Gestión Coordinada de Fronteras Módulo 2. Elementos de la gestión coordinada de fronteras. Logística e infraestructuras fronterizas
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Módulo 2
Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) y el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org).
Autor del Módulo: Rafael Rogelio Molina Martínez. Experto en Aduanas. Agencia Tributaria Española. Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org) Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Declaración de Bali
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Índice Glosario ..........................................................................................6 Presentación ...................................................................................7 Objetivo del Módulo ....................................................................... 10 Preguntas orientadoras del aprendizaje ............................................ 11 Unidad I. Información anticipada por motivos de seguridad y protección a través de sistemas electrónicos ............................ 12 Objetivos de aprendizaje ................................................................ 12 I.1. Declaración de entrada .......................................................... 12 I.2. Declaración de salida. ............................................................ 17 I.3. Consecuencias del análisis de riesgo de protección y seguridad. .................................................................................. 19 Síntesis de la unidad ...................................................................... 20 Unidad II: Tránsito internacional de mercancías ....................... 21 Objetivos de aprendizaje ................................................................ 21 I.1. El Convenio de tránsito común. ............................................... 22 II.2. El Convenio TIR ................................................................... 27 Síntesis de la unidad ...................................................................... 33 Unidad III: El procedimiento de exportación con salida indirecta. ................................................................................... 34 Objetivos de aprendizaje ................................................................ 34 III. 1. El procedimiento de exportación con salida indirecta. ............. 35 Síntesis de la Unidad ...................................................................... 39
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Unidad IV. La GCF y la logística. Corredores logísticos internacionales. Puertos secos. ................................................. 40 Objetivos de aprendizaje .............................................................. 40 I.1. La GCF y la logística .............................................................. 40 I.2. Corredores logísticos internacionales ....................................... 43 I.3. Puertos secos ........................................................................ 47 I.4. Medidas para su viabilidad. ..................................................... 49 I.4.1. Migratorio y control administrativo de los medios de transporte. ................................................................................. 51 I.4.2. Medidas médico sanitarias, veterinarias y fitosanitarias. ......... 52 I.4.3. Controles de conformidad y de calidad. ................................. 54 I.4.4. Medidas Aduaneras ............................................................. 55 Síntesis de la unidad ...................................................................... 65 Unidad V. Las zonas de actividad logística. ............................... 67 Objetivos de aprendizaje .............................................................. 66 V.1. Las zonas de actividad logística. Consideración general. Efectos en la gestión fronteriza. .................................................... 66 II.2. Zonas francas ...................................................................... 69 II.3. Depósitos aduaneros y distintos de los aduaneros ................... 72 Síntesis de la unidad ...................................................................... 78 Material complementario ................................................................ 79 Referencias bibliográficas................................................................ 80
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Índice de Figuras •
Figura No. 2.1. Plazos para la presentación de la declaración de entrada en la UE.
•
Figura No. 2.2. Personas obligadas a presentar la declaración de entrada.
•
Figura No. 2.3. Plazos para presentar la declaración de salida.
•
Figura No. 2.4. Proceso de aduanas de paso.
•
Figura No. 2.5. Logotipo del Convenio TIR.
•
Figura No. 2.6. ámbito Territorial del Convenio TIR
•
Figura No. 2.7. Modelo de cuaderno TIR.
•
Figura No 2.8. Vehículo TIR.
•
Figura No. 2.9. Pilares del Procedimiento TIR.
•
Figura No. 2.10. Procedimiento TIR.
•
Figura No. 2.11. GCF: Nodo vs obstáculo.
•
Figura No. 2.12. Red de carreteras de Mesoamérica
•
Figura No. 2.13. Red Trans-europea de transporte
•
Figura No. 2.14. Puerto Seco de Madrid
•
Figura No. 2.15. Zona franca de Barcelona
•
Figura No. 2.16. Depósito aduanero
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Glosario AN: Aviso de llegada. DSDT: Declaración sumaria de depósito temporal. DAE: Documento de acompañamiento de exportación. ECS: Sistema de control de Exportaciones. ENS: Declaración sumaria de seguridad a la entrada. EORI: Número de registro e Identificación de Operadores Económicos. EXS: Declaración sumaria de seguridad a la salida. GCF: Gestión Coordinada de Fronteras. ICS: Sistema de control de Importaciones. NCTS: Nuevo sistema de tránsito informatizado. OEA: Operador Económico Autorizado. OMA: Organización Mundial de Aduanas. TAU: Territorio Aduanero de la Unión (UE). TIR: Transporte internacional por carretera. UE: Unión Europea. OMA: Organización Mundial de Aduanas. OMC: Organización Mundial del Comercio. ONU: Organización de Naciones Unidas. Nota: Las siglas se expresan en el idioma que aparece en la normativa que las regula. En algún caso están en inglés, lo cual es habitual cuando la normativa se aplica en diversos países con distinta lengua y se trata de un procedimiento común. Por lo que es conveniente conocerlas en sus términos internacionales, aun cuando traduzcamos su significado.
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Presentación ¿Han cambiado los ataques terroristas nuestra forma de ver el mundo? La seguridad y la protección de los ciudadanos han pasado de ser importantes, a ser aspectos estratégicos, y éste es el contexto en el que nace la figura de la declaración anticipada a la llegada/salida de las mercancías de nuestras fronteras, la figura del Operador Económico Autorizado y el Registro de Operadores Económicos, entre otras. El objetivo es diseñar un sistema de control que defienda nuestro sistema de transporte de futuros ataques, sin ocasionar costes excesivos al sector privado y a los ciudadanos. Por tanto, en este módulo vamos a estudiar procedimientos en frontera. Si bien, siempre es necesaria una suficiente dotación de recursos humanos y materiales, no seremos eficientes si no aplicamos los procedimientos en frontera adecuados. Tal como hemos estudiado en el módulo I, la facilitación comercial y el control de fronteras se han posicionado como uno de los principales elementos
para
mejorar
los
movimientos
de
mercancías
y
las
importaciones/ exportaciones de mercancías. Con elementos que afectan a cualquier tipo de aduanas ya sean terrestres, marítimas, aéreas, fluviales, ferroviarias, exteriores o interiores. Esto nos hará ir oscilando entre ambos conceptos (control vs facilitación), dependiendo de la figura o procedimiento que tratemos, pero siempre con el fin de mantener un equilibrio adecuado. A continuación, se desarrollarán algunos de los más novedosos elementos o procedimientos disponibles (algunos ya presentados en el módulo I) 7
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para la facilitación comercial y para el control aduanero con implicaciones en la gestión fronteriza a nivel nacional. Por tanto, desarrollaremos con más detalle las siguientes cuestiones: •
Información anticipada, de calidad e integral, involucrando a las instituciones públicas en su captura y al sector privado en su provisión, a través de sistemas electrónicos confiables, con el fin de que toda mercancía que entra o sale por nuestras fronteras sea objeto de un análisis de riesgos de seguridad y protección, sin excepción. Las declaraciones anticipadas previstas son para la entrada y la salida del territorio. Evidentemente, en caso de utilización del tránsito internacional, se enviará la declaración que corresponda según el sentido del movimiento (entrada/salida). Estamos aquí en el campo del control aduanero claramente.
•
Tránsito internacional de mercancías. Aplicación de la operativa del tránsito aduanero al paso por fronteras. La figura del tránsito internacional como principal régimen aduanero en la circulación por fronteras. Trazabilidad y facilitación del tránsito. En la consideración del tránsito internacional como un elemento dinamizador de la economía de un país o grupo de países, y como un elemento muy importante en una adecuada gestión de fronteras. Procedimiento éste que debe encontrar el equilibrio entre el control y la facilitación.
•
El procedimiento de exportación con salida indirecta, que permite que los tramites de exportación se realicen en una Aduana distinta de
la
fronteriza,
con
el
inmediato
efecto
que
tiene
para
descongestionar los puntos fronterizos. Procedimiento éste que debe encontrar también el equilibrio entre el control y la facilitación.
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•
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A partir de una primera consideración de la logística, y de una serie de
infraestructuras
muy
relevantes
(corredores
logísticos
internacionales y puertos secos) trataremos también una serie de medidas y procedimientos que se utilizan para agilizar el paso de las mercancías por la frontera. Por último, también a partir de una consideración logística, trataremos las zonas de actividad logística .Y todo esto con el único fin de maximizar la eficiencia logística de las empresas desde todos los puntos de vista. Ahorro y agilidad en el transporte, evitando tiempos de demora innecesarios en las fronteras. Y ahorros en los costos en la producción de las mercancías, reduciendo la carga financiera que supone el tener que disponer de unos stocks elevados de materias primas, o bien de tener que pagar impuestos por unas mercancías que van a abandonar transformadas el país, lo que mejorará su competitividad en el mercado internacional y nacional. Por tanto, estudiaremos algunas de las herramientas que existen para la facilitación del comecio en este sentido, que afectan directamente a la gestión fronteriza, en la medida en que en muchos casos suponen
simplificaciones
habituales.
Paralelamente,
o
controles
tendremos
distintos que
a
los
estudiar
los
mecanismos de control que debemos realizar sobre estas figuras facilitadoras del comercio y la industria, y por tanto dinamizadoras de la economía de un país. Y siempre desde el punto de vista del equilibrio
entre
facilitación
del
comercio
vs
control
aduanero.
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OMA: DOCUMENTO LA ADUANA EN EL SIGLO XXI. El comercio internacional es uno de los motores principales del desarrollo y crecimiento económicos. Permite aumentar el nivel de vida tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, contribuye a la reducción de la pobreza y a la creación de un mundo más estable, seguro y pacífico.
Objetivo del Módulo Conocer y analizar alguna de las herramientas o elementos más importantes que disponemos para una gestión coordinada de fronteras, teniendo en cuentas las necesidades de control y de facilitación del comercio. Corresponde ahora reflexionar sobre la frontera y sobre las herramientas necesarias para la agilización de la logística internacional. Conocer los conceptos relativos y las figuras jurídicas relacionadas con la logística internacional (tanto para el transporte como para la industria), los beneficios para las empresas, su efecto en la gestión en frontera y las medidas necesarias para su viabilidad.
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Preguntas orientadoras del aprendizaje •
¿Es una carga excesiva para los operadores del comercio el establecer una
nueva declaración
previa
por motivos
de
seguridad y protección y posteriormente, la tradicional declaración aduanera/fiscal? ¿Es necesaria? •
¿Considera su normativa el régimen de tránsito internacional de mercancías como un elemento fundamental para el desarrollo económico de su país, así como un elemento fundamental para una adecuada gestión fronteriza?
•
¿Es absolutamente necesario que el procedimiento de exportación se realice en una Aduana fronteriza?
•
¿Es la frontera un obstáculo o un nodo a efectos de la logística?
•
¿Existen en su país procedimientos de tránsito simplificado y transbordo que apoyen la creación de corredores logísticos y puerto secos?
•
¿Existen acuerdos con otros países en relación a los requisitos cuarentenarios (sanitarios, fitosanitarios, etc.) o en cuanto a los requisitos migratorios?
•
¿Existe un apoyo decidido en su país y una difusión entre las empresas, de las figuras que potencian las zonas de actividad logística?
