Gobernanza participativa e innovación pública

El crecimiento y transformación de las posibilidades de comunicación mediada por tecnología y el surgimiento de diversos movimientos y redes de ciudadanos que buscan transformaciones está cambiando las formas de participación ciudadana y resignificando la dimensión relacional del fenómeno político: el ciudadano se vuelve una instancia clave en la definición, control y evaluación de las políticas públicas dando lugar a nuevas posibilidades para la democratización (Dagnino, 2002; Olvera e Isunza, 2004; Álvarez-Nobell, 2018; Baliña y Cáceres, 2018). Sin embargo, el poder político puja por impermeabilizarse, no solo respecto a la participación democrática más allá del voto, sino también al control e inspección pública (Oxhorn, 2003). Esta tensión, posibilita analizar las interfaces entre la esfera política y pública; las distintas estrategias, herramientas y experiencias y evaluar el impacto de las transformaciones que atraviesan el sistema político en las dinámicas de construcción social y de gobierno (Kaufman y Oszlak, 2014).

Por caso, los planes de metas de gobierno son herramientas institucionalizas (como leyes u ordenanzas) que transparentan programas de gestión en metas, objetivos e indicadores concretos; y permiten la participación en su diseño, seguimiento y rendición de su cumplimiento en una relación entre poderes públicos y ciudadanos Se trata de procesos de innovación pública que activa objetivos conexos: planificar, rendir cuentas, trasparentar y habilitar el acceso a información pública sistematizada; definición, co-gestión, seguimiento y/o evaluación de la instrumentación de políticas públicas (Cáceres, 2014).

Baliña y Cáceres (2018) sugieren que los planes de metas son el resultado de una clara crisis de legitimidad que pone al descubierto la desconfianza que existe entre gobernantes y gobernados: un sistema de partidos, competencia electoral y división de poderes que ya no definen por sí mismos la existencia de una democracia real; y que por ende requiere de diseños institucionales para garantizar el control popular y la rendición de cuentas sobre las decisiones políticas y sus formas de ejecución y presupuesto concreto.

Caso: 8 años del Plan de Metas de Gobierno de de Córdoba

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En efecto, el surgimiento y desarrollo de este tipo de innovaciones ciudadanas y públicas enfrenta un conjunto de desafíos (Álvarez-Nobell, 2018), que se muestran evidentes a partir de análisis de la experiencia como la actual. Estamos ante un Estado y una relación ciudadano-gobernante que necesita: a. Un cambio de paradigma en la gestión de lo público para que las demandas y las posibilidades del cambio real dependan de la lectura de los problemas y su relación con los planteos normativos. b. Refundar la obsoleta infraestructura estatal (institucional, organizativa y de gestión) actual para gestionar y resolver la complejidad de los problemas públicos. c. Transformar el modelo de burocracia estatal y sus procesos de toma de decisiones y ejercicio del poder político, colocando al ciudadano en el centro de la actividad del Estado. d. Abrir las instituciones, la información, los procesos y las políticas a la participación ciudadana; con voluntad, acción política y atención a los condicionamientos estructurales, institucionales y culturales. e. Garantizar procesos inclusivos reduciendo la brecha digital, promoviendo la apropiación tecno-social, evitando caer en el fetichismo tecnológico. f. Propiciar la convergencia de las agendas de gobierno abierto y objetivos de desarrollo para lograr incorporar otros actores y otras perspectivas a las agendas de discusión e incidencia. g. Promover la apertura de otros actores (partidos políticos, empresas públicas, etc.) que permitan avanzar y consolidar un Estado abierto transversal.

Plan de Metas de Gobierno Local

El presente capítulo tiene por objetivo recuperar en el análisis y la valoración la experiencia de la ciudad de Córdoba (Argentina), pionera en el diseño y la implementación de la herramienta de Planes de Metas a nivel regional en su estrategia de gobierno abierto. Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), para el año 2019, se proyectaron 1 446 201 habitantes en la ciudad de Córdoba. El último censo cuantificó 473 025 viviendas, distribuidas en el ejido de 576 kilómetros cuadrados y 502 barrios. Es la segunda ciudad en el ranking de población de ciudades argentinas y mayor a 18 provincias.

En el caso en particular, el Plan de Metas de Gobierno (Ordenanza 11.9421/2011) constituye una herramienta de planificación, gestión interna, participación ciudadana y rendición de cuentas por la cual un gobierno presenta las políticas públicas que se llevarán a cabo durante un período de tiempo que para la Municipalidad de Córdoba es de cuatro años de gestión con sus correspondientes mediciones anuales. En su concepción, se propone con el objetivo de mejorar la efectividad en la formulación, implementación, ejecución y medición de las políticas públicas a nivel municipal y de informar a la ciudadanía sobre el avance de sus principales compromisos. Además, permite la toma de decisiones basadas en evidencias y, por esta causa, es uno de los tableros de control del intendente de la ciudad.

En el caso de la ciudad de Córdoba, la Ordenanza que da marco legal fue sancionada por unanimidad en el año 2011 por el Concejo Deliberante de Córdoba. Fue una iniciativa que emergió de distintas redes ciudadanas, espacios de acción colectiva y articulación de movimientos que involucran actores locales no gubernamentales, como universidades, colegios de profesionales, medios de comunicación, empresas y organizaciones vecinales por organizaciones civiles, Este importante trabajo en red tuvo como antecedentes la tarea que, a escala internacional, lleva adelante la Red Latinoamericana de Ciudades y Territorios Justos, Democráticos y Sustentables integrada por 70 ciudades y territorios en 10 países de América Latina, por la Red Argentina por Ciuda-

Caso: 8 años del Plan de Metas de Gobierno de de Córdoba des Justas, Democráticas y Sustentables a nivel nacional y por la Red Ciudadana Nuestra Córdoba, a nivel local.1

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En términos formales, esta ordenanza instituye el “Plan de Metas” como instrumento de planificación e información ciudadana que establece acciones estratégicas, indicadores y objetivos cuantitativos y cualitativos para la administración pública municipal. Determina también los plazos de presentación del plan, los informes de cumplimiento anual y los mecanismos de difusión y convocatoria para las Audiencias Públicas, aunque esta no es vinculante, sino informativa. En el año 2015, fue sancionada la Ordenanza 12.4692, aprobando la modificatoria que obliga a cada gestión municipal a presentar un informe final antes de terminar el mandato de cuatro años.

La ciudad de Córdoba fue una de las primeras cuatro ciudades argentinas que contaron con esta herramienta, junto a Mendoza, Maipú y San Martín de los Andes. Actualmente, Buenos Aires, Rosario, Resistencia, por nombrar otras, cuentan con planes de metas de gobierno. En Sudamérica, Uruguay y Brasil utilizan planes de metas ciudadanos y en toda Latinoamérica, más de 40 países se encuentran instrumentando este tipo de planes.

La gestión administrativa 2011-2015 del intendente Ramón Mestre fue la primera en implementar el Plan de Metas de Gobierno para la ciudad de Córdoba y su segunda gestión, que comprendió el período 2015-2019, cualificó sus procedimientos a partir de políticas públicas que promovieron un gobierno abierto e inclusivo mediante la generación de mejoras sostenidas en la calidad institucional, los niveles de participación, transparencia y colaboración ciudadana con la consecuente creación de valor público.

La Carta Orgánica de la ciudad de Córdoba (1995), en su artículo primero, considera especialmente la participación entre comunidad y gobierno, estableciendo que el municipio, en su dimensión territorial, poblacional, cultural, política y jurídica, es considerado una unidad fundada en la convivencia para la definición y satisfacción de las necesi-

1. Disponible en: https://www.nuestracordoba.org.ar/

Cuadro 1: Plan de Metas Ciudad de Córdoba.

Forma jurídica Ordenanza 11942. Elaboración y cumplimiento Poder Ejecutivo.

Finalidades del instrumento Planificación e información.

Plazo presentación 120 días (más 30).

Contenidos mínimos obligatorios:

1. Líneas de acción estratégica, acciones corto y mediano plazo.

2. Indicadores.

Por áreas de gobierno y/o territorio Área de la administración y para cada Área geográfica.

Compatibilización con Líneas estratégicas, y acciones a mediano y corto plazo. Objetivos e indicadores de evaluación. Especifica áreas obligatorias.

Divulgación “amplia”: Boletín Oficial y sitios web municipales.

Debate público-Audiencias Consejo Deliberante debe dar a conocer el Plan y llamar a Audiencia pública dentro de los 60 días con el intendente. Las sugerencias deben ser elevadas al Ejecutivo.

¿Obliga al Poder ejecutivo a devoluciones? No

Obligaciones de Rendición de cuentas

¿Posibles modificaciones programáticas?

Un informe anual de cumplimiento, antes del 10 de marzo.

Sí, justificadas y con difusión al público.

Criterios de establecimiento y fijación de indicadores No establece metodología y criterios en este sentido.

Vinculación presupuestaria No.

Responsable de supervisión cumplimiento

Poder Legislativo: controles formales. Más posibles solicitudes de informes para evaluación.

Efectos incumplimiento “Seria irregularidad” (por incumplimientos formales, no sustanciales).

Fuente: Baliña y Cáceres (2018)

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Caso: 8 años del Plan de Metas de Gobierno de de Córdoba dades del conjunto. Esta misma carta reconoce, en su artículo 9, a los vecinos de la ciudad como protagonistas y artífices de la vida cotidiana y destino común de la ciudad, consagrando entre sus derechos la participación política, económica, social y cultural de la vida en común, a peticionar a las autoridades, a obtener respuestas e información sobre los actos administrativos y a participar del control y gestión de los servicios, entre otros. Asimismo, en el artículo 20, destaca el derecho a la información periódica sobre el estado de los ingresos, gastos, disponibilidades, la ejecución, del presupuesto y de políticas municipales.

El paradigmático caso de la ciudad de Córdoba, Argentina

El desafío del primer Plan de Metas (2011-2015)

Tanto en Córdoba como en las otras ciudades argentinas que comparten esta metodología, la base para la elaboración del Plan de Metas de la ciudad fue la plataforma política del intendente electo. Esta propuesta representa el pacto social con la ciudadanía que se ratifica y legitima a través del voto democrático en elecciones libres. Sin embargo, en cada ciudad, el proceso de articulación entre la ciudadanía y el gobierno fue diferente, se puede establecer que, dependiendo el lugar de desarrollo, el Plan de Metas adquirió diferentes modalidades según la variable territorial.

Para la presentación de este primer plan, rigieron los tiempos que establece la Ordenanza 11.942, aprobada por el Concejo Deliberante el mismo 2015: 120 días corridos después de asumir el intendente electo, con derecho a una prórroga de 30 días corridos. Tanto el Plan de Metas como los informes de cumplimiento anual que deben ser presentados antes del 10 de marzo de cada año, son elevados al Concejo Deliberante, organismo encargado de convocar a Audiencia Pública informativa dentro de los 60 días corridos de cada presentación y publicados en el

Boletín Oficial dentro de los 30 días corridos. Además, según lo establece la Ordenanza modificatoria 11.469 promovida por esta gestión administrativa, debe presentarse un informe final con los datos de la medición anual y las metas acumuladas de toda la gestión al finalizar el mandato.

