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Gestiรณn Coordinada de Fronteras Regional. Ediciรณn 6 Mรณdulo 2. Elementos de la gestiรณn coordinada de fronteras. La coordinaciรณn interinstitucional.

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) y el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org).

Autor del Módulo: Rafael Rogelio Molina Martínez. Experto en Aduanas. Agencia Tributaria Española.

Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org) Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

6ª Edición 2016

Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013.

Declaración de Bali

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Módulo 2

Índice

Índice ...........................................................................................3 Índice de Figuras ............................................................................5 Glosario ........................................................................................6 Presentación ..................................................................................8 Objetivo del Módulo ...................................................................... 10 Preguntas orientadoras del aprendizaje ........................................... 11 Unidad I. Información anticipada por motivos de seguridad y protección a través de sistemas electrónicos. .................................................. 12 Objetivos de aprendizaje ............................................................... 12 I.1. Declaración de entrada ......................................................... 12 I.2. Declaración de salida. ........................................................... 18 I.3. Consecuencias del análisis de riesgo de protección y seguridad. . 21 Síntesis de la unidad ..................................................................... 22 Unidad II. Tránsito internacional de mercancías................................ 23 Objetivos de aprendizaje ............................................................... 23 I.1. El Convenio de tránsito común. .............................................. 24 II.2. El Convenio TIR .................................................................. 29 Síntesis de la unidad ..................................................................... 36 Unidad III: El procedimiento de exportación con salida indirecta. ....... 37 Objetivos de aprendizaje ............................................................... 37 III. 1. El procedimiento de exportación con salida indirecta. ............ 38 3

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Síntesis de la Unidad..................................................................... 42 Unidad IV. El análisis de riesgos integral ......................................... 43 Objetivos de aprendizaje ............................................................... 43 IV. 1. Análisis de riesgos integral ................................................. 44 Síntesis de la Unidad..................................................................... 51 Unidad V. Coordinación interinstitucional en la GCF. .......................... 52 Objetivo ...................................................................................... 52 V.1. Coordinación interinstitucional en la GCF. ............................... 52 V.2. La ventanilla única. Breve reflexión. ....................................... 58 V.3. Ejemplo de coordinación en la Unión Europea y en España........ 59 Síntesis de la unidad ..................................................................... 65 Material complementario ............................................................... 66 Referencias bibliográficas .............................................................. 68

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Módulo 2

Índice de Figuras



Figura No. 2.1. Plazos para la presentación de la declaración de entrada en la UE.



Figura No. 2.2. Personas obligadas a presentar la declaración de entrada.



Figura No. 2.3. Plazos para presentar la declaración de salida.



Figura No. 2.4. Proceso de aduanas de paso.



Figura No. 2.5. Logotipo del Convenio TIR.



Figura No. 2.6. ámbito Territorial del Convenio TIR



Figura No. 2.7. Modelo de cuaderno TIR.



Figura No 2.8. Vehículo TIR.



Figura No 2.9. Pilares del Procedimiento TIR.



Figura No 2.10. Procedimiento TIR.



Figura No 2.11. Funcionamiento análisis de riesgos en un entorno telemático.



Figura No 2.12. Control de Inmigración.



Figura No 2.13. Aduanas España 1.



Figura No 2.14. Aduanas España 2.



Figura No 2.15. Puesto de Inspección fronterizo.

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Glosario

AN: Aviso de llegada.

DSDT: Declaración sumaria de depósito temporal.

DAE: Documento de acompañamiento de exportación.

ECS: Sistema de control de Exportaciones.

ENS: Declaración sumaria de seguridad a la entrada.

EORI: Número de registro e Identificación de Operadores Económicos.

EXS: Declaración sumaria de seguridad a la salida.

GCF: Gestión Coordinada de Fronteras.

ICS: Sistema de control de Importaciones.

NCTS: Nuevo sistema de tránsito informatizado.

OEA: Operador Económico Autorizado.

OMA: Organización Mundial de Aduanas.

TAU: Territorio Aduanero de la Unión (UE).

TIR: Transporte internacional por carretera.

UE: Unión Europea.

OMA: Organización Mundial de Aduanas.

OMC: Organización Mundial del Comercio.

ONU: Organización de Naciones Unidas.

TRACES: Sistema informático veterinario integrado (TRAde Control and Expert System).

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CEXVEG: sistema informático para comercio exterior de vegetales Exportación/Importación.

PIF: Puesto de Inspección Fronterizo.

Nota: Las siglas se expresan en el idioma que aparece en la normativa que las regula. En algún caso están en inglés, lo cual es habitual cuando la normativa se aplica en diversos países con distinta lengua y se trata de un procedimiento común. Por lo que es conveniente conocerlas en sus términos internacionales, aun cuando traduzcamos su significado.

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Presentación ¿Han cambiado los ataques terroristas nuestra forma de ver el mundo?

La seguridad y la protección de los ciudadanos han pasado de ser importantes, a ser aspectos estratégicos, y éste es el contexto en el que nace la figura de la declaración anticipada a la llegada/salida de las mercancías de nuestras fronteras, la figura del Operador Económico Autorizado y el Registro de Operadores Económicos, entre otras.

El objetivo es diseñar un sistema de control que defienda nuestro sistema de transporte de futuros ataques, sin ocasionar costes excesivos al sector privado y a los ciudadanos.

Tal como hemos estudiado en el módulo I, la facilitación comercial y el control de fronteras se han posicionado como uno de los principales elementos

para

importaciones/

mejorar

los

exportaciones

movimientos de

de

mercancías.

mercancías

Con

y

las

elementos

que

afectan a cualquier tipo de aduanas ya sean terrestres, marítimas, aéreas, fluviales, ferroviarias, exteriores o interiores.

Esto

nos

hará

ir

oscilando

entre

ambos

conceptos

(control

vs

facilitación), dependiendo de la figura que tratemos, pero siempre con el fin de mantener un equilibrio adecuado.

A continuación, se desarrollarán algunos de los más novedosos elementos disponibles (algunos ya presentados en el módulo I) para la facilitación comercial y para el control aduanero con implicaciones en la gestión fronteriza a nivel nacional.

Por tanto, desarrollaremos con más detalle las siguientes cuestiones:

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

Módulo 2

Información anticipada, de calidad e integral, involucrando a las instituciones públicas en su captura y al sector privado en su provisión, a través de sistemas electrónicos confiables, con el fin de que toda mercancía que entra o sale por nuestras fronteras sea objeto de un análisis de riesgos de seguridad y protección, sin excepción. Las declaraciones anticipadas previstas son para la entrada y la salida del territorio. Evidentemente, en caso de utilización del tránsito internacional, se enviará la declaración que corresponda según el sentido del movimiento (entrada/salida).



Tránsito internacional de mercancías. Aplicación de la operativa del tránsito aduanero al paso por fronteras. La figura del tránsito internacional como principal régimen aduanero en la circulación por fronteras. Trazabilidad y facilitación del tránsito. En la consideración

del

tránsito

internacional

como

un

elemento

dinamizador de la economía de un país o grupo de países, y como un elemento muy importante en una adecuada gestión de fronteras. 

El procedimiento de exportación con salida indirecta, que permite que los tramites de exportación se realicen en una Aduana distinta de

la

fronteriza,

con

el

inmediato

efecto

que

tiene

para

descongestionar los puntos fronterizos. 

Análisis de riesgos integral, en base a la información anticipada de calidad, a los programas de OEA y al Registro de operadores económicos. Incluyendo los riesgos de seguridad y protección, aduanero y cuarentenario.

Por último, una vez tratados en el curso las funciones y principios para una adecuada gestión de la frontera, y estudiados en concreto algunos

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procedimientos o elementos, corresponde ahora analizar qué Órgano realiza cada función, la necesidad y formas de coordinación entre ellos, en lo que llamaremos la coordinación interinstitucional en la GCF.

Objetivo del Módulo Conocer y analizar alguna de las herramientas o elementos más importantes que disponemos para una gestión coordinada de fronteras, teniendo en cuentas las necesidades de control y de facilitación del comercio.

Realizar un primer acercamiento a las formas de coordinación entre Organismos y Estados al efecto de una adecuada GCF.

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Módulo 2

Preguntas orientadoras del aprendizaje



¿Es una carga excesiva para los operadores del comercio el establecer

una

nueva declaración

previa

por

motivos de

seguridad y protección y posteriormente, la tradicional declaración aduanera/fiscal? ¿Es necesaria? 

¿Considera su normativa el régimen de tránsito internacional de mercancías como un elemento fundamental para el desarrollo económico de su país, así como un elemento fundamental para una adecuada gestión fronteriza?



