GLAREG6 Módulo 6 by Ceddet

Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas. 6ª Edición Módulo 6: Ética e Integridad en las Administraciones Aduaneras

Con la colaboración de la Organización Mundial de Aduanas (OMA)

Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas. Edición 6

Módulo 6

Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), la Organización Mundial de Aduanas (OMA)(www.wcoomd.org) y la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) (http://www.sica.int/) Autora del Módulo: Silvia Liliana Castillo Martínez, Abogado y Notario. Asesor Independiente en Materia Tributaria y Aduanera. Catedrática Universitaria. Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org)

6ª Edición 2016

Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

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Índice Índice de Figuras ........................................................................ 5 Índice de Tablas ......................................................................... 5 Índice de Gráficos ....................................................................... 5 Glosario .................................................................................... 6 Presentación del módulo ............................................................ 10 Objetivo general del módulo ...................................................... 12 Preguntas Orientadoras del Aprendizaje ...................................... 12 Unidad I. ¿Qué es la ética? ........................................................ 13 Objetivos de aprendizaje ......................................................... 13 I.1. Conceptos ....................................................................... 13 I.2. Diferentes corrientes filosóficas .......................................... 16 I.3. La Ética en las Administraciones Públicas ............................ 17 I.4. La Ética en las aduanas ..................................................... 19 I.5. Herramientas para fortalecer la Ética .................................. 25 1.5.1. Estrategia para la promoción de la ética ........................ 25 Síntesis de la Unidad................................................................. 33 Unidad II. ¿Qué es la corrupción? ............................................... 35 Objetivos de aprendizaje ......................................................... 35 II.1. Conceptos ...................................................................... 35 II.2. ¿Por qué la aduana es más vulnerable a la corrupción? ........ 41 II.3. Consecuencias de la falta de ética en el lugar de trabajo ...... 53 Síntesis de la Unidad................................................................. 59 Unidad III. El profesionalismo en la Gestión Pública ...................... 62 3

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Objetivos de aprendizaje ......................................................... 62 III.1. Conceptos ..................................................................... 62 III.2. Promoción de la ética en el lugar de trabajo ...................... 67 Síntesis de la Unidad................................................................. 74 Unidad IV. Casos prácticos ........................................................ 76 Objetivos de aprendizaje ......................................................... 76 IV.1. Un caso de estudio de Camerún. La Reforma de Aduanas mediante la medición de rendimiento........................................ 76 IV.1.1. Resumen .................................................................. 76 IV.1.2. Introducción ............................................................. 77 IV.1.3. El impacto de la automatización .................................. 80 IV.1.4. Un lanzamiento turbulento en el puerto de Douala ........ 80 IV.1.5. Los contratos de desempeño, un nuevo paso ................ 85 IV.1.6. El impacto de los contratos de desempeño ................... 88 IV.1.7. Conclusiones ............................................................ 90 IV.2. Caso Tanzania................................................................ 92 IV.2.1. Condiciones previas al establecimiento de la TRA .......... 92 Síntesis de la Unidad................................................................. 98 Referencias Bibliográficas .......................................................... 99 Material Complementario: Anexos ............................................ 101

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Índice de Figuras 

Figura 1.1.Principios que guían la relación administración pública-ciudadanos.



Figura 1.2.Puntos básicos de una estrategia para la promoción de la ética.



Figura 1.3.Elementos de un código de conducta.



Figura 2.1. Elementos de la corrupción.



Figura 2.2. Causas externas de la corrupción.



Figura 2.3.Factores conducentes a la falta de integridad.



Figura 2.4.Causas de corrupción en las aduanas.



Figura 2.5. Modernización y transparencia de la Administración Aduanera de Guatemala.



Figura 2.6.Ámbitos en los que repercute la corrupción.



Figura

3.1.Aspectos

que

determinan

satisfacción

del

empleado.

Índice de Tablas 

Tabla 1.1.Etapas de la Historia de la Filosofía.

Índice de Gráficos 

Gráfico 1.Variación del PIB real y carga tributaria, 1989-1995 (Porcentaje) de lo recaudado casi alcanzó un 12% del PIB.



Gráfico 2. Variación del PIB real y carga tributaria, 1996-2006 (Porcentaje).

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Glosario Administración Aduanera Autoridad competente para aplicar la legislación que regula el despacho

aduanero,

así

como

los

sistemas,

métodos

procedimientos a que deben sujetarse las aduanas. Administración Pública Sintagma de límites imprecisos que comprende el conjunto de organizaciones públicas que realizan la función administrativa y de gestión del Estado y de otros entes públicos con personalidad jurídica, ya sean de ámbito regional o local. Aduana Oficina pública, aparte de ser una constitución fiscal, situada en puntos estratégicos, por lo general en costas y fronteras. Encargada del control de operaciones de comercio exterior, con el objetivo de registrar el tráfico internacional de mercancías que se importan y exportan desde un país concreto, en su mayoría tienen que ver con el cobro de impuestos y aranceles. CICC Convención Interamericana Contra la Corrupción. Código de Ética Normas que regulan los comportamientos de las personas dentro de una

empresa

organización,

entidades

públicas,

entidades

educativas, sociedades. Corrupción Acción y efecto de corromper (depravar, echar a perder, sobornar a alguien, pervertir, dañar). El concepto, de acuerdo al diccionario de la Real Academia Española (RAE), se utiliza para nombrar al vicio o abuso

escrito

las

cosas

materiales. 6

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Ethĭcus Palabra latina que da origen a la palabra ética, y que a su vez proviene del griego antiguoἠθικός, o transcrito a nuestro alfabeto, "êthicos" ethĭcus. Eficiencia Del latín efficientĭa, que se refiere al uso racional de los medios para alcanzar un objetivo predeterminado (es decir, cumplir un objetivo con el mínimo de recursos disponibles y tiempo). Eficacia Del latín efficacĭa, es la capacidad de alcanzar el efecto que espera o se desea tras la realización de una acción.

Funcionario Público Es aquel trabajador que desempeña funciones en un organismo del Estado, ya sea el Legislativo, el Ejecutivo o el Judicial, esto también incluye a quienes se desempeñan en entidades autónomas y descentralizadas del Estado. Idiosincrasia Rasgos y carácter propios y distintivos de un individuo o de una colectividad. Paradigma Significa «ejemplo» o «modelo». Puede indicar el concepto de esquema formal de organización, y ser utilizado como sinónimo de marco teórico o conjunto de teorías.

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Transparencia El término transparencia deriva del latín 'trans' (más allá de, a través de) y de 'parere' (aparecer, mostrar o mostrarse). La transparencia en la función pública puede ser entendida como un atributo, una práctica, una garantía legal, un valor organizacional o un elemento que contribuye a fortalecer los valores de la democracia y a incrementar la eficacia en el quehacer gubernamental. Informe Nolan A petición del Primer Ministro británico, a finales de 1995 se constituyó un Comité de Expertos para proponer unas Normas de Conducta en la Vida Pública, ésta referida a la actividad parlamentaria y administrativa. Dicho Comité, presidido por el Juez Nolan, emitió, en mayo de 1995, un primer informe el cual se denominó con el apellido del Juez. En él se establecen los principios que han de inspirar la actuación de políticos y funcionarios públicos. ONU Organización de las Naciones Unidas. OEA Organización de los Estados Americanos. OMA Organización Mundial de Aduanas. OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Soborno Es la dádiva con que se soborna y la acción y efecto de sobornar. Este verbo, con origen en el latín subornāre, se refiere a corromper a alguien con dinero, regalos o algún favor para obtener algo de esta persona. 8

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Transparencia Internacional Es una organización no gubernamental que supervisa y difunde crímenes

corporativos

corrupción

política

desarrollo

internacional. Fue fundada en 1993. Publica anualmente el Índice de Percepción de Corrupción, una lista corporativa de corrupción a nivel mundial. USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for International Development).

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Presentación del módulo "Procure no ser un hombre con éxito, sino un hombre con valores" Albert Einstein A partir de la inquietud de explicar lo bueno y lo malo de las acciones del ser humano, nace la ética como punto de investigación. Igualmente nacen las diferentes escuelas éticas, y con el transcurso de los años se va reformando todo lo relacionado a la ética. Es así como en el presente módulo a través de cuatro unidades. Unidad 1 ¿Qué es la ética? Aquí se explicarán diferentes tópicos acerca de esta importante ciencia, así como la aplicación de la ética en el quehacer diario de las aduanas. Esto lleva implícito el quehacer de la administración aduanera y la calidad de funcionarios y empleados Unidad 2 ¿Qué es la corrupción? Dentro de la perspectiva de la ética, un factor que provoca mucha discusión es el tema de la corrupción. Por ello, definiremos los diferentes significados de la corrupción y buscaremos sus razones porque identificando causas podremos corregir y mejorar. No se puede pensar que lo tenemos todo solucionado cuando realizamos algunas mejoras, ya que en el quehacer aduanero el cambio es constante si hablamos, por ejemplo, de la automatización de los procesos o de muchos otros aspectos no sólo operativos, sino administrativos.

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Unidad 3 Profesionalismo en la Gestión Pública Es importante resaltar que la profesionalización de los funcionarios de una administración pública y, por ende, de una administración aduanera tendrá incidencia en el desempeño ético de sus funciones porque se conjugan concepciones científicas y técnicas que, unidas a los

valores,

hacen

cualquier

profesional

una

persona

comprometida y diferente. Unidad 4 Casos prácticos Son importantes las regulaciones internacionales que respecto a la ética, transparencia y mejores prácticas han adoptado la mayoría de países en aras de generar reglas comunes a seguir en el quehacer aduanero, las cuales son muy extensas. Por lo tanto, se hará una descripción de cada una en los anexos a este documento. Por último, se hará una relatoría de tres experiencias de países diferentes, mediante las cuales se han obtenido cambios en el quehacer de la administración aduanera y en los funcionarios y empleados (cuando en este documento se hace referencia a funcionarios y empleados, la misma aplica para hombres y mujeres, en función del respeto al género se hace esta aclaración) de las mismas, así como con otros sectores públicos y privados.

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Objetivo general del módulo Analizar

actualidad

del

planteamiento

ético,

definiendo

los

principales términos y ámbitos de la materia, desarrollando un entendimiento común de la integridad en el contexto aduanero y el porqué de su importancia en la gestión del ejercicio profesional en las aduanas, que permita asumir el compromiso frente a la posibilidad y el deber de personalización integral.

Preguntas Orientadoras del Aprendizaje



¿Cómo lograr que las aspiraciones de una conducta ética se con vierta en algo realizable en las Administraciones Aduaneras?



¿Cómo saber si realmente se está avanzando en el rumbo elegido?



¿De qué manera se lleva a la realidad una estrategia

ética

transparencia

las

Aduanas? 

¿Qué ventajas aporta la participación de los entes privados y otros actores de la cadena logística aduanera en el combate a la corrupción?

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Unidad I. ¿Qué es la ética?

Objetivos de aprendizaje



Comprender los conceptos vinculados al actuar ético.



Analizar las prácticas internacionales en materia de ética en el contexto aduanero.

I.1. Conceptos

Como bien manifiesta el Dr. José Manuel Canales1, la gestión pública no sólo implica conocimientos, sino también técnicas o habilidades y valores. Por ello, es importante que conozcamos algunos conceptos que

respecto

materia

han

realizado

para

lograr

comportamientos deseables de forma voluntaria e interiorizada. En ese orden de ideas, se ha señalado que la ética es una rama de la filosofía que abarca el estudio de la moral, la virtud, el deber, la felicidad y el buen vivir2. Piense por un momento en la palabra “ÉTICA”, ¿qué es lo primero que viene a su mente? La palabra ética proviene del latín ethĭcus, y éste del griego antiguo ἠθικός,

transcrito

nuestro

alfabeto,

"êthicos".

preciso

diferenciar al "êthos" que significa "carácter; del "ethos" que significa "costumbre", pues "ética" se sigue de aquel sentido y no es éste3.

Reflexiones sobre la Ética Pública. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y

de la Administración Pública, (Oct. 2002). Lisboa, Portugal, 8-11 2

Singer, Peter, Ethics, http://es.scribd.com/doc/49908210/Etica

, consultado el 15 de junio de 2009 3

Coromines, Joan. Diccionario crítico etimológico castellano e historia

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Desconocer tal diferencia deriva en la confusión de "ética" y "moral", pues esta última nace de la voz latina "mor, moris", que significa costumbre, es decir, lo mismo que "ethos". Si bien algunos sostienen la equivalencia de ambas doctrinas en lo que a su objeto respecta, es crucial saber que se fundamentan

conceptos

muy

distintos.

¿Podría decirse entonces que la ética estudia la moral? La ética estudia qué es lo moral, cómo se justifica racionalmente un sistema moral, y cómo se ha de aplicar posteriormente a los distintos ámbitos de la vida personal y social. En la vida cotidiana constituye una reflexión sobre el hecho moral, busca las razones que justifican la utilización de un sistema moral u otro. Con esta definición tenemos que la Ética posee dos aspectos, uno de carácter científico y otro de carácter racional4:

Fuente: http://www.monografias.com/trabajos6/etic/etic.shtml

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carácter

científico

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queda El carácter racional viene por

fundamentado en que la ética es el uso de la razón. La ética no es una

ciencia.

ciencia

puede una ciencia experimental, sino

predecir el comportamiento de un racional.

Fundamenta

sus

objeto debido a que proporciona el modelos éticos por medio de la modelo bajo el cual actúa. No nos razón, la que nos proporciona "indica"

cómo

comporta

un causas, razones, el porqué de la

objeto sino como "debe" actuar un bondad objeto.

utiliza

una

conducta

método realizada. Por lo tanto, puede

científico, que es el encargado de decirse

que

corroborar por todos los medios concierne posibles la adecuación del modelo razones

ética

proporcionar por

las

que

le las

ciertas

con la realidad. La hipótesis puede conductas son buenas y dignas comprobarse y en ese momento se de trata

fundamentado. científico

un El

realizarse.

modelo argumentar carácter conductas

ética

queda homicidio,

También

contra

en malas la

como

drogadicción,

el el

fundamentado en virtud de que engaño, el robo, etc. esta

disciplina

presenta

paradigma de conducta valiosa que el hombre debe realizar.

Los anteriores conceptos y argumentos buscan conducir al lector para los efectos de este módulo al hecho de que la ética debe ser considerada como constante disciplina para la vida, pues nos obliga a realizar las labores diarias con eficiencia y eficacia, manteniendo una actitud de rechazo frente a todo lo que minimice la dignidad como seres humanos y como funcionarios de una institución pública o privada. 15

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I.2. Diferentes corrientes filosóficas

Tras una revisión rápida del concepto de ética, es importante que nos detengamos a conocer de manera breve las diferentes corrientes filosóficas encaminadas a resaltar en las diferentes épocas de la historia de la ética, los valores, la moral, las virtudes y el deber ser de la humanidad. Hago la aclaración de que la referencia es breve, ya que para realizar un análisis crítico y reflexión filosófica sobre el tema sería necesario un módulo aparte. Sin embargo, estimo pertinente que se conozca este aspecto general, toda vez que ello nos ilustrará cómo el ser humano desde siempre ha buscado la razón del bien y el mal en función de sus acciones. Para el efecto se dividirá en las cuatro etapas que aglomeran a los filósofos, estudiosos y críticos más relevantes en cada una de ellas. En el apartado de Anexos se encuentra una amplia explicación sobre cada una de las siguientes Etapas de la Historia de la Filosofía del Profesor Andrés Luetich: Tabla 1.1Etapas de la Historia de la Filosofía PROBLEMÁTICA

PRINCIPALES

PRINCIPAL

REPRESENTANTES

Sobre la estructura de la realidad La relación entre la fe y la razón

Platón Aristóteles San Agustín San Tomás Descartes Hume Kant Hegel Marx Russell Wittgentein Sartre

ÉPOCAS

SIGLOS

Antigua

VIa.C-V d.C

Medieval

V-XV

Moderna

XVI-XVIII

El conocimiento

Contemporánea

XIX y XX

Fundamentación de las ciencias

Fuente: Elaboración propia en base al documento “Anexo de Filosofía de la Ética”.

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I.3. La Ética en las Administraciones Públicas

Oscar Diego Bautista en su ensayo “La Ética en el marco de las Administraciones Públicas. Medidas para fomentar la ética en los servidores públicos”, cita que el principal problema de la corrupción son las personas sin escrúpulos que actúan de manera indebida. Carecen del mínimo remordimiento y en cualquier lugar o situación se comportan de la misma manera. ¿Cuáles considera usted que son algunas de las causas que permiten que

estas

personas

actúen

fomentando

corrupción

administración pública? Podemos mencionarle las siguientes: 1.

Ausencia de estabilidad en el personal.

Ausencia de personal profesional para el ejercicio de la función pública.

Quienes

ocupan

algún

cargo

son

elegidos

por

designación y no conforme a un concurso u oposición abierto en el que se encuentre a la persona idónea al puesto. 3.

Ausencia de un perfil definido de servidor público.

Ausencia de un espíritu de servicio.

Ausencia de principios y valores éticos en los servidores públicos.

Existe un sentido patrimonialista de los recursos públicos. Los servidores públicos en su cargo toman todo aquello que es patrimonio público como si fuera suyo. Disfrutan, gozan e incluso derrochan y malversan los recursos y bienes que son de dominio público para uso y goce de su interés privado.

