Svakheter ved den demokratiske styringskjeden som bilde og modell

Felles for disse nye forståelsene av hvordan politiske prosesser foregår, er erkjennelsen av at offentlig politikk sjelden utvikler seg i klare, avgrensende faser som følger etter hverandre. Ofte er virkeligheten mer kompleks og kaotisk, ting skjer samtidig og er ikke så planlagt som en fasemodell kan gi inntrykk av. Som et enkelt bilde på de ulike delene av offentlig politikk med ulike aktører har policy-syklusen likevel verdi. Politikkens innhold kan forstås som et resultat av de ulike fasene i politikkutviklingsprosessen. Denne måten å tenke årsak–virkning på kan imidlertid også snus ved å ta utgangspunkt i den amerikanske statsviteren Theodore Lowis idé om at «policy determines politics» (Lowi 1964, 1972). Lowi argumenterte for at man også kan forstå innflytelses-, samarbeids-, og konfliktrelasjoner i politiske prosesser ut fra egenskaper ved det saksområdet som står på dagsordenen. Lowi inspirerte også senere teoretikere, som Francesco Kjellberg (1977) og James Q. Wilson (1973). Disse viste oss hvordan man kunne forvente flere konflikter og utfordringer med hensyn til beslutninger og iverksetting i saker som dreier seg om fordeling av individuelle goder enn når det handler om kollektive goder. Det blir også vanskeligere å utforme og iverksette offentlig politikk når det er få som må bære kostnadene, enn når mange gjør det.

Makt, maktutøvelse og maktbaser

Som nevnt over kan den demokratiske styringskjeden ses på som en delegeringskjede hvor man gir noen myndighet til å opptre på andres vegne. Myndighet kan her forstås som makt. Makt er imidlertid et begrep som kan forstås på ulike måter, og en rekke filosofer, sosiologer og statsvitere har gitt ulike definisjoner av det.

Den amerikanske statsviteren Robert Dahls klassiske definisjon (1957) er at

A har makt over B i den grad han kan få B til å gjøre noe B ellers ikke ville ha gjort. Legg merke til at Dahl forstår makt som en relasjon mellom to mennesker, men at den minimale definisjonen ikke sier noe om hvordan A får B til å gjøre noe.

En annen sentral inndeling stammer fra den britiske sosiologen Steven Lukes (Lukes 1974) og det han kaller maktens tre ansikter eller dimensjoner. Maktens første ansikt kan kalles beslutningsmakt. Den har en direkte form, er ofte synlig og kan studeres ved å se på politiske holdninger og avgjørelser. En statsminister bestemmer hvem som skal være minister i en regjering, en kunnskapsminister bestemmer at en høyskole kan bli et universitet, en kommune fatter vedtak om

28

nedleggelse av en skole osv. Selv om beslutningsmakt kan ha en direkte form og være synlig, er det ikke dermed sagt at slike prosesser er enkle å studere. Politiske beslutninger kan være resultat av dragkamper og hestehandler som skjer utenfor offentlighetens søkelys.

Beslutningsmakt er ikke bare knyttet til politiske prosesser. En ansatt i kommunen utøver direkte beslutningsmakt når det tildeles sykehjemsplasser, og en politibetjent utøver direkte beslutningsmakt når en mistenkt blir arrestert. En leder i et privat selskap har også beslutningsmakt. Han eller hun avgjør hvem som skal ansettes i selskapet, hva prisen skal være for varen som produseres, osv.

Maktens andre ansikt er det som kan kalles for dagsordenmakt. Den er mer indirekte og handler om å påvirke hvilke saker som er på den politiske dagsordenen. Hvilke saker diskuteres i det politiske systemet, og hvilke områder forsøker man å gjøre noe med? Her har selvfølgelig politikerne en viktig rolle, men også aktører som pressen og interesseorganisasjoner (f.eks. pasientorganisasjoner) kan ha dagsordenmakt gjennom de sakene som tas opp. Og en enkeltborger kan sette dagsorden gjennom et innlegg i sosiale eller trykte medier.

Selv om dagsordenmakt kan være synlig i den forstand at man kan observere hvilke saker som diskuteres, kan den også ha en mindre synlig del. Enkelte saker kommer kanskje ikke på dagsordenen fordi sterke aktører arbeider for å holde dem unna offentligheten. Eliter i samfunnet kan kanskje begrense beslutningstakingen til ukontroversielle saker for å unngå partipolitiske splittelser (for eksempel uenighet om viktige saker som EU), eller de kan aktivt arbeide for å holde skandaler og misligheter begått av myndighetspersoner unna offentlighetens lys. Hansen (2016a, s. 21) spør f.eks. om ikke «samfunnsmessige problemer som ikke gjøres til gjenstand for eksplisitte offentlige beslutninger, også (er) uttrykk for myndighetenes politikk». Man kan med andre ord si at offentlig politikk ikke bare er det politikerne velger å gjøre, men også det de ikke velger å gjøre (Dye 1920, s. 17). Vi skal komme tilbake til begrepene dagsorden- og agendasetting i kapittel 2.

Maktens tredje ansikt er det som kan kalles ideologisk makt. Her er makten ikke direkte eller synlig, men handler mer om påvirkning av folks ønsker og tanker. Grupper eller enkeltpersoner kan få andre til å tro at de er enige med dem, eller få dem til å ønske seg noe som faktisk kan være negativt for dem. De styrende eliter kan for eksempel overbevise arbeiderklassen om at de jobber for deres interesser, selv om de egentlig «meler sin egen kake»: En religiøs leder kan manipulere sine følgere til å tro at hans vei er den eneste rette, osv.

29