AERREG1 Módulo 4

REGULACIÓN AEROPORTUARIA

MÓDULO 4

REGULACIÓN ECONÓMICA

Regulación Aeroportuaria

Módulo 4

Autor del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT).

Coordinador del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), así como el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR. Autora del Módulo Alda Metrass, Especialista de Transporte en el Banco Europeo de Inversiones.

Coordinación pedagógica y de edición El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

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Declaración de Bali

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Tabla de contenidos Índice de figuras .............................................................................................................. 4 Índice de tablas ............................................................................................................... 4 Glosario de términos y acrónimos .................................................................................. 5 Presentación del módulo .............................................................................................. 10 Objetivo general del módulo ......................................................................................... 12 Preguntas orientadoras de aprendizaje ........................................................................ 12 UNIDAD I. REGULACIÓN ECONÓMICA EN EL SECTOR DEL TRANSPORTE AÉREO .... 13 Objetivos de aprendizaje ............................................................................................... 13 I.1. Origen y evolución de la regulación económica ......................................................14 I.2. Regulación vs. liberalización ................................................................................... 18 I.3. Recursos o instrumentos regulatorios .................................................................... 21 UNIDAD II. DRIVERS DE CAMBIO Y PRINCIPALES TENDENCIAS ................................ 26 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 26 II.1. Desarrollo sostenible y el sector de la aviación..................................................... 27 UNIDAD III. MEJORES PRÁCTICAS ............................................................................... 34 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 34 III.1. Prácticas regulatorias ............................................................................................ 35 III.2. La evaluación de políticas regulatorias ................................................................ 36 UNIDAD IV. DISEÑO DE ESTRATEGIAS REGULATORIAS ............................................. 38 Objetivos de aprendizaje .............................................................................................. 38 IV.1. Metodología .......................................................................................................... 39 IV.1. El caso de la aviación regional de baja densidad .................................................. 43 SÍNTESIS DE LA UNIDAD ............................................................................................... 52

Bibliografía .................................................................................................................... 54

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Índice de figuras Figura 1. El ejemplo de la desregulación del transporte aéreo en México según Valdés& Ramírez (2011) ....................................................................................... 17 Figura 2. El ejemplo de la desregulación del transporte aéreo en Brasil.

Cronología adaptada de Fleury (2015) ......................................................................... 18 Figura 3. Indicadores de servicio aéreo según Valdés & Ramírez (2011) .................... 37 Figura 4. Diferentes ciclos nacionales de política pública según Chapman, McLellan y Tezuka (2016) .............................................................................................. 40

Índice de tablas Tabla 1. Esquema hipotético de diseño o formulación de una estrategia de regulación económica para un caso de aviación regional de baja densidad .............. 45

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Glosario de términos y acrónimos n Benchmarking: El benchmarking es un proceso sistemático y continuo para

evaluar políticas económicas regulatorias de las entidades reguladoras reconocidas como las mejores prácticas. Fue utilizado tradicionalmente para comparar los resultados o el desempeño de una empresa contra los líderes en ese campo, y promover mejoras, sin tener que pasar por los desgastantes ejercicios de prueba y error por los que ya pasó el líder. Normalmente incluye cuatro etapas: 1) Identificación de las áreas del sector con problemas o con oportunidades de mejora; 2) Identificación de los programas regulatorios que son líderes en esas áreas y estudio de sus mejores prácticas; 3) Implemente esas mejores prácticas; y 4) adapte esas prácticas en función del contexto y resultados evaluados (el benchmarking es un proceso iterativo). n Bienes comunes: También llamados bienes o servicios públicos o bienes me-

ritorios, son aquellos que son de libre acceso (no se puede restringir su uso) y son ilimitados (su uso por una persona no limita el uso por otros interesados). Los bienes comunes no deben ser gestionados con criterios de racionalidad individual ni la ganancia debe establecerse como fin último. Se consideran uno de los fallos de mercado por los que se justifica la actuación del Estado. Esto quiere decir que al tratarse de bienes cuya producción no es rentable para la iniciativa privada, la experiencia demuestra, que, de no mediar la intervención estatal, se producirían una cantidad de bienes públicos mucho menor a la requerida para satisfacer las necesidades de toda la población. Por tanto, son los Estados, en la mayoría de los casos, los que proveen a la población de bienes públicos. n Concentración (de mercado): En economía, la concentración del mercado

es una función del número de empresas y sus respectivas participaciones de la producción o capacidad total del mercado. La concentración se puede definir como el grado en que un pequeño número de empresas contribuye 5

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para la producción total en el mercado (por ejemplo, el número de asientos ofrecidos por una aerolínea en una ruta dividido por el número total de asientos en esa ruta es una medida de la participación de esa empresa en ese mercado). Si la concentración es baja, simplemente significa que las principales empresas (aerolíneas) no están influyendo en la producción del mercado y se considera que la industria es altamente competitiva. Por otro lado, si la concentración es alta, significa que las aerolíneas con la mayor producción (oferta de asientos) influyen en la producción o los servicios proporcionados en el mercado. En este último caso, se dice que la industria es oligopólica o monopólica. La medida más común para calcular la concentración del mercado es el índice Herfindahl-Hirschman (HHI). Este índice se calcula sumando la raíz cuadrada del porcentaje de participación de mercado de cada empresa individual en el sector. n Costes de observancia (compliance): Un coste de observancia es el gasto de

tiempo o dinero para cumplir con los requisitos del gobierno, como legislación o una medida de regulación. En particular, el coste o carga de observancia puede referirse a los procesos específicos, los costes añadidos y la mano de obra que la organización utiliza con el fin de cumplir con los requisitos, así como la posible penalización legal y/o multas monetarias por violar una regulación. n Desarrollo sostenible: Se acepta comúnmente como desarrollo sostenible la

unión de los conceptos de protección ambiental y desarrollo socio-económico, respondiendo a la definición de satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras (como recogida en los documentos de la Primera Cumbre de Río de Janeiro, Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en 1992). n Desregulación o liberalización: La desregulación es el proceso de reducir o

eliminar las normas que controlan una actividad económica con el fin de que sean las fuerzas de mercado las que determinen el equilibrio entre oferta y 6

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demanda. Existe una tendencia, a nivel mundial de reducir, e incluso eliminar, los controles de precios, de entrada y de salida de competidores. El proceso busca reglas más flexibles de operación que generen los incentivos para una mayor eficiencia de las aerolíneas, una mayor competición en los mercados y precios más bajos para los consumidores finales del servicio aéreo. La desregulación se basa en la idea de que el mercado es el mecanismo más eficiente para asignar recursos por lo que se deberían eliminar las barreras a la entrada o salida y otras restricciones a la competencia. n Disfunción, fallo o deficiencia de mercado (Marketfailure): En economía,

una disfunción, fallo o deficiencia de mercado es una situación en la que la asignación de bienes y servicios por un mercado libre no es eficiente, lo que a menudo conduce a una pérdida de bienestar social. n Drivers de cambio: elementos que causan o favorecen el cambio en un mer-

cado. En el sector aéreo, los cambios pueden estar relacionados con la organización de la industria (número de aerolíneas presentes en un mercado, tipo de aerolínea, etc.), con cambios regulatorios sociales externos o internos al sector del transporte aéreo (por ejemplo, restricciones impuestas por una regulación medio ambiental), con fluctuaciones de la economía de un país o región, o con decisiones de carácter exclusivamente político (por ejemplo, elección de un gobierno más liberal), entre otros. n Estrategias regulatorias: Una estrategia regulatoria define el proceso me-

diante el cual el gobierno, cuando identifica un objetivo de política pública, determina si empleará la regulación como instrumento, elabora una proposición de política y adopta una regulación mediante un proceso de toma de decisiones basado en evidencia. n Monopolio natural: Un monopolio natural es un monopolio en que, debido

al tamaño del mercado, los altos costos fijos (de infraestructura u otros) y otras barreras a la entrada dan al mayor proveedor y a menudo el primer proveedor (en la aviación, a una aerolínea o a un aeropuerto), una ventaja 7

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excesiva sobre competidores potenciales. Esto ocurre con frecuencia en mercados donde predominan los costes fijos, con importantes economías de escala en relación con el tamaño del mercado. Ejemplos incluyen servicios públicos. Los monopolios naturales son identificados como una fuente potencial de fallo de mercado. Varios especialistas abogan por la intervención gubernamental (regulación) de estos monopolios, para hacer que sirvan el bien común. n Organización industrial: Es la estructura de un sector, caracterizada por el

comportamiento estratégico de sus actores, por la política regulatoria, por la política antimonopolio y por la competencia existente en el mercado. Incluye aspectos como poder de mercado, diferenciación de los productos, discriminación de precios, etc. Es además un campo de la economía que estudia todos estos elementos desde el punto de vista de la demanda y oferta. n Práctica o política económica regulatoria (en inglés “regulatory economic

policies” o “mandates”):Una práctica o política regulatoria es un conjunto de medidas regulatorias aplicadas al transporte aéreo que define la intervención de un gobierno (o entidad regulatoria) sobre el sector. Las políticas regulatorias son, en general, multidimensionales. n Regulación económica: La regulación económica son las disposiciones me-

diante las cuales el gobierno interviene en los mercados para garantizar beneficios sociales. Son ejemplos de disposiciones la fijación de precios o cantidades de producción (asientos, frecuencias, rutas), el establecimiento de especificaciones técnicas, determinación de estándares, y la fijación de restricciones que deben cumplir los pasajeros, los aeropuertos y las aerolíneas en un mercado. Se considera que la regulación tiene importantes desventajas por lo que se cree que sólo debe tener un papel subsidiario, esto es, actuar sólo cuando la competencia efectiva no es posible. n Re-regulación: El acto o proceso de regular de nuevo un sector que ya ha

sido liberalizado anteriormente, o revertir la desregulación. Muchos de los 8

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mercados liberalizados han sufrido algún proceso de re-regulación, sobre todo en los casos en que se detectaron impactos negativos extremos de la liberalización. Sin embargo, no todos los retrocesos se asocian a los efectos negativos de la liberalización: en algunos casos, el retroceso se debió principalmente a cambios de carácter político de las intenciones del regulador. En Latinoamérica, Brasil es un ejemplo de re-regulación. En Estados Unidos, esta re-regulación también tuvo lugar cuando se han verificado grandes instabilidades (económico-financieras) en casi todas las más importantes aerolíneas del país. n Value for money: Relación coste-beneficio. En la evaluación de la implemen-

tación de medidas o políticas regulatorias, se hace un análisis del equilibrio existente entre los beneficios operativos y el coste de los sistemas de control. La opción con mejor relación entre beneficios y costes es la que presenta el mayor value for money y, en iguales condiciones, la más adecuada.

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Presentación del módulo El transporte aéreo tiene un enorme potencial para contribuir notablemente a la mejora de la calidad de vida y de las relaciones entre comunidades, así como favorecer el desarrollo económico y social de una región o país. Su impacto y el enorme número de actores afectados hacen que sea esencial asegurar que la forma como se efectúa su desarrollo garantice los mayores beneficios para las comunidades y la sostenibilidad del sector.

En este contexto, las dinámicas de mercado del sector asumen una importancia primordial, porque determinan cómo son afectados la gran variedad de actores del sistema, cuyos intereses pueden ser substancialmente diferentes e incluso conflictivos.