Durante el período 2011-2015, el seguimiento del Plan de Metas estuvo a cargo de la Secretaría de Economía. Con dependencia de dicha secretaría, se conformó un equipo de trabajo para desarrollar la tarea. Este equipo inicial debió partir de cero para transitar la experiencia, ya que no existían al momento manuales de procedimiento vigentes para este tipo de herramienta. Si bien la ordenanza establece lineamientos, objetivos y metas, no determina cada uno de manera conceptual. Esta amplitud de criterio hizo necesaria la elaboración de una metodología a partir de la experiencia de desarrollo de la propuesta y más allá de las usuales metodologías de planificación de políticas pública. Estos fueron los aspectos más relevantes del proceso de desarrollo inicial:

Matriz y glosario: como primera instancia de desarrollo se elaboró una matriz que permitiera la rápida visualización y sistematización de todos los elementos que se deben desarrollar en diferentes niveles en el plan: Lineamientos, Objetivos, Metas e Indicadores anuales. A su vez, se definieron conceptos para cada uno de estos requerimientos de orden metodológico en un breve glosario de términos que luego sirvió para llevar adelante las capacitaciones a los equipos de cada área. Áreas y conformación de la red interna: por otra parte, de acuerdo con lo solicitado por la ordenanza, se determinaron las áreas que intervendrían en la matriz de datos estratégicos, que fueron 25 en total. En este primer plan, la selección de áreas se realizó teniendo en cuenta el diagrama orgánico de la Municipalidad. Para el segundo plan, la distribución fue transversal a las acciones y más estratégica al integrar las intervenciones en ejes de objetivos comunes. En cada una de las áreas intervinientes se seleccionaron los responsables a cargo de la elaboración y seguimiento de las metas, conformando así una red de trabajo permanente entre el equipo técnico del Plan y cada secretaría. Todos los miembros de la red recibieron capacitación y seguimiento.

De los lineamientos a los indicadores: Con la ejecución de la primera matriz, se definieron necesariamente los elementos metodológi-

Caso: 8 años del Plan de Metas de Gobierno de de Córdoba cos que posibilitaron llevar la plataforma de gobierno a un plan de gobierno, es decir, institucionalizarlo. Estos elementos se sintetizaron de la siguiente manera: lineamientos estratégicos; componentes; objetivos; metas; indicadores y observaciones

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Línea de base: la matriz no tuvo inicialmente una línea de base para la medición, ya que esta planificación no contaba con antecedentes técnicos ni informes de gestión previos cuyos datos permitieran definir una línea inicial comparativa para cada una de las metas. La línea de base fue incorporada al final de la primera gestión de gobierno. Se trata de estimaciones iniciales o de partida de una acción, que posibilitan una comparación de un período a otro. Son generalmente definidas por cuantificación anual de unidades variables y especialmente útiles a la hora de medir metas cualitativas. Las líneas de base van asociadas a un indicador para la medición de la meta y permiten reducir la heterogeneidad de variables a contemplar, ya que una vez establecida la base estimada como punto de partida, logra enfocar las acciones a corto plazo de modo relativo, esto es, en más o en menos de la base respectiva. Mediciones anuales: si bien cada área definía sus tiempos y modos de mantener el control de seguimiento de las metas en su repartición, la metodología para la medición general fue fijada de manera anual para todas las áreas, con un recorte previo a diciembre de cada año durante los cuatro años de la gestión administrativa. Para cada medición anual en este primer Plan de Metas, la información era requerida a través de una solicitud a cada área con una ficha de datos que debían ser completados para tabular, cuantificar y representar los avances. Luego del proceso de recolección de información de las metas medidas, se estableció un porcentaje de avance para cada meta representado por un rango de 1 a 4 que valoraba el estado de: 1=No iniciado; 2=En curso; 3=Meta alcanzada; 4=Meta superada. A partir del estado de avance, se elaboraron los informes anuales de cumplimiento.

Audiencias públicas y ajustes de metas: cada informe anual de cumplimiento o estado de avance anual del Plan de Metas debe ser elevado por el intendente de la ciudad al Concejo Deliberante antes del 10 de marzo de cada año, órgano encargado de convocar a audiencia pública dentro de un plazo de 60 días corridos. También puede presentar el Plan de Metas al brindar el informe de apertura de sesiones ordinarias, que prevé el artículo 5 de la Carta Orgánica Municipal. Durante las dos gestiones de gobierno 2011-2019, los informes de avance se cumplieron en tiempo y forma según los términos fijados por la normativa y fueron presentados por el intendente Ramón Mestre en todas las audiencias. De las audiencias públicas participaron, además de las autoridades y concejales del cuerpo, organizaciones, vecinos asociados y vecinos con inscripción previa para garantizar el cupo de la sala. Todas las sugerencias y solicitudes vecinales propuestas en las audiencias se tuvieron en cuenta y fueron derivadas a cada secretaría o área interviniente para que ser evaluadas e incorporadas como ajustes de planificación. De la misma manera se realizaron mediciones anuales que incluyeron ajustes de metas según cambios identificados por el vecino. Esta característica diferencia el Plan de Metas de la ciudad de Córdoba de otros planes, ya que la planificación fue necesariamente flexible para adaptar las metas bajo criterio de razonabilidad ante nuevas necesidades.

Primera publicación web: con el primer Plan de Metas, se creó en 2013 el Portal de Transparencia, a través del cual se pusieron a disposición de los vecinos los primeros informes anuales. Esta publicación, presentaba el resumen de las metas y actividades y los informes de modo descargable. Este primer acercamiento del vecino con la plataforma web fue el paso previo a la sistematización informática posterior de la herramienta y su publicación en línea a través de gobierno abierto y significó un importante avance a la planificación con incorporación de tecnología.

Plan de Metas y estrategias de comunicación y gobierno abierto (2015-2019)

Con la creación de la Secretaría de Modernización, Comunicación y Desarrollo Estratégico, la gestión y control de Plan de Metas pasaron a depender de la Dirección de Desarrollo Estratégico que asumió la coordinación con un nuevo equipo. Para este segundo Plan 2015-2019, se realizaron evaluaciones en la metodología utilizada que posibilitaron establecer mejoras a partir de los aprendizajes ocurridos en la organización luego del primer Plan. Entre esas, se tomaron en cuenta las

Caso: 8 años del Plan de Metas de Gobierno de de Córdoba sugerencias surgidas en Audiencia Pública y las referencias elaboradas por el Instituto de Planificación Municipal (IPLAM) para la definición de grandes líneas estratégicas o perfiles. Entre las innovaciones que se incorporaron en esta segunda etapa, se destacan:

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Ajustes a la metodología

En la evaluación interna del Plan, se analizaron las actividades desarrolladas por cada una de las áreas en torno a la metodología aplicada hasta ese momento. Se detectaron heterogeneidades en la calidad de las mediciones y diferencias en las consideraciones entre metas estratégicas y metas operativas. Asimismo, la cantidad de metas que evaluar que, a fines del primer plan, superaron las mil, volvía a la herramienta ilegible para el vecino. De este modo, en base al documento “Lineamientos para un Plan Estratégico” elaborado por el Instituto de Planificación Municipal, se revisaron, redujeron y reordenaron las metas bajo cuatro ejes estratégicos: Córdoba Sustentable; Córdoba Competitiva; Córdoba Equitativa e Inclusiva; y Desarrollo Institucional. Estos grandes lineamientos, posibilitaron reorganizar las metas en relación con perfiles y capacidades de la ciudad y permitieron orientar cada meta a objetivos de largo plazo. A partir de los lineamientos, fue modificada y mejorada la matriz original, a fin de traducir las mejoras propuestas en el esquema general del plan. La nueva matriz reflejó las modificaciones incluidas:

• Estructuración del plan de acuerdo con grandes temas.

• Revisión y reducción de metas.

• Priorización de metas de alto impacto para el vecino.

• Inclusión de la línea de base.

• Indicadores orientados a resultados.

Además, a efectos de reducir las interpretaciones, se generaron conceptualizaciones para ampliar el glosario de términos de uso de la herramienta para facilitar a las áreas una mejor comprensión del método del Plan. Respecto de las metas de uno a otro plan, además de las metas de grado 4, Alcanzada y Superada y las de grado 3, Alcanzadas, las que se encontraban en grado 2. En Curso fueron incorporadas al segundo plan y las de grado 1, o No Iniciadas, fueron evaluadas minuciosamente. En el primer Plan, algunas metas de grado 1 dependían de financiamiento externo, por ejemplo. Esas metas cayeron y no fueron reformuladas, dando cuenta de la realidad y el contexto de la ciudad. Algunas metas quedaron entonces como No Iniciadas y otras pudieron ser reformuladas pensando en otro camino, es decir, planificadas de manera diferente. Esto destaca la característica flexible del Plan de Córdoba para poder incorporar aquellas condiciones que exceden la estructura municipal sin perjudicar el proceso de acciones. Por otra parte, se identificaron metas muy importantes que no estaban contempladas por el Plan porque habían surgido de manera posterior a la formulación. El criterio fue reagrupar otras e incorporarlas según prioridades para que estuvieran reflejadas en la matriz.

De las 25 áreas que intervenían originalmente en el Plan, se pasó a 22 componentes en base a los lineamientos y temas. Asimismo, de 1.075 metas, el segundo Plan fue formulado con 403 metas y los informes de avance contenidos en casi 700 páginas, fueron resumidos en 275.

Cuatro grandes lineamientos estratégicos

Con las mejoras de metodología y diseño, el segundo Plan de Metas se orientó de manera más simple y funcional al vecino, coincidente con la visión de Gobierno Abierto sobre la política pública orientada al usuario. Este documento renovado promovió una mayor transparencia y participación y facilitó al vecino el monitoreo de cada una de las metas.

Dentro de cada uno de los cuatro grandes temas o lineamientos, se agruparon los 22 componentes que reúnen, de manera conceptual, a una o varias áreas de gestión. Cada componente contiene objetivos y cada objetivo sus correspondientes metas, priorizadas por impacto directo para los destinatarios, con fuerte énfasis en el desarrollo institucional. Con la incorporación de la línea de base, pudo establecerse un punto de partida o punto referencial que mejoró comparativamente la medición y evaluación del proceso de planificación.

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Cuadro 2: Lineamientos y componentes del Plan de Metas. Lineamiento Componente

1. Córdoba sustentable

2. Córdoba competitiva

3. Córdoba equitativa e inclusiva

1. Desarrollo urbano y ordenamiento territorial.

2. Transporte y movilidad urbana.

3. Gestión ambiental.

4. Higiene urbana.

5. Gestión de patrimonio.

1. Desarrollo urbano y competitividad.

2. Desarrollo empresarial y emprendedor.

3. Desarrollo Córdoba turística.

4. Protección al consumidor y mediación comunitaria.

1. Gestión de la salud.

2. Gestión de la cultura.

3. Gestión de la educación.

4. Deporte y recreación.

5. Desarrollo social.

6. Derechos humanos.

7. Seguridad.

4. Desarrollo institucional

Elaboración propia.

1. Gobierno abierto y participación ciudadana.

2. Modernización

3. Descentralización.

4. Control, fiscalización y convivencia ciudadana.

5. Relaciones institucionales.

6. Capital humano.

El desafío digital del gobierno abierto

Coincidentemente con la formulación del segundo Plan de Metas, la gestión fortaleció sus políticas de transparencia a través de gobierno abierto, trabajando en la calidad y los canales de acceso a la información e incrementando los niveles de participación ciudadana a partir de herramientas digitales.

