Desarrollo de la capacidad de gestiรณn y liderazgo para la supervisiรณn y control de aduanas. Mรณdulo 2: La toma de decisiones en la aduana
Con la colaboraciรณn de la Organizaciรณn Mundial de Aduanas (OMA)
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Autor del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT) Coordinador del curso: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), la Organización Mundial de Aduanas (OMA) (www.wcoomd.org) y la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) (http://www.sica.int/) Autor del Módulo: José Carlos Arobes Aguilar-Galindo, Jefe de la Dependencia Regional de Aduanas e Impuestos Especiales de Andalucía, Ceuta y Melilla. España. Coordinación pedagógica y de edición: El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org ), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org)
Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. 2018
Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali
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Índice Índice de Figuras ..................................................................... 6 Glosario ................................................................................... 7 Presentación del módulo ......................................................... 8 Objetivo general del módulo .................................................... 8 Preguntas orientadoras del aprendizaje .................................. 8 Unidad I. La toma de decisiones. Concepto. Características. Tipología. ................................................................................. 9 Objetivos de aprendizaje ........................................................... 9 I.1. Introducción a la unidad ...................................................... 9 I.2. Decisión y proceso de toma de decisiones. Concepto. ........... 10 I.3. Tipología de decisiones ...................................................... 11 I.3.1. Tipología por niveles .................................................... 11 I.3.2. Tipología por métodos ................................................. 13 I.4. Estilos de toma de decisiones ............................................. 16 Síntesis de la Unidad ............................................................. 17 Unidad
II.
El
proceso
de
toma
de
decisiones
en
las
organizaciones ....................................................................... 18 Objetivos de aprendizaje ......................................................... 18 II.1. Introducción a la unidad ................................................... 18 II.2. Etapas del proceso de toma de decisiones .......................... 19 II.2.1. Etapa 1. La identificación de un problema ..................... 19 II.2.2. Etapa 2. La identificación de los criterios en base a los cuales se van a tomar las decisiones. ..................................... 20 II.2.3. Etapa 3. La asignación de ponderaciones a los criterios .. 20 II.2.4. Etapa 4. El desarrollo de alternativas ........................... 21
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II.2.5. Etapa 5. Análisis de las alternativas ............................. 21 II.2.6. Etapa 6. Selección de una alternativa ........................... 21 II.2.7. Etapa 7. La implantación de la alternativa..................... 22 II.2.8. Etapa 8. La evaluación de la efectividad de la decisión ... 23 II.3. La toma de decisiones y la estructura organizativa .............. 24 II.4. Modelos de toma de decisiones ......................................... 26 II.4.1. Modelo racional o clásico de optimización ..................... 26 II.4.2. Modelo de satisfacción o de racionalidad limitada .......... 28 II.4.3. Modelo de selección o incremental ............................... 29 II.5. Herramientas de apoyo a la toma de decisiones .................. 30 II.5.1. Técnicas cualitativas ................................................... 30 II.5.2. Técnicas cuantitativas ................................................. 35 Síntesis de la Unidad ............................................................. 43 Unidad III. La toma de decisiones en las Administraciones Aduaneras .............................................................................. 44 Objetivos de aprendizaje ......................................................... 44 III.1. La toma de decisiones en la planificación de las aduanas: objetivos ................................................................................ 44 III.2. La toma de decisiones en la organización de las aduanas .... 48 III.3. La toma de decisiones en el control aduanero .................... 52 III.3.1. Gestión y control de riesgos ...................................... 53 III.3.2. Mecanismos de control: ejecución de acciones derivadas del análisis de riesgos. .......................................................... 57 III.3.3.
Operadores
económicos
autorizados.
Colaboración
aduanas-empresas ............................................................... 60 III.3.4. Colaboración aduanas-aduanas .................................. 61
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Síntesis de la Unidad ............................................................. 62 Referencias bibliográficas...................................................... 63
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Índice de Figuras
•
Figura No.2.1. Las etapas en el proceso de toma de decisiones
•
Figura No.2.2. La toma de decisiones y las funciones de la organización
•
Figura No.2.3. Diagrama causa-efecto
•
Figura No.3.1. Organización central de la Aduana Española
•
Figura No.3.2. Organización regional de la Aduana Española
•
Figura No.3.3. Organización local de la Aduana Española
•
Figura No.3.4. Funciones principales de las aduanas
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Glosario
Control: El control es la medición y corrección del desempeño individual y organizacional de manera tal que se puedan lograr los objetivos establecidos. Decisión: Decidir es elegir entre varias alternativas para conseguir un fin u objetivo. La toma de decisión es sólo una etapa de un proceso. El proceso de toma de decisiones es una parte de la planificación Dirección: Es la acción e influencia interpersonal del administrador para
lograr
que
sus
subordinados
obtengan
los
objetivos
encomendados, mediante la toma de decisiones, la motivación, la comunicación y coordinación de esfuerzos. Organización: Es el establecimiento de la estructura en la que desempeñan su trabajo las personas dentro de la organización. Planificación: La planificación consiste en la selección de misiones y objetivos así como de las acciones para cumplirlas.
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Presentación del módulo
La toma de decisiones está presente en todos los ámbitos de las organizaciones. Aunque muchas decisiones se toman en cuestión de segundos, es necesario conocer las etapas del proceso que lleva a tomar una decisión concreta, así como las distintas teorías y técnicas que se pueden emplear por los responsables de las aduanas.
Objetivo general del módulo
Comprender el concepto y principales características de la toma de decisiones individual y colectiva en el contexto de gestión, liderazgo y control de aduanas, así mismo su tipología y los principales componentes de las mismas y el proceso de adopción de decisiones en las organizaciones y en las administraciones aduaneras, en particular.
Preguntas orientadoras del aprendizaje
•
¿Cuáles son las etapas del proceso de toma de decisiones?
•
¿Qué papel juegan en las distintas funciones administrativas?
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Unidad I. La toma de decisiones. Concepto. Características. Tipología.
Objetivos de aprendizaje
•
Conocer el concepto de toma de decisiones
•
Aprender las distintas características y tipologías de decisiones
•
Analizar sus componentes básicos, características y los distintos estilos de toma de decisiones en las organizaciones
I.1. Introducción a la unidad Las decisiones implican una acción que conlleva a un determinado fin u objetivo propuesto. Para lograr una efectiva toma de decisiones se requiere de una selección racional, para lo cual primero se debe aclarar el objetivo que se quiere alcanzar, teniendo en cuenta varias alternativas, evaluando cada una de sus ventajas y limitaciones y adoptando la que se considere más apropiada para conseguir el objetivo propuesto. Tomar la decisión es el primer paso para elegir un plan de acción. Las decisiones que se adoptan por los Parlamentos nacionales o por los órganos de administración de una empresa son decisiones colectivas, tomadas por un grupo de personas con arreglo a un determinado sistema (regla de las mayorías) que representan a un conjunto de ciudadanos o accionistas.
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I.2. Decisión y proceso de toma de decisiones. Concepto. Decidir es elegir, decantarse por alguna opción entre las distintas alternativas posibles. Por tanto, cuando decidimos estamos
desechando
otras
alternativas
que
eran
fácticamente
posibles. Elegimos para alcanzar una determinada meta u objetivo, individual o colectivo. La elección siempre tiene una finalidad. Es preciso distinguir entre la decisión y la ejecución o puesta en práctica de la acción elegida. Si
la
autoridad
aduanera
decide
que
es
necesario
controlar
cuantitativamente las importaciones de textiles habrá tomado una decisión de política comercial, pero no se ejecutará hasta que no se apruebe el contingente o cupo que limite la entrada de esas mercancías. Ahora bien, no pensemos que tomar una decisión es una acción en sí misma que debe analizarse de forma independiente. Todo lo contrario: la adopción de decisiones es sólo parte de un proceso, en el cual la persona o el grupo debe escoger entre dos o más alternativas. Sin embargo, la toma de decisiones sólo es un paso de la planificación, incluso cuando se hace con rapidez y dedicándole poca atención o cuando influye sobre la acción sólo durante unos minutos. En el siguiente capítulo nos detendremos a analizar las distintas fases o etapas del proceso de toma de decisiones y su relación con las distintas fases de la administración.
