Grareg4 modulo 2

GESTIÓN DE RIESGOS EN ADUANAS 4ª EDICIÓN

MÓDULO 2

GESTIÓN DEL RIESGO EN LA ADMINISTRACIÓN ADUANERA PARA ASEGURAR UNA CADENA DE SUMINISTRO EFICIENTE

AUTOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT).

COORDINADOR DEL CURSO Inmaculada Martínez de Guereñu Gómez de Segura, experta en Gestión de Riesgos.

Departamento de Aduanas e IIEE de la AEAT dependiente del Ministerio de Hacienda y AAPP del Reino de España, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb. org), a través de su Sector de Integración y Comercio, Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) e Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org) AUTOR DEL MÓDULO Felipe Martínez Priego, experto en Gestión de Riesgos. Departamento de Aduanas e IIEE de la AEAT dependiente del Ministerio de Hacienda y AAPP del Reino de España.

COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www. indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

4ª EDICIÓN Copyright ©2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional.

Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia.

Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.

Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

Índice Índice de Tablas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Índice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Objetivos generales del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 UNIDAD I. AUTORIDADES CON COMPETENCIA EN FRONTERA . . . . . . . . . . . . . . . 8 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.1. Diferentes autoridades en frontera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.2. Coordinación autoridades en frontera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 UNIDAD II. TIPOS DE RIESGOS EN FRONTERA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 II.1. Riesgos de tipo tributario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 II.2. Riesgos de tipo no tributario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 II.3. Momento de la adopción de medidas de control en función del tipo riesgo . 20 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 UNIDAD III. ESPECIAL MENCIÓN RIESGOS DE SEGURIDAD: MARCO NORMATIVO SAFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 III.1. Facilitación y control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 III.2. Establecimiento sistemas de colaboración, cooperación, y coordinación con servicios de inteligencia nacional e internacional . . . . . . . . . . . 24

3

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

III.2.1. Coordinación con servicios de inteligencia nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 III.2.2. Coordinación con servicios de inteligencia internacional . . . . . . . . . . . . 26 III.3. Reconocimiento mutuo de controles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 UNIDAD IV. CONTROL E INCENTIVACIÓN DEL CUMPLIMIENTO . . . . . . . . . . . . . 29 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 IV.1. Sistema de información y asistencia al operador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 IV.2. Simplicidad en los procedimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 IV.3. Trazabilidad de los flujos de entrada y salida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 IV.4. Ventajas a operadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 IV.5. Clasificación operadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 IV.6. Sistema punitivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

4

Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 UNIDAD V. GESTIÓN DEL RIESGO EN PROCESOS DE INTEGRACIÓN/REGIONALIZACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 V.1. Neutralidad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 V.2. Cooperación/coordinación en gestión de riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Material complementario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

Índice de Tablas Tabla 1. Tipos de Riesgos Tabla 2. Modelo de gestión del cumplimiento de la ley

Índice de Figuras Figura 1. Ubicación autoridades en frontera puerto Amberes (Bélgica) Figura 2. Momento Control

Glosario OMA: Organización Mundial de Aduanas.

UE: Unión Europea.

ENS: Entry Sumary Declaration.

AEAT: Agencia Estatal de Administración Tributaria.

SSTL: Smart and Secure Trade Lane.

OEA: Operador Económico Autorizado.

C-TPAT: Customs-Trade Partneship Against Terrorism.

USA: United States of America.

FAQ: Frequently Asked Questions.

Presentación del módulo La globalización de las relaciones comerciales impulsada por los nuevos mecanismos que permiten unas transacciones más ágiles y dinámicas ha conllevado un aumento significativo en los flujos comerciales, tanto de mercancías como de pasajeros lo que obliga a las autoridades aduaneras, así como al resto de autoridades con responsabilidades de control en frontera, a la adopción de una serie de medidas que garanticen

5

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

un nivel adecuado de protección de sus ciudadanos sin que ello suponga un obstáculo al Comercio legítimo el cual debe considerarse como una fuente de riqueza y competitividad que debe ser impulsado y fomentado.

No obstante, debe tenerse en cuenta que la evolución del Comercio internacional en general y los actos terroristas de Septiembre de 2001 en particular pusieron de manifiesto la existencia de nuevas amenazas que han obligado a las autoridades aduaneras a adaptar sus estructuras para hacer frente a las mismas de una forma más eficaz y eficiente, más si se tiene en cuenta que la inicial finalidad recaudatoria con la que nacieron las aduanas y sobre las que versaban inicialmente los controles han ido ampliándose a cuestiones muy diversas relacionadas con la seguridad, protección, medio ambiente, etc.

La gestión de ésta pluralidad de amenazas o riesgos ha de tratarse de forma coordinada con otras autoridades, tanto nacionales como internacionales, con el objetivo de buscar sinergias y economías de escalas. Esta coordinación, debido a los atentados del 11S, se ha impulsado especialmente en materia de seguridad, en éste sentido debe destacarse el denominado marco SAFE impulsado desde la Organización Mundial de Adunas (OMA) en el que se intenta promover el Comercio legítimo y seguro, de forma que la seguridad y la facilitación sean las dos caras de una misma moneda que deben trabajarse conjuntamente.

6

Sin embargo, a lo largo del módulo comprobaremos como la limitación de recursos humanos y materiales obliga a focalizar los esfuerzos por lo que la colaboración y cooperación con los operadores se hace fundamental con un doble objetivo: Facilitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones.

Construir cadenas logísticas ágiles y seguras.

La consecución de éste doble objetivo implica un cambio en la forma en la que se venían haciendo los controles, ya que las administraciones aduaneras modernas deben realizar la transición del denominado control por operación en el que se ha basado tradicionalmente la gestión de riesgos a un control enfocado en el operador, de forma que se realice una clasificación del mismo que permita en el caso de los operadores fiables un control centrado principalmente en una auditoria a priori con revisiones periódicas a posteriori, mientras que los controles en frontera se centrarán en aquellos operadores menos fiables o menos conocidos por la Administración.

Si bien la gestión de riesgo ya estaba contemplada en el Convenio de Kioto Revisado como un elemento de modernización aduanera, la declaración Ministerial de Bali de Diciembre de 2013 en el apartado 4 del artículo 7 del anexo relativo a los acuerdos sobre facilitación del Comercio vuelve a señalar la gestión de riesgo como un aspecto crucial para el control de mercancías.

Por último, no podemos olvidar los procesos de integración regional que proliferan por el mundo de forma que las medidas que se adopten por parte de cada una de las Administraciones integrantes de dichas organizaciones supranacionales se encuentren coordinadas.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

Objetivos generales del módulo Identificar los tipos de riesgos que deben ser afrontados por parte de las autoridades aduaneras, especialmente los relacionados con la seguridad, así como el momento en que el control puede realizarse para...

Reconocer las diferentes autoridades con competencia de control en frontera y posibles soluciones de cara a coordinar su actuación de forma que su impacto en los trámites en frontera sea lo más neutral posible.

Entender las fórmulas de cooperación, tanto con los operadores como con otros organismos, nacionales e internacionales, que tiendan a facilitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones aduaneras y la diferenciación de las cadenas logísticas visibles y reconocidas, frente a aquellas con operadores no conocidos o menos fiables.

Preguntas orientadoras de aprendizaje ¿Qué tipo de amenazas deben ser gestionadas por las Aduanas en el Siglo XXI? ¿Las amenazas detectadas afectan por igual a todas las Aduanas o existen circunstancias que las intensifican o disminuyen? ¿Las diferentes autoridades con competencia en frontera han de actuar como compartimentos estancos? ¿Existen beneficios derivados de la colaboración entre las diferentes administraciones? ¿El establecimiento de canales de comunicación entre los operadores económicos y las Administraciones tiene un impacto positivo en la gestión de riesgos?

7

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

UNIDAD I

AUTORIDADES CON COMPETENCIA EN FRONTERA

Objetivos de aprendizaje Al finalizar la presente unidad el participante estará en la capacidad de mostrar la presencia de diferentes autoridades con competencia de control en frontera las cuales deben ser objeto de coordinación con la finalidad de ganar en agilidad sin que ello implique un menor nivel de control.

8

I.1. Diferentes autoridades en frontera La legislación aplicable tanto a las mercancías objeto de transacciones internacionales como al tráfico de pasajeros de vuelos internacionales es muy prolija y afecta a cuestiones muy diversas, desde las relacionadas con la sanidad hasta las relativas a los derechos de propiedad industrial e intelectual pasando por cuestiones de seguridad nacional, siendo obligación de las autoridades con competencia en frontera velar por el cumplimiento de la misma.

Dada la diversidad de materias, y sin perjuicio de diferencias organizativas que puedan existir en cada país, la competencia para verificar la correcta aplicación de las leyes recae en diferentes organismos gubernamentales, competencia que se extiende a la posibilidad de realizar controles, tanto físicos como documentales.

Tal y como se ha indicado en el módulo anterior, el rol de la Aduana puede variar de un país a otro en función de la organización y distribución de competencias que se haya considerado más adecuado, si bien, cualquiera que sea la organización, coexistirá con otras autoridades con las que deberá acordarse una mínima coordinación de cara a que el tráfico en frontera sea lo más seguro y ágil posible.

En el caso de las mercancías objeto de transacción internacional las autoridades nacionales deberán certificar su idoneidad para la introducción en el territorio interior mediante la emisión de una licencia o certificado.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

Las autoridades nacionales que desarrollan su labor en frontera conjuntamente con las autoridades aduaneras tienen encomendadas, con carácter general, tareas relacionadas con las siguientes materias principalmente: Sanidad Animal.

Sanidad Vegetal.

Medio Ambiente.

Especies protegidas (CITES).

