Gestiรณn Coordinada de Fronteras Mรณdulo 4. El anรกlisis del Riesgo. La coordinaciรณn en frontera
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) y el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org). Autor del Módulo: Rafael Rogelio Molina Martínez. Experto en Aduanas. Agencia Tributaria Española. Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org) Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Declaración de Bali
2
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Índice
Glosario .................................................................................... 6 Presentación ............................................................................. 8 Objetivo del Módulo ................................................................... 9 Preguntas orientadoras del aprendizaje ..................................... 10 Unidad I. El análisis del riesgo integral ............................... 11 Objetivos de aprendizaje .......................................................... 11 IV.1. Análisis de riesgos integral ............................................... 12 Síntesis de la Unidad ............................................................... 18 Unidad
II.
Coordinación
interinstitucional
a
través
de
procedimientos integrados en la GCF .................................. 19 Objetivo ................................................................................. 19 II.1. Coordinación interinstitucional en la GCF ............................ 19 II.2. La ventanilla única. Breve reflexión .................................... 25 Síntesis de la unidad ................................................................ 29 Unidad III. La coordinación en frontera a nivel local. Aspectos organizativos de la coordinación en frontera ...................... 30 Objetivos de aprendizaje .......................................................... 30 III.1. Elementos a nivel local. Generalidades .............................. 31 III.2. Coordinación a nivel local, interna y con otras Aduanas de nuestro país o territorio............................................................ 34 III.3. Coordinación a nivel local con Aduanas de otros países vecinos ............................................................................................. 38 III.4. Coordinación a nivel local con otros Organismos (y sector privado) que actúan en frontera ................................................ 40 Síntesis de la Unidad ............................................................... 46 3
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Unidad IV. Ejemplo de coordinación en la Unión Europea y España ................................................................................. 47 Objetivos de aprendizaje .......................................................... 47 IV.1. Ejemplo de coordinación en la Unión Europea y en España... 47 IV.1.1. Coordinación interinstitucional entre los Estados Miembros de la Unión Aduanera ............................................................ 47 IV.1.2. Coordinación interinstitucional en España. .................... 48 Síntesis de la Unidad ............................................................... 54 Material complementario .......................................................... 55 Referencias bibliográficas ......................................................... 56
4
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Índice de Figuras •
Figura No. 4.1. Funcionamiento análisis de riesgos en un entorno telemático.
•
Figura No. 4.2. Esquema de ventanilla única aduanera.
•
Figura No. 4.3. Procedimiento levante sin papeles
•
Figura No. 4.4. Levante sin papeles. Código de barras
•
Figura Nº. 4.5. Control inmigración.
•
Figura Nº. 4.6. Frontera Inteligente.
•
Figura Nº. 4.7. Aduanas España 1.
•
Figura Nº. 4.8. Aduana España 2.
•
Figura Nº. 4.9. Puesto de Inspección Fronterizo.
5
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Glosario AN: Aviso de llegada. CEXVEG: sistema informático para comercio exterior de vegetales Exportación/Importación. DA: Depósito aduanero. DDA: Depósito distinto del aduanero. DF: Depósito franco. DSDT: Declaración sumaria de depósito temporal. ECS: Sistema de control de Exportaciones. ENS: Declaración sumaria de seguridad a la entrada. EORI: Número de registro e Identificación de Operadores Económicos. EXS: Declaración sumaria de seguridad a la salida. GCF: Gestión Coordinada de Fronteras. ICS: Sistema de control de Importaciones. IT: Importación temporal. IVA: Impuesto sobre el valor añadido (impuesto que grava la transmisión de bienes, las prestaciones de servicios y importación de mercancías). NCTS: Nuevo sistema de tránsito informatizado. OEA: Operador Económico Autorizado. OMA: Organización Mundial de Aduanas. OMC: Organización Mundial del Comercio. ONU: Organización de Naciones Unidas. PIF: Puesto de Inspección Fronterizo.
6
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
TAU: Territorio Aduanero de la Unión (UE). TIR: Transporte internacional por carretera. TRACES: Sistema informático veterinario integrado (Trade Control and Expert System). UE: Unión Europea. ZF: Zona franca. Nota: Las siglas se expresan en el idioma que aparece en la normativa que las regula. En algún caso están en inglés, lo cual es habitual cuando la normativa se aplica en diversos países con distinta lengua y se trata de un procedimiento común. Por lo que es conveniente conocerlas en sus términos internacionales, aún cuando traduzcamos su significado.
7
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Presentación Hemos debatido a lo largo de todo el curso sobre los ámbitos de regulación, sobre los elementos de la GCF y sobre la seguridad en frontera. Hemos visto que la excelencia se consigue con un adecuado equilibrio entre control del comercio y facilitación del comercio, y por otro lado, que es necesaria una frontera razonablemente segura para que los instrumentos de la GCF se puedan desarrollar con eficacia y eficiencia. Corresponde ahora en una primera parte de este módulo 4 debatir sobre ¿cómo se puede hacer esto? Y se puede hacer aplicando la técnica del análisis del riesgo, que es una técnica, en principio aduanera, pero que actualmente se está empezando a aplicar por todos los Organismos que operan en frontera. Por tanto trataremos sobre el análisis del riesgo integral, en base a la información anticipada de calidad, a los programas de OEA y al Registro de operadores económicos. Incluyendo los riesgos de seguridad y protección, aduanero y cuarentenario. Por último, en este módulo 4, entraremos a debatir sobre la coordinación en frontera, que consideramos que se puede manifestar a dos niveles: -
Con procedimientos integrados.
-
Con aspectos organizativos.
Una vez tratadas en el curso las funciones y principios para una adecuada gestión de la frontera, y estudiados en concreto algunos procedimientos o elementos, corresponde ahora analizar qué Órgano realiza cada función, la necesidad y formas de coordinación entre ellos, en lo que llamaremos la coordinación interinstitucional a través de procedimientos integrados en la GCF.
8
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Y a nivel organizativo, volveremos la vista hacia las fronteras y a los organismos que prestan sus servicios en las mismas a nivel local. Trataremos de la Aduana (y en general de la frontera) como unidad administrativa, y veremos las posibilidades que tenemos de, con una adecuada organización interna y con una adecuada coordinación interna y externa, mejorar la gestión y la coordinación en frontera. En este caso se trata de la serie medidas que, bien tomadas por los Órganos centrales o bien por los Territoriales de un determinado país, e incluso en colaboración con el sector privado, tienen un efecto directo en la organización de las Aduanas y en otros organismos que actúan en frontera a nivel local. Por último, trabajaremos sobre un ejemplo concreto, que puede ser el de la Unión Europea y España, tratando así dos ámbitos de la coordinación como son el internacional y el nacional. Evidentemente, es sólo un ejemplo, y como en todos los casos es “necesariamente imperfecto”, pero pone de manifiesto muchas de las cuestiones que hemos debatido durante el curso.
Objetivo del Módulo Haremos referencia al análisis del riesgo integral como auténtico elemento que nos permitirá encontrar el equilibrio entre control del comercio y facilitación del comercio. Reflexionaremos sobre la efectiva coordinación en frontera, haciendo referencia al aspecto procedimental (procedimientos integrados) y al aspecto organizativo de la coordinación en frontera (elementos a nivel local. Veremos ejemplos concretos.
9
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Preguntas orientadoras del aprendizaje •
¿Basan su actuación en frontera en el análisis de riesgos?
•
¿Qué otros Organismos actúan en una frontera? ¿Cómo se coordinan? ¿Utilizan procedimientos integrados?
•
¿Tienen en su Estado, por su pertenencia a una Unión Aduanera, necesidad de coordinación internacional?
•
¿Tenemos margen de cambio en nuestra organización en frontera para mejorar nuestra gestión y coordinación?
10
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Unidad I. El análisis del riesgo integral
Objetivos de aprendizaje
No podemos entender el análisis de riesgos únicamente como una herramienta de facilitación o de control. Debemos entenderlo como una herramienta para conseguir el equilibrio entre ambas, y de hecho es la herramienta fundamental a utilizar por TODOS los Organismos que actúan en frontera.
•
Identificar algunas características que debe tener un análisis de riesgos integral que, por supuesto, va a contemplar aspectos de seguridad y protección, fiscales, aduaneros, cuarentenarios, etc. tomando los datos necesarios para el mismo, tanto de la declaración previa como de la posterior declaración aduanera habitual.