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La sociedad de consumo. Para sociólogos como Erich Fromm ―Consumir es una forma de tener, y quizás la más importante en las sociedades industriales ricas. Consumir tiene cualidades ambiguas: alivia la angustia, porque lo que tiene el individuo no se le puede quitar; pero también requiere consumir más, porque

consumo

previo

pronto

pierde

carácter

satisfactorio. Los consumidores modernos pueden identificarse con la formula siguiente: yo soy = lo que tengo y lo que consumo”. En ese sentido Bourdieu Lipovetsky, Bauman, manifiestan el cambio del capitalismo a una sociedad de consumo en sus diferentes aristas, enfocándose en los cambios culturales, de moda, consumo y consumismo, lo que para efectos del presente trabajo podemos enfocar sus estudios en lo que ese cambio social en el que todos nos vemos inmersos provoca en los funcionarios y empleados públicos, toda vez no se trata de querer poseer cosas sino que los demás vean lo que tengo, esto se presenta como un riesgo ya que la presión social puede hacer mella en quienes no tienen lo que los demás y creen que el puesto de trabajo puede ser un medio para lograrlo, aunque para lograrlo transgreda las normas establecidas. Para saber más sobre el tema de la sociedad de consumo, ver www.letraslibres.com ›Revista› Libros

SABÍA QUE… En la Biblia se menciona a un recaudador de aduanas llamado Zaqueo, quien era corrupto; pero que, felizmente, se enfermó, con lo cual la actividad que desarrollaba dejo de amenazar la actividad de las demás personas (Lucas 19:1-10). Así la profesión ha ido evolucionando y hoy más que nunca.

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I.4. La Ética en las aduanas

Las administraciones de aduanas tienen una gama de desafíos urgentes y aunque el puesto de funcionario de aduanas tal vez no sea la profesión más antigua del mundo, ya existía en la antigüedad. La aseveración antes descrita nos introduce a la ética en las aduanas, ya que la ética está formada por un acto de conciencia voluntaria del hombre derivada de la formación moral, social, religiosa, política o académica de cada uno. Como consecuencia de lo anterior, el funcionario público en Aduanas, en la mayoría de legislaciones, es depositario de la autoridad, responsable legalmente por su conducta oficial, sujeta a la ley y jamás superior a ella5. Por lo tanto, su ejercicio implica responsabilidad por abuso del poder o por violación de la Ley y su violación lo hace incurrir en responsabilidad penal, civil o administrativa, según los casos, sin que les sirva de excusa órdenes superiores manifiestamente contrarias a la Constitución y a las leyes. Asimismo, la ética y, por ende, la transparencia previenen la corrupción y ayudan a evitar que los objetivos de la organización sean sustituidos por los de individuos o camarillas burocráticas. Aceptar que los empleados y funcionarios de una organización tienen agendas

intereses

privados

que

pueden

apartar

comportamiento del que debería ser es un acto de realismo que fue propuesto por Barnard desde los años 20 del siglo XX. En “Las funciones del Ejecutivo”, Barnard reconocía en los empleados dos motivaciones: la personal y la colectiva o de comunidad. Y resolvía el dilema, al menos parcialmente, recurriendo a la capacidad del liderazgo del ejecutivo: en una empresa es responsabilidad de la alta dirección convencer al personal de que los objetivos de la empresa

Constitución Política de la República de Guatemala, artículo 154

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son legítimos, socialmente deseables y que deben ser compartidos por todos los miembros de la organización. La transparencia puede abonar a esta labor y por ello si está unida a los valores en los funcionarios de las administraciones aduaneras o cualquier institución pública, habrá menos hechos violatorios que ameriten una sanción administrativa y judicial. En ese sentido, en el funcionamiento de la administración pública, la vinculación de la actuación de los funcionarios públicos con los cargos que desempeñan en Aduanas es de vital importancia. Por lo que se dice que hay un supuesto formalmente establecido y teóricamente válido sobre el rol del sector público: los funcionarios públicos son “neutrales” e “impersonales” en la búsqueda del bienestar social (Tanzi citado por Lozano). En esta contundente afirmación cabe preguntarse si los funcionarios públicos cumplen o no con este principio. Lo cierto es que, estos actores sociales tienen que lidiar con algunos conflictos éticos, que se originan de dos características generales de la función pública: su naturaleza representativa y su carácter institucional. La primera genera conflictos entre los principios de acción, mientras que la segunda los genera entre los principios de la responsabilidad (Thompson, 1999). Un aspecto interesante de este planteamiento es que reconoce que los funcionarios públicos tienen una doble actuación: como agentes de la ciudadanía (actúan para otros ciudadanos) y a su vez como personas; en ambos contextos tienen derechos y obligaciones. Si enfocamos la necesidad de que las instituciones y organismos se apropien de un “carácter” o “hábito” para darle el sentido y legitimidad social a las actividades que realizan y por ende, las que realizan los funcionarios públicos que interactúan en ellas, vale la pena citar el Informe Nolan (Normas de conducta para la Vida 20

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Pública), Documentos INAP, Madrid, 1996)6, denominado así por el presidente de la Comisión del Parlamento Británico quien elaboro el citado informe, el cual afectaba la ética y comportamiento de la clase política

funcionarial

ese

país,

planteando

los

principios

fundamentales e indispensables que deben guiar la relación entre estos agentes y los ciudadanos que demandan los servicios de la administración pública. Estos principios son:

Figura 1.1. Principios que guían la relación administración pública-ciudadanos

Fuente: “Normas de conducta para la Vida Pública”, Documentos INAP, Madrid, 1996

6 CUNILL, Nuria. 1997. Repensando lo Público a través de la Sociedad. Nuevas Formas de Gestión Pública y Representación Social. Editorial Nueva Sociedad, CLAD. Caracas

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Estos “principios” o “hábitos” juegan un papel importante en la toma de decisiones de los funcionarios públicos y de las organizaciones en la que interaccionan con los ciudadanos, ya que las decisiones no tienen como base única las cuestiones técnicas, también envuelven “valores” (la profesionalidad, la eficiencia, la eficacia, la calidad del servicio, la atención al ciudadano, la imparcialidad y transparencia en los procesos, la sensibilidad, entre otros) que deben ser la base para las decisiones y actuaciones frente a situaciones de incertidumbre.

Por ejemplo, si yo como funcionario aduanero tengo un familiar o un amigo que necesita ser atendido, debo buscar a otra persona para que los atienda, ya que de lo contrario se podría interpretar como un favor. Sin embargo, puede que alguna vez no sea posible, en tal caso debo obtener o haber obtenido, la autorización de mi jefe y luego cumplir con los procedimientos regulares.

Otra de las obligaciones de los funcionarios aduaneros y de cualquier funcionario público es informar a los responsables de la gestión sobre cualquier acto ilegal o violación de las reglas relacionadas con el trabajo, cometidos ya sea por el propio funcionario o por otro (no puede ocultar o hacer como que no ha visto una falta de conducta o aprobar tal tipo de comportamiento).

Ello nos conduce a determinar que toda persona que se encuentre desempeñando un cargo en la función pública, cumple una función social como parte de gobierno. Por lo que, al brindar un servicio, tiene la obligación de actuar conforme a las leyes en un marco de honestidad, transparencia e integridad debido a que es depositario de la confianza pública. 22

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Nicholas Henry define la ética de la función pública como el “conjunto de valores que proporciona, a quienes se manejan en instituciones públicas, las nociones que les permiten servir al interés público y no a sus beneficios personales”7. Otras consideraciones importantes pueden afectar la capacidad de la administración aduanera para crear un organismo basado en la integridad y lucha contra la corrupción. Por ello, el funcionario o empleado aduanero debe ser un profesional responsable y ético ante la Ley, la Comunidad y la entidad en la que se trabaja. Lo concerniente en este punto está íntimamente relacionado con la cultura y la historia de los países, quienes pueden ejercer gran influencia en los esfuerzos que se desplieguen para adoptar medidas como las descritas. Recordemos que todos los ejemplos que podamos tener de buenas prácticas en otros países o los documentos para la adopción de estrategias para la implementación de la ética y transparencia en las aduanas deben servir de base para que el país que las quiera adoptar las adapte a su idiosincrasia, tal y como ha sucedido en países en los que tomaron en cuenta los documentos y procedimientos para la implementación de una estrategia de ética, de la Organización Mundial de Aduanas y de Canadá respectivamente; sin embargo, no son iguales porque cada país adaptó las estrategias a sus necesidades y lo que de acuerdo a sus legislaciones era viable.

Public Admninistration and Public Affairs, 1998. 7ª Edición. NJ: Prentice Hall.

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Existen algunos elementos o factores importantes en el desempeño de los funcionarios públicos, siendo estos: 1)

La capacidad técnica y personal: de allí que es necesario la

profesionalización del personal y el estímulo del desarrollo de escuelas de capacitación para la función pública (en los últimos años han tenido un auge importante). 2)

La remuneración, que debe ser acorde con las exigencias del

cargo y la responsabilidad que se delega en ellos, dejando de lado diferencias culturales, de género, de origen, raza, edad o condición física para el establecimiento de la remuneración. Por ejemplo, debe asegurarse que hombres y mujeres con funciones que requieren igual habilidad, esfuerzo y responsabilidad reciban la misma remuneración. 3)

También intervienen otros factores, como los ascensos y la

promoción. Éstos deben tener como base los criterios técnicos y de eficiencia; dejando a un lado las consideraciones políticas, culturales, de género, raza, origen y otras que no estén vinculadas al esfuerzo, desempeño o calidad del trabajo.

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I.5. Herramientas para fortalecer la Ética 1.5.1. Estrategia para la promoción de la ética ¿Considera que una estrategia para la promoción de la ética es una herramienta básica para facilitar el cumplimiento de las obligaciones de funcionarios y empleados de las aduanas? Todos estaremos de acuerdo a una respuesta positiva a la pregunta anterior, por lo que es importante saber que una estrategia adecuada contiene como mínimo: Figura 1.2 Puntos básicos de una estrategia para la promoción

pretende ofrecer soluciones a la problemática encontrada.

documento que contenga: Definición El cuerpo de la estrategia

permite evidenciar la problemática de la institución en sus diferentes áreas por ejemplo que no exista un plan carrera, que no haya una unidad de control interno, la inexistencia de procedimientos automatizados.

Propuesta de estrategia

nacionales e internacionales porque es necesario que se conozcan los avances de la institución en materia de ética, por ejemplo si ya existe un código de ética.

Evaluación y diagnóstico de situación

Antecedentes

de la ética.

Objetivo Roles Desarrollo Planteamiento de soluciones

Fuente: Elaboración propia en función de la Estrategia de Ética de la Administración Tributaria de Guatemala con el apoyo de la Agencia de Servicios Fronterizos de Canadá. La cual se desarrolló en la propuesta de OMA.

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La Declaración de Arasá (revisada) de la OMA, contiene diez elementos, que constituyen una base útil y práctica para el desarrollo e implementación de una estrategia de ética, relevante al entorno en el cual opera una institución. Dichos elementos son:

1. Liderazgo y compromiso

6. Auditoría e investigación

2. Marco regulatorio

7. Código de conducta

3. Transparencia

8. Gestión de recursos humanos

4. Automatización

9. Moral y cultura organizacional

5. Reforma y modernización

10. Relación con el sector privado

Podrá preguntarse, ¿Cómo puedo plantear una estrategia de ética a partir de la Declaración de Arusha? A continuación le presento un ejemplo de lo que debería llevar un planteamiento de estrategia. Definición La propuesta de estrategia de implementación de la promoción de la ética y la prevención de actos de corrupción, está orientada a coadyuvar a la consolidación de la transparencia en la gestión de la Administración Aduanera, siendo ésta el eje central. Objetivo El objetivo de esta estrategia es consolidar a largo plazo, la transparencia y la ética en la gestión de la Aduana, mediante la implementación

soluciones

orientadas

fortalecer

varios

elementos que contribuyen a fortalecer la capacidad institucional de promover la ética y la lucha contra la corrupción a nivel tributario y aduanero.

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Módulo 6

Roles Para la implementación de la estrategia de promoción de la ética y la prevención de actos de corrupción es primordial que los funcionarios y empleados tengan pleno conocimiento de los roles que deben tomar en sus respectivas dependencias para asumir su compromiso y definir a los responsables de ejecutar las actividades definidas en el plan de acción de la estrategia. Los roles a desempeñar están estructurados de acuerdo a una escala descendente, a partir de la máxima autoridad. Desarrollo La estrategia está diseñada para que las acciones orientadas a institucionalizar la promoción de la ética y la prevención de actos de corrupción a nivel interno y externo. Esta estrategia responde al ciclo de desarrollo de la ética, que recomienda una evaluación constante de su implementación, para la medición de resultados esperados y la realización de ajustes si fueren necesarios.

Este ciclo inicia con la

auto-evaluación de la institución, la identificación de problemas y posibles

soluciones,

establecimiento

desarrollo

indicadores

plan

desempeño

acción,

verificables,

obtención de respaldo de la Alta Gerencia, y la implementación del plan de acción, para nuevamente iniciar el ciclo. A continuación, se ilustra con uno de los elementos de Arusha el proceso de cómo quedaría en una estrategia.

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Desarrollo temático de la Estrategia 1) Liderazgo y Compromiso a.

Definición

Se refiere al nivel de compromiso permanente del Director y Gerentes o Jefes con poder de decisión dentro de la institución para promover la ética, integridad y el combate a la corrupción. De igual manera, el rol de liderazgo que deben asumir para la implementación y ejecución de programas y proyectos encaminados a fortalecer en el personal la aceptación del compromiso de conducir sus acciones con ética y transparencia. Es de vital importancia que el Director y Gerentes o Jefes demuestren con sus acciones e iniciativas su compromiso con la ética e integridad, siendo un ejemplo a seguir por parte del personal de la Aduana. b.

Avances actuales

En este eje temático se pueden mencionar algunos avances, resaltando unos como: 1.

Acercamiento con el sector privado, a través de convenios o

la firma del Pacto de Integridad. 2.

Firma de Convenios de Cooperación Técnica celebrados con

otras administraciones aduaneras y organismos internacionales, en materia Aduanera. c.

Situación actual o debilidades

De acuerdo al diagnóstico realizado, y tomando como base las mejores prácticas internacionales para la promoción de la ética, la problemática actual detectada en cuanto a liderazgo y compromiso en la Aduana podría ser: 1.

Algunos funcionarios y jefes no han asumido un rol de liderazgo

en la mejora continua y el desarrollo organizacional con el personal a su cargo, en temas de ética. 2.

Se carece del nivel de responsabilidad compartida entre los

miembros de un mismo equipo de trabajo. 28

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Planteamiento de soluciones o desafíos

Formalizar el compromiso de la Aduana en la implementación de la estrategia, a través de un Documento del Director de la Aduana a través del cual involucre a los funcionarios de alto rango en el proceso de implementación de la estrategia.

Modificar, revisar y/o actualizar los procedimientos, normativas internas y la estructura organizacional, que contribuya a la implementación de la estrategia.

Desarrollar una estrategia de comunicación interna efectiva, con el apoyo de todas las dependencias, que permita dar a conocer a todo el personal la Estrategia para la promoción de la ética e integridad.

Como se plantea en el ejemplo anterior se desarrolla cada uno de los ítems del modelo a seguir para luego identificar responsables en cada uno

los

puntos

encargados

dar

seguimiento

implementación, así como de informar al director sobre el proceso. El Código de Ética ¿Considera que el código de ética representa una ayuda en los sistemas administrativos para combatir o neutralizar el surgimiento y la difusión de la corrupción? Claro que sí, sin embargo, cabe destacar que aun cuando éste no es la

panacea,

vital

importancia

coordinar

discutir

permanentemente con el personal este código, de manera que haya una identificación esencialmente técnica y políticamente imparcial, con las reglas de la gestión de la función pública.

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Desde la perspectiva de la ética del servicio público, la actuación de los funcionarios debe ser: adecuada, dirigida a la consecución de los objetivos planteados por la institución, establecerse una rendición de cuentas; existir solidaridad, mantener relaciones de cooperación tanto con los ciudadanos como con los diferentes actores sociales que participan en el contexto social, económico, político y cultural8. Existen diferentes modelos de Código de Ética, por ejemplo, el Modelo de Código de Conducta de la OMA, que contemplaonce elementos claves de un código de conducta para funcionarios aduaneros, siendo éstos: Figura 1.3 Elementos de un código de conducta

Responsabilidad personal

Cumplimiento de la ley

Relaciones con el público

Aceptación de regalos, premios, hospitalidad y descuentos

Evitación de conflictos de intereses

Actividades políticas

Conducta en cuestiones de dinero.