Mercancías peligrosas.

Precursores de drogas.

Precursores de explosivos.

Contingentes.

Cupos.

Prohibiciones y restricciones.

Medidas de protección a determinados sectores.

Vigilancia de mercado (Seguridad de los productos).

La pluralidad de materias que se ven afectadas por la legislación aplicable en frontera implica que los organismos competentes dependan, generalmente, de Ministerios o Cancillerías diferentes que pueden dificultar su coordinación si no existe una estrategia nacional al más alto nivel que defina la actuación de los diferentes organismos con competencias en frontera.

En cualquier caso, será competencia de las autoridades aduaneras verificar que las mercancías cuentan con la licencia o certificación emitida por el organismo competente para autorizar el destino aduanero, solicitado en la correspondiente declaración aduanera.

Asimismo, las autoridades aduaneras tendrán que verificar la posible existencia de declaraciones incorrectas, voluntarias o involuntariamente consignadas, para evitar que se introduzcan en el territorio nacional mercancías incorrectamente clasificadas, evitando de ese modo los controles de otros organismos en frontera.

I.2. Coordinación autoridades en frontera Como se ha puesto de manifiesto en el epígrafe anterior, existe una variedad de organismos con competencia en frontera que tienen como objetivo velar por el cum-

9

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

plimiento de la legislación existente, para lo cual están dotados de la potestad de realizar controles previamente a declarar la idoneidad o no de las mercancías que pretenden ser introducidas por los operadores en el territorio nacional.

La existencia de ésta pluralidad de organismos obliga a que se establezca una coordinación y cooperación entre los mismos para evitar una de las principales quejas de los operadores consistente en la pérdida de tiempo y coste que supone cumplimentar los trámites burocráticos con los diferentes organismos, presentando en muchos casos la misma documentación ante “ventanillas” diferentes y soportando la realización de diferentes controles en momentos distintos con el sobrecoste de posicionar nuevamente la misma mercancía.

En un entorno cada vez más competitivo y con sistemas de gestión de cadenas logísticas muy ajustados, los controles en frontera no pueden ser un obstáculo, por lo que han de arbitrarse soluciones que eviten demoras y sobrecostes injustificados.

Igualmente, la existencia de una coordinación entre las diferentes autoridades con competencia en frontera, implicará un incremento de la información, tanto cuantitativa como cualitativa, entre los mismos lo que redundará en la posibilidad de llevar a cabo una gestión de riesgos más eficaz.

10

En consecuencia, los beneficios redundarán en ambas partes, tanto del lado de los operadores que verán cómo sus trámites en frontera se agilizan cómo del lado de las Administraciones que verán enriquecida su gestión de riesgo al disponer de más y mejor información. Obviamente, éste valor añadido variará en función del tipo de cooperación y coordinación que se fragüe entre las Administraciones involucradas en el proceso.

Las soluciones que pueden presentarse son varias y responden a diferentes niveles de integración o cooperación, si bien lo ideal será desarrollar el concepto de ventanilla única en su más amplia acepción, tal y como se recoge en la declaración Ministerial de Bali de Diciembre de 2013 en el apartado 4 del artículo 10 del anexo relativo a los acuerdos sobre facilitación del Comercio.

A continuación se presentan diferentes soluciones que pueden abordarse y que a distinta escala tratan de agilizar los trámites en frontera para obtener el levante de las mercancías presentadas ante las autoridades aduaneras y que se encuadrarían bajo el mandato de cooperación del artículo 8 del anexo relativo a los acuerdos sobre facilitación del Comercio de la Declaración de Bali: Emisión de certificados o licencias con número electrónico: Las autoridades aduaneras, como ya se ha indicado, deben comprobar que la mercancía declarada en la correspondiente declaración aduanera va amparada por el correspondiente certificado o licencia de la autoridad competente, cuyo número se declarará en la casilla correspondiente de la declaración. La ausencia de sistemas de comunicación entre la autoridad aduanera y el organismo en cuestión, obliga a aquella a establecer controles documentales, prácticamente indiscriminados a los únicos efectos de verificar la veracidad del certificado consignado en la declaración. En un mundo encaminado hacia la denominada Administración electrónica, éste tipo de controles carecen de sentido, por lo que deben

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

implementarse sistemas que permitan realizar los controles o validaciones de forma automática sin que se generen retrasos innecesarios. Una de las opciones para estas validaciones automáticas es mediante la emisión de certificados o licencias electrónicas que tengan un número que pueda validarse por parte de las autoridades aduaneras acudiendo a una especie de bote o repositorio común en el que asociado a ese número o código se validen los datos claves consignados tanto en la declaración aduanera como en la licencia (personas, mercancías, peso…).

Desarrollo de servicios web entre los diferentes organismos y las autoridades aduaneras: La implementación de servicios web supone un paso más respecto al sistema anterior, ya que lo que se establece es un sistema de comunicación en línea del sistema aduanero y del otro organismo gubernamental en virtud del cual el sistema aduanero pregunta los datos relativos al número de certificado consignado en la declaración aduanera de forma que no sólo se valide la realidad del mismo sino que se cotejen los datos de la declaración aduanera y del certificado.

Los sistemas anteriores lo que buscan es reducir el número de controles documentales realizados por parte de la autoridad aduanera, si bien no evita los principales problemas manifestados por los operadores como son los controles reiterados y la realización de los mismos trámites burocráticos ante diferentes organismos.

Coordinación de posicionamiento único (“One Stop Shop”). El denominado “One Stop Shop” lo que pretende es que una expedición consignada en una declaración aduanera sea revisada físicamente como máximo una vez, de forma que todos los organismos interesados en realizar un control de tipo físico sobre la misma mercancía se coordinen para realizarlo en el mismo momento. Esta solución exige un sistema de comunicación entre los diferentes organismos, de forma que con la presentación de la declaración aduanera, todos los organismos con competencia, incluida la aduana, informen de su intención de realizar un control físico.

Asimismo, será necesario que se establezca un sistema que determine tanto la prevalencia como la ubicación para la realización del control según el tipo de organismo que haya manifestado su intención de realizar un control. Pensemos por ejemplo en un caso en el que se hayan pronunciado para controlar un organismo encargado de control veterinario que sospecha de un posible riesgo de plaga y la autoridad aduanera que tiene dudas sobre la clasificación arancelaria declarada.

Obviamente, en una situación de éste tipo, deberá ser el organismo veterinario el que determine tanto el lugar más adecuado para realizar la Inspección como la forma en que debe procederse a la apertura del equipamiento en que venga la mercancía.

En la figura adjunta se muestra como el establecimiento de unas instalaciones comunes que permitan diseñar un proceso de control coordinado en base a los procedimientos y requerimiento de control de cada organismo facilita la coordinación y la misma realización física del control.

11

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

Fuente: Aduana Antwerp, Bélgica. 2015

Figura 1. Ubicación autoridades en frontera puerto Amberes (Bélgica) Ventanilla única. El mayor proceso de integración es la denominada ventanilla única o “single window” en el cual el operador realiza los trámites correspondientes con los diferentes organismos con competencia a través de un único punto de entrada, de forma que la documentación anexa necesaria para obtener la licencia o certificación correspondiente se presenta una única vez. Este sistema exige en primer lugar o bien un sistema de repositorio de documentos o una aplicación que redirija la documentación al organismo que la necesite. Igualmente, contemplará un sistema de coordinación de posicionamiento de forma que sólo se controle la mercancía una única vez como máximo articulándose de forma análoga a como se ha descrito en el punto anterior. Respecto a la gestión de riesgos que cada organismo lleva a cabo para seleccionar los envíos que serán objeto de control, puede establecerse o desarrollarse un motor de riesgos diferenciado para cada organismo o bien que la gestión de riesgos sea común, si bien eso exigirá niveles de seguridad y confidencialidad muy alto entre los organismos involucrados.

12

El procedimiento descrito de ventanilla única, puede iniciarse con parte de los organismos con competencia en frontera para ir gradualmente incorporando al resto de autoridades con competencia. En el módulo anterior se describía el ejemplo de la Aduana española, en el que se estableció una primera ventanilla única a nivel de puertos y aduana, para posteriormente ampliarse al resto de autoridades con competencia en frontera.

Finalmente, debe recordarse que la función de la autoridad aduanera respecto a otros organismos con competencia de control en frontera es doble, tal y como hemos visto anteriormente, por un lado verificará que los certificados o licencias consignadas en las correspondientes declaraciones existen y se corresponden con los datos declarados, y por otra comprobará que las mercancías que declaran no precisan de esas autorizaciones de otros organismos. Para ésta segunda función resulta relevante la información de rechazos que hayan podido realizarse en el pasado por parte de los otros organismos, por si tratasen de eludir controles futuros modificando los datos

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

que determinaron el rechazo. Igualmente, será interesante que los organismos comuniquen a la aduana alertas, por ejemplo de tipo sanitarias, para que la aduana esté preparada para gestionar las mismas.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En ésta unidad se ha puesto de manifiesto la multitud de materias que deben ser objeto de control en frontera, motivada por una vasta legislación para cuyo cumplimiento existen diferentes organismos con competencia, entre los que se encuentra la aduana.

La existencia de diferentes organismos obliga a los países a adoptar soluciones que no obstaculicen ni dificulten los diferentes trámites que han de realizarse, evitando demoras de tiempo y sobrecostes.

La coordinación entre los diferentes organismos es una oportunidad para acceder y compartir datos e informaciones, aspecto clave para realizar una óptima gestión de riesgo. En la unidad se han puesto de manifiesto diferentes soluciones con diferente grado de integración, si bien, el objetivo final debe ser el de establecer un sistema de ventanilla única en línea con lo acordado y recogido en la declaración Ministerial de Bali.