•
Profundizar en la “gestión de riesgos” que necesariamente debe contemplar los siguientes elementos: o Definición de ámbitos prioritarios de control. o Definición de normas y criterios de riesgo. o Gestión informática al efecto de utilizar un mecanismo de filtros. o Retroalimentación del sistema y elementos aleatorios.
11
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
IV.1. Análisis de riesgos integral Podemos ver como la Declaración de Bali trata la cuestión de la gestión del riesgo: Artículo 7.4 del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Declaración Ministerial de Bali: 4. Gestión del riesgo 4.1. Cada Miembro adoptará o mantendrá, en la medida de lo posible, un sistema de gestión del riesgo para el control aduanero. 4.2. Cada Miembro concebirá y aplicará la gestión del riesgo de manera que
se
eviten
discriminaciones
arbitrarias
o
injustificables
o
restricciones encubiertas al comercio internacional. 4.3. Cada Miembro concentrará el control aduanero y, en la medida de lo posible, otros controles en frontera pertinentes, en los envíos de alto riesgo y agilizará el levante de los de bajo riesgo. Cada Miembro también podrá seleccionar, aleatoriamente, los envíos que someterá a esos controles en el marco de su gestión del riesgo. 4.4. Cada Miembro basará la gestión del riesgo en una evaluación del riesgo mediante criterios de selectividad adecuados. Esos criterios de selectividad podrán incluir, entre otras cosas, el código del SA, la naturaleza y designación de las mercancías, el país de origen, el país desde el que se expidieron las mercancías, el valor de las mercancías, el historial de cumplimiento de los comerciantes y la clase de medio de transporte.
Es relevante de este artículo que, no sólo hace referencia al “control aduanero”, sino también a “otros controles en frontera pertinentes”, con lo cual ya involucra a todos los Organismos que operan en frontera.
12
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
En mayor o menor medida, la técnica del análisis de riesgos ya se viene utilizando desde hace varios años en los controles en frontera y en general, en los controles aduaneros. Se reconoce el hecho de que para mantener el equilibrio entre controles aduaneros y facilitación del comercio, la técnica del análisis de riesgos es la adecuada. No se puede pretender hacer un control exhaustivo en frontera sin afectar negativamente al comercio y por tanto, al desarrollo del país; y viceversa, no se puede hacer un control deficiente en frontera sin afectar a las arcas públicas y a la seguridad de nuestros ciudadanos. Consecuentemente cuanto más depurado sea nuestro análisis de riesgos, mejor cumpliremos con nuestras funciones. Al igual que ha ocurrido con otras figuras aduaneras, el terrorismo internacional ha cambiado la forma de interpretar el análisis de riesgos, y al tradicional análisis de riesgos fiscal y aduanero, se ha unido el análisis de riesgos de protección y seguridad. Pero no podemos entender el análisis del riesgo, sin ponerlo en juego con las figuras aduaneras que hemos estudiado anteriormente, fundamentalmente la declaración anticipada, el Operador Económico Autorizado y el Registro de operadores económicos. Si tenemos una información anticipada de lo que va a circular por nuestras fronteras, tenemos identificados a los operadores y tenemos un canal de “empresas seguras”, el campo sobre el que vamos a actuar será más abarcable y por tanto, nuestro análisis de riesgos más adecuado. Las autoridades aduaneras deben llevar a cabo una gestión de riesgos para distinguir entre los distintos niveles de riesgo de las mercancías sujetas a control o supervisión aduaneros y para determinar
si
es
necesario
realizar
controles
aduaneros
13
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
específicos de las mercancías, indicando, si ese es el caso, dónde deben efectuarse dichos controles. Es importante que este análisis de riesgos se realice a nivel nacional, para mantener un nivel de control igual en todo el territorio.
La determinación de los niveles de riesgo debe basarse en una evaluación de la probabilidad de que ocurra el hecho relacionado con el riesgo, así como de los efectos que puede tener dicho hecho en caso de que se produzca. Los criterios para la selección de envíos o declaraciones sujetos a controles aduaneros, incluirán un elemento aleatorio. En cualquier caso, para una adecuada gestión de riesgos se deben tener en cuenta los siguientes aspectos: •
La gestión de riesgos se debe llevar a cabo en un marco de gestión electrónica de los mismos para que sea realmente operativo.
•
Se deben definir ámbitos prioritarios de control. Los ámbitos de control abarcarán determinados destinos aduaneros, tipos de mercancía, itinerarios comerciales, modos de transporte u operadores económicos que deban estar sujetos durante un período determinado a unos niveles mayores de análisis de riesgos y controles aduaneros.
•
Se deben definir normas y criterios de riesgo para la selección de las mercancías o de los operadores económicos que deban someterse a control. Estas normas y criterios de riesgo deben incluir los elementos siguientes: a) la descripción de los riesgos;
14
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
b) los factores o indicadores de riesgo que deberán emplearse para
seleccionar
las
mercancías
o
los
operadores
económicos que deban someterse a control aduanero; c) la naturaleza de los controles aduaneros que deban emprender las autoridades aduaneras; d) el plazo de aplicación de los controles aduaneros contemplados en la letra c).
El análisis del riesgo no es una herramienta estática, por ello es importante determinar el plazo de los controles y hacer un seguimiento de los resultados. Determinar un control y no hacer un seguimiento de la eficacia de las medidas, es un obstáculo para el comercio no
admisible. Al final nos podemos encontrar con controles no justificados e ineficaces.
•
A efectos del establecimiento de los ámbitos prioritarios de control y de la aplicación de los criterios y las normas de riesgo, se tendrán en cuenta los siguientes elementos: a) proporcionalidad al riesgo; b) urgencia de la aplicación necesaria de los controles; c) efectos probables en el flujo comercial y en el control de los recursos.
•
La información resultante de la aplicación de estos elementos debe retornar al sistema (feedback).
En base a estos criterios se pueden establecer un conjunto de filtros informáticos que van a operar cuando nos remiten las distintas declaraciones aduaneras. Siendo el sistema informático el que, en una
15
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
primera fase, va a determinar las mercancías que van a ser objeto de control.
Introducimos dos tipos de filtros en el sistema:
Filtros objetivos: Vienen dados por la clasificación, naturaleza, origen, etc. de la mercancía. En los que introducimos todas las medidas que la normativa impone, tanto aduaneras y fiscales como zoo-fito-sanitarias, de régimen comercial, etc. No van a cambiar mientras la normativa no
cambie. Filtros subjetivos: Atendemos aquí al riesgo generado normalmente por los operadores que actúan (importadores, transportistas, etc.) así como por todas las demás circunstancias que se rodean la operación. Son filtros cambiantes de acuerdo con las circunstancias, y deben ser objeto de seguimiento permanente para evitar distorsiones en el comercio.
En cualquier caso, este sistema de gestión de riesgos que se basa en los datos que tenemos en las aplicaciones informáticas, tanto porque los ha declarado el operador económico, como los que ha obtenido la Autoridad aduanera por otros medios, debe ser retroalimentado y contemplado en dos sentidos: •
Con el resultado de los controles, lo que dará lugar a que podamos entender que un riesgo previamente determinado ya no existe, o bien nos determine la necesidad de aumentar el riesgo.
•
Con la información que debe ser remitida por las Unidades que trabajan en frontera, que son las que tienen un contacto directo con los operadores y las mercancías. Esto se manifestará, en
16
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
permitir la solicitud de filtros por las Unidades de frontera y su incorporación al sistema. Por último, tal como se ha indicado anteriormente, toda gestión de riesgos debe tener un elemento aleatorio que opera en dos sentidos: •
Evita que los defraudadores asimilen el sistema de filtros y lo desvirtúen, declarando datos falsos, pero que previamente han conocido que no están afectados por filtros.
•
Alimenta el sistema con nuevos perfiles de riesgo que no se han contemplado previamente.