¿Es

absolutamente

necesario

que

el

procedimiento

de

exportación se realice en una Aduana fronteriza? 

¿Basan su actuación en frontera en el análisis de riesgos? 

¿Qué otros Organismos actúan en una frontera? ¿Cómo se coordinan?



¿Tienen en su Estado, por su pertenencia a una Unión Aduanera, necesidad de coordinación internacional?

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Módulo 2

Unidad I. Información anticipada por motivos de seguridad y protección a través de sistemas electrónicos.

Objetivos de aprendizaje

Nos situamos en este tema, claramente, en el extremo del control aduanero.



Estudiar la importancia de que la información anticipada a través de sistemas electrónicos, se materialice en una declaración previa a la llegada/salida de las mercancías de nuestras fronteras con el fin de que toda mercancía que entra o sale por nuestras fronteras sea objeto de un análisis de riesgos de seguridad y protección, sin excepción.



Estudiar las características y el plazo de presentación que pueden tener estas declaraciones. Como material complementario (a modo de ejemplo) se incluye un fragmento de la normativa de la UE donde se indican los datos que se exigen en estas declaraciones, y la normativa

española

de

desarrollo

donde

se

regulan

están

declaraciones.

I.1. Declaración de entrada Se trata de una declaración previa a la llegada del medio de transporte.

En la UE se denomina “Declaración sumaria de entrada” (ENS).

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Aquí realizamos fundamentalmente el análisis de riesgos de seguridad y protección.

Hay que puntualizar que se trata de una nueva declaración distinta de la declaración tradicional de Aduanas.

No nos referimos aquí a la presentación previa prevista en el artículo 7.1 del Acuerdo para la Facilitación del Comercio (OMC) cuando indica que: ARTÍCULO 7: LEVANTE Y DESPACHO DE ADUANA DE LAS MERCANCÍAS 1 Tramitación previa a la llegada 1.1. Cada Miembro adoptará o mantendrá procedimientos que permitan la presentación de la documentación correspondiente a la importación y otra información requerida, incluidos los manifiestos, a fin de que se comiencen a tramitar antes de la llegada de las mercancías con miras a agilizar el levante de las mercancías a su llegada.

1.2. Los Miembros preverán, según proceda, la presentación anticipada de documentos en formato electrónico para la tramitación de tales documentos antes de la llegada.

Esto es sin duda un instrumento de facilitación del comercio, cuando la declaración previa que tratamos ahora es por motivos de seguridad y protección (claramente de control aduanero).

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Módulo 2

Posteriormente, estos mismos datos, junto con los datos que se presentan en la declaración aduanera habitual, nos podrán ayudar a realizar un análisis de riesgos fiscal y aduanero (contemplando evidentemente también los riesgos sanitarios, fitosanitarios, etc.), pero ese no es su fin.

Ya hemos visto en el módulo I como se relaciona y en qué lugar está esta declaración con respecto al resto del procedimiento aduanero.

Corresponde ahora entrar un poco en el detalle de la misma (ver material complementario).

¿Cuáles son las características de esta declaración?

Las características de estas declaraciones de entrada serían: 

Antes de la llegada del medio de transporte.



Presentación por vía electrónica. Si con carácter general la presentación de las declaraciones por vía telemática es importante por el hecho de que recibimos una información que podemos procesar informáticamente, en este caso es fundamental, por qué la necesitamos con anterioridad a la llegada del medio de transporte. Evidentemente debemos dar una respuesta rápida que no ralentice el comercio internacional.



Presentación únicamente en la primera Aduana de entrada. Si el medio de transporte va hacia otros lugares posteriormente (puertos, aeropuertos…) ya no es necesario realizar otro análisis de riesgo de seguridad y protección.

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

Módulo 2

Se exigen datos relacionados con la seguridad y protección (Ver material complementario).



Contiene todas las mercancías que vayan a bordo del medio de transporte, aunque no se descarguen en nuestro territorio (se recalca aquí el concepto de seguridad y protección).



Puede

haber

más

de

una

declaración

por

medio

de

transporte (como mínimo, tantas como transportistas y puntos de carga). ¿Cuándo hay que presentar la declaración?

Hay que indicar que esta declaración debe de estar sujeta a un plazo previo, que se justifica por el hecho de que necesitamos realizar un análisis de riesgos de protección y seguridad antes de la llegada del medio de transporte. Por lo tanto, el plazo dependerá del tiempo que cada Estado estime necesario para poder realizar el análisis de riesgos de protección y seguridad. Como ejemplo, los plazos para su presentación en la UE son los que figuran en el esquema, teniendo en cuenta que el análisis es común para 28 Estados Miembros.

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Figura No. 2.1. Plazos para la presentación de la declaración de entrada en la UE.

Fuente: Elaborado por el autor

Para el supuesto de que la declaración no se presente en su plazo, además de las medidas sancionadoras que puedan proceder, se debe instalar un periodo de cadencia. Así, la mercancía no podrá entrar en nuestro territorio hasta que no transcurra un plazo igual al de presentación de la declaración. Se trata con esto de conseguir que, aunque la declaración se presente tarde, siempre tengamos tiempo para realizar el análisis de riesgos. Evidentemente una presentación tardía “penaliza” al operador, ya que no podrá disponer de la mercancía hasta que no transcurra el plazo.

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Módulo 2

¿Cuáles son las personas obligadas a presentar la declaración?

A nivel esquemático son las siguientes: Figura No. 2.2. Personas obligadas a presentar la declaración de entrada.

Fuente: Elaborado por el autor

A diferencia de las declaraciones tradicionales de Aduanas en que la persona

que

debe

presentar

la

declaración

será

el

importador/exportador/transitario (o su representante), en este tipo de declaración el obligado a la presentación es el titular del medio de transporte o transportista, lo cual puede ser una novedad importante.

Hay que tener en cuenta que en muchos casos serán personas físicas/jurídicas no residentes en nuestro territorio, de ahí que sea fundamental tenerlas registradas (Ver módulo I).

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Módulo 2

I.2. Declaración de salida.

Ya hemos visto en el módulo I como se relaciona y en qué lugar está esta declaración con respecto al resto del procedimiento aduanero.

Corresponde ahora entrar un poco en el detalle de la misma (ver material complementario).

En la salida de mercancías, a efectos de seguridad y protección, también debemos realizar un análisis de riesgos parecido al que realizamos en la entrada. En este caso, se trata de una sola declaración que puede coincidir con la tradicional declaración de exportación siempre que contenga los datos de seguridad que exigimos para el análisis de riesgos.

Hay que tener en cuenta que esta declaración no sólo debe presentarse en el caso de las exportaciones, sino también en caso de re-exportaciones, transbordos y tránsitos de salida.

Como ocurre con la declaración de entrada estos datos también podrán ser utilizados para el análisis de riesgos fiscal y aduanero (contemplando evidentemente también los riesgos sanitarios, fitosanitarios, etc.)

En la UE se denomina generalmente “Declaración sumaria de salida” (EXS).

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Aquí realizamos el análisis de riesgos de seguridad y protección. ¿Cuáles son las características de esta declaración?

Las características de estas declaraciones de salida serían: 

Los plazos varían según la modalidad de transporte.



Presentación por vía electrónica.



Presentación en la Aduana competente (que puede ser no fronteriza en caso de salidas indirectas).



Se exigen datos relacionados con la seguridad y protección (ver material complementario).



Se

plantea

su

presentación

con

distintos

tipos

de

declaraciones: Declaración de exportación o tránsito con datos de seguridad. EXS. Notificación de reexportación. Transbordos.

Incidimos aquí en el hecho de que aunque sea mercancía que no va a entrar en nuestro territorio (reexportaciones y transbordos) siempre vamos a realizar el análisis de riesgos de protección y seguridad.

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¿Cuándo hay que presentar la declaración?

También en este caso debemos sujetar a plazo esta declaración por los motivos anteriormente expuestos para las ENS. Figura No. 2.3. Plazos para presentar la declaración de salida.

Fuente: Elaborado por el autor

¿Cuáles son las personas obligadas a presentar la declaración?

El transportista.

Hay que tener en cuenta que en muchos casos serán personas físicas/jurídicas no residentes en nuestro territorio, de ahí que sea fundamental tenerlas registradas (Ver módulo I).

No obstante, dicha declaración será presentada por los titulares de determinados establecimientos sujetos a control aduanero (en la UE, almacén de depósito temporal o el titular del almacén de depósito en una zona franca de control de tipo I), así como por cualquier otra persona habilitada para presentar las mercancías, siempre que el 20

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Módulo 2

transportista haya sido informado de que dicha persona es quien presenta la declaración, y haya dado su consentimiento al respecto en el marco de un contrato.

I.3.