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Decidir es elegir entre varias alternativas para conseguir un fin u objetivo. La toma de decisión es sólo una etapa de un proceso. El proceso de toma de decisiones es una parte de la planificación.
En
el
ámbito
organizativo
podemos
señalar
las
siguientes
características que debiera reunir una buena decisión: •
Debe ser planificada temporalmente
•
Proporciona información adecuada
•
Involucra al personal afectado
•
Se elabora con fases programadas, con fechas y resultados a esperar
•
Se plantean posibles alternativas o modificaciones (capacidad de reacción) y se establece un plazo para su ejecución
•
Se
consideran
todos
los
aspectos
incluido
los
posibles
obstáculos que impidan la consecución del objetivo pretendido •
Permite su evaluación (medible en la medida de lo posible)
I.3. Tipología de decisiones
Existen varias propuestas para su clasificación, entre las cuales destacaremos las más representativas. I.3.1. Tipología por niveles
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Esta clasificación está conectada con el concepto de estructura organizativa y la idea de jerarquía que se deriva de la misma. Las decisiones se clasifican en función de la posición jerárquica o nivel administrativo ocupado por el decisor. Desde este planteamiento distinguiremos: a) Decisiones estratégicas (o de planificación). Son decisiones adoptadas por decisores situados en el vértice de la pirámide jerárquica
(altos
directivos).
Estas
decisiones
se
refieren
principalmente a las relaciones entre la organización o empresa y su entorno. Son decisiones de una gran transcendencia puesto que definen los fines y objetivos generales que afectan a la totalidad de la organización; a su vez perfilan los planes a largo plazo para lograr esos objetivos. Son decisiones singulares a largo plazo y no repetitivas, por lo que la información es escasa y sus efectos son difícilmente reversibles; los errores en este tipo de decisiones pueden comprometer el desarrollo de la empresa u organización y en determinados casos su supervivencia, por lo que requieren un alto grado de reflexión y juicio. Son decisiones estratégicas las relativas a la determinación de dónde debe ubicarse una nueva planta de producción o qué tipo de productos fabricar. Es una decisión estratégica definir cuáles son los objetivos estratégicos de una autoridad aduanera.
b) Decisiones tácticas (o de control). Son decisiones tomadas por
directivos
o
mandos
intermedios.
Tratan
de
asignar
eficientemente los recursos disponibles para alcanzar los objetivos fijados a nivel estratégico. Estas decisiones pueden ser repetitivas y el grado de repetición es suficiente para confiar en precedentes. Sus consecuencias suelen producirse en un plazo no largo de
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tiempo y son generalmente reversibles. Los errores no implican sanciones muy fuertes a no ser que se vayan acumulando. Se trataría de decisiones relacionadas con la disposición de planta, la distribución del presupuesto o la planificación de la producción. La decisión sobre si debe potenciarse más el control sobre un determinado colectivo de operadores económicos a priori puede enmarcarse en una decisión táctica.
c) Decisiones operativas, adoptadas por ejecutivos que se sitúan en el nivel más inferior. Son las relacionadas con las actividades corrientes de la empresa. El grado de repetitividad es elevado: se traducen a menudo en rutinas y procedimientos automáticos, por lo que la información necesaria es fácilmente disponible. Los errores se pueden corregir rápidamente ya que el plazo al que afecta es a corto y las sanciones son mínimas. Por ejemplo, la asignación de tareas a trabajadores, determinar el inventario a mantener, etc.
En el último capítulo profundizaremos sobre esta relación entre la jerarquía administrativa y la toma de decisiones aplicándolo al ámbito de las administraciones aduaneras. Piense qué decisiones adoptadas en la Aduana de su país pueden enmarcarse en decisiones estratégicas, tácticas u operativas.
I.3.2. Tipología por métodos
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Esta clasificación se debe a Simon (1977) quien realiza una clasificación basándose en la similitud de los métodos empleados para la toma de decisiones, independientemente de los niveles de decisión. Así distingue una serie continua de decisiones en cuyos extremos están las decisiones programadas y no programadas. a)
Decisiones
programadas.
Se
entiende
por
decisiones
programadas aquellas que son repetitivas y rutinarias, cuando se ha definido un procedimiento o se ha establecido un criterio (o regla de decisión) que facilita hacerles frente, permitiendo no tener que ser tratadas de nuevo cada vez que se debe tomar una decisión. Es repetitiva porque el problema ocurre con cierta frecuencia (problemas estructurados) de manera que se articula un procedimiento habitual para solucionarlo. En el ámbito aduanero, la decisión de asignación de un determinado circuito a una declaración en aduana suele ser una decisión programada (siempre que se haya definido un sistema informatizado de análisis de riesgos).
Lo fundamental en este tipo de decisiones no es la mayor o menor dificultad en decidir, sino que se encuentra en la repetitividad y la posibilidad de predecir y analizar sus elementos componentes por muy complejos que resulten éstos. b) Decisiones no programadas. Las decisiones no programadas son aquellas que resultan nuevas para la empresa u organización, no estructuradas e importantes en sí mismas. No existe ningún método preestablecido para manejar el problema porque este no haya surgido antes o porque su naturaleza o estructura son complejas (problemas no estructurados), o porque es tan importante que merece un tratamiento hecho a medida. 14
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En el ámbito de las aduanas, la decisión de efectuar una entrega controlada
o
sospechas
de
realizar que
un
un
reconocimiento
determinado
físico
envío
cuando
contiene
existen
sustancias
estupefacientes, es un ejemplo de decisión no programada, porque es necesario tener en cuenta las circunstancias propias del caso para tomar una u otra decisión.
Los problemas bien estructurados son resueltos con toma de decisiones programadas. Los problemas no estructurados requieren una toma de decisiones no programada.
Se puede establecer una relación entre el nivel administrativo dónde se toman las decisiones, la clase de problema al que se enfrentan y el tipo de decisión que es necesario adoptar para hacerle frente. Así, los directivos de alto nivel se enfrentan a decisiones no programadas, puesto que son problemas sin estructurar y a medida que se desciende en la jerarquía organizacional, más estructurados o comprensibles resultan los problemas y, por tanto, más programadas resultarán las decisiones.
DECISIONES PROGRAMADAS
DECISIONES NO PROGRAMADAS
INFORMACIÓN ADECUADA
INFORMACIÓN LIMITADA
DATOS REPETITIVOS
DATOS ÚNICOS
CERTEZA
INCERTIDUMBRE
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PREVISIBILIDAD
IMPREVISIVILIDAD
RUTINA
INNOVACIÓN Fuente: Elaboración propia
I.4. Estilos de toma de decisiones Podemos distinguir varios estilos en la toma de decisiones en el ámbito de las organizaciones: •
•
Estilo directivo: o
Escasa tolerancia a la ambigüedad
o
Forma racional de pensar
o
Eficiencia y lógica
o
Decisiones rápidas (no precipitadas)
o
Toman decisión con la suficiente información (limitada)
Estilo analítico: o
Tolerancia a la ambigüedad
o
Forma racional de pensar
o
Necesitan más información y más alternativas que el estilo directivo
o
•
Capacidad para adaptarse
Estilo conceptual: o
Tolerancia a la ambigüedad
o
Forma intuitiva de pensar
o
Buscan muchas alternativas
o
Se enfocan en el largo plazo
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o
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Tienen capacidad para buscar soluciones creativas a los problemas (requieren más tiempo)
•
Estilo conductual: o
Poca tolerancia a la ambigüedad
o
Forma intuitiva de pensar
o
Trabajan bien en equipo y aceptan sugerencias de los demás
o
Tratan de evitar conflictos
No hay un estilo mejor que otros; son estilos diferentes. En la práctica, los gerentes o directivos combinan características de los distintos estilos.
Síntesis de la Unidad
•
La toma de decisiones es solo una etapa de un proceso más amplio dirigido a la solución de un problema.