Los objetivos explícitos de la política de gobierno abierto incluyeron como acciones, precisamente, la planificación y el control ciudadano plasmados en el Plan de Metas en línea, la implementación del

Portal de Gobierno Abierto para centralizar los datos públicos generados por el municipio, la difusión de canales de participación y colaboración para la ciudadanía, informes de entidades vecinales, publicación de datos geoespaciales, repositorio de software público para el trabajo colaborativo con otras organizaciones, la publicación estadística y el presupuesto ciudadano.

A través de Gobierno Abierto, se concibió a la transparencia en la gestión pública como un pilar fundamental en todo sistema democrático que permite a la ciudadanía la posibilidad de ejercer el control sobre el uso de los recursos públicos, lo que fortalece la institucionalidad del municipio. La Municipalidad de Córdoba promovió mecanismos de generación y difusión de información y rendición de cuentas como así también mecanismos de participación ciudadana como presupuesto participativo, centros vecinales y juntas de participación vecinal.

El objetivo principal y general estuvo implícito en todas las políticas de gestión: promover la gobernanza y la innovación para el desarrollo de la comunidad local, expresado en el documento final Diálogos 32 que sintetiza las acciones regionales impulsadas por la ciudad de Córdoba durante su presidencia en la red de Mercociudades y que se alinea a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Así, entiende que la gobernanza e innovación son “capacidades” de los gobiernos locales para asumir nuevas funciones, planificar, diversificar, asignar recursos de manera eficiente, gestionar el talento, adoptar nuevas estructuras y diseños de procesos, con condiciones más exigentes a partir del compromiso público por la mayor transparencia, colaboración, control de gestión y participación ciudadana, inspirados en los principios de un estado abierto (Oszlak y Juncal, 2018).

En tal sentido, la Municipalidad trabajó como estado abierto en una construcción colectiva a partir del cambio cultural de la organización burocrática y el trabajo en red con las organizaciones civiles, concepto de capital social que atravesó toda su política pública. Desde esa mirada de lo público, las metas específicas asociadas a Gobierno Abierto y Participación Ciudadana estuvieron orientadas a colocar al ciudadano en el centro del diseño político, toda vez que las herramientas aplicadas a procesos con uso de tecnología fueron concebidas como abiertas, digitales, inclusivas y centradas en el usuario.

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Plan de Metas en línea

A fin de hacer más accesible la información de gobierno, en agosto de 2016, fue lanzada la Plataforma de Gobierno Abierto “Un Portal de la Ciudad”, el eje y la visibilización de la política de transparencia de la Municipalidad de Córdoba. Este portal surgió inicialmente con la recolección de datos abiertos publicados en dos iniciativas preexistentes, el “Portal Estadístico de la ciudad” y “Portal de Transparencia” que contenía los datos del primer Plan de Metas 2011-2015.

El Portal de Gobierno Abierto representó un nuevo canal de acceso y participación ciudadana, diseñado para centralizar los proyectos de transparencia gubernamental y adicionar canales de participación electrónica, de manera complementaria a los canales de participación de la gobernanza a nivel territorial. Este portal se constituyó en un espacio virtual de interacción social sustentado por los tres pilares fundamentales de un gobierno abierto: transparencia, participación y colaboración.

En consonancia con estos objetivos, se desarrolló un sistema nuevo para procesar y mostrar los datos contenidos en el Plan de Metas (2019). Este sistema consta de una plataforma de carga organizada de acuerdo con los cuatro grandes lineamientos, componentes, objetivos y las metas correspondientes.

De esta manera, cada uno de los responsables de gestión del Plan por secretaría, disponen de un sistema de carga que permite la actualización de datos en línea de acuerdo con los indicadores que se hayan establecido por cada meta para la medición anual y los datos comparativos con sus líneas de base. Cada área determina una persona responsable de la carga, que cuenta con su respectivo nombre de usuario y clave de acceso al sistema de Plan de Metas en línea.

A través de este sistema, al fin de cada año, se miden y evalúan las metas de acuerdo a los datos obtenidos y se establecen grados de avance de cada meta, fijados según el rango de 1 a 4 que se mencionó en el punto Mediciones anuales.

La plataforma web fue clave para dar un salto de calidad en este Plan de Metas y mantener la calidad de los datos, ya que cada área municipal solo puede cargar la información correspondiente a la evaluación anual y no tiene permisos para modificar ningún dato ya publicado.

Georreferenciación y objetivos de desarrollo sostenible

Además de la inclusión de nuevas metas evaluadas como pertinentes dentro del nuevo Plan 2015-2019, cumpliendo con las sugerencias de vecinos y organizaciones a partir de las últimas audiencias públicas, desde este año (2019), las metas del Plan están relacionadas a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 de Naciones Unidas y se incorporan, en una primera fase, las principales metas georreferenciadas correspondientes a obras.

Resultado del primer Plan de Metas (2011-2015)

El primer Plan de Metas de la ciudad de Córdoba constituyó una experiencia de gestión de importancia para las ciudades argentinas que en aquel entonces contaban con la herramienta y para otras que deseaban implementarla a futuro.

En el transcurso del primer plan, de 732 metas presentadas en 2011 al inicio de la gestión, se superó el 35 % del total. En tanto, de 1075 metas presentadas en 2015, fue superado el 73,10 % del total. Las evaluaciones y aprendizajes posteriores al primer Plan de Metas realizadas por el Equipo Técnico y el equipo político de la gestión determinaron una revisión de la metodología y la incorporación de nuevos ajustes a fin de optimizar el nivel de mediciones y el seguimiento de las metas propuestas. El informe completo del Primer Plan de Metas

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(2015) se publicó para su consulta y descarga en el Portal de Gobierno Abierto.

En 2014, el marco del XI Congreso Iberoamericano de Municipalistas, la ciudad de Córdoba fue distinguida con el premio de la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM) y la Federación Latinoamericana de Ciudades Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (Flacma) de “Buenas Prácticas y Experiencias de Gestión Local” (Diario La Voz del Interior, 2014). Además, en el mismo año, el Plan de Metas de la ciudad de Córdoba fue incorporado en la Declaración de Porto Alegre del Consejo de Mercociudades, como una política pública innovadora, junto con la experiencia local del Presupuesto Participativo.

Resultado del segundo Plan de Metas (2016-2019)

La medición del período final se realizó poco antes de lo usual, debido a los tiempos de transición de gobierno. Sin embargo, a efectos de comparar los datos, se toma como período medido al mes 12 de 2019.

Fuente: Segundo Plan de Metas 2019

En 2011, se propusieron 732 metas y se superaron el 35%. En la segunda gestión, con las reformulaciones metodológicas se planificaron 403 metas y se superaron el 32,26 % de metas y se alcanzó el 31,02 %, es decir, un 63,28 % de metas cumplidas.

Principales impactos del análisis del proceso de implementación y de los resultados

Tanto a nivel académico (Baliña y Cáceres, 2018) como desde la sociedad civil (Romanutti, 2012) en distintas oportunidades se han planteado críticas y aportes a la herramienta del Plan de Metas. Entre ellas podemos señalar:

- Hay aspectos técnicos que deberían mejorarse con el fin de hacer efectivos los objetivos de la herramienta, como, por ejemplo: la relación presupuestaria de las metas, y una territorialización sistemática actividades o metas.

- El proceso ha generado un impacto (aunque no vinculante) en la estructura del organigrama municipal, pero asociado al área responsable de la gestión del Plan de Metas, no así en el diseño tradicional e imperante de “carteras” o “secretarías” temáticas y de estructura piramidal.

- Se han detectado transformaciones en los procesos de gestión pública, en lo que respecta a la forma de planificación de los objetivos, tendiente a lograr el cumplimiento efectivo de los mismos.

- Existe una obligación tácita de generar políticas, acciones y herramientas de comunicación que permitan informar sobre las metas y avances.

- No hay una participación directa y vinculante en la generación de nuevas metas por parte de los ciudadanos; pero sí una actualización de los mecanismos de planeamiento estratégico; al tiempo que evidencia los desaceleres entre las áreas con tradi-

Caso: 8 años del Plan de Metas de Gobierno de de Córdoba ción de planificación (Salud, Educación, Economía) y otras con claras incapacidades institucionales (desarrollo social).

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- Es evidente la falta de participación de los trabajadores estables o permanentes del Estado en el proceso de planeamiento y de implementación de los Planes de Metas. Podría decirse que se trata de una herramienta que permanece en poder de los políticos, y no de los funcionarios permanentes.

- Un avance importante es la obligación dada al intendente de concurrir y dar cuentas en audiencias públicas, de los informes anuales y, desde 2015 en adelante, del informe de rendición final. Sin embargo, no las hay de tipo temáticas o a nivel territorial previas a la general.

- En el ámbito discursivo, se percibe la insistencia en adoptar el lenguaje de metas, y adopción de criterios de estilos de nueva gobernanza y gobierno abierto.

- En cuanto a la sociedad civil y la ciudadanía, las críticas son respecto de una falta impacto real en los resultados de las políticas; y que el papel de los medios de comunicación no es lo suficientemente exigente con el Estado; mucho más acostumbrados a tratar la información pública como restrictiva y “negociable” en términos de exclusividad y objeto noticioso, más que como servicio público.

Conclusiones y aprendizajes

La necesidad de transparencia, el acceso del vecino a más y mejor calidad democrática, vislumbrada a través de las solicitudes públicas de mayores espacios de participación con derechos, requirieron de estrategias de diseño de políticas públicas basadas en la escucha activa, apertura de datos y agendas, la comunicación, el abordaje de problemas comunes de manera social a través de la planificación participativa, la evaluación y el control ciudadano de recursos y resultados, la participación ciudadana en entornos virtuales y el acceso a servicios de manera digital.

Las organizaciones civiles adoptaron criterios colaborativos a partir de la gobernanza en red que, en el ámbito de la gestión en la ciudad de Córdoba, representó el concepto capital social que atravesó toda la política pública municipal. Precisamente, las líneas de la ordenanza que sustenta el primer Plan de Metas de la ciudad nacieron de la iniciativa de organizaciones civiles y el trabajo conjunto con Municipalidad de Córdoba.

La ejecución del Plan de Metas como herramienta de planificación ciudadana y rendición de cuentas introdujo modificaciones sustanciales de gestión pública para la mayor participación ciudadana fortaleciendo, de esta manera, la calidad democrática.

A la iniciativa de organizaciones civiles y el compromiso asumido en la plataforma política legitimada por los vecinos a través del voto, la voluntad del municipio de generar y sostener un gobierno abierto que brindara garantías de transparencia a través del acceso a la información pública resultó clave a la hora de generar valor público.

Las políticas públicas involucradas en el Plan pudieron ser dimensionadas y evaluadas a través de la herramienta gracias a los procesos de medición implementados, elevando de este modo el nivel de eficiencia de la gestión.

Asimismo, el trabajo transversal de toda la administración municipal que supuso la implementación de gobierno abierto para la participación ciudadana y, en este caso específico, gestionar las metas a través del Plan permitió sistematizar, mejorar y hacer interoperables los procesos internos de la información y de la comunicación.

