Grareg4 modulo 5 by Ceddet

GESTIÓN DE RIESGOS EN ADUANAS 4ª EDICIÓN

MÓDULO 5

CÓMO GESTIONAR RIESGOS DE CARGA Y PASAJEROS. CASOS PRÁCTICOS

AUTOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). COORDINADOR DEL CURSO Inmaculada Martínez de Guereñu Gómez de Segura, experta en Gestión de Riesgos. Departamento de Aduanas e IIEE de la AEAT dependiente del Ministerio de Hacienda y AAPP del Reino de España, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb. org), a través de su Sector de Integración y Comercio, Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) e Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org) AUTOR DEL MÓDULO Rodolfo Ponce Díaz COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www. indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

4ª EDICIÓN Copyright ©2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

Índice Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Objetivo general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Objetivo del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 UNIDAD I. ELEMENTOS A CONSIDERAR E INDICADORES DE RIESGO PARA CARGAS EN LAS TRES ETAPAS (PREVIA, CONCURRENTE Y A POSTERIORI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.1. Elementos generales a considerar e indicadores de riesgo para cargas en las tres fases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.2. Elementos particulares de los controles previos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I.3. Elementos particulares de los controles concurrentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.4 Elementos particulares de los controles a posteriori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 UNIDAD II. ELEMENTOS A CONSIDERAR E INDICADORES DE RIESGO EN LOS MODOS DE TRANSPORTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 II.1. Elementos a considerar e indicadores de riesgo por tipo de trasporte . . . . . . 13 II.2. Transporte Marítimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 II.3. Transporte Aéreo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 II.4. Transporte Terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

UNIDAD III. ELEMENTOS A CONSIDERAR E INDICADORES DE RIESGO PARA PASAJEROS EN LAS TRES FASES DE CONTROLES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 III.1. Elementos a considerar e indicadores de riesgo para pasajeros en las tres fases de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 III.2. Controles previos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 III.3. Controles concurrentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 III.4. Controles a posteriori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Material complementario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Fotografías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

Glosario API: Información Anticipada de Pasajeros. AWB: Air Waybill. BL: Bill of Landing (Nota de embarque). CKR: Convenio de Kioto Revisado. DPI: Derechos de Propiedad Intelectual. IATA: Asociación del Transporte Aéreo Internacional. OACI: Organización de Aviación Civil Internacional. OEA: Operador Económico Autorizado. OMA: Organización Mundial de Aduanas. OMI: Organización Marítima Internacional. PNR: Registro de Nombres de Pasajeros. SA: Sistema Armonizado.

Presentación del módulo En general los países se encuentran inmersos en la dinámica de la globalización mundial donde se dan flujos de personas, mercancías, inversiones, información, etc. Ésta condición es aprovechada por la quienes no cumplen con la ley y se valen de la debilidad institucional en el control de sus fronteras, producto de una falta de actualización, coordinación, colaboración, inteligencia y de recursos, lo que da como consecuencia la oportunidad para que los países fortalezcan sus instancias gubernamentales que participan en el control de fronteras. En particular para las aduanas una administración moderna para el cumplimiento de la ley basada en los riesgos depende de factores claves que se pueden dividir en cuatro categorías, que son: la estructura legislativa, la estructura administrativa, la tecnológica y la de gestión de los riesgos, los cuatro elementos se consideran necesarios para que las aduanas desempeñen su misión de hacer cumplir las leyes que afectan el ingreso de personas, mercancías y medios de transporte a los países de manera ágil, eficaz y segura. La gestión para el cumplimiento de la ley basada en los riesgos requiere una normatividad completa que contenga elementos reconocidos internacionalmente como: distinción de obligaciones y derechos del gobierno y los particulares, incorporación de procesos basados en comunicaciones electrónicas y tecnologías, equilibrio entre

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

procesos sencillos y sanciones a quien no cumplen la ley, cooperación entre autoridades, participación del sector privado y un mecanismo para recurrir en caso de inconformidad. La estructura administrativa deberá comprender de forma suficiente recursos humanos bien remunerados, capacitados y supervisados, instalaciones aptas y preferentemente equipadas con tecnologías incluidas de aquellas de inspección no intrusiva y recursos financieros adecuados para conservar la operación y mantenerla actualizadas adoptando las mejores prácticas que se den en el ámbito aduanero. La tecnología además de recibir gran volumen de datos con rapidez, permite procesar una importante cantidad de información en muy poco tiempo, y seleccionar el resultado en función de criterios de riesgo predeterminados para ayudar a la toma decisiones en relación a los riesgos altos o bajos.

La Administración de Aduanas que fundamenta su funcionamiento en la gestión de riesgos incorpora dentro de sus métodos la toma de decisiones y los procedimientos basados en los riesgos destinados a mantener un equilibrio entre facilitación, control y seguridad de los cruces en sus fronteras. Estos procedimientos comprenden el análisis de operaciones de alto riesgo, la evaluación de la información del análisis, la facilitación para operaciones de menos riesgo, la investigación y sanción para casos comprobados de alto riesgo, esto es porque se considera que existen cuatro niveles de cumplimento, que son: 1.- los que cumplen habitualmente con la Ley, 2.- aquellos que tratan pero no o logran, 3.- los que evitan cumplir cuando pueden y 4.- aquellos que permanentemente tratan de incumplir la Ley, de aquí que las Administraciones deben catalogar el tipo de cumplimiento de los usuarios de las aduanas en bajo y alto riesgo en función al cumplimiento y con ello la facilitación para los primeros y las sanciones para los segundos.

Objetivo general El objetivo es que el participante conozca y aplique la gestión de riesgo en aduanas que le permita el uso más eficiente de los recursos públicos y una toma de decisiones eficaz que dé como resultado un equilibrio entre el control, la facilitación y la seguridad en las cadenas de suministro. La autoridad aduanera podrá concentrar sus esfuerzos, capacidades de información e intervenir con prontitud en las transacciones de alto riesgo y la verificación a posteriori.

Tomado de: Ultraserfinco. (2016).

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

Objetivo del módulo Al finalizar el módulo el participante estará en la capacidad de: Identificar los elementos e indicadores de riesgo para cargas y pasajeros en las tres etapas (previa, concurrente y a posteriori) de la gestión de riesgos en aduanas. Interpretar los casos expuestos sobre la gestión de riesgos a partir de los conocimientos obtenidos en los módulos anteriores.

