Svekkelse av den demokratiske styringskjeden

Dersom parlamentariske demokratier fremstilles som en styrings- eller delegeringskjede, kan man også forestille seg ulike brudd eller svakheter enkelte steder i denne styringskjeden.

For det første kan det oppstå svekkelser i kjeden mellom folket og parlamentet. Hvis for eksempel valgdeltakelsen er veldig lav, kan man ikke si at hele folket har utnevnt sine representanter. Slike brudd vil påvirke de folkevalgte organenes legitimitet. Ordet legitimitet stammer fra det latinske ordet leges, flertallsformen av lex, som betyr lov på norsk. Legitimitet handler om at noe er rettferdig eller moralsk forsvarlig (Bokmålsordboka). De folkevalgte organene på nasjonalt og lokalt nivå vil ha større legitimitet hvis valgdeltakelsen er høy, for da kan man si at man har «hele» folket bak seg. Det kan også anses som en svekkelse av styringskjeden dersom politikerne som stiller til valg, i liten grad er representative for folket. Dersom bare menn over femti år er politikere, eller politikerne på andre måter ikke oppfattes som representative av velgerne, vil mange kanskje ikke anerkjenne dem som sine representanter. Utvelgelsen av politiske kandidater – nominasjonsprosessen – er en ganske lukket prosess som hovedsakelig skjer innenfor partiene (Valen, Narud og Skare 2002; Narud 2008). Folket har imidlertid mulighet til å påvirke den ved å melde seg inn i et parti, eller ved å gi ekstrastemmer til kandidater ved lokalvalg. Et urettferdig valgsystem og politisk korrupsjon – gjennom kjøp og salg av stemmer – vil også medføre at styringskjeden mellom folk og folkevalgte organer ikke oppfattes som legitim. Det som betegnes som input-legitimiteten til det politiske systemet, som handler om i hvilken grad de demokratiske prosedyrene oppfattes som legitime, blir altså negativt påvirket. I kapittel 4 behandler vi det norske valgsystemet, og i kapittel 5 ser vi ser nærmere på hvor representativt Stortinget er. Hvor godt representerer de folkevalgte velgerne?

For det andre kan styringskjeden svekkes eller brytes mellom nasjonal-/ lokalforsamlingen og de utøvende organene. Det tydeligste bruddet er hvis man – på nasjonalt nivå – ikke blir enige om hvem som skal danne regjering. I Belgia og Nederland har man flere ganger sett at regjeringsdannelser har trukket ut, enkelte ganger over ett år. Etter valget i Tyskland høsten 2017 tok det fem måneder å danne ny regjering, og i Sverige ble det ikke klart hvem som skulle danne regjering etter valget høsten 2018 før i januar 2019, 131 dager etter at svenskene gikk til valg. Andre svekkelser handler mer om hvordan parlamentet opptrer overfor regjeringen. I tilfeller med mindretallsregjeringer kan

19

som utforming og fordeling av fellesgoder og individuelle goder som det offentlige har fått ansvar for. Man henter inn inntekter fra skatter og avgifter, og man benytter disse for å sikre både kollektive og individuelle goder. I kapittel 2, der vi beskriver og diskuterer grensene mellom ulike samfunnssektorer, blir disse spørsmålene behandlet mer inngående.

Til sist er det viktig å understreke at politikk også dreier seg om utformingen av det offentlige apparatet – om forvaltningspolitikk. Politikerne opererer heller ikke uten mål og mening når det offentlige apparatet – forvaltningen – skal utformes. I stortingsmeldingen Ei forvaltning for demokrati og fellesskap har prinsippene effektivitet, demokrati, rettssikkerhet og faglighet blitt definert som likestilte grunnverdier for den norske forvaltningen (St.meld. nr. 19, 2008–2009, s. 30–32; Hermansen og Stigen 2013; NOU 2015: 1, s. 284; Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019). Disse prinsippene og verdiene i offentlig forvaltning vil vi komme nærmere inn på i kapittel 7, som omhandler forvaltningen.