Las experiencias del primero y segundo Plan de Metas de la ciudad de Córdoba permitieron generar y sistematizar una metodología a través de los procedimientos internos implementados y sentaron las bases para próximas planificaciones y potenciales evaluaciones. Al respecto, y teniendo en cuenta los aprendizajes ocurridos e implementaciones pendientes, surgen algunas líneas de acción para tener en cuenta a futuro para el virtual enriquecimiento de la estructura del Plan de Metas: a. Sinergia: a partir del sistema de Plan de Metas en línea y la metodología de trabajo, lograr la mayor sinergia posible en la interoperabilidad de las áreas y la capacitación de funcionarios y personal interviniente.

Caso: 8 años del Plan de Metas de Gobierno de de Córdoba b. Plan de acción: incorporar a la matriz del plan las acciones concretas como unidades desagregadas de las metas, que resultarán en las unidades más pequeñas de medición y que forman parte del plan de gestión. c. Presupuesto: relacionar cada una de las metas del plan con las partidas presupuestarias que correspondan de acuerdo con los programas que integran el organigrama del gobierno y la propuesta política validada públicamente a fin de que, a través del sistema en línea, pueda ampliarse el monitoreo. d. Validación: diseñar e incorporar una metodología de validación de cada meta, esto es, complementar con documentación, estadística o registro fotográfico el estado de avance de obras y servicios propuestos en el plan. e. Medición: en sucesivas etapas, aumentar las frecuencias de medición en períodos cada vez más cortos, a fin de lograr que en un punto máximo se convierta a tiempo real, aprovechando las posibilidades de desarrollo que brinda el sistema en línea. f. Participación: ampliar las instancias de participación vecinal que suponen los espacios territoriales en Juntas de Participación, Centros de Participación Ciudadanos y Centros Vecinales, con organizaciones de la sociedad civil al momento de la priorización de metas en la ejecución del plan. g. Participación en línea: a través del sistema informático, desarrollar aspectos específicos para promover la participación en línea a través de comentarios y sugerencias de la ciudadanía respecto del plan o de una meta en particular.

Herramientas de ciberparticipación ciudadana para el diseño y el control de las metas de gobierno local.

Finalmente, esta herramienta debería adquirir el suficiente grado de institucionalización para que como metodología de gestión encuentre continuidad, sea compartida y mejorada en sucesivas gestiones de gobierno. Se entiende que, como herramienta vecinal, sistema de medición y política pública a la vez, adquiere carácter estratégico para el gobierno, para la ciudad y para sus vecinos y se convierte en una “meta política” para la transparencia y la participación democrática.

6. Bibliografía

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Caso: 8 años del Plan de Metas de Gobierno de de Córdoba

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Construyendo una propuesta para estudiar el e-gobierno desde la comunicación gubernamental, del control político al consenso social.

Estudio comparativo entre dos municipios mexicanos1

Building a proposal for study the e-government since the government communication, from political control to social consensus. A comparative study between two Mexican municipalities

Juan Manuel Ramírez Vázquez2 Universidad Iberoamericana Ciudad de México, México juan_ramirez1303@hotmail.com

Introducción

La comunicación gubernamental actúa ante nuevas dinámicas de interacción con los ciudadanos y su exigencia para tener gobiernos transparentes e incluyentes con ellos, llegando a la incorporación de diversas herramientas tecnológicas —específicamente, los portales de gobierno electrónico—, como potenciales mecanismos de prestación de servicios e interacción.

Por tanto, se propone analizar estas plataformas con un modelo desde la comunicación gubernamental, vinculando su funcionalidad con las prácticas comunicativas institucionales para detectar la intencionalidad de las instituciones públicas con el uso de estas herramientas.

La comunicación gubernamental es el “conjunto de prácticas, herramientas, recursos, técnicas y objetivos —operables desde múltiples perspectivas e intencionalidades— para generar procesos de información, interacción y comunicación entre las instituciones gubernamentales y la ciudadanía” (Ramírez, 2019, p. 17).

Estos mecanismos que históricamente los gobiernos han usado para controlar (Deutsch, 1985), persuadir (Elizalde, Fernández y Riorda, 2006; Meyemberg, 2015), legitimar (Canel, 2018) o generar consenso (Riorda, 2006) pueden observarse desde cuatro perspectivas:

1) de control político y social

2) de enfoque estratégico

3) de responsabilidad estatal-administrativa

4) de proceso democrático y social

Construyendo una propuesta para estudiar el e-gobierno desde la comunicación gubernamental, del control político al consenso social

Control político y social: una comunicación controlada

Desde esta perspectiva, la comunicación gubernamental es un proceso mecanicista y sistémico, cuyo control reside en las estructuras de poder, generalmente manejadas por los gobiernos (Deutsch, 1985) y que implica un control del flujo de la comunicación, de la información (García-Beaudoux, D’Adamo y Slavinsky, 2011), de los soportes o medios y de las conductas.

Sobre el control en el flujo de la comunicación, este se da en dos rubros: los roles y la dirección. El primero considera a los públicos de la comunicación gubernamental como actores con una función específica a cumplir con el fin de mantener el orden en el sistema político, ya que una ruptura a estos roles inestabilizaría al sistema y limitaría las capacidades del gobierno.

El segundo tiene que ver con la comunicación unidireccional y descendente, donde el flujo de la información es controlado directamente por el gobierno, y en particular, por instancias que dependen de los gobernantes y el poder político, que centralizan la información en un solo flujo, limitando el desempeño comunicativo al interior y al exterior de estas estructuras (Canel, 2018), lo que se refleja en la falta de escucha y atención a la ciudadanía. Así, la unidireccionalidad no permite interacción o retroalimentación con los ciudadanos, por lo que su experiencia, su realidad y sus opiniones quedan relegados.

Por otro lado, el control de los medios de comunicación se refleja en tres aspectos: a) la relación del gobierno con ellos1 (Maldonado, 2017), b) el control de los soportes tecnológicos por los cuales las instituciones emiten la información (Ochoa, 1999); y c) la censura a las opiniones contrarias a las posturas gubernamentales, es decir, un control a la libre expresión de las ideas (Guerrero, 2008).

Paralelamente, en esta perspectiva predomina la propaganda como mecanismo de control de conductas en el receptor (Jowett y

O’Donell, 2012) con el fin de mantener las estructuras de poder al crear, cambiar o reforzar opiniones y comportamientos (García-Beaudoux, D’Adamo y Slavinsky, 2011).

La comunicación de la administración pública dentro y desde sus estructuras (perspectiva administrativa)

La segunda perspectiva es un punto de vista administrativo ejecutivo, entendiendo a la comunicación de la administración pública como “el intercambio de realidades cognoscitivas que se realiza entre las organizaciones públicas, y entre estas y los públicos clave, orientado al [..] cumplimiento de la finalidad, el bien común, a través de los servicios públicos, encarnado en una estructura orgánica de dimensión territorial y que articula y delimita la legitimidad del poder (Canel, 2018, p. 43)”.

Bajo esta perspectiva es necesario comprender cuatro cosas: 1) el cumplimiento de las funciones del Estado, 2) el reconocimiento de los gobiernos entre homólogos, 3) la estructura al interior de las administraciones públicas (cultura organizacional), y 4) la comunicación de los servicios.

El primero de los elementos antes mencionados tiene que ver con las competencias propias del Estado (Gromova, 2002), como la preservación del orden a través de la socialización, la coordinación en la toma de decisiones políticas, la socialización de los valores a partir de los elementos culturales de los ciudadanos, vistos estos como pauta de identidad y reconocimiento, además de la función comunicativa como el conjunto de acciones de los gobiernos para comunicar los logros, las acciones y las decisiones gubernamentales a la ciudadanía.

El segundo rubro de esta perspectiva tiene que ver con el reconocimiento de los gobiernos entre homólogos para mantener un escenario de igualdad entre actores y la cooperación, por lo que los gobiernos se reconocen y negocian para generar soluciones en común a problemáticas compartidas.

Construyendo una propuesta para estudiar el e-gobierno desde la comunicación gubernamental, del control político al consenso social

De ahí que el protocolo conduce estos procesos de cooperación entre gobiernos2 a partir de múltiples pasos desempeñados para consolidar su reputación a través de la comunicación, siendo una “función directiva que valora las actitudes […], identifica con interés público las políticas y los métodos utilizados […] y sigue un programa de acción orientado a obtener la comprensión y la confianza del público” (Enseñat y Canela, 2005, p. 40).

Pero un aspecto central de esta perspectiva radica en la estructura interior de las administraciones públicas y su capacidad de coordinación para una comunicación más ágil en los procedimientos propios de las instituciones y su desarrollo organizacional.

Las administraciones públicas tienen públicos internos a los que el campo de la investigación no siempre presta atención, principalmente porque todos los esfuerzos de comunicación están enfocados en los ciudadanos. Pero son importantes porque la comunicación dentro del sector público (Criado, 2009) ayuda a determinar líneas de colaboración, de intercambio de información entre áreas.

Estos múltiples flujos de comunicación emergentes no siempre comparten las mismas funciones, o sus funciones no son compatibles, por lo que la distribución de agentes de comunicación entre distintas áreas ayuda a gestionar y agilizar el flujo comunicativo, homologando la comunicación bajo un eje rector y un mito de gobierno (Elizalde y Riorda, 2006).

La integración de agentes comunicativos, gabinetes o áreas de comunicación social (Riorda, 2006; Meyemberg, 2015) tiene repercusiones en las administraciones públicas, porque, al incluirlas en las estructuras administrativas, se convierten en pieza estratégica, pues hay una influencia importante en la toma de decisiones (Canel, 2018), dado que contribuyen al mapeo de los públicos internos y externos, a determinar agendas y líneas de comunicación a corto y largo plazo, así como complemento en las políticas públicas y en la estructura organizacional de la administración.

Por otro lado, en esta perspectiva predomina la comunicación de los servicios como bien intangible e intrínseco de los gobiernos (Canel, 2018), ya que representan aquello que las instituciones públicas pueden ofrecer a los ciudadanos, pero también son su responsabilidad y parte de las funciones mencionadas anteriormente para mantener la estabilidad social.

En este sentido, la difusión de los servicios responde a un proceso de oferta y demanda, siendo las instituciones los que hacen dicha oferta y prestación, lo que influye en la percepción de los stakeholders y su evaluación del desempeño institucional (Puig, 2003).

Finalmente, la comunicación gubernamental bajo esta perspectiva tendría que ser apolítica (Canel, 2018); es decir, la injerencia del poder político debería ser menor, pues se busca la rendición de cuentas sobre el quehacer institucional y no una promoción partidista, lo que obligaría a manejar una comunicación incluyente a todas las fuerzas políticas para generar consenso.

El marketing y la estrategia al frente de la comunicación

La perspectiva estratégica ha sido en la que más se ha enfocado la teoría y práctica de la comunicación gubernamental, con el uso de todos los recursos posibles para persuadir a los diferentes stakeholders de las instituciones públicas. Aquí predomina la mercadotecnia política bajo tres aspectos clave: 1) la imagen, 2) las narrativas para apelar a la emotividad/persuasión (Meyemberg, 2015) y 3) la observación de diferentes públicos a partir de la segmentación y las relaciones públicas (Meyemberg, 2015), con el fin de influir en sus expectativas sobre los políticos (Canel, 2018).

Asimismo, persisten las rutinas de comunicación (Riorda, 2006; Riorda, 2008), como integración de todas las prácticas empleadas en los modelos de comunicación gubernamental para conseguir la legitimación de los gobiernos, sobresaliendo en este enfoque el uso de estos elementos operativos: la estrategia, las relaciones públicas la segmentación de públicos, la imagen, la marca, el mensaje y la agenda.

