GPCREG2 MODULO 1 by Ceddet

LA GESTIÓN DE PROYECTOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

MÓDULO 1

EL SISTEMA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO

Gestión de Proyectos de Coop. Intern. para el desarrollo en América Latina y el Caribe

Módulo 1

Autor del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). Coordinador del curso Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), así como el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR. Autor del Módulo Miguel González Gullón. Coordinador General de la Cooperación Española en Honduras. Coordinación pedagógica y de edición El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

Copyright ©2017 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

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Tabla de contenidos Índice de gráficos ........................................................................................................... 5 Índice de cuadros ............................................................................................................ 5 Glosario ............................................................................................................................ 6 Presentación.................................................................................................................... 8 Objetivos.......................................................................................................................... 9 UNIDAD I. EL SISTEMA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO ..................................................................................................10 I.1. Origen de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Cifras: evolución histórica y perspectivas en América Latina y el Caribe ............................................................... 10 I.1.1. Concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo .................................................... 10 I.1.2. Origen de la Ayuda Oficial al Desarrollo ..................................................... 12 I.1.3. Cifras de AOD: evolución histórica y perspectivas en América Latina y el Caribe ............................................................................................................ 18 Resumen de la Unidad Temática .................................................................................. 27 UNIDAD II. ACTORES DEL SISTEMA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN .......................................................................... 28 II.1. Los actores del Sistema de Cooperación Internacional ........................................ 28 II.1.1. Los organismos multilaterales ................................................................... 28 II.1.2. Las agencias bilaterales de cooperación ................................................... 50 II.1.3. Las Organizaciones No Gubernamentales ................................................ 52 II.1.4. Las universidades ....................................................................................... 53

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II.1.5. Otros actores ............................................................................................. 54 II.1.6. Instrumentos y modalidades de cooperación ......................................... 54 Resumen de la Unidad Temática .................................................................................. 61 UNIDAD III. LA AGENDA DE EFICACIA DE LA AYUDA ................................................. 62 Resumen de la Unidad Temática .................................................................................. 68 UNIDAD IV. DE LOS ODM A LOS ODS: LA AGENDA 2030 ........................................... 69 Resumen de la Unidad Temática .................................................................................. 76 UNIDAD V. LAS ALIANZAS PÚBLICO PRIVADAS DE DESARROLLO (APPD) .............. 77 Resumen de la Unidad Temática .................................................................................. 82

Resumen ........................................................................................................................ 83 Referencias y bibliografía ............................................................................................. 84

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Índice de gráficos Grafico 1. Evolución del volumen total de AOD y del porcentaje de AOD sobre el PIB de los miembros del CAD .............................................................................................. 20 Grafico 2. Porcentaje de AOD del CAD destinado a las diferentes regiones ............... 21 Grafico 3. Evolución de la AOD de los cinco principales donantes en América Latina y el Caribe (1970-2014) ..................................................................................................... 24 Grafico 4. El sistema de organizaciones Multilaterales para el Desarrollo, el sistema financiero internacional y la banca multilateral del desarrollo ................................... 32 Grafico 5. Distribución de la AOD de la Unión Europea 1990-1991 y 2010-2011, por regiones receptoras (%) .................................................................................................... 46 Grafico 6. Estructura de la ayuda europea al desarrollo en América Latina .............. 48 Grafico 7. Los principios de la Declaración de París ..................................................... 64 Grafico 8. Valores que deben presidir las APPD .......................................................... 79 Grafico 9. Socios de las APPD ....................................................................................... 80

Índice de cuadros Cuadro 1. Principales donantes absolutos en América Latina y el Caribe ................... 22 Cuadro 2. Principales donantes en América Latina y el Caribe por porcentaje de su AOD ................................................................................................................................ 22 Cuadro 3. AOD de los países del CAD a América Latina y el Caribe 1970-2014 ........... 23 Cuadro 4. Principales donantes multilaterales en América Latina y el Caribe (20122014)............................................................................................................................... 24 Cuadro 5. Principales receptores de AOD en América Latina y el Caribe (2012-2014) 25 5

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Cuadro 6. AOD recibida por los países de América Latina y el Caribe (1970-2014) .... 26 Cuadro 7. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio ...................................................... 70 Cuadro 8. Resumen de aportaciones, beneficios y obstáculos de cada socio típico de una APPD ....................................................................................................................... 81

Glosario AECID: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo. AFD: Agencia Francesa de Desarrollo. AIF: Asociación Internacional de Fomento. AOD: Ayuda Oficial al Desarrollo. APPD: Alianza Público Privada para el Desarrollo. BCIE: Banco Centroamericano de Integración Económica. BID: Banco Interamericano de Desarrollo. BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. BM: Banco Mundial. CAD: Comité de Ayuda para el Desarrollo. CAN: Comunidad Andina de Naciones. CE: Comisión Europea. CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. CFI: Corporación Financiera Internacional. CIADI: Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones. CIDEAL: Centro de Investigación y Cooperación para el Desarrollo. CII: Corporación Interamericana de Inversiones. DEP: Documento de Estrategia Pais. DEVCo: Dirección General de Desarrollo y Cooperación europeo. EE.UU.: Estados Unidos de Norteamérica. 6

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FIDA: Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola. FMI: Fondo Monetario Internacional. FOMIN: Fondo Multilateral de Inversiones. GATT: Acuerdo General sobre Aranceles de Aduana y Comercio. GEF: Fondo para el Medio Ambiente Mundial. ICD: Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo. ILPES: Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social. NNUU: Naciones Unidas. OCDE: Organización de Cooperación Económica para el Desarrollo. ODM: Objetivo de Desarrollo del Milenio. ODS: Objetivo de Desarrollo Sostenible. OMGI: Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones. ONGD: Organización No Gubernamental de Desarrollo. ONU: Organización de las Naciones Unidas. PIB: Producto Interno Bruto. PMA: Países Menos Avanzados. PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior. SICA: Sistema de Integración Centroamericano. UE: Unión Europea. UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

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Presentación Este primer módulo del Curso de gestión de proyectos de cooperación internacional para el desarrollo en América Latina y el Caribe, titulado “El Sistema de Cooperación Internacional para el Desarrollo”, les dará un contexto general, necesario para que los participantes en el curso conozcan cuál es el origen del sistema de cooperación internacional; haremos un repaso a las cifras de cooperación internacional y veremos cómo este sistema ha ido evolucionando con el paso de los años. Veremos también quiénes son los principales actores en el mundo de la cooperación para el desarrollo, cuáles son las principales modalidades de cooperación, analizaremos la Agenda de Eficacia de la Ayuda, con una mirada especialmente centrada en América Latina y el Caribe, y finalizaremos conociendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible, conocidos también como la “Agenda 2030”. Concluiremos con una mirada hacia un actor fundamental de desarrollo, el sector privado, y analizaremos una de las formas de vincular empresa con desarrollo: las Alianzas Público Privadas (APPD). Cuando finalicen el módulo, los participantes en el curso estarán en disposición de conocer, debatir y, más importante, aplicar estos conocimientos en sus quehaceres diarios relacionados con la cooperación para el desarrollo. El módulo les permitirá relacionar las intervenciones de cooperación en las que los participantes vayan a trabajar con la teoría que regula y orienta el sistema de cooperación internacional para el desarrollo. El contenido de este curso es, por tanto, un punto de partida necesario, que nos dará perspectiva, información y contexto histórico, evolutivo y actual para adentrarnos con garantías en los siguientes módulos de gestión de proyectos de cooperación internacional. Esperamos ser capaces de transmitirles conocimiento, de aportarles valor agregado y de utilizar nuestra experiencia y motivación para que se conviertan en unos excelentes gestores de proyectos de cooperación. Bienvenidos.

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Objetivos Al finalizar el contenido serás capaz de: n Argumentar sobre el origen y la evolución del Sistema Internacional de

Cooperación y sobre sus fortalezas y debilidades. n Diferenciar los diferentes actores del Sistema de Cooperación Internacional,

así como las diversas modalidades de cooperación existentes. n Aplicar los principios de la Agenda de Eficacia de la Ayuda en negociaciones

con organismos de cooperación internacional. n Comparar los Objetivos de Desarrollo del Milenio con los Objetivos de Desa-

rrollo Sostenible. n Identificar iniciativas empresariales que entran dentro de la categoría de

Alianza Público Privada de Desarrollo (APPD).

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UNIDAD I EL SISTEMA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO

I.1. Origen de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Cifras: evolución histórica y perspectivas en América Latina y el Caribe I.1.1. Concepto de Ayuda Oficial al Desarrollo El Sistema de Cooperación Internacional para el Desarrollo ha evolucionado profundamente desde su nacimiento hasta la fecha, tanto en sus orientaciones, en la naturaleza de los flujos de recursos, como en sus modalidades y en los actores que lo conforman. En la actualidad, una creciente cantidad de los recursos disponibles para proyectos de cooperación proceden de “actores no tradicionales”, como el sector privado, y de acuerdo con los estándares teóricos, dichos recursos no deben ser considerados propiamente como “Ayuda Oficial al Desarrollo”. Conviene, por tanto, comenzar el presente módulo con la acotación del concepto teórico de AOD. Para ello, adoptaremos la definición del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), según el cual la Ayuda

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Oficial al Desarrollo es la transferencia financiera (donaciones o préstamos) y técnica (conocimientos) que cumple los siguientes criterios: n Es otorgada por los organismos oficiales (estatales, locales, universidades

públicas y organismos ejecutivos) de los países donantes. n Tiene el objetivo de promover el desarrollo y el bienestar social y econó-

mico. n Se concede a países y territorios contenidos en la lista de países socios del

CAD, o bien a organismos multilaterales de desarrollo (Agencias del Sistema de Naciones Unidas, Bancos de Desarrollo, etc.). n Es de carácter concesional. Esto significa que la ayuda se otorga como do-

nación o bien que, en el caso de otorgarse como préstamo (ayuda reembolsable), éste se concede a un tipo de interés por debajo del mercado y con un elemento de donación de al menos el 25%.

Ejemplo Según estos criterios, la donación que realice una entidad pública de, por ejemplo, un país europeo o sudamericano a otro país sudamericano, centroamericano o caribeño sí se considera AOD; sin embargo, si una empresa otorga una donación para la construcción de escuelas o centros de salud, dicha donación no será considerada AOD, al no cumplir con el primero de los criterios anteriormente citados (su otorgamiento por una entidad oficial del país donante). Una primera conclusión derivada de la anterior aclaración es que el concepto de AOD no es equivalente al concepto de cooperación al desarrollo (más amplio éste que aquél), aunque en numerosas ocasiones se confunden y se utilizan indistintamente. Esta distinción es importante a efectos de negociación del destino de los recursos de cooperación por parte de los funcionarios de los gobiernos de los países receptores de los mismos. En efecto, los recursos (financieros o técnicos) procedentes de AOD 11

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pueden (y deben) ser negociados a la luz de los principios internacionales adoptados en las grandes cumbres y conferencias sobre desarrollo (la Agenda de Eficacia del Desarrollo, la Agenda 2030), que cada vez más ponen el acento en la importancia de que el liderazgo a la hora de definir las prioridades temáticas, sectoriales o territoriales de inversión de los recursos de la AOD lo ostenten los países receptores, concibiéndose la AOD como un complemento a los esfuerzos de los países receptores para su propio desarrollo. Sin embargo, los recursos de cooperación al desarrollo (no AOD) no responden necesariamente a dichos principios, por lo que puede resultar más complejo para las entidades públicas del territorio receptor de dichos recursos (ya sea un departamento, una provincia, un municipio) lograr que los mismos puedan orientarse hacia las prioridades y brechas de financiación o de capacidad de las mismas. Del concepto de AOD merece la pena destacar, por su creciente relevancia, la transferencia técnica, por su capacidad de aportar conocimientos, buenas prácticas, tecnología y know-how que, en muchas ocasiones, es más valiosa en términos de impacto en desarrollo que la transferencia de recursos financieros.

I.1.2. Origen de la Ayuda Oficial al Desarrollo El origen del Sistema de Cooperación Internacional para el Desarrollo viene marcado por dos hechos históricos fundamentales. El primero de ellos es el final de la Segunda Guerra Mundial, y todas las consecuencias, tanto económicas como geopolíticas que éste conllevó. La creación de las Naciones Unidas, mediante la firma de su Carta fundacional en 1945, buscaba disponer de un mecanismo que contribuyera a garantizar la paz mundial. Por su parte, en 1944 se celebró la Conferencia de Bretton Woods, que sentó las bases de un nuevo modelo de cooperación económica internacional que pudiera garantizar un sistema monetario y financiero internacional capaz de dejar atrás las consecuencias derivadas de la crisis de 1929 y de la Segunda Guerra Mundial. En esta conferencia se gestaron el Banco Mundial (que inicialmente se llamó Banco Internacional de Reconstrucción y 12

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Fomento) y el Fondo Monetario Internacional, a los que les seguirá, en 1948, el Acuerdo General sobre Aranceles de Aduana y Comercio (GATT) (Calabuig-De los Llanos, 2010). El diseño de Naciones Unidas y la creación de las instituciones derivadas de Bretton Woods estuvo impulsado y tutelado por los países vencedores, con Estados Unidos al frente. El final de la Segunda Guerra Mundial trajo consigo el inicio de otra guerra: la Guerra Fría, en la que los dos grandes bloques surgidos tras el final del conflicto se enfrentaban por imponer sobre el otro su influencia y su jerarquía: por un lado, el bloque occidental, con Estados Unidos como potencia hegemónica, apostando por la economía de mercado; por otro, el bloque del Este, con la Unión Soviética al frente, apostando por la economía planificada. Se trataba de un mundo bipolar, en el que las dos grandes potencias trataban de alinear países a sus respectivos bloques, y para ello utilizaron mecanismos de influencia, de alianza, de política exterior, entre los cuales se contó la cooperación para el desarrollo. El final de la guerra dio paso a un largo periodo de crecimiento económico que, liderado por Estados Unidos, se extendió hasta la crisis del petróleo, a principios de la década de los setenta. Sin embargo, dentro del bloque occidental existía una notable heterogeneidad en los niveles de desarrollo de los diferentes países que lo conformaban. Así, en el bloque occidental, Estados Unidos aparecía con una economía pujante y saneada, mientras los países de la Europa aliada tenían su infraestructura social y productiva destruida por los efectos devastadores de la guerra, y necesitaban ayuda externa para afrontar un costoso proceso de reconstrucción y de recuperación de su capacidad productiva. Es aquí donde aparece el primer gran programa de cooperación internacional, conocido como el Plan Marshall (toma el nombre del entonces secretario de Estado de Estados Unidos), que consistió en una masiva transferencia de recursos financieros desde Estados Unidos hacia sus aliados europeos, a fin de reforzar la alianza de dicho país con sus socios europeos y de consolidar un bloque con la capacidad de doblegar al soviético.