La regulación económica puede ser utilizada como una herramienta de revisión de estas dinámicas y, consecuentemente, de estos impactos, que permite alcanzar, con foco y positivamente, determinados objetivos estratégicos para una región o país.

La regulación económica surge, por lo tanto, de la necesidad de controlar los efectos negativos de determinadas circunstancias de mercado, o de tener una influencia benéfica sobre un determinado aspecto del mercado que, no siendo regulado, podría perjudicar al sector, su desarrollo, o a uno o más de los actores. Asimismo, la regulación puede ser utilizada con una apalanca de impactos positivos (beneficios). Es decir, la regulación puede ampliar un beneficio que, en su ausencia, se haría sentir con menor intensidad.

Una regulación demasiado intervencionista puede dañar las dinámicas positivas de mercado y limitar su crecimiento. Sin embargo, no actuar puede tener consecuencias negativas para algún o varios actores. Lo último se convierte en algo especialmente importante cuando los actores perjudicados son parte de grupos vulnerables de la sociedad – por ejemplo, poblaciones de una región o país con acceso limitado a recursos (económicos y sociales).

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La regulación económica es ejercida por una entidad reguladora, que puede tener poderes supra-nacionales o solamente nacionales. Puede ser aplicada desde dos puntos de vista principales: desde la infraestructura (afectando la operación de los aeropuertos) y desde el servicio aéreo (afectando la estrategia y operación de las aerolíneas). Pero también puede ser utilizada para regular los servicios de navegación aérea (afectando a la operación de los proveedores de dichos servicios). En este módulo, se enfocará específicamente la regulación del servicio aéreo, mientras que las demás regulaciones son tratadas en otros módulos del curso.

Este módulo pretende ofrecer un contexto general acerca de la regulación económica del sector del transporte aéreo. Para hacerlo, se examina la definición del concepto de regulación y sus orígenes, incluyendo un repaso a su evolución histórica a nivel mundial y en Latinoamérica. Se detallan en seguida los recursos o instrumentos regulatorios mediante los cuales las entidades reguladoras pueden interferir en los mercados, y se exploran las prácticas regulatorias actuales y los principales drivers de cambio– los factores externos e internos que están afectando a la forma como se regula el sector económicamente. A continuación, se analiza cómo evaluar medidas y estructuras regulatorias para entender su impacto en los diferentes actores. Finalmente, se estudia el diseño de estrategias regulatorias, partiendo de la definición de objetivos y de la identificación de los actores objetivo de una estrategia y de los recursos regulatorios disponibles. Se enfoca específicamente el caso de la aviación regional sirviendo rutas de baja densidad.

Al finalizar el recorrido por este módulo, se espera que los participantes sean capaces de reconocer la contribución de la regulación económica del sector de la aviación para su desarrollo sostenible, que asegura a la vez la distribución de los beneficios entre los diversos actores y permite minimizar las externalidades negativas.

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Objetivo general del módulo Este módulo tiene como objetivo entender cómo la regulación de la aviación puede ser utilizada para alcanzar determinados objetivos estratégicos de los estados, en particular, el desarrollo económico y social sostenible de una región o del país o la cohesión de sus territorios. Para ello, se examinan prácticas regulatorias y sus drivers de cambio, y se identifican mejores prácticas. Se pretende familiarizar los participantes con los elementos principales del diseño de estrategias de regulación sostenibles e incluyentes, así como de su evaluación.

Preguntas orientadoras de aprendizaje El aprendizaje de los participantes viene guiado por las siguientes preguntas: n ¿Qué efecto tiene la desregulación del transporte aéreo sobre los diferentes

aspectos de la industria y los diferentes actores? n ¿El sector se debe auto-regular o se puede justificar la intervención de los

gobiernos sobre su estructura y desarrollo desde la regulación económica? n ¿Con qué objetivos se puede plantear una intervención regulatoria? n ¿Qué aspectos se deben tener en cuenta a la hora de trazar una estrategia

regulatoria? n ¿Qué instrumentos económicos de regulación pueden ser utilizados para ac-

tuar sobre comportamientos de los diferentes actores? n ¿Cómo evaluar si una estrategia ha alcanzado sus objetivos y ha sido eficaz

y eficiente en la utilización de los recursos empleados?

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UNIDAD I REGULACIÓN ECONÓMICA EN EL SECTOR DEL TRANSPORTE AÉREO

Objetivos de aprendizaje n Conocer el significado de regulación económica. n Identificar el contexto en el que surge la regulación. n Entender los principales instrumentos de regulación económica del sector

del transporte aéreo.

La regulación económica es una herramienta a la vez de dirección estatal de la economía y de prestación social, de carácter técnico-jurídico. A través dela regulación se busca disciplinar mercados específicos con el fin de promover la eficiencia y el bien común, al igual que asumir los retos en materia de maximización de cobertura, calidad, garantía (fiabilidad) y respeto a los derechos de los consumidores en cualquier sector, incluyendo el de la aviación. Las políticas regulatorias económicas son políticas que limitan (regulan) económicamente la actuación de individuos, empresas o entidades públicas. Como punto de partida, tienen como objetivo de compaginar (hacer coexistir sin daños o perjuicios) los intereses de los diferentes actores de un mercado, que pueden ser naturalmente diversos o incluso conflictivos entre sí.

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Los reguladores tienen necesidad de intervenir en el sector del transporte aéreo en situaciones en que se considera que el mercado no es, por sí mismo, capaz de asignar recursos de forma eficiente. Estas situaciones, designadas por fallos de mercado, pueden generar pérdidas de bienestar social y están generalmente asociadas a cuatro casos: 1) la ausencia o competición limitada, 2) las asimetrías de información, 3) externalidades, 4) servicios/bienes públicos, etc.

La dirección estatal de la economía y las prestaciones sociales, a que los gobiernos se encuentran obligados, implican la disposición de recursos. Se considera que una política económica regulatoria es eficaz y eficiente cuando se puede definir con claridad cuáles comportamientos son benéficos y se premian dichos comportamientos con incentivos, y cuáles conductas son nocivas y se limitan sus perjuicios con sanciones o multas, haciendo el mejor uso posible de los recursos disponibles.

La regulación económica puede ser ejercida por los gobiernos, así como por entidades supranacionales que tengan jurisdicción sobre más de un país. Normalmente, no hay una intervención directa, sino que la actuación tiene lugar mediante una agencia (entidad reguladora) que funciona como “brazo intervencionista”.

Para evitar distorsiones de mercado perjudiciales al desarrollo del sector, se considera que un regulador sólo debe actuar con la intención de abordar una deficiencia de mercado muy concreta y evitar actuar indiscriminadamente.

I.1. Origen y evolución de la regulación económica En el sector del transporte aéreo, la regulación económica surgió con el desarrollo de la aviación comercial, con la necesidad de controlar las conductas de las aerolíneas recién establecidas, que ya no estaban bajo el control directo o indirecto del estado.

En un principio, los gobiernos asumieron roles muy intervencionistas, respecto a su posición en la actualidad. Desde el punto de vista del servicio, los mercados eran controlados tanto al nivel de rutas operadas por las aerolíneas, como de las frecuencias y horarios de vuelos e inclusive, a nivel de precios de los pasajes aéreos. Por otro lado, 14

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la forma como las aerolíneas se relacionaban unas con las otras (competían, se compraban, fusionaban, etc.) y como crecían o sobrevivían o no a factores externos (como booms o recesiones económicas) estaban además bajo el control estadal.

Desde el punto de vista de la infraestructura, también el desarrollo de aeropuertos – construcción y expansión (así como la financiación) – era objeto de fuerte regulación por la parte de los gobiernos.

En todos o casi todos los países, el sector del transporte aéreo estuvo militarizado en un principio y el control pasó a ser ejercido gradualmente por el estado, tanto a nivel de servicio aéreo como a nivel de infraestructura. Esa estatalización progresiva ha contribuido a una creciente transparencia de políticas regulatorias.

De una forma general, a ese período muy regulado le sucedió un momento de desregulación o liberalización, más o menos gradual, del sector, que tuvo como principal objetivo promocionar su crecimiento. Una de las características principales de esta liberalización fue y, sigue siendo, una participación creciente de entidades integral o parcialmente privadas.

En la gran mayoría de los países, se mantuvo algún tipo o grado de regulación económica, en áreas específicas, en las que se consideró que esa intervención sería esencial.

En algunos, pero pocos países, a la liberalización le sucedió una re-regulación o retroceso en el nivel de intervención de los gobiernos. Esta re-regulación se debió principalmente a la observación de disfunciones de los mercados y comportamientos de determinados actores con impactos demasiado negativos sobre otros, con menor protección en ese mercado. Pero también tuvo lugar por motivos “políticos”, es decir, como consecuencia de cambios en las agendas “políticas” de un determinado gobierno que tuvo como objetivo ejercer un mayor control sobre actividades económicas en general, o específicamente sobre el sector de la aviación.

Actualmente todos o prácticamente todos los estados ejercen por lo menos alguna forma de regulación económica sobre su transporte aéreo. Cabe además destacar que, teniendo en cuenta que la industria de la aviación no es estanca – más bien tiene una influencia supranacional – una medida o estructura regulatoria nacional puede 15

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tener un impacto que transciende su país de origen. La regulación del transporte aéreo es multidimensional.

I.1.1. América del Norte En los Estados Unidos, se considera que la industria fue altamente regulada en los años que se siguieron al final de la segunda guerra mundial y hasta el final de la década de 70. Estados Unidos fue el país pionero, a nivel mundial, sea del desarrollo de la aviación comercial, sea de la desregulación (también designada por liberalización).

Se suele considerar que Canadá siguió los pasos del país vecino, con una desregulación que ocurrió poco después, en la década de 80. La liberalización de Canadá fue más gradual y menos extensa que la estadounidense – tanto a nivel de infraestructura como a nivel del servicio.

I.1.2. Europa En Europa, con una geografía multinacional y estructura de mercado muy diferente, la regulación no tuvo lugar hasta más tarde, en la década de 90. En general, la mayoría de los países europeos, incluyendo los de la Unión Europea (UE), adoptó una política regulatoria común o similar, con algunos matices a nivel nacional. Se considera que el grado de liberalización adoptado fue también, en general, menor que el de Estados Unidos.

I.1.3. América Latina y Caribe Los países de América Latina y del Caribe han seguido trayectorias distintas, pero todos pasaron sensiblemente por las mismas etapas o etapas equiparables tanto del desarrollo del sector como de su regulación y subsecuente liberalización. Los diferentes países presentan actualmente grados distintos de desarrollo del mercado aéreo,

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de aerolíneas y de aeropuertos; asimismo, el nivel de intervencionismo y los mecanismos de regulación económica utilizados por los diferentes gobiernos no es uniforme en el continente.

Choques económicos y cambios en la estructura de la industria - Crisis 82

- Crisis 87

Mercado regulado (Control de taritas y entrada) - Gobierno compra MX82

- Crisis 95

Desregulación (1988-1995) (Reducción parcial o total de controles de tarifas y entrada) - Entrada Taesa/Saro 91 - Fusión AM-MX 93

- Quiebra/sindicato - CFC 94 - Aprobación AM 88 Cintra 95 - Privatización AM-88; MX-89

- Atentados terroristas 01

Mercado desregulado (Libre fijación de tarifas y libre entrada) - Entrada ABC 06

- Privatización MX (05) y AM (07) - Subsidio aeroportuario ABC 06

Políticas liberalizadoras

Figura 1. El ejemplo de la desregulación del transporte aéreo en México según Valdés& Ramírez (2011).

