RESUMEN EJECUTIVO

En Honduras la corrupción es uno de los rasgos que ha estado presente como una constante en el ejercicio del poder de los gobiernos, en complicidad con actores privados (empresariales y sociales) e institucionales (partidos políticos y organismos corporativos), estructurando y afirmando un sistema de privilegios y beneficios para el aprovechamiento privado de la administración pública. La preocupación aumenta cuando la corrupción ataca las finanzas provenientes de los impuestos y del endeudamiento externo e interno del Estado. Como consecuencia, se afectan las condiciones políticas, sociales y económicas que permitirían la implementación de políticas públicas que resuelvan con eficacia las principales necesidades sociales, como la disminución de la pobreza y la desigualdad, así como propiciar el crecimiento económico necesario para alcanzar metas de desarrollo. No obstante, 2014 se registró un giro político en la permisividad a la corrupción, cuando con fecha 15 de enero del 2014 el Poder Ejecutivo, a través de Decreto PCM 011- 2014, ordenó la intervención del IHSS, debido a presiones sociales (manifestaciones de reclamo) y la aguda crisis interna y actuarial que la institución atravesaba, como producto de un robo gigantesco, que ponía en riesgo la prestación de los diferentes servicios sociales y de salud a sus afiliados, y amenazaba la existencia misma de dicha institución.1

Con el caso del Seguro Social se demostró, una vez más, que la corrupción es una violación abierta de los derechos humanos, ya que afecta substancial y negativamente las capacidades del Estado de hacer frente a sus responsabilidades en materia de protección, promoción y cumplimiento del derecho a la salud, a la educación, al acceso a la justicia, al desarrollo y, en última instancia, a la vida.

Los hechos denunciados confirmaron que, en términos generales, la corrupción en Honduras está asociada a los siguientes factores:

1. Abuso de poder y conflictos de interés, que se expresan mediante el uso de oportunidades desde posiciones públicas o privadas, para obtener beneficios grupales o personales;

2. Carencia y/o debilidades de los procedimientos y mecanismos institucionales de control interno, que garanticen la transparencia en el ejercicio de las funciones; incluyendo el acceso deficiente a la información pública;

3. Debilidad institucional y del marco legal que investiga y sanciona la corrupción administrativa pública;

4. Participación ciudadana escasa y débil contraloría social; 7) La impunidad que protege a los responsables de los actos de corrupción, sobre todo en la administración de la justicia.

La denuncia del robo en el IHSS y sus múltiples implicaciones con las esferas de poder público motivó que en 2015 miles de hondureños salieran a las calles a protestar y a exigir la instalación de una Comisión Internacional en Contra de la Impunidad (CICIH), al estilo de un organismo similar que opera en Guatemala (CICIG) 2 y, la renuncia al cargo del Presidente Hernández.

2 Las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala firmaron el Acuerdo relativo a la creación de u n a Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), el 12 de diciembre de 2006, el cual, tras la Opinión Consultiva favorable de la Corte de Constitucionalidad en mayo de 2007, fue ratificado posteriormente por el Congreso de la República el 01 de agosto de 2007. Fue así como se dio la creación de la CICIG como un órgano independiente de carácter internacional, cuya finalidad es apoyar al Ministerio Publico, la Policía Nacional Civil y a otras instituciones del Estado tanto en la investigación de los delitos cometidos por integrantes de los cuerpos ilegales de seguridad y aparatos clandestinos de seguridad, como en general en las acciones que tiendan al desmantelamiento de estos grupos

Las multitudinarias “marchas de las antorchas”, convocadas inicialmente por un grupo de jóvenes conocidos como “los indignados”, visibilizaron la expectativa y el reclamo en la sociedad para que las autoridades responsables de administrar justicia cumplieran su deber de investigar a fondo los hechos irregulares, determinar los perjuicios, establecer las responsabilidades en los actores y hacer una correcta aplicación de justicia.

La conflictividad social fue una de las características principales del 2015, el año de mayor visibilidad ciudadana en su lucha contra la corrupción. De enero a julio la protesta creció de manera sistemática y ascendente. En ese período, los medios de comunicación escritos registran 288 acciones de protesta. Considerando el sub-registro, en realidad sólo en los primeros 7 meses del año se estiman más de 300 eventos de protesta. 3 Las marchas comenzaron a declinar en agosto y septiembre. A partir de entonces se volvieron menos concurridas lo que se explica por su característica de ser un movimiento social poco estructurado y que surge un tanto espontáneo como respuesta a un hecho determinado (IHSS) y en un contexto de crisis.