Confidencialidad y uso de información oficial

Uso de propiedad y servicios oficiales

Compras privadas por parte del personal de propiedad gubernamental

Ámbito de trabajo

Fuente: Elaboración propia con información del Modelo de Código de Conducta de la OMA

8 Construcción de etnicidad en funcionarios de la administración pública. Egleé Vargas Acosta* Marisela Árraga Barrios**

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El Código Modelo de Ética y Conducta de la OMA prevé acciones disciplinarias para las contravenciones más serias que cometen los funcionarios aduaneros. Dice así: “Todos los funcionarios aduaneros deben cumplir con la ley. Las responsabilidades especiales de la aduana conllevan a que las contravenciones relativas a la legislación que aplica la aduana, o en la que tiene especial interés, se reputen de mayor gravedad cuando quienes las cometen son funcionarios aduaneros. Los funcionarios aduaneros que cometan infracciones vinculadas en particular con drogas prohibidas, fraude, buscar o aceptar sobornos o la importación o exportación ilegal de mercaderías estarán sujetos a acciones disciplinarias, independientemente de las penas que resulten de los procesos criminales”. Como también lo sugiere la Declaración de Arusha (revisada) de la OMA,

las

medidas

disciplinarias

las

sanciones

caso

comportamiento ilegal o antiético por parte de funcionarios deben ser proporcionales a la gravedad de las violaciones.9

Otros ejemplos de Código de Ética son los siguientes:

Guatemala: su objeto es crear normas de ética que coadyuven

al desarrollo de una cultura organizacional de la Superintendencia de Administración Tributaria, de rechazo a las prácticas corruptas. Se refiere a las conductas y sanciones. 2)

Panamá: tiene un Código Uniforme de Ética de los Servidores

Públicos que laboran en las entidades del Gobierno Central.

http://www.wcoomd.org. Seleccione la pestaña Customs Topics (Temas aduaneros), luego Customs Modernization and Integrity (Modernización e integridad aduaneras) y finalmente WCO Integrity Program (Programa de integridad de la OMA)

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Ecuador:

Código

recoge

lineamientos

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básicos

que

promuevan el correcto desempeño profesional y moral de cada uno de los miembros del Servicio de Rentas Internas. (Ecuador separo sus funciones de tributos internos y aduanas, hasta hace poco esta Administración era autónoma e integrada por ambas áreas de tributos). 4)

Corea: es un documento amplio y contempla no sólo lo

relacionado con las actividades sino también las sanciones. 5)

Canadá: este Código fue reestructurado porque se refiere a las

conductas

impone

sanciones

porque

las

mismas

están

establecidas en una norma específica de la institución. (También se separó la Administración aduanera de los Tributos Internos) Sin embargo, debemos ser conscientes que la tarea de diseñar un sistema que fomente la integridad de la administración aduanera exige no sólo un esfuerzo para que se adopten las medidas necesarias contra la corrupción, sino también un control continuo que garantice que las medidas sigan desempeñando la función para la que fueron adoptadas. Cuando hablamos de controles podemos citar como ejemplo el que la estrategia implementada sea revaluada cada dos años por lo menos, ya que en ese tiempo a largo plazo ya debieron haberse cumplido muchas de las soluciones propuestas en la estrategia. Por ello, aún en países cuyas administraciones son consideradas las más eficientes y honestas siguen desplegándose esfuerzos considerables para garantizar que los controles funcionen y hacen constantemente evaluaciones a nivel institucional que van desde encuestas por la intranet o internet interno, hasta entrevistas por selección.

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Síntesis de la Unidad En este capítulo se aborda la ética, cómo se justifica racionalmente un sistema moral y cómo se debe aplicar posteriormente a los distintos ámbitos de la vida personal y social. La ética posee dos aspectos, uno de carácter científico y el otro de carácter racional mismos que nos llevan a la conclusión que la ética debe ser considerada como una constante disciplina para la vida, pues nos obliga a

realizar

las labores diarias con eficiencia

y eficacia

manteniendo una actitud de rechazo frente a todo lo que minimice la dignidad como seres humanos y como funcionarios de una institución pública o privada. La ética tiene diferentes corrientes filosóficas, siendo éstas la Antigua, Medieval, Moderna y Contemporánea. También se desarrolla lo relacionado con la ética en las Administraciones Públicas, en donde se evidencia que el principal problema de la corrupción son las personas sin escrúpulos que actúan de manera indebida no sólo en el ámbito profesional sino también en lo personal, dándole un énfasis especial a la ética en las administraciones de aduanas en virtud que tienen una gama de desafíos al respecto por las labores que realizan los funcionarios de Aduanas día a día. También es posible argumentar que la ética en las administraciones aduaneras implica trámites administrativos

extraordinarios

reduce

agilidad

estas,

transparentando los procesos; en ese sentido la vinculación de la actuación

los

funcionarios

públicos

con

los

cargos

que

desempeñan en las Aduanas es de vital importancia. Estos actores sociales tienen que lidiar con algunos conflictos éticos, que se originan de dos características generales de la función pública: su naturaleza representativa y su carácter institucional. Aristóteles, “No se enseña ética para saber qué es la virtud sino para ser virtuosos.”

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La primera genera conflictos entre los principios de acción, mientras que la segunda genera entre los principios de la responsabilidad, según Dennis Thompson. Un apartado especial de mencionar se refiere a la estrategia para la promoción de la ética y el combate a la corrupción, desarrollándola y ejemplificando lo relacionado con la Declaración de Arusha en donde se declara que un plan de integridad para las aduanas debe incluir diez elementos que abarcan aspectos como la capacidad técnica y profesional para la función pública, la remuneración que debe ser acorde a las exigencias del cargo y la responsabilidad que se delega en ellos, también lo relativo a los ascensos y promociones dejando a un lado las consideraciones políticas. También surge de esta declaración la figura del Código de Ética y Conducta

OMA

prevé

acciones

disciplinarias

para

las

contravenciones más serias que cometen los funcionarios aduaneros, sin embargo se debe estar consciente que la tarea de diseñar un sistema que fomente la integridad de la administración aduanera existe no sólo un esfuerzo para que se adopten las medidas necesarias contra la corrupción, sino también un control continuo que garantice que las medidas sigan desempeñando la función para la que fueron adoptadas. Lo anterior nos conduce a determinar que toda persona que se encuentre desempeñando un cargo en la función pública, cumple una función social como parte de gobierno; por lo que al brindar un servicio tiene la obligación de actuar conforme a las leyes en un marco de honestidad, transparencia e integridad debido a que es depositario de la confianza pública, poniendo de manifiesto en todo momento el papel que juega la ética no sólo en las actitudes personales sino también en las laborales.

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Unidad II. ¿Qué es la corrupción?

Objetivos de aprendizaje



Comprender el concepto de corrupción en el marco de la gestión de servicios aduaneros.



Analizar la vulnerabilidad de la Aduana hacia la corrupción.

II.1. Conceptos

Para el enfoque de este material, podemos considerar que la respuesta más ilustrativa es la de Vito Tanzi (1995): “Corrupción es el incumplimiento intencionado del principio de imparcialidad con el propósito de derivar de tal tipo de comportamiento un beneficio personal o para personas relacionadas.” Preguntémonos ahora, ¿cuáles son los elementos de la corrupción? Boris Begovic,10 nos responde que podemos encontrar tres elementos básicos:

Corrupción: conceptos, tipos, causas y consecuencias. programa de actividades entre el Centro para la

Apertura y el Desarrollo de América Latina (CADAL) y el Center for Liberal-Democratic Studies (CLDS), que cuenta con el apoyo del Center for International Private Enterprise (CIPE)

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Figura 2.1. Elementos de la Corrupción El incumplimiento intencionado del principio de imparcialidad

• en el sentido que exige que las relaciones personales o de otro tipo no debieran jugar ningún papel en las decisiones económicas que involucren a más de una parte.

•Trato igualitario para los agentes económicos es escencial para el buen funcionamiento de la economía de mercado.

La desigualdad de tratamiento

La preferencia hacia algunos agentes económicos

• Definitivamente viola el principio de imparcialidad e implica una condición necesaria para la corrupción. Sin preferencia, no hay corrupción.

Fuente: Elaboración propia en base a lo indicado por Boris Begovic

Por todos es sabido que la noción de que se concibe la corrupción como la manera de recibir dinero (esta forma de corrupción es generalmente llamada soborno), pero algo similar pueden implicar regalos costosos u otros favores. Obsequiar joyas caras para la esposa de la persona que violó el principio de imparcialidad y le dio un

puesto

bien

remunerado

(con

poco

trabajo)

hijo

definitivamente es corrupción.

Intensidad (com- y rumpere, romper) es la acción y efecto de corromper (depravar, echar a perder, sobornar a alguien, pervertir, dañar). El concepto, de acuerdo al diccionario de la Real Academia Española (RAE), se utiliza para nombrar al vicio o abuso en un escrito o en las cosas no materiales.

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Alcanzar algún beneficio u obtener alguna ventaja puede realizarse en forma

Si el favor a cambio es un

pero

puesto bien remunerado para

esas acciones pueden realizarse en

el hijo, y el hijo acaba de

momentos diferentes. Es decir, el

ingresar

principio

simultánea de

violar

imparcialidad;

comportamiento corrupto

preferencial

conlleva

una

resulta

del

en obvio

universidad, que

hay

espacio temporal entre los dos

obligación

actos que pueden alargar el

informal, pero a veces vinculante,

cumplimiento de un favor.

de la otra parte a devolver o pagar el favor, y esa obligación no tiene vencimiento para que el corrupto pueda obtener su beneficio en el futuro. El concepto de corrupción ha evolucionado a tal grado que ha llegado a tomar en cuenta los elementos y consideraciones que las diferentes Convenciones Anticorrupción han aportado. Cabe destacar que, si bien la Convención Interamericana Contra la Corrupción - CICC, no define el concepto de corrupción, enuncia conductas que pueden considerarse como actos de corrupción. En

ese

contexto

importante

señalar

que

reviste

vital

importancia las convenciones anticorrupción que ofrecen un marco jurídico internacional a los gobiernos y ciudadanos, que podrá ser tomado como referencia al emprenderse iniciativas encaminadas a fortalecer las instituciones gubernamentales y abatir el problema de la corrupción.

Asimismo, sirven de base para la colaboración con

otros países. Las convenciones vigentes en América incluyen la Convención de la OEA y de la ONU, al igual que la Convención de la OCDE y la Convención de la ONU contra el Crimen Organizado Transnacional.

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Todas estas convenciones son la manifestación de un consenso internacional que surgió a principios de la década de 1990 y que identificaba la corrupción como un problema importante, que exigía soluciones de orden internacional ya que también se incrementaron las

iniciativas

mundiales

privatización

desregularización,

generando nuevas oportunidades de corrupción.

SABIAS QUE Algunos investigadores también señalan que la reducción de barreras comerciales en la década de 1980 y 1990, al aumentar el acceso a los mercados

incidentalmente

competencia aumentó

entre

empresas

corrupción

multinacionales, varios

sectores

importantes. En ese contexto la agenda internacional anticorrupción ganó impulso adicional a raíz del descontento de las multinacionales con sede en EE.UU, ya que consideraban que, desde hacía tiempo, estaban en posición de desventaja en el mercado global debido a la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero de 1977, que sancionaba en Estados Unidos de Norte América, el soborno transnacional con penas criminales. Como consecuencia, el gobierno estadounidense se convirtió en el principal promotor de iniciativas para encontrar una solución mediante un régimen internacional que limitase el soborno trasnacional.

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Pero, ¿qué son estas Convenciones? Son acuerdos vinculantes entre varios países celebrados por escrito, que recogen los reglamentos y estándares comúnmente acordados por las Partes y que dan fe del alto grado de compromiso político de las mismas. Su adopción por asambleas de gobiernos, como la Asamblea General de la ONU o las asambleas regionales, sella el consenso internacional en

torno

planteados.

los

Este

Las convenciones anticorrupción son de importancia esencial en la creación de un marco para abordar los temas transnacionales ya que facilitan la cooperación internacional en la aplicación de la ley, exigiendo a los países que penalicen la corrupción, armonizando los marcos legales e institucionales para la aplicación de la ley y estableciendo mecanismos de colaboración.

temas consenso

cobra más fuerza cuando un número

apreciable

gobiernos esas

pertenecientes

asambleas

convenciones. carácter

países

firman

a las

Adquieren

legal

número

cuando

predeterminado

las

ratifican.

convenciones

Las

anticorrupción

incluyen estándares y requisitos para prevenir, detectar, investigar y sancionar los actos corruptos. Algunas convenciones tienen un alcance bastante amplio; otras son menos extensas y cubren una cantidad limitada de países o de medidas en ese sentido. Algunas convenciones, incluidas la de la OEA y la de la ONU, contienen

tanto

disposiciones

obligatorias

–que

comprometen

legalmente a los estados ratifican y otras como no obligatorias u opcionales

que

pueden

ser

acatadas.

general,

las

disposiciones opcionales son aceptadas como buenas prácticas; pero en algunos casos, su introducción en el ordenamiento jurídico

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nacional se ha visto obstaculizada por aspectos legales propios de cada

país.

Las

medidas

anticorrupción

contempladas

las

convenciones se pueden implementar mediante leyes, reglamentos, políticas y prácticas. El hecho de que existan convenciones anticorrupción es testimonio de que la comunidad internacional toma en serio este problema, y reafirma

necesidad

encontrar

soluciones

comunes.

Los

estándares y requisitos que fijan estos tratados para los gobiernos tienen un peso considerable, dado el respaldo internacional de las convenciones, y prevalecerán más allá de los cambios al frente de los gobiernos. A través de las convenciones se puede, entonces, ejercer presión interna (entre pares) y pública sobre los gobiernos a fin de que cumplan con los estándares y requisitos fijados. Le sirven de herramienta a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil para que exijan la rendición de cuentas a sus gobiernos con respecto a su desempeño en el área de la anticorrupción. Sirven de foros a los gobiernos para deliberar sobre temas de corrupción, armonizar conceptos

analizar

iniciativas

anticorrupción

actores

gubernamentales. No se puede hablar de un sistema eficiente de combate a la corrupción e ilegalidades, si no se parte de un planteamiento global de

funcionamiento

interno

adecuado

que

cubra

las

fases

prevención, detección y sanción de las conductas corruptas e ilegales dentro de la administración aduanera.

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II.2. ¿Por qué la aduana es más vulnerable a la corrupción?

Corrupción y aduanas han sido dos vocablos que han estado siempre vinculados. En la conciencia de la sociedad pareciese estar arraigada la idea de que el primero de esos vocablos fuese el género y el segundo la especie. Esta vinculación adolece de justicia. Quienes han transitado por las áreas aduaneras saben que ayer, hoy y siempre habrá profesionales y técnicos que han demostrado con valentía y profesionalismo su rechazo a actos de corrupción, aún bajo el riesgo de la amenaza a su integridad física o la de sus familias. Es deseable que las personas que tienen asignadas funciones en materia aduanera, ya sea en el ámbito público como en el privado, tengan la calidad de profesionales y técnicos. Esta aseveración se basa en que aquellos que se han especializado en la materia aduanera mediante esfuerzos, sacrificios, experiencia y tiempo requeridos para ello, serán menos susceptibles de ceder ante la tentación de delinquir. Sin embargo, esta no es la regla porque hay numerosos ejemplos, en diversas aduanas del mundo, de profesionales y técnicos aduaneros que en sus distintas posiciones administrativas se han aprovechado para obtener lo que se ha denominado “la riqueza fácil”. Es necesario revisar lo que consideramos causas de la corrupción y se debe analizar los factores que pueden crear las condiciones para realizar prácticas corruptas. En el seno de una administración aduanera, la corrupción se manifiesta a través de factores externos o por condiciones internas.

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La corrupción puede producirse por la predisposición del funcionario a cometer tales hechos, las oportunidades que se le presenten y la valoración que realice del riesgo de ser detectado y sancionado. El componente externo se puede manifestar, entre otras causas, debido a: Figura 2.2. Causas externas de la corrupción

la diversidad de normas, los aranceles diferenciados o la discrecionalidad en la aplicación de los procedimientos puede estimular a los obligados a la evasión.

A la proliferación de intentos de corromper a la administración con el fin de disminuir el pago de los tributos y el cumplimiento de las normas y procedimientos de la aduana.

Fuente: Elaboración propia en base al documento “Corrupción: conceptos, tipos, causas y consecuencias”. Por Boris Begovic

Referente al comportamiento interno, tanto la corrupción como la comisión de ilegalidades presentan diferentes cuadros en cuanto a sujetos involucrados y grado de implicación, trascendiendo en muchos casos a la relación contribuyente o usuario de la aduanafuncionario. Algunas evocaciones éticas y morales de este problema surgen cuando

una

responsabilidad,

sociedad

honestidad

perdiendo y

honradez,

sus

valores,

espíritu

como: servicio,

tolerancia y otros. Pero también el fenómeno se desarrolla cuando se abusa del poder y de la capacidad de decisión; mientras la falta de controles institucionales y sociales lo permiten, y la organización y participación ciudadana es poca o nula. En ese orden de ideas hay algunos factores que pueden conducir a la falta de integridad con incidencia en la práctica corrupta en una administración aduanera.

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Algunos que se pueden enumerar son: Figura 2.3. Factores conducentes a la falta de integridad

Fuerte invervencionismo estatal en la economía

Normas y prácticas culturales que influyen en el comportamiento de los funcionarios

Insuficiente rendición de cuentas

Excesivo poder discrecional de los funcionarios de Aduanas

Falta de supervisión y orientación (inexistencia de controles que aseguren que desempeñan su función en forma honesta

Sistemas de control inadecuados , no se presta atención a la aplicación de sistemas que dificulten la participación de los funcionarios en prácticas corruptas.

Falta de medidas disciplinarias eficaces . Las sanciones son un importante factor disuasivo en la lucha contra la corrupción.