Consecuencias

del

análisis

de

riesgo

de

protección

y

seguridad.

Pero ¿qué consecuencias tendrá este análisis? Adaptada al tipo de flujo (salida o entrada) al operador le podemos enviar uno de estos mensajes: 

No carga. Le indicamos al operador que no puede cargar una determinada mercancía con destino a nuestro territorio, que será rechazada.



Intervención inmediata. Le indicamos al operador que una vez que llegue el medio de transporte a nuestras fronteras se va a inspeccionar la mercancía, aunque su destino final no sea nuestro territorio.



Control en descarga. Se le comunica al operador que se va a inspeccionar la mercancía que vaya a descargar en nuestro territorio.



No control específico.

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Síntesis de la unidad

En esta unidad hemos analizado brevemente las distintas declaraciones aduaneras que exigen una información anticipada a la llegada del medio de transporte a los efectos de seguridad y protección, según el flujo del tráfico comercial (entrada, salida), las características que deben cumplir a los efectos de una adecuada GCF, y sus efectos.

En este caso las necesidades de seguridad y protección se anteponen a las de facilitación del comercio.

En definitiva se trata de que toda mercancía que entra o sale por nuestras fronteras sea objeto de un análisis de riesgos de seguridad y protección, sin excepción. Lo que da respuesta a las necesidades que se han puesto de manifiesto a partir de la realidad del comercio Internacional actualmente, e intenta que nuestras fronteras sean “fronteras seguras”.

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Unidad II. Tránsito internacional de mercancías

Objetivos de aprendizaje

El procedimiento de tránsito internacional permite la circulación de mercancías desde un determinado punto de partida en un País hasta un punto de llegada en otro País, pasando por una o varias fronteras aduaneras, sin que la mercancía sea objeto de la tramitación y el control normal en frontera, sin que tengan que pagar derechos de aduanas al paso de las fronteras y normalmente sin que se le apliquen medidas de política comercial.

Otra cosa es la aplicación de las medidas Zoo-fito-sanitarias, cuyas medidas de simplificación y armonización veremos en el módulo 4.

En cualquier caso, en esta unidad nos centraremos en las cuestiones procedimentales. 

Conocer el procedimiento de tránsito internacional de mercancías.



Conocer los dos modelos de tránsito que vienen funcionando fundamentalmente en Europa y Asia con éxito: o El Convenio de tránsito común (Tránsito común). o El Convenio TIR. (Tránsito TIR)

Se profundizará en las características básicas y los actores de ambos procedimientos, que nos llevarán a una idea clara de su funcionamiento.

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Nos empezamos a decantar en este tema, por el extremo de la facilitación del comercio.

I.1. El Convenio de tránsito común.

El Convenio de tránsito común establece un procedimiento de tránsito entre la Unión Europea (considerada como un único territorio) y determinados países que tienen frontera con ella, como Suiza, Noruega, Islandia, Macedonia, Serbia y Turquía.

Se trata de que una mercancía que se carga, por ejemplo, en una determinada ciudad de España (Aduana de partida) va a circular por el Territorio de la Unión Europea (mercado único) va a llegar a la frontera con Suiza, donde no va a ser objeto de control (salvo excepciones) y va a llegar a una determinada ciudad de Suiza (Aduana de destino) donde va a ser controlada.

Los procedimientos de tránsito internacional por definición deben ser controlados en la Aduana de salida (País A) y en la Aduana de destino (País C), debiendo ser el control en frontera de la Aduana de paso (País B) lo más ágil posible y en la mayoría de los casos inexistente.

Esto evidentemente tiene un efecto muy importante en la gestión de la frontera, aliviando la carga de control de la misma. Paralelamente va a tener un efecto muy importante en el comercio, al agilizar el tránsito de mercancías

que

aduaneramente

van

del

expedidor

al

receptor

directamente.

Las características del procedimiento son: 

Todas las declaraciones se generan en un ámbito telemático (NCTS) y todas las comunicaciones entre Aduanas también

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Módulo 2

serán telemáticas (mensaje de recepción correcta, mensaje de no recepción, de búsqueda y de liquidación de los derechos).  Como norma general, la identificación de las mercancías se asegurará por medio de precintos (colocados en la Aduana de partida).

El precintado se efectuará: a) por precinto conjunto cuando el medio de transporte haya sido habilitado para ello en aplicación de otras disposiciones aduaneras o reconocido apto por la aduana de partida; b) por bultos, en los demás casos. c) La aduana de partida podrá eximir del precinto (dispensa de precinto) cuando, teniendo en cuenta otras

medidas

eventuales

de

identificación,

la

descripción de las mercancías en la declaración de tránsito o en los documentos complementarios permita su identificación. 

La mercancía debe ser cargada en vehículos considerados aptos por la Autoridades Aduaneras (Aduana de partida). En otro caso, no se autorizaría el procedimiento.

Podrán ser considerados aptos para el precinto los medios de transporte que: a) puedan ser precintados de manera simple y eficaz; b) estén

constituidos

de

tal

manera

que

ninguna

mercancía pueda ser extraída o introducida sin fractura que deje huellas visibles o sin ruptura de precintos; 25

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

c) no

contenga

ningún

Módulo 2

espacio

oculto

que

permita

esconder mercancías; d) sean fácilmente accesibles a la inspección aduanera los espacios reservados a la carga.



El transportista entregará en cada aduana de paso un “aviso de paso”. Las aduanas de paso no procederán a inspeccionar las mercancías, salvo en caso de sospecha de

irregularidades

que

puedan

dar

lugar

a

abusos.

(Reconocimiento mutuo de los controles aduaneros).

Por lo tanto, los controles normalmente se van a realizar en la Aduana de salida y destino. 

A fin de garantizar el pago de los derechos y demás gravámenes que cada país esté facultado a exigir por las mercancías que utilicen su territorio con ocasión de la operación

de

tránsito,

el

obligado

principal

deberá

prestar una garantía. Dicha garantía debe tener validez en todos los países parte del Convenio.

Pilares del procedimiento de tránsito común: -

Declaración de tránsito (telemática NCTS).

-

Vehículos autorizados.

-

Garantía.

-

Reconocimiento mutuo de los controles.

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Las autoridades aduaneras de los países afectados se facilitarán mutuamente toda la información importante que tengan a su disposición para asegurar la correcta aplicación del presente Convenio.

Los “actores” de este procedimiento son: a) «obligado principal»: la persona que por sí o, en su caso, por mediación de un representante habilitado, solicite efectuar, mediante declaración que haya sido objeto de todas las formalidades aduaneras exigidas, una operación de tránsito y responda por tanto ante las autoridades competentes de la correcta ejecución de esta operación; b) «medio de transporte», fundamentalmente: 

todo

vehículo

de

carretera,

remolque,

semirremolque, 

todo coche o vagón de ferrocarril,



todo barco o buque,



toda aeronave,



todo contenedor (container) con arreglo al Convenio aduanero sobre contenedores;

c) «aduana de partida»: la aduana donde comience la operación de tránsito;

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Módulo 2

d) «aduana de paso»: 

la aduana de entrada situada en un país distinto del de partida así como la aduana de salida de una Parte Contratante

cuando

el

envío

salga

del

territorio

aduanero de dicha Parte Contratante vía una frontera entre una Parte Contratante y un tercer país; e) «aduana de destino»: la aduana en la que las mercancías deban ser presentadas para poner fin a la operación de tránsito; f) «aduana de garantía»: la aduana donde se constituya una garantía global; g) «frontera interior»: la frontera común a dos Partes Contratantes.

La Unión Europea a efectos del Tránsito Común es un solo territorio.

Así una mercancía, por ejemplo, procedente de Turquía (Aduana de salida), entra en la UE por una Aduana de Grecia (Aduana de tránsito) y llega a una Aduana en el interior de España (Aduana de destino).

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Módulo 2

Figura No. 2.4. Proceso de Aduanas de Paso

Aduana de PARTIDA.

Aduana de DESTINO.

Control régimen.

Aduanas de PASO.

Control régimen

Mercancía

NO CONTROL en

Mercancía

Vehículos

frontera

Vehículos

Precinto

Aviso de paso

Precinto

Garantía

II.2. El Convenio TIR Figura 2.5. Logotipo del convenio TIR

Recuperado de: http://en.wikipedia.org/wiki/TIR_Convention

Se pone en marcha este procedimiento de tránsito internacional por carretera con el Convenio Aduanero relativo al transporte internacional de mercancías al amparo de los cuadernos TIR (Convenio TIR de 1975), en el marco de Naciones Unidas.

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Forman actualmente parte de dicho Convenio países de Europa, Asia, África y América (Canadá, Chile, Estados Unidos y Uruguay).