La abreviación ABC designa las aerolíneas de bajo coste. AM es Aeroméxico, MX es mexicana y Cintra era la empresa controladora de ambas entre 1995 y 2005.

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SUBSIDIOS

1925 Regulamento para os Serviços Civis de Navegação Aérea (Decreto nº 16.983) 1927 Primer vuelo colercial en Brasil 1931 Departamento de Aviação Civil

1941 - Ministério de Aeronáutica

2015

LIBERTAD TARIFARIA LIBERTAD DE FRECUENCIAS, RUTAS Y AERONAVES SIN SUBSIDIOS

CONTROL ECONÓMICO DE FRECUENCIAS, RUTAS Y AERONAVES

SIN RESTRICCIONES DE CAPITAL

2004

TARIFAS REGULADAS

2001

1991

1966

1925

TARIFAS CONTROL ECONÓMICO SUBSIDIOS A LAS AEROLÍNEAS CAPITAL EXTRANJERO

LÍMITE DE 20% DE PARTICIPACIÓN EXTRANJERA

1972 INFRAERO

1991 Eliminación del SITAR

1975 - Sistemas Integrados de Transporte Aéreo Regional- SITAR

1959 Introducción de jets 1961 - 1ª Conferencia Nacional de Aviação Civil 1966 - 2º Código Brasileiro do Ar (Dec.-Lei nº 32)

1938 - 1º Código Brasileiro do Ar (Dec.-Lei nº 483)

1999 Ministério da Defesa

1986 - Código Brasileiro de Aeronática (Lei nº 7.565)

2006 - Agéncia Nacional de Aviação Civil (ANAC) 2007 Secretaria de Aviação Civil do Ministério da Defesa (SAC/MD) 2009 - Política Nacional de Aviação Civil (Decreto nº 6.780) 2011 - Sec. de Aviação Civil da Presidéncia da República-SAC/PR 2015 Programa de Desenvolvimento da Aviação Regional - PDAR (Lei nº 13.097)

Figura 2. El ejemplo de la desregulación del transporte aéreo en Brasil. Cronología adaptada de Fleury (2015).

El aspecto de la regulación del capital extranjero de las aerolíneas fue sujeto a una re-regulación en 1966 (todavía persiste).

I.2. Regulación vs. liberalización La regulación económica surge de la necesidad de controlar o tener una influencia benéfica sobre un determinado aspecto del mercado que, no siendo regulado, podría perjudicar al sector, su desarrollo, o a uno o más de los actores. Una regulación demasiado intervencionista puede dañar las dinámicas positivas de mercado y limitar su

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crecimiento. Asimismo, el no actuar puede tener consecuencias negativas para algún actor. Lo último se convierte en algo especialmente importante cuando los actores perjudicados son parte de grupos vulnerables de la sociedad. Los gobiernos y entidades supranacionales de regulación deben por lo tanto encontrar un equilibrio entre su grado de mediación y los objetivos que pretenden alcanzar.

Aunque la decisión de regular económicamente el sector sea tendencialmente política, los efectos de una política regulatoria tienden a sentirse en todos los niveles y componentes de la sociedad. La regulación económica afecta el desempeño de la industria porque influencia la estructura de mercado, las condiciones de competencia y los precios de los billetes aéreos. Un ejemplo de esta afectación es el impacto en la productividad y billetes aéreos normalmente asociado a condiciones regulatorias más flexibles (Valdés, 2009). Por todo esto, es importante distinguir una decisión política (de interés político, desprovista de un objetivo económico), de una decisión económica (con una prioridad-objetivo económico específico). La opción por una determinada política regulatoria deberá ser siempre de la segunda naturaleza y su objetivo deberá siempre tener en cuenta sus impactos en el desarrollo sostenible y equitativo del sector, en su economía, y en los diversos actores.

De acuerdo con la política de OACI respecto a las funciones de los reguladores económicos del transporte aéreo: n Los reguladores deben ser independientes del control directo por gobier-

nos, por aeropuertos, o por proveedores de servicios de navegación aérea. n Los reguladores deben tener objetivos claros, deberes legales, y tener los

recursos e la independencia operacional para cumplir con los principios de independencia. n La supervisión económica es una función de los gobiernos centrales que

debe ser financiada por el presupuesto del gobierno.

Una práctica regulatoria se debe centrar en aspectos del sector que realmente necesitan intervención.

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La regulación económica puede ser aplicada desde la infraestructura (regulación de operación de aeropuertos) y desde el servicio aéreo (regulación del comportamiento de las aerolíneas). Además, se pueden regular económicamente los servicios de navegación aérea.

El marco regulatorio proporciona una plataforma de mejora continua de interface entre infraestructura y servicios. Este módulo se focaliza en la regulación del servicio aéreo; mientras que la regulación de navegación aérea y de aeropuertos es tratada en otros módulos.

Para que la plataforma de interface funcione adecuadamente, es necesario que la regulación asegure los incentivos apropiados para la eficiencia de costos, asegure la calidad del servicio y la consulta al usuario, y minimice el riesgo de falla regulatoria.

Porque la mayoría de los aeropuertos y de los servicios de navegación aérea son monopolios naturales, se verifica que: n En la ausencia de una regulación económica adecuada, sus precios pueden

aumentar arbitrariamente, lo que resulta en ganancias excesivas e injustificadas y / o entrega ineficiente de servicios; n La regulación económica es a la vez necesaria y deseable para restringir este

poder de mercado y entregar mejoras continuas en la eficiencia de costos y calidad de servicio a las aerolíneas y sus pasajeros. Se requiere regulación para proteger a los usuarios contra el abuso potencial de los proveedores de su posición dominante, especialmente de los proveedores privatizados o que tienen como objetivo la maximización de sus beneficios; n Una regulación económica eficaz de los aeropuertos y de los servicios de

navegación aérea mejora la productividad y fomenta inversiones adecuadas y oportunas en la infraestructura.

Todo lo anterior justifica la inexistencia de liberalización absoluta de estos aspectos del sector en cualquier geografía.

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I.3. Recursos o instrumentos regulatorios Una entidad reguladora, con sus poderes conferidos mediante las leyes de aviación civil, puede interferir en el mercado esencialmente a través de instrumentos de la regulación del comportamiento de las aerolíneas. La opción por un u otro instrumento regulatorio deberá ser exclusivamente basada en la eficacia y eficiencia de su aplicación mensurable en resultados.

A continuación, se presentan los principales instrumentos regulatorios:

I.3.1. Acceso al mercado, capacidad y derechos de tráfico El sector de la aviación ha sido históricamente muy regulado, y unas de sus características más habituales siempre han sido los elevados costes de entrada (y barreras a la entrada – naturales o impuestas) y su estructura proteccionista de las aerolíneas soportadas o bajo el control estatal. La gran mayoría de los mercados, a nivel internacional y nacional, se siguen presentando concentrados en una o pocas aerolíneas.

La tendencia a la concentración puede deberse a varios motivos por lo que es importante evaluar la existencia o no de barreras a la entrada que podrían estar dificultando el acceso de nuevos entrantes. Estas barreras pueden ser legales, estructurales (de la organización industrial) y barreras impuestas por las estrategias adoptadas por las empresas establecidas para limitar la entrada de nuevos competidores. Sin embargo, actualmente se vive un cambio de paradigma, especialmente promovido por una mayor apertura a nuevos competidores y por un cambio de modelo de negocio de las aerolíneas (ya sean establecidas o nuevas).

El inicio de una actividad de aviación comercial y/o de un vuelo por una aerolínea requiere, en general, un permiso de operación y/o de vuelo, así como un certificado de “Explotador de Aviación Comercial” (documento que acredita la comprobación y verificación por parte de la entidad reguladora de la capacidad económico-financiera, legal y técnica de la aerolínea para realizar actividades de aviación comercial). Ambos documentos son otorgados por el regulador. Los derechos de tráfico se refieren a 21

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este permiso o autorización para la prestación de los servicios de transporte aéreo, doméstico o internacional, en sus diferentes modalidades. Estos derechos aerocomerciales también se designan por libertades del aire y se aplican a una ruta o a un tramo (en inglés, “leg”) de una ruta. A su vez, las rutas, frecuencias y aeronaves utilizadas (asociadas a los derechos aerocomerciales) determinan la capacidad. En general, el derecho no implica exclusividad ni preferencia para realizar la operación autorizada, aunque esto pueda ser válido en los casos específicos de “rutas protegidas” o “rutas sujetas a limitación”. Los derechos de tráfico pueden ser otorgados mediante asignación directa, distribución proporcional o concurso público.

I.3.2. Tarifas Antes de la liberalización de los mercados de aviación, y cuando en la gran mayoría de los países el sector aerocomercial era todavía operado por los Estados, directa o indirectamente, las tarifas eran controladas por los mismos, siendo de ese modo operadores y reguladores a la vez. Con la desregularización del sector y la entrada en el mercado de empresas privadas, las tarifas aeronáuticas (billetes aéreos) empezaron a ser reguladas de distintas formas. Los reguladores ejercieron su intervención mediante una variedad de mecanismos, desde la imposición directa de las tarifas a la aprobación de las tarifas propuestas por las aerolíneas para una determinada ruta. En este último caso, las tarifas propuestas y sus condiciones debían cumplir con los criterios técnicos de equidad y suficiencia establecidos en la regulación del país. Esta intervención sigue teniendo lugar en algunos países a nivel país o a nivel ruta; aunque actualmente, en la gran mayoría de las geografías y en varios países de América Latina, se permite a las aerolíneas privadas que establezcan libremente sus tarifas de acuerdo a criterios de mercado. La regulación de tarifas (ya sea mediante la utilización de techos o suelos) es un instrumento que puede ser utilizado por un regulador para garantizar un tratamiento equitativo de los pasajeros (ya sea a nivel de una ruta o de un país) o garantizar el “normal funcionamiento” del mercado (actuando en la

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prevención de fallos de mercado, como sería el caso de precios de billetes excesivos en rutas con escasa competencia entre operadores o monopolios naturales).

Como alternativa a la regulación directa (de un techo de tarifa), los reguladores pueden establecer límites a las tasas de rentabilidad de las operadoras de los servicios.

I.3.3. Tasación de externalidades negativas e incentivos al desempeño (ambiental) Estos instrumentos pueden servir como incentivos (promoción de un comportamiento benéfico) o desincentivos (prevención de un comportamiento nocivo o limitación de sus impactos negativos). La tasación de externalidades negativas es un mecanismo que considera los “costes externos” de un determinado comportamiento de una aerolínea, es decir, los costes para el público incurridos durante la producción de un servicio aéreo y los traduce a costes “monetizados” para el mercado. Se espera, esencialmente, de los reguladores que promocionen la internalización de los costes ambientales. Estos costes externos pueden incluir el efecto sobre los recursos naturales, la degradación ambiental, los impactos sociales, etc. En este contexto, en el sector aéreo, la cuestión de las emisiones de CO2 y el cambio climático asociado están ganando cada día una mayor relevancia. Los instrumentos económicos facilitan la implementación del Principio 16 de la Declaración de Río, comúnmente conocido como el “Principio contaminador-pagador”. Los reguladores pueden usar instrumentos económicos para hacer a la aerolínea asumir el coste de la contaminación y repartir la recaudación de estos ingresos teniendo en cuenta el interés público o, alternativamente, pueden reducir los costes de cumplimiento al proporcionar flexibilidad a las aerolíneas para elegir comportamientos más favorables al ambiente, incentivar inversiones en innovación y tecnología ambiental mejorada, etc.