Fuente: Elaboración propia en base al documento “Corrupción: conceptos, tipos, causas y consecuencias”. Por Boris Begovic

Figura 2.4. Causas de corrupción en las aduanas

Otras causas que originan la corrupción en las aduanas, pueden ser:

• Bajos salarios / falta de empleos /empleados pobres • Falta de principios morales/cristianos y civicos • Falta de formación de valores en familia/escuela Fuente: Elaboración propia en base al documento “Corrupción: conceptos, tipos, causas y consecuencias”. Por Boris Begovic

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La Aduana es más vulnerable a la corrupción cuando: 1) Se tiene una organización inadecuada y burocrática, poco operativa y servida por un personal numeroso. 2) El personal es de bajo nivel de profesionalización es mal retribuido y con alto índice de inmoralidad: está demasiado difundida la idea de que un empleo en la administración aduanera es una oportunidad para trabajar por un período corto y enriquecerse rápidamente, en lugar de considerarse como una carrera profesional a largo plazo. 3) Existe un disperso número de normas de diferente rango: con frecuencia, no se divulga la información que permite a los importadores y exportadores determinar sus obligaciones y cumplir voluntariamente con la ley. Sin esa información, y en un

entorno

exportadores

reglas

pueden

complejas,

verse

obligados

los a

importadores consultar

y un

funcionario o a pedirle que ejerza sus facultades discrecionales. 4) Existe

falta

procedimientos

coherencia

operativos

sistematización

aduaneros,

que

propician

los la

existencia de excesivos controles, en su mayoría ineficaces: en lugar de simplificar el cumplimiento voluntario y el pago de impuestos de los importadores y exportadores, el uso de una multiplicidad de formularios y procedimientos, que a menudo deben ser tramitados por una serie de funcionarios, lo que puede crear situaciones en que motivan efectuar pagos o cobrar comisiones ilícitas para acelerar el trámite. 5) Se da dentro de la misma administración la falta alta de acceso a la información al trabajo desarrollado: esto sucede con frecuencia cuando el conocimiento de los procedimientos los tiene el funcionario aduanero, pero al retirarse de la institución no deja por escrito dicho conocimiento. 44

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6) Se tiene un inadecuado reclutamiento, selección y promoción del personal; ello en virtud que en muchas administraciones aduaneras no hay una carrera administrativa que garantice la estabilidad laboral. 7) Faltan incentivos frente a los desafíos y responsabilidades asignadas: no implica incentivos monetarios, deben existir reconocimientos como el empleado del mes, o capacitaciones que profesionalicen al funcionario. 8) Se configuran incentivos “perversos” y en muchos países la existencia de normas culturales de tolerancia y aceptación de la corrupción. 9) Falta la inversión en la administración aduanera y falta de apoyo a nivel estatal para el desarrollo de la misma. Debemos recordar que las aduanas se interrelacionan con el quehacer de diferentes instituciones públicas y absorben el desprestigio que provoca la corrupción de muchos otros servicios públicos vinculados al tráfico exterior de personas y mercancías e, incluso, la corrupción de sus llamados “auxiliares”. Esa otra corrupción es muy superior y enormemente más dañina que la anidada en la propia administración aduanera. Interceden aquí infinidad de actuaciones reprobables ejecutadas

por

funcionarios

policía,

salud

pública,

agricultura, de migración, de puertos y aeropuertos (entre otros). Esta otra corrupción ha alcanzado colosal dimensión en virtud del control documental (no la carga misma) y que no ejerce a plenitud la potestad superior que le confirió la Ley.

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Bajo esta óptica, el compromiso de combatir a profundidad la corrupción obliga a que se atiendan no sólo sus manifestaciones más evidentes, sino también sus causas. Ello exige diseñar las acciones a desarrollar bajo una visión integral que articule la utilización de diversos recursos como tecnologías de la información, medios electrónicos, sistemas de inteligencia, pruebas de confiabilidad y técnicas especializadas, de acuerdo con el resultado específico que se pretenda alcanzar. Este enfoque garantiza a su vez, un mayor impacto de las acciones desarrolladas y un mejor aprovechamiento de los recursos empleados. Los instrumentos que oportunamente se diseñen o recursos que se utilicen deben permitir el enlace en un círculo virtuoso de las acciones de

prevención,

junto

Fundamentalmente

con utilizan

las

estas

detección últimas

para

corrección. erradicar

impunidad ante violaciones a las normas de integridad e incluso la comisión de delitos, en tanto que las acciones preventivas se orientan a la solución de las deficiencias y fallas institucionales que posibilitan la corrupción. Algunas acciones tendientes a frenar la corrupción son: 1)

La existencia de una legislación clara y sencilla, por la que se

crea el marco para establecer sistemas y procedimientos fáciles de comprender, tanto para los empresarios dedicados al comercio exterior como para los funcionarios. Esto debe permitir que en la mayoría de las transacciones que se realizan con la administración aduanera, los importadores puedan comprender la ley y cumplir con las pautas de procedimiento. El funcionario de aduanas debe tener limitado margen de maniobra para ejercer facultades discrecionales.

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Un sistema sancionatorio eficaz que faculte la imposición de

sanciones administrativas. También es importante que el sistema judicial facilite las sanciones penales en el caso del contrabando. (Esto dependerá de la legislación propia de cada país). 3)

Si es necesaria una legislación clara, igualmente es necesario

que la administración aduanera posea un sistema y procedimientos sencillos y factibles de comprender rápidamente, los que permitirán reducir

los

costos

cumplimiento

para

los

importadores

exportadores, las oportunidades de corrupción y los costos de administración. Sistema y procedimientos puede ser el proceso de autodeterminación de tributos y la forma de cómo transmitir y presentarle a la Aduana la declaración de mercancías, la definición de las necesidades de información y documentación procurando reducir al mínimo los requisitos administrativos que deben cumplir los importadores y exportadores; coherencia en las interpretaciones, tanto de la ley, como de los procedimientos, de tal manera que se hayan armonizado y todas las transacciones reciban un tratamiento uniforme. 4) de

Uso de respaldo informatizado para procesar las declaraciones mercancías

otras

informaciones

que

los

importadores,

exportadores y auxiliares deban presentar ante las aduanas, lo cual permita poner en práctica procedimientos uniformes que eliminen en gran parte la necesidad de contactos cara a cara y las oportunidades en que los funcionarios puedan ejercer poderes discrecionales, sobre todo si el importador tiene la posibilidad de presentar la información electrónicamente.

Esta

situación

ocurre

diferentes

administraciones aduaneras, sobre todo si el importador tiene la posibilidad de presentar la información electrónicamente.

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Módulo 6

Esta situación ya ocurre en diferentes administraciones aduaneras; sin embargo en algunas de ellas no es la totalidad de la información, por ejemplo, como en Guatemala que los documentos de soporte no se presentan electrónicamente. Lo que puede llevar a una modernización y transparencia en la aduana tiene tres componentes fundamentales y uno de ellos es la automatización de los procesos, tal y como se presenta en la figura siguiente, lo integral es unir los procesos y tecnología con personas y normativas. Figura 2.5.Modernización y transparencia de la Administración Aduanera de Guatemala

Fuente: Elaboración propia en función del Proceso de Modernización Aduanera aplicada a pasises Lationameicanos.

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Optimizar la profesionalización en las aduanas, que constituye

la mejor forma de velar por la equidad y neutralidad del sistema aduanero, que permita contar con una administración profesional que rinda

cuentas

por

desempeño

cuyas

atribuciones

estén

claramente definidas, que coadyuva en la mejora de su eficacia y le permita enfrentar los problemas de la corrupción. Lo anterior requiere de la revisión de los siguientes elementos: a)

Gerencia profesional, ya que es de singular importancia

que los supervisores y administradores de la aduana sean capaces y tengan conocimientos especializados, lo que no siempre sucede. b)

Remuneraciones y condiciones de trabajo, permitiendo

que los salarios de los funcionarios de aduanas sean suficientes como para que los incentivos para actuar en forma corrupta sean mínimos. Aunque las remuneraciones de la administración pública nunca podrán alcanzar niveles que eliminen del todo la corrupción (son numerosos los casos de funcionarios de aduanas bien remunerados en países desarrollados que han aceptado grandes sumas de dinero para permitir que un cargamento de drogas cruce la frontera), pueden fijarse sueldos que ofrezcan un buen nivel de vida y eliminen la necesidad de tener que aceptar "comisiones". Posiblemente no siempre es posible aumentar los salarios, por lo que algunos países han adoptado escalas salariales e

incentivos

especiales

para

los

funcionarios

como

gratificaciones que dependen del monto del impuesto recaudado, o como premio del desempeño como la calidad de la atención que se da al contribuyente y la capacidad de adaptarse al cambio. Importante es, igualmente, establecer un entorno en que las condiciones de trabajo sean apropiadas, condiciones que incluyen contar con un espacio de trabajo adecuado, equipo (teléfonos, computadoras, transporte, etc.) y suministros. Las autoridades no 49

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Módulo 6

deben depender de los importadores, exportadores o sus agentes para que les proporcionen las instalaciones o el equipo, ya que estos podrían interpretar que a cambio se les debe un favor. c) La rotación de personal para muchos no implica una forma de prevenir la corrupción, sin embargo para otros es de suma importancia para reducir las oportunidades de colusión.

Ejemplo: En Guatemala y otros países existe una política institucional de rotación en las aduanas, lo cual dio buenos resultados, ya que anterior a esta política, se detectaban ingresos numerosos de determinadas mercancías en determinada aduana y al rotar a todo el personal curiosamente las importaciones se redujeron sustancialmente, por supuesto también se puede producir el traslado del foco de corrupción, por ello es importante que todo el personal sea rotado a diferentes adunas de manera que no sean los mismos funcionarios en diferente aduana o si se encuentra en un puesto operativo trasladarlo a un administrativo. Aunque esta es una práctica internacional la corrupción cuando no es atacada y se vuelve el diario de una institución tiene consecuencias nefastas como las ocurridas en la Administración Tributaria de este país. Asimismo, debe obligarse al personal y, sobre todo, a los jefes y supervisores, a tomar vacaciones anuales para reducir las posibilidades

que

detecten

casos

relaciones

excesivamente estrechas y deben nombrarse en su reemplazo jefes provisionales para que realicen sus funciones, esto permite supervisión

cruzada

que

puede

evidenciar

los

jefes

supervisores están involucrados en actos de corrupción. d)

Como ya se ha mencionado la capacitación es esencial

para el desarrollo de una administración aduanera profesional, lo que debe realizarse como resultado de un detenido análisis de las necesidades de la organización y del personal para garantizar que la capacitación que se ajuste a las necesidades, lo que debe ir 50

Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas. Edición 6

Módulo 6

paralelo en el fomento de un espíritu de equipo y liderazgo, generando la conciencia de que los funcionarios deben ser responsables y leales

la institución, cumpliendo con su misión,

visión y la promoción de la integridad. e)

La promoción de puestos dentro de la administración

aduanera, deben ser basados en méritos, lo que hace necesario establecer

una

trayectoria

profesional

claramente

definida

(carrera administrativa) y una política que permita al funcionario sentir que si se esfuerzan en el desempeño de sus actividades tendrán una oportunidad para ascender, y que actuando en forma inapropiada pueden perder esa oportunidad y en casos graves, ser despedidos y es importante que los funcionarios aduaneros conozcan que espera la administración de ellos y como al no cumplir

con

sus

obligaciones

pueden

ser

sancionados

administrativamente y dependiendo la gravedad denunciados ante el órgano judicial correspondiente. 6)

La existencia de un código de conducta, el cual derivado de los

comentarios anteriores, reforzaría cada uno de los elementos que fomenten la actitud ética de los empleados y funcionarios aduaneros, siendo importante que tanto los empleados como los importadores y exportadores conozcan la conducta que se espera de ambas partes. Al establecer expectativas claras, la administración aduanera puede exigir que los empleados y funcionarios aduaneros rindan cuentas por su desempeño y adoptar medidas apropiadas cuando no se cumplan. Para que la existencia del código sea eficaz, se deben describir las medidas

disciplinarias

que

adoptarán

descubrirse

actos

inaceptables, y dichas medidas deben adoptarse en forma regular y coherente, estableciendo las reglas de conducta aceptables.

Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas. Edición 6

Módulo 6

A ese respecto, en Guatemala, el Código de Ética remite las sanciones a lo establecido por el Reglamento Interno de Trabajo de

manera

que

exista

duplicidad

normativa

sancionatoria. Sin embargo en otros países su normativa permite que el Código de Ética contenga sanciones, por ello como se ha mencionado a lo largo de este documento, que no existe una formula única, debe tomarse en cuenta la cultura y la normativa interna de cada país para implementar el mejor instrumento de acuerdo a su idiosincrasia o como decimos algunos, hacer propio el documento.

Un aspecto que es muy importante y no debe quedarse fuera es

la auditoría de procedimientos, que permita establecer que los funcionarios y empleados de la aduana cumplen efectivamente los procedimientos

operativos,

sobre

base

procedimientos

claramente definidos, que en general se describen en los manuales o las guías de procedimiento, examinando el auditor la manera en que operan las oficinas aduaneras. De adoptarse un sistema apropiado de frenos y contrapesos en una administración

aduanera

que

reúna

estas

características,

suponiendo que las autoridades estén dispuestas a no interferir con las operaciones cotidianas, una mayor autonomía puede ser una forma eficaz de establecer medidas que fomenten la integridad y la lucha contra la corrupción11.

Todo este análisis se ha realizado en función del Sistema de Ética y Transparencia de la Aduana de

Canadá y la estrategia de Ética y Transparencia de la Superintendencia de Administración Tributaria – SAT- Guatemala que en su momento apoyó Canadá y cuyos fundamentos básicos descansan en los planteamientos de ética de la OMA. (Dicha normativa deberá revisarse derivado de los acontecimientos en Guatemala).

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Módulo 6

Tomando en consideración las posibles causas o factores que influyen en las prácticas corruptas dentro de una administración aduanera es importante previo a la implementación de nuevas acciones, realizar un diagnóstico de la situación actual de la administración y la información específica que se obtiene de la detección debe servir, a su vez, de guía para afinar el diagnóstico sobre los problemas asociados a la corrupción y diseñar con mayor precisión y efectividad las acciones de corrección y prevención. Ello obliga a enfrentar la corrupción en toda su complejidad y bajo un enfoque integral que elimine en lo inmediato sus efectos más visibles, modificando en el mediano plazo las condiciones institucionales que la favorecen, por lo que una buena manera de enfrentar la impunidad podría radicar en la revisión y seguimiento minucioso de la conducta profesional

personal

cada

funcionario.

Así

como

administración tributaria y aduanera ha demostrado ser severa con los contribuyentes aún ante incumplimientos de deberes formales, con mayor razón tendría que ser más rigurosa con sus propios funcionarios por la violación de sus obligaciones y por sus conductas que reflejen ignorancia, impericia, negligencia, imprudencia y, en general, irresponsabilidad.

II.3. Consecuencias de la falta de ética en el lugar de trabajo

Como se ha indicado en este documento, la ética y los valores han estado desde siempre antepuestos a lo que se considera amoral, teniendo como efecto que su incumplimiento afecta al individuo y la sociedad en la que se desarrolla, ahora ya en el siglo XXI, las sociedades modernas están siendo impactadas por fenómenos de gran trascendencia, pudiéndose destacar entre otros, la globalización, la revolución tecnológica, la democratización de las sociedades y el 53

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Módulo 6

fortalecimiento de los Estados Fiscales, o sea, el reforzamiento del papel de los tributos en el financiamiento de la actividad estatal. Las Administraciones Tributarias en estos nuevos escenarios han identificado importantes oportunidades para elevar la eficacia y eficiencia de su gestión, pero al mismo tiempo enfrentan importantes retos. Uno de estos retos es el flagelo de la corrupción y la práctica de ilegalidades por sus funcionarios y empleados en su conjunto, que socavan la confianza de la sociedad en la imparcialidad, integridad y transparencia de la gestión tributaria y aduanera. La corrupción no sólo atenta contra los más elementales principios éticos, la eficacia de la administración aduanera y su imagen, sino que

representa

además

importantes

pérdidas

directas

recaudación y el entorpecimiento de la promoción del cumplimiento de los usuarios aduaneros como principal estrategia. Significa la contraposición antagónica del interés del individuo con el principio sagrado de todo funcionario público de servicio integro a la sociedad, expresándose en el uso inadecuado del poder público para provecho particular. Por lo que a pesar de estar en un nuevo siglo los temas más trascendentes en cuestiones de solidez ética siguen siendo, en los últimos años, la corriente de tolerancia desde la sociedad de las conductas

viciosas

corruptibles

desde

otro

ángulo,

construcción de muros que van en pro de los valores morales para refrenar el avance de lo antiético en las sociedades. Sin embargo, en los últimos años hemos observado cómo han salido a la luz pública escándalos de conductas antiéticas que han desacreditado tanto la imagen de los servidores públicos como la de las instituciones públicas generando que la ciudadanía pierda la confianza en sus autoridades, derivado de que las conductas deshonestas o antiéticas aunque no configuren hechos de corrupción típicamente sancionable son moralmente reprochables y deslegitiman

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Módulo 6

a quienes las practican en sus puestos de acción profesional al frente de un puesto en la Administración Pública.

Esta falta de ética se

traduce para el Estado en la pérdida de inversión extranjera, descenso del PIB y divorcio entre los ciudadanos y el sistema político, entre

otros

muchos

males;

provoca

deslegitimación

administración aduanera. Susan Rose-Ackerman, prestigiosa profesora y codirectora del Centro de Derecho, Economía y Políticas Públicas de la Universidad de Yale, ex consultora del Banco Mundial y autora de decenas de artículos y de libros, ha señalado

que

la mejor receta para acabar con la

corrupción, dice: "debe haber gente en la cúspide que quiera cambiar. Es valioso tener grupos de la sociedad empujando los cambios, pero es necesario tener líderes políticos interesados en enfrentar la corrupción". En ese sentido es oportuno señalar que la corrupción es dañina por la sencilla razón de que se toman decisiones importantes por motivos ocultos o que sean tomadas de acuerdo a motivos ajenos a los legítimos, sin ninguna preocupación por las consecuencias que puedan tener para la comunidad en general. En etapas recientes, se ha podido observar el impacto que la corrupción tiene para el mercado, e incluso para favorecer o no la inversión extranjera directa (IDE). En ese contexto, Transparencia Internacional señala que dentro de los principales costos que ocasiona la corrupción se encuentran los siguientes: 1)

Un acto corrupto significa que no se lograrán los objetivos

deseados por el gobierno. 2)

La corrupción contamina el ambiente en el cual el sector

privado tiene que operar, llevando ya sea al acaparamiento de beneficios rápida (y excesiva) en circunstancias impredecibles.