A la conflictividad social se suma que la tolerancia/complicidad de años anteriores de la cooperación económica y financiera internacional ha cambiado, pasando a procurar condiciones de transparencia y efectividad en el uso de sus recursos a partir de 1998 (año de impacto del huracán Mitch), pasando por la creación de instancias específicas como la Iniciativa COST 4 , OGP 5 , EITI 6 hasta la actualidad, cuando asume la participación directa, como es el caso de la MACCIH.

En el contexto de la globalización, la dependencia externa de Honduras se ha visto confrontada en los últimos diez años a un nuevo y acelerado proceso de interdependencia económica, demográfica, social y cultural, que conlleva un aumento del volumen e intensidad de los flujos de capitales, información, personas, mercancías y símbolos culturales que están reestructurando la economía, la sociedad, la cultura, la educación y, en consecuencia, la política internacional.

El hecho de que financiamientos y recursos de cooperación externa destinados a promover la salud, formación, seguridad, mejoramiento de redes productivas y de infraestructura, puedan, algunos de ellos, terminar enriqueciendo ilícitamente a élites de poder, cuestiona la calidad de las relaciones bilaterales y multilaterales y fomenta amenazas globales, que demandan normas eficaces de acción preventiva.

3 4 5 Análisis de coyuntura, julio 2015, del CESPAD. Iniciativa de Transparencia en el Sector de la Construcción impulsada por el Banco Mundial Open Government Initiative (Iniciativa de Gobierno Abierto) En 2011 Honduras ingresó a la iniciativa con su primer plan de acción y a partir del 1 de Julio de 2014 inicia la implementación del II Plan de Acción de Gobierno Abierto. - más detalles en www.GobiernoAbiertoHonduras.org EITI - Iniciativa Para La Transparencia En Las Industrias Extractivas En Honduras ( EITI Honduras), de la cual Honduras es miembro desde el 22 de Mayo de 2013, - más información en: http://www.scgg.gob.hn/ content/iniciativa-para-la-transparencia-en-las-industrias-extractivas-en-honduras-eiti-honduras

En ese contexto, el llamado Estado soberano ya no es algo indivisible, sino compartido con otros Estados que tienen sus propias agendas e intereses. Prueba de ello, es la solicitud hecha por los gobiernos del Triángulo Norte de Centroamérica para la aprobación por parte del Gobierno de Estados Unidos del Plan para la Prosperidad que dará atención a la alta migración de hondureños, mayores y menores de edad, a su país.

Dentro de las bases del plan el Gobierno de Honduras se compromete a cumplir con rigurosas condiciones para poder recibir los desembolsos APP, de lo contrario correrá el riesgo de que se le suspenda o congele la ayuda económica de forma parcial o total. Dentro de esas condiciones figuran:

Combatir la corrupción, incluida la investigación y enjuiciamiento creíble de los funcionarios del gobierno presuntamente corruptos.

Implementar reformas y políticas para mejorar la transparencia y fortalecer las instituciones públicas, incluyendo la capacidad e independencia de los sistemas judiciales y oficinas del Fiscal General.

Establecer mecanismos de consulta a la sociedad civil y los gobiernos locales.

Combatir las bandas criminales, los traficantes de drogas y el crimen organizado.

Investigar y enjuiciar en tribunales civiles a miembros de las fuerzas armadas y las fuerzas policiales que violen los derechos humanos.

Cooperar con las comisiones de lucha contra la impunidad y los órganos regionales de Derechos Humanos.

Desarrollar programas de apoyo para reducir la pobreza, promover el crecimiento económico equitativo y crear puestos de trabajo en las comunidades de origen de los migrantes.

Proteger los derechos humanos.

Implementar reformas fiscales y reforzar las agencias de aduana.

Como se advierte, se trata de un conjunto significativo de temas que coinciden con las demandas ciudadanas a favor de un fortalecimiento del Estado de Derecho y de impulso a la lucha contra la corrupción, la pobreza y la desigualdad.

En 2016, con una perspectiva futura de dos años, las preguntas estratégicas incluyen las siguientes: ¿Aprovechará la ciudadanía organizada la coyuntura que se abre en 2016 y 2017 contra la corrupción? ¿Es posible -y cómo- que las organizaciones y movimientos sociales tomen en cuenta las tareas antes enunciadas? ¿Cómo deben hacerlo?¿Por qué algunas tienen éxito y otras fracasan? ¿Cómo desaparecen y emergen estas formas masivas de movilización ciudadana? ¿Son sostenibles en el tiempo? ¿Cómo pueden mantener márgenes de autonomía social y política pese a las presiones externas? Las respuestas no pueden ser categóricas.