El análisis de riesgos integral lo podemos considerar a nivel nacional, o bien, si estamos ante una Unión Aduanera del tipo de la Unión Europea (con fronteras únicas) se hace necesario contar con un sistema de gestión de riesgos común que se aplicaría en varios países, lo que da lugar a la necesidad de comunicación entre los países que forman la Unión Aduanera. Evidentemente, en un hipotético escenario de ventanilla única, el sistema de gestión de riesgos, podrá contemplar todos los riesgos que se pueden dar en una frontera (los riesgos aduaneros, migratorios y cuarentenarios), pero sobre todo podrá determinar una actuación única. En ese momento si podremos hablar de que tenemos un sistema de análisis de riesgo realmente integral.
17
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Figura 4.1. Funcionamiento análisis de riesgos en un entorno telemático Presentación telemática de la declaración (datos)
Elemento aleatorio. Filtros subjetivos. Filtros objetivos. Medidas legales aduaneras y de otros Organismos.
Determinación del control: Reconocimiento-documental-sin reconocimiento.
Realización del control. Anotación del resultado.
RETROALIMENTACION
Fuente: elaborado por el autor.
Síntesis de la Unidad Hemos detallado cómo funciona el sistema de análisis de riesgos, los ámbitos prioritarios de control, las definiciones de las normas y criterios de riesgo, la retroalimentación del sistema. En un ámbito de declaración telemática, necesario para un análisis de riesgos integral y plenamente operativo, este sistema se manifiesta en la aplicación de filtros informáticos a las declaraciones. En un ámbito de ventanilla única o de coordinación entre las Administraciones que operan en frontera, el análisis de riesgos podría realizarse de forma integral y para todos los riesgos, de seguridad, fiscal, aduanero, cuarentenario, etc., y sobre todo, podrá determinar una actuación única. 18
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Unidad II. Coordinación interinstitucional a través de procedimientos integrados en la GCF
Objetivo Reflexionar sobre la coordinación interinstitucional a través de procedimientos integrados en la GCF. Identificar una primera forma de coordinación: - La coordinación entre organismos a través de procedimientos integrados (con el máximo de la ventanilla única). Analizando qué Órgano realiza cada función, la necesidad de coordinación, y sobre todo CÓMO se pueden coordinar institucionalmente. En definitiva se trata de coordinación en procedimientos. Trataremos de reflexionar brevemente sobre el concepto de “ventanilla única”, como exponente máximo de lo que sería este tipo de coordinación.
II.1. Coordinación interinstitucional en la GCF Un acercamiento a lo que puede ser la coordinación interinstitucional lo tenemos ya en los textos de la Organización Mundial del Comercio: OMC: ACUERDO SOBRE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (Artículo 8.1): Todo Miembro se asegurará de que sus autoridades y organismos encargados de los controles en frontera y los procedimientos relacionados con la importación, la exportación y el tránsito de mercancías cooperen entre sí y coordinen sus actividades para facilitar el comercio. (Ver material complementario).
19
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Visión de la OMC dirigida, como no puede ser de otra forma, a la facilitación del comercio. Pero no olvidemos que la coordinación interinstitucional también va dirigida a la mejora del control del comercio. A lo largo del curso hemos tratado sobre funciones, principios y elementos para una adecuada gestión de la frontera, y hemos detallado algunos procedimientos. Como ya hemos visto anteriormente el documento de la OMA “La Aduana en el siglo XXI” considera que para el establecimiento de sistemas de gestión más coordinados en frontera es una exigencia el reconocimiento de la aduana (o del organismo encargado de la función aduanera) como administración preponderante en las fronteras nacionales en lo referente al control de la circulación de las mercancías, al considerar que son las más idóneas para elaborar procedimientos integrados. (Ver material complementario). Consecuentemente con esto, es una tendencia actual que los procedimientos que hemos detallado en el módulo, y que corresponden a los principios de la GCF se están extendiendo a todos los Organismos que actúan en frontera. Hoy día ya no se concibe el control sanitario, veterinario, de inmigración, etc. sin la aplicación de las técnicas de análisis de riesgos y sin el trabajo en un entorno telemático, que es la base de la GCF. Por otro lado, ya la OMA pone en valor el concepto de procedimiento integrado. Pero ahora corresponde analizar qué Órgano realiza cada función, la necesidad, y sobre todo CÓMO nos podemos coordinar
institucionalmente
a
través
de
procedimiento
integrados.
20
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
¿Qué Órgano realiza cada función? En este sentido hay que decir que el concepto de Aduana es un concepto muy amplio con unas funciones también muy amplias, por lo que dependiendo de qué Órgano o Institución realice cada función tendremos necesidad de coordinación entre instituciones o no. Pero lo fundamental a esto efectos es que las funciones estén perfectamente delimitadas. CLARA DELIMITACIÓN DE LAS FUNCIONES Sin duda es necesario que la normativa de cada país determine claramente qué Órgano ejerce cada función, sin que deban existir situaciones de indefinición o de doble competencia en las funciones.
¿Tenemos necesidad de coordinación? La
necesidad
o
no
de
coordinación
dependerá
del
tipo
de
Administración ante la que nos encontremos, no existiendo tipos teóricos o estándar. Por tanto una hipotética Administración en las que todas las funciones en frontera (inmigración, aduanas, sanidad, fitosanitario, etc.) estén ejercidas por un mismo Organismo, no va a necesitar de coordinación. Ahora bien, en el caso habitual de que no sea el mismo Organismo el que realice dichas funciones, sí necesitamos de coordinación entre Instituciones, sin la cual no tendremos una adecuada gestión de fronteras. La necesidad de coordinación coincide exactamente con buscar un adecuado equilibrio entre “control del comercio VS facilitación del comercio”.
21
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
¿CÓMO puede ser la coordinación? En primer lugar hay que indicar, que sólo con la aplicación de los principios de la GCF por todos los Organismos participantes se puede llegar a una coordinación adecuada: -
Declaraciones en entorno telemático y comunicaciones en el mismo entorno.
-
Aplicación del sistema de análisis de riesgos.
Las formas de coordinación pueden ser muy variadas, desde un intercambio de información eficaz, una mayor integración de las Instituciones, hasta la instauración de la llamada “ventanilla única”. Pero teniendo en cuenta las circunstancias actuales, consideramos que la forma de coordinación institucional correcta es la creación de procedimientos conjuntos, en los que cada órgano ejerce su función en el marco de un mismo, y perfectamente delimitado procedimiento.
En esto podemos abarcar todos los niveles hasta llegar al procedimiento de coordinación “MÁXIMO” que sería la ventanilla única.
En nuestras Aduanas tenemos multitud de ejemplos de coordinación (Aduanas binacionales, homologación de horarios, …) que se crean para mejorar la gestión en frontera, pero que en mayor o menor medida dependen de la “buena voluntad” de los Órganos que intervienen, y que estudiaremos en la Unidad siguiente de este módulo. Pero de lo que aquí tratamos es de “esquemas” de coordinación entre instituciones que no dependan de la “voluntad” y esto sólo se puede conseguir con la creación de procedimientos conjuntos y
22
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
totalmente reglados. Para los cuales es fundamental el cumplimiento de los principios de la GCF que hemos estudiado. Estimamos que la forma de coordinación interinstitucional correcta es la creación de procedimientos conjuntos, aplicando los principios de
la GCF. Hasta llegar a la coordinación máxima que sería la ventanilla única.
Estos procedimientos conjuntos son normalmente Nacionales, pero podrán ser Internacionales, en la medida en que seamos parte de una Unión Aduanera. Podemos indicar como ejemplo de este tipo de procedimientos, alguno que ya esta funcionado en la UE, como es el programa TRACES: Se está avanzado en la UE en la puesta en marcha de programas informáticos comunes para la solicitud y expedición de certificado para aduaneros. A este efecto sirve como ejemplo el programa TRACES. SISTEMA INFORMÁTICO VETERINARIO INTEGRADO (TRACES) El sistema TRACES (Trade Control and Expert System) es una red informática que: 1.
permite
el
intercambio
de
información
relativo
a
las
importaciones y movimientos dentro del territorio de la UE/EEE de animales vivos, productos de origen animal y productos de origen no animal destinados al consumo humano o a la alimentación animal y, 2.
en el caso de las mercancías procedentes de terceros países
destinadas a ser importadas en España (por ejemplo), facilita a los operadores
económicos
cumplir
con
los
trámites
aduaneros,
permitiendo en muchos casos el despacho del trámite para aduanero por vía telemática.