La tasación e incentivos puede ser evidentemente aplicada a otros aspectos del transporte aéreo que no sean los medioambientales.

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I.3.4. Ejemplos de aplicación de instrumentos Dos ejemplos del ejercicio de la regulación de acceso al mercado son el control que algunos estados todavía ejercen sobre el número de operadores para las rutas domésticas de pasajeros (Colombia), sobre el número de operadores y la capacidad para rutas de pasajeros de servicio público (Estados Unidos y varios países europeos).

Un ejemplo del ejercicio de la regulación de tarifa y de segmentación del usuario se verifica cuando, para una ruta, un regulador puede establecer que pasajeros “autóctonos” tengan un derecho especial de acceso a ese mercado y establecer techos para sus billetes u ofrecer descuentos sobre la tarifa “regular”. Por otro lado, a nivel nacional, un regulador puede entender que una determinada ruta merece ser objeto de una regulación especial, para garantizar un acceso equitativo a todas las regiones de su territorio. En este caso, el regulador puede establecer techos para todos los billetes de la ruta.

Este instrumento es aplicado, por ejemplo, en Colombia que, pese a la liberalización gradual del mercado en años recientes, mantiene un control sobre el techo en las tarifas de los billetes aéreos nacionales. Este control sobre los techos también tiene lugar en rutas de pasajeros de servicio público (en los Estados Unidos y varios países europeos tales como Portugal, España, Francia, Italia, Reino Unido o la Noruega).

En Venezuela también se regulan los precios de los billetes. Se estima que el número de vuelos domésticos cayó 60% en el último año (2017) y que sólo aproximadamente un décimo de los aviones propiedad de las aerolíneas nacionales están volando actualmente. Las aerolíneas culpabilizan la escasez de divisas de esta queda del sector, pero también la regulación de tarifas, dado que desde el inicio de 2017 se dejó de hacer la revisión periódica al precio de los billetes. Los precios dejaron de reflejar los costes de operación, por lo que los vuelos representan pérdidas y no beneficios para las aerolíneas. El caso venezolano, es un ejemplo de fuertes choques externos de mercado y, a la vez, de una medida regulatoria sin capacidad de ajuste a condiciones externas.

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Por otro lado, en la tasación de externalidades negativas, las penalizaciones a las aerolíneas son todavía altamente controvertidas globalmente. Las aerolíneas consideran que la tasación de emisiones (plena imposición en base a sus costes reales) tendría un impacto negativo en el desarrollo del sector. Varias empresas tratan actualmente de transferir, o dar la opción de transferir, estos costes a los utilizadores de los servicios (pasajeros).

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UNIDAD II DRIVERS DE CAMBIO Y PRINCIPALES TENDENCIAS

Objetivos de aprendizaje n Identificar las estructuras de regulación más comunes a nivel global y en La-

tinoamérica. n Reconocer drivers de cambio. n Entender cómo las estructuras regulatorias están cambiando en la actuali-

dad, a nivel global y específicamente en Latinoamérica.

Como ya vimos, la regulación económica debe ser flexible y ajustarse con precisión para responder a las necesidades cambiantes y dinámicas de los mercados y sociedades complejas. De este modo, en un ambiente de cambio constante y rápido como es el del sector del transporte aéreo, los cambios en la forma de regular económicamente y en los aspectos que se optan por regular son naturalmente esperables.

Hay varios factores que influencian la evolución de la regulación, externos e internos al sector. Pero, actualmente, los principales drivers de cambio en la regulación económica de la aviación están relacionados con condicionantes ambientales, tecnológicos y con desafíos específicos de las estructuras de mercado. A pesar de esta generalización, no es de todo fácil identificar tendencias a nivel global de regulación o de

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liberalización, dado que tanto a nivel de país, región, o a nivel mundial, se constatan continuos movimientos en ambos sentidos. Esta imprevisibilidad está además muchas veces asociada al carácter “político”, como comentamos anteriormente, de muchas decisiones regulatorias, que se convierten en decisiones políticas en vez de decisiones económicas – como sería adecuado.

Si bien algunas intervenciones regulatorias no pueden ser anticipadas, pueden requerirse de manera urgente. Por ello, es clave que las entidades reguladoras estén preparadas para poder atender las necesidades futuras del sector y preparen estructuras regulatorias que sean capaces de responder rápida y oportunamente a cambios estructurales importantes o mismo radicales delos mercados.

II.1. Desarrollo sostenible y el sector de la aviación Los drivers de cambio más importantes del transporte aéreo, que están principalmente relacionados con la necesidad de su sostenibilidad (desde los puntos de vista social y medio ambiental, entre otros), obligarán a una mudanza importante del paradigma regulatorio además del tecnológico, y que requiere una adaptación importante del sector. Esta necesidad de adaptación será muy probablemente compartida entre todos los actores, incluyendo reguladores, operadores de infraestructura (aeroportuaria y de navegación), prestadores de los servicios aéreos, fabricantes de aeronaves y empresas de mantenimiento de las mismas, así como de los usuarios finales – los pasajeros. ¿Qué es la sostenibilidad? Se acepta comúnmente como desarrollo sostenible la unión de los conceptos de protección ambiental y de desarrollo socio-económico, respondiendo a la definición de satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras (definición recogida en los documentos de la Primera Cumbre de Río de Janeiro, Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en 1992).

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Recientemente, en enero de 2018, la Asamblea General de las Naciones Unidas destacó las contribuciones del transporte aéreo a los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, reconociendo que “aumentar la inversión en infraestructura de transporte será fundamental para integrar las economías mundiales e impulsar el crecimiento económico a largo plazo” y adoptando una nueva resolución destinada a fortalecer los vínculos entre todos los modos de transporte para lograr los Objetivos.

Sin embargo, los desafíos de estos objetivos son enormes para todas las áreas del transporte (incluyendo el transporte por carretera, por ferrovía, de movilidad urbana, marítimo, …). Las dificultades de alcanzar la accesibilidad económica (social) como la protección medioambiental resultan todavía más evidentes en el sector de la aviación. En particular, los efectos del transporte aéreo sobre el cambio climático, permanecen penosamente compatibles (o incompatibles) con un desarrollo sostenible. Asimismo, asegurar su equidad social, haciendo el transporte aéreo accesible a todos los grupos de la población más vulnerables y que realmente lo necesitan, se hace cada vez más difícil en contextos de recursos económicos limitados y en situaciones de crecimiento económico débil o recesión, vivenciadas por muchos países y qué (?) algunas regiones del globo experimentan actualmente.

Por todo lo anterior, alcanzar un desarrollo del transporte aéreo compatible con los elementos de sostenibilidad deseables en la evolución de nuestra sociedad es uno de los retos actuales más importantes para la formulación de políticas públicas como confirmado por el actual Presidente del Consejo de la OACI, Dr. Olumuyiwa Benard Aliu, que comentó que: “Para el sector del transporte aéreo, esta resolución no pudo haber llegado en mejor momento dada la increíble tasa de crecimiento de la aviación civil que estamos presenciando actualmente y la duplicación de vuelos y pasajeros que se pronostica para los próximos quince años. La promesa económica inherente a la conectividad del transporte aéreo sólo puede optimizarse ahí donde se haya establecido suficiente infraestructura aeroportuaria y de navegación aérea, y la OACI acoge con inmenso agrado que la Asamblea General vincule esta planificación y esta prioridad de inversión de corto plazo con las aspiraciones de desarrollo sostenible de largo plazo de los gobiernos”.

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II.1.1. El fallo de mercado medio ambiental Por ejemplo, para una estrategia regulatoria ambiental para el sector de la aviación, el objetivo de un estado o gobierno es que, donde corresponda, la industria deba “pagar” por su coste ambiental.

Es posible evaluar los impactos ambientales de la aviación y uno dispone actualmente de métodos que permiten, en cierta medida, monetizar eses impactos.

En general, se asume que eses costes deberán ser suportados por la industria (según el principio de usuario-pagador ya mencionado). Deben por ello ser incluidos, en su totalidad, en los precios pagados por los utilizadores (plena transposición de costes o internalización). Sin embargo, evidencias empíricas demuestran la existencia de fallos de mercado porque los costes ambientales raramente se repercuten integralmente en los precios pagos por aquellos que benefician de la utilización de un servicio aéreo o infraestructura aeroportuaria. Por consiguiente, se hace necesaria la regulación económica para asegurar un equilibrio difícil entre actores y la correcta distribución de los costes de externalidades medioambientales entre ellos.

II.1.2. El fallo de mercado social La dinámica natural de los mercados hace las aerolíneas concentraren su interés en las actividades económicas que generan más beneficios o más margen de beneficio.

En el sector del transporte aéreo, esto implica la concentración en rutas comerciales con un flujo elevado y constante de pasajeros (también designadas por rutas de alta densidad). Estas rutas conectan en general centros de populación de grande o media dimensión, con una actividad económica y social importante (con rendimientos elevados, con una industria y/o sector de los servicios bien desarrollada, etc.), que se atraen mutuamente precisamente por cuenta de estos factores. Son ejemplos de estas rutas las que enlazan la capital de un país y sus otras ciudades más importantes (por ejemplo, en Brasil, la conexión entre Sao Paulo y Río de Janeiro o Brasilia). Las

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rutas con una fuerte componente turística, con o sin estacionalidad (efectos de variación de atracción a lo largo del año generados por factores como clima, eventos estacionales, etc.), son también muy interesantes para aerolíneas. Estas rutas – o mercados – son normalmente objeto de una fuerte competencia entre las aerolíneas, con múltiples opciones de horarios, frecuencias, etc. Si a veces los precios de las tarifas pueden ser elevados porque hay una parte importante de la demanda fija (con elasticidad muy baja al precio) – como sería el de negocio o algunos segmentos del turismo, en general la competencia asegura que existen por los menos varias opciones de billetes económicamente accesibles a los pasajeros.

Por otro lado, las rutas de baja densidad – con un número bajo de pasajeros y/o con demanda descontinua en el tiempo – contrastan fuertemente con los ejemplos anteriores. Estas operaciones, con márgenes menores o no viables económicamente pueden sufrir negligencias de la parte de las aerolíneas (lo mismo suele ser válido para la operación de la infraestructura aeroportuaria). Estas rutas tienen generalmente como origen o destino una populación o comunidad pequeña, con una actividad económica limitada, que puede ser muy aislada (con acceso limitado a otros medios de transporte). Pero son precisamente estas populaciones “más vulnerables” las que más suelen depender de este servicio aéreo – para sus relaciones económico-sociales. Por ejemplo, pueden depender de la aviación para acceder a bienes esenciales como la educación o la salud. En estos casos, el servicio aéreo se puede considerar un bien común, que no debe ser gestionado con criterios de racionalidad individual ni establecer la ganancia como fin último. Pero atraer a las aerolíneas para las rutas presenta un desafío porque las aerolíneas no recogen beneficios de su operación – es decir, los ingresos generados por el cobro de los billetes aéreos no sustentan los costes operacionales fijos o variables o ambos. La competencia en este mercado es en general muy limitada, con un número muy limitado de aerolíneas operando. Muchas veces, existe un único operador.

