GRAREG1 Módulo 1

GESTIÓN DE RIESGOS EN ADUANAS 1ª EDICIÓN

MÓDULO 1

GESTIÓN DEL RIESGO EN LA ADMINISTRACIÓN ADUANERA PARA ASEGURAR UNA CADENA DE SUMINISTRO EFICIENTE

AUTOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT).

COORDINADOR DEL CURSO Inmaculada Martínez de Guereñu Gómez de Segura, experta en Gestión de Riesgos.

Departamento de Aduanas e IIEE de la AEAT dependiente del Ministerio de Hacienda y AAPP del Reino de España, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb. org), a través de su Sector de Integración y Comercio, Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) e Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org) AUTORA DEL MÓDULO Inmaculada Martínez de Guereñu Gómez de Segura, experta en Gestión de Riesgos. Departamento de Aduanas e IIEE de la AEAT dependiente del Ministerio de Hacienda y AAPP del Reino de España.

COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www. indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

1ª EDICIÓN Copyright ©2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional.

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Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

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Índice Índice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Objetivo general del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 UNIDAD I. IMPORTANCIA DE CONTAR CON CADENAS DE SUMINISTRO ÁGILES Y SEGURAS COMO BASE DE LA COMPETITIVIDAD. LA GESTIÓN DE RIESGOS COMO ELEMENTO DE CONTROL Y DE FACILITACIÓN . . . . . . . . . . . 8 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.1. La Gestión por Riesgo para agilizar y asegurar cadenas logísticas competitivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.2. La seguridad en la cadena logística. Un valor al alza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 I.3. Segmentación de clientes por nivel de cumplimiento ¿Cómo favorecer el cumplimiento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 UNIDAD II. NECESIDAD DE CONTAR CON UN MARCO ORGANIZACIONAL PARA ESTABLECER UN SISTEMA DE GESTIÓN DE RIESGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 II.1. Introducción a la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 II.2. La administración aduanera y la gestión del riesgo: aspectos organizacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 II.3. La administración aduanera y el proceso de creación de un marco organizacional para la gestión del riesgo: lineamientos, motivaciones y requisitos de índole administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 II.4. Como diseñar un marco organizacional para la gestión de riesgo . . . . . . . . . . 22 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

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UNIDAD III. MARCO LEGAL NORMATIVO Y RECURSOS HUMANOS PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 III.1. Introducción a la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 III.2. Base legal para el análisis de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 III.3. El recurso humano y la gestión de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 III.4. Medidas para luchar contra los riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 UNIDAD IV. LA GESTIÓN DE RIESGOS COMO INSTRUMENTO EFICAZ Y EFICIENTE DE LA GESTIÓN DE FRONTERIZA. COLABORACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES Y CON OTROS PAÍSES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 IV.1. Introducción a la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

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IV.2. Colaboración entre administraciones y con otros países en el proceso de gestión de riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 IV.2.1. Cooperación interinstitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 IV.2.2. Cooperación con otros países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

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Índice de Figuras Figura 1. Elementos de la gestión de riesgos aduaneros

Glosario AEAT: Agencia Estatal de la Administración Tributaria CAU: Código Único Aduanero CSI: Customs Security Iniciative DOCE: Diario Oficial de las Comunidades Europeas II.EE.: Impuestos Especiales MOU: Momerandum of Understanding OEA: Operador Económico Autorizado OMA: Organización Mundial de Aduanas RIF: Risk Information Form SSTL: Smart Secure Trade Lanes UE: Unión Europea AFC: Acuerdo de Facilitación de Comercio SAFE: Marco normativo OMA para asegurar y facilitar el comercio global LAC: América Latina y Caribe CKR: Convenio Revisado de Kioto CBP: Customs and Border Protection RILO: Oficina Regional de Enlace de Información

Presentación del módulo La Administración aduanera para poder gestionar los controles en su ámbito de negocio, con los recursos humanos y técnicos disponibles, se ha visto abocada a aplicar

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técnicas de riesgo y así alcanzar eficazmente los objetivos planificados que le han sido asignados, asegurando la protección de los ciudadanos.

Como paso previo ha tenido que definir los conceptos de riesgo y de proceso de gestión de riesgo para su espacio de actividad.

Esta decisión estratégica ha desencadenado otras de tipo organizacional que han dibujado la estructura administrativa y la funcional a sus distintos niveles o estratos y por ende su composición en términos de recursos humanos especializados.

Un factor de primer orden que ha permitido la adopción de esta decisión, ha sido la creación de la Aduana electrónica que ha conllevado la informatización de los procedimientos y la uniformización de la gestión del riesgo redundando eficientemente en la seguridad de la cadena logística al permitir conjugar de manera más eficaz los objetivos de control y de facilitación del comercio.

Por otro lado, el proceso de globalización de la economía mundial y del comercio de mercancías, así como los numerosos acuerdos comerciales de carácter bilateral y multilateral y los procesos de integración regional, han llevado a los países a poner en marcha mecanismos de cooperación regional e internacional entre las autoridades aduaneras para luchar contra el riesgo y avanzar en la consecución de los objetivos citados.

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Esa cooperación no solo es necesaria a nivel internacional sino también a nivel nacional entre las distintas autoridades que intervienen en los controles fronterizos a la llegada y a la salida de las mercancías porque la citada evolución del comercio mundial ha supuesto una diversificación de los riesgos aduaneros; así a los de tipo recaudatorio y fiscal tradicionalmente asociados al comercio internacional, han tomado creciente relevancia hoy en día, los riesgos de carácter parafiscal relacionados con temas sanitarios, fitosanitarios, de propiedad industrial, intelectual y patrimonio cultural, de material de defensa y doble uso, de precursores de estupefacientes y de explosivos, de seguridad, etc.

Por todo ello la Administración aduanera ha tomado conciencia de la necesidad de iniciar procesos de colaboración con otras autoridades nacionales e internacionales en un esquema de Gestión Coordinada de Fronteras siendo consciente de que tiene la doble responsabilidad de mitigar los riesgos asociados al comercio y también de facilitar a los operadores el paso de la Aduana. Todo esto con el fin de que las Administración contribuya a alcanzar mayores cotas de competitividad para las cadenas de suministro asegurando al mismo tiempo una mayor eficacia de las medidas de control adoptadas.

Como ejemplo de esa colaboración entre organismos de diferentes Ministerios , a nivel nacional, la autoridad política valiéndose de la gobernanza ha desarrollado proyectos como la ventanilla única con el fin de facilitar y reducir los trámites aduaneros y parafiscales a los operadores haciendo posible la presentación de toda la documentación necesaria ante un único órgano que se encarga de canalizarla al resto y como el denominado “one stop shop” (posicionamiento único de las mercancías) que permite coordinar a todas las autoridades de intervención en frontera que deseen realizar el reconocimiento físico de determinadas mercaderías llevándolo a cabo en único momento temporal, evitando así, los múltiples y costosos posicionamientos a los operadores.

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Objetivo general del módulo Se pretende mostrar que la Aduana tiene que tomar decisiones en materia de control en base a un proceso de gestión de riesgo para poder alcanzar los objetivos de asegurar y de facilitar el comercio así como mantener su función de recaudación con eficacia y eficiencia en el uso de los recursos. Esto supone adoptar determinadas medidas que afectan a la organización, a la disposición de los recursos así como al establecimiento de cauces de coordinación interinstitucionales y de cooperación con terceros países.

Preguntas orientadoras de aprendizaje ¿Cómo definiría los conceptos de riesgo aduanero y proceso de gestión de riesgo? ¿Qué características administrativas destacaría de un proceso de gestión de riesgos? ¿Y qué ventajas? ¿Qué medidas de control pueden adoptarse para hacer frente a los riesgos de seguridad? ¿Qué posibilidades ve a la cooperación interinstitucional e internacional para hacer más eficaz el proceso de gestión de riesgos tributarios y no tributarios?

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UNIDAD I

IMPORTANCIA DE CONTAR CON CADENAS DE SUMINISTRO ÁGILES Y SEGURAS COMO BASE DE LA COMPETITIVIDAD. LA GESTIÓN DE RIESGOS COMO ELEMENTO DE CONTROL Y DE FACILITACIÓN 8

Objetivos de aprendizaje Al finalizar esta Unidad, el participante estará en la capacidad de: Reconocer la incidencia actual de las cuestiones de seguridad y de protección en las funciones de control de la aduana Valorar la importancia del nuevo rol de la aduana para agilizar las cadenas logísticas y promover la competitividad Identificar las herramientas o instrumentos desarrollados por la Organización Mundial de Aduanas para discriminar los controles hacia las operaciones de mayor riesgo

I.1. La Gestión por Riesgo para agilizar y asegurar cadenas logísticas competitivas Desde finales del siglo pasado (mediando los años 90) hemos asistido a cambios importantes en los procedimientos aduaneros aplicables tanto a la entrada como a la

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salida de las mercancías, impulsados o propiciados por los que se estaban produciendo a su vez en el ámbito del comercio internacional. Al amparo del desarrollo de las comunicaciones y de los medios de transporte que avanzaban en economía de tiempos y fundamentalmente en seguridad, el comercio mundial entró en una fase de crecimiento que arrastró a los procesos productivos que por su parte, buscaron la eficiencia de costes a costa de la deslocalización pero que han supuesto un impulso del comercio y por ende del crecimiento de la economía mundial. A título de ejemplo podemos remarcar que si bien en los años 50 el comercio representaba un 8% del PIB mundial, en la actualidad representa el 25%.