Si bien hay determinados países, como los de América, donde actualmente no se pueden desarrollar aún operaciones TIR, al no tener en marcha el sistema de garantía.

Figura 2.6. Ámbito territorial del Convenio TIR.

Recuperado de: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/0/00/TIR.png

Las características del procedimiento son: 

Actualmente la declaración de tránsito es en papel (cuaderno TIR), así

como

el

resto

de

comunicaciones

(ultimación,

búsqueda,

liquidación). Aunque se está trabajando en Naciones Unidas en el proyecto e-TIR, que introduciría la declaración electrónica.

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Módulo 2

Figura 2.7. Modelo de cuaderno TIR

Recuperado de: http://rendistyle.blogspot.com.es/2012/02/1.html



Hay un acceso controlado al sistema. Los titulares que lo quieran utilizar deben ser previamente autorizados (se estudia su historial de comercio exterior, incumplimientos, etc.). Si no están autorizados no pueden adquirir los cuadernos TIR.



La

mercancía

debe

ser

cargada

en

vehículos

previamente

autorizados y certificados por la Autoridades Aduaneras.

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Módulo 2

Figura 2.8. Vehículo TIR

Recuperado

de:

https://www.google.es/search?q=tir&biw=1365&bih=856&tbm=isch&source=lnms&sa=X&ei=TVDTVKepJNPcaKCBgfAP&ved=0CAYQ_AUoAQ&dpr =1#imgdii=_&imgrc=NHNG0fCkQcbCwM%253A%3BkBOLael0NITHiM%3Bhttp%253A%252F%252Fbi.gazeta.pl%252Fim%252F5c%252Fc1%252 Fd9%252Fz14270812Q%252CWypadek-TIRa.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fwiadomosci.gazeta.pl%252Fwiadomosci%252F1%252C114871%252C14269166%252CZapalil_skreta_i_siadl _za_kierownica_TIR_a__Efekt_.html%3B620%3B383



Como norma general, la identificación de las mercancías se asegurará por medio de precintos (salvo mercancía voluminosas).



La mercancía circulará por todos los países con un único documento (cuaderno TIR). El transportista entregará en cada aduana de transito una hoja del cuaderno TIR. Las aduanas de tránsito no procederán a inspeccionar las mercancías, salvo en caso de sospecha de irregularidades que puedan dar lugar a abusos (Reconocimiento mutuo de los controles aduaneros). Los controles, por tanto, se van a realizar en la Aduana de partida y en la de destino.

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

Módulo 2

Se establece un sistema de garantía internacional que cubre las posibles deudas aduaneras generadas por incumplimientos del régimen. Actualmente esta cadena de garantía internacional está soportada por IRU (Asociación Internacional de Transporte por Carretera) con sede en Ginebra (Suiza) y por sus Asociaciones asociadas en cada uno de los países (En España ASTIC).

Ver video: http://www.astic.net/quienessomos_video.aspx Figura 2.9. Pilares del procedimiento TIR.

Recuperado de: http://tfig.itcilo.org/SP/contents/TIR-convention.htm.

33

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Los “actores” de este procedimiento son: 

Aduana de salida: Toda Aduana de una parte contratante en la que se inicie, para la totalidad de la carga o parte de ella el transporte TIR.



Aduana de destino: Toda Aduana de una parte contratante en la que termine, para la totalidad de la carga o parte de ella, el transporte TIR.



Aduana de tránsito: Toda Aduana de una parte contratante por la que se importe o exporte un vehículo de transporte por carretera, un conjunto de vehículos o un contenedor, en el curso de un transporte TIR.



Titular: persona a la que se haya expedido un cuaderno TIR.



Asociación garante: asociación autorizada por las Autoridades aduaneras para constituirse en fiadora de las personas que utilicen el procedimiento TIR.

La Unión Europea a efectos del TIR es un solo territorio. Así una mercancía, por ejemplo, procedente de la Federación Rusa (Aduana de salida), entra en la UE por una Aduana de Polonia (Aduana de tránsito) y llega a una Aduana en el interior de España (Aduana de destino).

34

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Figura No.2.10. Procedimiento TIR.

Aduana de

Aduana de SALIDA. Control régimen.

Mercancía Vehículos Precinto CUADERNO TIR

Aduanas de Aduana de SALIDA. TRANSITO. Aduana de SALIDA. NO CONTROL en

DESTINO. Control régimen.

Mercancía

frontera

Vehículos

CUADERNO TIR

Precinto CUADERNO TIR

35

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Síntesis de la unidad

En esta Unidad hemos hecho referencia al procedimiento de tránsito internacional de mercancías como un elemento fundamental para la facilitación del comercio.

Hemos puesto como ejemplo dos sistemas de tránsito internacional que actualmente funcionan en Europa y Asía, el tránsito común y el tránsito TIR. Hemos visto que las Aduanas de salida y destino no tienen que ser fronterizas. Y hemos determinado el papel en frontera que debe tener de la Aduana de tránsito/paso. Determinando como fundamental el reconocimiento mutuo de los controles.

Por último, hemos visto que en el tránsito común es obligatoria la declaración telemática, mientras en el tránsito TIR el sistema funciona “en papel” con carácter general (sólo es obligatoria la declaración telemática a su entrada en la UE, pero no en la mayoría de países miembros del Convenio).

Esto nos tiene que hacer reflexionar sobre el hecho de que hay muchos procedimientos que pueden redundar en una adecuada gestión y que por circunstancias de las diferentes condiciones de los países que lo acuerdan, aún no se realizan en un ámbito telemático. Aunque actualmente en el marco de Naciones Unidas, en Ginebra se está trabajando en el e-TIR, que será un tránsito TIR telemático.

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Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Unidad III: El procedimiento de exportación con salida indirecta.

Objetivos de aprendizaje ¿Es necesario que una exportación se tramite en una Aduana de frontera?

A los efectos de una adecuada GCF consideramos que no. De hecho es aconsejable liberar a las Aduanas fronterizas de toda la carga de trabajo posible.

Y a esto corresponde el procedimiento de exportación con salida indirecta, que trata del caso, en el que la tramitación de exportación, incluidos los controles para aduaneros, se realizan en una aduana no fronteriza (Aduana de exportación) y el control de la salida de nuestro territorio se realiza en una aduana fronteriza (Aduana de salida).

No estamos aquí ante un tránsito internacional, ya que la mercancía es nacional o nacionalizada en nuestro país.

Veremos cómo se diseña el procedimiento y sus características.

37

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

III. 1. El procedimiento de exportación con salida indirecta.

Para realizar un procedimiento de exportación con salida indirecta debemos partir de las siguientes premisas: -

Se

debe

determinar

cómo

Aduana

competente

para

la

tramitación de la exportación la del domicilio del exportador, y no la Aduana de frontera. En esto habrá que admitir excepciones, pero con carácter general se debe determinar así.

-

Debemos definir claramente cuáles son las funciones de la Aduana de exportación y de la Aduana de salida.

-

Debemos diseñar un procedimiento de control de la efectiva salida

de

la

mercancía,

lo

que

perfecciona

o

última

el

procedimiento de exportación a los efectos que procedan.

Determinación de la Aduana competente para la tramitación de las exportaciones: Debe determinarse que la declaración de exportación se tramite en la aduana competente para la vigilancia del lugar en que esté establecido el exportador o bien en que se embalen o carguen las mercancías para el transporte de exportación.

Esto tiene dos efectos importantes: -

Para los exportadores, en la medida en que se acerca el lugar de tramitación al de su actividad, lo que conlleva beneficios logísticos para los mismos.

-

Para las Aduanas de frontera, en la medida en que las libera de la carga de trabajo que supone esta tramitación.

38

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Aunque, sin duda, ante la complejidad que tiene el comercio exterior, hay que admitir algunas excepciones: -

Si por razones de organización administrativa no es posible esta presentación, se podrá presentar ante cualquier Aduana de nuestro Estado (fronteriza o no).

-

Por otras razones debidamente justificadas, se podrá presentar ante cualquier Aduana de nuestro Estado (fronteriza o no). Estás razones deben ser aducidas por el exportador y verificadas por la Administración.

En cualquier caso, y a pesar de las excepciones, lo que queda claro es la intención de que la tramitación de las exportaciones no sea realizada por la Aduana fronteriza.

Funciones de la Aduana de exportación: La Aduana de exportación es aquella competente para la tramitación de la exportación.

Es función de la aduana de exportación la aplicación de los trámites previstos para dicha salida, incluidas las medidas de política comercial y los trámites para aduaneros.