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Unidad I. Información anticipada por motivos de seguridad y protección a través de sistemas electrónicos Objetivos de aprendizaje Nos situamos en este tema, claramente, en el extremo del control aduanero. •
Estudiar la importancia de que la información anticipada, a través de sistemas electrónicos, se materialice en una declaración previa a la llegada/salida de las mercancías de nuestras fronteras con el fin de que toda mercancía que entra o sale por nuestras fronteras sea objeto de un análisis de riesgos de seguridad y protección, sin excepción.
•
Estudiar las características y el plazo de presentación que pueden tener estas declaraciones. Como material complementario (a modo de ejemplo) se incluye la normativa española actualmente vigente al respecto.
I.1. Declaración de entrada Se trata de una declaración previa a la llegada del medio de transporte. En la UE se denomina “Declaración sumaria de entrada” (ENS en sus siglas en inglés). Aquí realizamos fundamentalmente el análisis de riesgos de seguridad y protección. Hay que puntualizar que se trata de una nueva declaración distinta de la declaración tradicional de Aduanas.
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No nos referimos aquí a la presentación previa prevista en el artículo 7.1 del Acuerdo para la Facilitación del Comercio (OMC) cuando indica que: ARTÍCULO 7: LEVANTE Y DESPACHO DE ADUANA DE LAS MERCANCÍAS 1 Tramitación previa a la llegada 1.1. Cada Miembro adoptará o mantendrá procedimientos que permitan la presentación de la documentación correspondiente a la importación y otra información requerida, incluidos los manifiestos, a fin de que se comiencen a tramitar antes de la llegada de las mercancías con miras a agilizar el levante de las mercancías a su llegada. 1.2. Los Miembros preverán, según proceda, la presentación anticipada de documentos en formato electrónico para la tramitación de tales documentos antes de la llegada. Esto es sin duda un instrumento de facilitación del comercio, cuando la declaración previa que tratamos ahora es por motivos de seguridad y protección (claramente de control aduanero).
Posteriormente, estos mismos datos, junto con los datos que se presentan en la declaración aduanera habitual, nos podrán ayudar a realizar un análisis de riesgos fiscal y aduanero (contemplando evidentemente también los riesgos sanitarios, fitosanitarios, etc.), pero ese no es su fin. Ya hemos visto en el módulo I como se relaciona y en qué lugar está esta declaración
con
respecto
al
resto
del
procedimiento
aduanero.
Corresponde ahora entrar un poco en el detalle de la misma (ver material complementario). ¿Cuáles son las características de esta declaración? Las características de estas declaraciones de entrada serían: •
Antes de la llegada del medio de transporte.
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•
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Presentación por vía electrónica. Si con carácter general la presentación de las declaraciones por vía telemática es importante por el hecho de que recibimos una información que podemos procesar informáticamente, en este caso es fundamental, por qué la necesitamos con anterioridad a la llegada del medio de transporte. Evidentemente debemos dar una respuesta rápida que no ralentice el comercio internacional.
•
Presentación únicamente en la primera Aduana de entrada. Si el medio de transporte va hacia otros lugares posteriormente (puertos, aeropuertos…) ya no es necesario realizar otro análisis de riesgo de seguridad y protección.
•
Se exigen datos relacionados con la seguridad y protección.
•
Contiene todas las mercancías que vayan a bordo del medio de transporte, aunque no se descarguen en nuestro territorio (se recalca aquí el concepto de seguridad y protección).
•
Puede haber más de una declaración por medio de transporte (como mínimo, tantas como transportistas y puntos de carga).
¿Cuándo hay que presentar la declaración? Hay que indicar que esta declaración debe de estar sujeta a un plazo previo, que se justifica por el hecho de que necesitamos realizar un análisis de riesgos de protección y seguridad antes de la llegada del medio de transporte. Por lo tanto, el plazo dependerá del tiempo que cada Estado estime necesario para poder realizar el análisis de riesgos de protección y seguridad. Como ejemplo, los plazos para su presentación en la UE son los que figuran en el esquema, teniendo en cuenta que el análisis es común para 28 Estados Miembros.
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Figura No. 2.1. Plazos para la presentación de la declaración de entrada en la UE.
Fuente: Elaborado por el autor
Para el supuesto de que la declaración no se presente en su plazo, además de las medidas sancionadoras que puedan proceder, se debe instalar un periodo de cadencia. Así, la mercancía no podrá entrar en nuestro territorio hasta que no transcurra un plazo igual al de presentación de la declaración. Se trata con esto de conseguir que, aunque la declaración se presente tarde, siempre tengamos tiempo para realizar el análisis de riesgos. Evidentemente una presentación tardía “penaliza” al operador, ya que no podrá disponer de la mercancía hasta que no transcurra el plazo.
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¿Cuáles son las personas obligadas a presentar la declaración? A nivel esquemático son las siguientes: Figura No. 2.2. Personas obligadas a presentar la declaración de entrada.
Fuente: Elaborado por el autor
A diferencia de las declaraciones tradicionales de Aduanas en que la persona
que
debe
presentar
la
declaración
será
el
importador/exportador/transitario (o su representante), en este tipo de declaración el obligado a la presentación es el titular del medio de transporte o transportista, lo cual puede ser una novedad importante. Hay que tener en cuenta que en muchos casos serán personas físicas/jurídicas no residentes en nuestro territorio, de ahí que sea fundamental tenerlas registradas (Ver módulo I). 16
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I.2. Declaración de salida Ya hemos visto en el módulo I como se relaciona y en qué lugar está esta declaración
con
respecto
al
resto
del
procedimiento
aduanero.
Corresponde ahora entrar un poco en el detalle de la misma (ver material complementario). En la salida de mercancías, a efectos de seguridad y protección, también debemos realizar un análisis de riesgos parecido al que realizamos en la entrada. En este caso, se trata de una sola declaración que puede coincidir con la tradicional declaración de exportación siempre que contenga los datos de seguridad que exigimos para el análisis de riesgos. Hay que tener en cuenta que esta declaración no sólo debe presentarse en el caso de las exportaciones, sino también en caso de re-exportaciones, transbordos y tránsitos de salida. Como ocurre con la declaración de entrada estos datos también podrán ser utilizados para el análisis de riesgos fiscal y aduanero (contemplando evidentemente también los riesgos sanitarios, fitosanitarios, etc.) En la UE se denomina generalmente “Declaración sumaria de salida” (EXS). Aquí realizamos el análisis de riesgos de seguridad y protección. ¿Cuáles son las características de esta declaración? Las características de estas declaraciones de salida serían: •
Los plazos varían según la modalidad de transporte.
•
Presentación por vía electrónica.
•
Presentación en la Aduana competente (que puede ser no fronteriza en caso de salidas indirectas). 17
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•
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Se exigen datos relacionados con la seguridad y protección (ver material complementario).
•
Se plantea su presentación con distintos tipos de declaraciones: Declaración de exportación o tránsito con datos de seguridad. EXS. Notificación de reexportación. Transbordos. Incidimos aquí en el hecho de que, aunque sea mercancía que no va a entrar en nuestro territorio (reexportaciones y transbordos) siempre vamos a realizar el análisis de riesgos de protección y seguridad.
¿Cuándo hay que presentar la declaración? También en este caso debemos sujetar a plazo esta declaración por los motivos anteriormente expuestos para las ENS. Figura No. 2.3. Plazos para presentar la declaración de salida.
Fuente: Elaborado por el autor
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¿Cuáles son las personas obligadas a presentar la declaración? El transportista. Hay que tener en cuenta que en muchos casos serán personas físicas/jurídicas no residentes en nuestro territorio, de ahí que sea fundamental tenerlas registradas (Ver módulo I). No obstante, dicha declaración será presentada por los titulares de determinados establecimientos sujetos a control aduanero (en la UE, almacén de depósito temporal o el titular del almacén de depósito en una zona franca de control de tipo I), así como por cualquier otra persona habilitada para presentar las mercancías, siempre que el transportista haya sido informado de que dicha persona es quien presenta la declaración, y haya dado su consentimiento al respecto en el marco de un contrato.
I.3. Consecuencias del análisis de riesgo de protección y seguridad. Pero ¿qué consecuencias tendrá este análisis? Adaptada al tipo de flujo (salida o entrada) al operador le podemos enviar uno de estos mensajes: •
No carga. Le indicamos al operador que no puede cargar una determinada mercancía con destino a nuestro territorio, que será rechazada.
•
Intervención inmediata. Le indicamos al operador que una vez que llegue el medio de transporte a nuestras fronteras se va a inspeccionar la mercancía, aunque su destino final no sea nuestro territorio.
•
Control en descarga. Se le comunica al operador que se va a inspeccionar la mercancía que vaya a descargar en nuestro territorio.
•
No control específico. 19
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Síntesis de la unidad En esta unidad hemos analizado brevemente las distintas declaraciones aduaneras que exigen una información anticipada a la llegada del medio de transporte a los efectos de seguridad y protección, según el flujo del tráfico comercial (entrada, salida), las características que deben cumplir a los efectos de una adecuada GCF, y sus efectos. En este caso las necesidades de seguridad y protección se anteponen a las de facilitación del comercio. En definitiva, se trata de que toda mercancía que entra o sale por nuestras fronteras sea objeto de un análisis de riesgos de seguridad y protección, sin excepción. Lo que da respuesta a las necesidades que se han puesto de manifiesto a partir de la realidad del comercio Internacional actualmente, e intenta que nuestras fronteras sean “fronteras seguras”.
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Unidad II: Tránsito internacional de mercancías
Objetivos de aprendizaje
El procedimiento de tránsito internacional permite la circulación de mercancías desde un determinado punto de partida en un País
hasta un punto de llegada en otro País, pasando por una o varias fronteras aduaneras, sin que la mercancía sea objeto de la tramitación y el control normal en frontera, sin que tengan que pagar derechos de aduanas al paso de las fronteras y normalmente sin que se le apliquen medidas de política comercial. Otra cosa es la aplicación de las medidas Zoo-fito-sanitarias, cuya medidas de simplificación y armonización veremos en el módulo 4. En cualquier caso en esta unidad nos centraremos en las cuestiones procedimentales.
•
Conocer el procedimiento de tránsito internacional de mercancías.
•
Conocer los dos modelos de tránsito que vienen funcionando fundamentalmente en Europa y Asia con éxito: o El Convenio de tránsito común (Tránsito común). o El Convenio TIR. (Tránsito TIR)
Se profundizará en las características básicas y los actores de ambos procedimientos, que nos llevarán a una idea clara de su funcionamiento.
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Nos empezamos a decantar en este tema, por el extremo de la facilitación del comercio.