La región de LAC no es ajena a este desarrollo. En el 1987 el comercio representaba un 15% de su PIB y ahora la cifra ronda el 40% del PIB. Gran parte del crecimiento y desarrollo económico y social de la región se ha sustentado en el comercio, y no hay razones para pensar que esto fuera a cambiar.

Conscientes de la importancia del comercio, la Organización Mundial del Comercio aprobó en Bali en diciembre de 2013 el Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC), que está a la espera de ser ratificado por 2/3 de los estados miembros de la OMC. El contexto mundial en el que se origina el AFC lo hace muy relevante e importante no solo para el mundo en general, sino para la región de América Latina y Caribe en particular: El AFC nace: En un momento en el que prácticamente se ha agotado la vía de las reducciones arancelarias como agente dinamizador del comercio (1985-40% al 10% actual).

Tras un periodo de incesante actividad de acuerdos bilaterales y multilaterales que han creado una arquitectura compleja que cubre el 50 % del comercio global.

En un momento en el que el comercio sur-sur se han incrementado notoriamente (1990-5% y en 2013 18%) y que hay una gran participación de los países emergentes y en desarrollo en el comercio internacional (1990 – 19% y en 2015- 40%).

Un gran parte de las medidas propuestas en el AFC son de carácter aduanero. En particular el artículo 7 de levante de las mercancías, apartado 4 se refiere a la Gestión de Riesgo.

El AFC exige que los Miembros adopten o mantengan, en la medida de lo posible, un sistema de gestión de riesgo para el control aduanero.

Pero también nos podemos remontar al Convenio Kioto Revisado, previo al AFC, donde también establece los principios de la gestión del riesgo aduanero, y las Directrices del CKR abordan los aspectos técnicos de la gestión del riesgo y del control aduanero.

Las aduanas por lo tanto, juegan un papel muy importante en la logística de las cadenas de suministro. Se podría considerar a la aduana como un eslabón más dentro de las cadenas de suministro.

Los procedimientos aduaneros y los tiempos de control inferidos afectan directamente a los costes de las empresas afectando su competitividad. Estos factores son condicio-

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nantes en muchos casos para llevar a cabo inversiones productivas por parte de empresas en aquellos países o regiones, donde existan garantías de facilitación y seguridad.

Veamos cómo ha sido la trayectoria de los controles aduaneros y los cambios que se han venido propiciando paralelamente a los cambios en el comercio.

En la mayoría de los países, hasta bien entrada la década de los años 90, los controles aduaneros se extendían prácticamente a la totalidad de las operaciones. En cada aduana, las operaciones de importación, exportación y de tránsito eran asignadas a algún funcionario que, teniendo a su disposición tanto la mercancía como la documentación reglamentariamente exigida y referida a la misma, decidía hacer un mero examen documental o lo completaba con un reconocimiento físico. En tales circunstancias era el funcionario quien, según su formación y experiencia adquiridas, y en su caso, las directrices emanadas de la autoridad aduanera, determinaba el tratamiento a aplicar.

Se trataba de llevar a cabo un elemental y rudimentario análisis de riesgos, ya que la elección de una u otra vía previa al “levante” implicaba disponer de información y actuar decidiendo entre varias opciones para el logro de los mejores resultados en relación con la legalidad del despacho.

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Finalmente, en unos casos, por la evolución que comenzó a experimentar el tráfico comercial en consonancia con el proceso de globalización de la economía y en particular del comercio mundial, y en otros casos, además, por los procesos de regionalización en los que se veían inmersos los países, acompañados de una creciente complejidad de las normativas, evidenció las ineficacias y las deficiencias del control tradicional basado en el examen pormenorizado de la totalidad de la documentación de las declaraciones aduaneras tornándose inviable para algunas Aduanas por su volumen y en todas por la falta de uniformidad en la determinación del número y del tipo de control, por lo que era absolutamente necesario recurrir al análisis de riesgos como única salida posible a un elemental seguimiento de las expediciones. Además, no podemos olvidar que esta forma de proceder favorecía la posibilidad de incurrir en corruptelas por parte de los funcionarios.

En cuanto a las técnicas de desarrollo de los controles, de la sectorización de los paneles de riesgo, del señalamiento de los indicadores y de la misma implantación de la acción a establecer en cada caso, se efectuaban sin ninguna referencia a los modelos reguladores sino que eran la consecuencia de la aplicación de fórmulas aleatorias o de oportunidad.

Si a esto se unía la falta de una planificación racional del análisis de riesgos todos los ingredientes de este marco conducían a la adopción de medidas aisladas que, de hecho, podían incluso llegar en algún caso a provocar efectos perturbadores en el normal desenvolvimiento de los servicios, por su acumulación indisciplinada.

Y como consecuencia de lo anterior, no resultaba posible llevar a cabo una correcta evaluación de los resultados de las medidas de control acordadas.

Ante los cambios tan abrumadores que estaba experimentando la economía nos encontrábamos con una administración aduanera que por lo general carecía de una estructura organizada para la elaboración de un programa de análisis y de riesgos para su gestión.

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Para ello había que crear un montaje administrativo suficiente, ya que se carecía de sistemática y metodología, hasta el punto de que los sistemas de selección entonces vigentes eran fruto esencialmente de ponderaciones meramente cuantitativas (el volumen de actividad de una empresa), o el resultado de algún hecho del que se hubiera tenido conocimiento puramente ocasional.

Se hacía preciso el empleo de técnicas de análisis de riesgos con el uso de fuentes de información varias y asignar recursos a los ámbitos de mayor riesgo e incidir en ellos mediante los controles aduaneros.

Desde entonces se sintió una imperiosa necesidad de aplicar procedimientos que, utilizando los medios humanos y materiales disponibles, permitiesen afrontar el incremento del tráfico e implantar unos sistemas de selección que, eliminando toda subjetividad, proporcionasen a los trámites aduaneros de control agilidad y seguridad respecto al cumplimiento de la normativa.

Por otro lado, la escasez de recursos y - la necesidad de conjugar ese objetivo de cumplimiento de la norma y el otro objetivo general de toda economía que es la facilitación del comercio, impiden inspeccionar el 100% de las operaciones de comercio exterior haciendo de los conceptos de riesgo y de gestión de riesgos elementos claves del ámbito aduanero en aras a alcanzar el tan perseguido equilibrio entre control y facilitación.

El proceso de gestión de riesgos debe focalizar las inspecciones y los controles en los envíos realmente sospechosos y asegurar la agilidad de los trámites aduaneros a aquellos otros que pueden ser calificados como de fiables.

Por tanto, este proceso puede verse como una metodología de trabajo cuyo objetivo es maximizar la utilización de los recursos, en este caso aduaneros, ya sean humanos o técnicos y materiales, para minimizar los riesgos. Ello se conseguirá identificando los riesgos, evaluando su nivel o grado, y asignando recursos para delimitarlos en lo posible y poder actuar sobre ellos selectivamente.

El sistema debe reducir los riesgos al mínimo mediante la coordinación de los esfuerzos de control a los que se hayan asignado prioridades, así como incluir información sobre los resultados que se vayan obteniendo, para de esta forma supervisar los progresos realizados y permitir la revisión eficaz de todo el proceso.

Sin esta última información no se puede valorar la eficacia de la lucha contra un fraude concreto, ni del conjunto del procedimiento. Este elemento es esencial en todo sistema de gestión de riesgos.

Además permite evaluar el trabajo de los funcionarios ya que el mismo queda recogido en los sistemas informáticos para su posterior revisión.

Para ello es preciso contar con una administración aduanera: Con conocimientos suficientes para poder tomar las decisiones de tipo estructural necesarias que conlleva la de un modelo de gestión de riesgo y la utilización de nuevas técnicas de análisis de riesgo.

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Además resulta imprescindible disponer de una informática desarrollada e implantada, contar con información completa, actualizada y fiable de diversas bases de datos nacionales e internacionales y disponer de herramientas y de medios para explotar convenientemente esa información lo que permite pasar de los datos en bruto a “indicaciones” cuando se analiza tanto para determinar tendencias, en áreas específicas de riesgo ante situaciones de riesgo potencial como al utilizarla para elaborar un expediente concreto.