23
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Asimismo, facilita a las autoridades competentes de los terceros países la emisión de los certificados veterinarios o sanitarios que deben acompañar a las partidas de animales y productos destinados a ser importados o a transitar a través del territorio de la UE. De acuerdo con la normativa de la UE, los Estados Miembros están obligados a introducir en TRACES los datos (parte I, II y, en su caso, III) de los Documentos Veterinarios Comunes de Entrada relativos a las partidas de animales y productos de origen animal introducidas a través de los puestos de inspección fronterizos de la UE. Asimismo, los Estados Miembros, con carácter facultativo, podrán introducir en TRACES los datos de las partidas de productos de origen no animal destinados a consumo humano o a la alimentación animal (parte I, II y III del Documento Común de Entrada). Fuente: recuperado de: http://www.msssi.gob.es/profesionales/saludPublica/sanidadExterior/operadores/tr aces.htm
Se trata de que el operador solicita telemáticamente el certificado para aduanero, en respuesta a su solicitud se le envía un determinado número de referencia al operador y a la Aduana. Dicho número de referencia se indica en la declaración de
Aduanas, pudiendo validar la Aduana los datos declarados y la autorización de dicho organismo, ya que todo consta en el programa TRACES. TENEMOS POR TANTO UNA DECLARACIÓN TELEMÁTICA Y UNA
COMUNICACIÓN ENTRE ORGANISMOS TELEMÁTICA.
24
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Este tipo de procedimientos “conjuntos” están también actualmente operativos para la solicitud de certificados FITO sanitarios (sistema informático
para
comercio
exterior
de
vegetales
(CEXVEG)
Exportación/Importación) y otras autorizaciones de comercio (pesca, ozono, etc.).
II.2. La ventanilla única. Breve reflexión Ya hemos comentado, que consideramos la “ventanilla única” el procedimiento MÁXIMO de coordinación entre instituciones. Pero actualmente no parece que estemos todavía cerca de implantarla o al menos sólo estamos en el proceso. Existen multitud de conceptos de lo que debe ser una “ventanilla única” y multitud de programas en muchos Estados que se denominan “ventanilla única”, pero que tienen distintas características. Por lo que resulta interesante que ustedes identifiquen si lo que tienen en funcionamiento es realmente una ventanilla única o no. Sin ánimo de profundizar en lo que pueda o deba ser una “ventanilla única”, sí consideramos que una “ventanilla única”, a los efectos que nos interesan en frontera, debe ser un sólo punto (o Institución) en el que el operador del comercio presente sus declaraciones de aduana y un solo punto desde el que se le dé la autorización de levante (paso). En el intermedio actuarían todos los Organismos competentes. En esta línea está el artículo 10.4 del Acuerdo sobre facilitación del comercio de la OMC. (Ver material complementario) Este concepto es un poco más avanzado que el propugnado por la OMA en su documento “La Aduana en el siglo XXI” que sólo aborda la recepción de la información y documentación, y su distribución entre los
distintos
organismos.
Pero
que
pensamos
que
se
debe
complementar con que la respuesta al operador sea también única. 25
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Por otro lado, la ventanilla única debe ser una herramienta plenamente operativa en frontera. Esto significa que debe permitir la tramitación de las declaraciones en frontera hasta la obtención del levante y no sólo para tramitaciones previas o de simple obtención de certificados. Toda figura distinta a esta hace que el operador, para una misma operación de comercio exterior, deba presentar varias declaraciones ante varias Instituciones, y en la mayoría de los casos con datos que se repiten. Por lo tanto, podemos ver muchos programas en todos los Estados que tienden a ser o denominarse “ventanilla única”, aunque debemos reflexionar sobre si realmente lo son o no. Esto con independencia de que siempre es positivo cualquier programa que intente coordinar las actuaciones de varias Instituciones, al nivel que sea, ya que de cualquier forma va a redundar en una mejor GCF. ¿Cómo podría ser el esquema de una ventanilla única aduanera? En España, en este año 2016 se ha iniciado la fase de pruebas de la ventanilla única aduanera, proyecto que lidera la Aduana, de acuerdo con las directrices de la OMA. Actualmente para las declaraciones de importación, pero es un esquema replicable a cualquier flujo. De acuerdo con lo indicado, un posible esquema de una ventanilla única aduanera, que sea realmente operativa en frontera debería reflejar los siguientes aspectos:
26
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Figura 4.2. Esquema de ventanilla única aduanera
1. Presentación primeros datos
6.Presentación de la declaración de aduanas
7. COORDINACIÓN DEL CONTROL
2. Obtención de un número de referencia
5. Comunicación del control/expedición de certificados
8. Expedición de certificados
3.Aportación de documentación
4.Presentación solicitud de actuación de los organismos correspondientes
9.DESPACHO Y LEVANTE POR LA ADUANA
Fuente: Elaborado por el autor
Desarrollemos brevemente el esquema propuesto: Paso 1: Presentación de primeros datos: Necesidad de declaraciones previas y de que todos los organismos tengan acceso a una primera información sobre lo que se va a despachar. Esto implica un intercambio de información telemático entre organismos. Paso 2: Obtención de un número de referencia: Que identifica la futura declaración y será el mismo para todos los Organismos. Paso 3: Aportación de la documentación. Un solo punto donde el operador del comercio va a aportar toda la documentación para todos los Organismos. Paso 4: Presentación de la solicitud de actuación de los organismos que correspondan según la mercancía, dentro del entorno de la ventanilla única.
27
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Paso 5: Comunicación del control/expedición de certificados: Con los datos anteriores, todos los Organismos que tengan que intervenir van a comunicar al operador si desean realizar un control de la mercancía (aplicando el análisis del riesgo). En caso de que consideren de que no es necesario un control los Organismos expedirán el certificado que proceda en el entorno de la ventanilla única. Paso 6: Presentación de la declaración de aduanas: En este momento se presenta la declaración de Aduanas. Ya conoce el operador qué Organismos desean realizar un control específico. Paso 7: Coordinación del control. Elemento fundamental para la implantación
del
concepto
de
“una
sola
parada”
o
“un
solo
posicionamiento”. Todos los Organismos que hayan comunicado su intención de realizar un control específico lo realizarán a la vez. Paso 8: Expedición de certificados: Cada Organismo que haya realizado un control expedirá su certificado en el entorno de la ventanilla única. Paso 9: Despacho y levante por la Aduana: Se procede a la autorización o no de la salida de la mercancía a la vista de todo lo actuado.
28
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Síntesis de la unidad Es esta una unidad para la reflexión del alumno, ya que evidentemente no hay “leyes sobre la coordinación” y depende de la organización Administrativa de cada Estado. Hemos
tratado
sobre
la
coordinación
interinstitucional
con
procedimientos integrados, sobre lo que es y sobre lo que busca. Se trata de facilitar el comercio sin pérdida de control por parte de las Autoridades Hemos reflexionado brevemente sobre lo que debe ser una “ventanilla única”.
29
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Unidad III. La coordinación en frontera a nivel local. Aspectos organizativos de la coordinación en frontera
Objetivos de aprendizaje Reflexionar sobre los elementos, que a nivel local pueden hacer mejorar nuestra gestión coordinada en frontera, desde el punto de vista de la organización. Identificar una segunda forma de coordinación: - La coordinación entre organismos, a través de otros medios que no implican un procedimiento integrado y que aquí denominamos como coordinación a nivel local. Tratamos de acuerdos de colaboración de los distintos Organismos en una determinada frontera. En definitiva se trata de coordinación en organización. Consideraremos que esos esfuerzos de mejora se pueden realizar a tres niveles: o Coordinándose internamente y con otras Aduanas de su país. o Coordinándose con Aduanas de otros países vecinos. o Coordinándose con los otros Organismos (y sector privado) que actúan en frontera. Ver material complementario. Documento de buenas prácticas de ediciones anteriores del curso.