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corrupción

desalienta

inversión

Módulo 6

hacia

interior,

excluyendo a nuevos participantes potenciales y por ende reduciendo la participación y el crecimiento del sector privado. 4)

corrupción

implica

aumento

precio

administración. 5)

La corrupción ejerce una influencia corruptora sobre el aparato

administrativo, minando el valor necesario para adherirse a altos estándares de honradez (“los declives morales: cada hombre se pregunta por qué él debe ser el único custodio de la moralidad”). 6)

La corrupción en el gobierno que la gente percibe mina el

respeto a la autoridad constituida y, por ende, la legitimidad del gobierno. 7)

Si hay una creencia generalizada de que los políticos de la élite

y los altos servidores públicos son corruptos, el público no verá por qué no puede servirse una tajada del pastel también.

La corrupción tiene como consecuencia una pérdida substancial

de esfuerzo productivo, ya que se dedican tiempo y recursos a hacer contactos para poder darle la vuelta al sistema, en vez de mejorar las credenciales y fortalecer objetivamente el caso propio. 9)

En la medida en que la corrupción representa la injusticia

institucionalizada, desemboca en litigios y cargos inventados con los cuales se puede chantajear hasta a un funcionario honesto; y 10) las formas más comunes de corrupción en algunos países mordidas y pagos de facilitación- llevan a que las decisiones se tomen de acuerdo a consideraciones monetarias, en vez de necesidades humanas.

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Módulo 6

Consecuentemente, falta de ética en las aduanas puede promover, según

hemos

evidenciado

los

capítulos

anteriormente

relacionados: la corrupción que es un flagelo y factor de quiebre de la cohesión social; la falta de recursos que el Estado necesita para educación, salud, seguridad, por lo que afecta el bienestar de la colectividad hacia quienes van dirigidos los recursos; puede causar un efecto negativo en la salud de las personas al no exigir el cumplimiento de los requisitos o licencias para el ingreso de las mercancías; al mismo tiempo la falta de ética en las aduanas provoca el incumplimiento de sanciones o no inicia procedimientos judiciales para el castigo de los que resulten responsables de la inobservancia de los procedimientos y leyes nacionales. Haciendo

relación

con

los

daños

sienten

principalmente en tres ámbitos que son: Figura 2.6. Ámbitos en los que repercute la corrupción

•En lo económico, aumenta los costos de los bienes y servicios.

•En lo político, reproduce y consolida la exclusión política y la desigualdad social, preservando las redes de complicidad entre las elites políticas, militares y económicas y fortaleciendo la vigencia de la impunidad. Adicionalmente, deslegitima el sistema político en su conjunto; y •En lo social, acentúa las diferencias sociales al limitar el papel del Estado como mediador de las demandas de los distintos grupos sociales, a aquellos que concentran el poder político, el militar y especialmente el económico.

Fuente: Elaboración propia en función del documento “Combate a la corrupción en el trámite administrativo de revisión aduanal”. FLACSO

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En general, las iniciativas que fomentan la transparencia e integridad implican que reducir la corrupción constituye un fin en sí mismo, sino que es una medida necesaria para lograr el objetivo más amplio de un gobierno más eficaz, justo y eficiente. Los activistas que combaten la corrupción deben estar preocupados no sólo por la corrupción per se, sino más bien por los efectos que tiene sobre la sociedad. Por ende, es importante evaluar los costos de la corrupción y entender que es imposible eliminarla por completo y de una sola vez; pero sí se puede combatir.

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Síntesis de la Unidad Corrupción es la acción y efecto de corromper sinónimo de depravar, echar a perder, sobornar a alguien, pervertir o dañar, cuyo concepto está definido en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. Es importante señalar que revisten de vital importancia las convenciones

anticorrupción

que

ofrecen

marco

jurídico

internacional a los gobiernos y ciudadanos, que podrá ser tomado como referencia al emprenderse iniciativas encaminadas a fortalecer las instituciones gubernamentales y abatir el problema de la corrupción. Todas estas convenciones son la manifestación de un consenso internacional que surgió a principios de la década de 1990 y que identifica la corrupción como un problema importante que exige soluciones de orden internacional. Las convenciones anticorrupción son de importancia esencial en la creación de un marco para abordar los

temas

transnacionales

que

facilitan

cooperación

internacional en la aplicación de la ley, exigiendo a los países que penalicen

institucionales

corrupción, para

armonizando aplicación

los la

marcos ley

legales

estableciendo

mecanismos de colaboración. Se hace en este apartado un análisis de por qué la Aduana es más vulnerable

corrupción

sobre

todo

relación

con

esta

dependencia que han estado siempre vinculados porque es deseable que las personas que tienen asignadas funciones en materia aduanera ya sea en el ámbito público como en el privado, tengan la calidad de profesionales y técnicos y evitar de esa manera obtener lo que se ha denominado “la riqueza fácil”. La corrupción se da fácilmente cuando se pierden valores como la responsabilidad, honestidad, honradez, el espíritu de servicio, tolerancia y otros.

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Pero también el fenómeno se desarrolla cuando se abusa del poder y de

capacidad

decisión,

mientras

falta

controles

institucionales y sociales lo permiten y la organización y participación ciudadana es poca o nula. Es necesario mencionar que la Aduana es más vulnerable a la corrupción

cuando

tiene

una

organización

inadecuada

burocrática, poco operativa y servida por personal numeroso, lo cual se hace más fácil si éste es de bajo nivel de profesionalización, mal retribuido y con alto índice de inmoralidad; cuando existe un disperso número de normas de diferente rango porque al existir falta de coherencia y sistematización en los procedimientos operativos se propicia la existencia de excesivos controles, en su mayoría ineficaces y falta de conocimiento en los diversos procedimientos aunado con el inadecuado reclutamiento, selección y promoción del personal y la falta de incentivos frente a desafíos y responsabilidades asignadas y por último la falta de inversión en la administración aduanera y falta de apoyo a nivel estatal para el desarrollo de la misma. Se trata también en este apartado las acciones tendientes a frenar la corrupción por medio de una legislación clara y sencilla, que contenga un sistema sancionatorio eficaz para la imposición de sanciones administrativas, teniendo el uso de un respaldo informatizado para procesar las declaraciones de mercancías y otras informaciones de los importadores, exportadores y auxiliares deban presentar ante las Aduanas, así como optimizar la profesionalización para velar por la equidad y neutralidad del sistema aduanero, que permita contar con una administración que rinda cuentas por su desempeño y cuyas atribuciones estén claramente definidas.

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Se llega a la conclusión que la corrupción es dañina por la sencilla razón que se toman decisiones importantes por motivos ocultos o que sean tomadas de acuerdo a motivos ajenos a los legítimos, sin ninguna preocupación por las consecuencias que puedan tener para la comunidad en general. Que la falta de ética propicia el nacimiento de la corrupción que es un flagelo y factor de quiebre de la cohesión social, ocasionando la falta de recursos que el Estado necesita para la educación, salud, seguridad, etc.

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Unidad III. El profesionalismo en la Gestión Pública

Objetivos de aprendizaje 

Determinar los comportamientos y actitudes profesionales de un funcionario público.



Reconocer y difundir la ética como principio y valor fundante en las actuaciones de quienes gestionan asuntos aduaneros.

III.1.Conceptos

Para llegar al profesionalismo, debemos partir del término profesión, que en diferentes diccionarios, se establece que etimológicamente proviene del latín “professio, -onis”, que significa acción y efecto de profesar. Ya en la práctica el concepto tiene diferentes acepciones, entre ellas, empleo, facultad u oficio que cada uno tiene y ejerce públicamente. Y para los antiguos en el siglo XIX se consideraba la protestación o confesión pública de algo (la profesión de fe, de un ideario político). Este punto es el profesionalismo, sin embargo para llegar a él es importante

partir

del

término

profesión,

que

diferentes

diccionarios, se establece que etimológicamente proviene del latín “professio, -onis”, que significa acción y efecto de profesar. Ya en la práctica el concepto tiene diferentes acepciones, entre ellas, empleo, facultad u oficio que cada uno tiene y ejerce públicamente. Y para los antiguos en el siglo XIX se consideraba la protestación o confesión pública de algo (la profesión de fe, de un ideario político)12.

12 Biblioteca Virtual de Derecho, Economía y Ciencias Sociales, de la Universidad a Distancia Euned. Euned.net

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Un aspecto destacable de la Convención de la ONU es que emplea una definición bastante amplia del término "funcionario público", incluyendo a toda persona que ocupe un cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial en un Estado Parte. También abarca a funcionarios de organizaciones internacionales públicas y exige la imposición de sanciones para quienes les ofrezcan un soborno. Desde

funcionalismo,

Millerson

(1964)

explicaba

que

las

profesiones realizan funciones que son valoradas, tales como la utilización

capacidades

basadas

conocimientos

teóricos;

educación y formación; garantía de competencia en los individuos debida a exámenes; tener un código de conducta que garantice la integridad profesional; realización de un servicio para el bien público; existencia de una asociación que organice a sus miembros. Vemos entonces como la anterior acepción se adapta más a lo que se busca en este módulo porque si bien se trata de tener conocimientos, el profesionalismo es el cultivo o utilización de cierta disciplina o arte como medio de lucro. Podríamos entonces decir que el profesionalismo es la consecuencia directa de ser un profesional, un individuo que tiene una profesión particular y que la ejerce de acuerdo a las pautas socialmente establecidas para la misma, agregando que dichas pautas también son las fijadas por las empresas o entidades públicas a las que se presta un servicio. Por ejemplo, que las mismas posean normas de conducta o un código de ética, el cual se ha convertido en una herramienta de las instituciones para decirle a sus funcionarios y empleados lo que se espera de ellos.

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Módulo 6

En ese sentido, las pautas de profesionalismo pueden llegar a ser muy variadas e ir desde aspectos físicos y de apariencia (tales como vestimenta)

hasta

actitudes

morales

éticas

(tales

como

cumplimiento del deber en cualquier situación y realidad).USAID, en su manual de modernización de la aduana: “Como Establecer e Implementar un Programa de Integridad Aduanera”, señala la importancia de un Código de Ética que regule las conductas de los empleados y funcionarios aduaneros pero también se enfoca en el profesionalismo desde el aspecto físico y de apariencia, indicando que la aduana debe comunicar cuando se inicia una etapa de cambio generando

una

estrategia

para

implementar

programa

transparencia, de manera que los funcionarios y empleados no subestimen el compromiso de la aduana para aumentar el nivel de profesionalismo y mejorar la percepción pública. En esa relación entre lo ético y los aspectos físicos, en el referido manual se hace alusión a que se debe transmitir el mensaje de que la

aduana

exige

personal

comportamiento

ético,

proporcionar información sobre cómo presentar denuncias por, conductas

indebidas,

mismo

tiempo

mensaje

será

complementado con otros que contengan información sobre los derechos de los ciudadanos y el Código de Conducta (de manera abreviada), todo esto está enmarcado en una campaña sobre el profesionalismo. Independientemente de la estructura organizacional en la que se encuentre una aduana, (sea dependiendo del Ministerio de Hacienda Pública,

formando

parte

Administración

Tributaria)

los

funcionarios aduaneros son, como bien se menciona en el manual del hemos hablado auspiciado por USAID, de entre los representantes gubernamentales, los primeros con los que se encuentran los visitantes, comerciantes y potenciales inversionistas, (en Guatemala con la autoridad gubernativa que primero se encuentran es con los 64

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funcionarios de migración), por lo tanto la aduana debe revisar los estándares de uniformes y el código de vestimenta para asegurar que los funcionarios uniformados luzcan profesionales. En ese sentido, la mayoría de administraciones aduaneras buscan colores oscuros de un sólo color; la combinación de las telas y diseños dependerán de cada país y de las necesidades del servicio pero siempre debe dejarse en las camisas bolsillos abotonados y trabilla para permitir la colocación de una placa o insignia de la aduana e indicadores de rango (esto permitirá que el funcionario o empleado pueda ser identificado rápidamente por el usuario de la aduana para enaltecer el buen servicio que le han prestado o para ser denunciado si han existido anomalías). Organizaciones como la Organización Mundial de Aduanas, La Organización Mundial del Comercio, el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, y otras de combate al contrabando han señalado en sus estrategias para la implementación de ética, valores y transparencia, la necesidad de la identificación física de las personas en el desempeño de su labor como funcionario público. Lo anterior implica entonces que

actitud

profesionalismo conlleva el actuar como un profesional, que a la hora de ejercer esa tarea o actividad, la persona se desempeña de acuerdo a los parámetros específicamente establecidos para la misma, como también de acuerdo a parámetros generales de conducta y moral, todo está ligado a que el profesionalismo no es sólo una cuestión de conocimientos, sino principalmente, de actitudes tales como la honradez, el entusiasmo y la ejecutividad, la tenacidad, la humildad, 65

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el sentido de la dignidad personal, la ética profesional, la sensibilidad, el sentido de responsabilidad social y el compromiso. Por otra parte, algunos autores como Brunner y Flisfich (1989), consideran que las profesiones son imprescindibles, tanto porque poseen un saber técnico, como por los valores que representan (Pacheco, 1994). Esto hace que se considere que un profesional inspirado en estos principios, siempre se esfuerce para que la calidad de su trabajo esté a la altura de su capacidad técnica, porque es consciente de que el trabajo bien hecho constituye un ejemplo que a la larga otros comienzan a imitar. Recordemos que el trabajo hecho con profesionalismo da buenos resultados y le confiere autoridad moral a quien lo realiza bien para cuestionar en determinado momento el actuar de quienes le rodean, al mismo tiempo implica una mejora en la prestación del servicio y por ende una mejora en la imagen institucional, cambiando la percepción de que los funcionarios y empleados aduaneros no cumplen con sus obligaciones o son el foco del retardo de los procedimientos en busca de beneficios propios. En ese sentido, un ejemplo de la falta de profesionalismo puede ser la continua y repetitiva comisión de errores o fallas por parte de los empleados o la falta de capacidad de dirección, supervisión, toma de decisiones y liderazgo por parte de los directivos. Podemos concluir, entonces, que sólo cuando cada uno desempeñe su trabajo con auténtico profesionalismo, disciplina y ética laboral, la sociedad en su conjunto podrá dar sus primeros pasos hacia un camino de superación y mejora continua13.

13 En El reto de la renovación, Capítulo I del Libro de Consulta de Transparencia Internacional. Se puede consultar el www.transparency.org/tilac

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III.2. Promoción de la ética en el lugar de trabajo

Hemos visto como el profesionalismo implica aspectos físicos y externos como el aspecto interno moral que es la ética, la cual se pone de manifiesto en el quehacer diario. En este apartado no hacemos más que confirmar la importancia de la promoción de la ética en lugar de trabajo, ya que a menudo nos podemos preguntar por qué hacemos o no lo bueno. Pueden existir muchas respuestas; pero enfocados en el que hacer en el trabajo implica para hacer lo bueno debemos ser éticos cumpliendo con las normas de ética y conducta establecidas por la institución a la cual se presta un servicio y

ello

implica

ser

honesto

cualquier

situación,

cuando

consideramos que nuestros actos no podrían ser observados en público debemos cuestionarnos si la misma no riñe con las normas de conducta generalmente aceptadas. Otros aspectos a tomar en cuenta son la tolerancia y la flexibilidad, en el sentido de tener la capacidad de escuchar las ideas de los colegas debido a que muchas ideas aparentemente absurdas puede ser la solución a un problema. Por lo tanto, actuar bien o mal es una responsabilidad propia.

EJEMPLO: A manera de ejemplo es importante mencionar el estudio realizado por Harris Interactive en nombre de Deloitte & Touche USA, mostró que el comportamiento de la gerencia y las jefaturas directas, junto con el reforzamiento positivo del comportamiento ético, constituyen los factores más importantes para promocionar la conducta

ética

los

trabajadores

una

compañía.

contraposición el estudio también mostró que las sanciones y la capacitación ética al interior de las compañías no contribuirían a impedir el comportamiento poco ético en el trabajo.

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La encuesta para llevar a cabo este estudio también revelo aspectos que son importantes en el lugar de trabajo y que determina el grado de satisfacción con el mismo, lo cual puede redundar en un comportamiento ético. La encuesta determinó lo siguiente: Figura 3.1. Aspectos que determinan la satisfacción del empleado

Adultos Empleados Se comportan de manera etica si tiene equilibrio trabajo -vida

13% 39%

Altos niveles de estrés

25% Largas horas de trabajo

23%

Horarios inflexibles

Fuente: Elaboración propia basada en el estudio realizado por Harris Interactive en nombre de Deloitte & Touche USA.