Estas situaciones son asociadas al concepto de monopolio natural y pueden generar un fallo de mercado por lo que se justifica la actuación del Estado. Al tratarse de bie-

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nes cuya producción no es rentable para la iniciativa privada, la experiencia demuestra, que, de no mediar la intervención estatal, se produciría una cantidad de bienes públicos mucho menor a la requerida para satisfacer las necesidades de toda la población – por ejemplo, la ruta no existiría, el número de asientos disponibles no sería suficiente o la frecuencia no sería adecuada, etc. El estado debe, por ello, garantizar que ningún grupo de la populación queda fuera del sistema, interviniendo en el mercado para que funcione también para los grupos vulnerables.

Cabe al estado asegurar la distribución equitativa de recursos entre ambos los tipos de mercado, distribución esta que se hace tanto a nivel de infraestructura, como de servicio. Pero no es consensual cómo se debe hacer esta transferencia para asegurar un equilibrio. Muchos especialistas están en contra del uso de subsidios – dichos cruzados – entre los mismos, argumentando que este mecanismo no promociona la transparencia necesaria a su eficacia y eficiencia. No obstante, el subsidio cruzado, en sus más diversas formas, sigue siendo de los más habituales en todas las geografías. Por ejemplo, en Brasil, hasta 2017, se recogieron fondos (el “adicional tarifario o ATAERO”) de los pasajeros (que eran cobrados en su billete aéreo nacionales e internacionales) y carga destinados al Fondo Nacional de Aviación Civil (“Fnac”) para la inversión en toda la red nacional aeroportuaria y, en particular en las infraestructuras deficitarias – o económicamente no-viables. En 2017-2018, la entidad reguladora optó por dejar de cobrar el ATAERO en las tarifas aeroportuarias, pero sigue recaudando los mismos fondos de las concesionarias de los aeropuertos y sigue invirtiéndolos en infraestructuras deficitarias.

Algo semejante sucede en varios otros países como es el caso de los Estados Unidos y el Canadá o el Reino Unido, en Europa. En el Canadá, por ejemplo, los aeropuertos tienen acceso, entre otros fondos, al Fondo Nacional de Corredores Comerciales (“NTCF” en inglés) que ayuda a los propietarios y usuarios de infraestructura a invertir en proyectos estratégicos que: 1) respaldan el flujo de bienes y pasajeros al reducir los cuellos de botella y abordar los problemas de capacidad; 2) ayudan al sistema de transporte a resistir los efectos del cambio climático y asegurar que sea capaz de so-

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portar nuevas tecnologías e innovación; 3) abordan las necesidades únicas de transporte en el norte territorial de Canadá para mejorar la seguridad y fomentar el desarrollo económico y social; 4) aprovechan las inversiones realizadas por una variedad de socios del sector público y privado; 5) aumentan el flujo de comercio canadiense en todo el mundo a través de puntos fronterizos. Este fondo viene alimentado a través de varios mecanismos regulatorios que siguen una lógica de distribución de recursos entre mercados más rentables y otros deficitarios.

II.1.3. El “gap” de financiación A medida que la economía global emerge lentamente del enorme impacto de la crisis global financiera y recesiones económicas, los actores del sector de la aviación enfrentan un nuevo mundo en que ya no pueden contar con financiación fácilmente accesible y barata. Asimismo, las tasas de crecimiento del sector son decepcionantes en los mercados más desarrollados – como es el caso de la América del Norte y Europa – y es difícil identificar dónde están las nuevas fuentes de crecimiento sostenible. En este contexto de incertidumbre, el gap de financiación del sector y la identificación de fuentes de financiación alternativas asumen especial importancia, sea a nivel de la infraestructura, sea a nivel de los prestadores de servicio aéreo.

En la actualidad, la mayoría de las actividades relacionadas con el financiamiento de aeronaves para compañías aéreas privadas y estatales tiene origen en agencias de crédito a la importación, deudas bancarias y mercados de capital. Asimismo, las compañías de leasing tienen un rol importante en las entregas de aeronaves comerciales, tanto a través de compra, como de leasing. Casi la totalidad de la financiación de las aeronaves de las compañías aéreas está sujeta a canales y tasas de endeudamiento en el mercado abierto, sea para la compra sea para el leasing de aeronaves.

Normalmente, las fuentes de financiación de la infraestructura de aviación son el financiamiento público, las asociaciones públicas y privadas y sus variantes, los bancos de inversión o desarrollo y la asistencia oficial para el desarrollo (“AOD”). En ocasiones, el financiamiento está disponible a tasas inferiores a las tasas de mercado y/o 32

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por períodos más largos que la norma, con un elemento de subvención integrado en el financiamiento.

Con la liberalización del sector del transporte aéreo y la privatización de muchas líneas aéreas estatales e infraestructuras, la financiación de los bancos de desarrollo (como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Europeo de Inversiones, Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, etc.) y de la asistencia oficial para el desarrollo (como la alemana GIZ, la japonesa JICA, o la holandesa RVO, etc.) ha cambiado su enfoque hacia la creación de capacidades, políticas y actividades de financiación de apoyo normativo. A pesar de los beneficios económicos del transporte aéreo, los bancos de desarrollo asignan una pequeña porción de sus recursos financieros para el desarrollo de este sector (según la OACI, en 2016, la aviación representaba sólo cerca del 3% de la cartera de transporte del Banco Mundial).

Existe actualmente un gap evidente de financiación de aeronaves e infraestructura, que, en los países en desarrollo, con un historial de infraestructura aeronáutica deficiente y malas accesibilidades y baja rentabilidad de las aerolíneas, tiene un impacto mayor que en países con más recursos económicos y con una aviación más avanzada.

Este gap de desarrollo de los aeropuertos y de la financiación de la infraestructura genera un impacto negativo en la seguridad de los aeródromos, además de falta de calidad, confiabilidad, sostenibilidad y resiliencia en casi el 60% de los estados con menos recursos (OACI, 2016).

Por ello, se considera que el financiamiento de la infraestructura aeroportuaria y la creación de capacidad en los Estados para garantizar que dicha infraestructura satisfaga los requisitos mínimos de normas internacionales y mejore su eficiencia (con los consiguientes beneficios económicos y ambientales) merece un apoyo importante de fuentes públicas (y privadas) y una atención dedicada de las entidades reguladoras.

Todo lo anterior invita a los gobiernos a monitorear el progreso en infraestructura y servicio del transporte aéreo, así como a racionalizar los recursos – en particular los presupuestos nacionales – destinados a su desarrollo, y a diseñar estructuras de regulación económica que permitan abordar el gap de financiación existente.

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UNIDAD III MEJORES PRÁCTICAS

Objetivos de aprendizaje n Identificar cuáles son los elementos esenciales de un desarrollo sostenible

del sector. n Entender cómo evaluar el impacto de una estructura de regulación. n Reconocer impactos positivos y negativos de una estructura de regulación. n Establecer relaciones de causalidad entre prácticas regulatorias y sus impac-

tos para los diversos actores.

Producida la liberalización, surge la necesidad de regulación del sector del transporte aéreo, por parte del Estado, en las áreas que continúan siendo monopolios naturales, aquéllas donde hay fuertes externalidades hacia la población o que presentan notorias asimetrías informativas o simplemente en el caso de los bienes comunes. Para hacer frente a estos retos, son creados en el ámbito nacional y en el ámbito supranacional, los Entes Reguladores que trazan y gestionan (y evalúan) políticas regulatorias haciendo uso de instrumentos económicos.

Se considera que una determinada política es “recomendable” o “mejor práctica” (del inglés, best practice) cuando produce buenos resultados – cumple sus objetivos

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con un buen ratio coste beneficio – en su contexto y es esperable que, en otros contextos análogos, rinda resultados similares.

Por ello, es justificable su estudio detallado, por parte de entidades regulatorias, que buscarán interpretar los factores decisivos de su éxito y procurarán replicar su éxito en contextos específicos. Asimismo, es importante conocer los factores que limitan la calidad de los resultados o destinan al fracaso determinadas políticas regulatorias.

La identificación de estos factores permitirá a las entidades evitarlos en nuevas políticas y así aumentar la tasa de éxito de sus propuestas futuras. El análisis de toda la gama de resultados es fundamental, y para ello, cabe a las entidades reguladoras examinar un amplio espectro de políticas regulatorias.

III.1. Prácticas regulatorias En los Estados Unidos un ejemplo de práctica regulatoria es el programa “Essential Air Service” que busca garantizar accesibilidad de comunidades pequeñas servidas por aeropuertos menores. El programa establece una competición por la prestación de servicios en rutas (con un número muy reducido de pasajeros) por aerolíneas que recibirán subsidios estatales para mantener número de conexiones, frecuencias y bandas de precios para los billetes aéreos a la vez que son protegidas de competición externa. Se trata de un sistema muy centralizado que concentra en el Department of Transportation la gestión del programa.

En la Unión Europa, existe algo similar con las obligaciones de servicio público (OSPs) que se destinan en general a comunidades insulares o remotas. Aunque con un nivel de regulación distinto, se controlan factores muy similares a los que son regulados en Estados Unidos.

En Canadá, el gobierno optó por un nivel mayor de descentralización, pasando a los gobiernos locales la operación de su regulación económica en lo que respecta estas rutas de menor densidad. En este caso el regulador no actúa sobre los precios, pero influye más directamente en el mercado en el sentido de que crea “sus aerolíneas” 35

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(ejemplo: Wasaya Airways) y compra directamente pasajes necesarios para el acceso a servicios médicos.

En América Latina, países como México y Brasil, han optado por regular activamente algunos aspectos de su aviación regional, pasando por un momento de liberalización temporaria, y en seguida por una regresión (re-regulación). Brasil está actualmente considerando el “retroceso” hacía un rol del regulador muy intervencionista en áreas muy específicas. Una opción económica que viene siendo barajada en Brasil para el desarrollo de la aviación regional es por ejemplo la exención del pago de tasas sobre los combustibles usados por aerolíneas en rutas poco o no-rentables.

Argentina es otro país que ha oscilado entre un brazo fuerte intervencionista y mayor libertad de mercado. Colombia debate actualmente qué estrategia regulatoria adoptar para potenciar el desarrollo de su aviación regional.

III.2. La evaluación de políticas regulatorias El objetivo de la evaluación de una medida y/o estructura regulatoria es aportar evidencias sobre el papel que juegan (como influencian un mercado) y la contribución que pueden tener para un determinado objetivo.

A través de la comparación de casos en diferentes países y de diferentes casos dentro del mismo país, es posible analizar el efecto que la regulación económica y sus mecanismos tienen sobre la efectividad y la eficiencia de un determinado aspecto del sector de la aviación. Adicionalmente se pueden discutir las fortalezas y debilidades de diferentes programas políticos, así como las oportunidades y amenazas que enfrenta su implementación.