Estas indicaciones pueden ser de tres clases, según se induce del Compendio de Gestión de Riesgos de la OMA, Volumen I: Indicación estratégica: En este caso la información se evalúa con arreglo a modelos de tendencias generales que utilizan quienes planifican y gestionan la política aduanera para identificar las áreas problemáticas y tomar las oportunas decisiones de asignación de recursos y despliegue de medidas.

Indicación táctica: Se refiere a la información recogida para apoyar analíticamente el proceso de investigación. Se analiza la información sobre los flujos, los medios de transporte, las organizaciones y los individuos.

Indicación operativa: En este caso se trata de la información específica que permite una intervención directa sobre el terreno sin elaboración previa. Puede referirse a la localización de expediciones sospechosas, por ejemplo.

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I.2. La seguridad en la cadena logística. Un valor al alza A partir del año 2002 varias administraciones aduaneras nacionales como EE.UU., Canadá, organismos internacionales como la Organización Mundial de Aduanas, y uniones aduaneras como la Unión Europea ponen en marcha diferentes iniciativas que tienen como elemento común la seguridad. ¿Podemos pensar que los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 han cambiado nuestra forma de ver el mundo?

La seguridad y la protección han pasado de ser importantes a ser consideradas aspectos estratégicos llegando sus implicaciones al mundo aduanero y a su normativa reguladora.

Así, la OMA define su marco SAFE (Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global) y la UE introduce una modificación en su Código aduanero conocida como la “Enmienda de Seguridad”.

Estas medidas tienen por objetivo diseñar un sistema de control que defienda nuestro sistema de transporte de futuros ataques, sin ocasionar costes excesivos al sector privado y a los ciudadanos.

Se pueden destacar los siguientes principios que las guían:

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La seguridad y la protección de los ciudadanos constituyen aspectos de máxima relevancia para la administración aduanera.

El crecimiento del comercio mundial de mercancías como una característica más del proceso de globalización mundial de la economía.

La colaboración, la cooperación y la asistencia entre las administraciones aduaneras es la manera óptima de enfrentar los nuevos riesgos. ¿Qué plantea hacer la Aduana para afrontar el nuevo reto para asegurar el comercio de mercancías?

Hacer más eficientes los trámites aduaneros y reducir las cargas administrativas Proteger la propiedad intelectual Combatir el fraude, el crimen organizado y el terrorismo Incrementar la protección sanitaria y medioambiental ¿Cómo?

Mediante la definición de un sistema de gestión integral del riesgo, entre otras medidas.

El Marco SAFE aborda de una forma sistemática estas cuestiones estratégicas que han introducido elementos y procedimientos en las funciones de las aduanas en aras a su modernización y a la simplificación sin renunciar a su papel tradicional de control de índole tributario.

En el caso de la Unión Europea en línea con el marco SAFE: Se ha definido el concepto de riesgo y el proceso de gestión de riesgos Se ha dispuesto la obligatoriedad de presentar declaraciones a la entrada de las mercancías previamente a su llegada y también con anterioridad a la salida de las mercancías del territorio aduanero, en el supuesto de exportación, con determinados datos específicos relacionados con la seguridad Se ha introducido la figura aduanera del Operador Económico Autorizado (OEA) como operador de confianza. ¿Qué papel juega este operador de confianza en este nuevo marco de seguridad?

La figura del Operador Económico Autorizado es uno de los mecanismos, seguramente el más importante, a través del cual las aduanas van a desarrollar este nuevo papel en beneficio del comercio legítimo y la seguridad de las cadenas logísticas. El OEA representa una asociación estratégica entre la Empresa y la Administración. ¿Qué rasgo define al operador de confianza?

Un Operador Económico Autorizado (OEA) puede ser definido como un operador económico de fiable para las operaciones aduaneras por lo que, en consecuencia,

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puede disfrutar de una serie de ventajas, en el ámbito aduanero. En algunos países y según recomendación del Marco Normativo SAFE de la OMA con el fin de alcanzar sinergias beneficiosas para los operadores en términos de reducción de controles, se están llevando a cabo reconocimientos con otros programas de confianza de otros ámbitos (por ejemplo, aviación civil, comercio exterior de productos de doble uso…). ¿Cooperación internacional?

El aspecto de seguridad global de la cadena logística se apoya en la posibilidad de establecer Acuerdos de Reconocimiento Mutuo entre los programas OEA de dos o más países, que garantizan la seguridad desde el origen al destino de las mercancías.

Esta identificación de cadenas logísticas de confianza permite que las Administraciones puedan dedicar sus recursos a otros envíos que a priori no ofrezcan tanta fiabilidad.

I.3. Segmentación de clientes por nivel de cumplimiento ¿Cómo favorecer el cumplimiento?

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El proceso de gestión de riesgo permite a la Administración aduanera la organización de los controles actuando conforme a un plan de control diseñado.

De la misma manera, la gestión de riesgo debe abocar al cumplimiento aduanero.

Generar de manera constante una sensación de riesgo al usuario, es clave para promover su cumplimiento voluntario. ¿Todos los operadores potenciales deben ser objeto de control?

Si, la gestión de riesgo permite mantener el control potencial sobre todos los operadores, si bien solo se efectúan controles reales, documentales o físicos sobre aquellos operadores que el sistema de gestión de riesgo determine.

La Administración en aras a conjugar los dos objetivos de control y facilitación y a garantizar la eficiencia de sus recursos puede hacer uso de sus herramientas informáticas para favorecer a los operadores según su historial de cumplimiento.

Pueden seguirse distintos criterios para categorizar a los operadores y determinar cómo aplicar los controles. ¿La Administración aduanera hace segmentación de clientes?

Ya hemos visto que el programa OEA es una forma de segmentar usuarios en función de su historial y del cumplimiento de una serie de requisitos de seguridad. En el caso de los operadores certificados como OEA, estos pueden tener reducciones en los niveles de riesgo, y por ello una menor intensidad en la aplicación de los controles aduaneros dado su carácter de confiabilidad ante la aduana.

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Pero ¿qué pasa con los operadores que no son OEA? ¿Puede haber discriminaciones entre ellos y seleccionar aquellos en los que deban recaer esos controles?

Las Administraciones han buscado forma para no perder efectividad repitiendo controles a operadores sin conseguir los resultados esperados para atacar a los riesgos detectados. Es decir tener una asertividad en el control óptima.

Para ello los países aplican distintos criterios: Clasificación de los operadores según su historia de cumplimiento en grupos de riesgo para graduar así los controles haciendo recaer el mayor número de los mismos en los operadores con mayor volumen de infracciones y favorecer con porcentajes menores de control a los operadores con menos infracciones.

Identificar los colectivos de operadores por su historial de incumplimiento que responda a las características de los riesgos identificados (falsificación de la propiedad intelectual o industrial, contrabando de tabaco).

Las medidas de control que corresponderían se aplicarían según perfiles de riesgo específicos para esos colectivos de operadores y pueden graduarse utilizando mecanismos que regulen de forma automática su aplicabilidad en base a los resultados de los controles realizados sobre los operadores de riesgo.

En todo caso, una vez delimitado el criterio de agrupación no podemos olvidar que en un entorno de aduana electrónica su aplicación exige la búsqueda de formas técnicas para que su identificación por el sistema sea posible y se puedan aplicar los criterios de graduación de los controles.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En este tema hemos visto la necesidad de controlar y asegurar la cadena logística a través de la gestión del riesgo, dado el incremento de los flujos comerciales y la imposibilidad de inspeccionar físicamente el 100% de las mercancías.

Entendemos que la aduana por ende tiene un rol muy importante en garantizar que sus controles sean eficientes de manera que no sean un cuello de botella para el flujo de mercancías, y para que contribuyan a la competitividad de las empresas y de sus países.

Para ello, entendemos que la aduana se apoya en la gestión de riesgo y en la segmentación de los operadores en función de su historial de cumplimiento. Esto le permite implementar controles eficaces cumpliendo a su vez con los objetivos de facilitación y seguridad en el comercio. En este contexto, la aduana atenúa los controles para determinados operadores que presentan menor riesgo y de esta forma puede dedicar los recursos escasos a las operaciones de mayor riesgo.

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UNIDAD II

NECESIDAD DE CONTAR CON UN MARCO ORGANIZACIONAL PARA ESTABLECER UN SISTEMA DE GESTIÓN DE RIESGO

Objetivos de aprendizaje 16

El participante cuando finalice la Unidad II estará en condiciones de Comprender que el proceso de gestión de riesgo aplicado a la Administración aduanera tiene consecuencias de tipo organizacional Valorar Cuáles son los lineamientos principales que deben seguirse para establecer un marco organizacional para la gestión de riesgo.

Diseñar un marco organizacional para la gestión de riesgos.