Otros datos obtenidos fueron los siguientes con respecto a la Gerencia y las Jefaturas sobre el comportamiento ético en el lugar de trabajo: Sólo el 10% de los adultos empleados clasificó las sanciones por violar el Código de Conducta como uno de los tres principales factores que contribuyen a promover un ambiente de trabajo ético, y sólo el 16 % clasificó la capacitación ética como un factor que influye de manera positiva en la promoción de un conducta ética. Que demuestran estas estadísticas, pues cabalmente lo que hemos estado diciendo a lo largo de este documento, los instrumentos o normativas

relación

ética

son

importantes

deben

implementarse, pero no basta con tener los documentos y que se vuelvan positivos pero sin aplicación porque no hay convencimiento y valores de los funcionarios y empleados que deben ponerlos en marcha. 68

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Es importante añadir que el ejemplo de los jefes, como puede apreciarse en esta investigación es un factor influyente en el comportamiento de los empleados, por lo que no basta con decir, hay que demostrar con hechos. Un ejemplo son los diferentes lineamientos que se han planteado para iniciar una estrategia de implementación de la promoción de la ética y la prevención de actos de corrupción, sin embargo citando la actividad

desarrollada

Guatemala,

misma

orienta

coadyuvar a la consolidación de la transparencia en la gestión aduanera, siendo ésta el eje central. Sin embargo el objetivo de consolidar a largo plazo, la transparencia y la ética en la gestión de la Aduana, se vio interrumpida y destruida por la corrupción desmedida del Estado que involucro a las instituciones y la Administración Tributaria no fue la excepción, demostrando una vez más que si la cabeza no funciona las extremidades tampoco. Otro ejemplo es la Aduana de Argentina que introdujo la revisión no intrusiva (escáner), lo cual en la implementación de sus primeros años mejoro la recaudación, pero sobre todo la percepción de riesgo en los usuarios, y esto fue derivado de iniciativa de transparencia que se inició en la Administración Aduanera, implementando también un Código de Ética.

Esta interrelación también nos lleva a poner atención el liderazgo y compromiso

nuestras

autoridades,

poniendo

marcha

actividades que conlleven la búsqueda del trabajo en equipo a manera de escuchar a la gente y evaluar la situación sin juicios apresurados y basados en suposiciones, y sobre todo dar crédito a aquellos que realmente merecen. De igual manera, una buena práctica para promover la ética es la elaboración de una estrategia, 69

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tal y como lo han planteado diferentes organizaciones a nivel mundial, ya que para llegar a una estrategia primero se debe realizar una autoevaluación para identificar las fortalezas y debilidades institucionales, de manera que en la estrategia se planteen las posibles soluciones. Para la implementación de la estrategia de promoción de la ética y la prevención de actos de corrupción, es primordial que los funcionarios y empleados tengan pleno conocimiento de los roles que deben tomar en sus respectivas dependencias, para asumir su compromiso y definir a los responsables de ejecutar las actividades delimitadas en el plan de acción de la estrategia. El papel que debe desempeñar el funcionario y empleado de la aduana, debe estructurarse de acuerdo a una escala descendente, a partir de

la máxima autoridad de

la institución,

a quien le

correspondería aprobar y reformar, las disposiciones internas que faciliten y garanticen la implementación de la estrategia y su plan de acción,

descendiendo

hacia

autoridad

superior

quien

correspondería contribuir al desarrollo y aprobar las acciones que se establezcan para la implementación de la estrategia y el plan de acción, asumir el liderazgo en la promoción de la ética en el contacto con funcionarios y empleados de la entidad, así como con el sector público y privado, elaborar las disposiciones internas que faciliten y garanticen la implementación de la estrategia y el plan de acción y convocar a reuniones periódicas a los mandos medios dentro de la institución con el propósito de coordinar y analizar las acciones a seguir para la eficiente implementación de la estrategia y el plan de acción.

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Lo anterior está ligado a lo que ya se explicó en el capítulo donde se explica la estrategia y el código de conducta. Sin embargo, es importante señalar el rol que deben desempeñar los mandos medios en la institución ya que esto permitirá velar por la ejecución y la implementación de las disposiciones aprobadas por la máxima autoridad para la promoción de la ética y la prevención de actos de corrupción a nivel interno, y llevar el liderazgo y promoción ante los mandos medios y personal administrativo y operativo, en la práctica de la ética y la denuncia de actos de corrupción a nivel interno. Los mandos medios deben participar y contribuir al desarrollo de acciones específicas definidas en el plan de acción, permitiendo a los Jefes de Departamentos, Unidades o Secciones, en su caso, promover en el personal a su cargo, la práctica de la ética y la prevención de actos de corrupción a nivel interno, así como contribuir a la resolución de dilemas éticos que se puedan presentar dentro del personal. Consecuentemente, el rol del personal administrativo y operativo en la estrategia de la ética en el trabajo será el de contribuir a la práctica de la ética y la denuncia de actos de corrupción a nivel interno, a través del cumplimiento de las disposiciones aprobadas por las autoridades superiores, participando y contribuyendo al desarrollo de acciones específicas definidas en el plan de acción. Otro aspecto a tomar en cuenta es la relación de la administración aduanera con el sector privado o usuarios del sistema aduanero, para ello Guatemala implementó el Pacto de Integridad, derivado a lo planteado por la OECD, organización que los concibió genéricamente como “un contrato mediante el cual los proponentes de una determinada licitación internacional se comprometen, explícitamente, entre ellos y con el respectivo gobierno, a no ofrecer ni pagar sobornos y a acatar determinadas multas en caso de faltar a su compromiso”.

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En ese contexto se han planteado los Pactos de Integridad como acuerdos

voluntarios,

suscritos

entre

todos

los

actores

que

intervienen directamente en un proceso de contratación de recursos públicos,

para

garantizar

transparencia,

equidad

sostenibilidad de la modalidad contractual escogida. Por ello, el proceso de implementación de cada Pacto de Integridad es una invitación a un cambio cultural voluntario. Busca convocar a grupos específicos de ciudadanos a aceptar sistemas reguladores comunes, ligados a un régimen de gratificaciones y castigos que están por encima de los establecidos en el marco legal, dándole valor agregado a este último, llevando a cabo un compromiso de la Iniciativa Privada y las Entidades Públicas que integran el Sistema Aduanero Nacional para promover la transparencia y erradicar la corrupción en todas sus formas. También pretende agilizar el comercio exterior y la percepción de ingresos para el Estado, con eficacia y eficiencia en pro del bien común, esto al igual que cualquier convenio o acuerdo debe revisarse cada cierto tiempo de manera que se actualice conforme a la situación económica y social del país, así como de los cambios de normativa que pudieran suscitarse.

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Mรณdulo 6

Los aspectos que contiene el Pacto de Integridad entro otros son: Compromisos mutuos: 1) Detecciรณn, supresiรณn, investigaciรณn y sanciรณn de prรกcticas discrecionales y corruptas. 2) Identificaciรณn de factores, procesos, procedimientos, sistemas, รกreas o elementos que eleven el riesgo de corrupciรณn. 3) Estudio, capacitaciรณn e informaciรณn que fomenten la prevenciรณn de esas prรกcticas. 4) Promociรณn del pacto de integridad y el comportamiento รฉtico dentro de cada organizaciรณn parte. 5) Participar en Comitรฉs de Usuarios de las Aduanas. 6) Informar o denunciar prรกcticas de: Defraudaciรณn tributaria; Defraudaciรณn y contrabando aduanero; Transgresiรณn a la ley de sanidad vegetal y animal; Competencia desleal y Falsificaciรณn y uso de documentos falsos.

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Síntesis de la Unidad Con relación al profesionalismo, se debe hacer relación a la profesión, empleo, facultad u oficio que cada uno tiene y ejerce públicamente. Lo anterior implica que la actitud del profesionalismo conlleva el actuar como un profesional a la hoja de ejercer esa tarea o actividad, la

persona

específicamente

desempeña establecidos,

acuerdo

como

también

los

parámetros

los

parámetros

generales de conducta y moral. Se determinó en el desarrollo de este capítulo que el profesionalismo implica aspectos físicos y externos como la moral, la ética, lo cual se pone de manifiesto en el quehacer diario, se confirma la importancia de la promoción de la ética en el lugar de trabajo. Se hace un énfasis especial sobre el rol del personal administrativo y operativo los cuales deben contar con un nivel de profesionalización acorde a las labores que desarrollan. Para lograr un profesionalismo eficaz los mandos medios debe participar y contribuir al desarrollo de acciones específicas definidas, permitiendo a los Jefes de Departamentos, Unidades o Secciones, promociones y ascensos de acuerdo a la escolaridad que cada funcionario aduanero posea. Un aspecto que también se desarrolla en este apartado en la relacionado con los ejemplos de los diferentes países, en el que se menciona como Guatemala suscribió un Pacto de Integridad derivado de lo planteado por la OECD, quien lo señala el medio o contrato por el que los proponentes de una determinada licitación internacional se comprometen,

explícitamente,

entre

ellos

con

respectivo

gobierno, a no ofrecer ni pagar sobornos y a acatar determinadas multas en caso de faltar a su compromiso. Los aspectos que debiera de incluir un Pacto de Integridad entre otros son: Detección, supresión, investigación y sanción de prácticas discrecionales y corruptas.

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Identificación de factores, procesos, procedimientos, sistemas, áreas o elementos que eleven el riesgo de la corrupción. Estudio, capacitación e información que fomenten la prevención de esas prácticas, promoción del Pacto de Integridad y el comportamiento ético dentro de cada organización parte. Participación en Comités de Usuarios de las Aduanas así como informar o denunciar prácticas de defraudación tributaria, contrabando aduanero, transgresión a la Ley de Sanidad Vegetal y Animal, competencia desleal y falsificación y uso de documentos falsos.

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Unidad IV. Casos prácticos

Objetivos de aprendizaje 

Describir casos de éxito de la promoción de la ética.



Diseñar una estrategia que permita promover actuaciones éticas y precisar el procedimiento para su implementación.

IV.1. Un caso de estudio de Camerún . La Reforma de Aduanas 14

mediante la medición de rendimiento IV.1.1. Resumen Muchas administraciones aduaneras han sufrido la corrupción y dificultades

para

identificar

las

opciones

para

mejorar

esta

enfermedad. En aras de reducir la corrupción y, al mismo tiempo, fortalecer el desempeño de la Institución como el aumento de la recaudación de ingresos y mejorar la facilitación del comercio, las autoridades deben llevar a cabo experimentos que pueden ayudar en la identificación de políticas constructivas. Tal experimento ha sido probado para las Aduanas de Camerún, con algunos resultados positivos de manera preliminar. En 2007, Camerún puso en marcha la reforma de la Administración de Aduanas, que incluyó la instalación del SIDUNEA (Sistema de Despacho Aduanero Automatizado). En febrero de 2010, como continuación de la reforma, el Sistema de Aduanas

Camerún

estableció

sistema

contratos

desempeño firmado entre el Director General y un número de funcionarios de primera línea en el Puerto de Douala. 14

Thomas Cantens, Gaël Raballand and Samson Bilangna. Este es un caso piloto desarrollado por la

Organización Mundial de Aduanas, el documento completo esta en inglés y para los efectos de estudio se condenso excluyendo las referencias bibliográficas: al mismo tiempo es importante destacar que esta es una traducción libre.

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El núcleo de los contratos de desempeño es un acuerdo que contempla que las prácticas oficiales serán registradas y comunicadas al Director General. Tras cuatro meses de su aplicación, los resultados

iniciales

son

alentadores

como

reducción

corrupción, mayor recaudación de ingresos y menores tiempos de despacho y puede señalar el nacimiento de una nueva cultura profesional. Este documento se centra en la experiencia y los resultados hasta el momento del aspecto del rendimiento de la reforma de los contratos, y sugiere que la replicación puede ser beneficiosa para otras administraciones aduaneras. IV.1.2. Introducción En 2007, la Dirección de Aduanas de Camerún puso en marcha una iniciativa de reforma y modernización. En particular, la reforma pretende reducir la corrupción que había sido durante mucho tiempo una constante mancha en la reputación de la administración. La reforma se inició con la instalación del SIDUNEA, un sistema de despacho de aduanas, lo que permitiría que el gobierno realizará el seguimiento del procesamiento de cada envío, así como también para medir un gran número de criterios pertinentes para la reforma, como el cumplimiento del plazo para el registro del manifiesto por los destinatarios. Durante casi dos años, los oficiales superiores de gestión y de primera línea compartían la misma realidad gracias a las "figuras" (indicadores de rendimiento) para medir las reformas iniciadas. Aunque esta fase de cuantificación inicial dio sus frutos, su impacto disminuyó gradualmente en la identificación de este problema. Una posible solución fue adoptada a partir de 2010 y se convirtió en la cuantificación prescriptiva de los objetivos que se han establecido para los funcionarios de aduanas.

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Más específicamente, el sistema de Aduanas de Camerún que consiste

contratos

desempeño

individual

para

medir

integralmente las acciones y comportamientos de funcionarios de aduanas que operan en dos oficinas del puerto de Douala a través de indicadores extraídos de SIDUNEA. La segunda parte del documento proporciona una visión general de la teoría de la medición y la reforma de las Aduanas de Camerún. La tercera sección comienza con la narración de los acontecimientos y las decisiones que en los últimos cuatro años la Aduana de Camerún ha tomado para presentar la cuantificación de su acción. En la cuarta sección, se tratan los principios y los resultados de la última etapa, la introducción de los contratos de desempeño. Estos contratos han tenido un impacto positivo en las prácticas profesionales de los inspectores,

así

como

facilitar

cruce

fronteras

fortalecimiento de la ley. En la quinta sección se ofrece un análisis del impacto a largo plazo, de las dificultades que plantea la introducción de la medición del desempeño, y la última sección concluye y presenta los posibles próximos pasos a seguir. Nueva gestión pública y contratos de desempeño En febrero de 2010, las Aduanas de Camerún pusieron en marcha un experimento que consiste en un credo y comparte una serie de palabras como autonomía, rendimiento y cuantificación. Esta prueba piloto dio lugar a la aplicación de "contratos de desempeño individuales firmados entre el Director General de Aduanas y dos oficinas de aduana clave en el puerto de Douala. Estos contratos representan un nuevo paso en el proceso de mejorar el rendimiento que había comenzado tres años antes. Los contratos de desempeño se basan en la medición objetiva de las acciones de los funcionarios públicos e incentivos financieros o las políticas de promoción profesional. 78

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En Camerún, el objetivo global de los contratos es alentar a los funcionarios de aduanas a adoptar buenas prácticas profesionales. De hecho, la lucha contra las malas prácticas es un elemento clave en la mejora de los ingresos aduaneros. La corrupción tiene un impacto negativo directo en los ingresos de aduanas y la competencia en el sector privado. La historia de las Aduanas de Camerún demuestra la misma capacidad del sector público de absorber en forma gradual las técnicas del sector privado como lo hacen los países desarrollados, donde una inspección de pre-embarque de una empresa (en vigor desde 1987) es responsable de evaluar los productos importados y algunas exportaciones; es de hacer notar que algunos funcionarios de Aduanas fueron despedidos, se redujeron sueldos del sector públicos a raíz de los planes de ajuste estructural. Sin embargo, la flexibilidad de los contratos de las Aduanas de Camerún difiere del sector empresario. El fondo de la corrupción significa que el Director General no está tan bien informado por parte de sus subordinados, y no sabe exactamente cómo o en qué medida los agentes están aplicando las reformas que han sido adoptadas. Los contratos también tienen como objetivo recrear y fortalecer la jerarquía con el fin de lograr la reforma. El experimento de Camerún no lo hace, por lo tanto, tienen la misma visión de las políticas de la NGP que cuestionan el modelo de Weber de la administración (Rouban 1998; Spanou 2003) y el resultado de las teorías de la agencia sobre la base de los modelos usuario-agente.

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IV.1.3. El impacto de la automatización Todos los procedimientos aduaneros se han automatizado usando las opciones ofrecidas por el SIDUNEA. Este proceso de la automatización abolido "nota de liberación", obligaba a los agentes aduanales e importadores para volver al inspector de aduanas, una vez que habían pagado su deuda aduanera con el fin de obtener ese documento. La automatización se ha visto acompañado por un proceso de mayor autonomía por parte del despacho de la aduana, actores que se han visto obligados a utilizar el sistema informático aduanero para llevar a cabo sus operaciones de sus propias instalaciones. Se ha reorientado a los funcionarios de aduanas en su trabajo. Las salas de despacho aduanero común se han cerrado, los funcionarios de aduanas ya no administran conjuntamente los depósitos aduaneros y zonas en el puerto, junto con sus propietarios privados, y ya no administra las conexiones a la red de aduanas. IV.1.4. Un lanzamiento turbulento en el puerto de Douala Desde la primera semana de su operación, SIDUNEA fue cuestionada su instalación y la eficacia en tela de juicio. En Camerún, los ingresos aduaneros representan el 27% de los ingresos nacionales, el Estado sigue siendo el mayor empleador y la mayoría de los productos de consumo son importados. Cuando los periódicos acusaron a la Aduana de perder más de 2,3 millones de euros al día, los rumores de desorden comercial y una pérdida de ingresos fiscales plantea una amenaza social y política. En los primeros días, los bienes no salen, los contenedores apilados y, según el operador, la terminal de contenedores corría el riesgo de obstrucción. Amenaza de parálisis a tal punto que un gerente de la terminal de contenedores tomó la iniciativa de pedir a los agentes marítimos no enviar más buques a 80

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Douala. Este mensaje ha provocado la ira de las autoridades que solicitaron de inmediato transmitir un mensaje en contra. El reto era también propagarse dentro de la Aduana en sí. La simplificación de los procedimientos distancia a los funcionarios de aduanas de los usuarios. Los que habían tenido que dejar los depósitos aduaneros y zonas ya no reciben las bonificaciones legales que recibió previamente por su trabajo, parte del cual fue también redistribuido a todos los funcionarios de aduanas. Muchos funcionarios de aduanas por lo tanto, criticaron la puesta en marcha de un sistema que considera que ha sido importado e instalado bajo presión desde el exterior (Cantens 2007). El Director General y el Ministro optaron por exponer la realidad lo más objetivamente posible. Este fue un momento decisivo para el futuro de la institucionalización del rendimiento de la medición. Su mensaje, inicialmente destinado a demostrar que no hay derechos o impuestos que se habían perdido, ya que, si los bienes no salían del puerto, su presencia representaba una garantía. Sin embargo, este argumento era riesgoso y responsable siendo motivo de preocupación en el caso de que demasiadas ventajas fueron concedidas con muy pocas garantías. El Director General, estaba dispuesto a que los profesionales del despacho de aduana utilizaran la SIDUNEA. Una semana después del lanzamiento, en una reunión pública en Douala, en presencia de los importadores y exportadores, el Director General pidió a su jefe de división de TI dar lectura a las primeras figuras tomadas del sistema: 30 profesionales de la lista que ya trabajó en el SIDUNEA, y el Director General recomienda a los importadores trabajar con ellos en lugar de con los otros 90 que no han operado todavía en el nuevo sistema debido a que no se lo tenían instalado correctamente.