13

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

UNIDAD II

TIPOS DE RIESGOS EN FRONTERA

Objetivos de aprendizaje Al finalizar la unidad el participante estará en la capacidad de identificar los diferentes tipos de riesgos que deben ser gestionados por parte de las autoridades aduaneras de cara a cumplir con los objetivos de vigilancia y control que tiene encomendados.

14

Asimismo, el participante estará en condiciones de identificar los diferentes momentos en que se llevará a cabo el análisis de riesgos y en su caso los controles, tomando en consideración el tipo de riesgo identificado, para la toma de decisiones.

II.1. Riesgos de tipo tributario El origen de las aduanas en los diferentes países se justifica desde un doble punto de vista, por un lado controlar y facilitar el Comercio y por otro obtener recursos financieros con los que nutrir al erario público. En una época en la que no existía una mínima estructura para el establecimiento de un sistema tributario interno que garantizase los recursos necesarios para el funcionamiento de cualquier Estado, el gravar el Comercio, tanto a las importaciones como a las exportaciones, incluso el tránsito, resultaba relativamente fácil por lo que el establecimiento de aranceles, en la mayor parte de los casos muy elevados, al tráfico internacional de mercancías se configuró como la principal fuente de recursos de los Estados durante muchos siglos. En este contexto histórico, la labor de la aduana se centraba básicamente en la recaudación y en la lucha contra el contrabando que proliferaba para evitar unos aranceles muy elevados.

Con el paso del tiempo, y pese a que los aranceles se han ido reduciendo impulsado por diferentes organismos y acuerdos internacionales, las aduanas han seguido manteniendo su función recaudatoria la cual está expuesta a una serie de amenazas que deben ser abordadas desde el desarrollo de una gestión de riesgos adecuada.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

De igual manera, las aduanas deben de cooperar con otras entidades de control para mitigar también los riesgos de carácter parafiscal (sanitarios, fitosanitarios, ambientales, propiedad intelectual e industrial, de seguridad, etc). Lo primero que debe tenerse presente es que los riesgos y amenazas varían según el tráfico del que se trate.

En primer lugar hay que diferenciar entre el tráfico de pasajeros y el de mercancías.

Desde el punto de vista del tráfico de pasajeros, se establece con carácter general la obligatoriedad de comunicar a las autoridades nacionales la suma de dinero con el que se viaja a partir de un determinado umbral. Por ejemplo, en el caso de la Unión Europea (UE), ese umbral se sitúa en los 10.000 Euros, cifra a partir de la cual los pasajeros que entren o salgan de la UE deben de informar. En otros países como EEUU el límite se fija en 10.000 dólares americanos, mientras que en Argentina el umbral se fija en 10.000 dólares para adultos y 5.000 para menores de 16 años. El riesgo en éste caso deriva del origen o destino que se le pueda dar al dinero. En el caso de la salida, si un pasajero no declara que lleva consigo una importante suma de dinero, debe pensarse que el motivo puede estar en el origen irregular del mismo, por lo que se intenta sacar del país bien para su blanqueo o bien para evitar que las autoridades nacionales incauten el mismo para responder de las posibles irregularidades llevadas a cabo. En el mismo sentido debe pensarse que la introducción no declarada de importantes sumas de efectivo en el país puede estar motivada para la financiación de actividades irregulares en el interior, por lo que debe realizarse un control de capitales, tanto a la entrada como a la salida. Los controles en éste caso se centrarán en el equipaje, normalmente de mano, o en la revisión física del sujeto. Lógicamente, la selección debe realizarse sobre una gestión de riesgos basada en la recopilación y análisis de información previa de aprehensiones, así como en el estudio de la información que remiten las compañías con carácter previo respecto a los pasajeros. En base a dicha información y análisis podrán focalizarse los esfuerzos de control, por ejemplo, en determinadas rutas o perfiles de personas. Respecto al tráfico de mercancías, debemos diferenciar los siguientes tipos de tráficos, ya que el riesgo será diferente, y en consecuencia el tratamiento que ha de hacerse del mismo: a) Flujo de entrada o importación: En éste caso los riesgos se centran, desde el punto de vista aduanero, en una menor recaudación de aranceles así como en una elusión de las medidas de política comercial que pretende proteger la industria nacional de un determinado sector frente a prácticas de competencia desleal desarrolladas por terceros países mediante la introducción de los denominados Derechos Antidumping y Compensatorios. a. Valor en aduana: La infravaloración o subvaloración se configura como el principal problema desde el punto de vista de la determinación del valor en aduana, que en el caso de los aranceles de tipo “ad valorem” será la base imponible sobre la que se aplicarán los correspondientes aranceles.

No obstante, y aunque no es un riesgo tan frecuente como el anterior ya que lleva implícito el pago de aranceles superiores, no debe perderse de vista que la sobrevaloración puede existir, siendo el motivo de la misma diversa, si bien en la mayor parte de los casos se podrá explicar, bien por irregularidades relacionadas con el blanqueo de capitales ( es una forma de sacar dinero del país de manera “justificada”) o bien como forma de distribuir ingresos y cos-

15

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

tes por parte de multinacionales de forma que en función del sistema fiscal diseñado traten de llevarse los ingresos a aquellos países con una fiscalidad ventajosa y los costes a aquellos con fiscalidad más elevada. De esta forma, la sobrevaloración es un elemento más del diseño de ingeniería fiscal por parte de estas multinacionales que operan en todo el mundo y sobre las que habrá que tener en cuenta la existencia de precios de transferencia y su incidencia en el valor en aduana debido a la vinculación que puede existir entre las partes y que en consecuencia puede afecta al valor declarado. b. Volumen de mercancía importada: Al igual que sucede con el valor en aduana, la declaración de un volumen de mercancías inferior a la real afecta tanto desde el punto de vista de los aranceles específicos cuyo importe se obtiene mediante la aplicación de una suma fija de dinero por cada unidad de medida como de los aranceles “ad valorem” por cuanto una declaración inferior de mercancía conllevará un menor valor en aduana declarado. c. Origen: El origen de la mercancía determina la aplicación de un diferente tipo de arancel, ya que al tipo de arancel general establecido para una determinada posición estadística se establecen preferencias arancelarias con la consiguiente reducción o eliminación del arancel así como aranceles superiores como los denominados Derechos Antidumping que tratan de corregir una competencia desleal impulsada desde determinados territorios. En consecuencia, la correcta determinación del origen se configura como una de las tareas a verificar por parte de las autoridades aduaneras.

16

d. Clasificación de la mercancía: Como se ha indicado en el punto anterior, no existe un arancel general para todas las mercancías, sino que el mismo varía en función de su clasificación y origen. El motivo de ésta diversidad debe encontrarse, tanto en la defensa de las industrias nacionales, el caso del textil y el calzado es un claro ejemplo en la UE, como en la facilitación de la importación de mercancías que se consideran estratégicas y de las que carece el país en cuestión, como sucede con el petróleo en la UE.

Por tanto, la clasificación de una mercancía en una posición u otra puede motivar la aplicación de unos aranceles más altos o más bajos, por lo que debe ser misión de las aduanas verificar que las mercancías se clasifican correctamente.

e. Regímenes aduaneros: En ocasiones, la importación de mercancías se acogen a determinadas ventajas arancelarias condicionadas al destino o uso final que se haga de las mismas, por lo que deberá comprobarse el correcto uso de dichos regímenes para evitar posibles abusos o fraudes con los que eludir una carga impositiva más elevada.

La gestión de éste tipo de riesgos debe ser un área prioritaria para las autoridades aduaneras, por cuanto no sólo pueden suponer una reducción de los recursos económicos con los que financiar los servicios prestados por el Estado, lo que repercute negativamente en la calidad de los mismos e incluso en la imposibilidad de prestarlos, sino también por motivos de justicia e igualdad, ya que la permisividad en ésta cuestión hará que operadores que declaren incorrectamente para la aplicación de unos aranceles in-

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

feriores soporten una carga impositiva menor que aquellos otros que cumplen rigurosamente con sus obligaciones, lo que les sitúa en una posición de desventaja para competir en el mercado con lo que se estaría incentivando la competencia desleal y terminaría provocando la salida del mercado de los operadores cumplidores.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que la importación es el primer eslabón de una cadena que finalizará con la venta a los consumidores finales, de forma que si las mismas no son declaradas o lo son incorrectamente en cuanto a su precio, cantidad, clasificación, origen etc., se estará facilitando su posterior venta en el mercado negro con el consiguiente perjuicio al erario público por la reducción de la recaudación de los tributos internos, tanto directos que recaen sobre el beneficio de las personas jurídicas o físicas, como indirectos a través de los impuestos que recen sobre el consumo. b) Flujo de salida o exportación: Con carácter general los Estados han ido eliminado, salvo para momentos puntuales y determinada clase de mercancía, los aranceles que se establecieron en su origen sobre las exportaciones de bienes con el objetivo de impulsar las mismas al considerarse un elemento básico para el crecimiento y la competitividad del país. No obstante, debe tenerse en cuenta que existen países que establecen devoluciones o restituciones a las mercancías importadas que pretenden neutralizar total o parcialmente la carga impositiva indirecta que han soportado. En consecuencia, el riesgo que aquí subyace es el relativo a la sobrevaloración, es decir, declarar una salida de mercancías muy superior a la real con el objetivo de obtener una suma de devoluciones superiores a las que les corresponderían. Igualmente existe el riesgo de simular la realización de exportaciones, especialmente en mercancías sujetas a una fiscalidad elevada (por ejemplo mercancías sujetas a Impuestos Especiales como el Tabaco o el alcohol) o que gocen de incentivos fiscales, de forma que se reintroduzcan en el interior para su venta en el mercado negro o se declare más cantidad de la realmente exportada para gozar de unos mayores incentivos.