30
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
III.1. Elementos a nivel local. Generalidades A lo largo del Curso hemos estudiado una serie de procedimientos y figuras que entendemos importantes para la gestión en frontera con carácter general, de la seguridad en frontera y de la necesaria coordinación interinstitucional para una adecuada GCF. Pero
no
debemos
olvidarnos
de
las
Aduanas
como
unidad
administrativa, ni de la frontera como un lugar donde varios organismos realizan sus actuaciones de control. Evidentemente la adecuada organización interna de los organismos que actúan en frontera y una adecuada coordinación entre ellos a nivel local puede hacernos mejorar en nuestra gestión fronteriza. Éste es un tema eminentemente práctico que tenemos que tratar a partir de los modelos que se han ido generando localmente, ya que la posibilidad de teorizar en este campo es muy limitada. En este sentido las soluciones que podamos encontrar dependen de las condiciones de nuestras Administraciones, y siempre van orientadas a un objetivo concreto (por ejemplo, evitar dobles posicionamientos). En este sentido, entendemos por elementos a nivel local, aquel conjunto de medidas de coordinación organizativas, que aunque se tomen a nivel nacional, tienen un efecto directo sobre la organización de los puntos fronterizos localmente considerados. Todas las Administraciones realizan esfuerzos para mejorar la eficacia y eficiencia de sus actuaciones, lo que debe tener reflejo en la organización de los puntos de frontera a nivel local. El paso siguiente es realizar esfuerzos en la coordinación local de las unidades que actúan en frontera.
31
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
ACUERDO DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (OMC) ARTÍCULO 8.1: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LA FRONTERA. 1. Todo Miembro se asegurará de que sus autoridades y organismos encargados de los controles en frontera y los procedimientos relacionados con la importación, la exportación y el tránsito de mercancías cooperen entre sí y coordinen sus actividades para facilitar el comercio. En este artículo de la Declaración de Bali, tan sólo nos presenta un principio general de “cooperación y coordinación”, y se refiere a la facilitación del comercio. Nosotros pensamos, una vez más, que no sólo es útil para “facilitar el comercio”, sino también para “controlar el comercio”, en la búsqueda del equilibrio y de la eficiencia que hemos estudiado a lo largo del curso. En cualquier caso, es una referencia obligada para nuestra actuación en frontera. Vemos que este artículo nos habla de los “organismos encargados de los
procedimientos…”
lo
cual
nos
remite
a
la
coordinación
interinstitucional que estudiamos en la unida anterior, y también nos habla de los “organismos encargados de los controles en frontera…”, y aquí es donde debemos ubicar los elementos a nivel local. Si
un
procedimiento
se
determina
legalmente,
a
nivel
interinstitucional, y no cabe más que su aplicación con carácter general (siendo el máximo la ventanilla única), a nivel local vemos que esta posible coordinación y cooperación se debe adecuar a las condiciones de las fronteras individualmente consideradas, y por tanto su desarrollo es “local” aunque su disposición pueda ser nacional.
32
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
¿Pero qué criterios básicos podemos utilizar para llevar a cabo esta coordinación entre organismos? La misma Declaración de Bali, aunque referida a las relaciones entre Aduanas de varios países nos da una serie de criterios al respecto: ACUERDO DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (OMC) ARTÍCULO 8.2: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LA FRONTERA 2. En la medida en que sea posible y factible, los Miembros cooperarán, en condiciones mutuamente convenidas, con otros Miembros con los que tengan una frontera común con miras a coordinar sus procedimientos en los puestos fronterizos para facilitar el comercio transfronterizo. Esa cooperación y coordinación podrá incluir: -la compatibilidad de los días y horarios de trabajo; -la compatibilidad de los procedimientos y formalidades; -el establecimiento y la utilización compartida de servicios comunes; -controles conjuntos; -el establecimiento del control aduanero en puestos fronterizos de una sola parada.
Sin duda que estos elementos también son aplicables a la coordinación entre organismos dentro de un mismo país, pero consideramos que no podemos olvidar la misma organización interna de cada uno de los organismos, que sin duda van a facilitar la coordinación. En definitiva, consideramos que los elementos a nivel local pueden manifestarse en tres campos o niveles: o Coordinándose internamente y con otras Aduanas de su país. o Coordinándose con Aduanas de otros países vecinos.
33
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
o Coordinándose con los otros Organismos (y sector privado) que actúan en frontera. Veamos algunos ejemplos. Aunque es un campo que está en continuo desarrollo.
III.2. Coordinación a nivel local, interna y con otras Aduanas de nuestro país o territorio De acuerdo con las directrices de la OMA (documento La Aduana en el Siglo
XXI)
el
objetivo
es
fortalecer
la
cooperación
entre
administraciones de aduanas, así como entre la Aduana y las empresas y entre la Aduana y otros organismos públicos, concertando acuerdos de colaboración real que resulten beneficiosos para todas las partes. Ver material complementario.
En esta cuestión podemos analizar varios aspectos que sin duda van a redundar en una mejor gestión fronteriza: o Realización de un adecuado análisis de los flujos de comercio exterior, y la instalación de Aduanas dotadas de medios adecuados donde son más operativas. Esto que se realiza con un estudio estadístico, en principio no requiere más que una decisión de los Países para su ejecución. o Puesta en marcha de otros procedimientos, que afectan directamente y mejoran la gestión fronteriza. En este sentido, las figuras que hemos estudiado anteriormente, como el tránsito, del despacho de exportación con salida indirecta y el OEA que en definitiva tienden a conseguir una “relajación” de los controles en
frontera
para
determinadas
mercancías,
que
serán
controladas en el interior del País, inciden directamente en una mejor
gestión
fronteriza.
Pero
hay
otras
figuras,
que
34
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
normalmente son operativas y por tanto no necesitan de un desarrollo legal importante, que inciden también directamente en este fin. A modo de ejemplo podemos indicar las siguientes: o Los procedimientos de despacho centralizado que pretenden, no que el control de las mercancías no se realice en frontera, sino que la carga administrativa que supone la tramitación aduanera se realice (utilizando criterios de oportunidad tanto de la Administración como de los operadores) en una Aduana distinta a la Aduana donde está la mercancía en frontera. Así, una mercancía puede estar en una determinada Aduana marítima (Aduana de frontera) y la tramitación aduanera realizarse en otra Aduana interior (Aduana de despacho, más cercana al domicilio del operador económico). Esto permite una mejor asignación de recursos humanos en las fronteras, además de ser un elemento de facilitación del comercio, en la medida en que acerca al domicilio del operador económico la tramitación aduanera, lo que significa sin duda un ahorro de costos para él. o Esto, sin duda genera la necesidad de coordinación entre las Aduanas involucradas. Es esta figura un instrumento de facilitación para el operador, en el sentido de que puede acercar la tramitación de sus declaraciones a una Aduana cercana a su domicilio, con la que sin duda va a tener una relación más fluida. También el conocimiento de nuestros operadores mejora nuestro control y el análisis de riesgos. o La existencia de locales de inmovilización de mercancías sujetas a controles sanitarios y otros. En la línea de determinadas figuras aduaneras, permite la inmovilización de mercancías sujetas a estos controles en locales de las empresas, y por tanto fuera
del
recinto
aduanero,
hasta
la
consecución
del 35
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
correspondiente certificado. Para esto que sin duda, son importantes asimilar figuras como el OEA (operador fiable) y el análisis de riesgos en la forma de trabajo de otros organismos. o El procedimiento del levante sin papeles. Es éste un procedimiento operativo puramente interno de la Aduanas. Se sustituye el tradicional documento de “levante” (autorización de salida del recinto aduanero) por un documento simple con un código de barras. Éste código es validado por el funcionario que controla la salida y el sistema informático le va a dar la información sobre si la mercancía cargada en ese medio de transporte/contenedor ya está despachada, y por tanto va a permitir su salida (o no, en caso contrario). Este sin duda, exige la dotación de medios informáticos en los recintos aduaneros, pero completa un procedimiento de despacho en un ámbito telemático exclusivamente (no hay necesidad de presentar un documento sellado por la Aduana) y además permite un control inmediato y fiable de las mercancías y su salida de los recintos.