Preguntas orientadoras de aprendizaje ¿Cuáles elementos e indicadores de riesgo considera sustantivos en la fase de control previa? ¿Cuáles elementos e indicadores de riesgo considera sustantivos en la fase de control concurrente? ¿Cuáles elementos e indicadores de riesgo considera sustantivos en la fase de control a posteriori? ¿Cuáles elementos e indicadores de riesgo en carga considera sustantivos en dependiendo del tipo de transporte? Tratándose de los elementos e indicadores en la gestión de riesgo para la atención de pasajeros ¿cuáles considera esenciales en función al medio de transporte?

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

UNIDAD I

ELEMENTOS A CONSIDERAR E INDICADORES DE RIESGO PARA CARGAS EN LAS TRES FASES (PREVIA, CONCURRENTE Y A POSTERIORI)

Objetivos de aprendizaje Al finalizar esta unidad el participante estará en capacidad de: identificar los principales elementos necesarios para la gestión de análisis de riesgo en las tres fases (previa, concurrente y posterior), para lograr el desarrollo de una metodología básica propia de acuerdo al contexto de su operación en aduanas. A diferencia del Módulo 3, este apartado tiene un enfoque meramente práctico y descriptivo.

I.1. Elementos generales a considerar e indicadores de riesgo para cargas en las tres fases En el transcurso de los módulos anteriores se han señalado en diversos momentos en qué consiste la gestión de análisis de riesgos, sus fases, elementos, metodologías, evaluaciones y demás características. En la presente unidad abordaremos los elementos básicos para la definición y progreso de una metodología adecuada en el contexto de una administración aduanera y en función al momento, como puede ser a priori, concurrente o a posterior (auditoria), destacando que hay elementos que son comunes en los tres momentos y distinguiremos aquellos en que los elementos son particulares para la metodología según el momento.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

A. El documento denominado Directiva sobre el Control Aduanero del Convenio de Kioto hace énfasis en la importancia del respaldo de la gerencia a los programas de control aduanero modernos que contienen gestión de riesgo en su operación además de otros elementos, la vitalidad de estos elementos dependen de muchos factores tanto internos como externos pero deberá buscar contarse con ellos de la manera más completa posible. Indudablemente el más importante será la decisión política institucional que respalde el esfuerzo de para iniciar, mantener y fortalecer la gestión aduanera basada en análisis de riesgo. B. Los diversos documentos de la OMA así como el Convenio de Kioto (numeral 5 CKR) hacen énfasis en que los países para la adopción de una gestión basada en el análisis de riesgo deberán contar con las facultades necesarias y suficientes. C. Un elemento fundamental para el análisis de riesgo tiene que ver con la información obtenida, lo que permite generar criterios o perfiles de riesgo derivado de las propias declaraciones o comportamiento de las operaciones. D. Una vez obtenida la información, ésta requiere ser resguardada y ordenada para su explotación mediante una base de datos que contenga los perfiles de riesgo.

La base de datos debe contar con características como seguridad, confiabilidad, actualización, ser dinámica, tener calidad de la información, versatilidad para adaptarse a otras aplicaciones, etc.

E. Una vez que la administración cuenta con la información ordenada deberá convertirlos en controles automatizados para la selección de riesgos, para ello la OMA público directrices como la Estrategia mundial de información e inteligencia de la OMA que recoge prácticas para el Análisis Estandarizado de Riesgo Normalizado y las Evaluaciones Estandarizadas de Riesgo. F. Una vez que un país toma la decisión de adoptar dentro de su política aduanera la gestión basada en el análisis de riesgo deberá de aportar los recursos financieros suficientes para la planeación, inicio de operación y ejecución del cambio. G. Complementar el cambio a una gestión de riesgos con tecnología moderna como la utilización de equipos para inspecciones no intrusivas, de detección de radiaciones y otros es deseable. H. Tanto el Convenio de Kioto Capitulo 6 Directivas sobre el control aduanero como el Marco Normativo para asegurar y facilitar el comercio global de la OMA 2005, hablan de la necesidad de contar con personal aduanero adecuado, capacitado e íntegro, lo cual es una condición necesaria para la adopción de una gestión basada en el análisis de riesgo.

I.2. Elementos particulares de los controles previos Si bien es cierto que las etapas tienen particularidades para el tipo de actuación en función a los elementos disponibles, tipo de riesgo, metodología etc., existen riesgos que les aplican a casi todos por igual y son aquellos en que la posible ilegalidad es ajena a la mercancía o a la operación comercial; ejemplo de ello, son las mercancías

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

ocultadas en los medios de transporte o aquellas mercancías agregadas al embarque original (mochilas con droga). En este caso el indicador puede ser el puerto de origen o de reexpedición en donde se suceden estas prácticas. Difícilmente pueden ser utilizados indicadores más precisos como el código arancelario de las mercancías ya que comúnmente no se declaran o dan información incompleta. Sin embargo sería deseable que la Administración Aduanera fortalezca su actuación mediante controles previos o posteriores con auditorias, disminuyendo la frecuencia de revisiones concurrentes, la utilización de estas auditorías responde a un enfoque distinto del control aduanero, ya que busca la facilitación de los cruces por frontera con reducciones de tiempo. Esta recomendación se encuentra en el documento Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo “Notas técnicas sobre medidas de facilitación del comercio” Nueva York y Ginebra 2011, así mismo podría apoyarse en mayor y mejor información o en figuras como el Operador Económico Autorizado, la cooperación internacional o coordinación con otras áreas de la Administración Tributaria. Los elementos a considerar en la definición y desarrollo de una metodología de análisis de riesgo en la etapa previa al desembarque de mercancías empieza por la obtención de la información con anticipación, para ello el país que recibe debe contar con la normatividad que obligue a los exportadores, transportistas y despachantes a entregarla de manera electrónica y anticipada con oportunidad y con las características necesarias (ver Anexo 1 numeral 1.3.1 “Declaración de Exportación” y numeral 1.3.2 “Declaración de la Carga” y del Marco OMA de junio de 2005).