I.1. El Convenio de tránsito común El Convenio de tránsito común establece un procedimiento de tránsito entre la Unión Europea (considerada como un único territorio) y determinados países que tienen frontera con ella, como Suiza, Noruega, Islandia, Macedonia, Serbia y Turquía. Se trata de que una mercancía que se carga, por ejemplo, en una determinada ciudad de España (Aduana de partida) va a circular por el Territorio de la Unión Europea (mercado único) va a llegar a la frontera con Suiza, donde no va a ser objeto de control (salvo excepciones) y va a llegar a una determinada ciudad de Suiza (Aduana de destino) donde va a ser controlada. Los procedimientos de tránsito internacional por definición deben ser controlados en la Aduana de salida (País A) y en la Aduana de destino (País C), debiendo ser el control en frontera de la Aduana de paso (País B) lo más ágil posible y en la mayoría de los casos inexistente. Esto evidentemente tiene un efecto muy importante en la gestión de la frontera, aliviando la carga de control de la misma. Paralelamente va a tener un efecto muy importante en el comercio, al agilizar el tránsito de mercancías
que
aduaneramente
van
del
expedidor
al
receptor
directamente. Las características del procedimiento son:
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•
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Todas las declaraciones se generan en un ámbito telemático (NCTS) y todas las comunicaciones entre Aduanas también serán telemáticas (mensaje de recepción correcta, mensaje de no recepción, de búsqueda y de liquidación de los derechos).
•
Como norma general, la identificación de las mercancías se asegurará por medio de precintos (colocados en la Aduana de partida).
El precintado se efectuará: a) por precinto conjunto cuando el medio de transporte haya sido habilitado para ello en aplicación de otras disposiciones aduaneras o reconocido apto por la aduana de partida; b) por bultos, en los demás casos. c) La aduana de partida podrá eximir del precinto (dispensa de precinto) cuando, teniendo en cuenta otras medidas eventuales de identificación, la descripción de las mercancías en la declaración de tránsito o en los documentos complementarios permita su identificación. •
La mercancía debe ser cargada en vehículos considerados aptos por la Autoridades Aduaneras (Aduana de partida). En otro caso, no se autorizaría el procedimiento. Podrán ser considerados aptos para el precinto los medios de transporte que: a) puedan ser precintados de manera simple y eficaz;
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b) estén constituidos de tal manera que ninguna mercancía pueda ser extraída o introducida sin fractura que deje huellas visibles o sin ruptura de precintos; c) no contenga ningún espacio oculto que permita esconder mercancías; d) sean fácilmente accesibles a la inspección aduanera los espacios reservados a la carga. •
El transportista entregará en cada aduana de paso un “aviso de paso”. Las aduanas de paso no procederán a inspeccionar las mercancías, salvo en caso de sospecha de irregularidades
que
puedan
dar
lugar
a
abusos.
(Reconocimiento mutuo de los controles aduaneros). Por lo tanto, los controles normalmente se van a realizar en la Aduana de salida y destino. •
A fin de garantizar el pago de los derechos y demás gravámenes que cada país esté facultado a exigir por las mercancías que utilicen su territorio con ocasión de la operación de tránsito, el obligado principal deberá prestar una garantía. Dicha garantía debe tener validez en todos los países parte del Convenio.
Pilares del procedimiento de tránsito común: -
Declaración de tránsito (telemática NCTS).
-
Vehículos autorizados.
-
Garantía.
-
Reconocimiento mutuo de los controles. 24
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Las autoridades aduaneras de los países afectados se facilitarán mutuamente toda la información importante que tengan a su disposición para asegurar la correcta aplicación del presente Convenio. Los “actores” de este procedimiento son: a) «obligado principal»: la persona que por sí o, en su caso, por mediación de un representante habilitado, solicite efectuar, mediante declaración que haya sido objeto de todas las formalidades aduaneras exigidas, una operación de tránsito y responda por tanto ante las autoridades competentes de la correcta ejecución de esta operación; b) «medio de transporte», fundamentalmente: •
todo
vehículo
de
carretera,
remolque,
semirremolque, •
todo coche o vagón de ferrocarril,
•
todo barco o buque,
•
toda aeronave,
•
todo contenedor (container) con arreglo al Convenio aduanero sobre contenedores;
c) «aduana de partida»: la aduana donde comience la operación de tránsito; d) «aduana de paso»: •
la aduana de entrada situada en un país distinto del de partida así como la aduana de salida de una Parte Contratante
cuando
el
envío
salga
del
territorio
aduanero de dicha Parte Contratante vía una frontera entre una Parte Contratante y un tercer país; 25
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e) «aduana de destino»: la aduana en la que las mercancías deban ser presentadas para poner fin a la operación de tránsito; f) «aduana de garantía»: la aduana donde se constituya una garantía global; g) «frontera interior»: la frontera común a dos Partes Contratantes.
La Unión Europea a efectos del Tránsito Común es un solo territorio. Así una mercancía, por ejemplo, procedente de Turquía (Aduana de salida), entra en la UE por una Aduana de Grecia (Aduana de tránsito) y llega a una Aduana en el interior de España (Aduana de destino).
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Figura No. 2.4. Proceso de Aduanas de Paso
Aduana de PARTIDA.
Aduana de DESTINO.
Control régimen.
Aduanas de PASO.
Control régimen
Mercancía
NO CONTROL
Mercancía
Vehículos
en frontera
Vehículos
Precinto
Aviso de paso
Precinto
Garantía
II.2. El Convenio TIR Figura 2.5. Logotipo del convenio TIR
Recuperado de: http://en.wikipedia.org/wiki/TIR_Convention
Se pone en marcha este procedimiento de tránsito internacional por carretera con el Convenio Aduanero relativo al transporte internacional de mercancías al amparo de los cuadernos TIR (Convenio TIR de 1975), en el marco de Naciones Unidas.
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Forman actualmente parte de dicho Convenio países de Europa, Asia, África y América (Canadá, Chile, Estados Unidos y Uruguay). Si bien hay determinados países, como los de América, donde actualmente no se pueden desarrollar aún operaciones TIR, al no tener en marcha el sistema de garantía. Estos países se identifican actualmente en el mapa siguiente con un color verde más claro. Figura 2.6. Ámbito territorial del Convenio TIR.
Recuperado de: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/0/00/TIR.png
Las características del procedimiento son: •
La mercancía circulará por todos los países con un único documento (cuaderno o carnet TIR). El transportista entregará en cada aduana una hoja del cuaderno TIR. Actualmente la declaración de tránsito es en papel, así como el resto de comunicaciones (ultimación, búsqueda, 28
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liquidación). Aunque se está trabajando en Naciones Unidas en el proyecto e-TIR, que introduciría la declaración electrónica.
Figura 2.7. Modelo de cuaderno TIR
Recuperado de: http://rendistyle.blogspot.com.es/2012/02/1.html
•
Hay un acceso controlado al sistema. Los titulares que lo quieran utilizar deben ser previamente autorizados (se estudia su historial de comercio exterior, incumplimientos, etc.). Si no están autorizados no pueden adquirir los cuadernos TIR.
•
La
mercancía
debe
ser
cargada
en
vehículos
previamente
autorizados y certificados por la Autoridades Aduaneras y como norma general, la identificación de las mercancías se asegurará por medio de precintos, salvo mercancías pesadas o voluminosas (seguridad de los vehículos y contenedores). 29
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Figura 2.8. Vehículo TIR
Recuperado de: https://www.google.es/search?q=tir&biw=1365&bih=856&tbm=isch&source=lnms&sa=X&ei=TVDTVKepJNPcaKCBgfAP&ved=0CAYQ_AUo AQ&dpr =1#imgdii=_&imgrc=NHNG0fCkQcbCwM%253A%3BkBOLael0NITHiM%3Bhttp%253A%252F%252Fbi.gazeta.pl%252Fim%252F5c%252Fc1%252 Fd9%252Fz14270812Q%252CWypadek-TIRa.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fwiadomosci.gazeta.pl%252Fwiadomosci%252F1%252C114871%252C14269166%252CZapalil_skreta_i_siadl _za_kierownica_TIR_a__Efekt_.html%3B620%3B383
•
Las aduanas de tránsito no procederán a inspeccionar las mercancías, salvo en caso de sospecha de irregularidades que puedan dar lugar a abusos (Reconocimiento mutuo de los controles aduaneros). Los controles, por tanto, se van a realizar en la Aduana de partida y en la de destino.
•
Se establece un sistema de garantía internacional que cubre las posibles deudas aduaneras generadas por incumplimientos del régimen. Actualmente esta cadena de garantía internacional está soportada por IRU (Asociación Internacional de Transporte por Carretera) con sede en Ginebra (Suiza) y por sus Asociaciones asociadas en cada uno de los países (En España ASTIC).
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Módulo 2
Figura 2.9. Pilares del procedimiento TIR.
Recuperado de: http://tfig.itcilo.org/SP/contents/TIR-convention.htm.
Los “actores” de este procedimiento son: •
Aduana de salida: Toda Aduana de una parte contratante en la que se inicie, para la totalidad de la carga o parte de ella el transporte TIR.
•
Aduana de destino: Toda Aduana de una parte contratante en la que termine, para la totalidad de la carga o parte de ella, el transporte TIR.
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•
Módulo 2
Aduana de tránsito: Toda Aduana de una parte contratante por la que se importe o exporte un vehículo de transporte por carretera, un conjunto de vehículos o un contenedor, en el curso de un transporte TIR.
•
Titular: persona a la que se haya expedido un cuaderno TIR.
•
Asociación garante: asociación autorizada por las Autoridades aduaneras para constituirse en fiadora de las personas que utilicen el procedimiento TIR.
La Unión Europea a efectos del TIR es un solo territorio. Así una mercancía, por ejemplo, procedente de la Federación Rusa (Aduana de salida), entra en la UE por una Aduana de Polonia (Aduana de tránsito) y llega a una Aduana en el interior de España (Aduana de destino).
Figura No.2.10. Procedimiento TIR.
Aduana de
Aduana de SALIDA. Control régimen. Mercancía Vehículos Precinto CUADERNO TIR
DESTINO. Aduanas de Aduana de SALIDA. TRANSITO. Aduana de SALIDA. NO CONTROL en
Control régimen. Mercancía
frontera
Vehículos
CUADERNO TIR
Precinto CUADERNO TIR
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Síntesis de la unidad En esta Unidad hemos hecho referencia al procedimiento de tránsito internacional de mercancías como un elemento fundamental para la facilitación del comercio. Hemos puesto como ejemplo dos sistemas de tránsito internacional que actualmente funcionan en Europa y Asía, el tránsito común y el tránsito TIR. Hemos visto que las Aduanas de salida y destino no tienen que ser fronterizas. Y hemos determinado el papel en frontera que debe tener de la
Aduana
de tránsito/paso. Determinando como fundamental el
reconocimiento mutuo de los controles. Por último, hemos visto que en el tránsito común es obligatoria la declaración telemática, mientras en el tránsito TIR el sistema funciona “en papel” con carácter general (sólo es obligatoria la declaración telemática a su entrada en la UE, pero no en la mayoría de países miembros del Convenio). Esto nos tiene que hacer reflexionar sobre el hecho de que hay muchos procedimientos que pueden redundar en una adecuada gestión y que por circunstancias de las diferentes condiciones de los países que lo acuerdan, aún no se realizan en un ámbito telemático. Aunque actualmente en el marco de Naciones Unidas, en Ginebra se está trabajando en el e-TIR, que será un tránsito TIR telemático.
