Den demokratiske styringskjeden og det norske demokratiet

Figur 1 viser en meget enkel, modifisert utgave av Johan P. Olsens styringskjede, slik han presenterte den i 1978. Han benyttet begrepet den parlamentariske styringskjeden. Når vi benytter begrepet «demokratisk styringskjede» som en gjennomgående betegnelse, er det fordi vi ønsker å legge det samme perspektivet på styringssystemet både lokalt, i fylkeskommuner og kommuner.

I et demokrati er folket utgangspunktet for all politisk autoritet. Selv om man kan ha ulike former for demokrati – fra direkte demokratier som vi kjenner det fra antikkens Hellas, til dagens representative demokratier – skal makten til syvende og sist ligge hos folket. Ettersom det er krevende å praktisere direkte demokrati i moderne, komplekse samfunn, og krevende for velgerne å ha god oversikt og formeninger om alle saker som angår dem, utnevner folket gjennom valg representanter som skal styre på dets vegne. At det arrangeres periodiske valg, er en nødvendig betingelse for demokrati, men det er ikke ensbetydende med at vi har et velfungerende demokrati. Det avholdes valg i mange land som slett ikke kan karakteriseres som demokratier. Valg i seg selv er ikke nok, men valgsystemet er én viktig faktor som påvirker den demokratiske styringskjeden.

Figur 1.1: Den demokratiske styringskjeden – nasjonalt og lokalt. Modifisert etter J.P. Olsen (1978, s. 24).

Sentrale politiske organer: Regjeringen Fylkesutvalg/fylkesråd Formannskap/kommuneråd

Folkevalgt forsamling: Stortinget Fylkesting Kommunestyret Det administrative apparatet: Statsadministrasjon Fylkesadministrasjon Kommuneadministrasjon

Det suverene folk: grunnlag for all politisk autoritet

15

På nasjonalt nivå er de valgte representantene samlet i parlamentet (Stortinget i Norge). Der fastlegger politikerne de grunnleggende reglene for samfunnet: Hvilke lover som skal gjelde, hvilke tiltak man skal bruke offentlige midler på, og hvordan tiltakene skal finansieres. Men heller ikke politikerne i parlamentet har full oversikt over vedtakene de fatter, ei heller nødvendig kompetanse eller kapasitet til å forberede og iverksette dem. Utøvende organer får dette ansvaret. I Norge har regjeringen denne myndigheten – ut fra et parlamentarisk styringsprinsipp. Det gir også regjeringen myndighet til å ta initiativ til å sette saker på den politiske dagsordenen. I andre land hvor den utøvende myndigheten ledes av en president, slik som i USA eller Frankrike, er forholdet mellom nasjonalforsamlingen og den utøvende myndighet organisert annerledes. Det påvirker hvordan den demokratiske styringskjeden fungerer. Vi kommer tilbake til dette hovedskillet i kapittel 6.

For å forberede saker og iverksette vedtatt politikk trenger de politiske lederne et administrativt apparat, betegnet som forvaltningen eller byråkratiet. Departementene, f.eks. Finansdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, og ulike underliggende etater og direktorater, f.eks. Skatteetaten og Helsedirektoratet, har en særlig sentral plass i statsapparatet. De utformer de detaljerte forslagene politikerne bestemmer seg for, og de sørger for at den offentlige politikken settes ut i livet. Tilsyn, som for eksempel Finanstilsynet og Helsetilsynet, og en rekke andre statlige etater og virksomheter, bidrar til at intensjonene i lover og bestemmelser blir etterlevd, og at landets innbyggere får de tjenestene de har behov for. I kapittel 7 ser vi nærmere på hvordan den sentrale statsadministrasjonen – departementer, direktorater og statlige tilsyn – er organisert og fungerer. Vi ser også på hvordan staten iverksetter offentlig politikk gjennom helt eller delvis eide statlige selskaper og foretak.

På samme måte kan den demokratiske styringskjeden hjelpe oss med å forstå det norske lokaldemokratiet i fylkeskommuner og kommuner. Kapittel 8 dreier seg om hvordan lokaldemokratiet kan begrunnes, mens den politiske og administrative organiseringen er tema for kapittel 9. På lokalt nivå stemmer innbyggerne på representanter til kommunestyrer og fylkesting. Mange saker i kommunestyrer og fylkesting forberedes og behandles også av et mindre politisk myndighetsorgan (enten et formannskap/fylkesutvalg eller et kommuneråd/fylkesråd). En viktig forskjell fra nasjonalt nivå er at formannskap/ fylkesutvalg ikke har samme initiativmyndighet som regjeringen. Det er det bare kommuneråd og fylkesråd som har dersom kommunen eller fylkeskom-

16