Determinar los requisitos administrativos para aplicar la gestión de riesgos

II.1. Introducción a la unidad El riesgo existe en cualquier aspecto de la vida que se considere. En cada decisión que se adopta, existe un riesgo de que algo negativo pueda suceder, por ejemplo, conducir el vehículo cada día para dirigirse al trabajo, puede suponer un riesgo de tener un accidente con otro vehículo, de atropellar a un peatón poco atento, de llegar tarde al trabajo como consecuencia de un embotellamiento. No se pueden controlar todos estos riesgos, pero sí se puede intentar prevenir que algunos ocurran, controlar su frecuencia o minimizar sus efectos.

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De forma más específica, la idea de riesgo es consustancial a toda organización. La aduana dedica trabajo y recursos públicos con el objeto de cumplir con su mandato de controlar las mercancías y personas que entran y salen de un territorio procurando que su intervención sea ágil y también asegurando la cadena de suministro, y proveyendo un servicio óptimo a los usuarios del comercio exterior.

Este servicio que pretende brindar puede verse afectado por riesgos diversos: de índole interno, tales como, los de organización, los problemas de coordinación y los de procedimiento, las políticas de intervención e inspección integrales por sector, y externos a la organización aduanera como, el incremento de las actividades de contrabando y la falta de cumplimento aduanero, entre otros.

Por otra parte, los recursos disponibles por la aduana para su actividad normal no son ilimitados, por lo que se requiere una racionalización en su distribución para atender debidamente a todas las áreas de la organización, y minimizar la influencia de riesgos.

II.2. La administración aduanera y la gestión del riesgo: aspectos organizacionales Las aduanas deben identificar cuáles son los riesgos potenciales que pueden afectarles y tomar decisiones encaminadas a eliminarlos, o como mínimo, a restringirlos teniendo en cuenta el nivel de tolerancia o de madurez de la organización frente a los mismos.

La Dirección para alcanzar la eficacia en la gestión de los riesgos tendrá que desarrollar e implantar un marco de trabajo dinámico que deberá mejorar de forma continuada en el tiempo y a su vez deberá lograr integrar ese proceso en el resto de los procedimientos aduaneros conforme a la estrategia y planificación establecidas.

Para ello, la Dirección debe identificar dos puntos esenciales: Los objetivos y actividades principales del marco de actuación de la aduana a los que la gestión de los riesgos va a contribuir con una mejora del desempeño.

Los tipos de riesgos. Tributarios y no tributarios.

Tradicionalmente el riesgo tributario de no conseguir la recaudación de aquellos tributos cuya gestión ha tenido encomendada ha tenido un peso predominante para la autoridad aduanera pero la lucha contra los riesgos de tipo no tributario siempre han estado presentes, y en los últimos años en la mayoría de los países, estos riesgos se han visto sometidos a un proceso de crecimiento impulsado por el actual marco de globalización y la apertura de economías con el agravante de que dificultan enormemente el control de un gran número de operaciones y transacciones. De ahí la importancia de la colaboración interinstitucional e internacional de la que luego hablaremos.

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Con base en esa identificación, la aduana debe decidir cómo articula la actividad de gestión dentro de la estructura organizativa de la misma, y cómo establece coordinaciones con otras agencias gubernamentales con mandato en la gestión fronteriza, e incluso qué tipo de acuerdos establece con otras aduanas de otros países.

Además, la determinación de una Política adecuada de la gestión del riesgo puede ayudar a determinar de qué manera puede conseguirse un uso más eficiente de los recursos escasos.

La evaluación y el control de la eficiencia en el Sector Público se han convertido en un aspecto clave en las economías desarrolladas y los ciudadanos realizan un especial seguimiento por la sensibilidad que despierta el uso de sus pagos tributarios.

En términos generales, el marco de trabajo a definir para la gestión de riesgos aduaneros consiste en varios elementos claves, como se desprende de la norma ISO 31000: 2009 de Gestión de Riesgo: 1. El compromiso y mandato que se origina a nivel de la dirección de la Aduana y se incorpora en todos los niveles.

2. El diseño propiamente del marco de gestión de riesgos 3. La implementación del marco de gestión de riesgos 4. El monitoreo y retroalimentación

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5. La mejora continua del marco

Fuente: Adaptado de Gestión riesgo (ISO Estándar 31000: 2009)

Figura 1. Elementos de la gestión de riesgos aduaneros

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II.3. La administración aduanera y el proceso de creación de un marco organizacional para la gestión del riesgo: lineamientos, motivaciones y requisitos de índole administrativo Las situaciones indicadas en el apartado anterior han llevado a la autoridad aduanera a la implantación de un proceso de gestión de riesgos que le permita adoptar medidas para atajar los riesgos de movimientos de géneros de ilícito comercio así como los asociados al incumplimiento de la normativa tributaria que le competen y al mismo tiempo asegurar la identidad cuantitativa y cualitativa de las mercancías objeto de las declaraciones aduaneras.

Y no podemos olvidar el otro tipo de normas, las de carácter no tributario, que se han presentado anteriormente, y que tienen incidencia en el control de las entradas y salidas del territorio aduanero y entre las cuales se encuentran normas sanitarias (consumo humano, animal, sanidad vegetal), de protección de los derechos de la propiedad industrial e intelectual, de material de defensa y doble uso, de especies animales y vegetales protegidas, de precursores de estupefacientes y de explosivos, de protección patrimonio cultural, etc.

Ante las amenazas y los riesgos prevalentes, y en el proceso de decisión de la aduana de identificarlos y mitigarlos, ésta debe adoptar un marco organizacional de gestión de riesgo. ¿Cuáles son los lineamientos y aspectos administrativos que se deben de tener en cuenta para guiar el diseño de una estructura organizacional para la gestión de riesgos?

Siguiendo las estipulaciones del Compendio de Gestión de Riesgos de la OMA, Volumen I, podemos distinguir los siguientes: El Compromiso de la Dirección y los mandos gerenciales La Dirección tiene la responsabilidad de lograr el cumplimiento de sus objetivos estratégicos, administrando los recursos disponibles con eficiencia por lo que tiene que conocer los riesgos a que está expuesta la actividad aduanera y ha de adoptar voluntariamente las medidas oportunas para mitigarlos, entre ellas, definir una política de gestión de riesgos plasmada en la normativa interna nacional.

Es necesario que sea un ejercicio holístico e integral de gestión que involucre desde los cargos directivos de la Aduana al personal operativo de campo, es decir, el proceso de gestión de riesgo tiene que estar integrado completamente en la estructura de la Aduana y abarcar todo el espectro organizacional.

Una vez adoptado el compromiso de organizar la actividad de control aduanero en el marco de un sistema de gestión de riesgos sujeto a una política reglada, éste debe ser aplicado técnicamente al proceso y asumido por la organización aduanera en su conjunto.

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La gestión de riesgo debe de asistir todos los procesos de toma de decisiones de la aduana.

Asimismo, tomada la decisión de organizar los controles mediante técnicas de gestión y análisis de riesgo, ésta se aplicará a todos los momentos del flujo de mercancías, es decir, a la pre llegada con la entrada de las mercancías en el territorio aduanero para hacer efectivos los objetivos de seguridad y protección, así como, en el momento de asignación de un régimen aduanero a las mismas y en el momento del control a posteriori.

Resultará también de aplicación ese principio al movimiento de pasajeros.

La gestión de riesgo debe ser sistemática y estructurada La unidad administrativa que reciba el mandato de la Dirección de hacer efectiva la política de gestión de riesgo aduanero será la responsable de definir las líneas directrices del proceso así como asegurar su aplicación de manera sistemática y estructurada a todos los niveles. Así involucrando a todos los niveles y efectivos se consigue dar el alcance integral requerido.

Gestión de riesgo con un enfoque al cumplimiento aduanero

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Con independencia de los mecanismos y ventajas que prevea la autoridad aduanera para favorecer el cumplimiento voluntario de la normativa aduanera, la política de gestión de riesgos y sus técnicas deberán ser elaboradas y aplicadas de tal forma que constituyan en la práctica otro acicate para el cumplimiento porque la certidumbre que conlleva supone una ventaja añadida de cara a facilitar el cumplimiento de los trámites aduaneros que supone el paso de la aduana.

Requiere un marco organización de gestión de riesgo robusto que lleve a toda la administración a tomar decisiones basadas en una gestión de riesgo de una manera sistemática La Dirección deberá definir la estructura administrativa encargada de la gestión y análisis de riesgo, y atribuir funciones y tareas determinadas a las distintas unidades administrativas aduaneras de dicha estructura. A su vez dará difusión suficiente de las mismas dictando las instrucciones oportunas y/o recurriendo a las prácticas al uso administrativo. Será responsable en última instancia del conocimiento y de la aplicación del procedimiento de gestión de riesgo por la Administración aduanera.