Esto servirá para realizar un primer análisis y seleccionar carga para inspecciones. En esta etapa se buscan principalmente riesgos de seguridad y protección, aunque también aplica para riesgos a la salud como drogas, esto es, mercancías que difícilmente tramitarán una licencia para su importación tratándose de mercancías prohibidas. Sin embargo se tiene que considerar que generalmente las declaraciones, manifiestos o documentos de embarque como el BL - Bill of Lading, el AWB – Air Waybill son requeridos con información no operable en sistemas. Es decir, generalmente señalan un nombre no su número fiscal, el destinatario no es un importador sino un Banco, la información de origen de la carga puede haber sido cambiada en el trayecto, el puerto de embarque no necesariamente es el de origen, difícilmente indican el código correspondiente al sistema armonizado (a 6 o 4 dígitos), el dato de la mercancía ya que señalan una descripción genérica. El Modulo III Unidad II contiene un listado extenso de criterios de selección de indicadores de riesgo. Por lo anterior esta etapa aún y cuando se cuente con recursos humanos capaces e íntegros, facultades para actuar, información previa según estándares internacionales, tecnología para transmitir y analizar la información, perfiles de riesgo, equipos de inspección no intrusiva, ubicar un riesgo es una tarea compleja, por lo que para lograr el éxito de localizar un cargamento irregular además se debe considerar información sobre el nivel de cumplimiento de los operadores privados, la información provista por la experiencia del equipo de inteligencia de la autoridad aduanera y/o por la cooperación de otras autoridades nacionales y extranjeras con interés en lograr la localización. La información obtenida y procesada en esta etapa deberá servir de base para las etapas posteriores ya que puede ser de utilidad, ejemplo de ello, es cuando la información contenida en una declaración de importación difiere de la señalada en un manifiesto o guía de embarque.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

I.3. Elementos particulares de los controles concurrentes Inicia con la presentación simultanea de la declaración y mercancías ante la autoridad. En la etapa concurrente los elementos distintos con la etapa anterior son que la autoridad cuenta con la presentación física de la mercancía y con información más precisa, lo que produce un mejor análisis de riesgo y una acción de potencial éxito y la posibilidad de hacer reconocimiento y toma de muestras de las mercancías. En esta etapa, se puede considerar desaduanar aquellas mercancías de importadores con alto grado de cumplimiento como pueden ser los OEA y quedarse para revisiones aquellas operaciones atípicas o con información de riesgo sustentada en indicadores puntuales, todos estos datos se manifiestan en códigos lo que los hacen manejables en sistemas. Para lograr lo anterior la autoridad aduanera debe contar con las bases de datos actualizadas, equipos de transmisión y explotación y los perfiles de riesgo definidos para que una vez recibidas las declaraciones de importación, por lo menos deberá contar con la información indicada en el numeral 1.3.3. del Anexo 1 del Marco OMA de junio de 2005, preferentemente de forma codificada como son los datos del exportador, del expedidor, del transportista, del importador, del destinatario, persona a notificar, dirección, país de destino, agente, código arancelario del Sistema Armonizado, descripción de las mercancías, si se trata de mercancías peligrosas según la UNDG, tipo de envase, número del precinto, cantidad de mercancías, valor según factura y el número de referencia, al encontrarse la mercancía en despacho dentro de una instalación aduanera, y la autoridad contar con recursos humanos capaces e íntegros, facultades suficientes para hacer reconocimientos, toma de muestras, notificaciones, retenciones, embargos, retroalimentación con otras autoridades nacionales o extranjeras y otras actuaciones. En caso de tratarse de un positivo, la actuación de la autoridad será contundente y podrá generar a su vez un indicador para ampliar las facultades de la autoridad mediante auditorías. Los riesgos más comunes en esta etapa son los que tiene que ver con la evasión fiscal y omisión de licencias de otras autoridades, licencias de propiedad, mediante indebida clasificación, sub valoración, modificación de origen. Los indicadores principales en esta fase son: el régimen u objeto de la permanencia en el país, código arancelario del Sistema Armonizado, país de origen, país de procedencia, valor de la mercancía, número fiscal de importador, del despachante o agente, del transporte, datos del exportador, lugar de ingreso, de salida, lugar de destino, país de origen, comportamiento fiscal del importador o exportador, fechas de entrada al control aduanero.

I.4. Elementos particulares de los controles a posteriori Por último, tratándose de los elementos necesarios para la definición y desarrollo una metodología para el análisis de riesgo en la etapa posterior que inicia una vez desaduanada la mercancía, debe privilegiarse la información interna por su objetividad además de considerar la información proveniente de todas las fuentes posibles, externas, sector privado, organismos extranjeros, otros países, denuncias, etc., sin

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

embargo debe contar con el resto de elementos señalados, facultades y normatividad amplia, bases de datos, sistema de explotación, inteligencia interna, perfiles de riesgo, capacidades de instalaciones, recursos humanos capaces e íntegros, etc. Este control se deriva ya sea por el procedimiento inspector (análisis del resultado del despacho) o bien por los procedimientos de gestión tributaria de verificación de datos o comprobación limitada (o cruce de información tributaria). Un factor a considerar es que el control tiene un límite temporal que según las normatividades puede ir de 3 a 5 años, por lo que el control tiene que realizarse en ese periodo. Existen focos de fraude como Valor, Origen, Clasificación Arancelaria, Régimen de Depósito Distinto del Aduanero, que para ir en contra de ellos la autoridad requiere información complementaria sobre todo una revisión integral a la empresa basada en la parte financiera. Generalmente estos fraudes se dan en aquellas mercancías con altos aranceles y son realizados por empresas ficticias, habitualmente de reciente creación, lo que da un indicador de riesgo.

Para el caso de infravaloración o subvaluación, se llevan a cabo dos acciones principalmente, primero se realizan estudios de precios para identificar operaciones sospechosas generando precios de referencia como indicador de riesgo, la otra es revisar la actividad en su conjunto y no solo una operación de declaración de importación y de ser posible se requerir la asistencia mutua cuando así lo apoyan los países a quien se solicita la información. Tratándose de origen el fraude se da para aprovechar aranceles menores de mercancías provenientes de países más favorecidos, para lo cual puede ser revisada y requerida información dentro del mismo tratado para su comprobación. En el supuesto de indebida clasificación arancelaria puede atenuarse el fraude si se cuenta con personal capacitado y apoyo para conocer la composición de las mercancías declaradas, estos reportes normalmente son generados posteriormente al desaduanamiento de la mercancía y son indicadores del control posterior. Una característica de esta etapa es que se cuenta con mayor tiempo para la obtención de información y análisis así como para la actuación. La desventaja es que la mercancía ilícita ya ingresó y aún puede continuar arribando bajo un mismo mecanismo indebido en tanto no se tomen medidas con quienes realizan las operaciones y el nivel daño depende del sector afectado como el económico, ecológicas, de salud, de seguridad, etc., con sus respectivas consecuencias.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD Se exhibieron los elementos necesarios para la definición y desarrollo de una metodología para realizar análisis de riesgos en sus tres etapas, previa concurrente y posterior que son, la voluntad de realizar un cambio hacia la gestión basada en riesgo, contar con la normatividad suficiente, obtener la información adecuada y oportuna, efectuar el proceso de análisis de riego, apoyar el proceso con la utilización de tecnología y contar con el recurso financiero y humano adecuado y suficiente.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

UNIDAD II

ELEMENTOS A CONSIDERAR E INDICADORES DE RIESGO EN LOS MODOS DE TRANSPORTE INTERNACIONAL DE MERCANCÍAS

Objetivos de aprendizaje Al finalizar esta unidad el participante estará en la capacidad de: Reconocer las particulariedades de la gestión de riesgo de mercancias diferenciadas por el modo de transporte atendiendo a las particularidades como lo es la cantidad de informacion y tiempo disponible. Distingir y exponer los elementos e indicadores de riesgo más notorios que se dan preferentemente en cada una de los medios de transporte (marítimo, aereo y terrestre) de carga internacional y que hay que tener en consideración en la gestión de analisis de riesgos.