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Módulo 2
Unidad III: El procedimiento de exportación con salida indirecta
Objetivos de aprendizaje ¿Es necesario que una exportación se tramite en una Aduana de frontera? A los efectos de una adecuada GCF consideramos que no. De hecho es aconsejable liberar a las Aduanas fronterizas de toda la carga de trabajo posible. Y a esto corresponde el procedimiento de exportación con salida indirecta, que trata del caso, en el que la tramitación de exportación, incluidos los controles para aduaneros, se realizan en una aduana no fronteriza (Aduana de exportación) y el control de la salida de nuestro territorio se realiza en una aduana fronteriza (Aduana de salida). No estamos aquí ante un tránsito internacional, ya que la mercancía es nacional o nacionalizada en nuestro país. Veremos cómo se diseña el procedimiento y sus características.
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III.1. El procedimiento de exportación con salida indirecta Para realizar un procedimiento de exportación con salida indirecta debemos partir de las siguientes premisas: -
Se debe determinar cómo Aduana competente para la tramitación de la exportación la del domicilio del exportador, y no la Aduana de frontera. En esto habrá que admitir excepciones, pero con carácter general se debe determinar así.
-
Debemos definir claramente cuáles son las funciones de la Aduana de exportación y de la Aduana de salida.
-
Debemos diseñar un procedimiento de control de la efectiva salida de la mercancía, lo que perfecciona o última el procedimiento de exportación a los efectos que procedan.
Determinación de la Aduana competente para la tramitación de las exportaciones: Debe determinarse que la declaración de exportación se tramite en la aduana competente para la vigilancia del lugar en que esté establecido el exportador o bien en que se embalen o carguen las mercancías para el transporte de exportación. Esto tiene dos efectos importantes: -
Para los exportadores, en la medida en que se acerca el lugar de tramitación al de su actividad, lo que conlleva beneficios logísticos para los mismos.
-
Para las Aduanas de frontera, en la medida en que las libera de la carga de trabajo que supone esta tramitación.
Aunque, sin duda, ante la complejidad que tiene el comercio exterior, hay que admitir algunas excepciones: 35
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-
Módulo 2
Si por razones de organización administrativa no es posible esta presentación, se podrá presentar ante cualquier Aduana de nuestro Estado (fronteriza o no).
-
Por otras razones debidamente justificadas, se podrá presentar ante cualquier Aduana de nuestro Estado (fronteriza o no). Estás razones deben ser aducidas por el exportador y verificadas por la Administración.
En cualquier caso, y a pesar de las excepciones, lo que queda claro es la intención de que la tramitación de las exportaciones no sea realizada por la Aduana fronteriza.
Funciones de la Aduana de exportación: La Aduana de exportación es aquella competente para la tramitación de la exportación. Es función de la aduana de exportación la aplicación de los trámites previstos para dicha salida, incluidas las medidas de política comercial y los trámites para aduaneros. Funciones de la Aduana de salida: La Aduana de salida con carácter general será la última aduana antes de la salida de las mercancías fuera de nuestro territorio, con las siguientes especialidades: -
Respecto a las mercancías exportadas por ferrocarril, por correo, por vía marítima o aérea, será la aduana competente en que las compañías ferroviarias, las administraciones de correos, las compañías
aéreas
o
las
compañías
marítimas
reciban
las
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Módulo 2
mercancías en el marco de un contrato de transporte único con destino a un tercer país. -
Respecto a las mercancías exportadas a través de canalizaciones y respecto a la energía eléctrica, la aduana designada por nuestro Estado.
La aduana de salida se cerciorará de que las mercancías presentadas correspondan a las mercancías declaradas, y vigilará y certificará la salida física de las mercancías. En caso de salida fraccionada, sólo se visará la parte de mercancías que se exporte efectivamente. Cuando la aduana de salida compruebe una minoración, hará la oportuna anotación en el ejemplar presentado de la declaración e informará a la aduana de exportación. Cuando la aduana de salida comprueba un exceso, no permitirá su salida hasta tanto no se hayan cumplido las formalidades de exportación. Cuando la aduana de salida compruebe una diferencia en la naturaleza de las mercancías, no permitirá su salida hasta tanto no se hayan cumplido las formalidades de exportación e informará a la aduana de exportación.
Control del procedimiento: La mercancía circulará entre la Aduana de exportación y la de salida con carácter general amparándose en el documento de exportación, sin necesidad de más control ni precinto. Y en principio la certificación que realiza la Aduana de salida es al exportador para su custodia, sin necesidad de comunicación a la Aduana de exportación.
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Sólo en determinados casos, la normativa puede determinar un especial control (cuando la mercancía esté en un régimen aduanero que obligue al control de la salida) con un documento parecido al del tránsito que debe ser controlado por la Aduana de exportación, y en determinados casos se puede determinar el precintado del medio de transporte (por cuestiones zoo-fito-sanitarias o fiscales). El control del procedimiento dependerá de que trabajemos en un entorno en papel o en un entorno telemático.
Exportaciones en entorno papel: Se procederá al despacho de la exportación por la aduana de exportación y la mercancía circulará hasta la Aduana de salida con el documento que se entrega al exportador. La Aduana de salida verificará la salida y sellará el ejemplar del exportador. Este ejemplar quedará en manos del exportador a los efectos de justificar la salida si le fuere requerido posteriormente. Salvo los casos previstos no se producen comunicaciones a la Aduana de exportación. Otra cuestión, salvo los casos en que está previsto un especial control de la salida, puede significar una carga de trabajo desproporcionada.
Exportaciones en entorno telemático: Se tramitará la exportación telemáticamente, generando el sistema un documento de acompañamiento de exportación para la circulación (DAE). A la vez el sistema genera un aviso a la Aduana de salida. La aduana de salida verificará la salida y anotará dicha salida en el sistema informático (no sellará ningún documento).
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Será la Aduana de exportación la que certifique al exportador, si lo solicita, la efectiva salida a los efectos que procedan. Evidentemente es en el entorno telemático donde conseguimos un control de las salidas de todas las exportaciones, sin que suponga una carga de trabajo desproporcionada.
Síntesis de la Unidad Hemos detallado cómo funciona el procedimiento de exportación con salida indirecta. Hemos indicado que es un procedimiento fundamental para descargar de trabajo a las Aduanas de frontera, y por tanto necesario para una adecuada GCF. Hemos indicado que el procedimiento es totalmente eficaz en un entorno telemático.
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Unidad IV. La GCF y la logística. Corredores logísticos internacionales. Puertos secos Objetivos de aprendizaje Reflexionar con carácter general sobre la relación entre las necesidades logísticas de las empresas y la gestión coordinada de fronteras. La frontera como nodo o como obstáculo de la logística. Estudiar las figuras de los corredores logísticos internacionales y los puertos secos, repasando los procedimientos y las herramientas existentes para que su viabilidad sea real. Procedimientos y herramientas que son de utilización general para la gestión fronteriza, pero que toman mayor virtualidad, si cabe, ante estas infraestructuras. Haremos referencia a la normativa internacional (OMC y ONU), y veremos ejemplos de tránsito simplificado aéreo, marítimo y ferroviario y ejemplos de transbordo, actualmente en funcionamiento en Europa.
I.1. La GCF y la logística Hay muchos conceptos técnicos de logística y no pretendemos en este módulo teorizar sobre este tema. Pero si podemos intentar acercarnos a un concepto general de logística, sobre todo desde el punto de vista de nuestro trabajo en frontera, en particular, y como controladores del comercio internacional de nuestro país, en general. El diccionario de la lengua española (RAE) define logística, a nuestros efectos, como “conjunto de medios y métodos necesarios para llevar a cabo la organización de una empresa, o de un servicio, especialmente de distribución”.
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En esta definición general, ya podemos ver que no se trata solamente de una cuestión de transporte de mercancías, sino de medios y métodos necesarios para organizar una empresa, y que por tanto su alcance es más general (ahorro de costos, mejora de la competitividad, etc.). Lo que sin duda nos lleva a considerar la logística desde un punto de vista amplio que necesariamente llega al concepto de cadena logística, como un todo que debemos abordar (nos remitimos a los conceptos estudiados en el OEA). OMA: Documento la Aduana en el siglo XXI. Considera
como
una
influencia
externa
que
afecta
al
comercio
internacional: “La aparición de nuevos modelos y exigencias comerciales: la distribución de acuerdo a la necesidad, la mínima retención de existencias y el transporte multimodal dan como resultado métodos innovadores de transporte transfronterizo de las mercancías y provocan un aumento de la presión en las cadenas logísticas.” En lo que a nosotros nos afecta, dicha cadena logística va a ser una cadena logística internacional. A tal efecto simplemente recordar la importancia que la globalización y el comercio internacional tienen en los últimos tiempos en el desarrollo económico de los países. OMA: Documento la Aduana en el siglo XXI. “El reto principal al que se enfrentan los Estados es conseguir que la globalización se convierta en una fuerza positiva para toda la población mundial” Y en este entorno, es donde tenemos que relacionar la Gestión coordinada de fronteras. Las empresas se intentan organizar procurando maximizar 41
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sus medios y métodos para obtener el máximo rendimiento, pero en un momento de la cadena logística se encuentran con la frontera y con las funciones que desempeñan las Autoridades en frontera, que tienen un efecto muy importante en que esa logística sea eficiente. En este punto es donde tenemos que preguntarnos y reflexionar sobre si las fronteras son un “nodo” o un “obstáculo” para la logística. Evidentemente la existencia de un punto fronterizo por donde se canaliza el tráfico internacional, da lugar a la creación de una serie de infraestructuras (carreteras, puertos, aeropuertos…) que hacen de la frontera un auténtico “nodo” a efectos de la logística, en la medida en que estas inversiones en infraestructura van a prestar una serie de servicios a los operadores que van a facilitar sus operaciones por esos puntos. Por otro lado, el control que necesariamente debemos realizar en los puntos fronterizos, de acuerdo con nuestras funciones, hacen que la frontera sea un “obstáculo” para el operador. En definitiva no podemos realizar esta reflexión sin ponerla en relación con la ya estudiada paradoja de facilitación del comercio vs control en frontera, y con la idea de que necesitamos encontrar un equilibrio entre ambas.
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FIGURA Nº 2.11. GCF: Nodo vs Obstáculo.
NODO/FACILITACIÓN DEL COMERCIO
EQUILIBRIO/GCF
OBSTÁCULO/ CONTROL DEL COMERCIO Rentabilidad Fuente: Elaborado por el autor.
inversión
en infraestructura.
En este caso también tenemos que encontrar el equilibrio entre “nodo” y “obstáculo”, ya que ambas partes son necesarias e innegociables, y ahí es donde toman importancia los principios y los elementos de una adecuada Gestión Coordinada de Fronteras. En la medida en que nuestras fronteras sean eficientes, seremos capaces de cumplir con nuestras obligaciones de control y facilitar el comercio, permitiendo rentabilizar las ingentes inversiones en infraestructura que se realizan en las fronteras.
I.2. Corredores logísticos internacionales Una de las figuras paradigmáticas del tema que estamos abordando es sin duda el corredor logístico internacional. Podemos decir que un corredor es un eje funcional logístico, asociado al transporte de mercancías, compuesto físicamente por infraestructuras como tramos de 43
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carreteras, vías férreas, puertos, aeropuertos, etc. Normalmente lo que se pretende con un corredor logístico es acercar los centros de producción a los centros de distribución de mercancías, para así aumentar la capacidad logística de las empresas de una determinada región, lo que les va a permitir poder competir en el mercado internacional. Será internacional en la medida en que los centros producción y distribución se encuentran en distintos países. En definitiva, en base a una serie de parámetros (análisis de flujos de mercancías, distancia entre los centros de producción y los puertos o aeropuertos, viabilidad de la inversión…) se decide realizar una inversión en infraestructuras (carreteras, ferrocarril, puertos, aeropuertos…) para potenciar el transporte de mercancías por una determinada vía o eje a través de varios países.