Hay evidencia de que la eficacia y eficiencia de un diseño de regulación económica depende fundamentalmente de cinco factores: n La consideración global de la inversión en infraestructura, mantenimiento y

operaciones y servicios aéreos, 36

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n La capacidad de los gobiernos para fomentar la competencia y proteger a

los pasajeros en los mercados donde no hay competencia, n El modelo de negocio de las aerolíneas, su adaptación de la tecnología para

las rutas, y su red de rutas, n El interés político y n La participación de los diferentes actores.

Por ello, a la hora de evaluar una medida o estructura regulatoria es importante hacer una valoración multidimensional que cubra por lo menos cada uno de estos cinco factores, así como un benchmarking. Valdés & Ramírez (2011) proponen la siguiente estructura para esta valoración multidimensional: Indicadores de análisis económico - Bienestar de los consumidores - Beneficios para las empresas

- Condiciones de competencia - Condiciones de regulación Indicadores de la industria

- Tarifas y yields - PAsajeros transportados - Número de competidores - Calidad del servicio - Número de rutas

- Costos de operación - Participación de mercado - Frecuencia de vuelos - Factores de ocupación - Pasajeros-kilómetro (RPK’s)

Figura 3. Indicadores de servicio aéreo según Valdés & Ramírez (2011).

Fuente: Elaboración propia.

Una evaluación de la distribución de los beneficios y potenciales daños de una medida o estructura regulatoria es recomendable para guiar las políticas en el establecimiento de prioridades.

A pesar de su atractivo para mejorar el diseño de políticas, la mayoría de los gobiernos no han desarrollado sistemas de medición del desempeño, y se recomienda el uso mínimo de indicadores clave de desempeño relacionados con la equidad social, costes, nivel de servicio y confiabilidad para mejorar la toma de decisiones.

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UNIDAD IV DISEÑO DE ESTRATEGIAS REGULATORIAS

Objetivos de aprendizaje n Identificar la necesidad de definir objetivos para una estrategia regulatoria. n Identificar recursos regulatorios para servir los objetivos. n Conocer la metodología de elaboración de una estrategia regulatoria sim-

biótica entre los diversos actores.

La liberalización del transporte aéreo lanzó varios desafíos a los gobiernos en las varias regiones del mundo, incluyendo los de América Latina, que deben ahora responder a diversos rectos como la sostenibilidad del transporte – medio-ambiental y social y el gap de financiación.

Las estrategias regulatorias de los gobiernos deben enfocarse en la resolución de estos rectos, maximizando el bien común, nacional e internacional, y a la vez racionalizando la utilización de recursos – físicos, económicos, etc. – finitos y a menudo escasos. Por ejemplo, el tamaño de los presupuestos estatales y los recursos que los gobiernos deciden asignar a un sector (y consecuentemente no pueden ser destinados a otros sectores) afecta de forma importante lo que se puede llegar a alcanzar con una determinada estructura regulatoria.

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Es la dimensión de los rectos, así como los límites de los recursos disponibles para afrontarlos, que hacen tan importante el diseño de una estrategia de regulación. Un buen diseño es el que permite precisamente alcanzar los objetivos necesarios, con la mejor utilización de recursos, permitiendo ampliar efectos positivos en el mercado, para los actores clave, y a la vez limitar potenciales impactos negativos.

De una forma general, tal como referido anteriormente, una estructura regulatoria se debe centrar en aspectos del sector que realmente necesitan intervención. Asimismo, el detalle y complejidad de su diseño se deben ajustar a lo que es requerido por el caso específico, a fin de garantizar que el coste de la regulación no exceda sus beneficios potenciales.

La IATA recomienda que los reguladores aseguren: independencia, transparencia, consulta de los actores, un período de aplicación que sea lo suficientemente largo (para permitir al actor regulado desarrollar procedimientos, implementar cambios y obtener eficiencias de operación), y un mecanismo neutral de solución de desacuerdo entre actores. Además, el diseño regulatorio podrá ser flexible, para permitir al actor regulado adaptarse a choques externos (cambios extremos o significativos) del sector. Sin embargo, esta flexibilidad, si se utiliza, no debe comprometer la credibilidad a largo plazo de la regulación.

Algunas de estas recomendaciones son también preconizadas por la OACI.

IV.1. Metodología La formulación de una política regulatoria económica por un gobierno pasa por un ciclo con pasos más o menos comunes a todas las decisiones. De una forma general, estos pasos son los siguientes: 1) identificación de un problema observado en un determinado mercado o aspecto del mercado, que se pretende resolver; 2) Análisis de opciones para la resolución de ese problema y valoración de las mismas; 3) Selección de los instrumentos políticos más adecuados en base al análisis del paso anterior; 4)

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Consulta pública en que se busca obtener de los actores su visión sobre la aceptabilidad y las debilidades de los instrumentos (con base en esta consulta, se hacen ajustes a los mismos); 5) Implementación; 6) Monitoreo y evaluación del desempeño de la política/Regreso al mercado para determinar si el problema identificado inicialmente persiste.

Identificación de problemas Evaluación

Motivación

Estudio de una política Feedback

Objetivos

Evaluación

Valoración

Instrumentos de la política

Implementación

IMPLEMENTACIÓN

Consulta pública

Decisión

Monitoreo

Coordinación

Identificación de fallos

Establecimiento de una agenda

Elaboración de la política pública

Evaluación

Atribución de presupuesto

Implementación

Figura 4. Diferentes ciclos nacionales de política pública según Chapman, McLellan y Tezuka (2016).

Arriba, la figura a la izquierda representa el ciclo australiano y la de la derecha el de Reino Unido. Abajo, el ciclo de los Estados Unidos.

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Este ciclo a su vez se refleja en el diseño de una estrategia regulatoria económica, siendo que existen metodologías recomendadas para este. Se detallan a continuación los principales pasos de un protocolo que puede ser seguido por gobiernos, a través y/o apoyándose en sus entidades reguladoras, para el diseño adecuado de una estrategia regulatoria económica. La presente metodología, de carácter generalista, puede ser aplicada a cualquier estrategia regulatoria económica, sea cual sea el objetivo que la misma busca alcanzar: n El trazado de una estrategia comienza obligatoriamente por la definición de

sus objetivos (incluyendo la identificación de los actores objetivo). Los objetivos serán siempre los relacionados con la resolución de un problema (o fallo) identificado en el mercado; n En seguida, las entidades reguladoras (gobiernos nacionales o agencias su-

pranacionales con jurisdicción abarcando más de un país) deberán evaluar el fundamento (o lógica) de su intervención, así como de su grado de intervención; n A continuación, el regulador debe examinar la adecuación de los instrumen-

tos disponibles – su eficacia y eficiencia para alcanzar los objetivos – y formular alternativas para la intervención. Cada alternativa puede contener un o más instrumentos de regulación económica; n Luego, se deben valorar los costes y beneficios (value for money) de dichas

alternativas para una intervención. Los potenciales beneficios (respecto al objetivo propuesto) se deben contraponer a los costes en que se incurrirá para alcanzar dichos beneficios. Se deben además ordenar las alternativas según su value for money (cuanto mayor sea la relación entre beneficios y costes de una alternativa, mayor será su eficiencia) y valorar si alguna alternativa debe ser automáticamente descartada (por ejemplo, porque sus costes o uno de sus costes no son o no es aceptable bajo ningún concepto);

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n Una estrategia o instrumento no queda completo sin una consulta pública

con los diferentes actores impactados. De las opciones barajadas en el paso anterior, se deben seleccionar una o más alternativas (las que presenten el mayor value for money), que se someten a consulta. Se espera que esta consulta permita: 1) averiguar cómo los actores valoran, y adoptarán o cumplirán con una alternativa (conjunto de instrumentos o instrumento); 2) introducir mejoras en el trazado original como resultado de las diferentes aportaciones. Se puede avanzar para consulta una o más alternativas de intervención. En el caso de que se sumita a consulta más de una alternativa, la opinión de los actores, los problemas y las oportunidades identificados durante la consulta pública ayudarán en la decisión entre una u otra opción; n Finalmente, se hacen los cambios necesarios en base a los resultados de la

consulta, reflejando las preocupaciones validas de los diferentes actores y compaginando intereses.

Algunos ejemplos de impactos que deben ser evaluados a la hora de diseñar una regulación económica, en el análisis de costes y beneficios, incluyen: n Potenciales impactos en la demanda, precio de billetes aéreos, y repercusio-

nes más amplias en la economía; n Impactos en la competición y en la organización industrial del sector en ge-

neral (concentración); n Efectos de distribución, incluyendo impactos en servicios aéreos regionales,

potencial exclusión social y en regiones o países en desarrollo; n Impacto de la internalización de externalidades; n Costes de observancia (compliance en inglés) de la regulación, entre otros.

Finalizada la consulta pública, y posteriormente a la incorporación de los resultados de la misma en la estructura de regulación, un gobierno puede tomar una decisión sobre qué diseño “final” (modelo) elegirá para implementación. Debido al carácter 42

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cíclico de la formulación de políticas, no es esperable que este diseño sea realmente el final o último. Esto porque, una vez implementado, se monitorizarán sus efectos reales sobre el mercado y, caso se detecten debilidades o cambios internos o externos importantes, se procederá a los ajustes necesarios a lo largo del tiempo para mejorar la eficacia y la eficiencia del modelo.

IV.2. El caso de la aviación regional de baja densidad Entre los retos actuales de la reforma regulatoria del transporte aéreo, está, como ya fue mencionado, el de proporcionar un servicio eficaz y eficiente a las comunidades más pequeñas y a las regiones más aisladas (remotas) de los territorios nacionales.

Porque estos grupos de la populación quedan habitualmente al margen de los intereses comerciales de operadores de infraestructura y de las aerolíneas que les proporcionarían una accesibilidad aérea, a menudo esencial en la ausencia de otras alternativas de transporte. La accesibilidad se considera uno de los temas fundamentales para la viabilidad de la región y el desarrollo económico y los servicios aéreos a las comunidades pequeñas asumen una relevancia particular en el caso de los centros remotos sin accesibilidad alternativa o conectividad limitada.

De este modo, se justifica la preocupación de los gobiernos nacionales y locales con estas comunidades o regiones específicas, en su rol de promover la unidad nacional, el desarrollo económico y la equidad en la distribución de recursos. El desafío es ahora identificar cuál es la estrategia – en cuanto a conjunto de instrumentos económicos regulatorios – más adecuada para servir estos objetivos.

Antes de la liberalización del mercado aéreo, en la mayoría de los países, la práctica establecida garantizaba el servicio aéreo a las comunidades más pequeñas a través de imposiciones de ruta en las aerolíneas (en general estatalizadas), con el respaldo de una estructura de compensaciones que difería de un país a otro. Esta estructura generalmente se basaba en los subsidios cruzados de rutas domésticas de menor densidad con las ganancias que se podían obtener de las rutas más densas. Una de

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las consecuencias de la desregulación, fue que los operadores ya no estaban obligados a servir rutas específicas y, por lo tanto, podían descuidar el servicio de destinos menos rentables. Por ello, es esperable que la liberalización tenga efectos perjudiciales en la aviación regional con tráfico de menor densidad. Las inquietudes suscitadas por estos impactos motivan a los gobiernos a desarrollar estrategias para continuar el servicio después de la eliminación de subsidios cruzados y a considerar alternativas a este mecanismo, tales como pagos directos, regulación de tarifa o paquetes de rutas protegidas (ganados por aerolíneas a través de licitaciones competitivas).