Construyendo una propuesta para estudiar el e-gobierno desde la comunicación gubernamental, del control político al consenso social

También las relaciones públicas y la segmentación de stakeholders son los pilares en esta perspectiva, pues se busca articular a todos los diferentes públicos para agilizar el proceso comunicativo (Ramírez, 2019), lo que orilla a las instituciones a encontrar canales de comunicación que permitan una atención específica para todos los segmentos con el fin de comprenderlos y gestionar la comunicación con ellos, y que la emisión de mensajes responda a las condiciones de cada público y los contenidos lleguen correctamente a los targets segmentados.

En general, los principales públicos o segmentos (Durán Barba, 2001; Elizalde, Fernández y Rionda, 2006; Canel, 2013) son los ciudadanos, los públicos internos de las administraciones, los medios de comunicación, los grupos de oposición y partidos políticos, grupos de interés, otros gobiernos y las organizaciones no gubernamentales (ONG).

Asimismo, estos públicos pueden ser blandos, neutros y opositores (Durán, 2001), siendo los dos primeros públicos más flexibles en términos de aceptación, mientras que los opositores son de contrapeso y esfuerzo constante de negociación para las instituciones.

Otro factor predominante es el peso de la imagen pública de los funcionarios públicos y la comunicación gráfica de la marca gubernamental. Primeramente es necesario diferenciar entre identidad e imagen, siendo la primera aquello que “la organización dice de sí misma” (Canel, 2013, p. 91), y la imagen es el cómo los públicos la perciben; es decir, la identidad es la realidad de los políticos y las instituciones mientras que la imagen es la construcción sobre la base de atributos y elementos simbólicos que permiten su reconocimiento (Meyemberg, 2015).

Esta construcción tiene razón de ser a partir de una estrategia de posicionamiento del gobernante, y su aplicación en la campaña permanente o continuidad implica seguir trabajando con los atributos para una mayor identificación.

Por otro lado, la marca gubernamental es la construcción a través de elementos gráficos, textuales y de estilo, que transmiten la identidad de las instituciones (Ramírez, 2019), elaborada desde una serie de significados tomando como base los atributos, tanto de los políticos como de las instituciones.

La marca es “la síntesis publicitaria del mito de gobierno y representa la centralidad de la comunicación gubernamental” (Riorda, 2006, p. 78) y “es el corazón de la organización” (Puig, 2003, p. 41) al ser un elemento de identificación, implicación y pertenencia desde los públicos, y se construye con atributos, pero también con otros elementos que pueden generar identidad con la ciudadanía como la historia, la cultura organizacional, el mito de gobierno, la reputación de las instituciones, los valores y creencias de los gobernados, etc.

También en esta perspectiva el mensaje tiene un peso importante de carga simbólica, al ser aquello que desea comunicar la institución. ¿Qué se comunica? En suma: los proyectos de gobierno, los discursos de los servidores públicos, los símbolos, la rendición de cuentas, y de un modo más “humano”, el día a día de los políticos. Por ello, en la emisión de mensajes existen dos tendencias importantes: 1) la persuasión desde distintas narrativas apelando a emociones y 2) la información “en crudo”.

Desde una tendencia emotiva y la acción dramatúrgica se busca persuadir a los receptores (Canel, 2013, Meyemberg, 2015) recreando ambientes específicos y cotidianos. Sin embargo, esta tendencia exagera el uso de los sentimientos, apostándole al storytelling como narrativa especial y convincente para contar casos de vida con una excesiva carga emocional y drama; que sirven para que los públicos se identifiquen con ellos, pero que representa un enfoque de la comunicación gubernamental como proceso publicitario.

La segunda tendencia en la emisión de mensajes busca reducir la incertidumbre y que la información llegue a todos, que esta sea lo más precisa posible, por lo que la información puede ser de una comunicación proactiva, reactiva o contable (Noguera, Perina y Artenton, 2001) existiendo la necesidad de rendir cuentas desde una comunicación centrada en un eje rector, lo que contribuye a conducir la segmentación y emisión de mensajes bajo una misma línea para no confundir a los usuarios.

También otro factor que influye en la emisión de mensajes —y en toda la estrategia de comunicación per se— es la agenda. Determinar esta responde a varios factores (Riorda, 2006): intereses políticos de la institución, grado de consenso entre gobierno y ciudadanía, la priorización de políticas públicas (muchos parten de este factor para determinar su mito de gobierno), así como los contextos externos e internos.

En relación con la publicidad, hay dos partes que se deben considerar: el qué y el cómo. En el qué, se le puede comprender como la

Construyendo una propuesta para estudiar el e-gobierno desde la comunicación gubernamental, del control político al consenso social recurrencia de diferentes símbolos para influir en los receptores y sus decisiones (García-Beaudoux, D’Adamo y Slavinsky, 2011), que sustituyen los argumentos por valores. Mientras, en el cómo, se aborda todo un proceso de planeación de los canales por los cuales las instituciones públicas optan por transmitir sus mensajes, considerando el panorama sociocultural y económico de los targets, la penetración de los diversos soportes en ellos, y el costo por hacer uso de éstos.

Hacia el deber ser de la comunicación gubernamental: una perspectiva social

Las perspectivas anteriores reflejan la necesidad de adecuar los modelos de comunicación para alcanzar una interacción efectiva. Por tanto, uno de los cambios urgentes en la comunicación gubernamental es en la existencia de canales bidireccionales de comunicación que permitan a las instituciones conocer, pero, sobre todo, escuchar a los públicos.

En estos cambios, el proceso comunicativo exige propuestas de acción que movilicen a los ciudadanos hacia la participación, que mejoren el quehacer gubernamental y que puedan crear soluciones conjuntas para problemas colectivos (Ponce y Rincón, 2013) mediante el consenso público (Canel, 2013; Meyemberg, 2015) entre la ciudadanía y el gobierno. Así, la comunicación gubernamental es un proceso de gubernamentalidad (Riorda, 2006) que orilla a las instituciones a comprender las exigencias de los ciudadanos, a reconocer su papel como contrapeso en las decisiones políticas, y a considerar la transparencia y la rendición de cuentas como rubros cruciales, para dar cuenta de sus acciones a sus gobernados.

Además, la transparencia y la información gubernamental se convierten en elementos de interés público y valor intangible (Panke, 2013; Canel, 2018), que tienen el potencial de ser un factor de cambio para buscar el bien común. Por tanto, el informar la acción gubernamental sobre la base de la legalidad y la rendición de cuentas, implica “someterse a la vigilancia” (Canel, 2018, p. 187) para responder a las exigencias ciudadanas, principalmente frente a la presión social ante los casos de corrupción como detonantes de incredulidad (Popescu, 2015).

De ahí que la transparencia como “el conjunto de decisiones y acciones del gobierno que tienen por objeto dotar a los ciudadanos y a los propios funcionarios de información clara, precisa, accesible, y abundante sobre dimensiones diversas del desempeño gubernamental” (Guerrero, 2008, p. 6), se convierte, a través de múltiples políticas públicas, en mecanismo para cumplir con este ideal social.

Sin embargo, la transparencia no se reduce solo a la apertura de la información gubernamental, sino que es un proceso más amplio que aspira a la “transparencia para resolver colaborativamente” (Guerrero, 2008), en la que el intercambio de información genera presión social hacia el gobierno. Así, la transparencia proactiva sirve como mecanismo de producción de información y co-creación de servicios para reivindicar el poder y la legitimidad de los individuos.

La transparencia proactiva es una modalidad en la que los gobiernos “no solo deben habilitar la infraestructura suficiente que permita a la ciudadanía solicitar información […] sino que deben promover que dicha información tenga utilidad social, es decir […]que tenga el potencial de ser utilizada para los fines ciudadanos que las poblaciones consideren relevantes” (IINFOEM, 2021).

Por tanto, la participación ciudadana es un elemento fundamental para que los gobiernos integren prácticas, instrumentos y dinámicas con las que las necesidades ciudadanas pueden incorporarse en los procesos de debate, diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas, a través de espacios de intercambio y comunicación, que puedan contribuir al proceso de toma de decisiones de manera conjunta.

Dado lo anterior, la comunicación gubernamental tendrá que enfocarse en la consecución de objetivos colectivos entre públicos para “construir y mantener el bien común, así como la confianza entre ciudadanos y autoridades” (Canel, 2018, p. 39); aprovechando las prácticas comunicativas que permitan alcanzar consenso entre las personas que reciben el impacto de las decisiones públicas (Canel, 2013; Meyemberg, 2015) y dar continuidad a la interacción constante entre gobierno y ciudadano.

El consenso puede alcanzar cambios considerables en la relación gobierno-ciudadanía, principalmente al lograr una retroalimentación constante, al reivindicar la voluntad ciudadana, configurando el flujo comunicativo haciéndolo más simétrico (Grunig y Hunt, 1984) en términos de legitimidad (Canel, 2013).

Pero también, alcanzar una proactividad social implica cambios considerables en la estructura de las administraciones públicas: 1) someterse al escrutinio público y la vigilancia (Canel, 2018); 2) la incorporación de mecanismos de participación política (presupuestos ciudadanos, comités de participación, etc.); y 3) la implementación de las tecnologías de la información para facilitar el acceso a la información (lo cual también implica una agilización en la oferta de trámites y servicios). Asimismo, la información es otro factor importante. Los mensajes emitidos que siguen esta dinámica de transparencia son de una tendencia contable. Esto significa que la información debe ser concisa y reforzada con todas las evidencias posibles que comprueben que las instituciones están diciendo la verdad. Además, con las evidencias o datos duros se evita la ambigüedad, la incertidumbre y la desinformación, recuperando o manteniendo así la confianza de la ciudadanía en sus instituciones.

Comprendiendo el gobierno electrónico. Un modelo desde la comunicación gubernamental

El gobierno electrónico puede definirse como el uso y la aplicación de estas herramientas dentro y fuera de las instituciones públicas para conseguir un mayor acceso a la información, una mejor prestación de los servicios y la modernización de las estructuras institucionales de gobierno.

Esto ha brindado nuevas formas de organización de las administraciones a través de la información, la comunicación, la transacción y la interacción entre diversos stakeholders para mejorar el desempeño gubernamental y sus procesos (Ramírez, 2019), favoreciendo principalmente una transformación en la comunicación existente entre los gobiernos y los individuos con una interacción directa.

En este sentido, dicha interacción mediante estas plataformas es un elemento generador de valor, de aceptación y de reputación en los individuos (Royo et al., 2018) cuando la calidad de los servicios, la retroalimentación y la facilidad de interacción generan una satisfacción en el usuario, al simplificar muchos procesos burocráticos en sistemas cuya ejecución puede durar solo segundos.

Pero un problema que se observa es que la funcionalidad de los portales electrónicos se limita únicamente a la prestación de servicios, más que en la atención al ciudadano y la comunicación con él (Cerrillo, 2005). La implementación tecnológica genera cambios en las estructuras administrativas, pero no siempre estas adecuaciones van dirigidas a generar procesos de comunicación con los usuarios, quienes son vistos más como consumidores de servicios que como individuos con necesidades y exigencias, por lo que es común observar que muchos portales de gobierno no están pensados en términos de usabilidad y amabilidad con el usuario, sino más bien se crean como mero requisito burocrático.

