3 minute read
Den demokratiske styringskjeden som delegeringskjede
munen har valgt en parlamentarisk styringsmodell. Som på nasjonalt nivå betjenes politikerne av en administrasjon, den fylkeskommunale eller kommunale administrasjonen, og også lokalt er det opprettet mange offentlige selskaper og foretak de senere årene.
Styringskjeden er sluttet når folket på bakgrunn av tilfredsheten med politikere, tiltak og tjenester igjen velger hvilke politikere som skal få plass på Stortinget, i fylkesting og kommunestyrer. Slik kan den demokratiske styringskjeden ideelt sett ses som et selvregulerende system som sikrer at folkets ønsker og behov avspeiles i offentlige beslutninger og tjenester (Olsen 1978). En mer overordnet teoretisk innfallsvinkel er å betrakte den demokratiske styringskjeden som en delegeringskjede, inspirert av økonomisk teori.
Teoretisk sett kan den demokratiske styringskjeden ses på som en delegeringskjede (Rasch 2016; Grindheim mfl. 2017). Å delegere betyr å «gi myndighet til å opptre på ens vegne» (Bokmålsordboken). I økonomisk orientert teori vil den som gir makt og myndighet, omtales som prinsipalen. Ordet stammer fra det latinske princeps, som betyr leder eller førstemann. Den som får myndighet til å opptre på prinsipalens vegne, kalles agenten. Samtidig kan prinsipalen stille agentene til ansvar for hvordan de oppfører seg. Den demokratiske styringskjeden kan altså sies å bestå av delegering og ansvarliggjøring (delegation og accountability). I et demokrati er det befolkningen som er prinsipalen, og de delegerer sin makt til politikerne, som er agenten. Befolkningen holder så politikerne ansvarlige gjennom valg.
Et tilbakevendende tema er hvordan prinsipalen kan stole på at agenten handler i tråd med det prinsipalen ønsker. Det kan være trekk ved agenten man ikke vet om (skjult informasjon). Man har rett og slett ikke fullstendig oversikt over agentens holdninger i alle relevante saker. Når velgerne stemmer representanter inn på Stortinget, vet de for eksempel ikke hva representantene mener om saker som ennå ikke er satt på dagsorden. Når folk stemte ved stortingsvalget i 2017, visste de for eksempel ikke hvordan politikerne ville forholde seg til metoo-kampanjen, som kom noen måneder etter valget. De visste heller ikke hvordan politikere fra ulike partier ville møte koronapandemien, som skulle dominere den politiske dagsorden i årene 2020 og 2021. Ved stortingsvalget 2021 trodde de fleste at pandemien
17
var på retur, og andre saker – som miljø og skatter og avgifter – fikk en mye større plass i valgkampen enn pandemien. Vinteren 2022 invaderte Russland Ukraina, og den norske regjeringen måtte ta stilling til hvorvidt de skulle bidra med våpen til Ukrainas forsvarsstyrker, hvor mange ukrainske flyktninger Norge ville motta og så videre. Dette var saker som ikke var på dagsordenen under valget i 2021.
Agenten kan også handle i strid med prinsipalens ønsker uten at det oppdages (skjult handling). For eksempel kan kommunene organisere tilbud om leksehjelp i grunnskolen, slik de er pålagt gjennom opplæringsloven, men det kan være vanskelig å kontrollere hvordan tilbudet faktisk utformes på den enkelte skole. Når beslutningsmyndigheten først er delegert til en agent, er det ikke lett for prinsipalen å ha full oversikt over hva som gjøres.
Det finnes ulike mekanismer for å unngå at agenten handler i strid med prinsipalens ønsker. For det første kan prinsipalen velge spesielle agenter som man har tilstrekkelig kunnskap om og tillit til. For det andre kan prinsipalen overvåke agenten, når denne først er utnevnt, gjennom overvåkningsmekanismer. For igjen å bruke eksemplet om leksehjelp kan kommunestyret (prinsipalen) kreve at skolene (agenten) årlig rapporterer detaljert om leksehjelpen som gis.
Selv om prinsipal–agent-teorien er en teoretisk konstruksjon, kan den brukes til å beskrive og forklare virkeligheten. Én interessant og viktig del av denne teorien er at det ikke ligger fast hvem som er henholdsvis prinsipal og agent. Det forandrer seg, som beskrevet over, gjennom den demokratiske styringskjeden (delegeringskjeden). Folket er i første omgang prinsipalen, og de valgte representantene er agentene. I neste skritt blir parlamentet prinsipalen og regjeringen agenten. Det foregår også en delegering fra regjering (prinsipal) til enkeltministre (agenter). Enkeltministrene (prinsipaler) kan også delegere noe av sin myndighet til statssekretærer (agenter). Endelig delegerer enkeltministrene (prinsipaler) myndighet til forvaltningen (agenter), og staten (prinsipal) delegerer myndighet til kommunene (agent). Det som skiller den demokratiske styringskjeden som delegeringskjede fra den demokratiske styringskjeden som en illustrasjon på det norske demokratiet, er det siste leddet – som binder sammen forvaltningen og folket. Mens man ut fra den demokratiske styringskjeden kan si at forvaltningen gir tjenester til folket, er det ikke like tydelig hvordan forvaltningen delegerer myndighet til folket som sådan. Kanskje kan brukermedvirkning – der mottakere av tjenester får innflytelse på utformingen av tjenestetilbudet (Christensen, Skogedal Lindén, Ytre-Arne og Aars 2017) – ses på som en slik form for delegering.
18