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Figura No.2.12. Red de carreteras de Mesoamérica.
Fuente: Portal Oficial del PROYECTO MESOAMÉRICA http://www.proyectomesoamerica.org/
Video: https://www.youtube.com/watch?v=z1wUjSVeemA
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Figura No.2.13. Red Trans-europea de transporte.
Fuente: Revista de la Carolina
Video: https://www.youtube.com/watch?v=Pi4TsLc4ML8
Vemos en las dos figuras anteriores dos ejemplos de lo que sería un corredor logístico internacional.
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Módulo 2
I.3. Puertos secos El puerto seco es otra figura paradigmática en el tema que nos ocupa. La universalización del uso del contenedor para el transporte de mercancías, tanto por mar como por tierra hacen necesarios también puntos interiores especializados en la manipulación y tratamiento de estos contenedores y sus mercancías. A esto responde la figura del “Puerto Seco”. La definición de los terminales interiores de carga o puertos secos por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) es la siguiente: “Una instalación interior de uso común con carácter de autoridad pública, provista de instalaciones fijas que ofrecen servicios para el manejo y almacenamiento temporal de cualquier medio de transporte”. Nosotros precisamos un poco más el concepto al considerar que un puerto seco es una terminal intermodal de mercancías situada en el interior de un país o región económica que conecta a través de la red ferroviaria (normalmente), con el puerto marítimo de origen o destino de los tráficos tratados. De ahí la denominación de “puerto seco”, al manipular tráficos portuarios en una zona interior. No estamos aquí ante una figura internacional sino interna de un mismo país. La eficiencia del puerto seco se relaciona con la capacidad de posponer el control aduanero de importación al momento de la entrada en el puerto seco y el disponer de un procedimiento simplificado de tránsito desde el recinto aduanero marítimo al puerto seco que permita una
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Módulo 2
circulación fluida de las mercancías (habitualmente el procedimiento de tránsito simplificado ferroviario). Esta característica permite agilizar la salida de las mercancías de los puertos
hacia
su
destino,
contribuyendo
a
descongestionar
sus
operaciones, lo que tiene un efecto directo en la gestión fronteriza. Tanto en Europa como en América tenemos muchos ejemplos de esta figura.
Figura No.2.14. Puerto Seco de Madrid
PUERTO SECO DE MADRID El Puerto seco de Madrid une por vía férrea los Puertos de Algeciras, Barcelona, Valencia y
Bilbao con la capital de España.
Fuente. Elaboración propia
Video: https://www.youtube.com/watch?v=QDyB-HmmEc8
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Módulo 2
I.4. Medidas para su viabilidad En lo que a nosotros nos afecta, entre los elementos integrantes de un corredor
logístico
o
puerto
seco,
además
de
la
inversión
en
infraestructuras y medios telemáticos, para generar los correspondientes servicios al sector, está la aplicación de una serie de normas y prácticas aduaneras, sanitarias, fitosanitarias, migratorias y de seguridad, que lo hagan viable. Normas y prácticas que son de uso general en la frontera, pero que toman una mayor virtualidad y son muy paradigmáticas en estos casos, por lo que las incluimos aquí. No sería viable un corredor logístico internacional o un puerto seco, si al paso por la frontera, se pierde en tiempo de despacho, el valor añadido que la inversión en infraestructuras supone. Las medidas en frontera de las que hablamos, en primer lugar son las estudiadas en los módulos anteriores, que intentan dotarnos de una gestión coordinada en frontera y de un equilibrio entre facilitación y control. Pero en el caso de los corredores logísticos internacionales y los puertos secos podríamos decir que debemos que avanzar generalmente un poco más, en cuatro campos para que su viabilidad sea óptima: 1. Migratorio y control administrativo de los medios de transporte. Los Estados que forman un corredor deberán llegar a acuerdos en cuanto a los requisitos migratorios para permitir el paso ágil a los medios de transporte y a los profesionales de los medios de transporte (ej. conductores de camiones, trenes, etc.) a la llegada a su país.
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2. Cuarentenario
Módulo 2
(medico-sanitarias,
veterinarias
y
fitosanitarias). Los Estados que forman un corredor deberán llegar a acuerdos para definir zonas sanitarias y fitosanitarias homologables, con el resultado de que no se tenga que inspeccionar (y mucho menos poner en cuarentena) todas las mercancías que cruzan por sus fronteras y que tienen que ser objeto de estos controles. Asimismo, en caso de corredores y puertos secos deben disponer de una normativa que indique claramente que tipo de mercancías necesitan el certificado al tránsito o es suficiente el certificado en el momento de la importación (puesta a consumo). De otra forma este tipo de mercancías quedaría excluido de las ventajas del corredor logístico internacional o puerto seco, aunque podrían beneficiarse el resto de mercancías. 3. Deben disponer las normativas la no aplicación de los controles relativos a la conformidad con las normas técnicas y las normas de calidad, a las mercancías en tránsito directo. 4. Aduaneras. Los Estados que forman un corredor deberán llegar a acuerdos para instaurar unos procedimientos de tránsito simplificado para el paso de mercancías por sus fronteras, y de transbordo para el eficaz movimiento de las mercancías que no van a ser introducidas en nuestro país (muy importante para las plataformas logísticas portuarias)
Cuanto más nos acercamos a estos campos, más viable será el corredor logístico internacional o puerto seco, y por tanto más justificada estará la inversión que se pretende realizar. 50
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 2
Conviene ahora detallar las normas internacionales que contemplan esta serie
de
medidas
y
principios
generales,
que
básicamente
las
encontramos en el Acuerdo sobre la Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali (OMC) y el Convenio de Armonización de los Controles Aduaneros (ONU). Incluiremos algún ejemplo de tránsito simplificado y transbordo, actualmente en funcionamiento en Europa.
I.4.1. Migratorio y control administrativo de los medios de transporte Veamos que dicen al respecto las normas internacionales en la relación al tipo de transporte: Transporte por carretera (Convenio de Armonización. Anexo 8).
Se debe realizar un esfuerzo por facilitar los procedimientos de concesión de visado a los conductores profesionales en el transporte internacional por carretera, de conformidad con las mejores prácticas nacionales para todos los solicitantes del visado y con las normas nacionales de inmigración, así como con los compromisos internacionales. Se deberá procurar facilitar el paso de los vehículos por las fronteras aceptando el Certificado internacional de inspección técnica previsto en el presente Convenio. Estipula por tanto, el Convenio la utilización de un certificado internacional para facilitar esta cuestión. Transporte por ferrocarril Se procurarán agilizar los procedimientos de concesión de visado (Convenio de Armonización. Anexo 9). al personal de las locomotoras, el personal de las unidades de 51
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Módulo 2
refrigeración, el personal que acompañe envíos de mercancías y el personal de las estaciones fronterizas (de intercambio) que se dedique al transporte ferroviario internacional de conformidad con las mejores prácticas nacionales para todos los solicitantes de visados. En la realización de un control conjunto, los funcionarios de la frontera, de aduanas y otros organismos que efectúen controles en las estaciones fronterizas (de intercambio) cruzarán la frontera estatal, en ejercicio de sus funciones oficiales, con documentos estipulados por las partes contratantes para sus nacionales. Se determinan por tanto las líneas de trabajo a seguir por la Autoridades migratorias y de transporte.
I.4.2. Medidas médico sanitarias, veterinarias y fitosanitarias Veamos que dicen al respecto las normas internacionales para todo tipo de transporte con relación al tipo de inspección: Inspección médico-sanitaria (Convenio de Armonización. Anexo 2)
La inspección médico-sanitaria podrá efectuarse también en lugares situados en el interior del país si, por los certificados presentados y las técnicas de transporte empleadas, está claro que las mercancías no pueden deteriorarse ni dar origen a contaminación durante su transporte. En el marco de los convenios en vigor, se procurará reducir, en lo posible, los controles materiales de las mercancías perecederas durante el transporte. 52
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Módulo 2
En el marco de los convenios en vigor se renunciará, en lo posible, a la inspección médico-sanitaria de las mercancías en tránsito a condición de que no haya riesgo alguno de contaminación.
Inspección veterinaria (Convenio de Armonización. Anexo 3) La inspección veterinaria de los productos animales podrá efectuarse en puntos situados en el interior del país a condición de que pueda demostrarse, por los certificados presentados y los medios de transporte empleados, que los productos no se deteriorarán ni darán origen a contaminación durante su trasporte. En el marco de los convenios en vigor, se procurará reducir, en lo posible, los controles materiales de las mercancías perecederas durante el transporte. En el marco de los convenios en vigor, se renunciará, en lo posible, a efectuar la inspección veterinaria de los productos animales en tránsito a condición de que no haya riesgo alguno de contaminación.
Inspección fitosanitaria (Convenio de Armonización. Anexo 4)
La inspección fitosanitaria de plantas y productos vegetales podrá efectuarse en puntos situados en el interior del país a condición de que pueda demostrarse, por los certificados presentados y los medios de transporte empleados, que las mercancías no darán origen a infestación durante su transporte. En el marco de los convenios en vigor, se procurará reducir, en lo posible, los controles materiales de las plantas y productos vegetales perecederos durante el transporte. 53
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Módulo 2
En el marco de los convenios en vigor, se renunciarán, en lo posible, a la inspección fitosanitaria de las mercancías en tránsito, a menos que tal medida sea necesaria para la protección de sus propias plantas. Se indican por tanto tres líneas de trabajo a seguir por la Autoridades zoo-fito-sanitarias: control en el interior del país, prioridad de los productos perecederos y no control al tránsito internacional, cuando sea posible.
I.4.3. Controles de conformidad y de calidad Veamos que dicen al respecto las normas internacionales para todo tipo de transporte en relación al tipo de control: Control de la conformidad con las normas técnicas
(Convenio de Armonización. Anexo 5). El control de la conformidad con las normas técnicas podrá efectuarse también en puntos situados en el interior del país a condición de que pueda demostrarse por los certificados presentados y los medios de transporte empleados, que las mercancías, sobre todos las perecederas, no se deteriorarán durante su transporte. En el marco de los convenios en vigor, se procurarán reducir, en lo posible, los controles materiales, durante el transporte, de las mercancías perecederas sujetas al control de la conformidad con las normas técnicas. El control de la conformidad con las normas técnicas no se aplicará normalmente a las mercancías en tránsito directo. 54
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Módulo 2
Control de la calidad (Convenio de Armonización. Anexo 6).
El control de la calidad podrá efectuarse en puntos situados en el interior del país a condición de que los procedimientos utilizados contribuyan a facilitar la circulación internacional de las mercancías. En el marco de los convenios en vigor, se procurarán reducir, en lo posible, los controles materiales, durante el transporte, de las mercancías perecederas sujetas al control de la calidad. Los controles de la calidad no se aplicarán normalmente a las mercancías en tránsito directo. Se indican por tanto tres líneas de trabajo a seguir por la Autoridades correspondientes: control en el interior del país, prioridad de los productos perecederos y no control al tránsito internacional (en estos casos de forma más taxativa).