La opción de los gobiernos y, consecuentemente, de las entidades reguladoras por un u otro mecanismo de soporte a la accesibilidad de centros de populación menores y más aislados, y la adopción de una u otra estructura económica de regulación depende de muchos factores, internos y externos.

IV.2.1. Ejemplo de aplicación (ficticio, pero basado en casos reales) Se considera que varias comunidades entre 5.000 y 50.000 habitantes en la jungla Amazónica (en Colombia o Brasil) están muy aisladas. En este momento no existen accesos por carretera (ni están previstos) y el transporte de personas y carga esencial (como alimentos y fármacos) se acceso por barco a través de los ríos. Los trayectos tardan un mínimo de varios días, la frecuencia de servicio es baja e irregular (dependiendo de la demanda y de las condiciones de navegabilidad). Existen varios aeropuertos en las comunidades – de pequeña dimensión, pero la mayoría carece de infraestructura de seguridad básica y requiere obras de reconstrucción de pista o terminal para que sea asegurado un funcionamiento seguro y cómodo. Actualmente, ninguno de los aeropuertos es servido por aerolíneas comerciales, pero en el pasado algunas de las comunidades eran servidas regularmente, con rutas que las conectaban a la capital del estado – dónde se concentran escuelas y hospitales que no existen en ninguna otra comunidad de la región. Muy recientemente, una aerolínea entró en el mercado y lanzó una ruta a la capital con una aeronave de pequeño porte, en 3 días de la semana, con horario único. En menos de un año 44

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abandonó este servicio, alegando que sus costes fijos en esa ruta eran demasiado elevados comparados a sus ingresos. La aerolínea comunicó además que la tasa de ocupación era habitualmente muy baja (bastante por debajo de los 50%) y que las tarifas (precios de los billetes aéreos) que había podido aplicar eran demasiado bajas – la demanda se reveló muy elástica, porque la mayoría de los habitantes de las comunidades tiene rendimientos muy bajos y decide no volar si considera el precio de los billetes excesivo. El gobierno de la región y el estado considera que la situación actual de estas comunidades no es aceptable porque no son preservados sus derechos básicos de ciudadano del país, en particular el acceso a una educación y servicio de salud básico.

Para desarrollar la aviación regional, y en base a la metodología propuesta en la sección anterior, un diseño de una estructura de regulación podría ser pensado de la siguiente forma: Etapa de diseño Objetivo y actores objetivo

Cuestiones guía

Ejemplos y simulación de respuestas

¿Cuál es el problema (fallo) en el mercado? ¿Qué se pretende alcanzar con la estrategia de regulación económica? ¿Cuáles de los actores se buscan proteger? ¿Quién sería beneficiado y quién podría ser perjudicado?

Estas comunidades tienen una necesidad evidente de accesibilidad y el desarrollo del transporte aéreo podrá ser la mejor opción para sus habitantes y para el gobierno (que no podrá o debería invertir en carreteras en esta región específica). Probablemente, dado el número muy limitado de pasajeros, se trata de un caso de monopolio natural.

La regulación de esta situación deberá resolver el problema de accesibilidad, asegurando la disponibilidad de un servicio aéreo básico, así como de la infraestructura mínima adecuada. Se buscan proteger los habitantes de las comunidades que necesitan volar para acceder a cuidados básicos de salud y educación, actividades económicas y sociales, etc. En particular, se buscan proteger grupos vulnerables dentro de los mismos. Los habitantes podrían beneficiar de un soporte estatal a la aerolínea. Otras aerolíneas, que vuelen otras rutas domésticas de baja densidad y que no reciban este apoyo, podrán sentirse discriminadas y perjudicadas.

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Etapa de diseño Fundamento/Motivación (o lógica) de la intervención y opción por el grado de intervención

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Cuestiones guía

Ejemplos y simulación de respuestas

¿Por qué se deberá actuar? ¿Con qué intensidad se deberá regular?

Porque no existe ni existirá en un futuro accesibilidad alternativa – el transporte aéreo es el que más se adecua para resolver la accesibilidad de estas comunidades que dependen de él para acceder a cuidados básicos de salud y educación, además de desarrollar relaciones económicos y sociales con sus vecinos.

La intensidad de intervención es un tema complejo. Se podría considerar una intervención plena en que el estado se responsabilizaría directamente sea por la administración (inversión, operación y mantenimiento) de los aeropuertos y por el establecimiento de la aerolínea que aseguraría el servicio aéreo. Asimismo, la intervención podría ser sólo direccionada a la infraestructura o sólo al servicio, en asociación con el sector privado para el aeropuerto o aerolínea o ambos. La entidad reguladora puede decidir por la intervención en las tarifas aéreas o derechos de ruta, o ambos, etc. Para que el modelo sea eficaz, es probable que el ente regulador tenga que actuar realmente en infraestructura y servicio, deba solamente regular (y no operar) y deba dar algún grado de autonomía de decisión, inversión y gobernación a las entidades locales – caso las mismas tengan la capacidad adecuada. En el caso de que la capacitación no sea suficiente, el estado deberá actuar también en el aérea de formación.

Adecuación de instrumentos disponibles – su eficacia y eficiencia para alcanzar los objetivos.

Formulación de alternativas de intervención

¿Cuáles son los instrumentos de la regulación económica disponibles? ¿Cómo se adecuan a la resolución de este problema específico? ¿Son eficaces (funcionan)? ¿Son eficientes (utilizan de la mejor forma posible los recursos disponibles)? ¿Cuáles son las alternativas (instrumentos o conjuntos de instrumentos) a barajar para la intervención?

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La entidad reguladora dispone de varios instrumentos: 1) de control de acceso al mercado, capacidad y derechos de tráfico, 2) de control de tarifas, y 3) de incentivo y penalización de desempeño. Se podrían usar los tres. Por ejemplo, la regulación de tarifas parece ser fundamental. Se pueden establecer subsidios a los pasajeros o a las aerolíneas que reducirían el precio de los billetes vendidos a todos o algunos de los habitantes de estas comunidades. Para proteger una potencial aerolínea, se podría otorgar el monopolio de las rutas mediante un concurso público transparente para la operación de las mismas. En este

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Etapa de diseño

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Cuestiones guía

Ejemplos y simulación de respuestas concurso, las aerolíneas podrían “ofertar” destino, frecuencia, aeronave y numero de asientes y el valor del subsidio mínimo anual con que podrían establecer una operación durante un periodo de 2-5 años…

Valoración de costes y beneficios (value for money) de cada una de las alternativas de intervención y selección de una o más alternativas con la mejor relación coste-beneficio

¿Cuáles son los beneficios esperados de la intervención respecto al objetivo propuesto? ¿En cuánto se estiman (monetizados y cualitativamente)? ¿Cuáles son los costes en que se incurrirá para alcanzar dichos beneficios? ¿En cuánto se estiman (monetizados y cualitativamente)? ¿Los potenciales beneficios compensan los costes? ¿Cuál(es) de las alternativas de intervención presenta(n) la mejor relación costebeneficio?

La entidad reguladora estimará (cualitativa y cuantitativamente) los beneficios y los costes de cada una de las opciones barajadas. Los costes dependen evidentemente del grado de intervención y de los recursos disponibles para dedicación a esta regulación específica.

Asimismo, se deben valorar los costes de la no-intervención. Es decir, medir los impactos negativos de no actuar en el mercado (e incluir en esta valoración la potencial degradación de la economía de estas comunidades, su salud, etc.). Las alternativas serían consecutivamente ordenadas según su relación costebeneficio de forma decreciente. Se seleccionaría una o más alternativas del rango superior para pasar a consulta pública.

Consulta pública de la alternativa o alternativas seleccionadas

¿Cómo evalúan los diferentes actores la solución o soluciones propuestas? ¿Se identifican nuevos impactos negativos significativos? ¿Qué debilidades existen todavía en la solución o soluciones – se prevén nuevas dificultades en la adopción o cumplimiento? ¿Hay algún interés (de un grupo vulnerable, por ejemplo) que no haya sido convenientemente acautelado? Caso se haya avanzado con más de una alternativa para la consulta, ¿cuál de las alternativas se presenta ahora como la más idónea?

Las aerolíneas podrán ver la fijación de techos tarifarios como un elemento negativo, en particular, si no está asociado a los costes reales de operación (fijos y variables). Podrán adoptar ese modelo, pero sólo a condición de que receban incentivos para hacerlo. En la consulta pública las aerolíneas podrán manifestar su repudio o aceptación y aclarar qué condiciones piensan ser esenciales para su implementación. Asimismo, algunos grupos de las comunidades con acceso todavía a menos recursos pueden no alcanzar pagar la tarifa. La entidad reguladora podrá identificar esta situación durante la consulta y proponer medidas específicas para ello. De la consulta deberán salir todos los modificativos necesarios a la idoneidad del modelo de regulación.

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Etapa de diseño Ajuste del diseño propuesto

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Cuestiones guía

Ejemplos y simulación de respuestas

¿Qué cambios al modelo son todavía necesarios en base a los resultados de la consulta? ¿Los beneficios de estos cambios se sobreponen a sus costes?

Por ejemplo, se podrán establecer incentivos especiales por desempeño – por ejemplo, premiar regularidad de servicio (o penalizar la irregularidad no justificada), premiar el desempeño medio ambiental con la elección de una aeronave con un consumo menor o cuya capacidad es más ajustada a la demanda (uso de aeronaves menores que tendrán tasas de ocupación más altas para la misma demanda).

Para los grupos más vulnerables, se podrá establecer adicionalmente la gratuidad del servicio a pacientes que vuelan regularmente, establecer descuentos para ancianos o estudiantes, etc. caso los beneficios previstos ultrapasen los costes de estas medidas.

Objetivo y actores objetivo

¿Cuál es el problema (fallo) en el mercado? ¿Qué se pretende alcanzar con la estrategia de regulación económica? ¿Cuáles de los actores se buscan proteger? ¿Quién sería beneficiado y quién podría ser perjudicado?

Estas comunidades tienen una necesidad evidente de accesibilidad y el desarrollo del transporte aéreo podrá ser la mejor opción para sus habitantes y para el gobierno (que no podrá o debería invertir en carreteras en esta región específica). Probablemente, dado el número muy limitado de pasajeros, se trata de un caso de monopolio natural.

La regulación de esta situación deberá resolver el problema de accesibilidad, asegurando la disponibilidad de un servicio aéreo básico, así como de la infraestructura mínima adecuada. Se buscan proteger los habitantes de las comunidades que necesitan volar para acceder a cuidados básicos de salud y educación, actividades económicas y sociales, etc. En particular, se buscan proteger grupos vulnerables dentro de los mismos. Los habitantes podrían beneficiar de un soporte estatal a la aerolínea. Otras aerolíneas, que vuelen otras rutas domésticas de baja densidad y que no reciban este apoyo, podrán sentirse discriminadas y perjudicadas.

Fundamento/Motivación (o lógica) de la intervención y opción por el grado de intervención

¿Por qué se deberá actuar? ¿Con qué intensidad se deberá regular?