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“La verdad de la cuestión es que las necesidades de Europa para los siguientes tres o cuatro años de alimento extranjero y otros productos esenciales —principalmente de América— son mucho más elevadas que su actual capacidad de pagar, y necesita una sustancial ayuda adicional para evitar un deterioro económico, social y político que podría llegar hasta un punto muy grave. Nuestra política no está dirigida hacia ningún país o doctrina, sino contra el hambre, la pobreza, la desesperación y el caos. Su objetivo debería ser el revivir de una economía dinámica en el mundo, capaz de permitir la emergencia de condiciones políticas y sociales en las cuales puedan existir las instituciones libres” (George Marshall, secretario de Estado de EE.UU., en un discurso en la Universidad de Harvard en junio de 1947, definía así el papel de su país en la nueva situación mundial). Fuente: La Cooperación para el desarrollo: surgimiento y evolución histórica. Unceta, Koldo. Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco, 2000.

El discurso que el presidente de Estados Unidos Harry Truman pronunció en su toma de posesión, en 1949, explica muy gráficamente el espíritu que presidía aquella época con relación a la cooperación internacional: “Tenemos que embarcarnos en un programa nuevo y audaz para que nuestros avances científicos y nuestro progreso industrial estén a disposición de la mejora y el crecimiento de las áreas subdesarrolladas. Más de la mitad de la población mundial vive en condiciones próximas a la miseria. Su alimentación es inadecuada y resulta víctima fácil de las enfermedades. Su vida económica es primitiva y estancada. Su pobreza es un hándicap y una amenaza, tanto para ellos como para las áreas más prósperas. Por primera vez en su historia la humanidad posee el conocimiento y la capacidad suficiente para aliviar el sufrimiento de esa gente […] nuestros imponderables recursos de conocimiento técnico crecen constantemente y son inextinguibles […] el viejo imperialismo —la explotación en provecho del extranjero— no cabe en nuestros planes […] 14

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Una mayor producción es la clave para la prosperidad y la paz. Y la clave para una mayor producción es una aplicación más amplia y vigorosa del conocimiento técnico y científico moderno” (Harry Truman, 1949). Fuente: La Cooperación para el desarrollo: surgimiento y evolución histórica. Unceta, Koldo. Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco, 2000.

Existe un consenso generalizado en otorgar un elevado nivel de éxito al Plan Marshall en la recuperación de las economías europeas a las que fue dirigido; sin embargo, de dicho éxito se extrajeron algunas conclusiones erróneas a la hora de replicar la lógica del citado plan en otros contextos que nada tenían que ver con el europeo. No obstante, el éxito del Plan Marshall, el optimismo generalizado tras la superación de la guerra y la necesidad de ambos bloques de sumar aliados a sus respectivas causas hicieron que América Latina, África y Asia se convirtieran en regiones en las que ambas superpotencias compitieron por imponer su influencia, siendo la cooperación para el desarrollo uno de los mecanismos más utilizados para ello. El segundo hecho histórico que favoreció la creación del Sistema de Cooperación Internacional para el Desarrollo fue el proceso descolonizador, tanto en África como en Asia. En un breve lapso de tiempo, una elevada cantidad de países de ambas regiones se independizaron de sus antiguas metrópolis europeas. Asia tomó la delantera. Así, Filipinas se independizó en 1946; India y Pakistán, en 1947; Birmania, en 1948; Indonesia y Laos, en 1949. Egipto (1950), Irak (1958) y Siria y Sudán (1956) se independizaron pocos años después de la Corona británica, mientras Francia otorgó la independencia a Túnez, Marruecos (1956) y Argelia (1961). Las grandes potencias colonizadoras europeas en África (Francia, Gran Bretaña y Bélgica) iniciaron un complejo proceso de descolonización acelerada de sus colonias en la zona. Se produjo una rápida aparición de nuevas naciones, que nacían en situación de alta vulnerabilidad, con escasas capacidades institucionales y elevados niveles de

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pobreza, y por tanto con unos elevados niveles de dependencia de sus antiguas metrópolis, las cuales, por su parte, mantuvieron notables intereses en dichos países. La necesidad de exmetrópolis y excolonias de mantener un nivel de relación intenso, que permitiera a las primeras transferir recursos y asistencia hacia las segundas, y al tiempo mantener un nivel de cohesión y adscripción en el seno de los bloques nacidos de la Guerra Fría, encontró en la cooperación para el desarrollo un mecanismo eficaz. En definitiva, a nivel político la cooperación internacional para el desarrollo se constituye en un mecanismo eficaz para reforzar la cohesión interna de cada uno de los dos bloques nacidos de la Guerra Fría, reduciendo las indeseadas tensiones derivadas del desigual nivel de desarrollo en los países que los componían, al tiempo que permitía ganar influencia en regiones estratégicas. A la configuración inicial del Sistema de Cooperación Internacional cabe añadir un tercer factor, no histórico, que podríamos llamar de “conciencia social”. La población europea, muy sensibilizada con los recientes horrores de la guerra y con la vulnerable situación de la población de las excolonias europeas en África, desarrolló una corriente de pensamiento y política que incluía entre sus señas de identidad el respeto hacia los derechos humanos, la democracia y el humanismo. Tanto la socialdemocracia como la democracia cristiana acogen dichas señas de identidad dentro de sus idearios, por lo que se abre paso una fuerte corriente de solidaridad social, que encuentra en las Organizaciones No Gubernamentales un adecuado mecanismo de conversión de dichas ideas en proyectos de cooperación y en transferencia de recursos hacia las antiguas colonias africanas, al principio, con una gradual expansión de su actuación hacia países asiáticos y latinoamericanos después. Nacen así las ONG, que subrayan su carácter no gubernamental al poner en el centro de sus actuaciones a los destinatarios de sus intervenciones, diferenciándose del enfoque más instrumentalista y geoestratégico que los países donantes otorgaban a su Ayuda Oficial al Desarrollo. Hemos analizado hasta ahora las causas políticas que fomentaron la creación del Sistema de Cooperación Internacional. Conviene también citar las bases y teorías económicas que sustentaron dicho sistema en sus inicios. 16

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En los años cincuenta se identificaba al ahorro y la inversión como los principales (y casi únicos) motores generadores de crecimiento económico. Así se explica Harrod (1948), en una propuesta teórica que es la base de gran parte de los modelos cuantitativos sobre la cooperación económica internacional. Desde otras ópticas teóricas también se apoyó dicho precepto; así, Nurske (1953) o Rostow (1960) destacan la importancia de la inversión en el crecimiento económico y, en consecuencia, en el desarrollo de los países. En definitiva, la capacidad de ahorro y de acumulación de capital de una economía se concibió como factor determinante de su crecimiento. Dado el bajo nivel de ahorro de los países en desarrollo, la captación de recursos financieros procedentes de la ayuda al desarrollo internacional se convirtió, para las citadas doctrinas, en el objetivo central de dicha ayuda (Alonso, 1999). Posteriormente, nuevas teorías apuntaron que la falta de ahorro no era la única barrera para el desarrollo de los países, sino también las dificultades para disponer de divisas necesarias para su crecimiento (Chenery y Bruno, 1961; Chenery y Strout, 1966). Por ello, se encomienda a la ayuda internacional la tarea de cubrir esas dos brechas a las que se enfrentan los países en desarrollo: la que surge entre la tasa de acumulación requerida y la tasa de ahorro disponible; y la diferencia entre la capacidad de generación de divisas de las exportaciones respecto a la que demandan las necesidades importadoras necesarias para el crecimiento. En línea con este enfoque, comienzan a realizarse las primeras estimaciones del volumen de ayuda necesaria para que los países en desarrollo pudieran cubrir estas dos brechas (Alonso, 1999). En 1969, el Banco Mundial encarga a una comisión de notables un estudio sobre los enfoques y volúmenes que serían necesarios para erradicar la pobreza e impulsar con eficacia el crecimiento de los países en desarrollo. Así, el entonces presidente del Banco Mundial, George Woods, encargó la creación de un “gran tribunal” conformado por expertos en la materia para extraer enseñanzas y lecciones aprendidas de la trayectoria de la cooperación al desarrollo hasta ese momento. En agosto de 1968, el presidente del Banco Mundial, Robert S. McNamara, solicitó al ex primer ministro canadiense y Premio Nobel de la Paz, D. Lester B. Pearson, que creara el citado tribu-

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nal para elaborar dicho estudio. La Comisión de Desarrollo Internacional creada estaba integrada por figuras de renombre y prestigio. Tras casi un año de un intenso trabajo, con reuniones en todas las regiones en desarrollo del mundo en las que 70 gobiernos les expusieron sus respectivas posiciones y visiones, la Comisión elaboró un informe de 400 páginas que recoge sus recomendaciones. De entre todas ellas, la más famosa y conocida es la recomendación de que “los países más ricos dediquen un 0,7% de su producto nacional bruto a la ayuda al desarrollo”. Merece la pena analizar los 30 puntos de acción derivados de uno de los informes más completos realizados hasta la fecha y que, pese al tiempo transcurrido, mantiene gran parte de su vigencia. El llamado Informe Pearson fue adoptado por la Asamblea General de la ONU, en octubre de 1970, si bien hasta la fecha apenas seis países han cumplido con este compromiso internacional: Suecia, Noruega, Holanda, Dinamarca, Luxemburgo y, más recientemente, Gran Bretaña. Merece la pena su lectura, como bibliografía complementaria.

Documentación complementaria: EL INFORME PEARSON: “NUEVA ESTRATEGIA PARA UN DESARROLLO GLOBAL”. 30 PUNTOS DE ACCIÓN. http://unesdoc.unesco.org/images/0005/000567/056743so.pdf

I.1.3. Cifras de AOD: evolución histórica y perspectivas en América Latina y el Caribe Desde su creación, en 1960, el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE lleva a cabo una labor de recopilación y análisis estadístico de la Ayuda Oficial al Desarrollo. Se considera la fuente más fiable a la hora de disponer de información relativa a los flujos de ayuda, y su página web (www.oecd.org/dac) dispone de una base de datos y de diversos gráficos interactivos que ofrecen la posibilidad de realizar investigaciones y estudios con relativa facilidad. Es, sin duda, una de las principales recomendaciones para quienes tengan interés en conocer estadísticas y datos de la Ayuda Oficial al

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Desarrollo de sus países, de su región, la comparación de dichos datos con otros países o regiones, conocer los principales donantes, receptores, sectores de financiación, modalidades de ayuda, etc. Existen dos grandes formas de medir la Ayuda Oficial al Desarrollo. La primera de ella son las cifras absolutas, que indica el volumen de recursos económicos transferidos de manera efectiva desde los países miembros del CAD hacia los países en desarrollo. Con relación a esta primera forma de medir la AOD, cabe señalar que el primer año del que el CAD tiene registros es 1960. En dicho año, los miembros del CAD canalizaron 4.675 millones de dólares (CAD/OCDE) hacia los países en desarrollo. Dicha cantidad ha crecido hasta los 131.400 millones de dólares contabilizados en 2015, último año del que se dispone de cifras oficiales, siendo 2014 el año en que el volumen de AOD alcanzó su pico más alto, con 137.439 millones de dólares. La segunda forma de medir la AOD es el porcentaje entre el volumen de dicha ayuda con el Producto Interior Bruto de los países donantes. Esta cifra define el nivel de esfuerzo que cada donante realiza con relación al tamaño de su economía. Aquí, las cifras indican que dicho esfuerzo no solo ha aumentado con el paso de las décadas, sino que se ha reducido. En 1960, la media de porcentaje de AOD con relación al PIB de los países del CAD se situaba en torno al 0,5%, mientras que en 2015 se situó en apenas el 0,30%. El gráfico 1 muestra la evolución de ambas magnitudes a lo largo de más de seis décadas.

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Gráfico 1. Evolución del volumen total de AOD y del porcentaje de AOD sobre el PIB de los miembros del CAD

Fuente: Informe CAD/OCDE 2016.

Con relación a la evolución de la AOD, cabe mencionar que en la década de los años noventa la ayuda experimentó un estancamiento importante: en 1990 el total de la AOD de los países del CAD era de 54.329 millones de dólares, mientras que en 2001, es decir, once años después, era de 52.767 millones, con un crecimiento negativo de 1.500 millones de dólares, y una importante reducción del porcentaje de la AOD sobre el PIB, que llegó a alcanzar su nivel más bajo en 1997, con apenas un 0,22% de media. A partir de 2001 se retoma un crecimiento de la AOD, de la mano de la aprobación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre del año 2000, que actúa como importante revitalizador de la agenda mundial del desarrollo. Así, desde 2001, el volumen de la AOD se incrementa hasta tocar techos históricos en volumen (2014), recuperándose paulatina aunque lentamente el porcentaje de AOD con relación al PIB de los países donantes hasta el actual 0,30% de media (gráfico 1). Con relación a la AOD recibida por los países de América Latina y el Caribe, es preciso destacar los efectos mixtos que para esta región generó la Declaración del Milenio. Tal y como se ha apuntado anteriormente, dicha declaración generó un impulso de la AOD mundial y un incremento de los recursos disponibles a nivel global; sin embargo, también generó una gradual y progresiva reasignación de los recursos por parte de

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los donantes, que de forma creciente fueron concentrando sus esfuerzos en los Países Menos Avanzados (PMAs), la mayoría de ellos en el África Subsahariana, con el fin de contribuir a que dichos países lograran avances sustanciales en el cumplimiento de los ODM. El gráfico 2 muestra el porcentaje del total de AOD destinado a cada región, pudiéndose observar un descenso del porcentaje de recursos destinados a América Latina a partir de 2001. Actualmente la región recibe un porcentaje levemente superior al 5% del total de la AOD mundial, cuando a principios de los años noventa dicho porcentaje era cercano al 10%. Gráfico 2. Porcentaje de AOD del CAD destinado a las diferentes regiones

Fuente: DAC/OECD. Development aid at a glance: statistic by region. 3. America. 2016.