II.1. Elementos a considerar e indicadores de riesgo por tipo de trasporte Para poner en contexto los elementos e indicadores de riesgo por transporte habrá que señalar que las cadenas logisticas entendidas como el proceso continuo de materiales e informacion entre proveedores, clientes y otros participantes como los transportistas, autoridades, despachantes, aseguradoras, etc, son relaciones complejas que tienen que considerar, tiempos, distancias, recursos, medios de transporte, reglamentaciones y otros factores. Un ejemplo de ello es el caso de la industria

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

automotriz que tiene la complicación de hacer concidir miles de piezas provenientes de muchos paises en un momento y un lugar para la fabricacion de un vehiculo. Por ello la planificacion, implementación y control eficiente del flujo de materiales, productos e información, desde su origen hasta el punto de destino se ha convertido en una actividad prioritaria en el comecio internacional. Este flujo comercial de mercancias no se entiende sin información automatizada y entregada con anticipación para que los actores participantes conozcan sus tareas por desarrollar y las autoridades aduaneras gestionen el riesgo para evitar en lo posible revisiones en las fronteras y con esto congestiones y retrazos. Esta gestión debera tener como objetivo identificar con anticipación amenazas y riegos sobre todo en materia de seguridad y otros posibles incumplimientos, con esto optimizar los recursos humanos y de infraestructura en las fronteras. La gestión deberá basarse en la información de transporte en un primer momento y en un segundo en la declaración del importador. Tradicionalmente las autoridades, proveedores, clientes, transportistas y otros participantes utilizan esta información para dar seguimiento a las operaciones comerciales, sin embargo ha surguido una nueva manera de aprovechamiento por las autoridades aduaneras al enfocar la gestión de riesgo a los actores de la cadena logística con la finalidad identificar riesgos de algunos participantes que falsean sus identificaciones aprovechando el flujo del comercio legitimo para ocultarse.

II.2. Transporte Marítimo Las caracteristicas de información para transporte marítimo se puede dividir en dos categorias, aquellas embarcaciones con peso menor a 99 toneladas brutas y las de mayor peso a este número ya que las segundas deben de registrase ante la OMI (Organización Marítima Internacional) y el Registro de Buques de Lloyd lo que obliga a manifestar información que permite contar con los antecedentes de las embarcaciones, propietarios, movimientos, bajas y en su caso detenciones. Para el primer tipo de embarcaciones habrá que generar un análisis distinto de la informacion para determinar su riesgo y derivado de la escasa informacion disponible, y centrar mayor nivel de atención a estas operaciones. Para el resto del transporte marítimo de mercancías es el medio por el cual se entrega el mayor nivel de información y con mas anticipación, adicionalmente este tipo de embarcaciones estan utilizando un transpondedor de radio como parte de su equipamiento lo que permite el rastreo automático además de conocer su identificación y ubicación. Una ventaja indudable de este tráfico es que la información entregada en manifiestos puede ser enviada de 96 horas hasta dos meses de anticipación en importación y de días para la exportación, dependiendo de las distancias de traslado, lo que le permite a la autoridad analizar y corroborar la información que considere oportuna.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

Existen nuevos esquemas para apoyar el flujo marítimo de mercancías en contenedor por el cual se solicita información 24 horas previo al embarque y con la posibilidad de ser inspeccionados en origen. Para el caso del transporte marítimo de mercancas es el medio por el cual se entrega el mayor nivel de información y con mas anticipación, esta información consiste en la identificación del contenedor, peso, descripción de la mercancía, remitente, destinatario, fechas de salidas y de arribo, empresa transportista, empresa naviera, puerto de transbordo, etc. Sin embargo cuando se analice la información sobre todo de aquellos casos que buscan evadir el cumplimiento legal, habrá que considerar supuestos e información que no son mencionados en los manifiestos como en los ejemplos siguientes: A. Cuando se habla de la descripcion de la mercancia generalmente no se definen con precisión , sino que se mencionan descripciones genéricas como “artículos de consumo”, “mercancias”, “bienes”, etc. B. En el caso del remitente se señala el último en documentar y no el real, como empresas de servicios logisticos. C. Tratándose de destinatarios en lugar de mencionar el destinatario real, indican a un Agente o Despachante Aduanero o a una Institucion Bancaria. D. Para el caso de las fechas no es extraño que documenten un envío en un manifiesto, luego desaparesca en el listado y porteriormente vuelva a aparecer, lo que hace que las fechas se muevan y dificulten el rastreo. E. Tratándose del país de origen es común que las mercancias sean enviadas a un tercer país y posteriormente enviadas al de destino utilizando al país de transbordo como el remitente, etc., así mismo la labor de ubicar un caso donde el indicador es el origen este puede ser complejo debido a la abundante cantidad de operaciones con estas caracteristicas, tal es el caso de los paises productores de mercancias con incumplimiento en DPI. Una ventaja indudable del tráfico marítimo es que la información entregada en manifiestos puede ser enviada hasta con dos meses de anticipación en importación y de días para la exportación, dependiendo de las distancias de traslado, lo que le permite a la autoridad analizar y corroborar la información que considere oportuna. Aún y con la limitante del manifiesto marítimo, esta información es valiosa para iniciar el analisis de riesgo, corroborarla y complementar el analisis con la información contenida en la declaracion aduanera de importación o exportación. También puede ser comparada contra operaciones similares o con los antecedentes fiscales en caso de que aparezca el verdadero destinatario, la información del manifiesto o del B/L son de calidad en cuanto a fechas, cantidades, origen y destino, agetes navieros, costos de fletes y un tanto menos en cuanto a destinatarios, remitentes y contenidos.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

Elaboración de un caso práctico de la fase previa de control en transporte marítimo Un contenedor en el puerto de un país x causa abandono ya que no fue reclamado por persona alguna, su origen es el país Y, el remitente es una persona moral que no aparece en los registros públicos del país de origen, el destinatario es una empresa de logística sin registro fiscal, cuando la autoridad aduanera revisa la mercancía para hacer el inventario y pasarlo a propiedad del gobierno, se percata que es basura toxica de difícil manejo, la imagen adjunta tiene un carácter ilustrativo de un caso similar. Tanto la aduana como las autoridades ambientales del país X determinan fortalecer los controles para que no se repita el arribo de más mercancías de este tipo y de ser posible regresar a su origen el contenedor que se encuentra en el puerto. Al revisar la información disponible se conoce que el país Y es industrializado y tiene estrictas normas para la destrucción de residuos peligrosos, que forma parte de los convenios internacionales para el tratamiento adecuado atención de estos, lo que aumenta el costo de destrucción de desechos tóxicos por empresas especializadas en ese país y se tiene antecedentes de envíos ilegales materiales similares a países con leyes más laxas o sin controles.