La gestión de riesgo debe de basarse en una información de calidad derivada de la inteligencia y otras fuentes de información de carácter histórico, de la experiencia de los oficiales, de la retroalimentación de los actores privados, y de las observaciones, previsiones y opiniones de expertos La Dirección impulsará el proceso de adopción de las normas necesarias que den acceso a la autoridad aduanera a la información de carácter tributario y no tributario (financiero, laboral,…) que sea preciso para el ejercicio de sus funciones. Además procurará los medios técnicos necesarios para su tratamiento adecuado y aplicación

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a las medidas derivadas del proceso de gestión de riesgos en todas sus fases sin olvidar la realimentación del mismo, tanto desde el ámbito interno de la administración aduanera como desde el externo, incorporando las observaciones, conocimientos e impresiones de los operadores.

La gestión del riesgo debe de ser un proceso iterativo y dinámico que responda a los cambios del entorno y a nuevos posibles riesgos La gestión de riesgo contribuye de forma tangible al logro de los objetivos aduaneros y a la mejora del desempeño de los oficiales a través de las actuaciones aduaneras, dando conformidad a los requisitos legales y a su aceptación por los operadores, por cuanto contribuye a la calidad del proceso y a la eficacia de los actos aduaneros y por ende, de la operativa comercial, así como a sus normas de gobierno y a su reputación.

Pero, para mantener este nivel de exigencia la gestión de riesgo tiene que verse como un proceso vivo que tiene que ser permanentemente alimentado con la evolución del entorno y la mejora constante del proceso para disponer de la suficiente flexibilidad de adaptación a la misma. .

Un marco que este alineado a los objetivos y prioridades de la aduana y que contribuya a un mejor desempeño de los mismos La mejor manera de cumplir y alcanzar los objetivos atribuidos a la organización aduanera pasa por la elaboración de un Plan de objetivos con especificación clara de las acciones a desarrollar para las tareas que abarca cada objetivo y una hoja de ruta que delimite con precisión el horizonte temporal para su cumplimiento. La Dirección, se encargará de aprobar los Objetivos encaminados a atajar los riesgos asignándoles niveles de prioridad (alta, media, baja) y asignará a la Unidad que corresponda (Comité de riesgos, Unidad Central de análisis de Riesgos, Centro de selección) la confección del Plan y su seguimiento debiendo a su vez reportar a la Dirección con la periodicidad que determine (semestral, anual,..).

Contar con indicadores que monitoricen el desempeño de la aduana bajo la política de gestión de riesgo. La política de gestión de riesgo debe de contemplar los mecanismos más adecuados para hacer una revisión continúa de la actividad desempeñada por las autoridades aduaneras. Ello supondrá hacer seguimiento del cumplimiento del Plan de Objetivos y del desempeño administrativo aduanero por los Órganos auditores internos conforme a sus propios planes revisión.

Necesidad de que se desarrolle una estrategia de difusión y comunicación de la adopción de una política de gestión de riesgo La autoridad aduanera deberá analizar la mejor forma de dar a conocer a los grupos de interés la información detallada de los cambios y de las normas nuevas o revisadas que se produzcan en coherencia con su política de favorecer su cumplimiento voluntario. No solo eso, además será positivo para la consideración de su buen hacer o de su reputación, dar visibilidad a los trabajos y a las decisiones tomadas para afrontar los riesgos vigentes (por ejemplo, medidas para reforzar la seguridad de la cadena logística, para la lucha contra las vulneración de la propiedad industrial e intelectual,…).

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II.4. Como diseñar un marco organizacional para la gestión de riesgo Vista la necesidad y los principios motivadores de la creación de un marco organizacional para la gestión de riesgo por parte de la Administración aduanera, se podrá proceder al diseño del mismo en base a una serie de principios recogidos por el Compendio de Gestión de Riesgo de la OMA, Volumen I: Contar con un entendimiento integral de la administración aduanera y de su contexto La clara comprensión del medio en el que la Aduana desempeña sus funciones resulta fundamental para el desarrollo de un marco organizacional. Ello supone conocer los factores tanto externos como internos que pueden condicionar la consecución de sus objetivos.

Entre los factores externos, están las consideraciones de índole política, económica, social y tecnológica.

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Entre los factores internos, podemos destacar, los aspectos estructurales, las cuestiones de gobernanza, las cuestiones operacionales, el conocimiento y contacto con los operadores, la cultura de la gestión de riesgo y su tolerancia, el acceso a la información y sus posibilidades de gestión, las políticas de organización, los procedimientos y procesos aduaneros. Un análisis previo de esos elementos internos debería ser fundamental para conocer las restricciones de partida y las posibilidades de su superación para alcanzar un grado de integración y consistencia del sistema de gestión de riesgo suficiente y adecuado al nivel de madurez de la Administración aduanera.

Asimismo resultará imprescindible para la Administración aduanera conocer el límite de tolerancia admisible al establecimiento o desarrollo del sistema de gestión de riesgo, por parte de los operadores, otras autoridades y agencias de intervención en frontera, grupos de interés y de la sociedad en su conjunto porque determinará el alcance y la extensión de su desarrollo y la forma de su aplicación práctica.

Establecer una política de gestión de riesgo La Administración aduanera definirá y actuará conforme a una política de gestión de riesgos que esté adaptada a sus líneas estratégicas y que se materializará en planes periódicos de actuación donde se definan los programas de riesgo y se delimiten las líneas generales de actuación y las intenciones de control.

Como elementos destacables de esa política de gestión de riesgo aduanero se pueden enumerar los siguientes: Respeto de los principios y objetivos de la organización Estrategia de riesgo Definición de un Plan de negocio

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Respeto del nivel de tolerancia de riesgo Organización y acuerdo de gestión Acceso a la información para identificar los riesgos y disponibilidad de técnicas para su evaluación Definición de mecanismos de control y de atenuación de los riesgos Delimitación de responsabilidades para la gestión de los riesgos Criterios de medición del nivel de riesgos Disponibilidad de asignar recursos suficientes tanto humanos y como técnicos para el mantenimiento de un sistema de gestión de los riesgos Disponibilidad de canales de comunicación a nivel interno y externo de los planes de actuación y de los informes de resultados Mecanismos de revisión periódica de la política de gestión de riesgos y de sus planes asociados Una política que se apoye en estos principios estará en condiciones de ofrecer altas cotas de transparencia asegurando la estabilidad del modelo de gestión y para ello los responsables de su aplicación y deberán adoptar sus decisiones con base en los principios en que se sustenta taponando los posibles resquicios que pudieran propiciar la arbitrariedad y discrecionalidad.

Además favorecerá una utilización eficaz y eficiente de los recursos y permitirá el desarrollo de una cultura de la revisión periódica de las medidas derivadas de los planes de acción mejorando la capacidad operativa de esos recursos.

Y para finalizar, nos podrá asegurar la capacidad de la organización para dar una respuesta rápida y eficiente a los nuevos factores de riesgo que puedan surgir en el futuro.

Diseñar una política para establecer responsabilidades y autoridades La Dirección, el Director y sus Subdirectores, que defina el modelo de gestión de riesgo aduanero debe ser consciente de la necesidad de dotar al mismo de una estructura organizativa en la que destaque una autoridad claramente identificable como responsable para la aplicación práctica de la política de gestión de riesgo y de establecer en los diferentes niveles intermedios organizativos una cadena de mandos para hacer posible la transmisión de los procesos derivados de esa política con la igualmente clara definición de roles y sus responsabilidades asociadas.

El Comité director es el que tiene la competencia al máximo nivel para definir la política de organización de los recursos humanos responsables de la gestión y de la ejecución de los planes de control una vez realizadas la identificación y la valoración de las áreas prioritarias de riesgo. Además se asegurará de que los flujos de mandato funcionan en las dos direcciones, hasta las unidades operativas y viceversa, desde

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estas últimas hasta el Comité director con los resultados de las actuaciones ejecutivas planificadas para mitigar los riesgos (feedback).

En función de las estructuras administrativas y de los acuerdos entre autoridades, la política organizacional puede hacer descansar el modelo de gestión de riesgo en un comité de gestión de riesgos nacional, en una unidad central de gestión de riesgos y/o, en un centro nacional de valoración y de selección (national targeting center).

Con frecuencia las Administraciones que recurren a un comité de gestión de riesgo le encargan de definir una visión única de los programas de control y de sus acciones operativas asociadas elaborados para mitigar los riesgos y a su vez de reportar al Comité director con los resultados de las actuaciones operativas realizadas en cumplimiento de los programas de los planes de actuaciones. Son funciones típicas del comité de gestión de riesgo la definición de planes estratégicos según los principios definidos por el Comité director y la elaboración de los planes de acción a ellos asociados y de la hoja de ruta con los plazos de actuación. Además deben de revisar el proceso de gestión de riesgo incluidas las acciones de control y sus resultados en aras a garantizar su eficacia y su efectividad.

Por otro lado, las Unidades Centrales de Análisis de riesgo y/o Centros de selección, suelen ser responsables de la captación y del análisis de la información y de su valoración para detectar indicadores de riesgo y definir perfiles o filtros sobre personas, mercancías, medios de transporte para seleccionar los controles y mitigar los riesgos.