Por lo anterior, es necesario un cambio de enfoque en cuanto a la ejecución de los portales electrónicos de gobierno más allá de su uso como herramienta tecnológica, pues pueden ser canales de libre expresión de los ciudadanos, promoviendo una interacción continua entre ellos, y de ellos hacia las instituciones públicas como agentes activos que generan nuevos procesos de gobernanza (Rodríguez y Royo, 2012).

El abordaje teórico y exploratorio de los portales electrónicos de gobierno ha permitido detectar una evolución de estas plataformas en términos de integración, universalidad, proactividad y participación civil bajo las siguientes clasificaciones:

1) Modelos de gobierno electrónico centrados en el usuario (OCDE, 2008):

Incorporan necesidades y variantes socioeconómicas,3 sicológicas, culturales, y otras, del entorno de los usuarios, bajo un enfoque de exploración personalizada por intereses y necesidades.

Construyendo una propuesta para estudiar el e-gobierno desde la comunicación gubernamental, del control político al consenso social

2) Modelos históricos/evolutivos (Layne y Lee, 2001; OCDE, 2008): en estos modelos los portales electrónicos pueden ser catalogados (información sin interacción), transaccionales (incorporación de servicios online) o de integración vertical (conexión entre áreas de gobierno) u horizontal (ventanilla universal).

3) Modelos por niveles de desarrollo (Layne y Lee, 2001; OCDE, 2008; Rodríguez y Royo, 2012; Canel, 2018): el desarrollo de los portales electrónicos evoluciona desde la información estática, la interacción vertical, la prestación de servicios, la integración y la participación política.

4) Modelos por grado de prestación de servicios (PNUD, 2010). Una transición desde la ausencia de plataformas, la integración, los procedimientos electrónicos y la proactividad social.

Considerando estas clasificaciones, así como las intencionalidades, herramientas y prácticas de la comunicación gubernamental en las perspectivas propuestas se ha sugerido un modelo de exploración bajo las siguientes categorías/variables:

Tabla 1. Variables en niveles evolutivos de gobierno electrónico por perspectivas de la comunicación gubernamental.

Perspectiva de la comunicación gubernamental

Nivel evolutivo propuesto Intención comunicativa

Ausencia Control Social

Inexistencia de portal electrónico

Contenidos propagandísticos, partidistas o ideológicos

Versiones estenográficas de discursos

Variables (presencia o ausencia de) CONTROL SOCIAL

Nivel controlado unidireccional

Ausencia de canales de comunicación bidireccional Censura y filtros de contenidos/ respuestas

Actualización o desactualización de la información

Control de la plataforma (quién la administra)4

Construyendo una propuesta para estudiar el e-gobierno desde la comunicación gubernamental, del control político al consenso social

180

Ciberdemocracia y ciudadanía

Perspectiva de la comunicación gubernamental

Nivel evolutivo propuesto Intención comunicativa

Variables (presencia o ausencia de)

Marca institucional Identidad institucional Continuidad de la imagen institucional

Mensajes institucionales emotivos (storytellying)

Mensajes institucionales informativos

ESTRATÉGICA Nivel estratégico Persuasión

Mensajes institucionales persuasivos

Videoclips y galerías fotográficas

Boletines de prensa y comunicados

Videoconferencias o transmisiones en vivo

Segmentación de públicos

Imagen del gobernante

Perspectiva de la comunicación gubernamental

Nivel evolutivo propuesto Intención comunicativa

Variables (presencia o ausencia de)

Organigramas /Estructura orgánica

Transparencia e información pública

Indicadores estadísticos/ Sociodemográficos

ESTATAL / EJECUTIVA Nivel Administrativo Funcional

Información de cultura organizacional/ Manuales de procedimientos

Oferta de trámites y servicios en línea (cuántos y cuáles)

Enlaces del ayuntamiento con dependencias autónomas o de otros ámbitos de gobierno

Disponibilidad de legislación e información gubernamental

Construyendo una propuesta para estudiar el e-gobierno desde la comunicación gubernamental, del control político al consenso social

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Ciberdemocracia y ciudadanía

Perspectiva de la comunicación gubernamental

Nivel evolutivo propuesto Intención comunicativa

Variables (presencia o ausencia de)

Comunicación vía redes sociales

Campañas de acción social

DEMOCRÁTICA Y SOCIAL

Nivel proactivo social Consenso

Plataformas de participación (encuestas, chats, foros) y colaboración gobierno-ciudadanía (cocreación de políticas)

Transparencia proactiva

Consultas ciudadanas / Voto electrónico

Fuente: Elaboración propia a partir de Ramírez, 2019.

Para aplicar la propuesta, se optó por la etnografía online, una técnica que implica “la participación continuada del investigador en los escenarios virtuales donde se desarrollan las prácticas que son objeto de análisis de dinámicas, negociaciones, transacciones” (Ruiz y Aguirre, 2015, p. 78); con el fin de “observar las formas en que se experimenta el uso de una tecnología para analizar comunicaciones mediadas por computador” (Hine, 2004, p. 13).

En dicha técnica se busca observar las interacciones (Ardevol, 2003; Torres, 2012) entre instituciones y públicos, entendiéndolas como el conjunto de “mecanismos en los que el ciudadano intercambia información, realiza transacciones, pero principalmente se comunica con los servidores públicos de sus gobiernos” (Ramírez, 2019, p. 111).

Considerando lo anterior, se decidió hacer el análisis etnográfico descriptivo a partir de la observación de los portales electrónicos de gobierno de dos ayuntamientos en México: Lerma y Huixquilucan, elegidos bajo los siguientes criterios:

1) Régimen político: son municipios en el estado de México, entidad federativa donde predomina un régimen político autoritario desde hace 80 años (Partido Revolucionario Institucional, PRI), y que en el proceso electoral de 2018 sufrió una pérdida considerable de ayuntamientos (60 de 84 que gobernaba, de los 125 municipios en la entidad), lo cual desestabilizó la composición político-partidista del estado y los municipios;

2) Reelección: tras la reforma política de 2014, es la primera vez en México que los alcaldes se reeligen, lo que supuso una continuidad en las actividades gubernamentales, la comunicación y la operación de los portales de gobierno en ambos municipios, facilitando una exploración longitudinal entre 2018 y 2019 para analizar los elementos de las plataformas y las prácticas comunicativas;

3) Su colindancia geográfica y las diferencias en aspectos sociodemográficos.

Se realizó la exploración etnográfica y el registro de información, contenidos y funciones, incluyendo pruebas de usabilidad de trámites y servicios y dividiendo el registro en secciones para detectar los elementos más importantes.

Asimismo, se planteó complementar la etnografía virtual con entrevistas temáticas (Clarke y Braun, 2006; 2013) para resolver inquietu-

Construyendo una propuesta para estudiar el e-gobierno desde la comunicación gubernamental, del control político al consenso social des sobre secciones específicas de dichos portales. Sin embargo, ante la negativa de las instituciones para las entrevistas, se decidió analizar comparativamente estos casos en dos partes: 1) contextos como elementos causales de éxito o fracaso en los gobiernos electrónicos, y 2) la comparación de estos dos casos (Lerma y Huixquilucan) bajo las categorías de la tipología propuesta.

Principales hallazgos

Existen diferencias contextuales que influyen en la penetración de los portales electrónicos de gobierno, pero que además abren otro tema para investigar: la desigualdad en el acceso a las tecnologías.

Considerando la brecha digital y la alfabetización digital en ambos municipios, solo 37 % de la población en Lerma tendría posibilidades de acceder a recursos tecnológicos gubernamentales, mientras que, en Huixquilucan sería el 56 % de su población.

Las perspectivas de la comunicación gubernamental que predominan en el portal electrónico de Lerma son la perspectiva estatal ejecutiva y la de control social, al cumplir con rubros importantes en el desempeño administrativo y la divulgación de la estructura organizacional de su gobierno, aunque un agravante serio es que sólo uno de 168 trámites/servicios se puede hacer en línea. Aunado además a que la ausencia de espacios de participación y la censura dentro del portal se vuelven elementos preocupantes en su desempeño.

El portal electrónico de Lerma se encuentra entre los niveles controlado unidireccional y funcional ejecutivo, pues está hecho para informar sobre el desempeño del gobierno y está pensado para cumplir requisitos institucionales, pero descuidando la funcionalidad y la experiencia del usuario.

El portal electrónico de Huixquilucan es más complejo, pero predomina la perspectiva estratégica por la mayoría de los contenidos y mensajes enfocados en la figura del alcalde, además de que los contenidos multimedia también contribuyen a hacer más dinámico el portal. Por tanto, el nivel en el que se encuentra es el estratégico al integrar estos contenidos en torno a la imagen del gobernante.

También la perspectiva administrativa está presente, pero no es tan visible como la estratégica. Sin embargo, hay una mayor oferta de servicios en comparación con Lerma, aunque sigue siendo pobre (16 trámites, 9 % del total de servicios). No obstante, la clasificación de trámites y servicios es un proceso más ágil, y la información pública es más comprensible.

Por otro lado, la censura en las redes sociales y la ausencia de espacios de participación se convierten también en elementos del control social que impiden la retroalimentación con este gobierno.

Finalmente, hay una coincidencia en ambos municipios en el control del portal electrónico, al estar en ambos casos bajo la gestión de la secretaría técnica, un área que a su vez está supeditada a la Presidencia. Es decir, son organismos especializados en tecnologías de la información que dependen del poder.

Conclusiones

Este trabajo ofrece un modelo de observación de la comunicación gubernamental para identificar la intencionalidad comunicativa de los gobiernos al usar diferentes técnicas y soportes, incluyendo los portales de gobierno electrónico y otras tecnologías. Al reflexionar sobre estos aspectos, hay que subrayar la necesidad de transformar la comunicación gubernamental en un proceso social y democrático para romper flujos comunicacionales unidireccionales, donde los ciudadanos sean algo más que un target, se los escuche y se les involucre en dinámicas de cooperación e intercambio con las instituciones públicas.

La comunicación gubernamental puede influir en cambios en las estructuras institucionales, a partir de la inclusión de herramientas que permitan dicho intercambio, por lo que el gobierno electrónico es una opción acertada, siempre y cuando su planeación, diseño y ejecución responda mediante la usabilidad a las expectativas y necesidades de la ciudadanía. De nada sirve un portal web si este no atiende exigencias civiles y no comprende las dificultades de los individuos al momento de interactuar con sus instituciones.

Metodológicamente se ha propuesto la etnografía online como técnica para explorar prácticas e interacciones en los portales web. Si bien fue útil para observar las prácticas comunicativas en los portales electrónicos, resultó insuficiente, pues quedaron aspectos por responder como, por ejemplo, la detección de agendas de gobierno digital, líneas de acción y procedimientos al interior de los ayuntamientos seleccionados, así como respuestas más específicas en diversos puntos de los portales electrónicos.

Por tanto, esta técnica debe complementarse con otras herramientas metodológicas para un mayor enriquecimiento en cuanto a la obtención de información, ya sea con técnicas cuantitativas o cualitativas.

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El grass-roots lobbyng. Estrategia social de los lobbies

Grass-roots lobbyng. Social strategy of lobbies

Antonio Castillo Esparcia1 Universidad de Málaga Málaga, España acastilloe@uma.es

Andrea Moreno Cabanillas2 Universidad de Málaga Málaga, España amorenoc@uma.es

1. Catedrático universitario. Director del Departamento de Comunicación Audiovisual y Publicidad de la Universidad de Málaga. Autor de más de 180 publicaciones nacionales e internacionales.