La autoridad aduanera del país X requiere información adicional a la empresa naviera y al transportista para ubicar el origen verdadero de la mercancía, la empresa naviera entrega el contrato de renta del contenedor y se logra conocer que el gestor es una persona física y la mercancía realmente proviene de una zona fabril donde reciclan desechos industriales del país Y.

Tomado de: Recicladores eléctricos, electrónicos y de materiales contaminantes. (2016)

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

La aduana ingresa la información al sistema de alerta de riesgos y encuentra dos contenedores con características similares recién arribados al puerto, pendientes de despacho y seis más por llegar con las mismas características de contenedor en abandono. En el mismo momento se envía una alerta internacional donde se informa del caso y se da la información relativa para ser monitoreada por todos países miembros del convenio. La información disponible por la aduana en ese momento es la siguiente: 1. País de origen: País Y 2. País de destino: País X 3. Tipo de transporte marítimo. 4. Destinatario: Persona moral sin registro fiscal. 5. Remitente: Persona Moral sin información pública en internet. 6. Despachante: Sin información 7. Código arancelario: Sin información 8. Descripción de las mercancías: “Material industrial” 9. Peso: 20,000 kilogramos Las autoridades ambientales y aduaneras revisan la mercancía en abandono y encuentran con dificultad etiquetado que identifica al país Y como productor de la mercancía. A su vez solicitan información por conducto de organismos ambientales internacionales y la representación del país Y acepta que fue exportado dicho material. Características del perfil de riesgo: A. Área de Riesgo: Ambiental B. Criterios de Selectividad: País de Origen Y, sin registro fiscal del importador y sin datos comprobables del remitente, descripción genérica de la mercancía. C. Indicadores de Riesgo: País de origen y Tipo de carga: genérico. D. Perfil de Riesgo: Mercaderías importadas del país de origen Y, sin registro fiscal del importador, mercancías prohibidas por contaminantes. En definitiva la autoridad establece un tiempo de nueve meses para seguimiento de las operaciones análogas y evitar su ingreso o recepción por algún puerto.

II.3. Transporte Aéreo Los elementos e indicadores del tráfico aereo tienen gran similitud con el tráfico maritimo, sin embargo la característica distintiva es el tiempo. Mientras en el tráfico ma-

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

rítimo los arribos se dan semanas depues de haberse informado, en el tráfico aéreo el plazo es de horas, algunos paises piden la informacion con 4 horas por lo menos de anticipacion, por lo que la autoridad aduanera deberá ser doblemente eficaz para compilar la información, organizarla, generar su analisis y apoyarse fuertemente en la tecnologia para responder con la prontitud requerida. Otra caracteristica distintiva del transporte de carga aereo es que continuamente se combina con el transporte de personas, lo que la hace sencible a amenazas de seguridad. También tiene como distintivo el tipo de mercancia, el valor y el volumen, generalmente el tráfico aéreo mueve mercancias de menor peso y volumen pero de alto valor y que requieren ser trasladas con rapidez y seguridad.

Elaboración de un caso práctico de la fase posterior de control en transporte aéreo

La autoridad aduanera es alertada por la Cámara de la joyería del posible ingreso vía aérea de perlas con valores por debajo a los del mercado provenientes de un país de Oriente. La tasa arancelaria de esta mercancía es alta y con un valor declarado bajo se obtiene una ventaja ilegal sobre su competencia. Incluso, se proporciona el nombre comercial del posible infractor, él envío se da mediante transporte aéreo por su rapidez y seguridad del medio de transporte, aunque el costo de fletes no es el menor, la mercancía tiene poco peso y volumen y el envío por este medio de transporte lo hace conveniente. Con la información específica proporcionada por la fuente externa (organismo empresarial), la autoridad determina los indicadores de riesgo necesarios para considerarlos en su análisis, creando un perfil de riesgo especifico y los ingresa al sistema de alertas. Los datos son: país de origen x, registro ante hacienda del importador, código arancelario. Efectivamente se presenta ante la autoridad para su despacho la mercancía indicada por la Cámara y el sistema de aduanas selecciona la operación para reconocimiento. El embarque coincide con lo declarado, pero quedan dudas sobre el valor manifestado ya que es menor al de operaciones similares, pero cumple con la presentación de la factura comercial. La autoridad en el momento del reconocimiento no tiene mayores elementos para cuestionar la declaración y decide permitir el desaduanamiento. Simultáneamente envía una solicitud al área de impuestos internos para que aplique una auditoria poniendo especial énfasis en corroborar el valor de las mercancías. La información disponible en ese momento por la aduana es: 1. País de origen: País X 2. Tipo de transporte aéreo 3. Destinatario: Persona moral con importante número de operaciones 4. Domicilio: Zona comercial de ciudad importante 5. Despachante: No tiene registros de falsedad en sus declaraciones

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

6. Código arancelario: 7116.10 7. Descripción de las mercancías: perlas naturales, indicándose tipo, origen, tamaño, coloración y demás características comerciales 8. Valor: inferior en 50% al promedio de operaciones similares 9. Peso: 10 kilogramos Las autoridades aduaneras y fiscales amplían sus facultades y realizan la auditoria por impuestos internos y de comercio exterior, verifican los comprobantes de pago de las facturas de perlas de importación y coinciden con las cantidades manifestadas. Al revisar las mismas operaciones pero en ventas en el mercado doméstico encuentran que existe un diferencial importante entre el valor de la importación y el valor de la venta en el mercado interno y que no se refleja en el pago del impuesto a la renta por lo que detectan omisiones de impuestos internos. El perfil de riesgo puede ser determinado a partir del país de origen, el registro fiscal del importador y el tipo de carga. E. Área de Riesgo: Económico - Fiscal F. Criterios de Selectividad: País de Origen X, el registro fiscal del importador y el tipo de carga. G. Indicadores de Riesgo: País de origen X. Tipo de carga: Perlas. H. Perfil de Riesgo: Mercaderías importadas del país de origen X, registro fiscal del importador, mercancías con sub valoración. Finalmente la autoridad determina un periodo de seis meses para seguimiento de las operaciones de la empresa para verificar el cumplimento fiscal y aduanero.