Funciones de la Aduana de salida: La Aduana de salida con carácter general será la última aduana antes de la salida de las mercancías fuera de nuestro territorio, con las siguientes especialidades: -

Respecto a las mercancías exportadas por ferrocarril, por correo, por vía marítima o aérea, será la aduana competente en que las 39

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

compañías ferroviarias, las administraciones de correos, las compañías

aéreas

o

las

compañías

marítimas

reciban

las

mercancías en el marco de un contrato de transporte único con destino a un tercer país.

-

Respecto a las mercancías exportadas a través de canalizaciones y respecto a la energía eléctrica, la aduana designada por nuestro Estado.

La aduana de salida se cerciorará de que las mercancías presentadas correspondan a las mercancías declaradas, y vigilará y certificará la salida física de las mercancías.

En caso de salida fraccionada, sólo se visará la parte de mercancías que se exporte efectivamente.

Cuando la aduana de salida compruebe una minoración, hará la oportuna anotación en el ejemplar presentado de la declaración e informará a la aduana de exportación.

Cuando la aduana de salida comprueba un exceso, no permitirá su salida

hasta

tanto

no

se

hayan

cumplido

las

formalidades

de

exportación.

Cuando la aduana de salida compruebe una diferencia en la naturaleza de las mercancías, no permitirá su salida hasta tanto no se hayan cumplido las formalidades de exportación e informará a la aduana de exportación.

40

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Control del procedimiento: La mercancía circulará entre la Aduana de exportación y la de salida con carácter general amparándose en el documento de exportación, sin necesidad de más control ni precinto. Y en principio la certificación que realiza la Aduana de salida es al exportador para su custodia, sin necesidad de comunicación a la Aduana de exportación.

Sólo en determinados casos, la normativa puede determinar un especial control (cuando la mercancía esté en un régimen aduanero que obligue al control de la salida) con un documento parecido al del tránsito que debe ser controlado por la Aduana de exportación, y en determinados casos se puede determinar el precintado del medio de transporte (por cuestiones zoo-fito-sanitarias o fiscales).

El control del procedimiento dependerá de que trabajemos en un entorno en papel o en un entorno telemático.

Exportaciones en entorno papel: Se procederá al despacho de la exportación por la aduana de exportación y la mercancía circulará hasta la Aduana de salida con el documento que se entrega al exportador.

La Aduana de salida verificará la salida y sellará el ejemplar del exportador. Este ejemplar quedará en manos del exportador a los efectos de justificar la salida si le fuere requerido posteriormente.

Salvo los casos previstos no se producen comunicaciones a la Aduana de exportación. Otra cuestión, salvo los casos en que está previsto un especial control de la salida, puede significar una carga de trabajo desproporcionada.

41

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Exportaciones en entorno telemático: Se tramitará la exportación telemáticamente, generando el sistema un documento de acompañamiento de exportación para la circulación (DAE). A la vez el sistema genera un aviso a la Aduana de salida.

La aduana de salida verificará la salida y anotará dicha salida en el sistema informático (no sellará ningún documento).

Será la Aduana de exportación la que certifique al exportador, si lo solicita, la efectiva salida a los efectos que procedan.

Evidentemente es en el entorno telemático donde conseguimos un control de las salidas de todas las exportaciones, sin que suponga una carga de trabajo desproporcionada.

Síntesis de la Unidad

Hemos detallado cómo funciona el procedimiento de exportación con salida indirecta.

Hemos indicado que es un procedimiento fundamental para descargar de trabajo a las Aduanas de frontera, y por tanto necesario para una adecuada GCF. Hemos indicado que el procedimiento es totalmente eficaz en un entorno telemático.

42

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Unidad IV. El análisis de riesgos integral

Objetivos de aprendizaje

No podemos entender el análisis de riesgos únicamente como una herramienta de facilitación o de control. Debemos entenderlo como una herramienta para conseguir el equilibrio entre ambas, y de hecho es la herramienta fundamental a utilizar por TODOS los Organismos que actúan en frontera.



Identificar algunas características que debe tener un análisis de riesgos integral que, por supuesto, va a contemplar aspectos de seguridad y protección, fiscales, aduaneros, cuarentenarios, etc. tomando los datos necesarios para el mismo, tanto de la declaración previa como de la posterior declaración aduanera habitual.



Profundizar en la “gestión de riesgos” que necesariamente debe contemplar los siguientes elementos: o Definición de ámbitos prioritarios de control. o Definición de normas y criterios de riesgo. o Gestión informática al efecto de utilizar un mecanismo de filtros. o Retroalimentación del sistema y elementos aleatorios.

43

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

IV. 1. Análisis de riesgos integral Artículo

7.4

del

Acuerdo

sobre

Facilitación

del

Comercio

de

la

Declaración Ministerial de Bali: 4 Gestión del riesgo 4.1. Cada Miembro adoptará o mantendrá, en la medida de lo posible, un sistema de gestión del riesgo para el control aduanero.

4.2. Cada Miembro concebirá y aplicará la gestión del riesgo de manera que se eviten discriminaciones arbitrarias o injustificables o restricciones encubiertas al comercio internacional.

4.3. Cada Miembro concentrará el control aduanero y, en la medida de lo posible, otros controles en frontera pertinentes, en los envíos de alto riesgo y agilizará el levante de los de bajo riesgo.

Cada Miembro también podrá seleccionar, aleatoriamente, los envíos que someterá a esos controles en el marco de su gestión del riesgo.

4.4. Cada Miembro basará la gestión del riesgo en una evaluación del riesgo mediante criterios de selectividad adecuados. Esos criterios de selectividad podrán incluir, entre otras cosas, el código del SA, la naturaleza y designación de las mercancías, el país de origen, el país desde el que se expidieron las mercancías, el valor de las mercancías, el historial de cumplimiento de los comerciantes y la clase de medio de transporte.

44

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

En mayor o menor medida, la técnica del análisis de riesgos ya se viene utilizando desde hace varios años en los controles en frontera y en general, en los controles aduaneros.

Se reconoce el hecho de que para mantener el equilibrio entre controles aduaneros y facilitación del comercio, la técnica del análisis de riesgos es la adecuada. No se puede pretender hacer un control exhaustivo en frontera sin afectar negativamente al comercio y por tanto, al desarrollo del país; y viceversa, no se puede hacer un control deficiente en frontera sin afectar a las arcas públicas y a la seguridad de nuestros ciudadanos.

Consecuentemente cuanto más depurado sea nuestro análisis de riesgos, mejor cumpliremos con nuestras funciones.

Al igual que ha ocurrido con otras figuras aduaneras, el terrorismo internacional ha cambiado la forma de interpretar el análisis de riesgos, y al tradicional análisis de riesgos fiscal y aduanero, se ha unido el análisis de riesgos de protección y seguridad.

Pero no podemos entender el análisis de riesgos, sin ponerlo en juego con

las

figuras

aduaneras

que

hemos

estudiado

anteriormente,

fundamentalmente la declaración anticipada, el Operador Económico Autorizado y el Registro de operadores económicos.

Si tenemos una información anticipada de lo que va a circular por nuestras fronteras, tenemos identificados a los operadores y tenemos un canal de “empresas seguras”, el campo sobre el que vamos a actuar será más abarcable y por tanto, nuestro análisis de riesgos más adecuado.

45

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Las autoridades aduaneras deben llevar a cabo una gestión de riesgos para distinguir entre los distintos niveles de riesgo de las mercancías sujetas a control o supervisión aduaneros y para determinar si es necesario

realizar

controles

aduaneros

específicos

de

las

mercancías, indicando, si ese es el caso, dónde deben efectuarse dichos controles.

Es importante que este análisis de riesgos se realice a nivel nacional, para mantener un nivel de control igual en todo el territorio.

La determinación de los niveles de riesgo debe basarse en una evaluación de la probabilidad de que ocurra el hecho relacionado con el riesgo, así como de los efectos que puede tener dicho hecho en caso de que se produzca. Los criterios para la selección de envíos o declaraciones sujetos a controles aduaneros, incluirán un elemento aleatorio.

En cualquier caso para una adecuada gestión de riesgos se deben tener en cuenta los siguientes aspectos: 

La gestión de riesgos se debe llevar a cabo en un marco de gestión electrónica de los mismos para que sea realmente operativo.



Se deben definir ámbitos prioritarios de control. Los ámbitos de control abarcarán determinados destinos aduaneros, tipos de mercancía,

itinerarios

comerciales,

modos

de

transporte

u

operadores económicos que deban estar sujetos durante un período determinado a unos niveles mayores de análisis de riesgos y controles aduaneros.