•
Las principales clasificaciones de las decisiones distinguen entre decisiones
programadas
y
no
programadas
y
decisiones
estratégicas, tácticas y operativas. •
Las decisiones pueden tomarse en condiciones de certeza, riesgo e incertidumbre.
•
Los principales componentes del tomador de decisiones son la información, conocimiento, experiencia, juicio y análisis.
•
Un buen tomador de decisiones debe reunir características como la experiencia, buen juicio, habilidades cuantitativas, creatividad e innovación.
•
Existen varios estilos de toma de decisiones, pero ninguno es mejor que otros. 17
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Unidad II. El proceso de toma de decisiones en las organizaciones
Objetivos de aprendizaje
•
Analizar el proceso que sigue la toma de decisiones en las aduanas a partir de comprender en cada caso y en profundidad las distintas etapas o fases que lo componen, tomando en cuenta la relación de dicho proceso con la práctica actual en un contexto o experiencia cercana.
•
Establecer la relación existente entre la toma de decisiones y las distintas funciones que se llevan a cabo en las organizaciones.
•
Relacionar los distintos modelos de toma de decisiones y las principales herramientas cualitativas y cuantitativas de apoyo en la adopción de decisiones.
II.1. Introducción a la unidad
Como indicamos, la toma de decisiones es una selección entre alternativas. Esta manera de considerar la toma de decisiones es bastante simplista, porque la toma de decisiones es un proceso en lugar de un simple acto de escoger entre diferentes alternativas.
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II.2. Etapas del proceso de toma de decisiones En el proceso de toma de decisiones podemos identificar varias etapas que comienza con la identificación del problema, los pasos para seleccionar una alternativa que pueda resolver el problema, y concluyen con la evaluación de la eficacia de la decisión. Vamos a estudiar con mayor profundidad las diversas etapas a seguir para un mayor conocimiento del proceso: Figura No.2.1. Las etapas en el proceso de toma de decisiones
Fuente: Elaboración propia
II.2.1. Etapa 1. La identificación de un problema
El proceso de toma de decisiones comienza con la identificación de un problema, es decir, la discrepancia entre un estado actual de las cosas y el estado deseado de las mismas. Así, para iniciar el proceso de decisión, el problema debe ejercer algún tipo de presión sobre el administrador para que
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éste actúe. Esta presión puede incluir políticas de la organización, fechas
límites,
crisis
financieras,
una
próxima
evaluación
del
desempeño, etc. Por último, es poco factible que los administradores califiquen a alguna
cosa
información,
de u
problema otros
sino
recursos
tienen
la
necesarios
autoridad, para
poder
dinero, actuar
(capacidad para poder actuar).
II.2.2. Etapa 2. La identificación de los criterios en base a los cuales se van a tomar las decisiones.
Una vez que se conoce la existencia del problema, se deben identificar los criterios de decisión que serán relevantes para la resolución del problema. Deben identificarse los objetivos que necesariamente debe satisfacer la alternativa a elegir (preceptivos) así como los objetivos deseados (no obligatorios, ni preceptivos).
II.2.3. Etapa 3. La asignación de ponderaciones a los criterios
Los criterios seleccionados en la fase anterior no tienen todos la misma importancia, por tanto, es necesario ponderar las variables que se incluyen en la lista de la etapa anterior, a fin de darles la prioridad correcta en la decisión. Este paso se puede llevar a cabo dándole el mayor valor al criterio preferente y luego comparar los demás para valorarlos en relación al preferente.
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II.2.4. Etapa 4. El desarrollo de alternativas
Este paso consiste en la obtención de todas las alternativas viables que puedan tener éxito para la resolución del problema.
II.2.5. Etapa 5. Análisis de las alternativas
Una vez que se han desarrollado las alternativas el tomador de decisiones
debe
analizarlas
cuidadosamente.
Se
evalúa
cada
alternativa comparándola con los criterios. Algunas valoraciones pueden lograrse en una forma relativamente objetiva, pero, sin embargo, suele existir algo de subjetividad, por lo que la mayoría de las decisiones suelen contener juicios de valor.
II.2.6. Etapa 6. Selección de una alternativa
Este paso consiste en seleccionar la mejor alternativa de todas las valoradas. Debemos plantearnos preguntas como estas: •
¿Qué alternativa resolverá el problema a largo plazo?
•
¿Qué alternativa es más realista en este momento?
•
¿Qué recursos tenemos? ¿Son accesibles?
•
¿Tenemos el tiempo suficiente para implementar la alternativa?
•
¿Cuál es el riesgo asociado a cada alternativa?
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Cuando el administrador ha considerado las posibles consecuencias de sus opciones, ya está en condiciones de tomar la decisión. Debe considerar tres términos muy importantes. Estos son: maximizar, satisfacer y optimizar. •
Maximizar: es tomar la mejor decisión posible.
•
Satisfacer:
es
la
elección
mínimamente aceptable
o
de
la
primera
adecuada,
y
de
opción
que
esta
forma
sea se
satisface una meta o criterio buscado. •
Optimizar: Es el mejor equilibrio posible entre distintas metas.
II.2.7. Etapa 7. La implantación de la alternativa
Este paso intenta que la decisión se lleve a cabo, e incluye dar a conocer la decisión a las personas afectadas y lograr que se comprometan con la misma. Si las personas que tienen que ejecutar una decisión participan en el proceso, es más fácil que apoyen con entusiasmo la misma. Estas decisiones se llevan a cabo por medio de una planificación, organización y dirección efectivas. Puede ser que quienes participen en la elección de una decisión sean quienes procedan a implementarla, como en otras ocasiones delegan dicha responsabilidad en otras personas. A
continuación,
citaremos
los
pasos
que
los
gerentes
deben
considerar durante la planificación de su ejecución: • Determinar cómo serán las cosas una vez que la decisión esté funcionando completamente. • Orden cronológico (de ser posible con un diagrama de flujo) de los pasos para lograr una decisión totalmente operativa.
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• Considerar recursos disponibles y actividades necesarias para poner cada paso en práctica. • Considerar el tiempo que tomará cada una de las etapas. • Asignación de responsabilidades a personas específicas para cada etapa. Podemos estar seguros de que cuando se toma una decisión, ésta probablemente generará ciertos problemas durante su ejecución; por lo
tanto
los
gerentes
deben
dedicar
el
tiempo
suficiente
al
reconocimiento de los inconvenientes que se pueden presentar así como también ver la oportunidad potencial que estos pueden representar.
II.2.8. Etapa 8. La evaluación de la efectividad de la decisión
Este último paso juzga el resultado de la toma de decisiones para verificar si se ha corregido el problema. Se recopila toda la información que nos indique la forma como funciona una decisión, es decir, es un proceso de retroalimentación que podría ser positiva o negativa. Si la retroalimentación es positiva, entonces nos indica que podemos continuar sin problemas y que incluso se podría aplicar la misma decisión a otras áreas de la organización. Si, por el contrario, la retroalimentación es negativa, podría ser que: 1) tal vez la implementación requiera de más tiempo, recursos, esfuerzos o pensamiento o 2) nos puede indicar que la decisión fue equivocada, para lo cual debemos volver al principio del proceso de redefinición del problema. Si esto ocurriera, sin duda tendríamos más información y probablemente sugerencias que nos ayudarían a evitar los errores cometidos en el primer intento.
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Módulo 2
II.3. La toma de decisiones y la estructura organizativa La toma de decisiones en una organización invade las cuatro funciones administrativas que tradicionalmente se identifican, a saber: planificación, organización, dirección y control. Figura No.2.2. La toma de decisiones y las funciones de la organización
Fuente: Elaboración propia
a) La planificación consiste en la selección de misiones y objetivos así como de las acciones para cumplirlas. Esto implica "toma de decisión". Consiste en establecer anticipadamente los objetivos, políticas, estrategias
reglas, de
un
procedimientos, organismo
programas,
social,
es
presupuestos
decir,
consiste
y en
determinar lo que va a hacerse. b) La organización es el establecimiento de la estructura en la que desempeñan su trabajo las personas dentro de la organización. La organización agrupa y ordena las actividades necesarias para lograr los objetivos, creando unidades administrativas, asignando funciones, 24
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autoridad, responsabilidad y jerarquías; estableciendo además las relaciones de coordinación que entre dichas unidades debe existir para hacer óptima la cooperación humana. c) La dirección requiere que los administradores influyan en los individuos para el cumplimiento de las metas u objetivos de la organización. La dirección contiene: órdenes, relaciones personales jerárquicas y toma de decisiones. •
¿Cómo manejo a un grupo de trabajadores que parecen tener
una motivación baja? •
¿Cuál es el estilo de liderazgo más eficaz para una situación dada?