2. Investigadora de la Universidad de Málaga. Docente de asignaturas sobre Publicidad y Relaciones Públicas. Autora de publicaciones nacionales e internacionales. Estancia de investigación en universidad internacional .

Introducción

Los grupos de interés desarrollan actividades de influencia directa sobre los decisores, pero también acciones de tipo indirecto consistentes en configurar todo un sistema de información y comunicación, que envuelve y participa en el ecosistema informativo de los decisores públicos. Como es obvio, no son estrategias dicotómicas, sino que se suelen realizar de manera coordinada en la que lo que se persigue, es configurar un panorama social en el que la decisión que busca el grupo, se presente como una situación asumible socialmente y que cuenta con el respaldo de la sociedad. Puesto que todo gobernante no quiere asumir, per se, el coste de tomar una decisión que vaya en contra de la supuesta opinión pública. De ahí que la movilización sobre la base social sea un elemento muy empleado en la actualidad, que coadyuva a acciones de influencia directa sobre los gobernantes.

Para el papel de los lobbies, en la actualidad, se recurre a la expresión grupo de presión que es la mejor que se adapta en el idioma castellano. Así, los lobbies son grupos de presión y se diferencian con el grupo de interés en el hecho de que defienden sus intereses más allá del interior del grupo y desean que los poderes públicos acepten las peticiones que se realizan desde los grupos de presión. La categoría asociativa grupo de presión no es homogénea, ya que este tipo de grupos se diferencian de los otros por la adopción de la vía específica de acción, para defender las reivindicaciones del grupo. Así, el concepto grupo de presión incluye un gran número de asociaciones, entre las cuales se pueden encontrar a la agrupación cuyo único y exclusivo medio de acción es la actividad política, mientras que para otros entes grupales esa incidencia política se presenta como una actividad subsidiaria o marginal.

La diferencia entre grupo de interés y grupo de presión viene determinada por el ámbito de actuación del grupo, es decir, por las acciones externas del grupo que se realizan y la forma de hacerlas. Estas acciones han sido expresadas por el término presión. Término que los autores han definido de diferentes maneras.

Para Ehrlich (1971, p. 30), los grupos de presión únicamente tienen un único objetivo, que se concreta en la intención de obtener outputs políticos favorables a sus demandas y aspiraciones, para poder conseguir los objetivos fijados por estas organizaciones. Además, todas sus acciones son indirectas debido a que, en ningún momento, se plantean ejercer el poder de forma directa, ya que basan sus objetivos en la influencia que pueden desarrollar sobre las personas, instancias e instituciones presentes en el ecosistema político.

Aparece como un seguidor de este mismo pensamiento Mackenzie (1955, p. 10), al afirmar que los grupos de presión dirigen sus esfuerzos a influir sobre las decisiones de los decisores políticos, sin asumir la responsabilidad de la gestión de la sociedad.

Sobre el concepto de la expresión grupo de presión, para Basso (1983, p. 11) se compone de tres elementos que singularizan el término: a) La existencia de un grupo o de una comunidad organizada que implica un mínimo de racionalización en el funcionamiento tanto interno como externo. b) La presencia de una ilación común a los miembros del grupo en forma de interés general y la decidida defensa de ese interés. c) La realización de una actividad como es la presión para poder conseguir que las demandas del grupo tengan éxito.

El caso del italiano Pasquino (1988, p. 167) ve que el término grupo de presión implica la realización de dos variables:

- Existencia de una organización formal, es decir, de un centro de decisión más o menos establecido con una cierta permanencia en el tiempo y con determinados comportamientos que se encuentran establecidos en el interior de la agrupación.

- Un modo concreto de actuar que los diferencia de las restantes tipologías asociativas que se manifiestan social y políticamente, como es la utilización de la presión para conseguir sus objetivos. Esta presión no consiste tanto en la posibilidad de obtener acceso al poder, como la utilización o amenaza de sanciones negativas —castigos— o positivas —premios—, con el fin de influir sobre la asignación de valores sociales desde los poderes públicos.

Así, tenemos que los grupos de presión presentan unas variables, que los diferencian de otras asociaciones y, que los autores que se dedican al estudio de estas agrupaciones, afirman que son de aparición obligatoria tres especificaciones: a) Existencia de una organización que permita articular los intereses de los miembros del grupo y sea capaz de mantener una relación estable y continua. La agrupación generada se caracteriza por una combinación de personas físicas y bienes materiales, coordinados para la realización y consecución de los fines preestablecidos, mediante la unión de los miembros en la búsqueda del interés común. Esta organización interna se encuentra encargada de dirigir y controlar la actividad de la asociación. Para un estudioso de las tipologías grupales que desarrollan influencia social y política como McFarland (1987, p. 317), los centros de poder son susceptibles de personalizar, estableciendo diferencias sobre sus funciones internas: un dirigente cohesiona a los miembros de la organización, mientras que otro se encarga de establecer la vigilancia endógena (con sanciones si fuera menester). El primero, mantiene la moral del grupo y, en general, es una persona estimada y admirada, cuya principal misión es conducir a los miembros del grupo a conseguir los objetivos. Mientras que, otra parte de los dirigentes, singularizan los elementos correctores actuando como poder fiscalizador, lo que implica, en ocasiones, aparecer como sujetos que realizan un trabajo y una disciplina desagradable. b) Unión de los miembros del grupo por unos determinados valores, inquietudes, pensamientos, posiciones; que crean la presencia de unos intereses comunes que los unen y, al mismo tiempo, los diferencia de otros grupos sociales en ese aspecto determinado. Esos intereses comunes son las relaciones que se establecen entre los miembros del grupo, relaciones que posiblemente sean muy concretas, dándose la paradoja de que pueden ser más las razones que separan a los miembros, que las que los unen.

Así, puede suceder que un interés común, como es el caso de la ecología, integre a personas que, en toda otra cuestión, estén en continua contradicción. En este sentido, el sentimiento de pertenencia a un grupo y la cohesión interna son uno de los factores fundamentales de toda asociación. Por eso, los grupos de presión que se dedican a la defensa monotemática están más cohesionados que aquellos que defienden multitud de cuestiones. c) Ejercicio de una acción externa al grupo, que es definida por la generalidad de autores, como presión y que intenta influir sobre las instituciones públicas y las personas que personalizan los poderes públicos, con la intención de que sus demandas sean tomadas en consideración en el momento de adoptar decisiones imperativas. Un aspecto fundamental en las actividades del grupo es la intención teleológica de ejercer influencia, ya que esta aparece como la premisa básica para la adopción de las peticiones. Esta interrelación entre dos o más actores que se transmiten determinados inputs consiste, para Nagel (1975, p. 29), en las atingencias de uno o más actores, singularizadas en una serie de intenciones, necesidades, preferencias […], que afectan a las predisposiciones e intenciones de otros actores. Así pues, la influencia que intentan ejercer los grupos de presión se presenta como una unilateralidad comunicativa. En este sentido, en relación al estudio de la influencia, los autores no se ponen de acuerdo en su definición concreta. Una concepción descriptiva de la influencia sería la relación que se establece entre dos o más actores en cuestión, donde uno actúa sobre el otro en la búsqueda de una respuesta positiva. Dahl (1985, pp. 55-57) distingue tres tipos de influencia: a) Influencia a través de la comunicación, que consiste en un indicio que ha de captar el receptor. Llamado por Dahl como control por entrenamiento, ya que este tipo de influencia implica y necesita que el actor reciba, de forma previa, un entrenamiento para la persuasión y las inducciones previas. b) Influencia a través de la persuasión que actúa mediante el ofrecimiento de información (correcta o no) sobre las ventajas o desventajas de la acción que se va a realizar. Definida por el autor como persuasiva, la comunicación que se establece entre los actores puede contemplarse de dos formas diferentes: c) Influencia por medios que provocan un cambio en la naturaleza de las propias alternativas, añadiendo ventajas o imponiendo nuevas ventajas a una alternativa o las dos cuestiones. Llamada por Dahl como influencia inductiva.

1.- Racional, que corresponde al precepto moral de Kant en el sentido de que debemos contemplar al resto de individuos humanos como un fin en sí mismos y nunca como instrumentos finalistas. Existe un esfuerzo, con éxito, de un actor A que permite que B llegue a entender la verdadera y única solución por un proceso de transmisión de una información que ha de ser siempre verídica.

2.- Manipulativa, que sucede cuando el actor A ejerce una influencia sobre el actor B no para dar una información verídica, sino a través de una comunicación falsa o con omisión de actos de forma intencionada para ocultar aspectos de la verdad que A conoce. Pero si estos datos fueran conocidos por B modificaría, de forma significativa, su intención teleológica.

El grass-roots lobbying

Cuando hablamos de la capacidad de los lobbies para planificar, desarrollar y ejecutar campañas de comunicación estamos aseverando que la comunicación es uno de los elementos más poderosos que poseen para conseguir sus objetivos organizativos. Los lobbies son organizaciones que desarrollan acciones de influencia sobre los poderes públicos para que adopten decisiones favorables a sus intereses. Para ello es necesario que dispongan de una serie de iniciativas que se encuadran en dos tipos de actuación:

1.- Acciones de tipo directo en las que los lobistas mantienen contactos personales con aquellas personas que pueden tomar la decisión o participan en el proceso de decisión. Esas personas no están definidas de manera previa sino que es necesario disponer de información sobre qué personas son las que tienen un papel relevante en el proceso de decisión de políticas públicas u actuar sobre esas personas. Hay que tener presente que no existe una única persona sino que este proceso se desarrolla entre múltiples personas y diferentes niveles de la estructura (administrativa, legislativa o judicial). Así, las acciones de tipo directo implican conocer cómo funcionan las estructuras del Estado y desarrollar toda una serie de acciones. Las actividades que pueden desarrollar son numerosas, entre las que se pueden citar: a. Reuniones con personal administrativo o funcionarial en el proceso previo de elaboración de normativas o de decisiones gubernamentales. En la actualidad, incluso la legislación que se aprueba en los Parlamentos proviene, en su gran mayoría, de los miembros de los ministerios al disponer de personal y conocimientos para elaborar las complejas normas legales. Ni los partidos políticos, ni los diputados tienen la suficiente capacidad para elaborar una normativa legal. b. Reuniones con legisladores en el proceso de discusión de las normas en los parlamentos. Esas reuniones están muy influidas por la propia estructura de los partidos políticos puesto que, en aquellos sistemas en los que los partidos mantienen un rígido control del voto, es más usual que los lobbies concierten las reuniones con los líderes del partido en lugar de hablar con los diputados de manera individual. c. Reuniones con los ministros del Gobierno, puesto que son quienes lideran los procesos internos de la administración pública y, también, suelen ser líderes de partidos políticos. d. Participación en comisiones legislativas cuando se discute el articulado de las normas. Puede ser por invitación de los propios partidos políticos o a través del registro de lobbies que existen en algunos países y que les permite participar en el proceso político. e. Participación en comisiones asesoras de los ministerios que desarrollan la función de discutir y recomendar iniciativas legislativas o reglamentarias.