Al valorar las movilizaciones del 2015 se percibe mucho entusiasmo con la lucha anticorrupción, pero sin que haya una clara comprensión del fenómeno y sus implicaciones en la democratización del país. No se visualiza aún como un fenómeno sistémico, directamente ligado a las precarias condiciones sociales y económicas de la mayoría, y que se sustenta en una visión política patrimonial del Estado. De igual forma, existe una escasa comprensión sobre la presencia de prácticas corruptas que están siendo legalizadas, por ejemplo la tercerización de las funciones del Estado a manos privadas, los concesionamientos del territorio, etc.

La suma de la crisis de percepción y comprensión debilita la capacidad de propuesta y de propuestas de fondo. Las movilizaciones públicas del 2015 tenían más consignas, que propuestas. Tanto así que su demanda de “fuera JOH” (la salida del presidente Hernández) anulaba cualquier espacio real y efectivo de diálogo y negociación entre las partes.

En el escenario nacional los actores confrontados no se sientan a la mesa, sino que actúan por su cuenta. Así, en réplica al reclamo de los indignados a favor de la instalación de una CICIH, siguiendo el modelo de la CICIG (en Guatemala), el Presidente Hernández propuso el Sistema Integral Hondureño de Combate a la Impunidad y la Corrupción –SIHCIC-, para finalmente aceptar la MACCIH, con la participación directa de la OEA.

La MACCIH no hubiese sido posible sin las marchas de las antorchas, pero parte de la dirigencia de los indignados no la ha interpretado en su totalidad como una conquista ciudadana, al contrario, ahondó sus diferencias con otros sectores organizados de la ciudadanía (especialmente ONG) que la apoyan, considerándola un punto de partida y no de llegada.

En ese marco de país ¿Qué se puede hacer y respaldar en el corto plazo (2016 /2017) tomando en cuenta las fortalezas y limitaciones sociales para apoyar la lucha contra la corrupción?

Lo primero a tomar en cuenta es que un año de intervención o incluso dos, es poco tiempo; resultaría irreal una propuesta demasiado ambiciosa de trabajo. En función de tiempo, recursos, coyuntura y conocimiento sobre el trabajo de las OSC, se requiere un Plan de Acción concreto y estratégico.

Criterios para la selección de organizaciones, nuevas y viejas con las cuales debe impulsarse la lucha contra la corrupción

Las organizaciones interesadas deberán coincidir en los siguientes desafíos programáticos:

1.

Reconocer como una coyuntura que brinda posibilidades nacionales de trabajo la instalación de la MACCIH, la puesta en marcha de la Alianza para la Prosperidad, la persecución policial y judicial al crimen organizado y otras iniciativas internacionales anticorrupción. Ante esas iniciativas no cabe sentarse a esperar o hacer cálculos con su eventual fracaso, debe potenciarse sus fortalezas para hacer frente a sus debilidades y si esto no es posible, entonces sí, establecer una estrategia de salida

2. El combate a la corrupción debe aspirar como fin supremo el fortalecimiento de la institucionalidad democrática, no fortalecer a un gobierno, sino el desempeño de sus instituciones a través de verdaderos controles; no se trata de paralizar la administración pública. Lo que se demanda son mejores políticas y resultados positivos del uso / inversión de los recursos públicos, porque las decisiones basadas en la corrupción dan como resultado una distribución inequitativa de los escasos recursos y un desarrollo económico y social frustrado.

3. Es indispensable una labor coherente y coordinada entre las OSC, cuyo liderazgo requiere una visión a corto, mediano y largo plazo de los desafíos nacionales y de las oportunidades internacionales que se presentan para alcanzarlos.

4. Entre las estrategias contra la corrupción a respaldar se deben incluir los esfuerzos por promover las metas del desarrollo, y no sólo el enjuiciamiento de líderes políticos (o empresarios corruptos), porque si bien no se puede tolerar la impunidad, castigar a servidores públicos no es suficiente para devolver a la gente la confianza en las instituciones, éstas deben ser más eficaces y promover el desarrollo equitativo.

5. Incluir en sus lineamientos de trabajo para la incidencia el análisis de sujetos sociales tradicionalmente excluidos o minimizados y que las movilizaciones del 2015 visibilizaron en su importancia: jóvenes, mujeres y sectores rurales (no únicamente campesinos, sino pobladores comunitarios organizados que están en la defensoría de sus territorios y sus bienes públicos).