I.4.4. Medidas Aduaneras Vemos las medidas aduaneras en último lugar, porque en definitiva éstas serán posibles en la medida en que se avance en las
líneas
de
trabajo
indicadas
anteriormente
para
otras
Autoridades. Evidentemente en la medida en que se determine un control por otro Organismo la Aduana tiene que esperar siempre a que realice su intervención. Partimos en esta cuestión de una serie de principios generales que vienen expuestos en las normas internacionales:
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DECLARACIÓN MINISTERIAL DE BALI. ACUERDO SOBRE FACILITACIÓN DEL COMERCIO. ARTÍCULO 9: TRASLADO DE MERCANCÍAS BAJO CONTROL ADUANERO DESTINADAS A LA IMPORTACIÓN Cada Miembro permitirá, en la medida en que sea factible, y siempre que se hayan cumplido todas las prescripciones reglamentarias, que las mercancías destinadas a la importación sean trasladadas en su territorio bajo control aduanero desde la oficina de aduanas de entrada hasta otra oficina de aduanas en su territorio en la que se realizaría el levante y el despacho de las mercancías. Es este un principio básico muy dirigido al funcionamiento de los puertos secos. Convenio de Armonización (ONU) Artículo l0 Mercancías en tránsito. 1. Las Partes Contratantes aplicarán, siempre que sea posible, un trato sencillo y rápido a las mercancías en tránsito, en particular a las que circulen al amparo de un procedimiento internacional de tránsito aduanero, para lo cual limitarán sus inspecciones a los casos en que las circunstancias o los riesgos reales lo justifiquen. Además tendrán en cuenta la situación de los países sin litoral. Las Partes Contratantes procurarán prolongar las horas de despacho y ampliar las facultades de las oficinas de aduanas existentes para el despacho en aduana de las mercancías que circulen al amparo de un procedimiento internacional de tránsito aduanero.
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Módulo 2
2. Las Partes Contratantes procurarán facilitar al máximo el tránsito de las mercancías transportadas en contenedores u otras unidades de carga que ofrezcan seguridad suficiente. Es por tanto evidente, de acuerdo con las normas y principios internacionales, la necesidad de dotar al transporte internacional de mercancías de la agilidad suficiente para maximizarlo a efectos logísticos. Para esto sin duda se predican especialmente los procedimientos simplificados de tránsito en atención al modo de transporte y los procedimientos de transbordo. Pero para el correcto funcionamiento de un procedimiento simplificado de tránsito o de transbordo, a efectos de mantener el equilibrio “control aduanero vs facilitación del comercio” debemos partir de dos consideraciones previas: -
Que
se
ha
avanzado
suficientemente
en
los
aspectos
vistos
anteriormente sobre la actuación de otros organismos que actúan en frontera. En la medida en que su intervención sea realizada en los casos “realmente necesarios” podremos introducir unos procedimientos de tránsito simplificado y de transbordo eficaces. - Los procedimientos de tránsito simplificado se predican sobre los modos de transporte que tienen a efectos aduaneros las “garantías y la seguridad suficientes” para ello. Normalmente se vienen aplicando al transporte por ferrocarril, aéreo y marítimo. Garantía y seguridad del transporte que viene dada por el perfil limitado del transportista, por el tipo de medio de transporte y por ser tráficos sujetos a una normativa internacional estricta que regula su desarrollo. Esto da lugar a que se consideren “más fiables”, basándonos en el escaso riesgo de este tipo de transporte en determinadas circunstancias.
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Módulo 2
No se predican por tanto los procedimientos simplificados de tránsito para el transporte por carretera. - Cuando tratamos el transbordo de mercancías, el análisis de riesgos debe tener en consideración el hecho de que esas mercancías puede que no vayan a ser introducidas en nuestro País con cargo a esa operación. Como experiencia internacional podemos poner tres ejemplos de procedimiento de tránsito simplificado (el ferroviario, el aéreo y el marítimo) que ya están regulados en muchos países y uniones aduaneras, así como un procedimiento de transbordo automático. Son procedimientos que simplifican los requisitos vistos para el tránsito internacional en el Módulo 2. I.4.4.1. Tránsito simplificado ferroviario Describamos brevemente cuáles pueden ser sus características: 1) Se aplica a los transportes de mercancías efectuados por las compañías de ferrocarriles, al amparo de una «carta de porte (CIM) y paquete exprés», en adelante denominada «carta de porte CIM». La carta de porte CIM equivale a una declaración de tránsito. Ya indicamos aquí el hecho de que se trata de transportes internacionales, regulados por un convenio internacional. Introducimos una forma de declaración simplificada. 2) No se exige garantía. En atención al reducido riesgo. 3) Las compañías de ferrocarriles procurarán que los transportes efectuados en régimen de tránsito se distingan mediante la utilización de etiquetas provistas de un pictograma con un modelo determinado.
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Las etiquetas se colocarán en la carta de porte CIM, así como en el vagón, si se trata de un cargamento completo, o en el bulto o bultos en los demás casos (salvo dispensa). La etiqueta mencionada en el párrafo primero podrá ser sustituida por la impresión de un sello en tinta verde que reproduzca el pictograma determinado (salvo dispensa). Por regla general, y habida cuenta de las medidas de identificación aplicadas por las compañías de ferrocarriles, la oficina de partida no procederá al precintado de los medios de transporte o de los bultos. Se utiliza una forma de identificación de la mercancía simplificada. No el precintado. 4) Se presentará en la oficina de partida la carta de porte internacional (salvo dispensa). 5) La oficina de la que dependa la estación de destino asumirá la función de oficina de destino. Cuando un transporte comience en el interior del territorio y deba terminar en el exterior del mismo, la aduana a la que pertenezca la estación fronteriza por la que el transporte abandone el territorio asumirá la función de oficina de destino. No será necesario ningún trámite en la oficina de destino. 6) Cuando un transporte comience en el exterior del territorio y deba terminar en el interior del mismo, la aduana a la que pertenezca la estación fronteriza por la que el transporte entre en el territorio, asumirá la función de oficina de partida. No será necesario ningún trámite en la oficina de partida.
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Módulo 2
Utilizamos un procedimiento simplificado, que permite que el control real se realice en la estación de salida y en la estación de llegada (sean del país que sean) 7) La compañía de ferrocarriles (obligado principal) de cada Estado pondrá a disposición de las autoridades aduaneras de su país los libros que se encuentren en su centro o centros contables, a fin de que éstas puedan ejercer el correspondiente control. Se generaliza la posibilidad del control a posteriori. Conviene traer a colación aquí lo dispuesto en el artículo 7.5.1. del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali:
“5.1. Con miras a agilizar el levante de las mercancías, cada Miembro adoptará o mantendrá una auditoría posterior al despacho de aduana para asegurar el cumplimiento de las leyes y reglamentos aduaneros y otras leyes y reglamentos conexos.”
I.4.4.2. Tránsito simplificado aéreo y marítimo Describamos brevemente cuáles pueden ser sus características: 1) Con carácter general, en estos tipos de modo de transporte la utilización del procedimiento simplificado se somete a aprobación previa por las Autoridades Aduaneras. Sin duda hay una diferencia habitual entre el modo de transporte por ferrocarril, que normalmente está gestionado por un ente público (locomotoras y vías) y los modos de transporte aéreo y marítimo, que normalmente está gestionado por empresas privadas. 60
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Módulo 2
2) No se exige garantía. En atención al reducido riesgo del modo de transporte y al estudio previo a la autorización que se realiza sobre el transportista. 3) Los procedimientos de tránsito simplificado aéreo/marítimo se conciben a dos niveles: •
Procedimiento simplificado - nivel 1
Una compañía aérea podrá ser autorizada a utilizar el manifiesto aéreo como
declaración
de
tránsito.
El
contenido
de
este
manifiesto
corresponderá al modelo que figura en el apéndice 3 del anexo 9 del Convenio sobre la aviación civil internacional. Una compañía naviera podrá ser autorizada a utilizar el manifiesto marítimo relativo a las mercancías como declaración de tránsito. Ya indicamos aquí el hecho de que se trata de transportes internacionales, regulados por Convenios Internacionales. Introducimos una forma de declaración simplificada. En la autorización se indicará la forma del manifiesto, así como los aeropuertos/puertos de partida y de destino de las operaciones de tránsito.
La
compañía
aérea/naviera
remitirá
a
las
autoridades
competentes de cada uno de esos aeropuertos/puertos una copia certificada y compulsada de la autorización. El manifiesto deberá presentarse, como mínimo por duplicado, a las autoridades
competentes
del
aeropuerto/puerto
de
partida,
que
conservarán un ejemplar. Deberá presentarse un ejemplar del manifiesto a las autoridades competentes del aeropuerto/puerto de destino, que lo conservarán. 61
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 2
Procedimiento simplificado - nivel 2
Una compañía aérea que efectúe un número significativo de vuelos entre los Estados miembros, podrá ser autorizada a utilizar como declaración de
tránsito
un
manifiesto
transmitido
por
un
sistema
de
intercambio electrónico de datos a efectos de la simplificación, el manifiesto elaborado en el aeropuerto de partida se transmitirá mediante sistemas de intercambio electrónico de datos al aeropuerto de destino. Una compañía naviera que efectúe un número significativo de viajes regulares entre los Estados miembros en trayectos autorizados podrá ser autorizada a utilizar como declaración de tránsito un manifiesto único. Se considerará que el régimen de tránsito ha finalizado cuando las autoridades aduaneras del aeropuerto de destino dispongan del manifiesto transmitido a través de un sistema de intercambio electrónico de datos y se les hayan presentado las mercancías. Se considerará ultimado el régimen de tránsito en el momento de la presentación del manifiesto y de las mercancías a las autoridades aduaneras del puerto de destino. Introducimos
un
nivel
más
de
simplificación
para
determinados
operadores “habituales”.
I.4.4.3. Los procedimientos de transbordo Cuando tratamos la operación conocida normalmente como “transbordo” la primera cuestión que debemos tener en cuenta es que técnicamente no es un procedimiento de tránsito aduanero. El transbordo, en definición, simplemente es un cambio de medio de transporte de la mercancía. Cambio de medio de transporte que se realizará con control 62
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Módulo 2
de las Aduanas si la mercancía se encuentra en ese momento bajo control aduanero por la causa que sea. En muchos casos tendrán el control que le corresponda en atención al destino aduanero que vaya a tener dicha mercancía que se transborda (importación, exportación o tránsito) en los casos de mercancía no nacional que se va a importar, mercancía nacional que se va a exportar, o mercancía nacional o no nacional que va a transitar por nuestro territorio (respectivamente). En cualquier caso la operación de transbordo en sí no genera el riesgo que el régimen posterior. Pero existe un caso de transbordo marítimo o aéreo (que es el que vamos a tratar aquí y es muy importante para las plataformas logísticas) y es el supuesto de mercancía no nacional que llega a un puerto/aeropuerto de nuestro país, pero con la intención de ser “cambiada de medio de transporte”, siendo embarcada en otro buque/avión y dirigiéndose hacia otro destino fuera de nuestro territorio. Por tanto son mercancías que no se van a “despachar” en el puerto/aeropuerto de llegada y en muchos casos no van a “entrar” en nuestro territorio, por lo que los controles a realizar sobre las mismas necesariamente deben ser muy reducidos, y normalmente dirigidos a la seguridad y protección (en cumplimiento de las obligaciones que nuestro Estado tenga a nivel internacional en esta materia, lucha contra el narcotráfico, tráfico de armas, etc.), pero no será eficiente someterlos a los mismos controles que una mercancía que va a importarse, exportarse
o transitar por nuestro territorio en ese
puerto/aeropuerto de llegada. Por lo tanto, debemos contar con un procedimiento específico para este caso.