46

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6



Módulo 2

Se deben definir normas y criterios de riesgo para la selección de las mercancías o de los operadores económicos que deban someterse a control. Estas normas y criterios de riesgo deben incluir los elementos siguientes: a) la descripción de los riesgos; b) los factores o indicadores de riesgo que deberán emplearse para

seleccionar

las

mercancías

o

los

operadores

económicos que deban someterse a control aduanero; c) la

naturaleza

de

los

controles

aduaneros

que

deban

emprender las autoridades aduaneras; d) el

plazo

de

aplicación

de

los

controles

aduaneros

contemplados en la letra c).

El análisis del riesgo no es una herramienta estática, por ello es importante

determinar

el

plazo

de

los

controles

y

hacer

un

seguimiento de los resultados. Determinar un control y no hacer un seguimiento de la eficacia de las medidas, es un obstáculo para el comercio no admisible. Al final nos podemos encontrar con controles no justificados e ineficaces.



A efectos del establecimiento de los ámbitos prioritarios de control y de la aplicación de los criterios y las normas de riesgo, se tendrán en cuenta los siguientes elementos: a) proporcionalidad al riesgo; b) urgencia de la aplicación necesaria de los controles;

47

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

c) efectos probables en el flujo comercial y en el control de los recursos. 

La información resultante de la aplicación de estos elementos debe retornar al sistema (feedback).

En base a estos criterios se pueden establecer un conjunto de filtros informáticos que van a operar cuando nos remiten las distintas declaraciones aduaneras. Siendo el sistema informático el que, en una primera fase, va a determinar las mercancías que van a ser objeto de control.

Introducimos dos tipos de filtros en el sistema: Filtros objetivos: Vienen dados por la clasificación, naturaleza, origen, etc. de la mercancía. En los que introducimos todas las medidas que la normativa impone, tanto aduaneras y fiscales como zoo-fito-sanitarias, de régimen comercial, etc. No van a cambiar mientras la normativa no cambie.

Filtros subjetivos: Atendemos aquí al riesgo generado normalmente por los operadores que actúan (importadores, transportistas, etc.) así como por todas las demás circunstancias que se rodean la operación.

Son filtros cambiantes de acuerdo con las circunstancias, y deben ser objeto de seguimiento permanente para evitar distorsiones en el comercio.

En cualquier caso, este sistema de gestión de riesgos que se basa en los datos que tenemos en las aplicaciones informáticas, tanto por que los ha declarado el operador económico, como los que ha obtenido la Autoridad

48

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

aduanera por otros medios, debe ser retroalimentado y contemplado en dos sentidos: 

Con el resultado de los controles, lo que dará lugar a que podamos entender que un riesgo previamente determinado ya no existe, o bien nos determine la necesidad de aumentar el riesgo.



Con la información que debe ser remitida por las Unidades que trabajan en frontera, que son las que tienen un contacto directo con los operadores y las mercancías. Esto se manifestará, en permitir la solicitud de filtros por las Unidades de frontera y su incorporación al sistema.

Por último, tal como se ha indicado anteriormente, toda gestión de riesgos debe tener un elemento aleatorio que opera en dos sentidos: 

Evita que los defraudadores asimilen el sistema de filtros y lo desvirtúen, declarando datos falsos, pero que previamente han conocido que no están afectados por filtros.



Alimenta el sistema con nuevos perfiles de riesgo que no se han contemplado previamente.

El análisis de riesgos integral lo podemos considerar a nivel nacional, o bien, si estamos ante una Unión Aduanera del tipo de la Unión Europea (con fronteras únicas) se hace necesario contar con un sistema de gestión de riesgos común que se aplicaría en varios países, lo que da lugar a la necesidad de comunicación entre los países que forman la Unión Aduanera.

Evidentemente, en un hipotético escenario de ventanilla única, el sistema de gestión de riesgos, podrá contemplar todos los riesgos que se pueden dar en una frontera (los riesgos aduaneros, migratorios y cuarentenarios), pero sobre todo podrá determinar una actuación 49

Gestiรณn Coordinada de Fronteras. Regional Ediciรณn 6

Mรณdulo 2

รบnica. En ese momento si podremos hablar de que tenemos un sistema de anรกlisis de riesgo realmente integral.

Figura

2.11.

Funcionamiento

anรกlisis

de

riesgos

en

un

entorno

telemรกtico.

Presentaciรณn telemรกtica de la declaraciรณn (datos)

Elemento aleatorio.

Filtros subjetivos.

Filtros objetivos.

Medidas legales aduaneras y de otros Organismos.

Determinaciรณn del control: Reconocimiento-documental-sin reconocimiento.

Realizaciรณn del control. Anotaciรณn del resultado.

RETROALIMENTACION

Fuente: elaborado por el autor.

50

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Síntesis de la Unidad

Hemos detallado cómo funciona el sistema de análisis de riesgos, los ámbitos prioritarios de control, las definiciones de las normas y criterios de riesgo, la retroalimentación del sistema.

En un ámbito de declaración telemática, necesario para un análisis de riesgos integral y plenamente operativo, este sistema se manifiesta en la aplicación de filtros informáticos a las declaraciones.

En un ámbito de ventanilla única o de coordinación entre las Administraciones que operan en frontera, el análisis de riesgos podría realizarse de forma integral y para todos los riesgos, de seguridad, fiscal, aduanero, cuarentenario, etc., y sobre todo, podrá determinar una actuación única.

51

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Unidad V. Coordinación interinstitucional en la GCF.

Objetivo Reflexionar sobre la coordinación interinstitucional en la GCF. Trataremos de reflexionar brevemente sobre el concepto de “ventanilla única”.

Pondremos un ejemplo de coordinación internacional, en concreto el de la Unión Europea. En este caso, al tratarse de una Unión Aduanera con 28 Estados miembros la coordinación debe ser a dos niveles: nacional e internacional.

A nivel nacional pondremos como ejemplo de coordinación el que se realiza en España.

V.1. Coordinación interinstitucional en la GCF. OMC: ACUERDO SOBRE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (Artículo 8.1): Todo Miembro se asegurará de que sus autoridades y organismos encargados

de

los

controles

en

frontera

y

los

procedimientos

relacionados con la importación, la exportación y el tránsito de mercancías cooperen entre sí y coordinen sus actividades para facilitar el comercio. (Ver material complementario).

A lo largo del curso hemos tratado sobre funciones, principios y elementos para una adecuada gestión de la frontera, y hemos detallado algunos procedimientos.

52

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Como ya hemos visto anteriormente el documento de la OMA “La Aduana en el siglo XXI” considera que para el establecimiento de sistemas de gestión más coordinados en frontera es una exigencia el reconocimiento de la aduana (o del organismo encargado de la función aduanera)

como

administración

preponderante

en

las

fronteras

nacionales en lo referente al control de la circulación de las mercancías, al considerar que son las más idóneas para elaborar procedimientos integrados. (Ver material complementario).

Consecuentemente

con

esto,

es

una

tendencia

actual

que

los

procedimientos que hemos detallado en el módulo, y que corresponden a los principios de la GCF se están extendiendo a todos los Organismos que actúan en frontera. Hoy día ya no se concibe el control sanitario, veterinario, de inmigración, etc. sin la aplicación de las técnicas de análisis de riesgos y sin el trabajo en un entorno telemático, que es la base de la GCF. Pero ahora corresponde analizar qué Órgano realiza cada función, la necesidad, y sobre todo CÓMO nos podemos coordinar institucionalmente.

En este sentido hay que decir que el concepto de Aduana es un concepto muy amplio con unas funciones también muy amplias, por lo que dependiendo

de

qué

Órgano

o

Institución

realice

cada

función

tendremos necesidad de coordinación entre instituciones o no.

Sin duda es necesario que la normativa de cada país determine claramente qué Órgano ejerce cada función, sin que deban existir situaciones de indefinición o de doble competencia en las funciones.

53

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

La

necesidad

o

no

de

Módulo 2

coordinación

dependerá

del

tipo

de

Administración ante la que nos encontremos, no existiendo tipos teóricos o estándar.

Por tanto una hipotética Administración en las que todas las funciones en frontera (inmigración, aduanas, sanidad, fitosanitario, etc.) estén ejercidas por un mismo Organismo, no va a necesitar de coordinación.

Ahora bien, en el caso habitual de que no sea el mismo Organismo el que realice dichas funciones, sí necesitamos de coordinación entre Instituciones, sin la cual no tendremos una adecuada gestión de fronteras y no responderemos a nuestras obligaciones en frontera adecuadamente.

Pero en todos los casos partimos de los siguientes presupuestos: 

Necesidad de que el control en frontera sea eficaz y eficiente, para

así

cumplir

encomendadas.

con

las

funciones

Evidentemente

una

que

frontera

nos con

han

sido

muchas

Administraciones/Instituciones que no se coordinan no es una frontera eficaz. 

Necesidad de que el paso por frontera sea lo más ágil posible para facilitar

el

comercio.