•
¿Cómo afectará un cambio específico a la productividad del trabajador?
•
¿Cuándo es adecuado estimular el conflicto?
•
El control es la medición y corrección del desempeño individual y organizacional de manera tal que se puedan lograr los objetivos establecidos. Establece sistemas para medir los resultados y corregir las desviaciones que se presenten, con el fin de asegurar que los objetivos planeados se logren. En una organización se planean las actividades y los objetivos que se deben de alcanzar, es decir, qué vamos a hacer; al organizar, establecemos quién realizará las actividades, evitando duplicidad en la asignación de tareas, asignando responsables de cada área y actividad, definiendo una línea de mando jerárquica; al dirigir establecemos rutas de acción y guiamos al grupo para alcanzar los
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objetivos planteados; durante la fase de control detectamos posibles fallos en el proceso y establecemos mecanismos de acción para resolverlos. Como podemos observar, el proceso administrativo en sí es una forma continua de toma de decisiones.
II.4. Modelos de toma de decisiones A continuación, se describirán brevemente los modelos teóricos de toma de decisiones contemporáneos:
II.4.1. Modelo racional o clásico de optimización
Este modelo supone que una persona tiene metas u objetivos y una función de utilidad o preferencia que le permite clasificar todas las posibles acciones de acuerdo con la contribución de estas a sus metas. Finalmente, la persona selecciona la alternativa que le proporcione mayor satisfacción o utilidad.
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Premisas básicas de este modelo: •
Supone información perfecta
•
El problema es claro y directo
•
Se conocen todas las alternativas y sus consecuencias
•
Las preferencias están claras y son constantes y estables
•
No hay restricciones ni de tiempo ni de coste
•
La elección supone el mejor resultado: se selecciona la alternativa que maximiza los objetivos.
Es un modelo riguroso de acción racional que establece los objetivos, analiza todas las alternativas y elige aquella que, de acuerdo con la función de utilidad, maximiza el objetivo.
No obstante, las críticas que tradicionalmente se hacen al modelo de racionalidad son las siguientes: •
En la práctica, ni las personas ni las organizaciones pueden especificar todas las alternativas existentes (siempre existirá al menos una alternativa que escape a nuestro conocimiento).
•
La mayoría de las personas u organizaciones no tienen un objetivo único, ni emplean una función de utilidad que les permita valorar y clasificar todas las alternativas y sus consecuencias.
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II.4.2. Modelo de satisfacción o de racionalidad limitada
A diferencia del modelo racional, este modelo afirma que las personas u organizaciones seleccionan la primera alternativa disponible que se ajusta a sus metas. Considera que las personas evitan alternativas nuevas e inciertas y en vez de esto, confían en reglas ciertas y probadas y procedimientos estándar. Premisas básicas de este modelo:
•
Información incompleta
•
Objetivos claros
•
Se identifica un conjunto limitado de criterios
•
Se construye un modelo sencillo para evaluar los criterios
•
Se elabora una lista limitada de alternativas
•
Se evalúan las alternativas de acuerdo con los criterios de decisión
•
Se selecciona la alternativa más satisfactoria
•
El poder y la política influyen en la aceptación de la decisión
•
El resultado de la decisión se evalúa en función de los intereses personales o corporativos
Racionalidad ilimitada Formulación del
Problema organizacional
Racionalidad limitada Problema visible
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Módulo 2
problema
importante
Criterios de
Se identifican todos los
Se identifica un
decisión
criterios
conjunto limitado de criterios
Asignación de
Todos los criterios se
Se construye un
ponderaciones a
evalúan y ordenan
modelo sencillo para
los criterios
evaluar y ordenar los criterios, influyendo el interés personal del decisor
Desarrollo de
Lista completa de todas
Conjunto limitado de
alternativas
las alternativas
alternativas
Análisis de
Se evalúan todas las
Sólo se evalúan las
alternativas
alternativas en
alternativas elegidas
comparación con los criterios de decisión y sus ponderaciones Selección de
Decisión maximizadora
Decisión satisfactoria
Implementación
Se acepta por todos los
La política y el poder
de la alternativa
miembros de la
influyen en la
elegida
organización (maximiza la
aceptación de la
consecución del objetivo)
decisión y en su
alternativa
implementación Fuente: Elaboración propia
II.4.3. Modelo de selección o incremental
También llamado "comparaciones sucesivas limitadas" de Charles Lindblom (1959), afirma que las personas y las instituciones tienen metas conflictivas, inciertas y difíciles de discernir lo que las lleva a 29
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
decidir entre las alternativas que contienen varias mezclas en conflicto; la selección se hace con pequeños cambios incrementales y se comparan las consecuencias. Por lo tanto, no existe análisis exhaustivo
ni
criterios
predeterminados.
Suponen
información
incompleta y metas tentativas.
II.5. Herramientas de apoyo a la toma de decisiones
II.5.1. Técnicas cualitativas
Para la toma de decisiones se requiere recoger información sobre un problema dado, consultar expertos en el campo específico y confiar en su experiencia. Sin embargo, esta información puede ser o no real. Por lo tanto, existen técnicas para comprobar la veracidad de la información. TORMENTA O LLUVIA DE IDEAS. También denominada brainstorming, es una técnica especialmente efectiva para generar ideas nuevas, fomentando la creatividad. El propósito de este método es favorecer la resolución de problemas mediante el hallazgo de nuevas e insólitas soluciones. Lo que se busca
en una
sesión de
lluvia
de ideas es justamente
una
multiplicación de ideas. El procedimiento consiste en reunir un grupo de personas interesadas en
solucionar
un
problema
en
particular.
Las
principales
características del procedimiento son las siguientes: 1. Se prohíben las críticas a las ideas. 30
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Módulo 2
2. Se da la bienvenida a las ideas extravagantes. Siempre es más fácil suavizar o descartar las ideas; pero es muy difícil generarlas. 3. Se lucha por la cantidad y no por la calidad. 4. Se trata de encontrar combinaciones y cambios valiosos, animando a los participantes para que adiciones o modifiquen las sugerencias de los demás. A continuación, se escriben todas las ideas en un tablero o pizarra, después se clasifican en categorías de tal forma que muchas ideas puedan combinarse y otras ser eliminadas. La lluvia de ideas es más efectiva cuando el problema se enumera en forma simple y específica. Muchos gerentes creen que, con este sistema, las personas se involucran en la toma de decisiones y el estímulo que sienten se traslada a otras actividades que ellos realicen en la empresa, pero sienten que el tiempo gastado en esta técnica puede minimizarse escogiendo para formar parte del grupo a personas que tengan interés y conozcan el problema. Una alternativa a este método tradicional, que implica una reunión presencial, es llevarla a cabo en formato electrónico mediante el intercambio de ideas a través de las nuevas tecnologías (ebrainstorming). DECISIONES POR CONSENSO. Cuando los conocimientos sobre un tema en particular están repartidos entre varias personas, las decisiones por consenso no requieren el acuerdo total por parte de todos los miembros del grupo, aunque la decisión debe ser aceptable para todos.