En consecuencia, y pese a que tradicionalmente existe una mayor preocupación por los flujos de entrada, deben destinarse recursos para verificar la realidad de las operaciones de exportación tanto en su cantidad como en su identidad.

Tanto en los flujos de importación como de exportación resulta de utilidad el intercambio de información con los países o territorios con los que existen relaciones comerciales de forma que pueda realizarse el denominado análisis de riesgos espejo, que sirve para cruzar datos entre las importaciones declaradas de un país y lo declarado en dicho país con motivo de la exportación y viceversa, de forma que pueden encontrarse diferencias, tanto a nivel de valor como de clasificación arancelaria. c) Flujo de tránsito o transbordo: El principal riesgo en las operaciones de tránsito o transbordo radica en que las mercancías se destinen finalmente al mercado interior sin pagar los correspondientes aranceles y en su caso sin los controles y permisos de las autoridades nacionales correspondientes. En consecuencia, deben establecerse mecanismos de control a través de una adecuada gestión de riesgos que impidan esos desvíos ilícitos en los movimientos de tránsito o transbordo.

Por último, debe tenerse en cuenta que determinados países establecen zonas francas o de baja fiscalidad en determinadas partes de su territorio debido a que presen-

17

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

tan alguna particularidad (insularidad, despoblación…) con el objetivo de incentivar la actividad económica en los mismos. En dichos casos deberán valorarse posibles irregularidades en los movimientos entre dichos territorios y el resto del país de cara a verificar que responden a las condiciones fijadas para el intercambio económico con dichos territorios y para poderse beneficiar de las facilidades económicas y fiscales establecidas.

II.2. Riesgos de tipo no tributario Pese al origen eminentemente recaudatorio de las aduanas, tal y como se ha indicado anteriormente, las aduanas han ido ampliando sus competencias y diversificando su papel como consecuencia de una legislación que ha ido evolucionando en la medida que iban surgiendo nuevas necesidades o demandas de los ciudadanos para establecer mecanismos de control con los que protegerse de peligros procedentes del exterior que pudieran poner en peligro su bienestar e integridad. Así, las competencias de las aduanas se extendieron a comprobaciones relacionadas con la salud, seguridad, protección, medio ambiente, etc… en colaboración con otras agencias gubernamentales.

18

Tal y como se ha comentado, las competencias para determinar la idoneidad de las mercancías en relación a dichas cuestiones no son siempre asumidas por las adunas ya que existen otras autoridades que actúan en frontera, si bien, la aduana como último garante y supervisora de la mercancía que se encuentra en su recinto deberá comprobar antes de la salida o introducción de mercancías en el territorio tanto que cuentan con las certificaciones y licencias correspondientes, como que las mercancías declaradas no pretenden eludir los controles de otros organismos mediante su incorrecta puntualización, ya sea en cantidad o respecto a su correcta clasificación arancelaria.

En concreto, y teniendo en cuenta los diferentes niveles competenciales que pueden existir de acuerdo con la organización diseñada al más alto nivel, podemos destacar los siguientes tipos de riesgos de naturaleza no tributaria que han de ser abordados, de una u otra forma, por parte de las autoridades aduaneras: Aspectos sanitarios y fitosanitarios.

Cuestiones relacionadas con la Seguridad que impidan la realización de atentados terroristas o actividades que financien organizaciones criminales.

Lucha contra el Contrabando, especialmente relacionadas con droga, tráfico de armas y tabaco.

Control de precursores, tanto de droga como de explosivos.

Licencias comerciales, tanto para la importación como exportación de determinados productos.

Bienes culturales.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

Material de defensa y doble uso.

Homologaciones para la comercialización de los productos en el mercado interior.

Derechos de protección intelectual e industrial.

Protección del medio ambiente (Convenio Washington para la defensa de especies protegidas, convención de Basilea para lucha contra residuos, prohibición productos dañan la capa de Ozono, etc.).

Prohibiciones y restricciones al comercio sobre determinados productos o con determinados países.

El rol o implicación de las autoridades aduaneras en relación a éstas cuestiones puede variar, por lo que su labor puede limitarse a verificar que las mercancías cuentan con las autorizaciones para su comercialización o desarrollar una gestión tendente a la identificación de los envíos que puedan suponer una amenaza en estas materias de cara a conseguir una eliminación o mitigación en sus efectos.

En el cuadro adjunto se recoge un resumen de los principales tipos de riesgos comentados.

Tabla 1. Tipos de riesgos RIESGOS TRIBUTARIOS

RIESGOS NO TRIBUTARIOS

Valor en aduana

Sanitarios y Fitosanitarios

Origen

Seguridad

Clasificación arancelaria

Precursores

Regímenes aduaneros

Bienes culturales

Restituciones

Material Defensa y Doble uso

Tráfico con áreas de protección económica

IPR

Defensa Capa Ozono

Prohibiciones y Restricciones

Contrabando Defensa Medio Ambiente

Fuente: (Martínez F., 2015)

Lógicamente estos tipos de riesgos se presentan con una intensidad diferente dependiendo de la situación geográfica y el tipo de relaciones comerciales, especialmente vinculadas con el origen y destino de las mercancías, cómo con el tipo de mercancías que son objeto de la actividad exterior. En éste sentido, las amenazas para la seguridad serán más importantes si su tráfico se concentra en países con organizaciones terroristas establecidas en su país que si lo hace con países con elevados niveles de seguridad.

Del mismo modo, los países con territorios insulares deberán tener especial atención para evitar posibles entradas de plagas invasoras no existentes en su ecosistema.

19

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

II.3. Momento de la adopción de medidas de control en función del tipo riesgo En el proceso de gestión de riesgos, una de las cuestiones que debe determinarse es el momento en el que han de realizarse los controles.

El objetivo en este momento del curso no es el valorar cuando debe realizarse el control en función del tipo de riesgo que se ha identificado, sino poner sobre la mesa los diferentes momentos que existen y que deberán ser tenidos en cuenta en el proceso de toma de decisiones.

En la imagen adjunta se observan tres momentos claramente diferenciados en los cuales deberá llevarse a cabo una gestión de riesgos y en su caso los controles que se deriven del resultado de dicha gestión.

20

Fuente: (Martínez, F. 2015)

Figura 2. Momento control Los controles previos serán aquellos que se realicen antes que las mercancías se destinen a un régimen aduanero, los cuales incluso, podrán llevarse a cabo antes que las mercancías salgan en origen. Por tanto, dentro de los controles previos podemos diferenciar: Controles efectuados antes de que las mercancías se carguen en origen con destino al país de importación: En éste caso y como consecuencia de un análisis de riesgos que se realiza por parte de la aduana de importación o de destino, ésta puede solicitar la realización de controles. Obviamente los controles no serán realizados por parte de las autoridades nacionales que han propuesto el control por lo que precisaran de la colaboración de terceros. En éste caso podemos diferenciar dos casos:

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

a) Controles realizados por la aduana de exportación. En éste supuesto se solicita de las autoridades de exportación, sobre la base de un marco legal previamente firmado por las partes, la realización de determinados controles de cara a permitir el embarque de la expedición. El análisis de riesgos se basará en la información y criterios de riesgos respecto de los que se haya llegado un acuerdo entre el país de exportación e importación. Ejemplos de éste tipo los podemos encontrar en los acuerdos firmados por los Estados Unidos de América con diferentes países, en virtud de los cuales se examinan en origen las expediciones con destino a los Estados Unidos mediante la utilización de equipos no intrusivos. En línea con lo anterior, y en base a dichos acuerdos firmados de forma bilateral pueden existir funcionarios de Estados Unidos que propongan controles adicionales sobre expediciones con destino a su país en el puerto de origen.

Otro ejemplo de colaboración administrativa, en éste caso tendente a agilizar y facilitar el comercio mediante la realización de controles por parte de las autoridades de exportación e importación en un único momento es el proyecto piloto denominado Smart and Secure Trade Lane (SSTL) en el que participan varios puertos de la UE, de China y Hong Kong, en virtud del cual y por motivos de seguridad, se comprometen a realizar los controles en el momento de la exportación para lo que es necesario el intercambio de información en tiempo real para que cada Administración (la de exportación e importación) realice un análisis de riesgos sobre la base de unos criterios comunes de forma que si alguna de las autoridades, sobre la base de la información que dispone, considera necesario la realización de un control éste se efectúe en origen de forma que se evita la posibilidad de un doble control, en origen y destino, del mismo modo que se agilizan los trámites aduaneros en la aduana de destino.

b) Controles realizados por los operadores: En éste caso las autoridades aduaneras, sobre la base de la información que reciben con carácter previo a la carga de la mercancía en origen, realizan un análisis de riesgos que puede culminar con la solicitud de un control por parte del operador antes de permitir la carga de la expedición. Dicha circunstancia es la que se contempla en el Código Aduanero de la Unión Europea para la declaración sumaria de entrada (ENS), en virtud del cual, en el caso del tráfico aéreo puede solicitar al operador del medio de transporte que realice un control por escáner adicional.

Controles realizados en el medio de transporte antes de la introducción de las mercancías en el territorio aduanero: En ocasiones resulta necesario tomar medidas de control fuera del ámbito territorial del país. En éste caso debe existir base jurídica para poder actuar, la cual está limitada a determinados productos, por ejemplo tráfico de estupefacientes, y que suponen un riesgo de tal naturaleza que aconsejan éste tipo de dispositivos. En esta situación se enmarcan, por ejemplo, los abordajes en alta mar de buques respecto de los cuales se tienen sospechas fehacientes de que transportan importantes cantidades de droga.