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Identificar los recursos apropiados Es importante asegurar la suficiencia cuantitativa y cualitativa de los recursos humanos asignados a la gestión de los riesgos aduaneros, así como su experiencia y competencia para la realización de las funciones correspondientes a esa gestión. A tal fin resulta conveniente la organización con carácter periódico de sesiones de formación.

No solo los recursos humanos son importantes sino que los de tipo técnico resultan hoy por hoy imprescindibles.

No es posible abordar la gestión de masas ingentes de información sin disponer de las herramientas de tratamiento de datos adecuadas. Las Administraciones aduaneras deben de realizar un esfuerzo económico importante para proveer de las herramientas tecnológicas adecuadas que permitan a las unidades organizacionales responsables de la gestión de los riesgos aduaneros la detección temprana de los mismos y la adopción de las medidas más idóneas para su tratamiento.

Incorporar la gestión de riesgo en los procesos de la aduana La gestión de riesgo no puede considerarse de forma aislada en el ámbito aduanero sino que debe inspirar los procesos y procedimientos aduaneros de forma que no será posible su desarrollo efectivo y eficaz sin favorecer su integración.

La Administración aduanera dispone de diversas formas de favorecer esa integración, como son: La introducción de incentivos

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La incorporación de la gestión de riesgos en el proceso de medición de resultados en todos los niveles de la Aduana Su inclusión y su organización según valoración en el Plan de Objetivos La elaboración de guías de apoyo a la plantilla para facilitar el desempeño La definición de indicadores de resultados de la gestión de riesgos aduaneros Diseñar una política de comunicación interna y externa La política de comunicación de las líneas directrices de los planes de gestión de riesgo tanto en el ámbito interno como hacia el exterior, a los operadores y grupos de interés, es reflejo de un buen modelo de gestión.

Esa capacidad de comunicación desde la perspectiva de los órganos internos de la Administración, permite el conocimiento y la comprensión de esa gestión y resulta imprescindible en el supuesto de la introducción de innovaciones y modificaciones.

Asimismo debe de alcanzar a los resultados de esa gestión máxime cuando las medidas de control sean propuestas desde los niveles operativos para determinar y evaluar la posibilidad de su mantenimiento o su adaptación y adecuación las circunstancias actuales.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta Unidad se presentamos los lineamientos que deben guiar el marco organizacional de gestión de riesgos en la Aduana.

También hemos abordado las implicaciones que tienen desde el punto de vista organizacional y para el aparato administrativo de la aduana.

Se ha presentado la importancia de contar con una política de gestión de riesgo. Para su desarrollo hay que hacer un esfuerzo en comprender el contexto actual de la administración aduanera.

Explicamos que la política de gestión de riesgo debe contar también con un proceso de identificación de los recursos apropiados para su implementación.

La política de gestión de riesgo debe de ser acompañada de un proceso de difusión interna y externa de la nueva forma de operar por parte de la aduana.

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UNIDAD III

MARCO LEGAL NORMATIVO Y RECURSOS HUMANOS PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS

Objetivos de aprendizaje 26

Al finalizar la Unidad el participante será capaz de: Valorar la necesidad de contar un marco legal y normativo apropiado.

Comprender la importancia de contar con los recursos humanos adecuados.

Determinar las medidas para limitar la exposición al riesgo.

III.1. Introducción a la unidad Como hemos visto, a la hora de realizar una política eficaz de gestión y análisis de riesgo, es necesario que exista una decisión clara al respecto, en este caso por parte de la Administración de Aduanas.

Se considera necesario que se establezca un adecuado contexto estratégico y organizativo, con el que se asuma el compromiso político, y que implique la dedicación de suficientes recursos humanos y materiales.

También se requiere una decisión estratégica respecto al desarrollo de instrumentos y herramientas que permitan gestionar la información necesaria para el análisis de riesgos en el área que además se ajustará a los planes de control tributario que definen la estrategia nacional en la materia contribuyendo así a la transparencia de la actividad administrativa.

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Pero no es menos importante, que el marco legal y normativo brinde al proceso de gestión del riesgo con las suficientes garantías legales para que este se realice de una manera efectiva que aporte eficiencia en los controles, agilidad en el comercio y eficiencia en el uso de los recursos.

III.2. Base legal para el análisis de riesgo Los procesos de evolución tan relevantes vividos por las Aduanas desde los años 90 del siglo pasado propiciados en parte por la tremenda expansión de las corrientes comerciales a nivel mundial, han afectado no solo a los procedimientos de gestión aduanera sino que han alcanzado también a los relacionados con las actuaciones de control que como acabamos de ver en la Unidad I, experimentaron un giro extraordinario a la hora de abordarlos y planificarlos, mediante la aplicación de técnicas de gestión de riesgo.

Así como la normativa aduanera tradicionalmente ha regulado y regula en la actualidad los procedimientos y los procesos de gestión, las autoridades aduaneras rápidamente se dieron cuenta de la importancia y de la necesidad de dotar también de una base legal apropiada al proceso de control apoyado en la aplicación de técnicas de riesgo y que se plasma en una política de gestión de riesgo y necesariamente alineada con las normas y estándares internacionales.

Esa base legal, no solo proporcionará legitimidad a las actuaciones de control planificadas por la autoridad aduanera y ejecutadas por sus oficiales sino que además constituirá un marco de garantías para los ciudadanos.

Este marco legal regulará aquellos aspectos materiales que permitan a la autoridad aduanera tomar decisiones para organizar y ordenar los recursos humanos y técnicos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y así poder hacer efectiva su responsabilidad de facilitar el comercio asegurando el cumplimiento del resto de los objetivos que le han sido encomendados sin menoscabo de la realización de las tareas de control pertinentes en base a la política de gestión de riesgo adoptada.

A ese marco legal se le exigirá contar con un dispositivo sancionador o punitivo que desaliente el incumplimiento de las disposiciones aduaneras y la comisión de actos ilícitos favoreciendo a su vez el voluntarismo por los agentes destinatarios del mismo y el sistema de apelación aplicable frente al mismo.

Finalmente se exige que esa base legal disponga como mandato para la autoridad aduanera la obligatoriedad de rendición periódica de cuentas de su actividad como garantía del cumplimiento de los objetivos que le sean atribuidos.

Descendiendo más al detalle y a las cuestiones prácticas podemos requerir que los siguientes aspectos sean contemplados por esa norma marco: Alineamiento de las normas aduaneras nacionales a los contenidos de los acuerdos o convenios internacionales vigentes en la materia (Convenio de Kioto, Marco SAFE, Acuerdo de Facilitación de Comercio de la OMC,…).

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Acceso a la información tanto de carácter aduanero como de tipo tributario de los operadores que realizan operaciones de comercio exterior y del resto con los que mantienen algún tipo de relación que pudiera tener trascendencia tributaria.

Determinación del alcance de las comprobaciones realizadas por los oficiales dependientes de la autoridad aduanera, con definición y especificaciones de las características de las mismas (documentales y qué tipo de documentos, comprobación no intrusiva, o física de la mercancía con posibilidad o no de extracción de muestras para análisis por laboratorios de las aduanas,…) evitando dejar resquicios o huecos a la discrecionalidad en aras a la transparencia administrativa pero combinada con un margen de flexibilidad de decisión sujeto al cumplimiento de determinados requisitos que deberán ser debidamente justificados y sujetos a auditoría interna por los órganos de intervención.

Además dada la importancia creciente de las tramas de fraude que realizan operaciones de blanqueo de capitales será importante que la norma contemple la posibilidad de llevar a cabo acuerdos entre autoridades (tributaria, aduanera y financiera), para dar acceso a la autoridad aduanera o bien tener conocimiento sobre los movimientos de capitales mediante el suministro de información por las entidades bancarias de los movimientos dinerarios representativos ( por ejemplo circulación de billetes de 500 $) con las aseguramiento de debidas garantías.

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Otro aspecto importante, dada la complejidad de la normativa aduanera, está relacionada con la regulación de procedimientos simplificados de los que podrían beneficiarse aquellos operadores que ofrezcan altos niveles de cumplimiento de la norma y además reúnan determinados requisitos y ofrezcan niveles de solvencia y de confiabilidad aceptables, reglados previamente por la norma.

La norma deberá asimismo prever mecanismos de auditoría interna sobre las actuaciones llevadas a cabo por los oficiales de las autoridades aduaneras en el ejercicio de sus funciones para asegurar el cumplimiento de los objetivos asignados a dichas autoridades y la protección de los intereses tributarios y no tributarios nacionales.

Además deberá recoger los principios que favorezcan la colaboración interinstitucional e internacional para agilizar los procedimientos de entrada y de salida de la información así como para favorecer el intercambio de datos y de información incluso de carácter sensible (inteligencia).