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Módulo 2
No cabe duda de la “potencia logística” que tiene este procedimiento en la medida en que queramos posicionarnos como «hubs » aéreos o marítimos.
En este sentido viene funcionando en muchos países lo que se conoce como “transbordo automático”. Para la correcta aplicación de este procedimiento, como en casi todos los procedimientos aduaneros, es importante la aplicación de los principios comentados de la GCF: -
Transmisión telemática de declaraciones.
-
Aplicación del análisis de riesgos.
El funcionamiento del procedimiento sería el siguiente: - Considerar que existe una solicitud de transbordo automático cuando en la declaración de entrada en nuestro puerto/aeropuerto (anticipada o no) en
la
que
esté
incluida
la
mercancía
figure
como
destino
un
puerto/aeropuerto distinto de aquel en el que se realiza el transbordo y además se haya declarado que el transporte siguiente de la mercancía se va a continuar realizando en el mismo modo de transporte marítimo o aéreo. Por tanto si contamos con esta información y no hay cambio de modo de transporte no será necesaria una declaración específica de transbordo (en otro caso sí). - En este caso los operadores deberá aportar la documentación relativa al transporte que se solicite a nivel nacional con la debida diligencia, así como facilitar, cuando fuera requerido para ello, el reconocimiento de la mercancía (en aplicación del análisis de riesgo). Por tanto sólo se 64
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Módulo 2
realizará un control cuando sea solicitado por la Aduana, no siendo controladas en otro caso, embarcando sin más. - A efectos del control por la Aduana sólo será necesario entregar una relación de la carga que se va a transbordar. Por lo tanto saldamos una relación de entrada con una relación de salida, sin más trámite. La Aduana indicará qué mercancía debe ser reconocida.
Síntesis de la unidad Hemos reflexionado sobre las relaciones entre logística y gestión en frontera. Hemos visto las figuras de los corredores logísticos internacionales y los puertos secos, y los
procedimientos de control en frontera
adecuados para su viabilidad, y en concreto los procedimientos simplificados de tránsito y la aplicación de los conceptos de la Declaración Ministerial de Bali (OMC) y el Convenio de Armonización de los controles aduaneros (ONU).
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Unidad V. Las zonas de actividad logística Objetivos de aprendizaje Estudiar las figuras existentes que se aplican normalmente en las zonas de actividad logística (zonas francas, depósitos aduaneros y depósitos distintos de los aduaneros). Estudiar su posible efecto sobre la gestión coordinada de fronteras y las formas de control de las mismas.
V.1. Las zonas de actividad logística. Consideración general. Efectos en la gestión fronteriza Consideración general. Con carácter general, podemos considerar como zona de actividad logística aquella “zona” delimitada en el interior del país o territorio aduanero en el cual se ejercen, todo tipo de actividades comerciales e industriales, sobre mercancías extranjeras e incluso nacionales. Con el beneficio de que las mercancías estarán exentas de los impuestos correspondientes a la importación y de los impuestos sobre las ventas (tipo IVA), y las mercancías nacionales se beneficiaran de los beneficios previstos a la exportación de las mismas. Asimismo, tampoco se le aplicaran las medidas de política comercial. A diferencia de los corredores logísticos y los puertos secos que son infraestructuras “puras”, en las zonas de actividad logística tenemos una figura jurídica (régimen aduanero) que confiere a una determinada infraestructura unas posibilidades logísticas distintas.
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Así, consideramos a las mercancías que se introducen en dichas “zonas”, como mercancías que no se han introducido en nuestro territorio, o bien como mercancías que se han exportado. En definitiva, el sentido de la existencia de estas “zonas” es el de permitir que se realicen todo tipo de operaciones sobre las mismas (fabricación, almacenaje, etc.), sin la carga financiera que supone el pago de los impuestos a la importación, a la venta, y el no recibir los beneficios de la exportación. Permitiendo la exportación de las mercancías con unas condiciones muy favorables para competir en el mercado internacional (si son finalmente exportadas) o bien acercando el momento del pago de los correspondientes impuestos y las medidas de política comercial y de control de otros organismos al momento en que efectivamente se introducen en el territorio (si son finalmente importadas). Constituyen una herramienta muy potente para el desarrollo industrial y comercial de un determinado territorio. La pregunta que debemos hacernos ahora, es si es necesario que estas zonas estén cercanas a la frontera o no. Técnicamente, no es necesario, aunque habitualmente lo van a estar por el hecho de que las fronteras se suelen constituir en nodos del comercio internacional y van a aglutinar una serie de inversiones en infraestructura que maximizan el rendimiento de estas grandes zonas logísticas. Dichas “zonas” podemos encontrarlas con distinto modo de gestión (público o privado) y finalidad (logística de transporte, almacenamiento, industrial, etc), según la forma jurídica a la que se acogen. Cuando hablamos de “zonas” nos podemos referir a “lugares” o “locales”, también según la figura jurídica a la que se acogen.
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Figura No 2.15. Zona franca de Barcelona (España)
Recuperado de: https://www.google.es/search?q=zona+franca+barcelona&biw=1024&bih=642&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=yu_uVNOzHo7favmnguAO&ve d=0CAcQ_AUoAg#imgdii=_&imgrc=A1JWfRMiVXcSeM%253A%3B21ZxegC57hhFjM%3Bhttp%253A%252F%252Fimg01.lavanguardia.com%252F 2013%252F07%252F17%252FImagen-aerea-de-instalaciones_54377605369_51351706917_600_226.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.lavanguardia.com%252Flocal%252Fbaixllobregat%252F20150120%252F54423652065%252Fl-hospitalet-reclamar-parte-zona-franca.html%3B599%3B226
Asimismo, sus “denominaciones” pueden cambiar de un país a otro, denominándose también como “áreas exentas”, con lo que debemos analizar sus características. Pero no debemos olvidar que el sentido final de todas estas figuras es el que hemos expuesto anteriormente. Más adelante trataremos tres figuras que contemplan todas las posibilidades en este campo, y las denominaremos según se conocen normalmente en el ámbito internacional.
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Módulo 2
Efectos en la gestión fronteriza El efecto que tienen estas figuras en la gestión fronteriza es muy “relativo” por las siguientes cuestiones: - Si la “zona” está en la frontera no van a tener apenas efecto en nuestra gestión, ya que la mercancía llega a la frontera y se incluyen inmediatamente (con declaración o no, según su tipo) en estas zonas (que suponemos que “no están dentro del territorio”). - Si la “zona” no está en la frontera, será trasladada desde la frontera por algún procedimiento de tránsito. Y esto no difiere de la tramitación de un tránsito “normal” o simplificado. Por lo tanto el control de estas “zonas” va a radicar en el control de entrada, en el control del estatuto aduanero de las mercancías introducidas y en el control de las salidas de las mismas. La forma de control será distinta según la figura que tratemos. Veamos a continuación las tres figuras propuestas. De influencia “relativa” en la frontera, pero muy importantes para las Autoridades Aduaneras (control) y para el sector privado de un país (facilitación).
II.2. Zonas francas Las zonas francas son normalmente autorizadas a entidades de derecho público (Autoridades Portuarias, etc.), y vienen a constituir una zona del país, que a efectos aduaneros no se considera que sea el “interior del país”, Y suelen estar relacionadas con grandes infraestructuras.
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Módulo 2
Están dirigidas a cualquier tipo de actividad, incluida la industrial. Se definen como partes (lugares) o locales del territorio aduanero separados del mismo, en los que se puede introducir toda clase de mercancías, por cualquier operador. Lo que les da a estas figuras un carácter de nodo logístico general, y de ahí, su gestión normalmente pública. Definidas normalmente como un régimen aduanero especial de almacenaje, en las mismas se permite la realización de otras actividades industriales. Si se trata de mercancías de otro país, no estarán sometidas a derechos de importación ni a medidas de política comercial, y si son nacionales, para las que una regulación específica lo prevea, se beneficiarán, por su entrada en dichas zonas, de las medidas relacionadas en principio con la exportación. La utilización de dichas áreas (zonas francas) comporta grandes facilidades aduaneras. Así, la entrada de mercancías en una zona franca/depósito franco no dará lugar a su presentación en la Aduana ni a la presentación de una declaración aduanera, salvo en tres casos: •
Cuando se cancele un régimen aduanero (uno de los cuales será el caso del tránsito si el área no está en la frontera).
•
Si se ha concedido una devolución o condonación de derechos de importación.
•
Para el pago anticipado de restituciones a la exportación (si existieran).
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Módulo 2
Asimismo, las transformaciones y manipulaciones que se efectúan en su interior disfrutan de formalidades aduaneras más simplificadas o reducidas en comparación con las aplicables en las demás partes del territorio aduanero. El hecho de que puedan permanecer por tiempo ilimitado y que no estén sujetas al pago de aranceles o requisitos de régimen comercial, las hace un lugar idóneo para el establecimiento de industrias fabriles y para la prestación de servicios de almacenamiento y otros. Permitiendo que si son exportadas lo sean sin la carga financiera que suponen el pago de los tributos a la importación, lo que mejora la competitividad de nuestras empresas en el mercado internacional. Asimismo si las mercancías son importadas en nuestro territorio, permiten que el pago de tributos a la importación se produzca paralelamente al momento en que las mismas son vendidas, ahorrando de nuevo carga financiera a la empresa, que permite su entrada en el mercado interior en mejores condiciones de competencia. Ambas cuestiones unidas al hecho de que también hay un ahorro financiero por los stocks que pueden tener las empresas almacenados sin tener que pagar tributos, sin dudan redundan en el desarrollo de las empresas y por tanto de la economía Nacional. Es muy importante en esto la posibilidad de que se puedan almacenar por tiempo ilimitado. En cuanto a su forma de control en las Zonas francas los controles se basan principalmente en que estén cercadas, como cualquier recinto aduanero. Por lo que además de los controles contables establecemos controles in situ a la entrada/salida de mercancías.
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Módulo 2
A estas zonas se le asigna una Aduana de control que procederá a verificar el adecuado funcionamiento de las mismas. Paralelamente, y por la mismas causas que se explican adelante con ocasión de los depósitos distintos de los aduaneros, la normativa interna de cada país, si tiene establecido un impuesto sobre las ventas (tipo IVA) debe establecer una exención tributaria a la entrada de mercancías nacionales en las zonas francas.