II.4. Transporte Terrestre Por último, el tráfico terrestre se puede dividir a su vez en dos ferroviario y carretero., El tráfico ferroviario permite mejor relación para la entrega de información anticipada que el tráfico de carga internacional de camión, donde en este último existe una amplia gama de participantes y donde sus servicios son solicitados con muy poca anticipación, incluso hay países donde el transporte de camión solo mueve la carga unos kilómetros solo para transitar los cruces fronterizos. Tratándose de carga movida por ferrocarril, su preparación requiere anticipación por las características del propio medio de transporte que demanda instalaciones específicas y normalmente traslada volúmenes importantes de mercancías de empresas con movimiento de carga regular. Regularmente el tráfico por ferrocarril utiliza las guías marítimas de los contenedores o en su caso la información de embarque de este transporte es muy similar a de la carga marítima lo que facilita su manejo en la gestión de

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

riesgos, la información es entregada por lo menos con 1 hora de anticipación. Adicionalmente en algunos países las autoridades aduaneras de ambos lados de la frontera se dan facilidades adicionales para el despacho de carga por este medio de transporte como lo es la inspección dentro de los países de destino. Los servicios de aduanas están utilizando equipos de inspección no intrusiva como lo de rayos gamma para apoyar las inspecciones en aquellos casos de mayor riesgo sobre todo en materia de seguridad. Por su parte el transporte camionero es muy dinámico y poco predecible, donde puede haber un gran número de participantes, en este contexto el análisis de información anticipada es casi nula, esta condición obliga a que el análisis de la información por la aduana se ejecute contra la información contenida en las declaraciones aduaneras definitivas. La ventaja de hacer análisis de riesgo con la información presentada en la declaración de aduana aunque sea con poco tiempo de antelación, es que esta contiene información a mayor detalle y en códigos como lo determina la autoridad aduanera, esto permite utilizar sistemas informáticos y ubicar de forma precisa aquellos casos de mayor riesgo y turnarlos a reconocimiento de forma inmediata.

Elaboración de un caso práctico de la fase concurrente de control en transporte terrestre

Organismos relacionados con el sector salud y de seguridad que son fuentes externas alertan sobre el posible ingreso de seudoefedrina o efedrina de contrabando al país, mercancías utilizadas para la elaboración de drogas controladas por el Gobierno con fines farmacéuticos. La información disponible indica que hay productores seudoefedrina o efedrina en el mercado asiático en el país Z, que promueven su venta vía internet y la exportación en el país de origen no se registra a estas sustancias como tales, cuando debería manifestarse en la declaraciones de exportación con sus nombres respectivos o los códigos de subpartida 2939.41 y 2939.42 del Sistema Armonizado. La autoridad aduanera no identifica con anticipación cuales son las operaciones de riesgo, no se recibió información de manera anticipada sobre el B/L, ya que él envío proviene de un tercer país con el cual se hace frontera y por este último ingreso vía marítima y la declaración de importación la lleva a cabo de manera simultánea, al presentarse la mercancía, por lo que trata de ubicar los casos denunciados y detectados previamente mediante inspecciones físicas, una vez recibidas las declaraciones de aduanas y la mercancía bajo el control aduanero. Derivado de lo anterior y como producto de la retroalimentación, el grupo de gestión de riesgo determina los indicadores necesarios para considerarlos en su análisis y los ingresa al sistema de alertas, los datos son: país de origen Z, terceros países usados como transbordo, registro de persona moral de reciente emisión, un código arancelario aproximado al real, despachante aduanero con antecedentes. Tras la creación de este perfil de riesgo, se presenta ante la autoridad para su desaduanamiento un embarque manifestando en la declaración la información siguiente:

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

1. País de origen: País Z 2. Transbordo del medio de transporte en un tercer país, para ingresar al país de destino vía terrestre, en contenedor. 3. Destinatario: persona moral con reciente alta en el registro de Hacienda 4. Domicilio: Zona habitacional en una ciudad importante. 5. Despachante: Tiene registros de falsedad en sus declaraciones 6. Código arancelario: 2936.21 7. Descripción de las mercancías: Químicos orgánicos, Vitaminas 8. Peso: 20 toneladas 9. Transportista: No de la localidad fronteriza El sistema de selección de aduanas determina reconocimiento de la mercancía de carácter intensivo y en su caso aviso a otras autoridades de seguridad y salud, y por tratarse de materias que no pueden ser identificadas a simple vista se realiza la toma de muestras para envío a un laboratorio, por el potencial riesgo de la operación la autoridad, adicionalmente aplica un examen preliminar en el mismo momento de la toma de muestra que da positivo a efedrina, lo que permite a la autoridad la posibilidad de retención y posterior embargo de la mercancía.

Fotografía tomada de: El Universal.mx. (2016)

Tomado de: SEIDDEN identificación. (2016)

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

El perfil de riesgo puede ser determinado a partir del país de origen con transbordo y tipo de carga. A. Área de Riesgo: Salud y Seguridad B. Criterio de Selectividad: País de Origen Z con transbordo y tipo de carga C. Indicadores de Riesgo: País de origen Z. Tipo de carga: Material químicos orgánicos en Contenedor. D. Perfil de Riesgo: Mercaderías importadas del país de origen: Z con transbordo en tercer país conteniendo materiales químicos orgánicos controlados por el Gobierno. Por último, la autoridad establece un periodo de un año para seguimiento de operaciones similares verificando que no se repitan operaciones ilegales. Como se puede apreciar, surgen varios indicadores, suficientes para determinar una inspección como son: País de origen, tercer país usado para transbordo, químicos orgánicos, persona moral con registro reciente, despachante con antecedentes.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD

Se presentaron los elementos necesarios para la definición y desarrollo de los elementos e indicadores de riesgo distintivos por tipo de transporte. El elemento principal es contar con la información de manera anticipada y electrónicamente de manera que se pueda llevar a cabo un análisis de gestión de riesgo, así como corroborar con otras entidades de gobierno la información presentada y los certificados correspondientes. La diferencia entre los modos de transporte tiene que ver con el tiempo dispuesto para recibir y procesar la información y la complejidad de la cadena de suministro.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

UNIDAD III

ELEMENTOS A CONSIDERAR E INDICADORES DE RIESGO PARA PASAJEROS EN LAS TRES FASES DE CONTROLES

Objetivos de aprendizaje Al finalizar esta unidad el participante estará en la capacidad de: identificar los elementos principales de gestión de riego para pasajeros en sus tres fases de control (a priori, concurrente y posterior), y los indicadores que le sirvan para medición la gestión de riesgo.

