la descentralización administrativa local lograremos un desarrollo más democrático y equitativo podría ser comprobada siempre y cuando estén las condiciones necesarias: un marco jurídico moderno, el imperio de la ley y respeto por la institucionalidad, capacidad gerencial, disponibilidad de recursos financieros , transparencia y rendición de cuentas, y una retroalimentación entre las distintas redes sociales e instituciones públicas. y se está trabajando para cumplir con estas tareas pendientes, pero no debemos dejarle la carga sólo al Estado.

Es importante resaltar que el Estado es sólo tan competitivo como lo es el conjunto de sus regiones, provincias, municipios, instituciones, empresas, y, en fin, su capital social y humano. El punto de partida es el ser humano, y la educación como vehículo de su autorrealización y progreso colectivo. En ese sentido, debemos procurar un modelo de Estado que priorice la libertad del ser humano, garantice sus derechos y facilite su potencial. Para lograr este modelo, la agenda del Estado dominicano para el siglo XXI debe trabajar para cultivar una relación positiva entre la descentralización administrativa, la democracia participativa y el desarrollo local, potenciando los recursos endógenos , incluyendo el humano. Sólo de esta forma lograremos una mayor y mejor inclusión social, necesaria para fortalecer el vínculo entre lo local y lo global. Si no, el vínculo deseado entre lo local y lo global será el de la emigración, y exportar nuestro capital humano no puede ni debe ser una opción para el desarrollo integral de nuestro pueblo.

Conceptos como globalización, modernización de Estado, acuerdos de libre comercio, serán palabras insípidas para la gran mayoría excluida social, política y económicamente, si no tienen un adecuado contenido que se traduzca en ventajas tangibles. Lo ideal y lo posible sería optar por un modelo de Estado donde cada vez más los principios de la democracia, la equidad, la solidaridad y la

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justicia social pasan a ser nuestra brújula. Ha llegado la hora de que el Estado y los ciudadanos asumamos con mayor responsabilidad y compromiso estos valores. Para esto debemos fortalecer nuestra calidad de democracia y descentralizar las estructuras administrativas y de poder del Estado dominicano, obviamente, con una praxis coherente, con seriedad e integridad.

Conceptos transversales El concepto desarrollo democrático se entiende cómo un híbrido entre la democracia como sistema político (donde existe mayor propensión al respeto de los derechos inherentes al ser humano y los principios de justicia social, equidad y solidaridad) y el desarrollo económico, dando origen a un ciudadano con un desarrollo integral. Consideramos que el reto de la humanidad (que está constituida por pueblos "autónomos") es velar y asegurar el progreso de cada uno. Por eso, cualquier sistema o estructura que funcione con exclusión social, política y económica, debe ser reformado.

Por ende, también hablamos de descentralización administrativa como un modelo de gestión pública eficiente y efectiva, que pueda responder a los múltiples retos políticos, comerciales, financieros y culturales que representa la globalización del siglo XXI. Igualmente, se ha pensado la descentralización como una estructura político-administrativa que permita la democratización de la sociedad y una reestructuración capitalista (De Mattos citado por Haefner). En fin, la descentralización administrativa obedece a una estructura organizativa del Estado, caracterizada

por la desconcentración: la desconcentración de la política, de la capacidad técnica, de la gestión pública, de los recursos financieros incluyendo los impuestos, y en muchos casos incluye la descongestión de algunos servicios públicos.

Podríamos asegurar que el auge de las iniciativas de desarrollo económico local surge después de la crisis del petróleo de 1973, la cual provocó cambios profundos en la economía mundial, cuando las compañías, a causa de los costos de producción más altos, se vieron en la obligación de reestructurar su plataforma de producción, dando lugar a un auge de la deslocalización de las empresas y de partes de su proceso de producción. Esto dio lugar a que las autoridades y otros actores locales emprendieran proyectos de desarrollo local, donde se implementa una metodología de ensayo-error y de abajo hacia arriba. En la República Dominicana también ha habido un sinnúmero de experiencias en el ámbito local, aunque con frecuencia también sufren de falta de continuidad, sea por razones de carencia de recursos financieros, liderazgo local o un marco institucional.

• Este artículo es un resumen actualizado de la tesina doctoral (DEA) , Universidad del País Vasco/UASD: La descentralización administrativa local y el desarrollo democrático, mayo de 2007.

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María Elizabeth Rodríguez obtuvo una maestría en The Fletcher School of Law and Diplomacy, Tufts University, con especialización en Comercio Internacional y Derecho y Desarrollo, Es directora de Proyectos y coordinadora de la Escuela de Gobierno de Funglode, Desarrolla varias iniciativas relacionadas con la diáspora dominicana y es candidata del programa doctoral en Derecho de la uASD/Universidad del País Vasco sobre descentralización del Estado, gobernabilidad y desarrollo local.

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FUNGLODE FUNDACIÓN GLOBAL DEMOCRACIA y DESARROLLO