Los principales donantes bilaterales para la región en los tres últimos años (2012-2014) contabilizados son Estados Unidos, Alemania, Francia, Canadá, Noruega, Suiza, Reino Unido, España, Suiza y Corea, canalizando entre ellos el 95% de la AOD bilateral en el periodo indicado. La media de aportación anual de todos los donantes del CAD es de 6.476 millones de dólares anuales en AOD neta.

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Cuadro 1. Principales donantes absolutos en América Latina y el Caribe

Fuente: DAC/OECD. Development aid at a glance: statistic by region. 3. America. 2016.

España es el país del CAD que mayor porcentaje del total de su AOD destina a América Latina y el Caribe, con un 35% de su AOD destinada a esta región como media de la ayuda aportada entre 2012 y 2014. Noruega (22%), Francia (18%), Canadá (18%), Alemania (17%), Luxemburgo (14%), Suiza (14%), Bélgica (11%), Italia (11%) y Estados Unidos (9%) completan la lista de los diez donantes bilaterales que mayor prioridad otorgan a América Latina y el Caribe. Cuadro 2. Principales donantes en América Latina y el Caribe por porcentaje de su AOD

Fuente: DAC/OECD. Development aid at a glance: statistic by region. 3. America. 2016.

Si extendemos el espacio temporal del análisis de los principales donantes bilaterales en la región, observaremos que, desde la década de los años setenta, Estados Unidos

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ha aportado 9.337 millones de dólares, siendo el principal donante en términos absolutos, seguido de Alemania (4.136 millones), España (2.341 millones), Países Bajos (2.145 millones) y Japón (1.921 millones). Cuadro 3. AOD de los países del CAD a América Latina y el Caribe (1970-2014)

Fuente: DAC/OECD. Development aid at a glance: statistic by region. 3. America. 2016.

La evolución temporal de las aportaciones de los cinco donantes indicados se muestra en el gráfico 3.

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Gráfico 3. Evolución de la AOD de los cinco principales donantes en América Latina y el Caribe (1970-2014)

Fuente: DAC/OECD. Development aid at a glance: statistic by región. 3. America. 2.016

En cuanto a los donantes multilaterales, el cuadro 4 muestra los diez más relevantes durante el trienio 2012-2014, encabezado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con desembolsos anuales promedio de 1.687 millones de dólares durante dicho periodo, seguido de la Unión Europea (con 964 millones de promedio anual), el Banco Mundial (277 millones), el Fondo Global (148 millones) y el GEF (131 millones). Cuadro 4. Principales donantes multilaterales en América Latina y el Caribe (2012-2014)

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Fuente: DAC/OECD. Development aid at a glance: statistic by region. 3. America. 2.016

El análisis de la Ayuda Oficial al Desarrollo desde la perspectiva de los receptores nos ofrece los siguientes datos (para el periodo 2012-2014): Haití fue el principal receptor, con un promedio de 1.169 millones de dólares anuales desembolsados en dicho trienio, seguido de Brasil (1.112 millones), Colombia (946 millones), Bolivia (677 millones) y Honduras (600 millones), en los cinco primeros lugares. Llama la atención el caso de Brasil, cuyo elevado volumen de financiación se debe a los préstamos multilaterales (BID, Banco Mundial), que por su nivel de concesionalidad (plazo de devolución y tipos de interés) computan como Ayuda Oficial al Desarrollo. Cuadro 5. Principales receptores de AOD en América Latina y el Caribe (2012-2014)

Fuente: DAC/OECD. Development aid at a glance: statistic by region. 3. America. 2016.

El cuadro 6 muestra los desembolsos de AOD en cada país de América Latina y el Caribe desde 1970 hasta 2014.

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Cuadro 6. AOD recibida por los países de América Latina y el Caribe (1970-2014)

Fuente: DAC/OECD. Development aid at a glance: statistic by region. 3. America. 2016.

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Resumen de la Unidad Temática n La Ayuda Oficial al Desarrollo debe cumplir una serie de requisitos

para considerarse como tal: debe ser otorgada por organismos públicos, debe promover el desarrollo, se concede a países en desarrollo y debe tener carácter concesional (donación o préstamos blandos). n El Sistema de Cooperación Internacional para el Desarrollo nace en

los años cuarenta del siglo pasado como consecuencia de dos grandes hechos históricos: el final de la Segunda Guerra Mundial y el proceso descolonizador en África y Asia. Un tercer factor (no histórico) contribuyó a la configuración inicial del citado sistema: la aparición de la llamada “conciencia social” en Europa, que fomentó la creación de las ONG. n Dicho sistema evoluciona desde su concepción inicial como un instru-

mento de influencia política al servicio de los dos grandes bloques creados tras la Segunda Guerra Mundial hacia un mecanismo orientado a fomentar el desarrollo económico como motor de desarrollo, hasta convertirse en una herramienta de lucha contra la pobreza. n América Latina y el Caribe han visto reducido el porcentaje de AOD

recibido debido a que la Agenda del Milenio redireccionó muchos recursos hacia aquellos países con más dificultades para alcanzar los ODM (en África la mayoría).

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UNIDAD II ACTORES DEL SISTEMA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN

II.1. Los actores del Sistema de Cooperación Internacional En paralelo con la evolución de las teorías que alumbran al Sistema de Cooperación Internacional, los actores de dicho sistema también han evolucionado. Si en los años cincuenta el desarrollo era considerado patrimonio casi exclusivo de los Estados, a día de hoy, el Sistema de Cooperación Internacional ha incorporado a numerosos actores multilaterales, fondos temáticos, sociedad civil de los países en desarrollo, sociedad civil de los países donantes, universidades y, más recientemente, al sector privado. Los iremos analizando uno a uno, describiendo brevemente su origen y el tipo de cooperación que desarrollan.

II.1.1. Los organismos multilaterales Como se describió en el punto anterior, se considera que la cooperación multilateral nace inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial: en 1944 se inaugura la Conferencia de Breton Woods, que buscaba sentar las bases de un nuevo modelo de

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cooperación económica internacional, capaz de asegurar la estabilidad y el crecimiento después del conflicto armado. El Banco Mundial (que en su nacimiento tenía el nombre de Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento) y el Fondo Monetario Internacional surgen de dicha conferencia, dando así origen a los organismos multilaterales financieros. Dichos organismos encontrarán, poco tiempo después, un desarrollo complementario, pero fundamental, en los bancos regionales de desarrollo. Por otro lado, la firma de la Carta Fundacional de las Naciones Unidas, en 1945, que nace con el objetivo fundamental de asegurar la paz mundial, da origen a los organismos multilaterales no financieros. Como subraya J. A. Alonso (Estrategia de la Cooperación Española, 1999), los organismos multilaterales constituyen un componente básico del sistema de cooperación al desarrollo; en efecto, son muchas —e importantes— las aportaciones que los organismos multilaterales han hecho a la política de ayuda al desarrollo, y no cabe pensar que esas aportaciones sean de menor entidad en el futuro. Más bien, al contrario, muchos de los retos inmediatos de la política de desarrollo serán difícilmente realizables sin el concurso de un sistema multilateral sólido y eficaz. Respecto a la experiencia cosechada hasta el momento, cinco son las principales aportaciones que cabe atribuir al sistema multilateral de ayuda al desarrollo: 1. En primer lugar, propició una muy relevante actividad normativa, de elaboración de principios, prioridades y objetivos en el campo de la ayuda al desarrollo, válidos para el conjunto de la comunidad internacional. Tanto la Asamblea General de las Naciones Unidas como las sucesiva conferencias y cumbres internacionales han ido desarrollando un conjunto de compromisos sobre los que necesariamente ha de erigirse en la actualidad y en el futuro una política solvente de ayuda al desarrollo.

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2. En segundo lugar, y basándose en su carácter de instituciones neutrales, favorecieron el diálogo internacional y estimularon los procesos de consulta e interlocución para la resolución de conflictos o para el tratamiento de problemas difícilmente abordables desde un marco estrictamente bilateral. 3. En tercer lugar, aportaron su capacidad de movilización de recursos, que es superior a la de cualquier donante individual. Esta capacidad se ha mostrado especialmente relevante en el caso de proyectos —como la inversión en infraestructuras o el apoyo a la política de reformas— que requiere cuantiosos recursos. 4. En cuarto lugar, ponen a disposición de la comunidad internacional un importante cuerpo de expertos, que ha ayudado a hacer acopio y a sistematizar un amplio conjunto de experiencias en el campo del desarrollo. Sus estudios y propuestas, aun cuando no se compartan de forma plena, han servido para mejorar el estado de conocimiento acerca de los problemas del desarrollo y de las políticas adecuadas para tratarlos. 5. Por último, algunas de las instituciones —especialmente el Banco Mundial y el PNUD— han desplegado una sutil labor de coordinación de los donantes, que en muchos países receptores resulta una condición necesaria para el éxito de la cooperación internacional. El presente apartado reúne a aquellos organismos más relevantes en América Latina y el Caribe. Se pueden utilizar numerosos criterios para su clasificación. En este módulo optaremos por el análisis de los organismos multilaterales dividiéndolos en dos grandes grupos: los financieros y los no financieros.

Los organismos multilaterales financieros1 El modelo de los organismos multilaterales financieros de desarrollo, y en especial los bancos multilaterales de desarrollo, es una de las más importantes innovaciones institucionales del último medio siglo en el ámbito internacional. Si bien no han estado

También conocidos como Instituciones Financieras Multilaterales (IFIs).

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libres de problemas y limitaciones, estas instituciones pueden exhibir importantes logros en sus relaciones con los países miembros, los inversionistas privados y la comunidad académica, entre otros grupos de interés vinculados a ellas, hasta el punto de que no existe otro tipo de instituciones que provean un rango comparable de productos y servicios a la comunidad internacional. Ni las fuentes privadas de financiamiento ni las agencias bilaterales de cooperación podrían haber movilizado recursos financieros de manera tan efectiva en términos de costo, monto y grado de apalancamiento, al mismo tiempo que ponían a disposición de sus prestatarios una amplia gama de servicios complementarios (asistencia técnica, información estadística, diálogo sobre políticas económicas, manejo de fondos fiduciarios, estudios sobre desarrollo, evaluación del gasto público, capacitación de funcionarios, donaciones para financiar bienes públicos internacionales). Más aún, exceptuando a los mecanismos automáticos de movilización de recursos —por ejemplo, los impuestos globales del tipo del “impuesto Tobin” que existen sólo en teoría por el momento—, no se cuenta con un diseño institucional comparable al de los organismos multilaterales de desarrollo en cuanto a su capacidad de movilizar recursos para los países en desarrollo (Sagasti, 2002). La línea de productos de los bancos de desarrollo incluye préstamos de largo plazo a tasas de interés generalmente más favorables que las del mercado para la gran mayoría de países prestatarios, préstamos concesionales a tasas de interés muy bajas y períodos largos de repago, provisión de garantías para la inversión privada, además de donaciones dedicadas principalmente a la asistencia técnica, el entrenamiento y la creación de capacidad en los países prestatarios (Sagasti, 2002). El espacio de acción que puede denominarse financiamiento para el desarrollo se ubica en la intersección del “sistema de organizaciones internacionales de desarrollo” y el “sistema financiero internacional”. En este espacio se sitúan diversas instituciones, tales como las organizaciones de las Naciones Unidas, las agencias regionales, las agencias bilaterales de cooperación, las fundaciones privadas, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y los bancos multilaterales de desarrollo. Sin embargo, estos últimos ocupan un lugar privilegiado en dicha intersección, pues interactúan con todas 31

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las instituciones relacionadas con la promoción del desarrollo y las finanzas internacionales (Sagasti, 2002). Gráfico 4. El sistema de organizaciones multilaterales para el desarrollo, el sistema financiero internacional y la banca multilateral de desarrollo

Fuente: La banca multilateral de desarrollo en América Latina, CEPAL, Francisco Sagasti, 2002. Extraído de Keith Bezanson, Francisco Sagasti y colaboradores, A Foresight and Policy Study of Multilateral Development Banks, Institute of Development Studies, Universidad de Sussex, Ministerio de Relaciones Exteriores de Suecia, Estocolmo, 2000.