Respecto a los controles realizados con la presentación de las mercancías debe indicarse que son aquellos que se producen con la llegada de las mercancías al recinto aduanero y con carácter previo a la presentación de una declaración aduanera para

21

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

darle un destino. En estos casos, el análisis de riesgos pivotará sobre la información que suministren los operadores con la presentación del manifiesto de descarga o declaración análoga. Lógicamente, el análisis de riesgos que pueda llevarse dependerá del conjunto de datos que se exijan con dicha declaración.

Por su parte, los controles concurrentes son aquellos que se realizan con la presentación de la declaración aduanera solicitando un destino a las mercancías. En éste caso, la autorización para vincular la mercancía al destino solicitado dependerá del resultado de los controles que se realicen.

Finalmente, los controles a posteriori son aquellos realizados con posterioridad a la realización de las operaciones de comercio exterior declaradas con la aduana, por lo que se llevaran a cabo mediante procesos de auditoría que se centraran básicamente en el análisis de los documentos comerciales, contables y fiscales que obran en poder del operador para dar soporte a las operaciones declaradas ante la aduana, así como en una comprobación de sus procesos administrativos relacionados con los trámites aduaneros.

22

En el proceso de toma de decisiones respecto al momento de realizar el control debe tenerse en cuenta que el análisis de riesgos se realiza en diferentes momentos, sobre diferentes declaraciones y sobre criterios de riesgos diferentes, por lo que para un mismo envío pueden identificarse riesgos diferentes en momentos diferentes. Sin profundizar en la materia, ya que la misma es objeto de mayor profundidad en otros módulos del curso, el análisis de riesgos que se llevará a cabo con carácter previo a la llegada de las mercancías estará relacionado con cuestiones de seguridad nacional y contrabando, para lo cual se trabajará con declaraciones e informaciones previas que pivotaran sobre la información que figura en el documento de transporte que ampara el envío en cuestión. Por su parte, la gestión de riesgos con la presentación de las mercancías para darle un destino aduanero, se centrarán en el adecuado cumplimiento de los requisitos legales para el destino aduanero solicitado, por lo que las cuestiones de índole financiera cobran protagonismo, del mismo modo que sucede con los controles a posterior. En cualquier caso, y en la medida que los riesgos detectados lo permitan las aplicaciones informáticas nacionales deben permitir una trazabilidad de las diferentes declaraciones, de forma que sea posible la unificación de los controles en un único momento, evitando de éste modo retrasos y sobrecostes innecesarios a los operadores económicos.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En la presente unidad se han puesto de manifiesto los diferentes tipos de riesgos a los que deben hacer frente las autoridades aduaneras en su gestión diaria.

Se ha remarcado las particularidades que pueden existir de manera que los riesgos influyan de forma diferente en cada Aduana.

Se han identificado los diferentes momentos en los que pueden ser llevados a cabo los controles para verificar el cumplimiento de la legislación de los envíos.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

UNIDAD III

ESPECIAL MENCIÓN RIESGOS DE SEGURIDAD: MARCO NORMATIVO SAFE

Objetivos de aprendizaje La presente unidad tiene como objetivo que el participante reconozca la creciente importancia que tienen las cuestiones relacionadas con la seguridad nacional en la gestión de riesgos por parte de las autoridades aduaneras, siendo en muchas de las administraciones la principal amenaza identificada, que ha motivado una reorganización de sus estructuras para una mayor eficiencia en ésta materia.

El participante podrá comprobar cómo la colaboración y cooperación entre las organizaciones responsables de diferentes Estados se convierte en un elemento angular sobre el que pivotar la gestión de riesgos en materia de seguridad.

III.1. Facilitación y control Los atentados del 11 de Septiembre del año 2001 pusieron de manifiesto la existencia de un nuevo tipo de amenaza contra la seguridad nacional que debería afrontarse desde una nueva perspectiva y que supuso que muchos países afrontaran y llevaran a cabo una reorganización de sus servicios de inteligencia y el establecimiento de unos nuevos procedimientos de los cuales la Aduana debía ser parte.

El objetivo no podía ser otro que el fortalecimiento de los mecanismos de seguridad sin que ello tuviera que suponer un obstáculo o un freno al Comercio legítimo. Para hacer frente a los retos que suponía esta nueva amenaza no era suficiente el establecimiento de mecanismos de integración o colaboración más estrecha entre los diferentes servicios de información, tanto nacional como internacional, sino que se precisaba disponer de más información, de más calidad y con una mayor antelación de la que se disponía hasta ese momento de forma que todos los elementos que participaran en la cadena logística fuesen visibles para así focalizar los esfuerzos en

23

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

aquellas cadenas con operadores no conocidos y/o fiables y se agilizaran los trámites aduaneros para el resto. Fruto de ésta reflexión surge la idea de que facilitación y control son elementos que deben formar parte de un mismo proceso de gestión de riesgos, que se retroalimenta de manera que el incremento de la facilitación no debe interpretarse como una laxitud en los controles y viceversa. Al contrario, la gestión de riesgos debe ir encaminada a facilitar el comercio legítimo y a dificultar e impedir el comercio ilegal y así se entendió por parte de los países y organizaciones supranacionales como la OMA en la que se impulsó el denominado Marco normativo SAFE (en adelante marco SAFE) cuya filosofía inspira los acuerdos de impulso de comercio, como es el caso de la declaración de Bali que recoge los pilares básicos en los que se sustenta el citado Marco SAFE. En concreto, el Marco SAFE (Organización Mundial Aduanas, 2005) se articula en los siguientes 4 elementos clave: a) Armonización de los requisitos de la información electrónica avanzada. b) Implementación de la gestión de riesgo para abordar las amenazas de la seguridad. c) A petición del país de destino, la Administración Aduanera del país de despacho realizará una inspección de los contenedores y de la carga de alto riesgo con destino al exterior, preferentemente utilizando equipos de detección no intrusiva.

24

d) Definición de beneficios que las Aduanas ofrecerán a las empresas que cumplan con las normas de seguridad de la cadena logística y que apliquen las mejores prácticas.

Los citados principios precisan de una colaboración con el sector privado para el impulso de los denominados operadores de confianza que sirvan para la construcción de cadenas logísticas seguras. Así destacan los programas C-TPAT de USA, OEA de la UE y muchos de los países de Latinoamérica, programa AA de China o el de Japón. El establecimiento de una base de datos de operadores fiables que han sido sometidos a una auditoria previa por parte de las autoridades aduaneras para determinar sus estándares de calidad y seguridad, permite que los diferentes trámites aduaneros puedan realizarse de forma más ágil y con menos controles lo que supone una reducción de coste para los operadores y en consecuencia les hace ser más competitivos. Del mismo modo, disponer de estas cadenas fiables, permite focalizar los recursos, los cuales por definición son limitados, de las autoridades aduaneras en aquellos envíos que presentan un riesgo a priori más elevado.

III.2. Establecimiento sistemas de colaboración, cooperación, y coordinación con servicios de inteligencia nacional e internacional El impulso de cadenas logísticas seguras en un contexto de tráfico internacional de mercancías implica la existencia de operadores económicos que desempeñan algún

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

rol o función en dicha cadena y que se encuentran establecidos en diferentes países sobre los cuales las autoridades aduaneras no tienen potestad de control o auditoria previa para conocer sus procedimientos y estándares de seguridad. Desde éste punto de vista se hace necesario la cooperación y colaboración de otras administraciones aduanera y con otras administraciones gubernamentales del país. Esta colaboración o cooperación precisa de varios elementos básicos: 1º. Impulso de programas de operador de confianza, como el OEA exsitente en varios países de Latinoamérica y la UE. 2º. Reconocimiento mutuo de dichos programas.

3º. Intercambio de información 4º. Diseño de Ventanillas Únicas La existencia de dichos elementos básicos permitirá a las autoridades aduaneras de un país contar con información de calidad y por ejemplo reconocer como fiables a aquellos operadores que han obtenido la certificación de operadores de confianza en un país tercero.

La existencia de estos programas reconocidos entre países de operadores de confianza precisa de un intercambio de información entre las mismas para lo cual deben articularse los cauces para su transmisión. Esta información es crítica para alimentar sus sistemas de riesgo. Obviamente, en la gestión de riesgos relacionados con la seguridad, la información a intercambiar no puede circunscribirse a la relación de operadores de confianza, sino que debe extenderse a determinada información sensible que pueda afectar a la seguridad de un tercer país.

El uso e intercambio de información sensible debe articularse tanto a nivel nacional entre los diferentes servicios de inteligencia como a nivel internacional.

III.2.1. Coordinación con servicios de inteligencia nacional ¿Tiene sentido no evitar un acto terrorista porque las diferentes agencias de un país no han compartido información?.

Desde el punto de vista nacional, es posible que los diferentes servicios manejen diferente información que compongan diferentes piezas de un mismo rompecabezas, por lo que el compartir dichas piezas puede permitir en determinados casos completar el puzle y en consecuencia se pueda actuar de forma más diligente contra el crimen organizado. Las fórmulas con las que establecer dichos mecanismos, pueden ser diferentes según la estructura que se haya establecido en cada territorio, pero en cualquier caso precisará de una coordinación de un órgano que tenga poder de decisión sobre los diferentes servicios. Lo que si resulta evidente es que no puede producirse un hecho que atente contra la seguridad nacional porque la información no ha sido compartida por los diferentes servicios nacionales.

25

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

III.2.2. Coordinación con servicios de inteligencia internacional En el plano internacional la cooperación es importante para promover el cumplimiento de la ley y también obtener información de inteligencia proveniente de bases de datos de individuos o de entidades sospechosas. La cooperación precisa de un elemento previo imprescindible cual es la confianza mutua. Desde éste punto de vista resulta interesante el establecimiento MOUs para poder facilitar el intercambio de datos de mercancías y pasajeros, y la realización de de visitas mutuas con el objetivo de conocer la forma de trabajar y la profesionalidad con la que actúan las autoridades de terceros países.