Et teoretisk blikk på ulike faser i offentlig politikk

Mens det norske parlamentariske demokratiet og lokaldemokratiet kan fremstilles som en demokratisk styringskjede, kan utviklingen av offentlig politikk fremstilles som bestående av ulike faser. Slike faseforståelser av offentlig politikk, som har eksistert siden etterkrigstiden, er riktignok forenklinger, men likevel nyttige analytiske verktøy for å gi bedre forståelse av politikkutviklingen. En vanlig måte å fremstille offentlig-politikk-syklusen på er å se den som bestående av fem faser: agendasetting, utvikling av forslag (politikkformulering), beslutningstaking, implementering og evaluering (se f.eks. Howlett, Ramesh og Perl 2009; Vabo, Klausen og Askim 2020).

En slik inndeling gjør det blant annet mulig å undersøke den betydningen ulike aktører har på ulike tidspunkter og sammenligne på tvers av stadiene (Howlett, Ramesh og Perl 2009, s. 3). Agendasetting handler om hvordan samfunnsproblemer kommer på dagsordenen og får politikernes oppmerksomhet. Politikkformulering handler om hvordan ulike forslag blir utredet i forvaltningen. Beslutningstaking handler om prosessen med å velge blant de ulike forslagene, mens implementering handler om hvordan forslagene blir satt ut i livet. Endelig handler evaluering om å innhente kunnskap om hvordan den valgte politikken fungerer.

26

Howlett mfl. (2009) bruker bildet av et timeglass for å illustrere hvor mange aktører som er involvert i de ulike stadiene av den politiske prosessen. Øverst er timeglasset størst; agendasettingsfasen er mangefasettert og preget av en rekke involverte aktører. I utgangspunktet kan alle aktører i det politiske universet forsøke å få et problem på den offentlige dagsordenen. I prosessen med å formulere og vurdere ulike forslag vil det være færre aktører med tilstrekkelig kunnskap og ressurser. Antall aktører reduseres ytterligere når en beslutning skal tas, symbolisert ved timeglassets smale midje. Timeglassets utvidelse ved foten illustrerer hvordan antall deltakere som er involvert i gjennomføringen av den valgte politikken, øker.

Hvordan og hvor politikken blir gjennomført, vil variere. I noen politiske systemer har sentrale myndigheter mange oppgaver samt hovedkontrollen med gjennomføringen, mens de regionale og lokale styringsnivåene har få oppgaver og lite makt. I andre land er mange oppgaver og mye myndighet delegert til regionale eller lokale nivåer. Hvor detaljert politikerne – enten det er på nasjonalt eller lokalt nivå – går inn i iverksettingen av oppgaver, varierer også. I de senere tiårene er det blitt mer vanlig at dette skjer i organer som er på en «armlengdes avstand» fra de politiske beslutningstakerne. Vi skal ta for oss dette når det som betegnes som New Public Management-trenden, omtales i kapittel 10. Evalueringen av offentlig politikk kan også bli utført av en rekke aktører, og gjerne over tid. Typiske aktører er her eksterne forsknings- og evalueringsinstitutter.

Policy-syklusen som viser offentlig politikkutforming i forskjellige stadier eller faser, har vært benyttet i flere tiår (Lasswell 1956; Mintzberg, Raisinghani og Théorêt 1976). Andre bidrag har illustrert offentlig politikkutforming som strømmer (Kingdon 1984), flerstrømmer (Zahariadas 2014) eller faser og runder (Teisman 2000). Kingdons klassiske teori handler om hvordan saker dukker opp på den politiske agendaen. Ifølge Kingdon utvikles ikke offentlig politikk fra én fase til en annen; tvert imot finnes det tre strømmer av problemer, løsninger og deltakere/politiske prosesser, og disse eksisterer relativt uavhengig av hverandre. Disse tre ulike strømmene kommer sammen på kritiske tidspunkter: Et samfunnsproblem er kanskje identifisert, en løsning er utviklet og tilgjengelig, og en politisk endring gjør det mulig å finne en løsning på problemet (Kingdon 1984, s. 165). I disse mulighetsvinduene, hvor strømmer kobles sammen, spiller de såkalte politikk-entreprenørene (som både kan være politikere og byråkrater) en viktig rolle: De finner løsninger på problemer og konkrete forslag til politiske endringer.

27