31
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
LA TÉCNICA DELPHI. Es un método para predecir el futuro utilizando expertos en el área a la cual pertenece el problema. Se conforma un grupo de expertos en el campo específico que de forma independiente estiman los eventos futuros. A cada miembro se le distribuye una serie de preguntas relacionadas con su área de especialización. Posteriormente se recogen y evalúan los cuestionarios. Posteriormente se entrega un nuevo cuestionario que muestra la respuesta de cada persona al cuestionario anterior y también el promedio o consenso general del grupo. Este nuevo cuestionario puede contener un espacio en el cual se pide señalar la nueva opinión sobre las preguntas. Si la respuesta de un individuo es diferente del promedio del grupo, se le solicita una breve explicación. Todos los formularios están codificados de tal manera que las personas solo identifiquen el suyo y la posición del grupo, para prevenir así posibles conflictos. Después del segundo cuestionario, se registra un tercer y último conjunto de opiniones, incluyendo los promedios resultantes del segundo cuestionario y las razones dadas por aquellos que señalaron una respuesta diferente del promedio. Luego se registra en la columna correspondiente un último conjunto de opiniones. Este ejercicio da como resultado un banco de datos de las opiniones expresadas por los expertos sobre cada pregunta formulada. Al analizar los cuestionarios, quien debe tomar la decisión conoce las respuestas promedio que expertos en el campo dan a las diferentes preguntas. Todo esto debe llevarse a cabo sin la interacción directa entre los miembros del grupo, para evitar conflictos directos.
32
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
La técnica tiene como desventaja la imposibilidad de tratar problemas que requieran más respuestas de las que puedan categorizarse en las columnas. LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA. La negociación colectiva implica enfrentar a dos grupos con puntos de vista contradictorios. Un ejemplo típico es la negociación de los sindicatos con el gobierno o la gerencia de la empresa.
DIAGRAMA DE CAUSA EFECTO (ESPINA DE PESCADO) Este método es usado para analizar problemas centrales y hallar sus causas. El Diagrama de causa y Efecto (espina de pescado) es una técnica gráfica ampliamente utilizada, que permite apreciar con claridad las relaciones entre un problema y las posibles causas que pueden estar contribuyendo para que ocurra. Construido con la apariencia de una espina de pescado, esta herramienta fue aplicada por primera vez en 1953 en Japón por el profesor de la Universidad de Tokio, Kaoru Ishikawa, para sintetizar las opiniones de los ingenieros de una fábrica cuando discutían problemas de calidad. ¿Cuáles son los principales usos del diagrama causa-efecto? •
Visualizar, en equipo, las causas principales y secundarias de un problema.
•
Ampliar la visión de las posibles causas de un problema, enriqueciendo su análisis y la identificación de soluciones.
•
Analizar procesos en búsqueda de mejoras.
•
Conduce
a
modificar
procedimientos,
métodos,
costumbres,
actitudes o hábitos, con soluciones muchas veces sencillas y
33
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
económicas. •
Sirve de guía objetiva para la discusión y la motiva.
•
Muestra el nivel de conocimientos técnicos que existe en la organización sobre un determinado problema.
•
Prevé los problemas y ayuda a controlarlos, no sólo al final, sino durante cada etapa del proceso. Figura No.2.3. Diagrama causa-efecto
Para más información puede visionar el siguiente vídeo: http://www.youtube.com/watch?v=H9C5AB_9DHM&feature=youtube _gdata_player
34
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
TÉCNICAS CUALITATIVAS PARA LA TOMA DE DECISIONES BRAINSTORMING DECISIONES POR CONSENSO TÉCNICA DELPHI NEGOCIACIÓN COLECTIVA METODOLOGÍA ZOPP DIAGRAMA CAUSA-EFECTO Fuente: Elaboración propia
II.5.2. Técnicas cuantitativas
Las herramientas cuantitativas como
apoyo para
la
toma
de
decisiones tienen ventajas, como son, poder dividir problemas complejos en fragmentos menores que pueden ser diagnosticados fácilmente. Una relación de algunas técnicas cuantitativas de apoyo en la toma de decisiones gerenciales es la siguiente: •
Análisis coste beneficio (ABC).
•
Matriz de resultados.
•
Árboles de decisiones.
35
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
•
Programación lineal.
•
Teoría de colas.
•
Teoría de redes.
•
La simulación.
•
El análisis de Markov.
Módulo 2
Nos centraremos en el análisis coste-beneficio y los árboles de decisiones. ANÁLISIS COSTE BENEFICIO (ACB) El análisis coste-beneficio describe y cuantifica las ventajas (ingresos sociales) y desventajas (costes y gastos sociales) de un proyecto de inversión o de una política. Si los ingresos (en el sentido de cobros) financieros privados coincidieran con los ingresos sociales y los gastos (en el sentido de pagos) coincidieran con los gastos sociales, y el beneficio neto (ingresos menos gastos) privado fuera, por tanto, igual al beneficio neto social, sobraría el Análisis coste-beneficio. Los criterios de racionalidad o reglas de decisión de la inversión pública habrían de ser, en ese caso, los mismos de la inversión privada. La necesidad de hacer uso del análisis coste-beneficio surge en el momento en que existe discrepancia entre el beneficio neto social y el beneficio neto privado, bien sea porque los ingresos sociales difieren de los ingresos privados, o bien porque los gastos difieren de los gastos privados, o bien por ambas cosas a la vez. Los dos métodos más utilizados para efectuar el análisis coste beneficio son el de valor actualizado neto y el de tasa interna de rendimiento. El valor actualizado neto (VAN) es el valor actualizado en el momento presente de una serie de flujo de fondos futuros del proyecto. Para 36
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
actualizar esos flujos se utiliza una tasa de descuento. Una vez actualizados los flujos futuros habrá que restarle la inversión inicial y el resultado será el VAN. El método de VAN es uno de los criterios económicos más ampliamente utilizados en la evaluación de proyectos de inversión. Consiste en determinar la equivalencia en el tiempo 0 de los flujos de efectivo futuros que genera un proyecto y comparar esta equivalencia con el desembolso inicial. Cuando dicha equivalencia es mayor que el desembolso inicial, entonces, es recomendable que el proyecto sea aceptado. La fórmula que nos permite calcular el Valor Actual Neto es:
Vt representa los flujos de caja en cada periodo t. I0 es el valor del desembolso inicial de la inversión. n es el número de períodos considerado. El tipo de interés es k. Si el proyecto no tiene riesgo, se tomará como referencia el tipo de la renta fija, de tal manera que con el VAN se estimará si la inversión es mejor que invertir en algo seguro, sin riesgo específico. En otros casos, se utilizará el coste de oportunidad.
Si VAN>0 el proyecto genera ganancias por encima de la rentabilidad exigida Si VAN>0 el proyecto genera ganancias por debajo de la rentabilidad exigida
37
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Cuando el VAN toma un valor igual a 0, k pasa a llamarse TIR (tasa interna de retorno). La TIR es la rentabilidad que nos está proporcionando el proyecto. La tasa interna de rendimiento o de retorno es la tasa requerida para que el VAN sea cero. Si TIR es mayor que el tipo de rentabilidad mínimo exigido se aceptará el proyecto porque generará más rentabilidad que el coste de oportunidad. Cuando los flujos de caja anuales son de una cuantía fija, se puede utilizar la siguiente fórmula para el cálculo del VAN:
R representa el flujo de caja constante. i representa el coste de oportunidad o rentabilidad mínima que se está exigiendo al proyecto. n es el número de periodos. I es la Inversión inicial necesaria para llevar a cabo el proyecto. Si no se conociera el número de periodos a proyectarse (a perpetuidad), la fórmula para el cálculo del VAN sería esta:
La autoridad aduanera del país X tiene la necesidad de acometer un proyecto
vinculado
tecnologías
con
modernas
el para
objetivo la
estratégico
inspección
no
de
implantar
intrusiva
de
contenedores. Para ello debe evaluar si la oferta realizada por un
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
proveedor de equipamientos es rentable teniendo en cuenta las condiciones del mercado. Se estima que la vida útil del equipo es de 15 años y que la tasa de descuento (coste de oportunidad) es de una media del 3,2% anual. Importe adquisición escáner rayos X: 750.000
Costes anuales estimados: a) Salarios de los funcionarios que cubrirán el servicio: Número funcionarios: 6 Salario medio anual de cada funcionario: 45.000 Coste salarial total: 45.000 x 6 = 270.000 b) Gastos de suministros de la instalación (agua, luz, etc): 4.500
a) Ingresos anuales estimados: 450.000 A diferencia del sector privado en el ámbito público no existen unos beneficios inmediatamente medibles en términos monetarios, sino que es necesario un paso intermedio para traducir el beneficio social o público en términos económicos. En este caso, el uso de la tecnología de rayos X reduce el tiempo y el coste para efectuar las inspecciones
liberando
recursos
humanos
para
otros
usos
alternativos. Por tanto, estimaremos como ingresos indirectos los asociados a esta reducción de costes, que se estiman en 450.000 anuales b) Cálculo del valor actualizado neto (VAN): VAN=
-750.000
+
175.500
x
[1-(1+0,032)/15]
x
1/0,032=
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
1.315.118,48 En este caso como el VAN>0 la inversión en la compra de un equipo de rayos X resulta una inversión rentable teniendo en cuenta los flujos de caja estimados y las condiciones del mercado determinadas por la tasa de interés.