36
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Figura 4.3. Procedimiento Levante sin papeles. España
Recuperado de : https://www.google.es/search?q=levante+sin+papeles&biw=1024&bih=642&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=vPnuVKCTOIGBUKQgIgF&ved=0CAcQ_AUoAg#imgdii=_&imgrc=u5poIiE6If_SfM%253A%3BFHx5DkJk6avHvM%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.cadenadesu ministro.es%252Fwp-content%252Fuploads%252F2014%252F12%252Flevante-sin-papelese1417608388617.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.cadenadesuministro.es%252Fnoticias%252Fcartagena-agiliza-la-tramitacion-dellevante-sin-papeles-gracias-a-la-gestion-telematica%252F%3B1152%3B478
Figura 4.4. Levante sin papeles. Código de barras
Recuperado de: https://www.google.es/search?q=levante+sin+papeles&biw=1024&bih=642&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=vPnuVKCTOIGBUKQgIgF&ved=0CAcQ_AUoAg#imgdii=_&imgrc=q_ZOg_M3YRF2UM%253A%3B5te7kX7NWcd7TM%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.valenci aportpcs.net%252Fboletin%252Fimagenes%252Fcodigobarras.gif%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.valenciaportpcs.net%252Fboletin%25 2Fboletin01my07.html%3B407%3B116
37
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
En definitiva. tratamos aquí de procedimientos aplicados a nivel local que no sólo van a mejorar la gestión de las fronteras, sino que en definitiva van a facilitar la coordinación.
III.3. Coordinación a nivel local con Aduanas de otros países vecinos Ya hemos comentado que la Declaración de Bali nos da una serie de criterios para la coordinación en este campo: ACUERDO DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (OMC) ARTÍCULO 8.2: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LA FRONTERA La existencia de fronteras comunes, sin duda, genera la necesidad de establecer determinados acuerdos entre los países a nivel bilateral. De acuerdo con las directrices de la OMA (documento La Aduana en el siglo XXI) el objetivo es suprimir la duplicación y los retrasos en la cadena logística internacional como los que se derivan de la multiplicidad de declaraciones y de inspecciones. Ver documento complementario. Es evidente que duplicar los controles, al realizarlos a un lado y otro de la frontera, en la mayoría de los casos resulta ineficiente y costoso. Aunque en este tema hay que tener en cuenta más aspectos que los eminentemente prácticos, como son el de la soberanía nacional, el de la competencia legal, y también el nivel de confianza entre ambos Estados. Pero lo que es evidente es que de un modo u otro todos los Estados pueden tener la necesidad de llegar a este tipo de acuerdos. El nivel de acuerdo dependerá de las circunstancias y de la voluntad de los firmantes, pero en definitiva se pueden tomar medidas en muchos sentidos:
38
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 4
Coordinación de horarios y de procedimientos operativos a ambos lados de la frontera.
•
Creación de Aduanas binacionales, que intentan coordinarse en los controles realizados.
•
Creación de Aduanas binacionales, que se reparten los controles, siendo realizados sólo a un lado u otro de la frontera, reconociendo el otro lado la validez del mismo.
•
Acuerdos para dar validez a determinados actos de la Aduana vecina, reconocimientos realizados, certificados de control por escáner.
VER Presentación “Centros de control integrado y Gestión coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos fronterizos”. BID. Evidentemente cualquier tipo de medida en este sentido va a depender del objetivo que se pretenda conseguir, pero todas son positivas y consiguen una reducción de costos y mejoran sin duda la gestión en la frontera.
Pero
no
podemos
olvidar
que
se
debe
siempre
instrumentalizar en Acuerdos internacionales bilaterales, que den validez jurídica a nuestra actuación en frontera. Evidentemente la necesidad o no de estos acuerdos va a depender de las circunstancias y condiciones de cada frontera a nivel local. Y tendrán el alcance que se determine en cada caso.
En la UE no se utilizan actualmente este tipo de procedimientos.
En cualquier caso, para esto, es fundamental el concepto del reconocimiento mutuo de los controles (como en el tránsito), y la voluntad de cooperación entre los órganos de frontera, teniendo en cuenta que no suelen representar una “cesión de soberanía”, 39
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
manteniendo cada Estado sus funciones “integras” con lo cual se limita el efecto real de estas figuras. Ejemplos de este tipo de coordinación tenemos en el material complementario “documento de buenas prácticas”, realizado con las aportaciones de los alumnos en otras ediciones del curso.
III.4. Coordinación a nivel local con otros Organismos (y sector privado) que actúan en frontera Aunque no se refieren a este caso, entendemos que son aplicables los criterios del artículo 8.2 del Acuerdo para la Facilitación del Comercio de la Declaración de Bali (vista anteriormente). ACUERDO DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO (OMC) ARTÍCULO 8.2: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTERVIENEN EN LA FRONTERA
En este caso, de acuerdo con las directrices de la OMA (documento La Aduana en el Siglo XXI) el objetivo es fortalecer la cooperación entre administraciones de aduanas, así como entre la Aduana y las empresas y entre la Aduana y otros organismos públicos, concertando acuerdos de colaboración real que resulten beneficiosos para todas las partes. (Ver material complementario). Asimismo, las directrices de la OMA (documento “La Aduana en el siglo XXI”) determinan que debe ser un elemento constitutivo de una nueva orientación estratégica para las Aduanas una mejor coordinación de la gestión en las fronteras. Esto supone la coordinación y la cooperación entre todas las autoridades y los organismos que intervienen en la seguridad en las fronteras. Es sin duda una prioridad en la GCF la coordinación de todos los organismos que actúan en frontera, y la necesidad está marcada por
40
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
el hecho de que habitualmente no contamos con Administraciones en frontera integradas (en el caso de que sea así el problema no existiría). VER Presentación “Centros de control integrado y Gestión coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos
fronterizos”. BID. Con muchos conceptos también aplicables a este caso. Pero para un análisis de esta cuestión, y partiendo de la base de que nuestra administración en frontera no está integrada, debemos indicar con carácter previo una serie de condicionantes que pueden ser habituales: - ¿Trabajamos en un entorno de ventanilla única y trabajamos con un sistema de análisis de riesgo? Entendiendo por ventanilla única la definida en este módulo (un solo punto de entrada de datos y un solo punto de salida). En este caso la coordinación es fácil en el sentido de que se puede materializar en simples normas organizativas internas, ya que tenemos una coordinación institucional previa. El hecho de que tengamos un solo punto de entrada de datos, posibilitará un análisis de riesgos integral. Antes de iniciar actuaciones, todas y cada una de las Administraciones habrán decidido el tipo de control que quieren realizar. Por lo tanto, con carácter previo se trata simplemente de coordinar las actuaciones de los funcionarios actuantes. - ¿NO trabajamos en un entorno de ventanilla única y trabajamos con un sistema de análisis de riesgo? Aquí en más compleja la coordinación, ya que, si bien con el sistema de análisis de riesgos ya se mejora la gestión en frontera, el problema se plantea en que los criterios de riesgos de las Administraciones son 41
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
distintos. Así para el control fitosanitario se puede considerar que es necesario un reconocimiento físico (ya que maneja criterios de riesgo sanitarios) y para el control aduanero no (ya que maneja criterios de riesgos fiscales, de represión del contrabando, etc.). En este caso también dificulta la coordinación el hecho de que la valoración del riesgo se realiza en momentos distintos (Primero el de seguridad y protección, después el sanitario y el último el aduanero). Por lo tanto, el esfuerzo de las Administraciones en este caso debe ser mayor, y se debe concretar en un nivel de acuerdo entre ellas más avanzado, que podrá ser instrumentalizado en algún tipo de norma específica, una ubicación común y una aplicación informática común. Fruto de esta coordinación será, entre otros, el evitar dobles posicionamientos (que significa que una vez posicionado el contenedor o camión todos los organismos vayan realizando su control). Hay que tener en cuenta que para evitar un doble posicionamiento no necesitamos una inspección conjunta y por tanto no deben plantearse problemas legales de competencia, de protección de datos, etc. Esto sin duda es un ahorro para los operadores. Asimismo, en estos casos se puede contar con la participación del sector privado. (ver material complementario: Documento de buenas prácticas. Funcionamiento de un PIF). - ¿NO trabajamos en un entorno de ventanilla única y NO trabajamos con un sistema de análisis de riesgo? Representa éste un tercer escalón de dificultad. Nos encontramos ante un control en frontera basado en el reconocimiento de las mercancías, con lo que el nivel de acuerdo debe ser todavía mayor, y la norma que lo regule de mayor nivel. En este tipo de entorno cobra una especial relevancia la necesidad de las inspecciones simultáneas de
42
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
todos los organismos como elemento de facilitación del comercio y de mejora de la gestión fronteriza. Pero habrá que tener en cuenta los efectos que, sobre la normativa competencial, de protección de datos, etc. pueda tener una inspección simultánea, lo que sin duda exige un desarrollo normativo mayor. Una vez determinado el supuesto de hecho del que partimos debemos tener en cuenta los siguientes elementos para materializar la coordinación entre los distintos organismos que actúan en frontera: REALIZAMOS UNA BREVES CONSIDERACIONES SOBRE UN TEMA QUE ES
EMINENTEMENTE
PRÁCTICO
Y
ORIENTADO
HACIA
LA
CONSECUCIÓN DE UN FIN. - ¿Necesitamos un marco normativo para esta coordinación? Tal como hemos comentado antes dependerá del presupuesto de hecho del que partamos. - ¿Quién debe liderar esta coordinación? Dependerá de la organización de cada país. Pero en esto, el criterio de la OMA es que debe ser liderado por la Autoridad Aduanera. DOCUMENTO “LA ADUANA EN EL SIGLO XXI” (OMA): El establecimiento de sistemas de gestión mejor coordinados para la circulación transfronteriza de las mercancías exige: El reconocimiento de la aduana o del organismo encargado de la función aduanera como administración preponderante en las fronteras nacionales en lo referente al control de la circulación de las mercancías. Según la Red de facilitación del comercio de ONU, las administraciones de aduanas son generalmente las más idóneas para elaborar procedimientos integrados con miras al tratamiento de las mercancías en el punto de entrada.