Una vez establecido el correspondiente clima de confianza, la colaboración será de mayor calidad ya que se podrán intercambiar informaciones de mayor utilidad.

Bajo el apoyo de la OMA la red denominada Customs Enforcement Network (CEN) cuenta con una base de datos diseñada para compartir información critica de actividades de aplicación de la ley entre administraciones de aduanas. Su uso es importante para llevar a cabo análisis estratégicos y desarrollar perfiles conocer tendencias ilícitas. Esta informacion puede servir para la operativa en tiempo real corroborando información de pasajeros y de mercancías.

Las fórmulas de colaboración a nivel internacional pueden ser diferentes según cual sean las necesidades, si bien podemos destacar las siguientes:

26

Comunicación de resultados: Un mecanismo habitual de colaboración es el establecimiento de cauces, normalmente mediante procedimientos electrónicos, a través de los cuales se comuniquen resultados positivos de controles efectuados que puedan ayudar al establecimiento de perfiles de riesgos similares por cuanto puedan presentar un tráfico similar al detectado. En éste sentido, supone un valor añadido el comunicar conjuntamente con los resultados del control los modus operandi o tendencias detectadas que han llevado al resultado positivo.

Celebración de grupos de trabajo: La celebración de forma regular o periódica de grupos de trabajo relacionados con ésta materia puede permitir poner en común nuevas amenazas, tendencias o herramientas detectadas en un país que pueden existir en otro y que todavía no han sido detectadas. En éste sentido, y a título de ejemplo, puede destacarse la utilización por parte de las organizaciones criminales del denominado internet profundo (“Deepweb” también conocido como “DarkWeb”), sobre el cual se está trabajando por parte de las autoridades nacionales desde no hace mucho tiempo de cara a obtener información de las actividades que se impulsan a través del mismo y quien “navega” en dicho entorno, de forma que la experiencia de cada autoridad puede ser muy enriquecedora para actuar de forma más eficaz y eficiente.

Intercambio de información puntual: En el desarrollo de las investigaciones puede ser necesario recurrir a la colaboración de las autoridades de terceros países de cara a posibilitar que la investigación llegue a buen término. Desde éste punto de vista se hace necesario el establecimiento de puntos de contacto a través de los cuales se canalice. Estos puntos de contacto, pueden completarse con la existencia de puntos de contacto a nivel regional.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

Una variante o complemento del anterior puede ser la existencia de Bases de Datos comunes que permitan conocer si existe información disponible.

Igualmente, la obtención de información sensible que pueda suponer una amenaza en un tercer país debe ser comunicada de la forma más rápida posible para que se puedan adoptar las medidas necesarias para mitigar o anular los efectos de dichas amenazas.

En cualquier caso, en un mundo globalizado en el que no existen distancias fruto de los desarrollos tecnológicos y de los medios de transporte, no puede concebirse una gestión de riesgos profesional sin contar con la colaboración y cooperación de otros servicios o autoridades tanto a nivel nacional como internacional y así se recoge en la estrategia de seguridad impulsada por la OMA dentro del denominado MARCO SAFE de seguridad y facilitación del comercio.

En concreto el Estándar no. 1 Maco Safe establece el Intercambio de información sobre los envíos de alto riesgo. En el marco de la cadena de control aduanero integrado, las administraciones aduaneras situadas a los largo de la cadena logística deben intercambiar datos especialmente cuando se trate de envíos de alto riesgo, en base a la evaluación de riesgos y para facilitar el levantamiento. Este sistema de correo electrónico puede incluir el intercambio de notificaciones para las operaciones de exportación, especialmente los resultados del control y la correspondiente notificación de llegada. Las leyes nacionales deben contemplar disposiciones que autoricen a la aduana enviar la información que posee al resto de las administraciones aduaneras.

Si no existen este tipo de disposiciones habrá que elaborarlas y aplicarlas. Las directrices para la elaboración de una legislación nacional que contemple la recopilación y el envío de datos aduaneros pueden servir de base para la elaboración de esas disposiciones. Además, las herramientas actuales de la OMA como e l Convenio de Johannesburgo y el Modelo de acuerdo bilateral pueden servir de base para el intercambio de información sobre las mercaderías de alto riesgo.

III.3. Reconocimiento mutuo de controles A lo largo de la presente unidad hemos visto como la colaboración a nivel internacional se configura como un elemento clave para el establecimiento de un sistema de gestión de riesgos eficaz y moderno. Asimismo, la facilitación no debe entenderse como un menoscabo de las tareas de control, por lo que el objetivo final debe ser el reconocimiento mutuo de controles, para lo cual será necesario que se cumplan una serie de premisas o condiciones que se han de fundamentar en el establecimiento previo de un clima de confianza. Estas condiciones las podemos agrupar del siguiente modo: Existencia de una gestión de riesgos similar: La decisión de realizar un control, como veremos a lo largo del presente curso, forma parte de un proceso secuencial que debe llevarse a cabo de forma metódica y profesional, el cual debe ser análogo por parte de las autoridades que quieran alcanzar estos acuerdos.

27

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

Existencia de un tratamiento de amenazas similar: Para que los controles realizados en origen sean aceptados en destino es imprescindible que en el país de origen se realice una gestión de riesgos que tenga en cuenta los mismos tipos de riesgos que en destino. Es por ese motivo que en ocasiones el reconocimiento mutuo de controles se centra en determinadas materias, como puede ser el caso de los acuerdos firmados entre la UE con Noruega y Suiza en materia de seguridad.

Armonización tipo de controles: El reconocimiento de los controles realizados exige que ambas partes “hablen” el mismo idioma. En ocasiones nos encontramos que el alcance de un reconocimiento físico o documental difiere, por eso suele ser útil realizar guías o manuales en los que se detalle el alcance de cada tipo de control, que por un lado será una buena herramienta de ayuda para el personal que trabaja en la aduana y que tiene que llevar a cabo los controles in situ, como para evitar malentendidos que en ocasiones minan el buen entendimiento entre las partes.

La posibilidad de trabajar de forma conjunta en el establecimiento de unos sistemas y procedimientos similares permitiría alcanzar el objetivo final consistente en que la mercancía se controle, cuando así se considere necesario, en una única ocasión de forma que se conseguirá una agilidad en el Comercio, que contribuirá de manera directa a mejorar la competitividad de las economías involucradas en éste proceso de cooperación al más alto nivel.

28

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En la presente unidad se ha resaltado la necesidad de considerar facilitación y control como dos elementos que no se oponen sino que se retroalimentan.

Se ha focalizado en la necesidad de establecer mecanismos de colaboración entre los diferentes servicios de inteligencia, tanto nacional como internacional.

Se ha subrayado la importancia de que se establezcan canales de colaboración y comunicación con otros países para contar con información relevante en el proceso de gestión de riesgos, y que además, como parte de esta colaboración se pueda llegar a un reconocimiento mutuo de controles en origen.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

UNIDAD IV

CONTROL E INCENTIVACIÓN DEL CUMPLIMIENTO

Objetivos de aprendizaje Al finalizar la presente unidad el participante estará en la capacidad de: Comprender que las funciones de las autoridades aduaneras no deben centrarse exclusivamente en verificar el correcto cumplimento de la normativa mediante un sistema de controles y sanciones, sino que también debe realizarse un trabajo de comunicación y pedagogía en base al cual se facilite el cumplimiento por parte de los operadores económicos de los diferentes trámites aduaneros, así como que tomen conciencia de la necesidad de actuar conforme a Derecho.

Reconocer diferentes soluciones adoptadas a nivel nacional con las que se ha alcanzado una simplificación de los procedimientos, así como una trazabilidad de los flujos.

Identificar la clasificación de los operadores como elemento relevante para definir y establecer los perfiles de riesgos.

IV.1. Sistema de información y asistencia al operador La facilitación en el cumplimiento de los diferentes trámites aduaneros debe comenzar por el establecimiento de un sistema que permita a los diferentes operadores no sólo tener un conocimiento de la normativa aplicable sino también un canal de comunicación que permita realizar consultas a las autoridades aduaneras sobre la correcta interpretación de la normativa de forma que vinculen a las partes evitando de esa forma posteriores cuestiones litigiosas por razones de interpretación de la norma.

29

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

En un entorno electrónico como en el que se tiene que desarrollar la Aduana del Siglo XXI, los sistemas de información y asistencia deben pivotar sobre plataformas electrónicas sin perjuicio de la existencia de mecanismos adicionales como consultas telefónicas o por escrito.

El establecimiento de este tipo de mecanismos que ayuden al cumplimiento voluntario de las diferentes obligaciones se recoge en el artículo primero del anexo relativo a la facilitación del Comercio de la Declaración Bali. Una buena práctica para la implementación de dichos mecanismos requiere detallar en la página web de la aduana para cada uno de los procedimientos aduaneros la legislación en vigor, un resumen explicando el procedimiento, los trámites que implican y los obligados a su cumplimiento, supuestos prácticos que recogen la mayor parte de la casuística así como un enlace con preguntas frecuentes (FAQ) que recoge las dudas más habituales realizadas por los operadores así como el criterio de la Aduana ante esas dudas.

La posibilidad de acceder a éste tipo de información supone para el operador económico un incentivo en el cumplimiento voluntario de las diferentes obligaciones aduaneras y permite transmitir al operador una imagen de las autoridades aduaneras como elemento de colaboración y no de obstrucción en el desarrollo de su actividad económica.