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En los meses siguientes, un equipo se constituyó para responder a peticiones concretas de la Aduana y jerarquías políticas: proporcionar información diaria sobre los ingresos, las declaraciones que no habían sido evaluadas por los inspectores, y el número de contenedores que había salido del puerto. El Director General trajo a los gerentes operativos, así como sobre una base regular, mostrando las notas presentadas por este equipo y la advertencia de que había cifras y sabía los nombres de los agentes que no estaban facilitando los trámites aduaneros de liquidación. La evaluación rápida y un mayor control de servicios de primera línea dio sus frutos: el sistema despegó y a pesar de los rumores, en enero de 2007 se registraron ingresos del 15% más que en enero de 2006, un 18% más que en enero de 2005 y el 24% más que en enero de 2004. Enero de 2007 fue también un mes muy bueno en términos de tiempos de proceso: como muestra la Figura 2, en 2007 los tiempos de procesamiento se redujo en los siguientes meses, que no estaban sujetos a la misma presión. A finales de 2007, todos los funcionarios de aduanas eran conscientes de las potencialidades del sistema de auditoría interna del servicio, después de haber sido víctimas o que lo explotó. El cotejo de los datos fue una amenaza que también pesa sobre los administradores de funcionamiento en sus informes al Director General le había quedado claro que ya no era posible explicar sistemáticamente una reducción

ingresos

por

disminución

las

actividades

económicas. La puesta en marcha de una política de medición, un pilar clave de la reforma de aduanas de Camerún.

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En enero de 2008, el Director General decidió que los indicadores de desempeño era un pilar de su reforma, la política y establecer un equipo de expertos en informática y oficiales de aduana. Estructurar el flujo de información del nuevo al Director General responde a una evidente dificultad que enfrentó. Estar en el campo, es decir, en un contexto de la corrupción, menos informado que su personal operativo. Esta situación se ha acentuado por el traslado de la Dirección General de Yaundé, más de tres horas de distancia del puerto

por

carretera.

Director

General

las

operaciones

aduaneras en curso, según lo descrito por algunos altos oficiales que lo denunciaron en 2006, sin embargo, dio a los operadores la posibilidad de impugnar con rapidez a la autoridad superior. Mediante la reubicación, el Director General se privó de acceso simple para dirigir fuentes de información. La Evaluación alcanzó un cierto grado de institucionalización, por lo que es más efectiva que los controles esporádicos, y se convirtió así en

"proceso

social"

(Varone

Jacob

2004).

Mediante

introducción de este sistema de indicadores, el Director General hizo una elección radicalmente distinta de la de sus predecesores, estandarizando el pago en el SIDUNEA. Debido a que es automático, no existe un sistema de despacho de aduana, o sea PAGO DE SIDUNEA, puede competir con la imaginación de los estafadores y su impunidad. El sistema sigue ofreciendo la seguridad informática, diseñada

para

determinar

identidad

los

actores

irreversibilidad de sus actos. Pero también es juzgado por su capacidad de proporcionar la mayoría de las imágenes realistas del posible despacho de aduana en el campo.

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En 2008 y 2009, el Director General y los directores de operaciones se reunieron en Douala para examinar el informe mensual sobre los indicadores. Este informe ha sido distribuido con anterioridad a la reunión, en donde cada uno de ellos señaló sus propios resultados y los resultados de sus colegas, de cada unidad y de cada inspector. Estas reuniones dieron a los administradores la oportunidad de un mejor control de sus subordinados. Los resultados fueron tangibles. La recaudación tributaria de una declaración ha ido en aumento: 21% entre los primeros trimestre de 2007 y el segundo trimestre de 2009 a pesar de las medidas de exención de impuestos para los alimentos básicos aprobada en marzo de 2008. Para los bienes importados en contenedores para uso doméstico, el rendimiento medio de una declaración ha aumentado en un 10% en 2007. Reclamos en disputa sin ningún tipo de aumento de la presión adicional imponen a los operadores: el porcentaje de los derechos e impuestos recogidos los siguientes controles se elevó del 0,75% al 1,02%.

Los derechos e impuestos recolectados de esta

manera entonces el aumento en un 56%, mientras que el número de disputa reclamaciones aumentó en un 12%. En cuanto a la facilitación, el 75% de los manifiestos marítimos se registraron en el sistema de 24 horas antes de la llegada de la nave, permitiendo que el 18% de las declaraciones que deban presentarse ante descarga de la mercancía. En el puerto de Douala, entre 2007 y 2009, la valoración media de todas las oficinas de aduanas en conjunto se redujo de 1,2 días a 0,8 días. El tiempo total de procesamiento entre 2007 y 2009 se redujo de 6,5 a 5 días. También se hicieron esfuerzos por los agentes de tránsito y los gerentes de los depósitos aduaneros y zonas de despacho de aduanas.

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Otros que no son cuantificables son los resultados que apuntaban a una aceptación gradual de las limitaciones ligadas al rendimiento de medición y su integración en los informes jerárquicos. En las reuniones, algunos directores de operaciones aparecieron con un ordenador

portátil que

les

permite ver

informe sobre

los

indicadores de forma directa. Otros presentaron un informe mensual correspondiente de los indicadores con sus propios datos que habían sido obligados de recoger. De hecho, algunos indicadores planteados obligaron a los jefes de los servicios operativos para llevar a cabo sus propias investigaciones internas a fin de justificar los resultados. En un caso particular, cuando se dio la interpretación de los resultados siguieron

oponiéndose

dirección

general

los

servicios

operativos, a los controles cruzados, reveló las deficiencias del proveedor de inspección previa al embarque. Por otro lado, las metas de ingresos continuó creciendo (6% en 2010), mientras que hubo una caída gradual en los valores declarados a partir de finales de 2009 en adelante. Al mismo tiempo, la aplicación de la acción de las costumbres de los funcionarios en el campo parece haberse estabilizado. Si bien esto tiene poco impacto en los ingresos, no obstante, sigue siendo un indicador de las relaciones entre los funcionarios de aduanas y los usuarios. IV.1.5. Los contratos de desempeño, un nuevo paso Una de las soluciones previstas era pasar de una medición de los resultados meramente descriptiva a una medida prescriptiva. A finales de 2009, las Aduanas de Camerún obtuvieron financiamiento del

Banco

Mundial

para

apoyar,

durante

período

experimentación de seis meses, los contratos de desempeño en el puerto de Douala. En esta etapa piloto de los contratos de rendimiento se pusieron en marcha en dos de las siete oficinas en el puerto de Douala. 85

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Estas dos oficinas recogen el 76% de los ingresos del puerto. Al igual que cualquier otro contrato, los contratos de desempeño formalizan un acuerdo entre dos partes, especificando obligaciones mutuas en cuanto a sus resultados. Los contratos van más allá de las metas de ingresos, que son fijados anualmente por la Aduana para el Gobierno. Esta situación es común a todas las administraciones fiscales y ofrece un terreno favorable para la medición del desempeño. Los

contratos

las

Aduanas

Camerún

incorporan

dos

características que se deben tener en cuenta en el contexto de la corrupción. En primer lugar, se firmó entre el Director General y, a título individual, el jefe de sector (que dirige la región), los dos jefes de oficina y los inspectores de aduana. Cada uno compromete directamente al Director General y no a un superior jerárquico directo. En segundo lugar, los objetivos globales inherentes a toda administración de aduanas (facilitación y ejecución) se complementan con los objetivos que pretenden eliminar las malas prácticas. En Camerún, el objetivo es, sobre todo, que las personas cumplan con la estructura formal: el partido entre su acción y las reglas de la estructura se mide, que refuerza el marco formal y no pone en cuestión el modelo de Weber de la organización de la administración. Los contratos para evaluar el cumplimiento de los individuos a las normas de la organización. Por otro lado, el principio de la elección racional que asume que el comportamiento individual está guiado tratando de maximizar el beneficio individual y que caracteriza la NGP (Mascarenhas 1993) es, en Camerún, llevada al extremo por la individualización de los contratos. El sistema de incentivos y las sanciones es por lo tanto, el corazón de la reforma. Por lo tanto, una clara distinción debe hacerse entre sanciones e incentivos.

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Las Aduanas de Camerún hace tiempo que han adoptado una política de

incentivos

financieros

través

distribución

los

rendimientos de las multas y diversos memorandos de entendimiento con sus profesiones asociadas (Bilangna de 2009; Cantens 2009). Durante las reuniones con los inspectores y sus superiores para redactar los contratos, los intercambios y mostró la importancia de los incentivos no financieros. De hecho, dado el método de distribución

producción

las

multas

que

legalmente

garantizaba a cada inspector un 10% de la multa impuesta, sin límite superior, los inspectores no resultaron particularmente interesados en incentivos financieros adicionales. En cualquier caso, no parecen creer que el gobierno podría mejorar este 10% más de lo que podría compensar, en el caso de los inspectores que eran corruptos por la pérdida de beneficios debido a un comportamiento ético. Una serie de incentivos se han previsto: cartas de felicitación, entrando en las felicitaciones de los agentes, los archivos de personal, un acceso más fácil al Director General por una reunión ordinaria en última instancia, también se están revisando las aspiraciones profesionales de los agentes de éxito, cursos de formación, etc. En cuanto a las sanciones, un proceso de las entrevistas y las advertencias se ha introducido. La sanción principal sigue siendo, para los agentes, la expulsión de las oficinas con un potencial económico fuerte y donde las posibilidades de ganar dinero legalmente a través de créditos impugnados son altas. Desde este punto de vista, la amenaza de sanción por transferencia a una oficina con pocas posibilidades de ganar tiene un mayor impacto en el comportamiento personal que la esperanza de un incentivo. Esto coincide con las observaciones de Besley y Ghatak (2005) que no encontró ninguna evidencia de que los incentivos son importantes en organizaciones estructuradas en torno al concepto de la misión, más que de beneficio. 87

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La experiencia de Camerún por lo tanto, se basa más en la gestión contractual de la conducta desviada (Crawford 2003): cinco de los ocho objetivos del contrato se refieren explícitamente a las malas prácticas que deben ser reducidos, a pesar de los ocho objetivos son divididos en partes iguales entre los cuatro objetivos de facilitación y los cuatro objetivos de ejecución, después de las dos misiones cardinales de cada administración de aduanas. Estos objetivos se describen en las siguientes secciones. IV.1.6. El impacto de los contratos de desempeño Preparativos para el despliegue de los contratos de desempeño duraron varios meses, a partir de septiembre de 2009 a febrero de 2010. Los inspectores y sus jefes estaban involucrados en todas las etapas de preparación, desde la redacción de los contratos a la elección de los indicadores y las revisiones periódicas de desempeño. Esto llevó a la creación de una unidad específica encargada del programa en cuestión, compuesto por funcionarios de aduanas y ordenador personal. Durante la etapa de preparación, sin embargo, los contratos no dan lugar a mucho debate, dada su novedad y sobre todo la desconfianza de los agentes operacionales. Después de 13 semanas de la aplicación, a mitad del experimento, los resultados fueron positivos con sorprendente rapidez. Esto demuestra lo mucho que la eficacia de los contratos en cuanto a la voluntad de los agentes y su potencial de crecimiento. El rendimiento medio por declaración se ha incrementado en un 10% en comparación con los tres meses anteriores a la introducción de los contratos y el 16% en comparación con el período de seis meses anteriores a la introducción de los contratos. Sin embargo, este notable incremento se debe poner en perspectiva.

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En 2009, además del mes de diciembre, los valores declarados y el número de declaraciones se estancó en niveles bajos de diez meses consecutivos. En 2008, el rendimiento medio por declaración fue mayor que los valores señalados en el período de aplicación de los contratos. Por lo tanto, para la Oficina DP V, es difícil concluir que los contratos de desempeño han tenido un impacto positivo en términos de recaudación de impuestos, en comparación con sólo el continuo descenso en los meses anteriores a la introducción de los contratos. El impacto de los contratos de desempeño en los créditos impugnados también es muy importante. En términos cuantitativos, ingresos de las declaraciones en disputa ha aumentado 17% para Office DP I y 322% para Office DP V entre el período del contrato y el período anterior de la misma longitud. En términos cualitativos, los contratos de desempeño marcaron una ruptura. Los inspectores abandonaron el bajo nivel de créditos litigiosos a concentrarse en los más importantes. El ajuste promedio aumentó de alrededor de 1.500 euros en los próximos meses antes del período de contrato con más de 3.000 euros en marzo y abril de 2010. Los contratos también han tenido un impacto sobre las malas prácticas. En primer lugar, cambios de itinerario desde el canal de color amarillo al canal rojo es más eficaz en términos de créditos litigiosos. Desde este punto de vista, los inspectores muestran la verdadera disciplina. En segundo lugar, la práctica

de forma

sistemática de declaraciones de compensación en el canal amarillo se ha reducido drásticamente y algunos inspectores han puesto fin a ella por completo.

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Mientras que en promedio el 80% de las declaraciones ajustado en el canal amarillo se ajustaron a través de una compensación de la entrada por el inspector que llevó a cabo la evaluación, esta proporción se redujo al 7% en abril de Oficina DP I y 19% para Office DP V. IV.1.7. Conclusiones Este documento describe la reforma de las Aduanas de Camerún, de la introducción de los indicadores de desempeño, los resultados preliminares de los contratos de desempeño medido. Por otra parte, el documento demuestra lo positivo, aunque preliminares, los resultados de los contratos de desempeño individual a cabo en dos puertos de oficinas a través de indicadores extraídos de SIDUNEA. Varias lecciones se pueden extraer de las Aduanas de Camerún, Los contratos de las aduanas de rendimiento están en el punto de encuentro entre dos conceptos que son objeto de investigación y controversia: el gobierno, por un lado, y la nueva gestión pública en el otro. Los contratos de desempeño son interesantes en cuanto a que penalizar la corrupción y malas prácticas, mientras que el distanciamiento a sí mismos de los puntos en común con la corrupción. Como en el caso de un crimen o delito (Crawford 2003), el contrato permite el retorno a la idea de una "situación de gobernanza" (Blundo 2002) y la necesidad de la investigación empírica, la corrupción es una

cuestión

oportunidades

los

actos

predisposición o individuos específicos. Teniendo en cuenta la amenaza que suponen, y el uso de un método de cálculo estándar, los contratos por lo tanto, constituyen una política de prevención de la corrupción y de la detección, hasta cierto punto. El hecho de que este es un piloto y no un vasto programa, estructurado tiene dos ventajas. 90

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En primer lugar, las Aduanas de Camerún han controlado el riesgo que una reforma conceptual de este tipo podría suponer para la recaudación de ingresos. Por otro lado, la dimensión contractual demuestra a todos los agentes que la jerarquía de verdad se compromete

conceder

una

mayor

flexibilidad,

que

siempre

permanece en duda (Behn, 2002). Wholey y Hatry (1992) definió cuatro condiciones para la medición del desempeño: el momento adecuado

(no

necesariamente

elaboración

del

balance

financiero), una comparación (con el pasado o con un objetivo), una selección (que no es posible medir todo) y bajo costo. En el caso de las Aduanas, hemos visto que el tiempo era un elemento clave en el éxito: tomarse el tiempo para poner en práctica los contratos fue la prioridad de los directores generales. Además, los objetivos de los contratos han sido siempre calculados sobre la base de actuaciones en años anteriores. La dimensión histórica es esencial – cualquier reforma también debe ayudar a aclarar lo que el cambio está ayudando a llevar a cabo. Finalmente, en términos de costos, todo lo que es desarrollos específicos para la medición del desempeño se ha logrado usando software libre. Establecer una política de indicadores y los contratos de desempeño tiene la ventaja de dar más peso al conocimiento empírico de cómo la administración y el funcionamiento real de ofrecer el marco para su propia evaluación (Varone y Jacob 2004). Sin embargo, esta ventaja es a menudo percibida con más de un riesgo: cuantificación de la acción pública es un salto a lo desconocido y los jefes de la administración puede tener miedo de revelar los defectos de su estructura. En cierto modo, es inevitable. El piloto de Camerún es de interés en que se llevó a cabo en un contexto donde los servidores públicos fueron calificados todos como corruptos por parte del público.

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Hay poca resistencia de su parte para invertir en la cultura del desempeño a fin de demostrar que esto no era cierto, y para poner de relieve los esfuerzos realizados. Como próximos pasos, al final de la prueba piloto, más lecciones pueden extraerse. Si los resultados se confirman, que es probable que los contratos de rendimiento se ampliaran a más oficinas y la cuestión de la replicación otras administraciones aduaneras serán dignos de consideración.