Una

frontera

con

muchas

Administraciones/Instituciones que no se coordinan es una traba para el comercio legítimo y por tanto, para el desarrollo de un país. Es una frontera que perjudica a los operadores por qué les obliga a multitud de controles iguales (dobles posicionamientos), y es una frontera que exige una multitud de recursos humanos y de infraestructuras innecesarias.

La necesidad de coordinación coincide exactamente con buscar un adecuado equilibrio entre “control del comercio VS facilitación del comercio”.

54

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Corresponde ahora responder a la tercera cuestión: ¿CÓMO podemos coordinarnos?

En primer lugar, hay que indicar, que sólo con la aplicación de los principios de la GCF por todos los Organismos participantes se puede llegar a una coordinación adecuada: -

Declaraciones en entorno telemático y comunicaciones en el mismo entorno.

-

Aplicación del sistema de análisis de riesgos.

Las formas de coordinación pueden ser muy variadas, desde un intercambio de información eficaz, una mayor integración de las Instituciones, hasta la instauración de la llamada “ventanilla única”.

Pero teniendo en cuenta las circunstancias actuales, consideramos que la forma de coordinación institucional correcta es la creación de procedimientos conjuntos.

En esto podemos abarcar todos los niveles hasta llegar al procedimiento

de

coordinación

“MÁXIMO”

que

sería

la

ventanilla única.

En nuestras Aduanas tenemos multitud de ejemplos de coordinación (Aduanas binacionales, homologación de horarios, …) que se crean para mejorar la gestión en frontera, pero que en mayor o menor medida dependen de la “buena voluntad” de los Órganos que intervienen, y que estudiaremos en el módulo 4 de este curso. Pero de lo que aquí tratamos es de “esquemas” de coordinación entre instituciones que no dependan de la “voluntad” y esto sólo se puede conseguir con la creación de procedimientos conjuntos y totalmente reglados. Para los 55

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

cuales es fundamental el cumplimiento de los principios de la GCF que hemos estudiado.

Estimamos que la forma de coordinación interinstitucional correcta es la creación de procedimientos conjuntos, aplicando los principios de la GCF. Hasta llegar a la coordinación máxima que sería la ventanilla única.

Podemos indicar como ejemplo de este tipo de procedimientos, alguno que ya esta funcionado en la UE, como es el programa TRACES: Se está avanzado en la UE en la puesta en marcha de programas informáticos comunes para la solicitud y expedición de certificado para aduaneros. A este efecto sirve como ejemplo el programa TRACES. SISTEMA INFORMÁTICO VETERINARIO INTEGRADO (TRACES) El sistema TRACES (Trade Control and Expert System) es una red informática que: 1.

permite el intercambio de información relativo a las importaciones

y movimientos dentro del territorio de la UE/EEE de animales vivos, productos de origen animal y productos de origen no animal destinados al consumo humano o a la alimentación animal y, 2.

en el caso de las mercancías procedentes de terceros países

destinadas a ser importadas en España (por ejemplo), facilita a los operadores económicos cumplir con los trámites aduaneros, permitiendo en muchos casos el despacho del trámite para aduanero por vía telemática.

56

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Asimismo, facilita a las autoridades competentes de los terceros países la emisión de los certificados veterinarios o sanitarios que deben acompañar a las partidas de animales y productos destinados a ser importados o a transitar a través del territorio de la UE. De acuerdo con la normativa de la UE, los Estados Miembros están obligados a introducir en TRACES los datos (parte I, II y, en su caso, III) de los Documentos Veterinarios Comunes de Entrada relativos a las partidas de animales y productos de origen animal introducidas a través de los puestos de inspección fronterizos de la UE. Asimismo, los Estados Miembros, con carácter facultativo, podrán introducir en TRACES los datos de las partidas de productos de origen no animal destinados a consumo humano o a la alimentación animal (parte I, II y III del Documento Común de Entrada).

Fuente: recuperado de: http://www.msssi.gob.es/profesionales/saludPublica/sanidadExterior/operadores/trace s.htm

Se trata de que el operador solicita telemáticamente el certificado para aduanero, en respuesta a su solicitud se le envía un determinado número de referencia al operador y a la Aduana. Dicho número de referencia se indica en la declaración de Aduanas, pudiendo validar la Aduana los datos declarados y la autorización de dicho organismo, ya que todo consta en el programa TRACES. TENEMOS POR TANTO UNA DECLARACIÓN TELEMÁTICA Y UNA COMUNICACIÓN ENTRE ORGANISMOS TELEMÁTICA. 57

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Este tipo de procedimientos “conjuntos” están también actualmente operativos para la solicitud de certificados FITO sanitarios (sistema informático

para

comercio

exterior

de

vegetales

(CEXVEG)

Exportación/Importación) y otras autorizaciones de comercio (pesca, ozono, etc.).

V.2. La ventanilla única. Breve reflexión.

Ya hemos comentado, que consideramos la “ventanilla única” el procedimiento MÁXIMO de coordinación entre instituciones.

Existen multitud de conceptos de lo que debe ser una “ventanilla única” y multitud de programas en muchos Estados que se denominan “ventanilla única”, pero que tienen distintas características.

Pero realmente lo que es importante, a los efectos del presente curso, es que sea una ventanilla única que opere en frontera y para los trámites fronterizos.

Sin ánimo de profundizar en lo que pueda o deba ser una “ventanilla única”, sí consideramos que una “ventanilla única”, a los efectos que nos interesan en frontera, debe ser un sólo punto (o Institución) en el que el operador del comercio presente sus declaraciones de aduana y un solo punto desde el que se le dé la autorización de levante (paso).

En esta línea está el artículo 10.4 del Acuerdo sobre facilitación del comercio de la OMC. (Ver material complementario) Este concepto es un poco más avanzado que el propugnado por la OMA en su documento “La Aduana en el siglo XXI” que sólo aborda la recepción de la información y documentación, y su distribución entre los distintos organismos. Pero que pensamos que se debe complementar con que la respuesta al operador sea también única.

58

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Toda figura distinta a esta hace que el operador, para una misma operación de comercio exterior, deba presentar varias declaraciones ante varias Instituciones, y en la mayoría de los casos con datos que se repiten.

Por lo tanto, podemos ver muchos programas en todos los Estados que tienden a ser o denominarse “ventanilla única”, aunque debemos reflexionar sobre si realmente lo son o no.

Esto con independencia de que siempre es positivo cualquier programa que intente coordinar las actuaciones de varias Instituciones, al nivel que sea, ya que de cualquier forma va a redundar en una mejor GCF.

V.3. Ejemplo de coordinación en la Unión Europea y en España Decidimos indicar como ejemplo de coordinación el de la Unión Europea y España, porque en el mismo se dan todas las posibilidades de necesidad de coordinación internacional y nacional que pueden servirnos como reflexión en este tema.

Cuando nos encontramos, como es este caso, ante una Unión Aduanera, la coordinación se debe realizar a dos niveles: 

COORDINACIÓN INTER-INSTITUCIONAL ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN ADUANERA.



COORDINACIÓN INTER-INSTITUCIONAL DENTRO DE CADA ESTADO MIEMBRO.

La coordinación entre distintos Estados exige los siguientes medios informáticos y personales puestos en marcha: 

La

coordinación

debe

basarse

en

mensajes

informáticos

preestablecidos.

59

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6



Módulo 2

Se define un dominio informático común que comparten todos los Estados Miembros de la UE, y a través del cual se comunican.



Se define un dominio informático nacional que es el gestionado por cada Estado Miembro y que se comunica con los operadores de su ámbito y con el dominio informático común.



Se define un dominio externo que es el que utilizan los operadores de comercio exterior y que se comunica con los dominios nacionales.



Existen en determinados casos (y siempre en los procedimientos de emergencia) procedimientos reglados en papel, para la comunicación entre los Estados Miembros.



Existen en el ámbito de la UE los llamados Comités y grupos de trabajo que coordinan las cuestiones aduaneras.



Existe en cada Estado Miembro un HELPDESK o persona de contacto, comunicada a los demás Estados Miembros, y que sirve de enlace con los demás para la solución de problemas puntuales.

Esta forma de coordinación en la UE tiene especial importancia, si se tiene en cuenta la variedad de idiomas que se utilizan en los 28 Estados Miembros.

A nivel nacional la situación en España es la siguiente: En materia de inmigración es competente la Policía Nacional.

60

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Figura 2.12. Control Inmigración.