43
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
A la idoneidad para elaborar los procedimientos integrados, hay que sumar el hecho de que normalmente la autoridad aduanera es la que tiene un nivel competencial completo en la frontera. - ¿Necesitamos comunicación con el sector privado? Sin duda es necesaria la comunicación con el sector privado. Ya vemos que hay casos en que los “medios” para la coordinación los sufraga el sector privado, y esto no tiene por qué afectar a la integridad de nuestras funciones. - ¿Necesitamos homologación de horarios? En un entorno de coordinación es fundamental la homologación de horarios. De hecho, lo conveniente es que todas las Administraciones compartan instalaciones. - ¿Necesitamos un manual de procesos? ¿Cómo elaboramos un manual de aplicación para todos los organismos? Un manual de procesos puede ser aconsejable, pero no fundamental. El hecho es que en la coordinación cada Organismo va a realizar su función de acuerdo con sus criterios. Lo fundamental es que se realice de una sola vez (una sola parada), por tanto, lo que hay que coordinar es la disponibilidad de los organismos en esa actuación. - ¿Necesitamos una herramienta informática común? Siempre es interesante una herramienta informática común. Pero para evitar problemas de competencia esa herramienta debe ir dirigida a la organización del control no al contenido del mismo. Así esta herramienta puede ser incluso de mantenimiento privado (ver PIF).
44
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
-¿Qué aspectos que debe tener en cuenta un Gobierno al momento de implementar un sistema de coordinación? Para esta difícil cuestión, quizás haya que recordar algunos aspectos que la OMA indica en su documento “la Aduana en el siglo XXI”, tales como: Sacar provecho de estas posibilidades (entre otras la de coordinación) permitirá a la Aduana proteger los intereses fiscales y financieros del Estado, proteger las economías nacionales contra la circulación ilícita de mercancías, respaldar el sistema comercial internacional mediante la elaboración de reglas de juego equitativas para todas las empresas, facilitar el comercio legítimo y proteger a la sociedad.
Las ventajas de una administración de aduanas adaptable, centrada en objetivos estratégicos son incalculables y permiten a las empresas legítimas la reducción de los costes relacionados con la observancia, una selección más eficaz y rentable de los movimientos de las mercancías de alto riesgo, además de crear entre las administraciones de aduanas, un clima de mayor confianza y de reconocimiento mutuo de los programas y los controles de unas y otras.
Estos son ya aspectos más que suficientes para que los Gobiernos tengan una apuesta decidida por la coordinación en frontera. Pero en cualquier caso hay aspectos que se deben tener en cuenta: •
El aspecto organizativo de los distintos organismos que actúan en frontera debe permitir esta coordinación, no sólo a nivel legal sino también a nivel de posibilidad de coordinación real.
•
Es importante definir claramente un órgano que lidere esta coordinación. En opinión de la OMA debe ser la Aduana, que sin 45
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
duda cuenta con procedimientos y nivel de competencia que permite la coordinación.
Síntesis de la Unidad Hemos reflexionado en esta Unidad sobre un último elemento, y no menos importante que los demás, de la Gestión de Fronteras, que son los que afectan a aspectos organizativos que tienen reflejo en la operativa a nivel local. Cuestión eminentemente práctica que afecta a la organización interna y a la coordinación de las Administraciones en frontera, y que redunda en una mayor eficacia y eficiencia en el desarrollo de sus funciones.
46
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Unidad IV. Ejemplo de coordinación en la Unión Europea y España
Objetivos de aprendizaje Ver el ejemplo expuesto de coordinación que cubre dos niveles de la misma, el internacional y el nacional, y a partir de ahí debatir a efectos prácticos sobre el tema. Esto no es más que un ejemplo, pero nos permitirá reflexionar con carácter general sobre la temática del curso.
IV.1. Ejemplo de coordinación en la Unión Europea y en España Decidimos indicar como ejemplo de coordinación el de la Unión Europea y España, porque en el mismo se dan todas las posibilidades de necesidad de coordinación internacional y nacional que pueden servirnos como reflexión en este tema. Cuando nos encontramos, como es este caso, ante una Unión Aduanera, la coordinación se debe realizar a dos niveles: •
COORDINACIÓN
INTER-INSTITUCIONAL
ENTRE
LOS
ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN ADUANERA. •
COORDINACIÓN INTER-INSTITUCIONAL DENTRO DE CADA ESTADO MIEMBRO.
IV.1.1. Coordinación interinstitucional entre los Estados Miembros de la Unión Aduanera La coordinación entre distintos Estados exige los siguientes medios informáticos y personales puestos en marcha: •
La coordinación debe basarse en mensajes informáticos preestablecidos. Esto, entre otras cuestiones sirve para evitar las “barreras del idioma”, y esto es muy importante en Europa, por la cantidad de idiomas distintos que existen. 47
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 4
Se define un dominio informático común que comparten todos los Estados Miembros de la UE, y a través del cual se comunican.
•
Se define un dominio informático nacional que es el gestionado por cada Estado Miembro y que se comunica con los operadores de su ámbito y con el dominio informático común.
•
Se define un dominio externo que es el que utilizan los operadores de comercio exterior y que se comunica con los dominios nacionales.
•
Existen en determinados casos (y siempre en los procedimientos de emergencia) procedimientos reglados en papel, para la comunicación entre los Estados Miembros. En estos casos, contamos con formularios en todos los idiomas de la UE.
•
Existen en el ámbito de la UE los llamados Comités y grupos de trabajo que coordinan las cuestiones aduaneras.
•
Existe en cada Estado Miembro un HELPDESK o persona de contacto, comunicada a los demás Estados Miembros, y que sirve de enlace con los demás para la solución de problemas puntuales.
IV.1.2. Coordinación interinstitucional en España. A nivel nacional la situación en España es la siguiente: En materia de inmigración es competente la Policía Nacional.
48
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Figura 4.5. Control Inmigración
Recuperado de: https://www.google.es/search?q=policia+nacional+pasaportes&biw=1365&bih=856&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=hjfXVLPVFs3oasqv gYAO&sqi=2&ved=0CAYQ_AUoAQ#imgdii=_&imgrc=v8lokEUq1l5FLM%253A%3BwGxb_0__0JJEM%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.notiactual.com%252Fwpcontent%252Fuploads%252F2013%252F10%252Fc335.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fwww.notiactual.com%252Fla-policia-nacional-deespana-desmiente-la-supuesta-detencion-de-40-venezolanos%252F%3B614%3B346
Se viene desarrollando en España y en UE, el concepto de Frontera Inteligente (1), con la utilización de nuevas tecnologías para simplificar los trámites de inmigración. El objetivo es “permitir que los viajeros puedan cruzar las fronteras con rapidez y sin complicaciones, garantizando al mismo tiempo un nivel adecuado de seguridad constituye un reto para muchos Estados miembros. La iniciativa «Fronteras Inteligentes» consistiría en: Un Sistema de Entrada/Salida (SES) que registraría tanto el lugar y el momento de entrada como la duración de las estancias breves autorizadas en una base electrónica de datos, en sustitución del actual sistema de sellado de pasaportes. A continuación, esos datos se (1) COMISIÓN EUROPEA – COMUNICADO DE PRENSA. «FRONTERAS INTELIGENTES» COMISIÓN DESEA UN ACCESO MÁS FÁCIL Y UNA MAYOR SEGURIDAD.