A continuación se describen de manera sucinta las principales características de los organismos multilaterales financieros más importantes que operan en América Latina y el Caribe. Se trata, en todos los casos salvo en el del Fondo Monetario Internacional, de bancos multilaterales de desarrollo. n El Fondo Monetario Internacional. El Fondo Monetario Internacional es una

organización monetaria internacional de carácter cooperativo cuyos miembros son actualmente 183 países de todo el mundo. Su creación, junto con el Banco Mundial, se remonta a 1945 y a la anteriormente citada Conferencia de Bretton Woods. Las atribuciones del FMI se derivan de los fines básicos para los que fue establecida la institución, según se exponen en el Artículo I

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del Convenio Constitutivo del FMI, la carta fundacional que rige toda su política y actividad: n Impulsar la cooperación monetaria internacional a través de una institu-

ción permanente que actúe como mecanismo de consulta y colaboración en cuestiones monetarias internacionales. n Fomentar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio inter-

nacional. n Impulsar la estabilidad en los tipos de cambio internacionales y evitar

depreciaciones cambiarias competitivas. n Contribuir a la creación de un sistema multilateral de pagos para las

transacciones corrientes, y eliminar las restricciones cambiarias que limiten la expansión del comercio mundial. n Fomentar la confianza a los países miembros poniendo a su disposición

temporalmente y con las garantías adecuadas los recursos generales del Fondo, dándoles así oportunidad de que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional. n De acuerdo con lo que antecede, acortar la duración y aminorar el grado

de desequilibrio de las balanzas de pagos de los países miembros. La característica más conocida del FMI es el de institución financiera que facilita recursos a los países miembros que atraviesan problemas temporales de balanza de pagos con la condición de que el país prestatario se comprometa a tomar medidas de ajuste económico que corrijan las dificultades. En los últimos años, los préstamos del FMI han aumentado fuertemente debido a que la institución ha desempeñado un papel central en la solución de una serie de crisis económicas y financieras en los países de mercados emergentes de Asia, América Latina y Europa. El FMI también participa activamente en el fomento del

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crecimiento económico y la disminución de la pobreza en los países miembros más pobres con la otorgación de financiamiento concesionario en respaldo de los planes destinados a estabilizar las economías, implementar reformas estructurales y alcanzar posiciones sostenibles de endeudamiento externo. n El Grupo Banco Mundial. Nacido a raíz de la Conferencia de Breton Woods

en 1945, su misión inicial fue dotar de recursos financieros a las deterioradas economías de Europa para que pudieran acometer un costoso proceso de reconstrucción de sus infraestructuras y de su capacidad productiva, que quedaron seriamente dañadas tras la Segunda Guerra Mundial. No obstante, el mandato escrito del Banco fue más amplio (propiciar el desarrollo económico en general). Esto, unido al hecho de que la reconstrucción de Europa se llevó a cabo mediante el Plan Marshall, cuyos recursos no fueron canalizados por el Banco Mundial, hizo que ya en los años cincuenta el Banco Mundial centrara su quehacer en el apoyo a los países en desarrollo de América Latina y el Caribe, África y Asia. Así, el principal objetivo del Grupo del Banco Mundial es reducir la pobreza en el mundo por medio del fortalecimiento de las economías de los países pobres, mediante la promoción del crecimiento económico y el desarrollo. En sus declaraciones de objetivos específicos se subraya la necesidad de: n Invertir en las personas, especialmente a través de servicios básicos de

salud y educación. n Concentrarse en el desarrollo social, la inclusión, la gestión de gobierno

y el fortalecimiento institucional como elementos fundamentales para reducir la pobreza. n Reforzar la capacidad de los gobiernos de suministrar servicios de buena

calidad, en forma eficiente y transparente. n Proteger el medio ambiente. n Prestar apoyo al sector privado y alentar su desarrollo. 34

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n Promover reformas orientadas a la creación de un entorno macroeconó-

mico estable, propicio para las inversiones y la planificación a largo plazo.

El Grupo Banco Mundial se compone de cinco instituciones afiliadas, que son: 1. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) (antes Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo —BIRD—). Tiene como objetivo lograr la reducción de la pobreza en los países en vías de desarrollo y de mediano ingreso con capacidad crediticia, brindándoles asesoría financiera en materia de gestión económica. Concede préstamos y asistencia para el desarrollo a los países de ingreso mediano y a los países más pobres con capacidad de pago. 2. La Asociación Internacional de Fomento (AIF) (antes Asociación Internacional de Desarrollo —AID—). Se fundó en 1960 para complementar el papel del BIRD en los países más pobres, otorgando créditos concesionales en condiciones que la estructura de capital del BIRD no podía ofrecer. Tiene 166 países miembros. Sus miembros contribuyentes realizan aportaciones que permiten que el Banco Mundial proporcione entre 6.000 y 7.000 millones de dólares anuales en créditos, sin apenas intereses y con períodos de reembolso que pueden llegar hasta los 35-40 años, a los 78 países considerados más pobres. La AIF juega un papel importante, porque los países en vías de desarrollo no pueden recibir financiación en las condiciones del mercado de capitales. La AIF proporciona fondos para el suministro de servicios básicos (educación, vivienda, agua potable, transporte, saneamiento), impulsando reformas e inversiones destinadas a fomentar el aumento de la productividad y el empleo. Los países donantes aportan fondos a la AIF periódicamente, cada tres años.

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Las políticas de la AIF han marcado profundamente a la Ayuda Oficial al Desarrollo. Han evolucionado con el tiempo y, en ocasiones, han sido cuestionadas. Tal es el caso de los programas de ajuste estructural, iniciados en los años ochenta y que aún continúan, fueron promovidos por el Banco Mundial y han sido financiados en su mayor parte por la AIF. Algunas secuelas de estos programas, principalmente las privatizaciones de las empresas públicas y las reducciones de puestos de trabajo en el sector público, han provocado el rechazo de amplias capas de la población de los PVD, y también de ONG y otras organizaciones del mundo desarrollado. En parte como reacción a las consecuencias sociales negativas de los programas de ajuste, la AIF está implicada desde los años noventa en una estrategia de reducción de la pobreza, en concertación con los otros organismos de la AOD; pero siempre en estrecha asociación con las reformas estructurales que se deciden a acometer los países beneficiarios de los préstamos. El resultado de esta estrategia ha sido un importante incremento de las decisiones de crédito para programas y proyectos en los sectores sociales (educación, salud, nutrición, protección social, agua potable y saneamiento). 3. La Corporación Financiera Internacional (CFI). Apoya la promoción del crecimiento en los países en desarrollo fomentando las inversiones sostenibles del sector privado. 4. El Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI). 5. El Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI). Fuente: LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO edición revisada CUADERNOS DE COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO Núm. 1. Carola Calabuig Tormo María de los Llanos Gómez-Torres. Universidad Politécnica de Valencia, 2010.

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n Los Bancos Regionales de Desarrollo. n El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) fue creado en 1959 a fin de

contribuir a acelerar el desarrollo económico y social de América Latina y el Caribe y promover la integración regional. El Grupo BID está integrado por el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporación Interamericana de Inversiones y el Fondo Multilateral de Inversiones. El BID es el banco regional más grande y más antiguo del mundo, y es la principal fuente de financiamiento multilateral para el desarrollo económico, social e institucional de América Latina y el Caribe (www.iadb.org). El BID tiene su sede en la ciudad de Washington D.C. y representaciones en los 26 países miembros de América Latina y el Caribe, así como también oficinas en Madrid y Tokio. El BID tiene 48 países miembros, de los cuales 26 son miembros prestatarios en la región. Los recursos financieros del BID provienen de sus países miembros, de empréstitos obtenidos en los mercados financieros, de los fondos fiduciarios que administra y de operaciones de cofinanciamiento. La máxima autoridad del Banco es la Asamblea de Gobernadores, que se reúne anualmente para examinar las operaciones del Banco y fijar directrices para su actuación. Otorga financiación concesional (a través del Fondo de Operaciones Especiales) a los países más pobres de la región y financiación flexible, en algunos casos con tasas de interés subsidiadas, además de apoyo para garantías de inversión. El banco administra numerosos fondos fiduciarios, creados por países o grupos de países, cuyos recursos son utilizados para cooperación técnica y otros objetivos.

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El BID administra el Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin), que financia actividades para promover el sector privado, aumentar la capacidad de la fuerza laboral y fortalecer la pequeña y la microempresa. El FOMIN es el laboratorio de innovación para el Grupo BID. Realiza experimentos de alto riesgo para probar nuevos modelos para atraer e inspirar al sector privado a resolver problemas de desarrollo económico en América Latina y el Caribe. La Corporación Interamericana de Inversiones, afiliada autónoma del Banco, apoya a empresas pequeñas y medianas con créditos e inversiones sin requerir garantía gubernamental. Como parte de su misión, la CII apoya al sector privado y a las empresas de propiedad estatal a través de la financiación en forma de préstamos, inversiones de capital y garantías. La CII también se asocia con clientes para ofrecer servicios de asesoramiento y capacitación. El BID aprobó en 2016 su Estrategia Institucional 2016-2019, que define dos objetivos generales: crecimiento sostenible y reducción de la pobreza y de la desigualdad en América Latina y el Caribe. A fines de 2015 el Banco había aprobado 251.425 millones de dólares en concepto de préstamos y garantías para financiar proyectos con inversiones que totalizaban 527.160 millones de dólares, además de 6.514 millones en operaciones no reembolsables (www.iadb.org). n El Banco de Desarrollo de América Latina (anteriormente conocido

como Comisión Andina de Fomento, CAF) fue creado en 1970 para impulsar el desarrollo sostenible y la integración regional de América Latina mediante operaciones de crédito, recursos no reembolsables y apoyo en la estructuración técnica y financiera de proyectos de los sectores público y privado. El Banco está conformado actualmente por 18 países de América Latina, el Caribe, específicamente Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, 38

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México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela, más España y Portugal, además de 14 bancos privados de la región andina. n El Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), creado en

1960 mediante el Tratado General de Integración Económica Centroamericano, que se constituye en el brazo financiero de la integración y el desarrollo de Centroamérica. El Banco tiene una enorme e inusual amplitud de campos en que tiene competencia o puede desarrollar sus operaciones. Sus países fundadores fueron Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica. Más tarde se sumaron de forma paulatina Panamá, República Dominicana y Belice (como socios regionales) y México, Taiwán, Argentina, Colombia y España, como socios extrarregionales. Su sede está en Tegucigalpa (Honduras). Sus principales áreas de inversión son: n Infraestructura social. n Infraestructura productiva. n Energía. n Desarrollo rural y medio ambiente n Intermediación financiera y finanzas para el desarrollo. n Servicios para la competitividad. n Los organismos multilaterales no financieros2. Se entiende como organis-

mos multilaterales no financieros al conjunto de instituciones internacionales de base gubernamental cuya actividad, o al menos una parte significativa de la misma, se dirige a promover el desarrollo en países receptores de

También conocidos como Organismos Multilaterales de Desarrollo (OMUDES).

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ayuda. Su diferencia con los organismos financieros multilaterales es múltiple (estructura, mecanismos de financiación, etc.), pero la más importante se deriva del hecho de que proveen, fundamentalmente, financiación de carácter no reembolsable, bien sea en forma de desembolsos vía programas, proyectos y/o apoyo presupuestario, o bien vía asistencia técnica. n El Sistema de Naciones Unidas. La Organización de las Naciones Unidas

(ONU), nacida en 1945 como mecanismo para preservar la paz mundial tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial, es el mayor organismo multilateral que existe. Se define como una asociación de gobiernos global que facilita la cooperación en asuntos como el derecho internacional, la paz y la seguridad internacional, el desarrollo económico y social, los asuntos humanitarios y los derechos humanos. La promoción del desarrollo económico y social es uno de sus objetivos estatutarios, y está estrechamente vinculado con su objetivo general de mantener la paz mundial al considerar que la erradicación de la pobreza y la mejora de las condiciones de vida de la población más desfavorecida son condiciones fundamentales para la estabilidad y la paz mundial. Las Naciones Unidas tienen una responsabilidad fundamental en la construcción de la agenda internacional del desarrollo. Desde 1960 ha auspiciado numerosas cumbres internacionales que han logrado arrancar compromisos internacionales, desarrollado consensos, definido prioridades y orientado la agenda mundial del desarrollo. Los dos hitos más recientes de esta intensa actividad diplomática lo constituyen los Objetivos de Desarrollo del Milenio, suscritos en septiembre de 2000, en la llamada Declaración del Milenio; y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), aprobados por la Asamblea General en 2016, que ratifica la llamada Agenda 2030.

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Los programas, agencias y fondos de las Naciones Unidas conforman un complejo entramado de organizaciones, cada una de ellas con su propia membresía, liderazgo y presupuesto. n Programas y fondos. Se financian a través de contribuciones volun-

tarias, y están sometidos a la autoridad del máximo órgano de la organización: la Asamblea General. Actualmente hay once programas y fondos cuya existencia, coexistencia y posibilidad de reingeniería, fusión o desaparición, se encuentran en permanente debate. Los más destacados en América Latina son: n PNUD. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo está

presente en unos 170 países y territorios, en los que trabaja para erradicar la pobreza, reducir las desigualdades y fomentar la resiliencia, de manera que los países mantengan el progreso alcanzado. El PNUD desempeña un papel clave para ayudar a los países a alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible. n UNICEF.

Fondo

las

Naciones

Unidas

para

Infancia proporciona ayuda humanitaria y al desarrollo a largo plazo para menores y madres. n ACNUR. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas

para los Refugiados brinda protección a los refugiados de todo el mundo y les facilita el regreso a sus hogares o su reasentamiento. n PMA. El Programa Mundial de Alimentos pretende erradicar el

hambre y la malnutrición. Es la agencia humanitaria más grande del mundo. Cada año, alimenta a casi 80 millones de personas en unos 75 países.