Recuperado

de:

https://www.google.es/search?q=policia+nacional+pasaportes&biw=1365&bih=856&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=hjfXVLPVFs3oasqvgYAO &sqi=2&ved=0CAYQ_AUoAQ#imgdii=_&imgrc=v8lokEUq1l5FLM%253A%3BwGxb_0__0JJEM%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.notiactual.com%252Fwpcontent%252Fuploads%252F2013%252F10%252Fc335.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.notiactual.com%252Fla-policia-nacional-deespana-desmiente-la-supuesta-detencion-de-40-venezolanos%252F%3B614%3B346

En

materia

de

control

de

mercancías,

existen

una

serie

de

Organismos que actúan: La Agencia Tributaria (Aduanas) de la que depende funcionalmente la Guardia Civil (Resguardo fiscal del Estado) y los demás Organismos para aduaneros (Sanidad Exterior, FITO, Control de calidad, Farmacia, Industria, Transportes…) que dependen del Ministerio correspondiente.

61

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Figura 2.13. Aduanas España 1.

Recuperado de:

http://www.photaki.es/foto-simulacro-servicio-de-vigilancia-aduanera-integrado-en-

la-agencia-estatal-de-administracion-en-las-costas-de-malaga-andalucia-espana_5959.htm

No es problemático el hecho de que el control de inmigración se realice por un Cuerpo distinto, ya que este control es para personas y con carácter previo a su entrada/salida de España, por lo que las Autoridades Aduaneras actuarán antes o después, pero no genera especiales problemas.

Las necesidades de coordinación son entre los distintos Organismos que actúan en el control aduanero de las mercancías (tanto general como portadas por viajeros).

62

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

En ese sentido, en España nos coordinamos de la siguiente forma: 

La Guardia Civil en cuanto Resguardo Fiscal del Estado (vigilancia de recintos aduaneros) depende funcionalmente de la Aduana, por lo que no se generan necesidades especiales de coordinación.

Figura 2.14. Aduanas España 2.

Recuperado de:

http://www.grupodiarioarea.es/2014/09/26/interceptan-un-centenar-de-armas-

cortas-con-destino-beirut-en-algeciras/



En nuestro sistema de despacho de mercancía la “última palabra” la tiene la Aduana, que es la única que puede autorizar el levante (salida) de una mercancía. Todos los demás Organismos deben actuar antes, asegurándose la Aduana de no conceder el levante si no se aportan todos los certificados correspondientes.

63

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6



Módulo 2

En España, en este año 2016 se ha iniciado la fase de pruebas de la ventanilla única aduanera, proyecto que lidera la Aduana, de acuerdo con las directrices de la OMA. http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/Aduanas_e_Impuestos_Es peciales/Procedimientos_y_Gestiones_en_la_Aduana/Ventanilla_Unica_Aduaner a/Ventanilla_Unica_Aduanera.shtml



La coordinación con otros organismos que actúan en frontera y hasta tanto la ventanilla única aduanera no esté plenamente operativa,

se

realiza

con

distintos

programas

informáticos.

Actualmente se materializa en dos niveles: -

Ventanilla única para la presentación de la Declaraciones Sumarias de Depósito Temporal en tráfico marítimo. La presentación se realiza ante las Autoridades Portuarias, quedando

los

datos

a

disposición

de

las

Autoridades

Aduaneras y otro Organismos que actúan en frontera.

-

Ubicación

de

todos

los

servicios

en

frontera

encargados del control de mercancías en los Puestos de inspección fronterizos (PIF) conjuntos

con

la

presentación

y

procedimientos

telemática

de

las

solicitudes de certificados para aduaneros, quedando estos datos

a

disposición

de

las

autoridades

aduaneras.

Actualmente funciona la “parte” española del programa TRACES

(visto

certificados comercio

anteriormente)

FITO

sanitarios

exterior

de

y

para

(sistema

la

solicitud

informático

vegetales

de para

(CEXVEG)

Exportación/Importación) y otras autorizaciones de comercio (pesca, ozono, etc.).

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Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Figura 2.15. Puesto de Inspección Fronterizo.

Recuperado de: http://www.pifalmeria.es/

Síntesis de la unidad

Es esta una unidad para la reflexión del alumno, ya que evidentemente no hay “leyes sobre la coordinación” y depende de la organización Administrativa de cada Estado.

Hemos tratado sobre la coordinación interinstitucional, sobre lo que es y sobre lo que busca. Se trata de facilitar el comercio sin pérdida de control por parte de las Autoridades Hemos reflexionado brevemente sobre lo que debe ser una “ventanilla única”.

Hemos puesto como ejemplo la organización existente actualmente en España y en Unión Europea y las necesidades de coordinación que tenemos.

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Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Material complementario    

Declaración Ministerial de Bali (OMC). Acuerdo sobre facilitación del comercio.

Documento de la OMA: La Aduana en el siglo XXI. Manual del Convenio TIR (ONU-UNECE) Convenio de la ONU (UNECE): Convenio Internacional sobre la Armonización de los Controles de Mercancías en las Fronteras (1982).



Presentación

“Facilitando

el

Comercio

en

Centroamérica”.

COMIECO/BID. 

Presentación “Estrategia Centroamericana de facilitación del Comercio y competitividad con énfasis en la Gestión Coordinada de Fronteras”. COMIECO.



Presentación “Centros de control integrado y Gestión coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos fronterizos”.

BID.



Folleto ONU: “Los Convenios de las Naciones Unidas acerca del transporte”.



NORMATIVA UE: Datos ENS/EXS. Anexo 30 bis del Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se establece el Código Aduanero Comunitario.



NORMATIVA ESPAÑOLA: Orden EHA/1217/2011, de 9 de mayo, por la que se regula el procedimiento de entrada y presentación de mercancías 66

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

introducidas declaración

en

el

sumaria

territorio de

Módulo 2

aduanero

depósito

comunitario

temporal,

así

y

la

como

la

declaración sumaria de salida y la notificación de reexportación en el marco de los procedimientos de salida de las mercancías de dicho territorio.

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Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6

Módulo 2

Referencias bibliográficas Libro impreso: Bonilla Penvela, N. y Rodrigo Serradilla, F. (2008). El Operador Económico

Autorizado.

España.

Asociación

Española

de

Concesionarios de Zonas y Depósitos Francos.

Hernández

Mateo,

C.

y

Portals

Pérez-Vizcaíno,

M.

(2011).

Procedimientos Aduaneros II. España. Editorial TARIC.

Referencias en Línea 

Agencia Tributaria. España. Procedimientos y gestiones en la Aduana.

Declaración sumaria de entrada (ENS). Recuperado de: http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/Aduanas_e_Impuestos_Espec iales/Procedimientos_y_Gestiones_en_la_Aduana/Empresas_y_profesionales/Impor tacion_Introduccion_de_Mercancias/Declaracion_Sumaria_de_Entrada__ENS_/Decl aracion_Sumaria_de_Entrada__ENS_.shtml



Agencia Tributaria. España. Procedimientos y gestiones en la Aduana.

Operadores

Económicos

Autorizados

(OEA).

Recuperado

27/09/2013 http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/Aduanas_e_Impuestos_Espec iales/Procedimientos_y_Gestiones_en_la_Aduana/Operadores_Economicos_en_la_ Aduana/Operador_Economico_Autorizado__O_E_A__/Operador_Economico_Autoriz ado__O_E_A__.shtml



Agencia Tributaria. España. Procedimientos y gestiones en la Aduana.

Ventanilla Única Aduanera. Recuperado de: http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/Aduanas_e_Impuestos_Espec iales/Procedimientos_y_Gestiones_en_la_Aduana/Ventanilla_Unica_Aduanera/Vent anilla_Unica_Aduanera.shtml 68

Gestión Coordinada de Fronteras. Regional Edición 6



Módulo 2

Naciones Unidas. UNECE. Ginebra. Convenio TIR. Recuperado de: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/tir/handbook/spanish/newtirhand/TIR6Rev9ES_Convention.pdf



Unión Europea. Convenio entre la Comunidad Económica Europea, la República de Austria, la República de Finlandia, la República de Islandia, el Reino de Noruega, el Reino de Suecia y la Confederación Suiza, relativo a un régimen común de tránsito. Diario Oficial n° L 226 de 13/08/1987 p. 0002 – 0117 y posteriores modificaciones.

Recuperado 27/09/2013. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:21987A0813(01):ES:HTML.

 Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. España.

TRACES. Sistema informático veterinario integrado. Recuperado de: http://www.msssi.gob.es/profesionales/saludPublica/sanidadExterior/operadores/tr aces.htm



Ministerio de Agricultura, alimentación y Medio Ambiente. España.

Sistema informático para comercio exterior de vegetales (CEXVEG) Exportación/Importación. Recuperado de: https://sede.magrama.gob.es/portal/site/se/fichaprocedimiento?procedure_id=278&procedure_suborg_responsable=91

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