30

Desde el punto de vista de la gestión de riesgos, estas fórmulas de información y asistencia permiten realizar una gestión más eficaz y eficiente por cuanto se reducen los riesgos derivados que provoca el desconocimiento de la norma, facilita tener un colectivo mayor de operadores cumplidores lo que reduce sensiblemente los focos de fraude y en consecuencia permite una mejor utilización de los recursos escasos de los que se disponen.

IV.2. Simplicidad en los procedimientos Relacionado con lo anterior, se configura como necesario que los diferentes trámites aduaneros establecidos por las autoridades aduaneras sean lo más sencillo posible de forma que permitan a estas dar cumplimento a su mandato de verificar el correcto cumplimiento de la normativa aplicable pero no supongan una carga administrativa innecesaria para los operadores económicos. Desde éste punto de vista, se ha de determinar qué datos son imprescindibles conocer por parte de las autoridades aduaneras para autorizar un determinado trámite aduanero, cuándo han de suministrarse esos datos y cómo y quién ha de facilitarlos.

El establecimiento de procedimientos cada vez más sencillos supone un nuevo elemento que facilita el cumplimiento voluntario por parte de los operadores. Además, no transmitir la sensación de establecer mecanismos o procedimientos burocráticos complejos e incluso innecesario ayuda a mejorar la imagen del organismo público en cuestión.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

Del mismo modo que los sistemas de información, la adopción de procedimientos sencillos y claros facilita la gestión de riesgos no sólo por los motivos señalados anteriormente, sino porque el establecimiento de entramados de fraude siempre resultará más fácil en procedimientos farragosos.

En relación a ésta cuestión, la creciente preocupación por la seguridad ha motivado que las autoridades aduaneras pidan información previa a la llegada de las mercancías. Esta nueva obligación para los operadores puede ser percibida como una nueva carga administrativa, si bien, debe ser entendida y así debe ser transmitido por las autoridades aduaneras, como una herramienta que permitirá realizar un análisis de riesgos de mejor calidad, lo que conducirá a una selección de envíos mejor y en consecuencia llevará a una reducción en los controles lo que redundará en una mayor agilidad en los trámites aduaneros.

IV.3. Trazabilidad de los flujos de entrada y salida Como se ha comentado con anterioridad, el establecimiento y desarrollo de sistemas que permitan la trazabilidad de los flujos de entrada y de salida se configura como un elemento clave, tanto desde el punto de vista de la gestión de riesgos como de la facilitación para evitar la reiteración en posibles controles.

Los procedimientos de entrada y salida de mercancías contemplan distintos trámites secuenciales en el tiempo. Por ejemplo en el flujos de entrada y hasta que a la mercancía se le da algún destino se han de pasar varios trámites que responden a diferentes necesidades. Así, en muchos países se exige que con carácter previo a la llegada de las mercancías se remitan un conjunto de datos por cuestiones de seguridad, posteriormente, se ha de informar de la llegada de las mercancías. Una vez la mercancía se halla en el recinto aduanero, puede vincularse a un almacén de depósito temporal, a un depósito aduanero, emitirse un tránsito, realizar una importación o una re-exportación. Todos estos procedimientos son sucesivos por lo que desde el punto de vista de la gestión de riesgos ha de conocerse de forma sencilla todo el procedimiento que ha seguido una mercancía desde el principio hasta el final. Obviamente, y partiendo de una situación de Administración electrónica los sistemas desarrollados e implementados en cada país han de permitir esa trazabilidad para una posterior explotación adecuada de los datos.

Del mismo modo, y en la medida que los riesgos identificados lo permitan, los sistemas informáticos han de facilitar que todos los controles que se puedan proponer en cada una de los trámites se efectúen en el mismo momento, que normalmente será la declaración de importación o tránsito. En consecuencia, y dado que en cada declaración se analizan riesgos potencialmente diferentes, la existencia de una trazabilidad que permita arrastrar las propuestas de control al siguiente eslabón de la cadena evitará que un mismo envío sea sometido a diferentes controles con el consiguiente incremento de costes para el operador.

31

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

IV.4. Ventajas a operadores Las autoridades aduaneras, como se ha indicado a lo largo del presente módulo, deben impulsar la creación de cadenas logísticas seguras mediante la creación de programas que reconozcan el estatus de operador de confianza.

Obviamente, el considerar a un operador de confianza debe ir acompañado de una serie de ventajas que incentiven la figura y haga atractivo a los operadores cumplir con las obligaciones adicionales que lleva aparejada. La Declaración de Bali en su anexo relativo a la facilitación del Comercio recoge en el apartado tres de su artículo 7 una serie de ventajas, tanto desde el punto de vista de la reducción de controles como de la reducción de cargas administrativas y económicas.

El establecimiento de un número de ventajas significativas y que las mismas sean percibidas como tales por los operadores incentivará ésta figura del operador de confianza y en consecuencia facilitará las tareas de control por parte de las autoridades aduaneras.

IV.5. Clasificación operadores 32

El establecimiento de una clasificación de los operadores de acuerdo con su historial de cumplimiento permitirá llevar a cabo una estratificación del riesgo más precisa en las transacciones en los que aparezcan involucrados. Lógicamente la realización de ésta clasificación precisa de un trabajo previo que determine en primer lugar los parámetros o criterios en base a los cuales se vaya a clasificar a los operadores de más fiables a menos fiables.

Las autoridades aduaneras realizan un seguimiento de transacciones internacionales en las que intervienen operadores ubicados en diferentes partes del mundo, por lo que cómo se ha comentado en las unidades previas resultará de gran utilidad la posibilidad de establecer intercambios sistemáticos de información con terceros países, al menos en relación con los operadores que hayan obtenido la calificación de autorizados en base a programas que hayan sido objeto de reconocimiento mutuo por parte de las Administraciones Aduaneras.

La clasificación de los operadores en diferentes categorías según el nivel de confianza determinado por la Administración permitirá focalizar los esfuerzos en aquellos envíos que presenten un nivel de riesgo más elevado en función de los operadores que aparezcan en los diferentes eslabones de la cadena logística.

De acuerdo con la estrategia de la aduana en el siglo 21 (Organización Mundial de Aduanas, 2008), se determina que es necesario considerar la gestión de riesgos como un método que permita realizar una separación de clientes por categorización de riesgos. Así, agrupa a los operadores en cuatro categorías principales:

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

1º. Los que cumplen voluntariamente con la ley; 2º. Los que tratan de cumplir la ley pero no siempre lo logran; 3º. Los que evitan cumplir con la ley cuando pueden; y 4º. Los que se oponen intencionalmente a cumplir con la ley.

La estrategia de la aduana en el siglo 21 continúa señalando que una estrategia eficaz de gestión para el cumplimiento de la ley basada en los riesgos reconoce que las distintas categorías de operadores necesitan respuestas diferentes. Para aquellos que cumplen voluntariamente con la ley (bajo riesgo) hay que aplicar estímulos y procedimientos simplificados, para los que tratan de cumplir con la ley hay que brindarles asistencia para que logren cumplirla, para los que tratan de no cumplir la ley es necesario un cumplimiento de la ley dirigido, y para los que se oponen a cumplir con la ley hay que imponerles el cumplimiento (alto riesgo).

Tabla 2. Modelo de gestión del cumplimiento de la ley Nivel de riesgo Bajo

Alto

Categorías de clientes

Cumplimiento voluntario Personas que quieren cumplir

Cumplimiento asistido Personas que tratan de cumplir pero no siempre lo logran

Cumplimiento dirigido Personas que si pueden evitan cumplir

Cumplimiento impuesto Personas que se oponen intencionalmente al cumplimiento

Comportamiento de los clientes

-Cumplimiento voluntario -Clientes informados

- Intentan cumplir - Clientes no informados

- Resistencia al cumplimiento - Lo evitan si pueden

-Intención delictiva - Actividad ilegal

Fuente: (Compendio Gestión Riesgos OMA, 2010)

Lo comentado anteriormente lleva a un cambio en el enfoque tradicional de la gestión de riesgos, pasando de un control o análisis de cada transacción a un control o análisis basado en el operador. La categorización en base al estudio previo de los operadores involucrados en las transacciones comerciales internacionales conlleva que la selección de envíos de riesgos para un posterior análisis en el que determinar la realización o no de un control, tendrá muy en cuenta el nivel de confianza de los operadores que intervienen. Así, el control de los operadores de más confianza se llevará a cabo mediante auditorias previas e inspecciones a posteriori, sin perjuicio de la realización puntual de controles concurrentes basados fundamentalmente en criterios de aleatoriedad, lo que redundará en una mayor agilidad de los trámites con el consiguiente ahorro de costes y ganancia de competitividad. Por su parte, la existencia de operadores con un nivel de confianza menor en la cadena logística aconsejará la realización de controles in situ, con el consiguiente retraso para el operador.

33

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

IV.6. Sistema punitivo

34

Desde el punto de vista de la gestión de riesgos se ha comentado a lo largo de la unidad la necesidad de incentivar en los operadores el cumplimiento voluntario de las obligaciones aduaneras, así como la participación en programas de operadores económicos de confianza que permitan a las autoridades aduaneras disponer de información de mayor calidad y dar visibilidad a los elementos de la cadena logística. El cumplimiento voluntario y la participación por parte de los operadores económicos en dichos programas debe ser percibida tanto en su lado positivo como desde el punto de vista negativo. Desde la perspectiva positiva ya hemos comentado que deben existir unos incentivos y ventajas. Por su parte, los operadores económicos cumplidores deben percibir que el fraude no compensa. La realización de una actividad económica fraudulenta supone un elemento de competencia desleal ya que soportan unas cargas fiscales inferiores aquellos operadores que cumplen religiosamente con sus obligaciones legales, lo que los coloca en una situación de desventaja competitiva al tener que trabajar con márgenes más reducidos o incluso negativos para poder competir en precios con los operadores no cumplidores, lo que termina echando del mercado a aquellos operadores que ajustan su actuación a la legalidad, por lo que terminan percibiendo que ese ajuste a Derecho no resulta rentable. Esta situación debe ser revertida con la intervención de las autoridades en un doble nivel, por un lado detectando con celeridad las prácticas fraudulentas y por otro mediante un sistema sancionador duro que no haga rentable la realización de actividades fraudulentas, de forma que aquel que no decida ir por el camino correcto sea expulsado del mercado inmediatamente. El sistema punitivo debe contemplar sanciones en distintos niveles: Sanciones pecuniarias.