III.1. Elementos a considerar e indicadores de riesgo para pasajeros en las tres fases de control El proceso de ingreso o salida de personas, sus bienes (incluidos capitales o divisas) de un país requiere características necesarias para facilitar el flujo del turismo, de la gente de negocios, de la gente que labora en un país pero reside en otro, etc., estos distintivos deberán contener la agilidad de los cruces, la aplicación eficiente de las normas aduaneras y otras normas, procesos de admisión simples y estandarizados, información clara y en el idioma del viajero, coordinación con otras autoridades y de preferencia apoyarse en información anticipada y tecnología para inspecciones no intrusivas, y con todo ello procurar el equilibrio entre el control y la facilitación aduanero, además habrá que considerar que frecuentemente los recursos escasos, lo anterior solo se puede lograr mediante la gestión de riesgos en las aduanas.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

Debido a el surgimiento de actos terroristas en varias zonas del mundo, principalmente después de 2001 y al crecimiento de la delincuencia organizada, las actividades en los puntos de ingreso a los países y en el transporte de personas y mercancías han sido afectados por enfoques en materia de seguridad y en algunos países el aspecto aduanero ha pasado a segundo término, así mismo habrá que considerar que la recaudación aduanera por el ingreso de pasajeros con mercancías son cantidades marginales en relación de la recaudación de carga comercial, sin embargo la función aduanera debe mantenerse considerando a otros actores y sus misiones. ¿Qué tanto?, esto queda en función de las circunstancias de cada país y su contexto como geografía, vecindad, volumen de intercambio de personas y mercancías, simetrías o asimetrías económicas, sociales, de seguridad, etc., una vez que los países avancen en una gestión de riego adecuada la tendencia deberá ser adoptar el Marco Safe de la OMA. La gestión de análisis de riesgo para viajeros en las fronteras depende de los medios de transporte y los tipos de control previos, concurrentes, y a posteriori que posee un país y de manera muy importante de la información con la que se cuente, ya que en algunos medios de transporte como el aéreo hay información anticipada y equipamiento en materia de seguridad, sin embargo hay que considerar que la información en algunos casos es escasa o nula, como es el extremo de los viajeros que ingresan vía terrestre y por su propio pie.

La OMA en sus “Directivas conjuntas para administraciones aduaneras y agentes de carga aérea IATA/OMA.”, sobre Información de Pasajeros por Adelantado (API), hace una serie de recomendaciones sobre las mejores prácticas para la atención adecuada de viajeros internacionales, sin embargo estas deben ajustarse a la realidad de los países y a la disponibilidad de los elementos (como infraestructura) con los que se cuentan.

III.2. Controles previos Cuando la autoridad aduanera conoce de la llegada o salida de personas del pais e identifica un riesgo, inicia el control previo, ya se menciono que en la actualidad los riesgos aduaneros van de la mano de otros que tienen que ver con el terrorismo y la delincuencia ademas de los tradicionales en materia de salud, medio ambiente, movimiento de divisas, etc., por lo tanto deberá haber coordinacion entre distintas autoridaes para su atencion dependiendo el ambito de competencia. Como respuesta a estos cambios en materia de seguridad y proteccion los organismos internacionales actuaron generando medidas al respecto, por su parte la OMA emitió el Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global también llamado Marco Normativo SAFE, esto es adicional a las anteriores recomendaciones en materia aduanera y se suman un conjunto de recomendaciones en materia de seguridad donde se incluye la información previa al arribo de las mercancías a la importación, lo que permite el análisis de la información y la determinación de objetivo a revisar previo al arribo, particularmente tratándose de pasajeros vía aérea, una medida fue la Información de Pasajeros por Adelantado (API).

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

La OMA, la IATA y la OACI acordaron la cantidad máxima de datos de la API y del PNR que deberían incluirse en el mensaje que transmitirán las líneas aéreas a las agencias de migración o aduanas responsables del control fronterizo de destino del viajero, tratándose de la información proveniente de API esta puede obtenerse del manifiesto del avión y la del PNR cuando se realizan las reservas, en este caso destacan como elementos, la voluntad de los gobiernos para participar en la cooperación internacional, la información anticipada, el uso de la tecnología para transmitir, procesar y guardar la información. Si bien es cierto esta información permite saber nombre de pasajeros, el país de donde provienen, la empresa que los transporta y si acaso el número de equipaje, esta información permite analizar indicadores mínimos como los propios nombres, viajes recurrentes, y la cantidad del equipaje, con esto ya es posible identificar objetivos a revisión, en este tipo de control destaca la información previa y la automatización de esta como elementos sustantivos y que la aduana deberá explotar y sumar a otros elementos como puede ser la capacidad y experiencia de su recurso humano, el equipamiento con tecnología, etc. Una acción recomendable es que la autoridad aduanera tiene que asociar la información del pasajero con su pasaporte, tratando de investigar algún antecedente disponible, así como comparar la coincidencia física con el documento. Esta información genera indicadores para ser considerados como el propio nombre que puede tener antecedentes o estar relacionado con actos de delincuencia, el país de origen que puede tener incidencias sistemáticas, las ruta del viaje que no sea la usual, la empresa transportista que tenga antecedentes y la frecuencia de los viajes que puede no corresponder a la actividad turística. Adicionalmente la aduana deberá coordinarse con otras autoridades para conocer información no aduanera que sirva para mejorar el análisis de riesgo, como puede ser amenazas sobre criminales con antecedentes, drogas, armas, terrorismo, medio ambiente, propiedad intelectual, mercancías prohibidas, etc., La información obtenida deberá ser capturada y compartirse con las demás autoridades que correspondan ya que esta acción es una de las herramientas más importantes para combatir posibles amenazas.