II.3. Depósitos aduaneros y distintos de los aduaneros Los depósitos aduaneros, a diferencia de las zonas francas, que son grandes infraestructuras realizadas por entidades de derecho público, son figuras más dirigidas a la empresa desde el punto de vista individual. Salvo en el caso del depósito aduanero tipo B (de acuerdo con la terminología de la UE) que los gestiona la Administración Aduanera (en España no existe ninguno, aunque si en otros países como Bélgica), los depósitos aduaneros van a ser solicitados por una empresa y con la finalidad de que las mercancías almacenadas en los mismos no soporten la carga financiera del pago de aranceles o tributos a la importación. Por tanto, están dirigidas a la actividad de almacenamiento y pequeñas manipulaciones de las mercancías. En este caso, pueden estar situados cerca de las fronteras, si la empresa en cuestión está radicada cerca de la misma, no en otro caso, porque normalmente van a estar en el domicilio de la actividad de la empresa. El depósito aduanero puede ser cualquier lugar, nave, almacén u otro emplazamiento reconocido por las Autoridades aduaneras y sometido a su control, donde pueden almacenarse mercancías de otros países, en
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Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 2
las condiciones establecidas, por tiempo ilimitado, hasta que el operador quiera darles un destino definitivo dentro o fuera del territorio. Figura No 2.16. Deposito aduanero.
Recuperado de: https://www.google.es/search?q=zonas+francas+america+del+sur&biw=1024&bih=642&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=AfHuVOaAJ86qab GkgNgE&ved=0CAYQ_AUoAQ#tbm=isch&q=depositos+aduaneros&imgdii=_&imgrc=zpIqWdWp6hnaeM%253A%3BCHJXpOF0N3eI1M%3Bhttps% 253A%252F%252Fwww.depsa.com.pe%252Fimg%252Falmacenesterminal.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fmoblog.whmsoft.net%252Fes%252FEncuentros.php%253Fkeyword%253Dalmacenes%252Baduaneros %2526language%253Dspanish%3B300%3B200
Las mercancías introducidas pueden obtener los siguientes beneficios: •
no aplicación de los derechos arancelarios;
•
no aplicación de las medidas de política comercial;
•
no aplicación o exención de los impuestos interiores (IVA e otros impuestos indirectos)
•
cobro anticipado de las restituciones previstas a la exportación de productos agrícolas (si existieran). 73
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 2
Los depósitos aduaneros pueden ser públicos y privados (referido esto no al modo de gestión, sino a la cualidad del usuario): 1. Públicos:
utilizable
por
cualquier
persona
para
el
almacenamiento de mercancías. 2. Privados: reservados para el almacenamiento exclusivo del titular (depositario), de mercancías propias de su actividad. Pero vemos que en los depósitos aduaneros sólo se pueden introducir mercancías de otro país. ¿Qué pasa entonces con las mercancías nacionales? ¿No se encontrarían en una situación de desventaja? A esto responde la figura del depósito distinto del aduanero, creado con las mismas características que el depósito aduanero, pero para las mercancías nacionales. No estamos aquí ante una normativa aduanera (aunque su gestión corresponda normalmente a las Aduanas), ya que hablamos de mercancías nacionales que no han sido exportadas, sino de normativa fiscal interior de cada país. En la medida en que exista en un país un impuesto interior que grave las ventas, tipo Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), las mercancías nacionales estarían en desventaja con las extranjeras al no poder beneficiarse de exenciones tributarias por la entrada en depósitos aduaneros (que por otro lado no está permitida). Teniendo en cuenta las ventajas del depósito aduanero y las operaciones que se permite realizar en el mismo, si no dotamos a nuestras mercancías nacionales de exenciones a la entrada en depósitos, la consecuencia es que van a quedar excluidas de estos tráficos, con el consiguiente daño a la economía nacional. 74
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Módulo 2
Y a esto corresponde la figura del depósito distinto del aduanero, que supone que concedemos una exención de los impuestos interiores (tipo IVA) a la entrada en estos depósitos. Normalmente las empresas los solicitan paralelamente al depósito aduanero y su funcionamiento es básicamente el mismo. Teniendo sólo las salvedades de que no hablamos de mercancía extranjera, sino nacional. A estos depósitos (DA y DDA) se le asigna una Aduana de control que procederá a verificar el adecuado funcionamiento de las mismas, de acuerdo con las normas del régimen aduanero de depósito aduanero. No se realizan por la Aduana controles in situ a la entrada/salida de mercancía, aunque sí se exige una declaración aduanera de entrada y salida. El resto del control se realizará a través de visitas a los depósitos, verificación de la contabilidad y recuento de existencias. Definimos hasta aquí el depósito aduanero en su vertiente física (lugar, nave, etc.). Pero las mercancías que entran en ese lugar se vinculan a efectos de control al régimen aduanero de depósito aduanero, con una serie de obligaciones y controles. Lo que no ocurre en las zonas francas. La causa es sin duda el carácter eminentemente privado de la figura. La gestión de un depósito aduanero estará supeditada a la concesión de una autorización por parte de las autoridades aduaneras, a no ser que sean las propias autoridades aduaneras las que lleven a cabo dicha gestión (tipo B).
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Módulo 2
La persona que desee gestionar un depósito aduanero deberá formular una solicitud por escrito que incluya las indicaciones necesarias para la concesión de la autorización y, en particular, las que se refieran a una necesidad económica de almacenamiento. Las condiciones de gestión del depósito aduanero se establecerán en la autorización. La autorización sólo se concederá a personas establecidas en nuestro país o unión aduanera. El depositario será responsable de: •
garantizar que las mercancías, durante su estancia en el depósito aduanero, no se sustraigan a la vigilancia aduanera;
•
ejecutar las obligaciones que resulten del almacenamiento de las mercancías que se encuentren bajo el régimen de depósito aduanero; y
•
observar condiciones particulares fijadas en la autorización.
El depositante será siempre responsable de la ejecución de las obligaciones que resulten de la inclusión de las mercancías en el régimen de depósito aduanero. Las autoridades aduaneras podrán exigir al depositario que presente una garantía en relación con las responsabilidades definidas anteriormente. La persona designada por las autoridades aduaneras deberá llevar, en la forma
acordada
por
dichas
autoridades,
una
contabilidad
de
existencias de todas las mercancías incluidas en régimen de depósito aduanero. La contabilidad de existencias no será necesaria cuando el depósito público esté gestionado por las autoridades aduaneras. Cuando exista una necesidad económica y ello no comprometa la vigilancia aduanera, las autoridades aduaneras podrán admitir que las 76
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Módulo 2
mercancías sean sometidas, en los locales del depósito aduanero, a operaciones de perfeccionamiento al amparo del régimen de perfeccionamiento activo y en las condiciones previstas por este régimen. Las mercancías incluidas en el régimen de depósito aduanero deberán, desde el momento de su introducción en el depósito aduanero, ser inscritas en la contabilidad de existencias. La duración de la estancia de las mercancías en el régimen de depósito no tendrá límite. Las mercancías de importación podrán ser objeto de manipulaciones usuales destinadas a garantizar su conservación, a mejorar su presentación o su calidad comercial o a preparar su distribución o su reventa. Las autoridades aduaneras podrán permitir que las mercancías incluidas en régimen de depósito aduanero sean transferidas de un depósito a otro (traslados y transferencias). Cómo exención/bonificación tributaria que es su control debe ser estricto. Cualquier incumplimiento que dé lugar a que el sentido del
régimen
se
desvirtúe
(salida
indebida
de
mercancías,
operaciones no permitidas) debe dar lugar al pago de los correspondientes impuestos.
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Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 2
Síntesis de la unidad Nos hemos acercado a un concepto genérico de Zona de Actividad Logística y hemos visto su sentido y su influencia en la gestión fronteriza. Hemos estudiado las figuras de las zonas francas como grandes centros de actividad logística gestionados por entidades públicas. Hemos visto sus facilidades y ventajas. Hemos estudiado las figuras de los depósitos aduaneros y depósitos distintos de los aduaneros, fundamentalmente como centro de actividad logística de las empresas privadas. Hemos visto sus facilidades y ventajas.
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Material complementario • • • •
Declaración Ministerial de Bali (OMC). Acuerdo sobre facilitación del comercio. Documento de la OMA: La Aduana en el siglo XXI. Manual del Convenio TIR (ONU-UNECE) Convenio de la ONU (UNECE): Convenio Internacional sobre la Armonización de los Controles de Mercancías en las Fronteras (1982).
•
Presentación
“Facilitando
el
Comercio
en
Centroamérica”.
COMIECO/BID. •
Presentación “Estrategia Centroamericana de facilitación del Comercio y competitividad con énfasis en la Gestión Coordinada de Fronteras”. COMIECO.
•
Presentación “Centros de control integrado y Gestión coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos fronterizos”. BID.
•
Folleto ONU: “Los Convenios de las Naciones Unidas acerca del transporte”.
•
NORMATIVA ESPAÑOLA (incluye transbordo): Orden EHA/1217/2011, de 9 de mayo, por la que se regula el procedimiento
de
entrada
y
presentación
de
mercancías
introducidas en el territorio aduanero comunitario y la declaración sumaria de depósito temporal, así como la declaración sumaria de salida y la notificación de reexportación en el marco de los procedimientos de salida de las mercancías de dicho territorio.
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Gestión Coordinada de Fronteras
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Referencias bibliográficas Libro impreso: Bonilla Penvela, N. y Rodrigo Serradilla, F. (2008). El Operador Económico Autorizado. España. Asociación Española de Concesionarios de Zonas y Depósitos Francos. Hernández
Mateo,
C.
y
Portals
Pérez-Vizcaíno,
M.
(2011).
Procedimientos Aduaneros II. España. Editorial TARIC. Pedro A. Flores Villarejo y Rafael R. Molina Martínez (2017). El IVA en el Comercio exterior: Una perspectiva aduanera. España. Editorial TARIC.
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Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 2
Referencias en Línea •
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•
Naciones Unidas. UNECE. Ginebra. Convenio TIR. Recuperado de: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/tir/handbook/spanish/newtirha nd/TIR-6Rev9ES_Convention.pdf
•
Unión Europea. Convenio entre la Comunidad Económica Europea, la República de Austria, la República de Finlandia, la República de Islandia, el Reino de Noruega, el Reino de Suecia y la Confederación Suiza, relativo a un régimen común de tránsito. Diario Oficial n° L 226 de 13/08/1987 p. 0002 – 0117 y posteriores modificaciones. Recuperado 27/09/2013. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:21987A0813(01) :ES:HTML. •
Puerto Seco de Madrid. Recuperado de: http://www.puertoseco.com/.
•
Agencia Tributaria. España. Procedimientos y gestiones en la Aduana. Regímenes especiales. Depósito. Almacenamiento de mercancías .Recuperado de: http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/La_Agencia_ Tributaria/Aduanas_e_Impuestos_Especiales/_Presentacion/Proce 81
Gestiรณn Coordinada de Fronteras
Mรณdulo 2
dimientos_y_gestiones_en_la_Aduana/_EMPRESAS_Y_PROFESION ALES/Regimenes_especiales/_TRAMITES/Deposito__Almacenamie nto_de_mercancias/Deposito__Almacenamiento_de_mercancias.s html โ ข
ONU/UNECE.
Transport.
Border
Crossing
Facilitation.
Recuperado de: http://www.unece.org/trans/bcf/welcome.html
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