Fuente: Elaboración propia
ÁRBOLES DE DECISIÓN. Es un método eficaz de combinar conceptos de probabilidades y valor (o satisfacción) esperados en la solución de problemas complejos que involucran tanto incertidumbre como un gran número de alternativas. Los árboles de decisión permiten a la dirección evaluar los resultados de una secuencia de decisiones que se refieren a un problema particular. Este enfoque implica ligar un número de sucesos o “ramas”, que tienen la apariencia de un árbol. El proceso se inicia con una decisión primaria que tiene por lo menos dos alternativas para ser evaluadas como la probabilidad de cada uno de los resultados y así sucesivamente. La técnica permite seleccionar la mejor alternativa mediante la comparación de los beneficios económicos de cada rama a partir de: •
Los costes condicionales de cada decisión.
•
El cálculo o estimación de probabilidad designada a cada alternativa originada en cada decisión.
•
El valor esperado de cada rama.
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Para ver más información entre en: http://youtu.be/hXrZiEFakU8
Cálculo del valor de los árboles: Una vez que calculamos el valor de cada uno de los resultados, y hemos evaluado la probabilidad de que ocurran las consecuencias inciertas, ya es momento de calcular el valor que nos ayudará a tomar nuestras decisiones. Comenzamos por la derecha del árbol de decisión, y recorremos el mismo hacia la izquierda. Cuando completamos un conjunto de cálculos en un nodo (cuadro de decisión o círculo de incertidumbre), todo lo que necesitamos hacer es anotar el resultado.
Cálculo del valor de los nodos de incertidumbre: Cuando vayamos a calcular el valor para resultados inciertos (los círculos), debemos hacerlo multiplicando los ingresos esperados de estos resultados por la probabilidad de que se produzcan. El total para esos nodos del árbol lo constituye la suma de todos estos valores. En
este
ejemplo,
el
valor
para
“Producto
Nuevo,
Desarrollo
Meticuloso” es: 0,4 (probabilidad de un resultado bueno) x 500.000 (ingresos)= 200.000 0,4
(probabilidad
de
un
resultado
moderado)
x
25.000
(ingresos)=10.000 0,2 (probabilidad de un resultado pobre) x 1.000 (ingresos)=200
41
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Total: 210.200 Colocamos el valor calculado para cada nodo en un recuadro. Cálculo del valor de los nodos de decisión: Cuando evaluamos los nodos de decisión, debemos escribir el coste de la opción sobre cada línea de decisión. Luego, debemos calcular el coste total basado en los valores de los resultados que ya hemos calculado. Esto nos dará un valor que representa el beneficio de tal decisión. Cuando ya hayamos calculado los beneficios de estas decisiones, deberemos elegir la opción que tiene el beneficio más importante, y tomar a este como la decisión tomada. Este es el valor de este nodo de decisión. Para
ver
más
información:
http://www.estrategiamagazine.com/administracion/la-tecnica-delarbol-para-la-toma-de-decisiones-efectivas-herramientas/
TÉCNICAS CUANTITATIVAS PARA TOMA DE DECISIONES ANÁLISIS COSTE BENEFICIO MATRIZ DE RESULTADOS ÁRBOLES DE DECISIONES PROGRAMACIÑON LINEAL TEORÍA DE COLAS TEORÍA DE REDES
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
SIMULACIÓN ANÁLISIS MARKOV Fuente: Elaboración propia
Síntesis de la Unidad •
La toma de decisiones es un proceso que abarca desde la definición del problema u objetivo a solventar o alcanzar respectivamente,
a
la
selección
de
alternativas,
su
implementación y la medición de los resultados alcanzados (feed-back). •
La toma de decisiones está presente en todas las funciones de una organización: planificación, organización, dirección y control.
•
Existen varios modelos teóricos de toma de decisiones como el modelo de racionalidad ilimitada, el de racionalidad limitada, el modelo de comparaciones sucesivas limitadas o incremental, el modelo político y el del bote de basura.
•
Las decisiones pueden tomarse en entornos de certidumbre, riesgo o incertidumbre.
•
Existen herramientas o técnicas que ayudan al decisor en la toma de decisiones, pero no sustituyen ni el conocimiento ni la experiencia de los gerentes o administradores.
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Unidad III. La toma de decisiones en las Administraciones Aduaneras
Objetivos de aprendizaje
Analizar el proceso de toma de decisiones, adaptado a la realidad de las administraciones aduaneras, teniendo en cuenta sus objetivos estratégicos. Estudiar dichas decisiones teniendo en cuenta los objetivos del Convenio de Kioto revisado y atendiendo a una organización de la aduana central, regional y local.
III.1. La toma de decisiones en la planificación de las aduanas: objetivos
Las primeras decisiones que deben tomarse por parte de una autoridad aduanera, cualquiera que sea su forma de organización, a la que posteriormente nos referiremos, se refieren a la fase que se identifica con la planificación, es decir, la delimitación de cuáles son las metas u objetivos fundamentales que debe alcanzar la aduana.
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Las aduanas modernas tienen bastante sistematizado cuáles son sus principales metas, que deben conducir a alcanzar su objetivo de primer nivel, que es la supervisión del comercio internacional. Estos objetivos o metas existen porque las aduanas deben reaccionar frente a problemas. Debemos tomar una decisión, elegir cuáles son los objetivos de la administración aduanera, porque existen unos riesgos a los que debe hacer frente. Estos riesgos (problemas) podemos sistematizarlos como sigue: •
Aduaneros: relacionados con la elusión del pago de los derechos arancelarios, teniendo en cuenta los elementos determinantes de su cálculo como son el valor, origen y clasificación.
•
Seguridad: armas nucleares, materiales radioactivos, armas biológicas, tráfico ilegal de personas.
•
Salud pública: estupefacientes, medicamentos falsos o en mal estado, alimentos contaminados.
•
Medioambiente: Sustancias que agotan la capa de ozono (SAO), exportaciones
de
residuos
peligrosos,
productos
químicos
peligrosos. •
Consumidores:
juguetes
peligrosos,
mercancías
falsificadas,
calidad de los productos. •
Fiscales: Contrabando, fraude tributos, cobro indebido ayudas, devoluciones impuestos indirectos…
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Son objetivos de las administraciones de aduanas: •
Protección:
proteger
a
sus
ciudadanos
y
los
intereses
financieros. •
Competitividad: fomentar la competitividad de las empresas que realizan un comercio legítimo.
•
Facilitación: facilitar más el comercio legal.
•
Control:
controlar
y
gestionar
las
cadenas
de
suministro
utilizadas para el tráfico internacional de mercancías. •
Cooperación: mantener, desarrollar y reforzar la calidad de la cooperación
entre
las
autoridades
aduaneras,
entre
estas
autoridades y otros organismos estatales, y entre las aduanas y los operadores económicos.
Cada país, cada Unión Aduanera, debe decidir, entre los distintos objetivos
expuestos,
cuáles
deben
tener
mayor
o
menor
preponderancia en su quehacer diario. El hecho de dar mayor importancia a uno u otro objetivo responde a los intereses propios de cada país o Unión Aduanera, a la importancia que la aduana tenga como fuente de ingresos en el presupuesto del país y a medidas de política comercial y arancelaria, entre otras.