III.3. El recurso humano y la gestión de riesgo La Autoridad aduanera deberá adoptar decisiones relacionadas con la asignación de los medios técnicos y humanos necesarios para llevar a la práctica la política de gestión de riesgo según los criterios previstos por la normativa vigente en la materia y las disponibilidades presupuestarias.

La política de dotación de recursos humanos deberá de realizarse de forma planificada teniendo en cuenta la tasa de reposición de los recursos pertenecientes a las diferentes escalas y la evolución de la actividad aduanera.

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Ahora bien, no solo el número de efectivos es importante sino que habrá que tasar el nivel de exigencia asociado a los distintos puestos y a su competitividad, experiencia y conocimiento en procedimientos de gestión, conocimiento de la operativa aduanera todos sus estratos, del nivel estratégico al ejecutivo operacional y conocimiento multidisciplinar del entorno económico y comercial de la Aduana, experiencia con las tecnologías de la información, conocimiento de idiomas,…. Es decir, habrá que diseñar perfiles profesionales adaptados a las exigencias de la política de gestión de riesgo.

Será preciso y conveniente establecer una línea de contactos con las entidades públicas que cuenten con organismos que realicen actividades de intervención en frontera para favorecer la colaboración y el intercambio de actividades.

Asimismo se potenciarán los programas de intercambio de oficiales con otros organismos nacionales e internacionales como ejemplo de buena práctica administrativa porque al avanzar en el conocimiento de la casuística del otro puede ayudar a la mejora de los procedimientos en su conjunto y al intercambio de la información.

Finalmente, no podemos olvidar la necesidad de contemplar programas de formación de los oficiales en el área de análisis de riesgo para profundizar en los conocimientos y favorecer el avance de los programas.

III.4. Medidas para luchar contra los riesgos Entre las posibles medidas sugeridas la OMA para reducir la exposición al riesgo caben destacar: Desarrollo de la aduana electrónica, elemento trascendental, tanto para facilitar la gestión de riesgos, para agilizar el despacho de la mercancía y hacer posible el intercambio automático de información con terceros.

Programas de operadores de confianza como el OEA. Acuerdos de cooperación entre países en materia de seguridad para facilitar la introducción de mercancías Acuerdos de cooperación entre las autoridades de control de mercancías en frontera para reducir las cargas administrativas y unificar los momentos de realización de los controles Armonización de Gestión de Riesgos en el marco de las iniciativas de integración regional, elemento clave, ya que la existencia de uniones aduaneras como es el caso de la UE que permite la libre circulación de mercancías por su territorio obliga a garantizar un nivel de control y seguridad equivalente en su frontera exterior para evitar su permeabilidad y vulnerabilidad mediante desvíos comerciales por razones ajenas a las estrictamente económicas. Por ese motivo se sugiere:

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la definición de perfiles de riesgos comunes, el diseño de herramientas electrónicas para facilitar el intercambio de información de riesgos realizar periódicamente operaciones de control intensivo sobre determinados movimientos de mercancías establecer el reconocimiento mutuo de figuras como las del OEA o equivalentes en los respectivos sistemas de Análisis de Riesgos del resto de organismos que se vean favorecidos a la hora de planificar los controles.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En este tema nos hemos acercardo a las necesidades del marco legal y de recursos humanos necesarias para llevar a cabo una gestión de riesgo aduanero eficiente y efectiva, así como a las medidas que pueden ser adoptadas para limitar los riesgos aduaneros.

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UNIDAD IV

LA GESTIÓN DE RIESGOS COMO INSTRUMENTO EFICAZ Y EFICIENTE DE LA GESTIÓN DE FRONTERIZA. COLABORACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES Y CON OTROS PAÍSES

Objetivos de aprendizaje Al final de la Unidad el participante será capaz de: Comprender los beneficios derivados de la colaboración entre los organismos de un mismo país que intervienen en los controles de las mercancías en frontera para mejorar los tiempos que llevan a conseguir la autorización de disponibilidad Analizar las distintas formas de cooperación entre organismos del mismo país.

Comprender la necesidad de la cooperación internacional para atajar los riesgos comunes, por ejemplo, de tipo financiero.

Valorar la importancia de la cooperación internacional en el marco del riesgo de la seguridad.

IV.1. Introducción a la unidad Las autoridades aduaneras podrán efectuar cuantos controles aduaneros consideren necesarios para atenuar los riesgos que atenazan a los objetivos que se pretenden alcanzar.

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En un entorno electrónico, los controles aduaneros distintos de los aleatorios se tendrán que basar necesariamente o principalmente, en un análisis de riesgos que, haciendo uso de las técnicas de tratamiento electrónico de datos, permita identificar y evaluar los riesgos y desarrollar las medidas necesarias para afrontarlos, sobre la base de criterios establecidos a nivel nacional y, en su caso internacional, de estar integrado en un espacio de libre circulación de mercancías o unión aduanera.

En este sentido se ha manifestado la OMA y en el caso de España como país miembro de la UE de esta forma se ha regulado en su normativa básica, el CAU (art. 46).

Por tanto, las autoridades aduaneras nacionales deberán proceder a la gestión de riesgos para distinguir entre los varios niveles de riesgo asociados a las mercancías sujetas a control o vigilancia aduaneros y para determinar sobre cuales es necesario actuar realizando los correspondientes controles específicos.

IV.2. Colaboración entre administraciones y con otros países en el proceso de gestión de riesgos IV.2.1. Cooperación interinstitucional

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Una de las demandas más frecuentes y reiteradas que recibe la autoridad aduanera de los operadores versa sobre las cargas administrativas derivadas de su relación con los distintos actores públicos ante los que tienen que cumplir trámites para conseguir el levante aduanero y los gastos directos e indirectos (tiempos) que tienen que soportar en los casos de reconocimientos físicos o de identidad de las mercancías por parte de la Aduana.

Esta cuestión se agrava cuando ese reconocimiento es requerido por diferentes organismos de manera independiente, lo cual supone tener que mover y posicionar la mercancía varias veces, multiplicando por los gastos y tiempo de demoras que estas operaciones conllevan.

En la UE sensibilizado el legislador con estas demandas ha dispuesto en el CAU (artículo 47) que la autoridad aduanera sea responsable de la coordinación entre las autoridades que intervienen en la realización de los controles en frontera para lograr que dichos controles se efectúen, siempre que sea posible, en el mismo momento y en el mismo lugar que los controles aduaneros.

Nuevamente el intercambio de información y la coordinación entre los organismos afectados se revela como imprescindible para corregir estas situaciones que se identifican con una administración ineficiente.

Esta problemática y sus posibles soluciones puede ser abordada desde distintos ángulos.

Desde un punto de vista organizacional puede tomarse la decisión de buscar soluciones de ámbito nacional mediante el desarrollo de las herramientas informáticas oportunas o bien puede tomarse la decisión de que esta coordinación se alcance a nivel local, median-

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te la buena praxis de los responsables de las diferentes aéreas y con acompañamiento de programas informáticos específicos que sirvan de ayuda a estos objetivos.

Además de la organización habrá que pensar en cómo realizar la coordinación entre las partes interesadas. Existen distintas posibilidades: Diseño de una ventanilla única (single window) Sistema de posicionamiento único (one stop shop) Ambas propuestas se basan en la independencia de cada una de las partes en el proceso de toma de decisiones que cada cual realizará según las competencias y responsabilidades asignadas por la legislación nacional.

En base a la experiencia se puede indicar que el primer mecanismo de ventanilla única resulta de fácil aplicación para reducir las cargas administrativas en dos supuestos, Ventanilla única ante la Autoridad Portuaria para presentar los manifiestos de descarga y de carga y con el correspondiente trasvase electrónico de datos por parte de esta Autoridad a la Autoridad Aduanera, se cumple la exigencia normativa de presentación de la declaración sumaria de descarga marítima y del manifiesto marítimo de carga ante la Aduana ahorrándose el declarante dos declaraciones.

La experiencia positiva alcanzada en este ámbito reducido de colaboración entre dos administraciones en España animó a la Dirección de Aduanas a valorar la posibilidad de ampliar esta ventanilla para incorporar nuevos actores que intervienen en el control de mercancías en frontera, los organismos paraaduaneros, sanidad, fitosanidad, vigilancia de mercados, etc. como se verá en más detalle en el Módulo 2 de este curso.

Creación de una ventanilla única ante la Autoridad Aduanera para admitir la presentación de la declaración aduanera y de una declaración tributaria responsabilidad de otra autoridad administrativa responsable de la gestión de determinados tributos específicos que también gravan las operaciones de comercio exterior.

En este segundo supuesto el trasvase de datos se realiza por la Aduana. Además la autoridad aduanera ha favorecido y permitido la utilización de su herramienta informática propia de perfiles de riesgo para la designación de los controles por la segunda autoridad administrativa, aunque, de forma independiente. De esta forma, el declarante presenta UNA declaración y recibe UNA respuesta con las decisiones de control aunadas de las dos autoridades administrativas.