2.- Acciones de tipo indirecto o grass-roots lobbying en las que los lobbies organizan una serie de actividades de movilización de la ciuda- danía para mostrar al poder políticos que existe un apoyo social a las demandas del grupo de presión. En este aspecto, el juego político de la democracia se sustenta en el poder de la opinión de los ciudadanos como expresión de la opinión pública. Por eso, los lobbies necesitan que, desde el poder político, se perciba que sus demandas están apoyadas socialmente y para ello pueden recurrir a una serie de actividad de movilización o de expresión ciudadana. Entre esas actividades de grass-roots podemos señalar: Acciones de manifestaciones en la vía pública en apoyo a las demandas del grupo de presión. En esas manifestaciones, el poder se muestra con el número de asistentes a la manifestación. a. Estrategias de comunicación dirigidas a tener presencia en los medios de comunicación para que sus actividades se conviertan en hechos noticiables y puedan entrar en los temas de la agenda pública. Por eso los medios todavía son uno de los principales ámbitos sobre los que actúan los lobbies b. Fomentar el envío de cartas, correos electrónicos a las personas que participan en la decisión para mostrar el apoyo social. Los lobbies ofrecen información sobre cómo redactar los textos que se envíen y las direcciones y el modo de los envíos. c. Participación en las redes sociales de organismos y de legisladores mostrando su apoyo a las demandas del lobby

Los medios de comunicación como poder social

El poder de los medios de comunicación sigue siendo significativo como fuentes de información de las élites políticas. Pero no debe olvidarse que los medios no son neutrales y tienen sus propios intereses, ya sean ideológicos o empresariales. Substancialmente, toda empresa periodística conlleva la consideración de empresa económica, por lo que su principal misión es la pretensión de alcanzar una maximización de la inversión, ya sea de manera material o intangible, esto es, el rendimiento implica aportaciones pecuniarias, pero también simbólicas. Así, se puede soslayar o primar la vertiente material a la inmaterial y viceversa. En este sentido, Duverger (1968, p. 383) ha calificado a los medios y otros órganos de información como pseudogrupos de presión, ya que, como tales, los medios de comunicación, están obviamente al servicio de los intereses empresariales de aquellas organizaciones que los controlan o gestionan (Almansa-Martínez, 2009).

Este poder no procede de forma neutral, sino que, dirigido por sus propietarios, puede ejercer una influencia muy remarcable sobre una sociedad. De esta manera, no es la información sino que son los medios de comunicación los generadores y formadores de las actitudes de la opinión pública y, consecuentemente, por el tipo de presiones ejercidas por esta sobre los centros de decisión.

El carácter de los medios de comunicación como centros de poder, se manifiesta en el hecho de que pueden ser agentes de aquellos que desean ejercer algún tipo de poder político o económico. En el caso de que se manifiesten como órganos independientes respecto a injerencias externas, esa discrecionalidad es ad extra, es decir, respecto a acciones e intereses exteriores, pero en ningún caso, se refiere a los intereses propios del medio.

La divisa o medio simbólico generalizado, propio de los medios de comunicación, es la influencia que depende del prestigio o confianza adquirido por el medio. Cuanto más grande sea la influencia, podrá ejercer el poder de mejor manera, ya sea cualitativa o cuantitativa, su función política.

Todo esto hace que se exhiba la visión de unos medios como instrumentos de los grupos económicos pero que, en la multiplicidad de medios se equilibran, como dice Manuel Castells:

Ciertamente, los medios de comunicación no son neutros, pertenecen a grupos financieros importantes, tienen alianzas políticas y están ancladas con frecuencia en afinidades ideológicas y religiosas. Las conspiraciones existen, pero son múltiples se contradicen y se entrecruzan. (Castells, 1995, párr. 1).

De aquí que, las inversiones comunicativas de intereses financieros pudieran conllevar la limitación o restricción de la información cuan- do abarque a gran parte de los medios de comunicación. No implica tanto la concreción en una determinada entidad, sino que se presenta como acción ejecutada por un sector económico, como podría ser el ejemplo de las inversiones económicas de los intereses bancarios que encuadran las informaciones sobre el sector bancario dentro de un ámbito fácilmente asumible por ese sector, eliminando aquellas informaciones que cuestionen su posicionamiento en la estructura social, política o económica.

Esta perspectiva de intereses espurios que no desean explicitar la verdadera presencia de capital en los medios de comunicación, ha sido resaltada por Francisco Tomás y Valiente en el artículo Conciencia del límite:

Quién critica o juzga y, sobre todo, quién siempre censura en público y para en el público influir, debería de hacer transparentes o dar a conocer los principios, normas e intereses desde los cuales ejerce, a veces de manera implacable o justiciera, su contrapoder. El ciudadano-lector deberá tener información cierta, por ejemplo, sobre el mundo empresarial que se oculta detrás de la cabecera de cada diario o los equivalente símbolos identificadores de otros medios. (Tomás y Valiente, 1994, p. 11).

Frente a todas las declaraciones de principios que postulan que la libertad de información es un derecho de los ciudadanos y no de los empresarios y los periodistas, la realidad nos muestra que la información se asienta en los editores y, en menor medida, en los periodistas. Sobre estos últimos, Bagdikian (1986, p. 239) afirma que también los empresarios influyen indirectamente en el tratamiento informativo, ya que son ellos “los que seleccionan al personal encargado de controlar las noticias”.

Algunos medios han adoptado actos explícitos, en forma de autorregulación, contra la utilización de los medios de comunicación por los intereses particulares de los empresarios, como es el caso de la afirmación del libro de estilo del Washington Post: “El diario se debe a sus lectores y el público en general, y no a los intereses privados del propietario” (párr. 3). Otros medios anteponen el acceso de los individuos al interés empresarial, como así lo reafirma Liberation en su manifiesto del

5 de febrero de 1973, resaltando que estaría más al lado de los representados que de los representantes:

Hoy la prensa cotidiana ofrece la palabra a las patronales, a los políticos, a los poderosos, que por otro lado financian a esta prensa, que se limita, sin poder hacer otra cosa, a citar fragmentos de frases de un obrero o de un campesino. El diario Liberation dará la palabra al pueblo y citará fragmentos de frases de los poderosos. Daremos la vuelta al mundo de la prensa cotidiana (p.2 ).

La mayoría de las empresas que integran el tejido empresarial y la totalidad de asociaciones, grupos y organismos, no forman parte del subconjunto social de los medios de comunicación, por lo que se deben negociar su presencia en la esfera comunicativa. Esta negociación se presenta bajo una vertiente pacífica, cuando es el propio medio quien decide la publicación, pero también pueden aparecer elementos coactivos, cuando no se informa en consonancia con los intereses del grupo, empresa o asociación. Los dos elementos principales de presión sobre la empresa comunicativa son de tipo económico:

- Actuando de manera genérica (sobre la propia empresa) a través del segundo producto del medio (el mercado publicitario). La publicidad se presenta como un producto que tiene extremada trascendencia, importancia que se incrementa en proporción directa, según sea el grado de inversión publicitaria. Cuanto mayor sea la cantidad de inversión publicitaria mediática, más remarcable será la posibilidad de influir en la política informativa que desarrolle el medio de comunicación. Sin embargo, esta situación es una cuestión sensible para la empresa que presiona, ya que podría transmitirse una imagen pública de aspecto negativo.

- Actividad sobre los sujetos elaboradores de la materia prima, como son los profesionales de la información. Esta perspectiva conlleva la existencia de sobornos, regalos y chantajes sobre los mismos periodistas con la intención de condicionar su trabajo. A pesar de ser un asunto de amplia y, en ocasiones, apasionada discusión entre los periodistas, como es obvio, no cuenta con excesiva publicidad y, cuando se manifiesta, lo hace más por razones de ataque al periodista (rivalidades personales o empresariales), que con la pretensión de aportar mayor criterio ético a la profesión. Este corporativismo contrasta con las denuncias periodísticas de corrupción en otros ambientes sociales, situación inadecuada ya que sería conveniente criticar y explicitar públicamente todas las situaciones de corrupción sean periodistas o no.

Formar parte de la organización interna de un medio de comunicación permite disponer de su espacio informativo de manera inmediata y permanente. Así, aquella organización que aparece en el seno de un mass media tiene un gran camino ganado, debido a que no debe desarrollar ninguna estrategia para poder penetrar en la lógica mediática. Esta ubicación en el seno de las empresas comunicativas se encuentra restringida a aquellas empresas, que poseen un potencial económico suficiente como para integrarse y que, además tienen la pretensión de hacerlo. Toda esta perspectiva, conforma la existencia de una atingencia, cada vez, más estrecha entre el mundo del capital y el de las empresas comunicativas.

Frente a esta situación, la mayoría de los grupos de presión no tienen acceso directo al sistema informativo y, por tanto, necesitan realizar una serie de actividades para poder ubicarse en el citado sistema. Así, estas taxonomías grupales basadas en la influencia política que pretenden introducir sus propuestas en los medios de comunicación han de establecer la ejecución de una serie de actividades y diligencias que susciten la atención mediática

Esta capacidad de los grupos para producir una acción susceptible de ser percibida por el medio como acontecimiento de cobertura es muy variable y, depende de las características endógenas de cada grupo de presión. Sobre esta situación, Champagne (1990) señala la realización de acciones con la pretensión única de exhibirse en los medios:

Desde hace tiempo se sabe que las acciones realizadas por la prensa, lo que es nuevo es la multiplicación de acciones que son explícitamente concebidas para los medios, es decir, actos con la escatología única de conseguir penetrar en la lógica comunicativa y que solo basan su existencia en este hecho. (p. 204)

Fruto de ese poder, los medios comunicativos son receptores de ingentes apelaciones para que reflejen las perspectivas sociales de los diversos grupos que pululan en la sociedad.

De esta forma, a consecuencia de esa multiplicidad acontecida desde los medios, se realizan de manera perenne, y aplican unos mecanismos seleccionadores que permiten incluir o excluir las temáticas, en base a unos criterios profesionales.

Con la pretensión de poder competir con otros sujetos que desean insertarse en la lógica comunicativa, los diferentes grupos desarrollan y ejecutan una serie de estrategias comunicativas que les hagan suscitar la atención mediática y, por tanto, su consiguiente inserción. Estas estrategias son múltiples y dependen del tipo de ilación entre medio y grupo, así como de las conformaciones endógenas del grupo. Estas atingencias serán estudiadas mediante la inferencia de su modalidad, grado y tipología de exhibición en los medios que serán objeto de investigación.

La presencia de los grupos se puede observar en cualquier ubicación de la superficie redaccional, tales como las diferentes secciones que conforman el diario (internacional, cultural, nacional. sociedad, ...) y bajo las diversas formalidades redaccionales (información, editorial, artículo de opinión, reportaje, ...). Pero, en ocasiones, los grupos de presión utilizan el soporte publicitario para llegar de manera directa a la opinión pública, sin la intermediación periodística. Los textos son susceptibles de presentarse de forma dispersa o agrupados (sincrónica o diacrónicamente). De manera dispersa pueden aparecer en cualquier ubicación del conjunto redaccional. El conjunto de textos exhibidos de carácter agrupado puede producirse a consecuencia de un criterio tematizador del diario sobre una determinada cuestión (por ejemplo, la fiscalidad en el sector automovilístico) o por la singular significación de un acontecimiento complejo, que integra amplias repercusiones (caso de la campaña antinuclear de Greenpeace).