DE LA
UE:
LA
49
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
podrían a disposición de las autoridades de inmigración y control fronterizo. Un Programa de Viajeros Registrados (PVR) que permitiría, a determinados grupos de personas que viajan con frecuencia (por ejemplo, viajeros de negocios, miembros de familia, etc.) de terceros países entrar en la UE, sujetos a un examen previo apropiado, usando controles fronterizos simplificados en barreras automáticas. Así se agilizaría el cruce de fronteras de entre 4 y 5 millones de viajeros al año y se fomentarían las inversiones en sistemas modernos y automatizados de control fronterizo (basados, por ejemplo, en pasaportes electrónicos) en los principales pasos fronterizos”. Es evidente que estos medios tecnológicos van a permitir aplicar los principios de la GCF al control migratorio, tanto el análisis del riesgo como la búsqueda del equilibrio entre control y facilitación.
Figura 4.6. Fronteras inteligentes
Fuente: https://www.bing.com/images/search?view=detailV2&ccid=Elv6hHgP&id=63DBF70249B586D64AF6093 D8A29ED450973BAC3&thid=OIP.Elv6hHgPaiffwQXe3OaxwAAAA&q=frontera+inteligente+en+Europa&simid=608007997977003011&selectedIndex=20&aja xhist=0
50
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
En materia de control de mercancías, existen una serie de Organismos que actúan: La Agencia Tributaria (Aduanas) de la que depende funcionalmente la Guardia Civil (Resguardo fiscal del Estado) y los demás Organismos para aduaneros (Sanidad Exterior, FITO, Control de calidad, Farmacia, Industria, Transportes…) que dependen del Ministerio correspondiente. Figura 4.7. Aduanas España 1
Recuperado
de:
http://www.photaki.es/foto-simulacro-servicio-de-vigilancia-aduanera-
integrado-en-la-agencia-estatal-de-administracion-en-las-costas-de-malaga-andalucia-espana_5959.htm
No es problemático el hecho de que el control de inmigración se realice por un Cuerpo distinto, ya que este control es para personas y con carácter previo a su entrada/salida de España, por lo que las Autoridades Aduaneras actuarán antes o después, pero no genera especiales problemas.
51
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Las necesidades de coordinación son entre los distintos Organismos que actúan en el control aduanero de las mercancías (tanto general como portadas por viajeros). En ese sentido, en España nos coordinamos de la siguiente forma: •
La Guardia Civil en cuanto Resguardo Fiscal del Estado (vigilancia de recintos aduaneros) depende funcionalmente de la Aduana, por lo que no se generan necesidades especiales de coordinación.
Figura 4.8. Aduanas España 2
Recuperado de:
http://www.grupodiarioarea.es/2014/09/26/interceptan-un-centenar-de-armas-
cortas-con-destino-beirut-en-algeciras/
•
En nuestro sistema de despacho de mercancía la “última palabra” la tiene la Aduana, que es la única que puede autorizar el levante (salida) de una mercancía. Todos los demás Organismos deben actuar antes, asegurándose la Aduana de no conceder el levante si no se aportan todos los certificados correspondientes. 52
Gestión Coordinada de Fronteras
•
Módulo 4
También la Aduana, a nivel legal ostenta todas las funciones de control de mercancías en frontera. Teniendo el resto de Organismos, fundamentalmente (y no menos importante) un papel certificador.
•
Ubicación de todos los servicios en frontera encargados del control
de
mercancías
en
los
Puestos
de
inspección
fronterizos (PIF), normalmente en los Puertos. Estas son instalaciones titularidad de las Autoridades Portuarias (Ministerio de Fomento), pero que normalmente están concesionadas a empresas privadas. De acuerdo con la Ley, la cesión de las instalaciones a los distintos organismos es obligatoria y gratuita. Asimismo el programa de gestión de cada PIF es titularidad de la empresa privada concesionaria, y lo pone a disposición de todos los Organismos. Esto sería un ejemplo de coordinación con las entidades privadas. •
En España, en este año 2016 se ha iniciado la fase de pruebas de la ventanilla única aduanera, proyecto que lidera la Aduana, de acuerdo con las directrices de la OMA.
•
La coordinación con otros organismos que actúan en frontera y hasta tanto la ventanilla única aduanera no esté plenamente operativa, se realiza con distintos programas informáticos. Actualmente se materializa en los siguientes niveles: -
Ventanilla única para la presentación de la Declaraciones Sumarias de Depósito Temporal en tráfico marítimo. La presentación se realiza ante las Autoridades Portuarias, quedando los datos a disposición de las Autoridades Aduaneras y otros Organismos que actúan en frontera.
-
Actualmente funciona la “parte” española del programa TRACES (visto anteriormente) y para la solicitud de certificados FITO sanitarios (sistema informático para 53
Gestión Coordinada de Fronteras
comercio
Módulo 4
exterior
Exportación/Importación)
de y
vegetales otras
(CEXVEG)
autorizaciones
de
comercio (pesca, ozono, etc.). -
A nivel local, existen reuniones entre los organismos, patrocinados por las normas legales, para la coordinación.
Figura 4.9. Puesto de Inspección Fronterizo
Recuperado de: http://www.pifalmeria.es/
En definitiva, verán aquí expuestos muchos de los elementos que hemos estudiado sobre coordinación y en sus tipos (procedimientos integrados y de organización).
Síntesis de la Unidad Hemos reflexionado en esta Unidad sobre un ejemplo concreto de organización, que es el propuesto de España y la Unión Europea. Lo hemos hecho de forma breve y esquemática, pero en el mismo podemos ver muchos de los elementos que hemos estudiado a lo largo del curso.
54
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Material complementario •
Declaración
Ministerial
de
Bali
(OMC).
Acuerdo
sobre
facilitación del comercio. •
Documento de la OMA: La Aduana en el siglo XXI.
•
Convenio de la ONU (UNECE): Convenio Internacional sobre la Armonización de los Controles de Mercancías en las Fronteras (1982).
•
Documento de buenas prácticas Edición 2 del Curso.
•
Presentación “Facilitando el Comercio en Centroamérica”. COMIECO/BID.
•
Presentación “Estrategia Centroamericana de facilitación del Comercio
y
competitividad
con
énfasis
en
la
Gestión
integrado
y
Gestión
Coordinada de Fronteras”. COMIECO. •
Presentación
“Centros
de
control
coordinada de fronteras. Facilitación del comercio en puntos fronterizos”. BID. •
Folleto ONU: “Los Convenios de las Naciones Unidas acerca del Transporte”.
55
Gestión Coordinada de Fronteras
Módulo 4
Referencias bibliográficas 1. Libro impreso: Hernández
Mateo,
C.
y
Portals
Pérez-Vizcaíno,
M.
(2011).
Procedimientos Aduaneros II. España. Editorial TARIC. Alberto García Valera, José Carlos Arobes Aguilar-Galindo y Pedro A. Flores Villarejo (2013). AREAS EXENTAS. Beneficios fiscales y comerciales. España. Editorial TARIC. Pedro A. Flores Villarejo y Rafael R. Molina Martínez (2017). El IVA en el Comercio exterior: Una perspectiva aduanera. España. Editorial TARIC.
Referencias en Línea Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. España. TRACES. Sistema informático veterinario integrado. Recuperado de: http://www.msssi.gob.es/profesionales/saludPublica/sanidadExterior/operadores/tr aces.htm
Ministerio de Agricultura, alimentación y Medio Ambiente. España. Sistema informático para comercio exterior de vegetales (CEXVEG) Exportación/Importación. Recuperado de: https://sede.magrama.gob.es/portal/site/se/fichaprocedimiento?procedure_id=278&procedure_suborg_responsable=91
Unión Europea. Fronteras inteligentes. Recuperado de: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-162_es.htm
56