Denegación o invalidación de autorizaciones para seguir actuando en el Comercio.

Penas de cárcel.

Establecimiento de un sistema de responsabilidades, solidarias o subsidiarias, que extienda las sanciones impuestas a todos aquellos que directa o indirectamente hayan participado en la realización del fraude.

Asimismo, desde el punto de vista de los responsables de la gestión de riesgos deben percibir que su actuación en la identificación y lucha contra las actividades ilegales va más allá de la simple aprehensión o incautación de las mercancías objeto de un envío, de manera que no suponga un desincentivo en su actividad el comprobar que el sistema punitivo de su Administración es laxo haciendo que en muchos casos el trabajo dedicado en una investigación resulte estéril.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En la presente unidad se ha puesto de manifiesto la utilidad para una buena gestión de riesgos en el ámbito aduanero de incentivar el cumplimiento voluntario por parte de los operadores mediante el establecimiento de un sistema de información y asistencia, así como mediante el reconocimiento de una serie de ventajas a los operadores más cumplidores.

Igualmente, la posibilidad de disponer de información previa de los operadores económicos con los que poder clasificarlos supone un elemento de suma importancia de cara a definir y establecer los perfiles de riesgos, del mismo modo que nos permitirá hacer una transición del tradicional control por transacción hacía un control por operador.

Finalmente, se ha remarcado la necesidad de establecer un sistema punitivo que desincentive la realización de actividades fuera de la Ley.

35

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

UNIDAD V

GESTIÓN DEL RIESGO EN PROCESOS DE INTEGRACIÓN/REGIONALIZACIÓN

Objetivos de aprendizaje

36

En la presente unidad se muestra como la gestión de riesgos debe ser uno de los principales elementos a armonizar en aquellos procesos de integración económica que existen en diversas partes del mundo y que repercuten positivamente en una mayor libertad de circulación de mercancías y personas en la región. Obviamente estos procesos tienen una implicación directa en la actividad aduanera ya que se establecen facilidades en el Comercio que pueden llegar hasta la libre circulación en las fronteras interiores, por lo que las autoridades aduaneras han de coordinarse de forma que no se produzcan desviaciones en el comercio por razones ajenas a las meramente económicas o logísticas.

Es así como al finalizar la unidad el participante estará en la capacidad de reconocer la importancia de los procesos de integración económica entre las administraciones nacionales como algo beneficioso para establecer una neutralidad desde el punto de vista administrativo.

V.1. Neutralidad administrativa La existencia de procesos de integración económica entre distintas administraciones nacionales no puede suponer desvíos en el Comercio motivados por la existencia de trámites burocráticos y niveles de control dispares entre dichas administraciones. En el mundo actual con unos niveles de competitividad tan elevados se demanda por parte de los operadores que los trámites administrativos sean ágiles para no producir desajustes en las cadenas de suministros diseñadas. Desde éste punto de vista, los operadores económicos se verán atraídos para realizar sus trámites aduaneros en aquellas Administraciones más ágiles y que establezcan unos niveles de control más reducido. Por tanto, cuando se establecen mecanismos de integración que permiten

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

la entrada de mercancías o de personas de terceros países para que posteriormente puedan circular por el conjunto de los países que participan en el proceso de integración con más libertad que los que proceden de territorios terceros, se puede producir que los operadores económicos que trabajan en dichos países se vean incentivados a desplazar su actividad hacía aquellos puntos de entrada que les permita ser más ágiles y soportar menos costes derivados de la actuación de la Administración.

La situación anteriormente descrita no puede ser admisible ya que unos de los principios que debe regir en todo proceso de integración es el de la neutralidad administrativa de forma que las diferencias que puedan existir entre las distintas Administraciones nacionales no supongan uno de los elementos a tomar en cuenta por parte del sector privado en el proceso de toma de decisiones estratégicas.

Desde el punto de vista de la gestión de riesgos no deben existir Administraciones más laxas que otras a la hora de establecer sus procedimientos de control que no sólo van a provocar un desvío del comercio legítimo, sino que aquellos que realicen una actividad ilegal van a intentar introducir sus mercancías de ilícito comercio por aquellas aduanas más “permeables”.

V.2. Cooperación/coordinación en gestión de riesgos La forma de evitar las diferencias anteriormente señaladas es mediante el establecimiento de un sistema de gestión de riesgos similar con el mismo nivel de estándar en todas las Administraciones basado en la cooperación y en la fijación de criterios comunes, sin perjuicio de la necesidad de mantener perfiles nacionales derivados de la especial situación en que se pueda encontrar alguna región particular.

Esta necesidad de una cooperación y coordinación en la gestión de riesgos se recoge por ejemplo en la normativa de la UE que como Unión aduanera y monetaria que es, las mercancías introducidas en cualquier punto de la Unión pueden circular libremente por todo su territorio una vez hayan obtenido la autorización de la autoridad aduanera competente para su importación lo que exige un nivel homogéneo de control en todos los puntos de entrada. Así se intenta establecer en el artículo 46 del CAU aprobado por Reglamento (UE) 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, cuyos apartados 2 y 3 se reproducen a continuación: Artículo 46 Gestión de riesgos y controles aduaneros (…) 2. Los controles aduaneros distintos de los aleatorios se basarán, principalmente, en un análisis de riesgos que, haciendo uso de las técnicas de tratamiento electrónico de datos, permita identificar y evaluar los riesgos y desarrollar las medidas necesarias para afrontarlos, sobre la base de criterios establecidos a nivel nacional, de la Unión y, en su caso, internacional.

37

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

3. Los controles aduaneros se efectuarán en un marco común de gestión de riesgos basado en el intercambio de información sobre riesgos y de los resultados de los análisis de riesgos entre las administraciones aduaneras y que establezca criterios y normas de riesgo comunes, medidas de control y ámbitos prioritarios de control. (…)

Como puede observarse la normativa comunitaria establece criterios para intentar armonizar la gestión de riesgos en sus Estados Miembros, tanto sobre la base de criterios de riesgos comunes como mediante la definición de los procesos que debe abarcar esa gestión de riesgos.

Por otra parte, y del mismo modo que la gestión de riesgos debe estar armonizada, es necesario que las administraciones armonicen sus procesos, el entorno en el que se desarrollen (electrónico o manual) y la dotación de medios en las respectivas aduanas, ya que cualquier ausencia de integración en alguna de esos elementos puede generar distorsiones en el comercio por razones ajenas a las estrictamente empresariales.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD

38

En la presente unidad se ha puesto de manifiesto la necesidad de una integración de las Administraciones nacionales que forman parte de procesos de integración con el objetivo de establecer una neutralidad desde el punto de vista administrativo de forma que ésta no suponga un elemento de consideración en las tomas de decisión empresarial.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

Material complementario Artículo sobre experiencia en Costa Marfil del análisis de riesgos denominado espejo. Noticias OMA (Febrero 2017).

Comisión Unión Europea en colaboración Estados Miembros. (2013). Handbook on operational controls.

Agencia Estatal de Administración Tributaria (2015). Información disponible a los operadores en relación a los procedimientos aduaneros. Disponible en: http:// www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/Aduanas_e_Impuestos_Especiales/Aduanas_e_Impuestos_Especiales.shtml Aduana del Reino de Holanda (2015). Aduana holandesa. Rotterdam. Disponible en: http://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontenten/belastingdienst/customs/reference_books_and_other_information/other_topics/dutch_ customs_on_video/dutch_customs_on_video Aduana del Reino de Holanda (2015). Cooperación con la aduana. Rotterdam. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=gkQZWFZIyUw Aduana del Reino de Holanda (2015). Supervisión en la aduana. Rotterdam. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=V9auBTbzax4 Aduana del Reino de Holanda (2015). Investigación. Rotterdam. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=V4QqTiYWvcQ Aduana del Reino de Holanda (2015). Controles en la Aduana. Rotterdam. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=z_BH3VXdB6w

39

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 2

Referencias bibliográficas Bonilla Penvela, N. y Rodrigo Serradilla, F. (2008). El Operador Económico Autorizado. España. Asociación Española de Concesionarios de Zonas y Depósitos Francos.

Dacal Rivas, E., Fernández Alvarez, N.E., Gonzalez Andreu, M. L., González Pérez, M., Pedruelo Sánchez, E. y Rodríguez Entremonzaga, N. (2013). El Entorno electrónico de la aduana. España. Asociación Española de Concesionarios de Zonas y Depósitos Francos.

Declaración Ministerial de Bali Diciembre de 2013. Bali. Indonesia.

Organización Mundial de Aduanas. (2010). Compendio de Gestión de Riesgos Aduaneros. Volumen 1. Versión en Español. Washington. EEUU. Organización Mundial de Aduanas. (2008). Estrategia de la aduana del Siglo 21.

Washington. EEUU. Organización Mundial de Aduanas. (2008). La Aduana en el siglo XXI. Versión en Español. Washington. EEUU.

40

Reglamento (UE) nº 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de Octubre de 2013.