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n UNODC. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el

Delito ayuda a los Estados miembros en su lucha contra las drogas, el crimen y el terrorismo. n FNUAP. El Fondo de Población de las Naciones Unidas es la

agencia de las Naciones Unidas líder en ofrecer un mundo en el que cada embarazo es deseado; cada nacimiento, seguro, y el potencial de cada joven, desarrollado. n ONU Mujeres. ONU Mujeres se centra de forma exclusiva en la

igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres. n ONU-Hábitat. El Programa de las Naciones Unidas para los

Asentamientos (ONU-Hábitat) tiene el mandato de promover pueblos y ciudades social y ambientalmente sostenibles con el objetivo de proporcionar una vivienda adecuada para todos. n Agencias especializadas. Son organizaciones internacionales inde-

pendientes, que se financian con cuotas obligatorias y con aportaciones voluntarias, para financiar programas o proyectos específicos. Su función es prestar asistencia técnica en los países en desarrollo en temáticas definidas en sus mandatos. Todas mantienen vínculos con la ONU a través de acuerdos negociados. Algunas de ellas existían antes de la Primera Guerra Mundial, otras se asociaron con la Sociedad de Naciones o se crearon casi al mismo tiempo que la ONU, mientras que otras fueron creadas por la ONU con el fin de responder a las nuevas necesidades. Las más destacas en América Latina y el Caribe son: n OMS. La Organización Mundial de la Salud es la autoridad direc-

tiva y coordinadora en asuntos de sanidad internacional en el sistema de las Naciones Unidas. El objetivo de la OMS-OPS es alcanzar el grado más alto posible de salud para todos. La salud, tal

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como se define en la Constitución de la OMS, “es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”. n UNESCO. La Organización de las Naciones Unidas para la Educa-

ción, la Ciencia y la Cultura va desde la formación de profesores con el fin de ayudarles a mejorar la educación mundial hasta la protección de lugares clave tanto histórica como culturalmente en todo el mundo. La UNESCO añadió, este año, 26 nuevos bienes declarados Patrimonio de la Humanidad a la lista de tesoros irreemplazables que serán protegidos de los viajeros de hoy en día y de las futuras generaciones. n OIT. La Organización Internacional del Trabajo promueve los de-

rechos laborales internacionales a través de la formulación de estándares internacionales en la libertad de asociación, los convenios colectivos, la abolición del trabajo forzado y la igualdad de oportunidades y tratamiento. n FAO. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimenta-

ción y la Agricultura dirige esfuerzos internacionales en la lucha contra el hambre. Constituye tanto un foro para la negociación de acuerdos entre los países desarrollados y los países en desarrollo como una fuente de información y conocimiento técnico para ayudar al desarrollo. n FIDA. El Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, desde su

creación en 1977, se ha centrado únicamente en la reducción de la pobreza rural, en trabajar con poblaciones rurales pobres en países en desarrollo con el fin de eliminar la pobreza, el hambre y la malnutrición; en aumentar su productividad y sus ingresos y en mejorar su calidad de vida.

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n UNOPS. La Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Pro-

yectos es un brazo operativo de la Organización, que en los últimos años ha ganado peso dentro de la Organización al facilitar servicios de licitación, administración y/o de ejecución de obras públicas en los países en desarrollo. n La ayuda humanitaria. La ayuda humanitaria es otra importante

vertiente del sistema de la ONU. La Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH) fue creada en 1.991 para mejorar la respuesta de la ONU a emergencias complejas y desastres naturales. Más allá de la existencia de esta agencia especializada, la ONU ha creado un sistema de clusters temáticos (agua y saneamiento, alojamiento, salud, etc.), cada uno de ellos liderado por una agencia, fondo o programa de la organización, como estructura de respuesta rápida y ordenada a desastres naturales y crisis humanitarias. n El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por sus siglas en

inglés) es una organización financiera independiente que proporciona financiamiento a países en desarrollo en materia de medio ambiente y cambio climático. Nace en 1991, como una respuesta concertada de la comunidad internacional al desafío global que representa el cambio climático. Uno de los aspectos destacables del FMAM es el número y el tipo de las asociaciones que mantiene. Las inversiones se canalizan a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo y otros organismos de las Naciones Unidas. n El Fondo Global para la lucha contra el sida, la tuberculosis y la

malaria. Fundado en 2002, el Fondo Mundial es una asociación 44

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entre gobiernos, la sociedad civil, el sector privado y las personas afectadas por las enfermedades. Recauda e invierte cerca de 4.000 millones de dólares anualmente para financiar programas dirigidos por expertos locales en los países y las comunidades que más lo necesitan. El Fondo Global apuesta por una estructura sin representación ni personal propio en los países en desarrollo, en los que, sin embargo, contrata a agentes locales, que actúan como evaluadores de la ejecución de los proyectos, que son otorgados a ejecutores llamados “receptores principales”. Los proyectos son seleccionados y otorgados a través del llamado Mecanismo de Coordinación de País. n La Unión Europea. Las instituciones europeas, junto con sus Estados miem-

bros, son los primeros proveedores de Ayuda Oficial al Desarrollo a nivel mundial. La Cooperación Internacional para el Desarrollo está presente en las instituciones europeas desde sus inicios, con diversos instrumentos, en función de la región del mundo de la que se trate. En América Latina y el Caribe, la financiación de la UE se ha incrementado levemente en los últimos años en términos absolutos, si bien se ha reducido en términos porcentuales. La Declaración del Milenio y la progresiva concentración de los esfuerzos y recursos de las instituciones europeas y de muchos de sus Estados miembros en otras regiones del mundo menos favorecidas (África Subsahariana, principalmente), con el objetivo de lograr alcanzar los ODM en 2015, motivó dicha reducción del porcentaje de AOD europea destinada a América Latina y el Caribe. En efecto, la Unión Europea aprobó en 2011 la comunicación “Aumento del impacto de la política de desarrollo de la UE: Programa para el Cambio”, en la que los ODM (en particular la lucha contra la pobreza) y la gobernabilidad están en el centro de su política de la AOD para el periodo 2014-2020. Este “Programa para el Cambio” busca también concentrar los esfuerzos en materia de la AOD de la UE y de sus Estados miembros, incorporando criterios en relación a los sectores 45

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de intervención y concentración sectorial y geográfica de la AOD comunitaria. El gráfico 5 muestra cómo, a principios de los noventa, la UE destinaba el 9,1% de su AOD a la región; dicho porcentaje se ha visto reducido, a principios de la presente década, al 7,5%. Gráfico 5. Distribución de la AOD de la Unión Europea 1990-1991 y 2010-2011, por regiones receptoras (%)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la OCDE. El actual instrumento jurídico y financiero que regula la cooperación de la Comisión Europea con los países en desarrollo es el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD), creado en 2006. La cooperación institucional de la Unión Europea es responsabilidad de la Comisión Europea (CE), y es implementada a través del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE). Este servicio es el encargado de entregar los lineamientos políticos y estratégicos de las programaciones de cooperación regional, subregional y bilateral. La Dirección General de Desarrollo y Cooperación EuropeAid (DG DEVCO) es la encargada de su ejecución en representación de la CE. Para establecer las prioridades de cada país, la Comisión Europea considera el Documento de Estrategia País (DEP), elaborado por el SEAE en consulta con cada gobierno y la sociedad civil respectiva, como base para la definición de las respectivas programaciones bilaterales. A partir de cada DEP, la Comisión Europea, de manera oficial,

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establece con cada gobierno de la región un Memorándum de Entendimiento (MoU) que contiene una programación de cooperación plurianual en el que se establecen, de manera indicativa, los fondos necesarios para cumplir con los compromisos de cada parte, incluidos los sectores en los cuales se ejecutarán los fondos. Al momento de elaborar las programaciones bilaterales, la Comisión Europea debe tener en consideración que las prioridades contenidas en cada documento estén alineadas con las prioridades generales que han sido establecidas para la región en el Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (ICD). Además de la programación plurianual bilateral, la Comisión Europea ha establecido para América Latina una Programación Regional plurianual, que cuenta con una serie de programas de alcance regional, y que es complementaria a los programas nacionales, en la cual pueden participar todos los países de América Latina. Esta programación regional es definida a partir del Documento de Estrategia Regional (DER), el que también es responsabilidad del SEAE y del DG DEVCO. Estos programas deben ser coherentes con las prioridades establecidas en el ICD para la región, así como con las emanadas de las cumbres birregionales Unión Europea-América Latina y Caribe. Finalmente, y no menos importante, la Comisión Europea también cuenta con una programación de cooperación a nivel subregional, la que tiene como objetivo brindar apoyo a las actividades y a las instituciones de integración de Centroamérica, la Comunidad Andina y el MERCOSUR. Las prioridades de estas programaciones subregionales (SICA, CAN y MERCOSUR) siguen el mismo curso que la programación regional y deben considerar las prioridades establecidas por el ICD para América Latina. La Unión Europea es uno de los pocos donantes en la región que dispone de fondos para actividades de cooperación para apoyar la integración subregional.

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Gráfico 6. Estructura de la Ayuda Europea al Desarrollo en América Latina

Fuente: La cooperación entre América Latina y la Unión Europea: una asociación para el desarrollo, CEPAL-AECID (2013).

En consonancia con el citado “Programa para el Cambio”, el nuevo plan de actuación política europea para reorientar su ayuda dando prioridad a los sectores y países con mayores necesidades, la UE está estableciendo una nueva forma de trabajar con América Latina. En el caso de los países que se enfrentan a los mayores retos, la cooperación bilateral seguirá siendo significativa. Sin embargo, en el de los países o regiones socios donde la cooperación al desarrollo bilateral se ha interrumpido, la UE establecerá una relación más estratégica, en la cual buscar soluciones a cuestiones de interés común a través de la cooperación regional, los programas temáticos y nuevos instrumentos financieros.

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Al mismo tiempo, la cooperación bilateral con los países que se enfrentan a los mayores problemas en América Latina (Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay y Nicaragua) seguirá siendo importante. Por otra parte, Colombia, Ecuador y Perú podrán continuar beneficiándose de fondos bilaterales, que harán posible una retirada de la cooperación bilateral muy progresiva, en particular en el caso de Colombia, donde la UE realizará un fuerte apoyo a los esfuerzos del país para construir una paz estable y duradera. La UE combina diferentes estrategias para ayudar a los países que lo necesitan. La ayuda se presta sobre todo a través de proyectos, subvenciones y contratos, pero también (y con un peso cada vez mayor) mediante el apoyo sectorial y presupuestario. n Proyectos, subvenciones y contratos. Proyecto es una serie de actividades

que tienen objetivos específicos y un período y presupuesto definidos. Subvenciones son contribuciones financieras directas a organizaciones o a los proyectos que gestionan. Se conceden a través de convocatorias de propuestas. Los contratos se adjudican mediante procedimientos de licitación de servicios, suministros u obras. n Apoyo presupuestario. El apoyo presupuestario consiste en transferencias

a la hacienda nacional del país socio y va acompañado de un intenso diálogo político, que incluye de forma destacada el diseño de los indicadores que medirán el impacto de dicho apoyo y en función de los cuales será evaluado. También incluye medidas para evaluar y mejorar el impacto de los fondos. Basado en asociaciones y en la responsabilidad mutua, el apoyo presupuestario es un importante instrumento para financiar las estrategias de desarrollo del país socio. La ayuda se adapta a las necesidades que determina el país, y se insiste mucho en que el mismo se responsabilice de sus estrategias.

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Para recibir apoyo presupuestario, los países deben demostrar su compromiso con los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho. Además, deben cumplir criterios rigurosos, sobre todo en cuanto a gestión de las finanzas públicas. n Apoyo sectorial. Buena parte de la financiación del desarrollo de la UE se

destina a sectores concretos de los países socios: energía, agricultura, educación, etc. Se ayuda a los sectores apoyando financieramente programas gestionados por cada país. La financiación puede traducirse en apoyo presupuestario sectorial, en subvenciones y contratos o en recursos que los distintos donantes ponen en común.

II.1.2. Las agencias bilaterales de cooperación A la elevada cantidad de actores multilaterales en cooperación para el desarrollo es necesario añadir las agencias bilaterales de cooperación de los países donantes. El siguiente cuadro muestra el nombre de la agencia de cooperación de los principales donantes bilaterales en América Latina y el Caribe.

PAÍS

AGENCIA

Estados Unidos de Norteamérica

USAID

Alemania

GIZ (donaciones) y KfW (préstamos)

Francia

AFD (préstamos)

Canadá

ACDI

Noruega

NORAD

Suiza

COSUDE

Reino Unido

DFID

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PAÍS

AGENCIA

España

AECID

Suecia

ASDI

Korea

KOICA

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Cada agencia bilateral dispone, por lo general, de una amplia variedad de instrumentos de cooperación y de procedimientos propios de ejecución y de justificación. Esta variedad de procedimientos es uno de los motivos que generó la necesidad de progresar en una agenda de eficacia de la ayuda, que permitiera avanzar en una simplificación de los procedimientos a los que las instituciones de los países receptores de ayuda debían enfrentarse. Aunque se analizará con mayor detalle más adelante, la Declaración de París (2005) suponía un compromiso orientado a la utilización de procedimientos nacionales, a fin de reducir los costes administrativos y la sobrecarga de trabajo que para muchas instituciones de países receptores suponía tener que ejecutar y justificar recursos de diversos donantes utilizando para cada caso los procedimientos propios de cada uno. En cuanto a la negociación de las prioridades de cooperación con cada país, los resultados de dicha negociación suelen plasmarse en un documento, suscrito por ambos países, cuyo nombre varía, pero que está cercano al concepto de “Documento de Estrategia País”. En algunos casos se llama “Comisión Mixta de Cooperación”, “Marco de Asociación”, etc., pero básicamente supone un compromiso plurianual (de entre 3 a 5 años, normalmente), con una aproximación de los recursos financieros a invertir, una priorización de los sectores de intervención y, en algunos casos, de las provincias o departamentos en que se concentrará dicha cooperación.

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Ejemplo La ejecución de un proyecto con recursos no reembolsables sería mucho más típica de un organismo multilateral no financiero o de una agencia bilateral de cooperación, y no de un organismo multilateral financiero, que normalmente otorga préstamos.