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Para seguir la evolución y el grado de consecución de los objetivos cada autoridad aduanera debe contar con un instrumento de medición: el plan de objetivos. Sin perjuicio de que se analizarán más detalladamente
en otro curso las
principales herramientas de
planificación, teniendo en cuenta que la actividad de la aduana no se reduce a un mero órgano recaudador, sino que tiene objetivos cualitativos mucho más amplios, el plan de objetivos también debe medir las actuaciones que desarrolla la aduana. Un modelo de estructura simplificada del plan de objetivos puede ser el siguiente: RESULTADOS
CUANTITATIVOS:
Incluye
tanto
los
ingresos
efectuados en período voluntario por los operadores que son consecuencia del despacho a consumo de las mercancías como los ingresos derivados de actuaciones de control efectuadas de oficio por la
aduana.
También
debiera
incluir
las
minoraciones
de
las
devoluciones de aranceles formuladas por los operadores. RESULTADOS CUALITATIVOS: Debe incluir tanto actuaciones de facilitación como de control: •
Número de declaraciones presentadas por medios telemáticos.
•
Número de declaraciones presentadas con documentos adjuntos escaneados.
•
Tiempo medio de despacho.
•
Control de las operaciones, tanto las de carácter intensivo o investigador como las de carácter extensivo: o Número de declaraciones controladas. o Número de establecimientos aduaneros visitados, etc.
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
III.2. La toma de decisiones en la organización de las aduanas
Una vez definidos los objetivos, la aduana debe contemplar cuál es la organización más adecuada para su consecución. Es la toma de decisión de carácter organizativo. Aquí los modelos son muy variados, pero todos coinciden en contar con
una
organización
centralizada
y
una
organización
descentralizada. En los servicios centrales se encuadraría la Dirección de la Aduana y las distintas Subdirecciones encargadas de las distintas tareas: gestión de las aduanas, relaciones internacionales, investigación, laboratorio. Se expone a continuación a título de ejemplo, la organización de los servicios centrales del Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de España. Figura No.3.1. Organización central de la Aduana Española
Fuente: Elaboración propia
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
En los servicios territoriales, dependiendo de la estructura política de cada país, puede existir una organización regional y local o solo local. Esquema de servicios regionales: Figura No.3.2. Organización regional de la Aduana Española
Fuente: Elaboración propia
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Figura No.3.3. Organización local de la Aduana Española
Fuente: Elaboración propia
En cualquier caso, es fundamental que se definan los cauces adecuados de colaboración entre los servicios territoriales y centrales y viceversa, ya que dichos cauces serán utilizados para canalizar y trasladar la toma de decisiones desde los servicios centrales a los servicios territoriales, así como todo el flujo de información en un sentido y en otro.
50
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Las decisiones que en los diferentes aspectos de la aduana se adopten, ya se refieran a cuestiones de control o facilitación, de inversiones o de recursos humanos, deben comunicarse y trasladarse desde los servicios centrales a los territoriales. Para ello debe decidirse el medio y la forma. •
Con
relación
al
medio,
actualmente
con
las
tecnologías
existentes, el traslado de las decisiones mediante correo electrónico, previo establecimiento del adecuado protocolo de comunicación es el medio más rápido, eficiente y que permite la mayor difusión de la información. •
Con relación a la forma, las decisiones preferentemente deben adoptar la forma escrita y materializarse en instrucciones o notas de servicio del Director o de alguna de las Subdirecciones competentes en la materia.
Es muy importante que exista un protocolo que define quién debe comunicar la decisión, a quiénes y qué difusión debe darse a la misma, con objeto de asegurar que los funcionarios en cuestión tienen conocimiento de la misma. Respecto a la canalización de la información, debemos distinguir si se trata de información general o información crítica o de inteligencia que afecten a las comprobaciones que se están llevando a cabo sobre determinados operadores económicos.
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
La información general puede comunicarse por medio del correo electrónico. Sin embargo, para la información que afecta a los operadores
económicos,
deben
establecerse
las
oportunas
aplicaciones informáticas corporativas que permitan registrar la información y, si procede, avanzar en la gestión documental de las mismas, definiendo oportunamente los niveles de acceso de dichos expedientes (es decir, concretar qué funcionarios y de qué ámbito pueden acceder a esa información). Finalmente, es conveniente la existencia de un órgano centralizado que sea el que canalice la información de inteligencia a los servicios territoriales, así como que funcione como órgano canalizador para las solicitudes de asistencia mutua recibidas de otras autoridades aduaneras o que deban solicitarse a las mismas.
III.3. La toma de decisiones en el control aduanero
El Convenio de Kioto, revisado en 1999, establece los principios claves del control aduanero: •
Gestión de riesgos
•
Medidas de cumplimiento
•
Controles de auditoría
•
Operadores autorizados
•
Cooperación entre las Aduanas
•
Cooperación entre las Aduanas y las empresas
52
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Figura No.3.4. Funciones principales de las aduanas
GESTIÓN DE RIESGOS
INFORMACIÓN ANTICIPADA
MAYOR EFICIENCIA EN LOS CONTROLES
SOCIOS FIABLES EN LA CADENA LOGÍSTICA (OEA, CTPAT…)
RECONOCIMIENTO MUTUO CONTROLES (COLABORACIÓN ADUANAS-ADUANAS)
FACILITAR COMERCIO
CONTROL
Fuente: Elaboración propia
Sobre todas estas cuestiones debe tomar decisiones la autoridad aduanera.
III.3.1. Gestión y control de riesgos
El informe sobre tendencias y prácticas aduanas del Programa Columbus de la OMA hace especial hincapié en la gestión de riesgos en las aduanas. En efecto, se afirma que el análisis del riesgo es la piedra angular de una administración aduanera equilibrada y moderna. Es una medida de control y facilitación del comercio.
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Teniendo en cuenta la multiplicación del comercio internacional de mercancías en los últimos años, es imposible controlar físicamente todos los envíos. Adicionalmente, la decisión de controlar o no, una determinada expedición no puede ser exclusivamente aleatoria. Las aduanas disponen de información interna, suministrada por los propios operadores, y también externa, suministrada por otros organismos. Esa información debe explotarse mediante un adecuado sistema informatizado de análisis de riesgos. Por un lado, el análisis de riesgos en las aduanas permite que los operadores fiables obtengan como respuesta una mayor fluidez en el paso de sus mercancías por las aduanas, ya que estarán sometidos a menos controles físicos y documentales. Y por otro lado, esos menores controles a los operadores fiables permiten liberar recursos que
se
concentrarán
en
la
selección
de
los
contenedores
y
cargamentos de los operadores de mayor nivel de riesgos. Además, es necesario que los parámetros del análisis de riesgo se centren no sólo en la recaudación de los ingresos arancelarios sino también en aspectos como la seguridad y la protección social. La gestión de riesgos se debe implementar de manera armonizada en todo el territorio de la aduana y, por lo tanto, es necesario que la puesta en marcha se realice de la misma forma en todo el país. Algunas administraciones de aduanas ven aspectos negativos en la gestión de riesgos, aspectos que deben eliminarse definitivamente de cualquier concepción de la aduana moderna. Algunos de estos aspectos negativos son:
54
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
1. Si se inspeccionan más envíos se recaudará más. Los controles aduaneros en la aplicación del análisis de riesgo y la selección se mantienen altos, debilitando de esa manera el propósito del riesgo y ocasionando retrasos inútiles en el comercio lícito. 2. A veces la relación entre el control y la facilitación del comercio no se entiende, llevando a cabo controles demasiado estrictos o bien controles muy poco rigurosos. 3. La realización total de un enfoque riguroso de gestión del riesgo se ve a menudo como una amenaza a los controles aduaneros existentes y no como una ventaja. La selección de los envíos a controlar mediante un sistema de gestión de riesgos: •
Permite un despacho más rápido de las mercancías.
•
Permite localizar áreas de riesgos.
•
Contribuye a lograr el equilibrio entre la facilitación del comercio y el control aduanero, permitiendo a las aduanas distribuir los recursos a las áreas de mayor riesgo.