Si las organizaciones están dispuestas a asumir estos desafíos, aumenta el umbral de obtener los resultados que se planifiquen en el tiempo previsto.

Ejes rectores de la estrategia para la incidencia liderada por las OSC

Como ejes rectores generales para la intervención con las organizaciones de sociedad civil debe orientarse hacia:

Fortalecimiento de la institucionalidad pública anticorrupción, especialmente de los órganos y leyes encargadas de la contraloría de los bienes públicos;

Combate a la Corrupción: especialmente el acompañamiento y seguimiento a la MACCIH;

Transparencia y Rendición de Cuentas gubernamentales;

Acceso a la información pública, como mecanismo trasversal y de control preventivo de la corrupción; especialmente en el marco del proceso electoral que culminará en noviembre de 2017; y,

Continuar fortaleciendo el ambiente habilitador para que las OSC puedan desarrollar su función, particularmente en el tratamiento fiscal diferenciado del sector – esto pasa por desarrollo y/o fortalecimiento de las capacidades de las OSC en sus sistemas internos, capacidades funcionales y técnicas.

En los cuatro primeros ejes rectores sugeridos es fundamental la participación ciudadana, especialmente en el apoyo a redes de trabajo con objetivos convocantes específicos y en espacios/acciones que ayuden a una mayor comprensión del fenómeno de la corrupción y su impacto en la gobernabilidad del país y la vida cotidiana de las personas. En el quinto eje, se requiere de la voluntad y compromiso del sector sociedad civil para hacer valer su derecho a la libertad de asociación y en cada organización la decisión de comprometerse con la mejora continua de sus procesos internos para elevar su competitividad.

Propuesta de acciones operativas de trabajo

La siguiente propuesta de acciones es una hoja de ruta que integra los temas sugeridos por Impactos a lo largo del presente documento, (Órganos Contralores, Acceso a la información, Administración de justicia, MACCIH y Transparencia Electoral), tomando en cuenta el factor tiempo (2016-2017), recursos disponibles (nacionales e internacionales)

y las oportunidades de incidencia en la institucionalidad pública que surjan a partir del contexto. Como propuesta estaría sujeta a la factibilidad estratégica de la cooperación, a la capacidad instalada del Programa Impactos como implementador de las iniciativas planteadas, el análisis y discusión con las OSC y por supuesto el desenvolvimiento cambiante de los hechos en el contexto nacional.

Trabajo organizativo

a. Convocar y facilitar de inicio un diálogo con las OSC, tanto las que han venido implementando subvenciones del Programa Impactos como aquellas que sin haberlo hecho tienen experiencia y potencial para aportar nuevas experiencias y conocimientos; y con todas ellas identificar los temas centrales de incidencia a partir de sus propias expectativas, experiencias y posibilidades;

b. Realizar un análisis en profundidad de los grupos de poder, políticos y empresariales, así como del espacio ciudadano para identificar si hay sectores que podrían ser aliados en la actual coyuntura en la lucha contra la corrupción y por la transparencia, entre ellos nuevos y posibles sectores a considerar, como los grupos organizados de juventud, mujeres, cultura, comunitarios y empresariales. También sería de provecho identificar sectores claves de apoyo como el académico a fin de fortalecer mecanismos como las investigaciones y la observancia de los procesos.

c. Una vez identificados los temas centrales de incidencia, facilitar un diálogo participativo que permita la construcción de un Plan de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, tomando en consideración para cada objetivo, cuál debe ser el rol / trabajo de las OSC entre sí y con otras organizaciones sociales, con el gobierno y con la empresa privada, cuando corresponda.

El plan contendrá la propuesta de objetivos viables en el período, con los recursos y capacidades organizativas y de movilización disponibles. Los temas centrales de incidenci identificados guiarán los planes operativos institucionales y también la incidencia conjunta (organización, comunicación, educación y movilización de los diferentes sectores involucrados).

Combate a la Corrupción: especialmente el acompañamiento y seguimiento a la MACCIH.

Crear una Mesa Ciudadana de Acompañamiento y Seguimiento a la MACCIH. Una tarea inicial de la cual será proponer los casos de corrupción prioritarios a ser investigados. Es importante que las organizaciones se comprometan en el esfuerzo histórico de que grandes responsables de crímenes de corrupción sean judicializados y que la población en general recupere la confianza en las instituciones públicas, sobre todo en lo que refiere a los indicadores sobre el uso de recursos contra la corrupción e impunidad.