IV.2.Caso Tanzania IV.2.1. Condiciones previas al establecimiento de la TRA La corrupción no es un fenómeno nuevo en Tanzania. De acuerdo con Mukandala (1983, p. 261), el sector público a principios de los 80 estaba ‘crecientemente plagado de corrupción y malversación de fondos públicos’. Los informes del Auditor General desde los años 80 muestran que esta tendencia continuó (Semboja y Therkildsen, 1992, p. 1103). A mediados de los 90, la corrupción en Tanzania era rampante en todos los sectores de la economía y de la política (URT, 1996a).

administración

tributaria

estos

problemas

eran

particularmente preocupantes dada la necesidad de elevar los ingresos tributarios; pero también de mitigar la corrupción en otras partes de los servicios públicos. Una serie de informes de fuentes tanto comerciales como oficiales documentan la extensa corrupción y malversación de fondos públicos. Por ejemplo, la Confederación de Industrias de Tanzania (CTI) estimó que el valor de ingresos perdidos en aduanas e impuestos a las ventas debido a una administración tributaria ineficiente y a los errores de clasificación y subvaloración de bienes importados llegaba a más de 250 mil millones de TSh para el periodo de marzo de 1993 92

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a marzo de 1994 (Osoro et al., 1999, p. 5). De acuerdo con ESRF (1996, p. 6), las estadísticas oficiales de importaciones reportaron hasta en un 70% por debajo del valor de las importaciones. Una indicación de la amplitud de este problema es que algunos tipos de textiles (incluyendo los que se usan en el tipo de vestimenta más popular, la 'khanga') se vendían a principios de los 90 por 30% menos que el valor del arancel de aduanas por metro de la tela. La estadística oficial sobre ingresos reportados de aranceles de aduanas también indica grandes fugas. Mientras que el arancel a las importaciones más comúnmente aplicable fue de 30% entre 1988 y 1994, el arancel de aduanas generó un ingreso equivalente a menos del 6% del valor oficial de las importaciones durante ese periodo (Gandhi et al., 1995, p. 15). La evasión de otros tipos de impuestos también era generalizada. En el caso de los impuestos a las ventas y del impuesto selectivo al consumo sobre bienes nacionales, una manera común de evasión fue el reporte por debajo de los volúmenes de producción (Osoro et al., 1999, p. 6). Respecto de los impuestos corporativos, el sub-reporte de utilidades y las acusaciones sobre falsas deducciones de impuestos eran comunes (Mwinyimvua, 1996). En ambos casos, este subreporte se podía lograr con o sin ayuda del personal dentro de la administración tributaria. En el caso de los impuestos a la renta personales, incluyendo el PAYE, es decir el ‘paga según ganes’, un método que los empleadores utilizaban para evadir los impuestos era no reportar los impuestos recolectados de los empleados a las autoridades tributarias. Otro era pagar ‘bajo la mesa’ sueldos y otras compensaciones en efectivo a los trabajadores. potenciales

Pero y

las

discrepancias

reportados

también

entre

ingresos

tributarios

podrían

deberse

simple

llanamente al robo.

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Por ejemplo, TCCIA (1995, pp. 22-23) reportó que la malversación de los impuestos recolectados por los cobradores y administradores de impuestos (que no implicaba a los contribuyentes) era generalizada. La causa de esto era una mala rutina de control en la administración tributaria. En algunos casos también estuvieron involucrados en la corrupción los inspectores y auditores tributarios. La evidencia del monto de impuestos y tarifas que se perdían para el Tesoro era muy amplia. Un informe de las compañías certificadoras pre-embarque (PSI) a cargo de la inspección anterior a la importación y de la valoración de los cargamentos a Tanzania reveló entonces que los ingresos tributarios perdidos por aranceles de aduanas e impagos llegaban a 70 mil millones de TSh (equivalentes entonces a US$ 134.5 millones) en el año fiscal de 1993 a 1994 (The Indian Ocean Newsletter,

No.

647,

noviembre

1994, p.

1).

comparación, los ingresos de aduanas registrados en ese mismo año fueron de 28.4 mil millones de TSh (Gandhi et al., 1995, p. 10). En otras palabras, los ingresos perdidos de aduanas representaban un monto 2.5 veces mayor que los aranceles de aduanas reportados. Esta revelación llevó a congelar la ayuda a Tanzania en noviembre de 1994. Varios donantes importantes, incluyendo Noruega y Suecia, decidieron retener la ayuda mientras esperaban los resultados de investigaciones de lo que se pensaba era una corrupción que involucraba

altos

funcionarios.

Gobierno

prometió

una

investigación completa del asunto.

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El 23 de febrero de 1995, la Oficina del Contralor y Auditor General presentó su informe al Presidente. El informe exponía negligencia y prácticas deshonestas de altos funcionarios públicos (The Indian Ocean Newsletter, No. 661, 4 de marzo 1995, p. 1). Del monto total de los 70 mil millones de TSh que no se podían justificar, 20 mil millones de TSh podían deberse a evasión de impuestos por los importadores, mientras que 50 mil millones de TSh se debía a exenciones

tributarias.

las

últimas,

las

exenciones

legales

otorgadas a instituciones públicas y a organizaciones públicas y a organizaciones

religiosas

humanitarias

constituían

una

gran

proporción, pero en un buen número de casos se encontró exenciones ilegítimas otorgadas a varias empresas por el Ministerio de Finanzas. De acuerdo con Osoro et al. (1999, p. 28), ‘el tercer programa de la Ley de Aranceles de Aduanas y una serie de notificaciones del gobierno que permitían exenciones eran probablemente las secciones menos respetadas de la legislación tributaria’. Dentro del Ministerio de Finanzas, se apodaba al Departamento de Ingresos como ‘Departamento de Exenciones Tributarias’. En respuesta a las presiones de los donantes occidentales, se destituyó al Ministro de Finanzas Kighoma Malima en la primavera de 1995 y se lo instaló en una nueva posición ministerial. En junio de ese año, se le forzó a renunciar completamente al Gobierno. Las investigaciones también llevaron al despido de varios altos funcionarios en el Ministerio de Finanzas, incluyendo el jefe del departamento de ingresos. Los escándalos de corrupción en la administración tributaria obraron en la decisión que tomó el presidente Benjamin Mkapa de establecer una Comisión sobre las Causas de la Corrupción en Tanzania. La comisión fue nombrada en enero de 1996 con la orden de hacer el mapa del alcance de la corrupción en el país y de identificar pasos que permitieran resolverla (URT, 1996a, pp. i-iii).

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Las investigaciones identificaron cuatro factores clave para explicar el alcance y los tipos de corrupción generalizada en la administración tributaria de Tanzania: 1.

Intervención política. Esto tuvo lugar generalmente en la forma de exenciones tributarias discrecionales otorgadas a empresarios que estaban dispuestos a pagar o tenían las ‘conexiones apropiadas’ (URT, 1996a, pp. 307-311).

Impuestos altos y regulaciones complicadas. La ventaja potencial de involucrarse en la corrupción podía ser considerable, tanto para los

funcionarios

como

para

los

contribuyentes.

Las

tasas

relativamente altas y un conjunto de reglas complejo y en parte incoherente, especialmente para las aduanas y los impuestos corporativos, resultó en grandes recompensas potenciales para los contribuyentes que estuvieran dispuestos a sobornar para que les cortaran su carga tributaria y/o aceleraran el levante de sus bienes en

aduanas

(URT,

1996a,

pp.

291-295,316-329).

Para

los

funcionarios de aduanas, los sobornos que aceptaban por hacer el levante de contenedores específicos en el puerto de Dar es Salaam podían corresponder a hasta un año del salario. En general, el sistema

les

daba

los

funcionarios

tributarios

poderes

discrecionales considerables. 3.

Paga y condiciones de trabajo malos. Los niveles de sueldo bajo en la administración tributaria en comparación con el sector privado invitaban a la corrupción. El empleado público promedio tenía un salario que, incluyendo bonos, a principios de los 90 era suficiente para cubrir sólo el 40% de los gastos normales de una familia (Mans, 1994, p. 378). Además, las condiciones de trabajo se caracterizaban generalmente por una falta de equipamiento técnico y malas instalaciones en las oficinas, así como criterios poco claros de reclutamiento, promoción y recompensas (URT,

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1996a, pp. 100-117, 281). 4.

Baja probabilidad de detección y castigo para la corrupción. En gran parte, la auditoría interna y las funciones de monitoreo se habían vuelto no operativas e ineficaces (Cunningham, 1996; URT, 1996a, p. 50). Por ejemplo, la unidad interna de auditoría operativa en el Departamento de Aduanas en la oficina principal de Dar es Salaam sólo tenía cuatro empleados a principios de 1996 y cinco para toda la región de Dar es Salaam, en donde se recauda aproximadamente 80% de todos los ingresos por aduanas de Tanzania. Por lo tanto, la responsabilidad de la auditoría interna se subcontrataba a auditores externos de la Oficina del Contralor y Auditor General, que destacaba de manera permanente entre seis y siete personas a la administración de aduanas. Pero esto comprometía, por supuesto, su independencia y permitía la colusión entre los auditores y los funcionarios tributarios.

acuerdo

con

Cunningham

(1996,

66),

estos

auditores

‘formaban parte del sistema y red de pares que había que inspeccionar’. Además, las auditorías estaban paralizadas por la baja capacidad. El personal de auditoría carecía de la capacitación en métodos de auditoría e inspección, y del equipamiento y facilidades básicas requeridas para realizar los controles. En la práctica, la probabilidad

ser

detectado

castigado

por

corrupción

prácticamente no existía.

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Síntesis de la Unidad Con el fin de unificar los conceptos y ejemplos diversos comentados en las unidades anteriores, se presentaron casos de dos países que buscaron soluciones y se comprometieron a buscar resultados positivos. Es evidente como las acciones emprendidas en estos casos están encaminadas a la institucionalización la promoción de la ética y la prevención de actos de corrupción a nivel interno y externo. Con los resultados obtenidos en Camerún, y Tanzania, se demuestra que para promover la ética y combatir la corrupción es indispensable el compromiso de los funcionarios, así como el establecimiento de herramientas adecuadas y funcionales que evidencien el actuar de los involucrados en las acciones de abuso de poder. Iniciativas como los contratos e indicadores de desempeño, la automatización, los elementos de la Declaración de Arusha, los diagnósticos y el adecuado planteamiento de una estrategia, entre otros,

permiten

avances

significativos

reducción

corrupción, estableciendo controles para evitar que cada persona persiga objetivos propios en lugar de los de la organización. Se han dado pasos importantes en el camino hacia la transparencia, pero aún faltan más esfuerzos para que todos los funcionarios presten atención y den la importancia debida al seguimiento de las acciones iniciadas. Se requiere no sólo de buena voluntad, sino de planteamientos organizados y sistemáticos para que la ética pueda sentirse

presente

todas

las

acciones

los

funcionarios

aduaneros.

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Módulo 6

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Utz, Arthur Freodolin. Manual de Ética. 1972., Barcelona,

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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas. Edición 6

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Material Complementario: Anexos DIFERENTES CORRIENTES FILOSÓFICAS Edad Antigua Esta etapa se caracterizó por la actitud de asombro de los pensadores ante la naturaleza, ya que se creía que el mundo existía desde siempre y que tanto los dioses (inmortales) como los hombres (mortales) formaban parte de él. Los dos filósofos más destacados de esta época fueron Platón y Aristóteles. Platón afronta la temática ética en diversos lugares y desde contextos diferentes. Así, por ejemplo, en su obra “La República” aborda juntamente individual

la (desde

ética la

perspectiva de una justicia dentro del alma) y la ética pública, con una compleja teoría del Estado, que encuentra complementos y puntos de vista diferentes en otras dos obras, “El Político” y “Las Leyes”. La escuela de Atenas. En la imagen,15 detalle de La Escuela de Atenas (1510-1511), uno de los más famosos frescos que Rafael pintó para decorar las estancias del Vaticano. Presiden el inmenso fresco Platón y Aristóteles, dialogando y sosteniendo cada uno de ellos una de sus obras (El Timeo y la Ética); en el conjunto del fresco están representados otros filósofos y eruditos griegos.

www.biografiasyvidas.com

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Módulo 6

Platón establecía un dualismo en la forma de conocer ya que según su

propuesta,

nuestros

sentidos

nos

muestran

realidad

distorsionada. Basándose en esto, Platón concluye en que nuestras creencias y prejuicios no son más que las cadenas que nos atan a los sentidos,

los

distorsionado,

cuales

nos

desviándonos

confunden de

muestran

nuestro

verdadero

mundo

propósito:

visualizar y comprender el Mundo de las Ideas. Aristóteles señalaba que las virtudes más importantes son las del alma, principalmente las que se refieren a la parte racional del hombre, dividiendo la parte racional en dos: el intelecto y la voluntad. Cuando el intelecto está bien dispuesto para aquello a lo que su naturaleza apunta, es decir para el conocimiento o posesión de la verdad, decimos que dicho intelecto es virtuoso y bueno. Las virtudes

intelectuales

perfeccionan

hombre

relación

conocimiento y la verdad y se adquieren mediante la instrucción. A través de las virtudes, el hombre domina su parte irracional, seguramente el más importante tratado de ética de Aristóteles, se basa en la premisa de que todo ser humano busca la felicidad.

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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas. Edición 6

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PLATÓN Y ARISTÓTELES “De las Virtudes” La felicidad consiste en la actividad del alma, y la más perfecta felicidad se consigue por medio de la actividad más perfecta, la intelectual.

"Decir que la felicidad es lo mejor parece ser algo unánimemente reconocido, pero, con todo, es deseable exponer aún con más claridad lo que es. Acaso se conseguiría esto, si se lograra captar la función del hombre. En efecto, como el caso de un flautista, de un escultor y de todo artesano, y en general de los que realizan alguna función o actividad parece que lo bueno y el bien están en la función, así también ocurre sin duda, en el caso del hombre, si hay alguna función que le es propia"16.

"Siendo, pues, de dos especies la virtud: intelectual y moral, la intelectual debe sobre todo al magisterio su nacimiento y desarrollo, y por eso ha menester de experiencia y de tiempo, en tanto que la virtud moral (ética) es fruto de la costumbre (éthos), de la cual ha tomado su nombre por una ligera inflexión del vocablo (éthos)"17.

Platón. República Libro VII 517c. Breve análisis de los libros V-VII Mauricio Cubaque M. Licenciado en Filosofía (Universidad Pontificia Javeriana)

República

17 "Ética a Nicómaco", libro 2,1. Fuente: http://www.webdianoia.com/aristoteles/aristoteles_etica.htm de Google

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Edad Medieval Es un momento en el que la ética asume elementos de las doctrinas clásicas de la felicidad (el fin del actuar

humano

consiste

obtener el bien que nos hace felices) y los une a la doctrina cristiana (vista como Revelación divina), especialmente según la normativa que recogen los mandamientos. Bajo esta perspectiva el único que existe por derecho propio es Dios y el fin último del actuar humano es la caridad, que se consigue al vivir desde el Evangelio, y que permite al hombre acceder a la visión de Dios (en el cielo), donde el ser humano alcanza su máxima plenitud y el bien supremo. Los dos grandes de esta etapa fueron San Agustín de Hipona y Santo Tomás de Aquino (especialmente en la segunda parte de la Suma de teología, en la que se recogen numerosos elementos de la ética de Aristóteles)18. Edad Moderna De manera general esta etapa se caracteriza por destacar la duda como

actitud

desconfiada

exigente del filósofo que busca la certeza, siendo lo más importante el hombre.

Segunda parte de Tomás de Aquino. Summa Theologiae. http://hjg.com.ar/sumat/index.html.

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Módulo 6

Es así como los éticos modernos trabajan viendo el mundo antiguo (Platón, Aristóteles), y pensadores como Descartes identifica dentro de su famoso “Discurso del Método” algunos elementos de ética, pero la gran revolución, la ética moderna se realiza a través de Immanuel Kant, que rechaza una fundamentación de la ética en otra cosa que no sea imperativo moral mismo, pues si la moral se orienta a buscar la felicidad no podría dar ninguna norma categórica ni universal. Se trata entonces del mundo del deber ser a partir del cual se establecen las bases de la conducta moral, ya que solamente los actos libres, voluntarios y autónomos son los que pertenecen al mundo moral. En este ámbito del deber ser es donde se ha instalado la ética, la cual descansa en la libertad humana. La libertad, es la condición de posibilidad de la conducta moral y de la ética. Edad Contemporánea La ética del siglo XX ha conocido aportes importantísimos por parte de numerosos autores: los vitalistas y existencialistas desarrollan el sentido de la opción y de la responsabilidad, Max Scheler habló de la distinción entre los valores y los bienes y los fines, ya que para él, los valores constituirían una esfera especial de las esencias, por lo tanto no hay valores porque haya bienes y fines (que sería lo que opinaba Santo Tomás de Aquino), ni hay valores porque haya normas (como decía Kant), sino que los valores serían independientes de las cosas, estarían en otra esfera diferente, las cosas son y los valores valen. Autores como Alain Badiou han intentado demostrar que esta principal tendencia (en las opiniones y en las instituciones), la cuestión de "la ética" en el siglo XX, es en realidad un "verdadero nihilismo" y "una amenazante denegación de todo pensamiento"19.

Badiou,

Alain

Ética.

Ensayo

sobre

conciencia

del

Mal.

(1993)http://www.elortiba.org/badiou.html.

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Todo en la vida tiene un proceso y evolución y el tema de la ética no es la excepción pues como hemos podido apreciar durante las diferentes etapas de la historia pese a existir corrientes filosóficas diferentes, como bien señala el Doctor José Manuel Canales20, rescatan los elementos comunes de las distintas éticas de máximos y mínimos, de propuestas de vida feliz, y es un conjunto de valores que comparten los ciudadanos miembros de una sociedad, sea cual fueren sus concepciones de vida feliz y sus proyectos de vida, por ello es importante destacar que los valores de una ética de la función pública deben ir encaminados a buscar la eficiencia, la profesionalidad, la objetividad, el bien común y la sensibilidad de que el ciudadano es el centro de la referencia de su actividad21.

Op.cit

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

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