II.1.3. Las Organizaciones No Gubernamentales Desde su nacimiento hasta la fecha, el papel de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) ha evolucionado notablemente. Nacen al amparo de una corriente humanista, tras la Segunda Guerra Mundial, como una preocupación de la sociedad europea de mejorar las condiciones de vida de la población de los países africanos que estaban accediendo a la independencia de sus antiguas colonias europeas (británicas, francesas y belgas, mayormente). Sus clasificaciones, en función de su origen (religiosas, laicas, universitarias, empresariales, sindicales, gremiales…), su naturaleza jurídica (asociaciones, fundaciones, federaciones) y su mandato (especializadas, generalistas) son numerosas. A nivel cuantitativo, la cooperación no gubernamental es mucho menos relevante que la que se canaliza vía organismos multilaterales o vía agencias bilaterales de cooperación; sin embargo, las ONGD tienen una alta capacidad de comunicación, de denuncia y de sensibilización, por una parte; y son más ágiles, más flexibles, normalmente eficientes en el uso de recursos y con una buena capacidad de presencia en territorios rurales y alejados, que les permite llegar a zonas donde la institucionalidad de los países receptores de ayuda tienen dificultades para proveer servicios sociales. Adicionalmente, cabe señalar que las ONG internacionales han reforzado su capacidad de coordinación y de incidencia en la agenda internacional de cooperación, constituyendo redes y plataformas, y participando activamente en la elaboración de documentos que orientan la Agenda de Eficacia de la Ayuda. En particular, la Agenda de Acción de Accra (2008) reconoció a la sociedad civil como un actor de pleno derecho 52

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en los Foros de Alto Nivel de Eficacia de la Ayuda, y el Foro de Busan (2011), en el que se suscribió la llamada “Alianza para una Cooperación para el Desarrollo Eficaz”, alentaba expresamente a las organizaciones de la sociedad civil a generar prácticas que fortalezcan su responsabilidad y contribución a la efectividad del desarrollo, orientadas por los Principios de Estambul y por el Marco Internacional para la Eficacia del Desarrollo de las OSC. Por tanto, la relevancia de las ONG y de la sociedad civil va mucho más allá de su capacidad de financiación en los países receptores de ayuda, constituyéndose, además de ejecutores de proyectos en el ámbito del desarrollo local, en receptores de procesos de rendición de cuentas por parte de las instituciones públicas.

II.1.4. Las universidades Las universidades, pese a que su aportación financiera es marginal, juegan un papel destacado en el Sistema de Cooperación Internacional. En efecto, disponen de capacidades múltiples en materia de formación, de fortalecimiento de capacidades (individuales e institucionales), de asistencia técnica, de diseño de proyectos, de investigación, de búsqueda de soluciones innovadoras potencialmente aplicables a problemas de los países en desarrollo, disponen también de una importante capacidad de comunicación y sensibilización en temáticas de desarrollo. Por ello, más allá de los convenios entre universidades y la labor clásica formativa de pregrado y de postgrado de éstas, cada vez son más frecuentes las alianzas de las universidades con agencias bilaterales de cooperación, con organismos multilaterales, con ONG, con empresas, cada vez se crean más fondos y mecanismos de financiación diseñados para la concurrencia de universidades, a fin de que éstas pongan al servicio del desarrollo sus importantes capacidades.

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II.1.5. Otros actores Pese a su importancia en el desarrollo de países y regiones, el sector privado no siempre ha sido considerado un actor en el Sistema de Cooperación Internacional. El temario de este módulo incluye un apartado para hablar del sector privado y de las Alianzas Público Privadas para el Desarrollo (APPD), por lo que en esta sección únicamente apuntaremos al sector privado como uno de ellos, desarrollando su contenido posteriormente.

II.1.6. Instrumentos y modalidades de cooperación La AOD puede implementarse a través de muy diversas modalidades e instrumentos. Con relación a los instrumentos, podemos dividirlos teniendo en cuenta si la AOD es o no reembolsable, pero también puede clasificarse en función de si está condicionada al cumplimiento de determinados requisitos o condiciones por parte del país receptor o no; si está ligada a su ejecución por empresas u organizaciones del país donante o no; si es bilateral o multilateral; si es gubernamental o no gubernamental; si está “marcada” (orientada a determinado sector o subsector de intervención) o es libre, y así un largo etcétera de clasificaciones. A efectos del presente módulo, optaremos por una clasificación lo más práctica posible, que permita al usuario/a conocer las principales características de dichos instrumentos. 1. La ayuda reembolsable. Se trata de recursos transferidos, bien por un organismo multilateral, bien por una agencia bilateral de cooperación, que debe ser reintegrados transcurrido un periodo de tiempo definido en los acuerdos respectivos. Los criterios para la contabilización como AOD de las operaciones reembolsables que el CAD/OCDE realiza establecen que el crédito: n Debe ser un flujo oficial provisto por agencias oficiales, incluyendo los go-

biernos nacionales y locales, o por sus agencias ejecutoras, cuya finalidad debe ser el desarrollo y el bienestar de la población de los países socios.

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n Debe ser de carácter concesional y llevar un elemento de donación de por

lo menos el 25% (calculado a un tipo de descuento del 10%). Dentro de la financiación reembolsable podemos distinguir: a. Préstamos con garantías soberanas. Se trata de la mayoría de préstamos canalizados por los Organismos Multilaterales Financieros (Banco Mundial, BID, BCIE, etc.), en los que el Estado del país receptor se compromete a la devolución de los recursos recibidos, normalmente mediante el reconocimiento de la deuda y del compromiso de devolución a través del Poder Legislativo. En general, se trata de operaciones voluminosas, destinadas a fuertes inversiones en infraestructura pública (infraestructura vial, sistemas de agua y saneamiento, hospitales, etc.), a la implementación de políticas sectoriales, a reformas sectoriales, etc. Algunos países ofrecen también préstamos que califican como AOD (bajas tasas de interés, amplios plazos de devolución), que normalmente es ayuda ligada (es decir, vinculada a la contratación de bienes y/o servicios de empresas o instituciones del país prestador). En algunos casos, estos préstamos (tanto los multilaterales como los bilaterales) han sido condonados, en procesos de condonación de deuda, como los derivados de los procesos HIPC (Países Pobres Altamente Endeudados), generándose fondos de contravalor, de forma que el Estado condonado ingresa en una cuenta los recursos derivados de parte del servicio de la deuda, con cargo a la cual se financian proyectos de cooperación. La negociación de los préstamos con garantías soberanas es siempre larga y compleja, y el liderazgo por parte de los Gobiernos de los países receptores lo ostentan los ministerios de Finanzas de dichos países. b. Préstamos sin garantías soberanas. En aras a ofrecer productos más variados y flexibles, los organismos multilaterales han logrado diseñar operaciones en

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las que no son necesarias garantías soberanas; es el caso de los préstamos que el BID ofrece al sector privado, a través del FOMIN, y del Banco Mundial a través de un Fondo Municipal. Algunos países disponen de instituciones especializadas en préstamos. Es el caso de la Agencia Francesa de Cooperación (AFD) o el alemán KfW. c. Los microcréditos. El concepto de microcrédito fue sustituido hace unos años por el de microfinanzas, concepto más amplio que incluye no sólo a los microcréditos, sino también al microahorro, a las garantías solidarias y, en general, a la expansión de los servicios financieros a zonas rurales y periurbanas. Más recientemente, a su vez, el concepto de microfinanzas fue sustituido por el de “finanzas inclusivas”, que busca precisamente enfatizar la idea de facilitar el acceso a servicios financieros a población tradicionalmente excluida de ellos. Se trata de una forma de cooperación reembolsable que puede ir destinada directamente a entidades microfinancieras (de primer piso), que actúan como prestadoras; o bien a entidades de segundo piso, que pueden ser públicas o privadas, que refinancian operaciones a entidades de primer piso. Los microcréditos continúan siendo la herramienta microfinanciera más utilizada. Se trata de operaciones con unos tipos de interés elevados, por la costosa metodología para garantizar la devolución de los recursos, teniendo en cuenta las zonas de intervención (zonas rurales de difícil acceso o zonas periurbanas con elevados problemas sociales y económicos) y las dificultades de los beneficiarios para poder ofrecer garantías adecuadas sobre el dinero prestado. 2. La ayuda no reembolsable. Dentro de este apartado puede incardinarse un amplio abanico de instrumentos de cooperación para el desarrollo, de entre los cuales destaca el más relevante a efectos del presente curso: los proyectos de cooperación. Más allá de ellos, haremos un sucinto recuento de la elevada cantidad de instrumentos a través de los cuales se realizan actividades de cooperación para el desarrollo.

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a. Los proyectos. Las definiciones son innumerables, por lo que hemos optado por el concepto que la Agencia Presidencial de Cooperación de Colombia recoge en su manual de cooperación, que define proyecto como el conjunto de acciones interrelacionadas y coordinadas, limitadas en cuanto a tiempo, región, sector, grupos-meta, presupuesto, con el fin de alcanzar un conjunto de objetivos, determinados previamente de forma precisa y objetivamente verificables posteriormente. b. Los programas. A fin de dar coherencia entre la definición de programa y la de proyecto, dada la fuerte interrelación entre ambos instrumentos, recogemos también aquí la definición de la Agencia Presidencial de Cooperación de Colombia: programa es el conjunto organizado de proyectos o servicios, orientado a la consecución de un objetivo común (puede estar definido por un ámbito territorial, funcional, grupo-meta, sectorial). Su formulación implica una visión más global para la solución de los problemas y por lo general está orientado hacia un ámbito sectorial aunque también puede tener un carácter territorial. Es conveniente señalar que una de las políticas de las fuentes de cooperación internacional es trabajar con enfoque de programas, lo cual ha sido propuesto a escala mundial en los diversos foros de alto nivel. c. El apoyo presupuestario. El apoyo presupuestario es una modalidad de ayuda basada en el diálogo sobre políticas, que implica transferencias financieras al Tesoro público del país socio, evaluación del desempeño y desarrollo de capacidades, sobre la base de la asociación y responsabilidad y rendición de cuentas compartida. El apoyo presupuestario no es un cheque en blanco ni se otorga a todos los países. Los criterios de elegibilidad deben ser cumplidos antes y durante el programa, y las condiciones establecidas se deben cumplir antes de realizar los pagos. El apoyo presupuestario se ajusta plenamente a los principios y compromisos de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (2005), al Programa de Acción de Accra (2008) y la Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz para el Desarrollo (2011). El apoyo presupuestario puede ser general o sectorial (“marcado” a un determinado sector de intervención). 57

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En todos los casos requiere de un análisis previo de la situación de las finanzas públicas del país, la utilización de los recursos a través de los procedimientos nacionales del país receptor y la definición de indicadores de desempeño, con la finalidad de evaluar su impacto. La Unión Europea es el principal donante en esta modalidad de ayuda en América Latina. d. Las becas. El apoyo para el estudio (normalmente, de postgrado) en universidades de países donantes es una de las modalidades de cooperación que más trayectoria tiene. Supone un instrumento a través del cual se invierte en la formación de recurso humano y en la creación de talento, que para que ofrezca resultados de progreso debe, posteriormente al periodo de formación, ponerse al servicio del desarrollo en el país de origen del estudiante becado. La mayoría de países donantes disponen de numerosos programas de becas que financian maestrías, doctorados, especializaciones, etc. de hasta varios años de duración. e. La cooperación técnica. Se trata de un instrumento que permite transferir buenas prácticas, know-how, conocimiento y que día a día cobra mayor importancia, en particular en países de renta media. Las asistencias técnicas, los intercambios de expertos, las pasantías y, en definitiva, las actividades basadas en el conocimiento y no tanto en el volumen de recursos, adquieren cada día mayor relevancia en la cooperación internacional, especialmente en países de renta media. f. La ayuda alimentaria. Es una transferencia de recursos en forma de alimentos, mediante donación o venta bajo unas condiciones más favorables que las del mercado, con al menos un 25% de subvención, o bien en forma de donaciones monetarias o créditos vinculados a compras alimentarias (Shaw y Clay, 1993: 1). g. La ayuda humanitaria. La ayuda humanitaria tiene una agenda y principios rectores y orientadores diferentes a los de la Ayuda Oficial al Desarrollo. Se de-

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fine como asistencia diseñada para salvar vidas, aliviar el sufrimiento y mantener y proteger la dignidad humana, en prevención o en situaciones de emergencia y/o rehabilitación. De acuerdo con Naciones Unidas, para ser clasificada de humanitaria la ayuda debe ser consistente con los principios de humanidad, imparcialidad e independencia, además del de neutralidad. h. La Cooperación Sur-Sur. Desde finales de la década de los ochenta, el aumento en los niveles de renta de algunos países iberoamericanos facilitó que éstos cambiaran el rol en el que participaban de la cooperación al desarrollo: desde el rol de receptor hasta el de también donante. Así, y a remolque de las experiencias, fundamentalmente, de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, México, Perú y Argentina, Latinoamérica impulsó su incorporación a la denominada Cooperación Sur-Sur. Esta cooperación, establecida entre naciones en desarrollo, facilita que los países que han conseguido importantes avances en algunas de sus capacidades compartan y/o transfieran parte de éstas hacia aquellos países que no lo han logrado, permitiendo así que estos últimos cubran, al menos en esa misma área de actuación, parte de sus necesidades. Todo ello desde una fórmula cuyo instrumento de actuación fundamental tiende a ser la cooperación técnica, un dato que evidencia la relevancia del recurso humano y tecnológico por encima del financiero. Una fórmula, además, que ofrece dos ventajas principales: un coste económico relativamente bajo y un impacto rápido y directo sobre la población destinataria (SEGIB, Informe de Cooperación Sur-Sur, 2007). Dentro de la Cooperación Sur-Sur, cabe mencionar también la Cooperación Triangular, que implica a tres actores: dos países en desarrollo (receptor y ejecutor) y un país desarrollado o un organismo supranacional que actúa como financiador del proyecto. i. La Cooperación Oficial Descentralizada. Muchos países donantes ofrecen recursos de cooperación internacional que no proceden de sus gobiernos centrales sino de los gobiernos regionales (comunidades autónomas, departamentos, 59

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provincias, etc.) y municipales. Los presupuestos disponibles de estos niveles subnacionales suelen canalizarse vía convocatorias a las que concurren ONGD con base en la región/municipio del que proceden los recursos; sin embargo, en algunos casos (sobre todo en el caso de las comunidades autónomas españolas), dichas regiones disponen de una Agencia de Cooperación, que incluso pueden disponer de un representante oficial en algunos de los países donde llevan a cabo proyectos de cooperación.