Existen varios niveles de gestión de riesgos: • Estratégico: determinar áreas de riesgos, descartando aquellas de menor importancia. Incluye la decisión sobre qué sectores deben considerarse de riesgos y sobre cuáles deben ser los indicadores y perfiles de riesgos.
55
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
• Operacional: determinar el nivel de control necesario para tratar con el riesgo evaluado. Una vez que el sistema determina que un envío debe ser objeto de control, ¿qué factores condicionan la toma de decisión de que se efectúe una comprobación documental o física? • Táctica: usada por los funcionarios para tratar con situaciones inmediatas y decidir qué envíos requieren mayor control. Una autoridad aduanera debe plantearse algunas preguntas que condicionarán las decisiones que se adopten relativas al sistema de gestión de riesgos:
¿Debe existir un sistema de análisis de riesgos centralizado o descentralizado? ¿Debe una aduana local tener la capacidad de decidir qué envíos se controlan o esa información debe venir dada por el sistema de gestión de riesgos? Una vez que el sistema determina que un envío debe ser controlado, ¿debe ser posible que el funcionario de aduanas en base a la información de que disponga pueda modificar el tipo de control a efectuar?
56
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
III.3.2.
Mecanismos
de
control:
Módulo 2
ejecución
de
acciones
derivadas del análisis de riesgos.
¿En qué momento debe intervenir la autoridad aduanera? ¿Debe adoptar su decisión siempre en el momento en que la mercancía ha llegado al recinto aduanero o es posible anticipar la decisión o demorarla? Tradicionalmente el mayor número de decisiones de las aduanas se toma en el momento en el que está presente la mercancía en el recinto aduanero porque es ese momento en el que puede efectuarse un control físico de las mercancías. Sin embargo, actualmente la exigencia en muchos países y Uniones Aduaneras de información anticipada a la llegada de las mercancías, de conformidad con las recomendaciones que emanan del Marco SAFE de la OMA, hacen posible el análisis sistemático de gran cantidad de información antes de que las mercancías hayan llegado al aeropuerto o puerto de destino, permitiendo anticipar la toma de decisiones. Este es el caso de Europa, donde cualquier mercancía que se introduzca procedente de un tercer país debe venir amparada en una declaración sumaria de entrada que presenta la compañía
de
transportes
(naviera
o
compañía
aérea)
o
su
consignataria con antelación a la llegada de las mercancías. Como esa información se presenta de forma electrónica es posible su rápido procesamiento
y
el
intercambio
de
la
información
entre
las
autoridades aduaneras de los distintos países de la Unión Europea.
57
Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Así, habrá envíos que necesariamente, con independencia de su destino final, fuera o dentro de Europa, deben ser objeto de control en la primera aduana en la que el medio de transporte que las transporta haga escala en Europa. En otros casos, aunque se haya detectado un riesgo, el control de deriva al momento de la presentación de la declaración en aduana, ya que se trata de una mercancía que va a ser despachada en la primera aduana de entrada. Sin duda, la información más completa la proporciona la declaración en aduana, respecto a la cual es preciso efectuar un análisis informático
pormenorizado
en
orden
a
decidir
cuáles
de
las
informaciones que contiene deben emplearse para formalizar los perfiles y criterios de riesgos a los que deben someterse mediante el sistema de gestión de riesgos al que hemos hecho referencia anteriormente. Finalmente, quedaría el control a posteriori que puede ser llevado a cabo: •
Inmediatamente después de conceder el levante de las mercancías,
mediante
visita
al
establecimiento
del
importador. •
Mediante revisión documental de la declaración en aduana.
•
Llevando
a
profundidad
cabo de
un
todas
procedimiento las
de
operaciones
auditoría y
en
anotaciones
contables de un determinado operador económico.
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
•
Módulo 2
¿Qué tipos de riesgos permiten que el control se difiera a posteriori?
•
¿Cuál debe ser el porcentaje adecuado de envíos que son objeto de control físico?
•
¿Debe la autoridad aduanera invertir en la adquisición de equipos de rayos-X que permitan escanear los medios de transporte? ¿Qué ventajas lleva asociadas?
•
¿Qué papel juegan las aduanas fronterizas y las aduanas interiores? ¿Deben efectuar los mismos controles?
•
¿Qué elementos deben evaluarse en un procedimiento de control de auditoría? ¿Puede la aduana acceder a la información del operador desde su propio sistema?
Para controlar, la aduana debe elegir qué peso específico deben tener las comprobaciones previas al despacho, durante el despacho y posteriores al despacho.
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
III.3.3. Operadores económicos autorizados. Colaboración aduanas-empresas
En la actualidad, las aduanas modernas no centran su atención en el control de una determinada operación efectuada por un importador, sino en todo el sistema, en la cadena logística integral. No sólo interesa que el importador sea fiable, sino que también lo sea el fabricante
del
producto,
el
exportador,
el
consignatario,
el
transportista, el agente de aduanas o el titular de un almacén o depósito aduanero. Es necesario buscar una asociación con el sector privado (pilar ADUANAS-EMPRESAS del marco SAFE de la OMA) con objeto de conceder ventajas en forma de simplificaciones y menores controles a aquellos operadores que acrediten el cumplimiento de una serie de requisitos que los hace acreedores de la concesión del estatuto de OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO (es la terminología que se emplea en Europa y otros países; también se denomina cliente VIP, Golden Client o C-TPAT). •
¿Qué decisiones debe tomar la aduana para diferenciar a unos operadores de otros, en definitiva, cómo debe efectuarse el procedimiento de auditoría?
•
Una vez que un operador es reconocido como OEA, ¿qué debe hacer la aduana para que se le reconozcan las ventajas a las que tiene derecho?
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
III.3.4. Colaboración aduanas-aduanas
Finalmente, el pilar ADUANAS-ADUANAS del marco SAFE de la OMA invita a las autoridades aduaneras a llevar a cabo una estrecha colaboración y cooperación, mediante el intercambio de información útil para el control de los procedimientos y regímenes aduaneros. ¿Qué mecanismos deben poner en marcha las aduanas para el intercambio de información? ¿Cuándo y a través de qué medios? Esta
colaboración
debe
extenderse
también
a
todos
aquellos
organismos encargados de las inspecciones en frontera (órganos de control sanitario, veterinario, fitosanitario, de control de calidad, etc.),
comúnmente
conocidos
como
órganos
de
control
para
aduaneros. ¿Qué mecanismos se pueden utilizar para agilizar el tráfico comercial de aquellas declaraciones que sólo quedan sujetas al control de los organismos para aduaneros?
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Síntesis de la Unidad
a) Las aduanas, al igual que otras organizaciones, deben tomar decisiones importantes en asuntos como los recursos financieros, recursos humanos, tecnología. b) Las aduanas deben decidir cuáles son sus objetivos, sus temas a alcanzar en función de los riesgos aduaneros y no aduaneros identificados. c) Existen objetivos tradicionales como la protección de los recursos financieros (objetivo de recaudación) y objetivos más novedosos como el control integral de la cadena logística internacional. d) La aduana debe buscar un equilibrio entre los objetivos a alcanzar asignando prioridades y ponderaciones. e) La aduana debe decidir cómo organizarse para alcanzar sus metas. Deberá buscarse un equilibrio entre una organización centralizada y descentralizada. f) En el ámbito del control las aduanas tomar decisiones sobre cuestiones como: g) Gestión de riesgos. h) Establecimiento de mecanismos de control antes, durante y después del despacho aduanero. i) Ventajas a operadores autorizados. j) Cooperación entre las Aduanas.
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Desarrollo de la capacidad de gestión y liderazgo para la supervisión y control de aduanas.
Módulo 2
Referencias bibliográficas
•
MOODY PAUL E., (1991) Toma de decisiones gerenciales. Editorial McGraw Hill Latinoamericana, S.A.
•
HERBET SIMON, (1962) El comportamiento administrativo. Estudio de los procesos decisorios en la organización administrativa, Editorial Aguilar, Madrid.
•
Convenio de Kioto Revisado (1999), Organización Mundial de Aduanas. Edición propia.
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