En un peldaño de coordinación entre autoridades, anterior al de la ventanilla única, se encuentra el mecanismo de posicionamiento único que se ha diseñado para poder realizar de forma ordenada, las actuaciones de comprobación física de mercancías que llevan a cabo las agencias de control fronterizo. En este caso se trata de que las autoridades implicadas se coordinen para conocer los equipamientos seleccionados para su reconocimiento físico y en consecuencia, poder actuar sobre el resto de las mercancías, que son mayoría, pudiendo anticipar cuando sea posible la fase de las comprobaciones documentales aduaneras y fiscales, en su caso. Por ejemplo, a los operadores de confianza como los OEA se les podría informar de la intención de realizar determinadas comprobaciones aduaneras de tipo documental antes de la llegada de la mercancía.

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El proyecto de posicionamiento único supone desarrollos técnicos diseñados en colaboración y pasa por la creación de un repositorio electrónico de información en el que tanto la Aduana como los organismos restantes señalarán por vía electrónica las declaraciones objeto de reconocimiento físico y este conocimiento permitirá a los declarantes y, a la Aduana y a los organismos implicados coordinarse con el fin de poder realizarlo conjuntamente en un mismo momento temporal.

Existen otros ejemplos de cooperación entre instituciones de distintos ámbitos administrativos en relación con los controles que se realizan en las Aduanas como por ejemplo los de tipo radiológico.

Es conveniente definir protocolos de actuación tanto para la detección de movimientos inadvertidos como el tráfico ilícito de material nuclear y radiactivo en puertos de interés general.

En estos protocolos se definen las funciones y las responsabilidades de los distintos órganos de las Administraciones Públicas ante una detección positiva de material radiactivo y de las etapas y comunicaciones que articulan las actividades relacionadas con el control radiológico en frontera. En el caso de España, este protocolo permite la coordinación de: la Aduana y del Departamento de Aduanas (Administración Tributaria) que inicia la coordinación a través de una central de alarmas,

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de la Autoridad Portuaria dependiente del Ministerio de Fomento, de las Autoridades policiales dependientes del Ministerio de Interior, del Consejo de Seguridad Nuclear dependiente del Ministerio de Energía, y de las Unidades especializadas de transporte dependientes del Ministerio de Transportes.

IV.2.2. Cooperación con otros países La pertenencia a espacios de libre comercio y a uniones aduaneras, exige articular medios para hacer posible el intercambio de información de riesgo entre los países miembros para poder evitar lagunas en la aplicación de la normativa o para dar a conocer los fraudes que han sido detectados en un país y que son susceptibles de acaecer en otro.

Como ya hemos apuntado es necesario, un acercamiento en la gestión de riesgos entre las partes que evite posibles desviaciones de tráfico eludiendo controles más rigurosos en unas en relación a otras.

A título de ejemplo podemos referirnos a la UE que no solo lo ha regulado en su normativa (art. 46 CAU) sino que además se ha diseñado una aplicación informática para facilitar ese intercambio de información de riesgos de forma continuada y espontánea. Esta aplicación se denomina RIF (Risk Information Form).

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Las autoridades aduaneras dan a conocer los riesgos significativos que exigen un control aduanero, tanto si se ha producido el hecho que ocasiona el riesgo, como si no se haya dado esa circunstancia y la autoridad considera que existe amenaza.

Esos riesgos pueden ser tanto de tipo financiero o no, como los de vulneración de la propiedad intelectual o industrial, los que afectan a la salud o a la seguridad de las personas, productos de doble uso, aquellas relacionados ilícitos de comercio de sustancias estupefacientes o precursores de drogas, contrabando de tabaco, alcoholes, etc.

Esta aplicación se utiliza también para alertar por un país de movimientos de mercancías supuestamente irregulares que tienen su destino en otro, con el fin de que este último realice determinados controles que por diversos motivos no han podido llevarse a cabo por el primero informante o bien abandonan la UE por otro y exista riesgo de que se quede en el territorio de la misma.

Esta aplicación también se utiliza para intercambio de información de riesgo y de criterios de riesgo entre los países de la UE con ocasión de la puesta en marcha de etapas de análisis y de control continuado por un tiempo sobre ámbitos prioritarios de control y que pueden afectar a regímenes aduaneros particulares, a determinados tipos de mercancías, a ciertas rutas comerciales, a modos de transporte u operadores económicos. Estos controles los llevarán a cabo las autoridades aduaneras conforme a los principios de urgencia, proporcionalidad y previa evaluación de su impacto sobre los operadores económicos en cada Estado.

RIF es una aplicación viva en el sentido en que los distintos países incorporan a su vez información sobre las acciones emprendidas sobre los riesgos intercambiados y sobre los resultados alcanzados con las mismas.

Una cooperación de carácter internacional similar a la delimitación de ámbitos prioritarios de control encontramos en el seno de la OMA con ocasión de la organización de Operaciones Aduaneras conjuntas para sectores concretos y que están orientadas también a atajar determinados riesgos que afectan al sector.

En las etapas preparatorias que preceden a la fase propiamente operativa los países definen una Orden de Operaciones en la que se incorporan los indicadores de riesgo que permitirán la construcción de perfiles de riesgo y se determinan asimismo las acciones a realizar y finalmente incorporarán sus resultados a la plataforma segura de comunicación diseñada por la OMA denominada CENcomm, la cual será utilizada también para el envío de mensajes de alerta, conforme a los mensajes previamente predefinidos. Y no podemos olvidar el papel fundamental que desempeña la red RILO con sus 11 oficinas que cubre las seis regiones OMA prestando su apoyo a través del intercambio y de la transmisión de información e inteligencia relacionados con la Operación que finalmente llegará al Punto de contacto nacional de la administración aduanera y responsable de coordinar su debida gestión en ese ámbito.

En materia de seguridad desde la OMA, se está impulsando la adopción de acuerdos entre países en aras reconocer por el país de destino los resultados del control derivados de las medidas de seguridad aplicadas sobre las mercancías en el país de origen con el fin reducir la carga administrativa en el momento de su introducción.

En concreto, la UE, firmado acuerdos de reconocimiento de estos controles con Suiza, Noruega y Andorra y en la actualidad están en estudio otros con Japón y con Rusia.

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También a impulso de la OMA la UE ha suscrito otro tipo de proyecto, basado en ese principio con China (SSTL: Smart and Secure Trade Line) cuyo objetivo es realizar un análisis de riesgo conforme a criterios acordados previamente y para operadores seleccionados de común acuerdo. Ese análisis se aplicaría por parte del país de exportación con carácter previo a la salida de la mercancía de forma que en caso de que fuese necesario realizar un control, éste se efectúe antes de la carga. De éste modo, cuando la mercancía llegue a su destino en (UE, China) los trámites aduaneros serán más ágiles porque se habrá dado validez al control realizado en origen.

Japón ha mostrado interés en impulsar un proyecto similar a éste de China con la UE. También en materia de seguridad, EEUU ha firmado con distintos países dos tipos de acuerdos bilaterales (que pueden tomar la forma de una declaración de intenciones entre la Aduana y el Servicio de Aduanas de EEUU, Control and Border Protection (CBP)): La Iniciativa CSI que se basa en destacar funcionarios de la Aduana americana en el país con el que se firma el acuerdo con la finalidad, utilizando técnicas de análisis de riesgo, identificar y controlar contenedores con el objetivo prevenir actos terroristas evitando la introducción de armas de destrucción masiva en contenedores.

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Los controles afectan a las exportaciones a EEUU y son no intrusivos basados en la comparación de la imagen con la mercancía declarada.

La iniciativa Megaports, que asimismo se fundamenta en acuerdos bilaterales firmados con países (puede tener la forma de un MOU entre la Aduana y el Departamento de Energía de EEUU) y tiene por objeto disuadir el tráfico ilícito de material nuclear y radiactivo en el comercio mundial en contenedor.

Para facilitar los controles EEUU suministra equipamiento técnico y permite realizar un control radiológico en la inspección de los contenedores.

Se trata de inspeccionar el mayor número posible de contenedores de importación, exportación y trasbordo.

Como podemos ver estos ejemplos de cooperación internacional pretenden dar respuesta a los riesgos y amenazas que desde el punto de vista de la seguridad atenazan a la expansión que economía mundial y que se han manifestado con el proceso de globalización del comercio mundial.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En este tema hemos visto que se hace necesaria la cooperación y colaboración a distintos niveles para alcanzar mayores cotas de eficacia aprovechando sinergias entre organismos públicos y avanzar hacia la facilitación del comercio potenciando los acuerdos de intercambio de información y de conocimiento con terceros países.

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Referencias bibliográficas Organización Mundial de Aduanas (2008). Compendio de Gestión de Riesgos Aduaneros. Volumen 1. Versión en Inglés.

Reglamento (UE) Nº 952/2013 del Parlamento y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el Código Aduanero de la Unión.

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