Porque no existe ni existirá en un futuro accesibilidad alternativa – el transporte aéreo es el que más se adecua para resolver la accesibilidad de estas comunidades que dependen de él para acceder a cuidados básicos de salud y educación, además de desarrollar

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Etapa de diseño

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Cuestiones guía

Ejemplos y simulación de respuestas relaciones económicos y sociales con sus vecinos.

La intensidad de intervención es un tema complejo. Se podría considerar una intervención plena en que el estado se responsabilizaría directamente sea por la administración (inversión, operación y mantenimiento) de los aeropuertos y por el establecimiento de la aerolínea que aseguraría el servicio aéreo. Asimismo, la intervención podría ser sólo direccionada a la infraestructura o sólo al servicio, en asociación con el sector privado para el aeropuerto o aerolínea o ambos. La entidad reguladora puede decidir por la intervención en las tarifas aéreas o derechos de ruta, o ambos, etc. Para que el modelo sea eficaz, es probable que el ente regulador tenga que actuar realmente en infraestructura y servicio, deba solamente regular (y no operar) y deba dar algún grado de autonomía de decisión, inversión y gobernación a las entidades locales – caso las mismas tengan la capacidad adecuada. En el caso de que la capacitación no sea suficiente, el estado deberá actuar también en el aérea de formación.

Adecuación de instrumentos disponibles – su eficacia y eficiencia para alcanzar los objetivos.

Formulación de alternativas de intervención

¿Cuáles son los instrumentos de la regulación económica disponibles? ¿Cómo se adecuan a la resolución de este problema específico? ¿Son eficaces (funcionan)? ¿Son eficientes (utilizan de la mejor forma posible los recursos disponibles)? ¿Cuáles son las alternativas (instrumentos o conjuntos de instrumentos) a barajar para la intervención?

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La entidad reguladora dispone de varios instrumentos: 1) de control de acceso al mercado, capacidad y derechos de tráfico, 2) de control de tarifas, y 3) de incentivo y penalización de desempeño. Se podrían usar los tres. Por ejemplo, la regulación de tarifas parece ser fundamental. Se pueden establecer subsidios a los pasajeros o a las aerolíneas que reducirían el precio de los billetes vendidos a todos o algunos de los habitantes de estas comunidades. Para proteger una potencial aerolínea, se podría otorgar el monopolio de las rutas mediante un concurso público transparente para la operación de las mismas. En este concurso, las aerolíneas podrían “ofertar” destino, frecuencia, aeronave y numero de asientes y el valor del subsidio mínimo anual con que podrían establecer una operación durante un periodo de 2-5 años…

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Etapa de diseño

Cuestiones guía

Ejemplos y simulación de respuestas

Valoración de costes y beneficios (value for money) de cada una de las alternativas de intervención y selección de una o más alternativas con la mejor relación coste-beneficio

¿Cuáles son los beneficios esperados de la intervención respecto al objetivo propuesto? ¿En cuánto se estiman (monetizados y cualitativamente)? ¿Cuáles son los costes en que se incurrirá para alcanzar dichos beneficios? ¿En cuánto se estiman (monetizados y cualitativamente)? ¿Los potenciales beneficios compensan los costes? ¿Cuál(es) de las alternativas de intervención presenta(n) la mejor relación costebeneficio?

La entidad reguladora estimará (cualitativa y cuantitativamente) los beneficios y los costes de cada una de las opciones barajadas. Los costes dependen evidentemente del grado de intervención y de los recursos disponibles para dedicación a esta regulación específica.

Asimismo, se deben valorar los costes de la no-intervención. Es decir, medir los impactos negativos de no actuar en el mercado (e incluir en esta valoración la potencial degradación de la economía de estas comunidades, su salud, etc.). Las alternativas serían consecutivamente ordenadas según su relación costebeneficio de forma decreciente. Se seleccionaría una o más alternativas del rango superior para pasar a consulta pública.

Consulta pública de la alternativa o alternativas seleccionadas

¿Cómo evalúan los diferentes actores la solución o soluciones propuestas? ¿Se identifican nuevos impactos negativos significativos? ¿Qué debilidades existen todavía en la solución o soluciones – se prevén nuevas dificultades en la adopción o cumplimiento? ¿Hay algún interés (de un grupo vulnerable, por ejemplo) que no haya sido convenientemente acautelado? Caso se haya avanzado con más de una alternativa para la consulta, ¿cuál de las alternativas se presenta ahora como la más idónea?

Las aerolíneas podrán ver la fijación de techos tarifarios como un elemento negativo, en particular, si no está asociado a los costes reales de operación (fijos y variables). Podrán adoptar ese modelo, pero sólo a condición de que receban incentivos para hacerlo. En la consulta pública las aerolíneas podrán manifestar su repudio o aceptación y aclarar qué condiciones piensan ser esenciales para su implementación. Asimismo, algunos grupos de las comunidades con acceso todavía a menos recursos pueden no alcanzar pagar la tarifa. La entidad reguladora podrá identificar esta situación durante la consulta y proponer medidas específicas para ello. De la consulta deberán salir todos los modificativos necesarios a la idoneidad del modelo de regulación.

Ajuste del diseño propuesto

¿Qué cambios al modelo son todavía necesarios en base a los resultados de la consulta? ¿Los beneficios de estos cambios se sobreponen a sus costes?

Por ejemplo, se podrán establecer incentivos especiales por desempeño – por ejemplo, premiar regularidad de servicio (o penalizar la irregularidad no justificada), premiar el desempeño medio ambiental con la elección de una aeronave con un consumo menor o cuya capacidad es más

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Cuestiones guía

Ejemplos y simulación de respuestas ajustada a la demanda (uso de aeronaves menores que tendrán tasas de ocupación más altas para la misma demanda).

Para los grupos más vulnerables, se podrá establecer adicionalmente la gratuidad del servicio a pacientes que vuelan regularmente, establecer descuentos para ancianos o estudiantes, etc. caso los beneficios previstos ultrapasen los costes de estas medidas.

Tabla 1. Esquema hipotético de diseño o formulación de una estrategia de regulación económica para un caso de aviación regional de baja densidad Se espera que el resultado de la aplicación de la metodología será una estrategia incluyente, porque la estructura busca asegurar el bien común y, para “todas” las poblaciones de un país, un servicio de transporte aéreo básico.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD La aviación tiene un gran potencial para contribuir enormemente para el desarrollo social y económico de una región o país, a la vez que asegura la cohesión territorial de los estados, asegurando relaciones entre poblaciones y el acceso equitativo a recursos.

La regulación económica es una herramienta a la vez de dirección estatal de la economía y de prestación social, de carácter técnico-jurídico. Los reguladores tienen necesidad de intervenir en el sector del transporte aéreo en situaciones en que se considera que el mercado no es, por sí mismo, capaz de asignar recursos de forma eficiente. Estas situaciones, designadas por fallos de mercado, pueden generar pérdidas de bienestar social. A través de la regulación se busca minimizar sus efectos negativos. Asimismo, la regulación puede ser utilizada con una apalanca de beneficios.

Una regulación demasiado intervencionista puede dañar las dinámicas (positivas) de mercado y limitar su crecimiento. Sin embargo, no actuar puede tener consecuencias negativas para algún o varios actores. Lo último se convierte en algo especialmente importante cuando los actores perjudicados son parte de grupos vulnerables de la sociedad. Por ello, existe la necesidad de establecer un balance justo entre la intervención y los efectos que esta genera.

Importante entender que la regulación implica la disposición de recursos. Una política económica regulatoria es eficaz y eficiente cuando se puede definir con claridad cuáles comportamientos son benéficos y se premian dichos comportamientos con incentivos, y cuáles conductas son nocivas y se limitan sus perjuicios con sanciones, haciendo el mejor uso posible de los recursos disponibles.

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Una estrategia regulatoria debe siempre servir un objetivo y debe ser continuamente evaluada. El sector de la aviación es extremamente dinámico y, por ello, una estrategia debe reflejar este carácter y ser flexible para adaptarse continuamente a sus necesidades.

Existen importantes oportunidades de mejora de la intervención (regulatoria) actual de los estados respecto a varios aspectos del sector de la aviación en el mundo y, específicamente, en América Latina y Caribe. Todos los gobiernos enfrentan rectos sustanciales. Futuras intervenciones deberán asegurar la sostenibilidad del sector desde todos los puntos de vista – social, económico y ambiental. Acorde a esto, el desarrollo del transporte aéreo no deberá excluir ninguno grupo de la sociedad – y la regulación económica es la herramienta para afianzar sus prestaciones sociales y su equidad.

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Bibliografía n Sobre la regulación económica de aerolíneas en Centroamérica: Valdes, V.

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Obtenido

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Víctor, & Ramírez, José Carlos. (2011). Una evaluación sobre la desregulación del mercado de aerolíneas en México. Economía mexicana. Nueva época, 20(1), 5-35. Obtenido de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_ arttext&pid=S1665-20452011000100001&lng=es&tlng=es n Sobre regulación (en general) en América Latina y el Caribe: Fioravanti, R.

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Obtenido desde: https://blogs.iadb.org/moviliblog/2016/10/24/como-se-regula-el-transporte-aereo/

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n Sobre el instrumento de regulación económica de entrada “slot” en Brasil

(en portugués): http://www.scielo.br/pdf/jtl/v8n1/07.pdf n Sobre la salida de aerolíneas extranjeras de Venezuela (incluye comentario

al impacto de la regulación tarifaria). Obtenido desde:http://www.el-nacional.com/noticias/economia/aerolineas-internacionales-dejaron-volar-paisdesde-2013_222760 n Sobre regulación económica y el impacto en el ambiente y cambio climático

(en inglés): http://www.open.edu/openlearn/ocw/pluginfile.php/630974/ mod_resource/content/1/economic_instruments.pdf n ICAO Policy and Guidance Material on the Economic Regulation of Interna-

tional Air Transport (Doc 9587, Fourth Edition – 2016) (en inglés): https://www.icao.int/Meetings/a39/Documents/9587-PROVISIONAL%20VERSION.pdf n Recomendaciones sobre lineamientos de política aéreo comercial interna-

cional de pasajeros y carga en Colombia (algo desactualizado): https://www.mintransporte.gov.co/Documentos/documentos_del_ministerio/regulacion_economica n Discutiendo el sistema de subsidios cruzados para la infraestructura aero-

portuaria en Brasil. Fiuza, E. (2008). Governanca, custos e subsídios cruzados

no

sistema

INFRAERO

(em

português).

Obtenido

desde:

http://www.en.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/TDs/td_1365.pdf n Discutiendo el gap de financiación: OACI (2016). Financing for aviation infra-

structure (en inglés). Obtenido desde: http://www.un.org/esa/ffd/wp-content/uploads/2016/01/Financing-for-aviation-infrastructure_ICAO_IATF-Issue-brief.pdfy PWC (2013). Aviation finance: Fasten your seatbelts (en inglés): https://www.pwc.com/im/en/publications/assets/shipping-aircraftspace/pwc-aviation-finance-fastern-your-seat-belts-pdf.pdf

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n Para más información sobre fondos de soporte a infraestructura en Canadá

y

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“National

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Fund”

(en

inglés):

http://www.tc.gc.ca/eng/programs/national-trade-corridors-fund.html n Chapman, A.; McLellan, B.; Tezuka, T. (2016). Strengthening the Energy Pol-

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