Siendo la MACCIH en particular una iniciativa que abre fuertes perspectivas de incidencia en la lucha contra la impunidad, la estrategia de trabajo de las OSC debe tener una base común de comprensión de las limitaciones de esa intervención. De manera tal que se fortalezca en lugar de debilitar el trabajo anticorrupción que se ha respaldado a lo largo de intervenciones como las realizadas por el programa Impactos y otras experiencias similares. Los acontecimientos ocurridos en 2014 y 2015, y los que se presentan en el escenario nacional para el 2016 y 2017, plantean para las OSC desafíos de diseño institucional, de modificación de procedimientos, y de cambios culturales que involucran no sólo al Estado como sujeto de incidencia sino a la sociedad en su conjunto.

Un aspecto que se vuelve prioritario es propiciar espacios conjuntos, ciudadaníainstitucionalidad pública, de lucha contra la corrupción y la necesidad de cambiar la mirada muchas veces negativa (e inmovilista) que se tiene del rol del Estado desde las organizaciones de la sociedad civil. El Estado, confirmado muchas veces como corrupto, es considerado como un enemigo. Sin embargo, de la misma forma que el Estado se encuentra involucrado en actos de corrupción, es también el primer responsable de garantizar que ello no ocurra.

En ese marco, cuáles son los aspectos que se recomienda tomar en cuenta en términos de acompañamiento y asistencia técnica para contribuir al fortalecimiento de las OSC y del Estado de Derecho

El fortalecimiento de las OSC y del Estado de Derecho se lograrán en la misma medida que la participación ciudadana hondureña y el acompañamiento internacional consoliden reformas a fondo en la administración pública y el país a lo interno logre un acuerdo básico sobre dónde quiere llegar, cómo hacerlo y con quiénes.

En lo inmediato es fundamental considerar la continuidad de intervenciones que han demostrado éxito en canalizar recursos y asistencia técnica a las OSC como es el caso del programa Impactos. En el escenario actual la competencia por los recursos y la dependencia de financiera de las OSC es una realidad que merece ser atendida en la búsqueda de alternativas para su auto sustentabilidad con el seguimiento debido.

En esa perspectiva es valioso y recomendable intercambiar experiencias, metodologías, resultados y bancos de datos, con mecanismos ligados a las redes sociales, mediante los cuales se coordinen y realicen dichos intercambios a costos razonables.

Propiciar el Fortalecimiento institucional de las organizaciones de la sociedad civil, fomentando programas de capacitación y mejora continua, incluyendo la apertura a nuevos liderazgos de relevo en el Intercambio para compartir experiencias organizativas.

Avanzar en proyectos concretos para la articulación de acciones que promuevan la gestión y canalización de más recursos de la cooperación internacional para los temas centrales identificados.

Asumir la capacitación y comprensión del fenómeno de la corrupción como eje central para la ejecución de proyectos específicos.

Enfatizar en la asistencia técnica-financiera y acompañamiento a las OSC la necesidad de adoptar una visión integral del impacto de la corrupción en el país y de los proyectos prioritarios para enfrentarla.

A manera de conclusiones

No existen soluciones simples para enfrentar la corrupción sistémica en Honduras.

El acompañamiento de la cooperación internacional es fundamental para las organizaciones ciudadanas, pero no puede sustituirlas, ni crear dependencias que afecten la continuidad del trabajo.

Las organizaciones ciudadanas disponen cada vez más de herramientas legales (nacionales internacionales) para fortalecer su incidencia. El tema no es tanto crear nuevas leyes, sino lograr la aplicación de las existentes.

La asistencia de las organizaciones cooperantes requiere vincularse a actores sociales más diversos y activos, sin exclusiones como las que marginan a la juventud y mujeres.

Las acciones de respaldo de la cooperación deben incluir el tema de la cultura, como generadora de simbolismos y nuevas narrativas anticorrupción. Música, danza, pintura, teatro, recursos audiovisuales (radio, televisión, cine) deben ser respaldadas.

La investigación y la acción judicial anticorrupción deben fortalecerse para obtener resultados concretos.

Debe fortalecerse la capacidad ciudadana de monitorear, investigar y comprender los temas financiero y fiscal, claves en la estrategia anticorrupción. El fenómeno de la corrupción es una cuestión técnicamente muy compleja de abordar y que requiere capacitaciones y debates constantes.

Es importante lograr respuestas efectivas anticorrupción para la incidencia ciudadana. La crisis de legitimidad afecta no sólo al Estado sino a las OSC. En ese sentido, un área de trabajo prioritaria es incentivar la denuncia de actos de corrupción y, a la vez, fortalecer la protección de los denunciantes.