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Resumen de la Unidad Temática Los actores del Sistema de Cooperación Internacional son muy diversos. Los más destacados son los siguientes: n Los organismos multilaterales, que a su vez se subdividen en dos

grandes subgrupos: los financieros (su principal actividad es otorgar préstamos concesionales a los países en desarrollo) y los no financieros (otorgan ayudas no reembolsables). Entre los financieros se encuentran los Bancos de Desarrollo (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Centroamericano de Integración Económica, etc.) y el Fondo Monetario Internacional. Entre los no financieros, destacan los diversos fondos y agencias de Naciones Unidas y la Unión Europea. n Las agencias bilaterales de cooperación son las entidades creadas por

los países cooperantes para ejecutar sus actividades de cooperación en los países en desarrollo. Suelen disponer de un amplio abanico de instrumentos para otorgar tanto ayuda reembolsable como no reembolsable, y suelen fijar sus programas de actuación en acuerdos plurianuales llamados Comisiones Mixtas o Documentos de Estrategia País, suscritos con los países en desarrollo. n Las ONG y las universidades son otros actores del Sistema de Coope-

ración Internacional. n En cuanto a modalidades de ayuda, la primera gran división se realiza

en función de si se trata de ayuda reembolsable (préstamos con o sin garantía soberana, microcréditos, etc.) o no reembolsable (donaciones vía proyectos, programas, apoyo presupuestario, becas, cooperación técnica, ayuda alimentaria, ayuda humanitaria, Cooperación Sur-Sur, basada en Cooperación Técnica realizada entre países en desarrollo). 61

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UNIDAD III LA AGENDA DE EFICACIA DE LA AYUDA

La preocupación por la eficacia de la ayuda al desarrollo no es reciente. Muy al contrario, las teorías que inspiran, orientan y hacen evolucionar el enfoque del Sistema de Cooperación Internacional han estado presentes desde el mismo nacimiento de dicho sistema, tras la Segunda Guerra Mundial. Basta echar un vistazo al famoso Informe Pearson (1960), que, además de inspirar el famoso 0,7% de AOD sobre el PIB de los países donantes como objetivo de esfuerzo de financiación de la ayuda al desarrollo, realiza numerosas recomendaciones para incrementar la eficacia de la ayuda. Llama la atención que buena parte de dichas recomendaciones sigan estando vigentes y, de hecho, estén siendo recogidas en los más recientes foros de alto nivel de Eficacia de la Ayuda. Entre ellas, cabe destacar las menciones que ya en esa época el informe realiza de la necesidad de simplificar los procedimientos administrativos de la ayuda, desligar la ayuda de la compra de bienes y servicios de los países donantes, de la importancia de la coordinación de la ayuda o de la asistencia técnica, entre otras. Tras dicho informe, han sido numerosos los encuentros, las cumbres y las reuniones de alto nivel que han servido para orientar la cooperación internacional hacia la lucha contra la pobreza y, más recientemente, hacia el desarrollo sostenible. La Declaración del Milenio (Naciones Unidas, 2000) y la aprobación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) supusieron un catalizador de la ayuda al desarrollo, 62

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y un punto de encuentro en las prioridades de inversión entre los países donantes y los países en desarrollo. Posteriormente (2002), la llamada Declaración de Monterrey sobre Financiación para el Desarrollo establece un consenso internacional en torno al financiamiento necesario para alcanzar los ODM y aboga por una ayuda más eficaz para maximizar el impacto de su ayuda en el desarrollo. El Foro de Alto Nivel sobre Armonización celebrado en Roma en febrero de 2003 dio lugar a la Declaración de Roma, que resume el compromiso alcanzado por parte de las instituciones multilaterales y bilaterales de desarrollo, así como de los países socios, de aumentar la eficacia de la asistencia para el desarrollo y contribuir así a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La Declaración de Roma supone el respaldo directo al amplio acuerdo de la comunidad internacional plasmado en el Consenso de Monterrey sobre financiación al desarrollo. En concreto, en Roma se establece el principio de armonización entre donantes, que trasciende el concepto de coordinación, al incluir la necesidad de reducir los elevados costes de transacción de la ayuda derivados del uso de los procedimientos de cada donante, instando a un uso creciente de los procedimientos de los países socios o receptores de la ayuda. Como actividades de seguimiento y desarrollo a lo acordado en Roma, se crean grupos de trabajo (entre los que destacan los creados en el seno del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE), se realizan talleres regionales (liderados por los bancos regionales de desarrollo), se realiza un análisis de la estructura de numerosas agencias gubernamentales de desarrollo y se llevan a cabo estudios de caso en 14 países, entre ellos dos latinoamericanos: Bolivia y Nicaragua. Los resultados de dichos procesos sirvieron como insumos para el segundo Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, que se llevó a cabo en París, en marzo de 2005, donde se reafirmaron y profundizaron los principios de actuación definidos en Roma y aquellos elaborados en la mesa redonda de Marrakech sobre la gestión orientada a los resultados del desarrollo (febrero de 2004). Así, en la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo, se establecen cinco principios básicos, cada uno con sus propios indicadores para poder evaluar su nivel de cumplimiento: 63

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1. Apropiación: los países socios (o receptores) ejercen una autoridad efectiva sobre sus políticas de desarrollo y estrategias y coordinan acciones de desarrollo. 2. Alineación: los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios. 3. Armonización: las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces, simplifican sus procedimientos y mejoran los flujos de información entre ellos. 4. Gestión por resultados: administrar los recursos y mejorar las tomas de decisiones orientadas a resultados. 5. Mutua rendición de cuentas: donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo. Gráfico 7. Los principios de la Declaración de París

Fuente: CAD/OCDE.

Los Foros de Roma y, fundamentalmente, de París supusieron un cambio profundo en el paradigma de la agenda de la ayuda. Más allá del contenido concreto de ambas declaraciones, y más allá de los indicadores anexos a la Declaración de París, estos foros de alto nivel supusieron los hitos más destacados de un proceso de reflexión, análisis y autocrítica de los países donantes sobre los errores cometidos durante décadas, que

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llevaron a una limitada eficacia de ayuda al desarrollo, al tiempo que empoderaron a los hasta entonces llamados “países receptores” (a partir de Roma y París, llamados “socios”), reclamando una relación más horizontal entre donantes y receptores, que estuviera presidida por las prioridades definidas precisamente desde los países socios, que es donde la ayuda debe ser eficaz. Quizá el cambio más importante que Roma y París generan es precisamente que la definición de las prioridades de desarrollo deja de realizarse por los países donantes, para recaer en los “países socios”, con un fuerte énfasis en las prioridades establecidas en las políticas gubernamentales de dichos países. Roma y París se centran en fortalecer las capacidades de los gobiernos y de las administraciones públicas de los países en desarrollo para una mejor provisión de servicios públicos. Es precisamente ahí donde residen las principales observaciones e inquietudes por parte de la sociedad civil, tanto del norte como del sur, con relación a Roma y, fundamentalmente, a París. Ambos fueron foros fundamentalmente gubernamentales, con escasa o nula presencia de las OSC. Ni Roma ni París prestan especial interés a los procesos de desarrollo social, ni a la apropiación democrática en los países en desarrollo, asumiendo como adecuadas las políticas gubernamentales de los países en desarrollo. Los protagonistas de Roma y París, los principios y los compromisos de su Declaración final son íntegramente gubernamentales. El escenario planteado parece referirse en exclusiva a la Ayuda de Estado a Estado, es más, se infiere de los principios de la Declaración de París que no hay desarrollo posible al margen de los gobiernos de los países socios. Estos planteamientos provocaron una profunda desconfianza e incluso, en algunos casos, un rechazo frontal a la Declaración de París por parte de algunas plataformas y organizaciones de la sociedad civil. Como críticas fundamentales a la Declaración, dichas plataformas argumentaban que no se habían considerado factores claves que existen en el ámbito de las relaciones internacionales y que inciden de forma determinante sobre el desarrollo, como son el sistema mundial de comercio o las políticas agrarias proteccionistas de los países desarrollados. Por otra parte, las OSC denuncian que la Declaración no ha contado con ellas para su elaboración, ni tiene en

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cuenta a la sociedad civil como actor de desarrollo, lo que entienden que pone en riesgo los espacios de participación democrática necesarios para ese desarrollo. Tras París, y de cara a la preparación del tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, celebrado en Accra en septiembre de 2008, la plataformas de la sociedad civil fueron muy activas, estructuradas en torno a la plataforma “Better Aid”. Lograron incorporarse con voz propia en el Foro e influir de manera decisiva en el mismo. El Programa de Acción de Accra propone mejoras en tres áreas principales: n Apropiación: los países en desarrollo participan en la formulación de sus pro-

pias políticas, lideran la coordinación para la ayuda y hacen que esta ayuda sea entregada a través de los sistemas de sus propios países. n Asociaciones inclusivas: todos los socios —países donantes del CAD y países

en desarrollo, así como otros donantes, fundaciones y sociedad civil— participan como socios de pleno derecho en el desarrollo. Se amplía así el concepto de desarrollo, de manera tal que en el mismo se considere la dimensión de la apropiación democrática y local. n Rendición de cuentas: La ayuda es directamente enfocada hacia el impacto

real —susceptible de medición— en la vida de las personas. El último Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, celebrado en Busan (Corea del Sur) a finales de 2011, estuvo dedicado fundamentalmente a desarrollar dichas áreas, así como a hacer balance de los avances realizados en la última década. Los acuerdos de Busan se plasmaron en la llamada “Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al desarrollo”, cuyos aspectos más destacados son los siguientes: n Establece cuatro principios compartidos de actuación: tres de ellos proce-

den de la Declaración de París (apropiación, enfoque de resultados y transparencia y responsabilidad compartida), a los que Busan revitaliza e impulsa con decisión; y uno nuevo, ya apuntado en Accra (alianzas incluyentes para el desarrollo), que reconoce la diversidad y complementariedad de todos

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los actores del desarrollo, entre ellos la sociedad civil, el sector privado, los Parlamentos y los Gobiernos locales. n El desarrollo se sitúa en el centro de la agenda de eficacia, sustituyendo al

concepto de ayuda, que pasa a adoptar un rol secundario, reconociéndose como “sólo una parte de la solución a los problemas del desarrollo”. n Se refuerza el principio de apropiación democrática de las políticas y de los

procesos de desarrollo. n Se explicita la importancia de la Cooperación Sur-Sur y triangular, y se sub-

raya la importancia de los países emergentes como proveedores de ayuda. n Se asumen compromisos “diferenciados” entre los donantes tradicionales

y los emergentes. Así, los donantes signatarios de los acuerdos de París y de Accra renovaron su compromiso de garantizar su ejecución plena, mientras que los donantes emergentes se mostraron en disposición de cumplir los nuevos compromisos de forma voluntaria.

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Resumen de la Unidad Temática n La preocupación por la eficacia de la ayuda ha estado presente desde

el mismo nacimiento del Sistema de Cooperación Internacional. La Declaración del Milenio (2000), mediante la que se aprueban los ODM, fue un catalizador de la ayuda al desarrollo. Los Foros de Alto Nivel de Monterrey (2002, sobre financiación) y Roma (2003, sobre armonización), posteriormente, son los precedentes de la famosa Declaración de París (2005). n En París, donantes y receptores acuerdan cinco principios básicos

para orientar la ayuda al desarrollo, dotados de indicadores para evaluar su cumplimiento: apropiación, alineación, armonización, gestión por resultados y mutua rendición de cuentas. n Posteriormente, la Agenda de Acción de Accra (2008) incluye mejo-

ras y profundiza en tres aspectos: apropiación, asociaciones inclusivas y rendición de cuentas. n Finalmente, en el Foro de Busan (2011) se pone el acento en la eficacia

el desarrollo y no tanto en la ayuda, se subraya la importancia de la Cooperación Sur-Sur, se refuerza el principio de apropiación democrática y se consagra la importancia del sector privado como actor de desarrollo. n Lo consecuencia más importante de la Agenda de Eficacia de la Ayuda

es que establece una relación más horizontal, de asociación, entre los países donantes y los países en desarrollo.

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UNIDAD IV DE LOS ODM A LOS ODS: LA AGENDA 2030

La Declaración del Milenio, suscrita en Nueva York en septiembre de 2000 por 189 países, supuso un hito histórico, por cuanto se trataba de la primera vez que la comunidad internacional definía una serie de prioridades de desarrollo, con objetivos cuantificables y medibles: los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio. Se trataba de 8 objetivos, con 17 metas, que la humanidad se comprometía a lograr para el año 2015, centrados en la reducción de la pobreza y en la mejora de las condiciones de vida de la población más desfavorecida.

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A su vez, cada meta disponía de un bloque de indicadores para facilitar su medición. El cuadro 7 muestra las diferentes metas e indicadores diseñados para cada uno de los 7 primeros Objetivos. Cuadro 7. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Fuente: cepal.org.

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La Declaración del Milenio suponía la definición de metas cuantitativas y con un plazo temporal definido, y suponía un marco de prioridades de la comunidad internacional para la lucha contra la pobreza. Se trataba de una agenda de mínimos, que dejaba fuera numerosas cuestiones muy relevantes para el desarrollo sostenible, pero pese a sus carencias y a las críticas que se le pueda hacer, lo cierto es que la Declaración del Milenio logró plasmar en objetivos y metas concretas varias décadas de deliberaciones, cumbres y foros de la comunidad internacional. Además, eran objetivos claros y fácilmente comunicables. Los resultados han sido desiguales en función de los objetivos y de las regiones, pero se puede afirmar que se han logrado avances importantes, en especial en el Objetivo 1, que era la reducción de la pobreza y el hambre a nivel mundial. Para América Latina y el Caribe, tal y como se ha explicado en secciones anteriores, la Declaración del Milenio supuso una cierta reducción de la atención de la cooperación internacional, que concentró sus esfuerzos para lograr los ODM en los Países Menos Avanzados (PMA), aquellos que tendrían mayores dificultades para lograr alcanzar los ODM (la mayoría en África Subsahariana). A medida que avanzaba la implementación de los ODM, y en especial a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (más conocida como “Rio+20”, llevada a cabo en Río de Janeiro en 2012, veinte años después de la Cumbre sobre el Clima de 1992, se inicia el proceso de construcción de la agenda de desarrollo que guiaría las prioridades de la Comunidad a partir de 2015. El principal resultado de esta cumbre es el documento “El futuro que queremos”, que supone la base conceptual de lo que hoy conocemos como los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS). Se crea un grupo de trabajo, dirigido por treinta países miembros de Naciones Unidas, en el que participan expertos de diferentes regiones del mundo, académicos y sociedad civil. Entre marzo de 2013 y julio de 2014, el Grupo de Trabajo Abierto mantuvo trece rondas de negociaciones intensas. Este grupo, compuesto de 30 países miembros de Naciones Unidas, y con aportaciones de la sociedad civil, logró proponer los 71

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Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y metas concretas para la nueva agenda global. Las aportaciones de Colombia, México, Brasil y Argentina garantizaron la presencia de la perspectiva de América Latina en la construcción de la Agenda 2030. Los ODS incorporan 169 metas y un set de indicadores (231), que permiten definir cualitativa y cuantitativamente los objetivos a alcanzar en el año 2030. Los 17 ODS son los siguientes:

Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.

Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible.

Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades.

Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos. Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas.

Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos.

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Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos.

Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos. Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación.

Reducir la desigualdad en y entre los países.

Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.

Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles.

Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.

Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible.

Promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y frenar la pérdida de la diversidad biológica.

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Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles. Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible.

Más allá del proceso de construcción y definición de los ODS, que fue mucho más participativo y “democrático”, con una destacada participación de los países en desarrollo, las principales características que conviene resaltar de la Agenda 2030 son las siguientes: n Se trata de una agenda universal. Mientras que los Objetivos de Desarrollo

del Milenio se aplicaban únicamente para los países en desarrollo, la Agenda 2030 incorpora objetivos que aplican a todos los países, con responsabilidades diferenciadas. n Dichas responsabilidades afectan no sólo a la financiación del desarrollo o a

la lucha contra la pobreza, sino a los patrones de consumo, a fin de lograr que el crecimiento económico sea medioambientalmente sostenible. En ese sentido, el cambio climático se encuentra muy presente en la Agenda 2030. n A nivel operativo, se trata de una Agenda que deberán liderar los países, con

el apoyo de Naciones Unidas a aquellos países que lo requieran. De hecho, los países deberán incorporar, en sus políticas de gobierno, planes de desarrollo o equivalentes, los ODS y medidas concretas para avanzar en los objetivos que les corresponden según su nivel de desarrollo. n Se trata de una agenda indivisible e integral, de forma que lo social, lo

económico y lo medioambiental están estrechamente unidos.

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n Considera a la erradicación de la pobreza como un imperativo ético, pero

deberá lograrse mediante productividad sostenible medioambientalmente, con trabajo digno, con protección social, con educación y con salud. n Subraya los vínculos entre paz, seguridad, instituciones fuertes,

gobernabilidad y desarrollo. n Pone en valor los bienes públicos globales, destacando la necesidad de

conservar el medio ambiente. La Agenda 2030 no supone una ruptura con la Agenda del Milenio. Por el contrario, la desarrolla, la complementa, la perfecciona y la actualiza con relación a las nuevas preocupaciones aparecidas desde el año 2000, con el cambio climático a la cabeza de las mismas. La siguiente figura muestra la relación entre los ODS y los ODM, en la que se puede observar cómo cinco de los ODS se ubican en la dimensión de las “personas” y otros cinco en la dimensión de cuidado del “planeta”.

Fuente: www.onu.org.mx.

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Resumen de la Unidad Temática n La Declaración del Milenio (2000) aprobó 8 Objetivos de Desarrollo

del Milenio (ODM) medibles y cuantificables a alcanzar en el año 2015. Se trataba de objetivos de mínimos que todos los países debían alcanzar para reducir la pobreza. La reducción del hambre a la mitad, la escolarización plena o la mejora de la salud materna son algunos de ellos. n Los países africanos eran los que más dificultades tenían en alcanzar

los ODM, por lo que tras la Declaración del Milenio los países donantes reforzaron su cooperación en África. n En 2016 se aprobó la llamada Agenda 2030, que da continuidad a la

Declaración del Milenio, definiendo 17 Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS), que, además de mejorar la vida de las personas, buscan la sostenibilidad medioambiental y el fortalecimiento de las instituciones, incorporando objetivos como la paz y la gobernabilidad, como condiciones imprescindibles para el desarrollo. Además, no afectan sólo a los países en desarrollo, sino a todos los países: son universales.

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UNIDAD V LAS ALIANZAS PÚBLICO PRIVADAS DE DESARROLLO (APPD)

La empresa y el sector privado son considerados actores de alta relevancia en la implementación de la Agenda 2030 aprobada; en particular, ostentan importantes responsabilidades en materia de producción medioambientalmente sostenible, generación de empleo digno, disponibilidad y gestión sostenible del agua, acceso a energía y pautas de producción y consumo medioambientalmente sostenibles. El Foro de Alto Nivel de Busan (2011) y la Agenda 2030 colocan al sector privado como un actor de desarrollo, con responsabilidades y potencialidades claramente definidas. Queda muy lejos el antiguo concepto de que el desarrollo era responsabilidad de los Estados. En paralelo al mayor reconocimiento en la agenda internacional de la responsabilidad de las empresas en el desarrollo sostenible, en las últimas décadas se ha incrementado la exigencia de responsabilidad de las empresas en los contextos en los que opera; no se trata únicamente del respeto a la legalidad laboral, medioambiental, sino que se trata de un mayor control social, de una “aceptabilidad” de las empresas en función del nivel de responsabilidad social, de integración social en dichos contextos y de respeto a los Derechos Humanos que muestren. Hace décadas nació el concepto de la Responsabilidad Social Empresarial, que en sus inicios se limitaba casi en exclusiva a la Acción Social de las empresas (una suerte de “marketing social”, que a día de hoy se encuentra conceptualmente obsoleto y superado).

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A fin de poder pautar y regular esa mayor exigencia social y ese rol cada vez más destacado de las empresas en el desarrollo sostenible, se han desarrollado diversos marcos normativos e instrumentos para poder facilitar avances en este campo. Así, se han desarrollado numerosos códigos éticos, códigos de conducta, líneas directrices (como las de la OCDE), referencias internacionales (como la Global Reporting Iniciative o la ISO 26000) o principios orientadores, como los Principios de John Ruggie de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos (2011). Naciones Unidas creó igualmente el Pacto Global, como iniciativa para impulsar la vinculación entre empresa y desarrollo en el marco de la Agenda 2030 y de los Principios de John Ruggie. El Convenio 169 de la OIT sobre consulta previa, libre e informada en zonas indígenas adquiere enorme valor, en particular para empresas de la industria extractiva. Los conceptos de valor compartido, responsabilidad y sostenibilidad presiden la nueva concepción de una Responsabilidad Social Empresarial que ha evolucionado de manera notable, en paralelo con la nueva Agenda mundial de desarrollo, presidida por el concepto de desarrollo sostenible. Existen numerosas formas en las que las empresas y el sector privado aportan al desarrollo sostenible. Desde su papel en la creación de fuentes de empleo y de riqueza hasta su valor agregado en materia de innovación, pasando por el concepto de negocios inclusivos que generen cadenas de valor que incorporen a los productores dentro de la estructura de negocio, las formas de contribución de las empresas al desarrollo sostenible son innumerables. Sin embargo, a efectos del presente curso merece la pena detenerse en una de esas modalidades, como es el caso de las Alianzas Público-Privadas para el Desarrollo (APPD), al ser una de las modalidades en las que el concepto de “proyecto”, la formulación, la definición de indicadores, de objetivos, de resultados, el seguimiento y la evaluación son más directamente aplicables. Una Alianza Público Privada para el Desarrollo es una relación voluntaria, colaborativa y formal entre una Agencia de Cooperación, una (o más) entidad pública del país en desarrollo y una o varias entidades del sector empresarial, de la sociedad civil y del ámbito universitario, de un país donante, de los países socios o de terceros países, en la que se establece un objetivo común, con un demostrable impacto en desarrollo, y 78

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en la que se definen conjuntamente las responsabilidades y se asumen conjuntamente los recursos, los riesgos y los logros. De una manera muy general, puede afirmarse que cualquier APPD tiene como principales rasgos los que se mencionan a continuación (Gómez Galán, 2014): n Colaboración voluntaria entre entidades de los sectores público y privado. n Establecimiento de unos ámbitos/intereses/resultados de desarrollo com-

partidos por todos los socios de la alianza. n Voluntad de todas las entidades participantes en la alianza de compartir ries-

gos, responsabilidades, recursos, competencias y beneficios generados por la experiencia. Para que una APPD perdure y cumpla de manera satisfactoria con los fines que persigue es necesario que todos sus socios compartan ciertos valores básicos. Entre los más importantes se encuentran los que aparecen en el gráfico 8. Gráfico 8. Valores que deben presidir las APPD

Fuente: Gómez-Galán, M. y Sainz Ollero, H. CIDEAL (2014).

Tomando como base la combinación de actores de deben unirse para conformar una APPD, junto con sus características o rasgos mínimos, la variedad de tipos de empresas, de entidades públicas o de organizaciones de sociedad civil que se unen para impulsar una APPD es prácticamente infinita. El gráfico 9 muestra las posibles combinaciones existentes.

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Gráfico 9. Socios de las APPD

Fuente: Gómez-Galán, M. y Sainz Ollero, H. CIDEAL (2014).

Cada socio de una alianza que efectúa algunas aportaciones, espera alcanzar determinados beneficios y, también, se enfrenta a determinados obstáculos a la hora de involucrarse en este tipo de asociaciones. La ONGD española CIDEAL sistematiza magníficamente las aportaciones, beneficios y obstáculos identificados para cada uno de los diferentes actores de las APPD.

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Cuadro 8. Resumen de aportaciones, beneficios y obstáculos de cada socio típico de una APPD

Fuente: Gómez-Galán, M. y Sainz Ollero, H. CIDEAL (2014).

En una asociación público privada para el desarrollo, la responsabilidad principal para que la Alianza contribuya a las prioridades de desarrollo la tiene la Administración pública que participe en la Alianza. Existen protocolos que facilitan el impulso de este tipo de iniciativas. Tal vez el más práctico sea el elaborado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), que incorpora incluso modelos para cumplimentar las propuestas y de Memorandos de Entendimiento.

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Resumen de la Unidad Temática Una APPD es una relación voluntaria, colaborativa y formal entre una Agencia de Cooperación, una (o más) entidad pública del país en desarrollo y una o varias entidades del sector empresarial, de la sociedad civil y del ámbito universitario, de un país donante, de los países socios o de terceros países, en la que se establece un objetivo común, con un demostrable impacto en desarrollo, y en la que se definen conjuntamente las responsabilidades y se asumen colectivamente los recursos, los riesgos y los logros.

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Resumen El Sistema de Cooperación Internacional nace después de la Segunda Guerra Mundial, como un mecanismo de influencia política y de reducción de desigualdades entre los países que conformaban cada uno de los bloques surgidos tras la guerra. El proceso de descolonización de Africa y Asia en las décadas de los años cincuenta y sesenta terminó de impulsar el nacimiento de la cooperación internacional. Desde entonces, la AOD mundial ha crecido notablemente, aunque el gran desafío sigue siendo el nivel de esfuerzo de los donantes, medido en el porcentaje de la AOD sobre el Producto Interno Bruto de dichos países. Actualmente, la media de dicho porcentaje entre los donantes del CAD apenas llega al 0,30%, lejos del 0,7% recomendado en el Informe Pearson, elaborado en 1970. En América Latina el esfuerzo de los donantes se redujo desde la aprobación de la Declaración del Milenio (2000), ya que la comunidad internacional priorizó a los países africanos para ayudarles a alcanzar los ODM. Los actores del sistema de cooperación internacional pueden ser multilaterales (éstos, a su vez, pueden ser financieros y no financieros) o agencias bilaterales de cooperación, ONG, universidades y sector privado. En cuanto a modalidades de cooperación, se dividen en cooperación reembolsable (préstamos) y no reembolsable (proyectos, programas, apoyo presupuestario, asistencia técnica, ayuda alimentaria, etc.). La Agenda de Eficacia de la Ayuda ha definido nuevos principios de actuación para que la ayuda al desarrollo sea más eficaz. Los principios de alineación, armonización, apropiación, rendición de cuentas y gestión por resultados dibujan un sistema de cooperación con relaciones más horizontales entre donantes y receptores. El sector privado y la sociedad civil se configuran como actores cada vez más destacados de los procesos de desarrollo, concepto que asume la centralidad de la agenda en detrimento del concepto de ayuda, que pasa a estar subordinado a aquél. La Declaración del Milenio (2000) permitió definir por primera vez una agenda con objetivos cuantificables a alcanzar en un periodo determinado. Dicha agenda ha sido sustituida por la Agenda 2030, que define 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y que presiden la agenda internacional del desarrollo en la actualidad.

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Referencias y bibliografía n La realidad de la Ayuda, Oxfam-Intermon. Glosario, disponible en

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n MANUAL DE FORMULACIÓN DE PROYECTOS DE COOPERACIÓN INTERNA-

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n www.bcie.org n www.caf.com n www.onu.org.mx n www.busanhlf4.org

Documentos complementarios n Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda. Disponible en:

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Disponible

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n Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Una oportunidad

para América Latina y el Caribe. Disponible en http://www.sela.org/media/2262361/agenda-2030-y-los-objetivos-de-desarrollo-sostenible.pdf