III.3. Controles concurrentes A diferencia de la gestion de riesgos en la carga con controles concurrentes donde la mercancia y las declaraciones se presentan en un mismo momento, en este supuesto al procesar la información contenida en las declaraciones es posible mediante analisis de esta y de utilizar sistemas se logra seleccionar aquellas operaciones que se consideran de mayor riesgo, sin embargo tratandose de pasajeros en etapa concurrente la información es minima al igual que el tiempo en el cual se debe decir si un viajero es revisado o no, en este supuesto encontramos una gama de formas de actuacion, algunas que recogen las propuestas de la OMA y otras que aun no tienen los procesos y medios para lograrlos, es el caso de servicios de aduanas que basan totalmente su selectividad en métodos aleatorios por no poseer información previa y no contar con el personal idóneo o el caso contrario cuando la determi-

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

nación de revisiones es basada exclusivamente en el criterio de sus funcionarios derivado de sus experiencia, capacidad y confianza, normalmente apoyados por equipos tecnológicos. En este caso los elementos que sobresalen son los recursos humanos y sus capacidades y el equipamiento tecnológico y los indicadores son aquellas observaciones que hacen los funcionarios o las alertas que generan los equipos de detección, por último es de señalar que el intercambio de información también apoya el control aduanero cuando los viajeros hacen uso de beneficios a la exportación (devoluciones de impuesto por compras en tiendas libres de impuestos).

III.4 Controles a posteriori

Si bien es cierto que el control a posteriori en el caso de viajeros da la ventaja de contar con mucho mas información para la actuación y esta puede provenir de fuentes tanto internas como externas, la inconveniencia es que el daño pudo haberse causado y no sea fácil repáralo, sin embargo siempre será conveniente detener cualquier esquema de incumplimiento. Ya se había mencionado que tratándose de gestión de riesgos en el caso de viajeros es doblemente importante apoyarse y coordinarse en otras autoridades toda vez que existe información que por su naturaleza no recae en aduanas pero puede usarse para actuaciones que van más allá de lo aduanero como puede ser el movimiento ilegal de divisas. Para estas actuaciones los elementos principales son la información, la posibilidad de corroborarla además de los sistemas para procesarla, normalmente complementada por la cooperación de otras autoridades incluso de otros países, esto también permite generar bases de datos para que sirvan en las etapas previa y concurrente y sumarlas a las bases de datos de seguridad, así mismo el indicador deberá ser la referencia de los pasajeros, sus frecuencias de viaje, tiempos de estadía, motivos de viaje declarados, etc.

Caso en transporte aereo de pasajero en las tres fases La autoridad aduanera tiene en sus registros la reincidencia de pasajeros vía aérea, de sexo femenino, edad entre 18 y 25 años que viajan acompañadas de niños, que están ingresando de forma oculta drogas desde el país Y. Fuentes de seguridad del país y de cooperación internacional ubican que el modo de operar cambio, ya que los pasajeros están triangulando utilizando el país X. Para tratar de ubicar este nuevo intento de contrabando la aduana maneja la Información de Pasajeros por Adelantado que transmite la empresa de transporte y utiliza el sistema de selección de revisión de pasajeros previa al ingreso, de datos relacionados con pasajeros provenientes de los países X y Y para pasajeros de sexo femenino.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

Por tratarse de cantidades importantes de pasajeros y en consecuencia de revisiones de declaraciones, documentos de identificación y equipajes, la autoridad pide a su personal actuar con agilidad pero atender la alerta, con los indicadores mencionados, con la información descrita se crea el perfil de riesgo y se da a conocer al personal de revisión para su actuación. Al arribo de los pasajeros el personal de aduana atiende con mayor prontitud a aquellos pasajeros que no reúnen el perfil de riesgo determinado y selecciona para una inspección de mayor profundidad a tres personas que reúnen las características descritas que coinciden con la selección en sistema. Una revisión documental, de entrevista y a el equipaje da como resultado que dos de los tres supuestos son pasajeros frecuentes cuyo motivo es visitas familiares y que se comprueba con la confirmación de información que ellas mismas proporcionan. El tercer caso se trata de una mujer acompañada de un menor que no tiene relación de parentesco y que se contradice al explicar el motivo del viaje, al efectuar la revisión visual del equipaje no se identifica nada inusual, por lo que se solicita la utilización de equipos de Rayos X y la participación de un canino, el resultado es que las maletas tiene doble fondo y ahí se encuentran paquetes conteniendo droga.

Tomado de: El estímulo.com (2016)

La pasajera en sus pertenencias trae consigo una agenda con una dirección en esa ciudad, dicha información es proporcionada a otra área de aduanas y es compartida con organismos de seguridad, derivado de lo anterior se genera una auditoria al domicilio indicado y es encontrada una casa de seguridad de una banda dedicada al contrabando de droga. Indicadores: 1. País de origen: País Y 2. País de transbordo X 3. Tipo de transporte aéreo. 4. Pasajero Sexo femenino 5. Edad entre 18 a 25 años

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

6. Acompañadas con menores El perfil de riesgo puede ser determinado a partir del país de origen, el país de transbordo, mujeres jóvenes y acompañadas de menores. Área de Riesgo: Salud A. Criterios de Selectividad: País de Origen Y, País de trasbordo X. Persona sexo femenino y edad B. Indicadores de Riesgo: País de origen X. Tipo de carga: droga. C. Perfil de Riesgo: Mercaderías importadas prohibidas en el país de destino, drogas. D. Posteriormente la autoridad aduanera determina un periodo de tres meses para rastreo de operaciones análogas, compartiendo resultados con otras agencias de seguridad.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD

Al igual que en la gestión de carga los elementos a considerar e indicadores de riesgo para pasajeros en las tres fases de controles dependen de la disponibilidad de estos, información, análisis, recursos, otras fuentes, coordinación con otras autoridades, etc., para el caso de pasajeros la disposición de elementos es menor donde destaca el tráfico aéreo que si proporciona información con anticipación y permite un mínimo de análisis, la fase concurrente es la más escasa de información pero debe aplicarse los elementos disponibles como la tecnología y la capacidad o experiencia de los funcionarios, y la fase posterior permite contar con mayor información ya sea interna o externa o la corroboración de esta y actuar de manera más completa.

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

Material complementario Convenio de Kioto, Las Directivas del Anexo General, Capítulo 6, Control Aduanero. Páginas 9 a 16 y 18, anexo página 42. Recuperado de: www.wcoomd.org/... kyoto.../kyoto.../AE00B7CE28BE44CD940821098 Convenio de Kioto, El Anexo General, Capítulo 7, Aplicación de la Tecnología de la Información. Recuperado de: www.wcoomd.org/...kyoto.../kyoto.../AE00B7CE28BE44CD940821098 E-cooperacion: Tecnologías de la información que permitan el intercambio de información entre entidades nacionales e internacionales. Sergio Mujica, Secretario General Adjunto (Organización Mundial de Aduanas). Marco Normativo Safe de la OMA (proyecto 2005) Organización Mundial de Aduanas Junio de 2012. Recuperado de: www.wcoomd.org/.../C6CDF626AFB348FCA2AC59B796B79833.ashx

Fotografías El estímulo.com (2016). Recuperado de: http://elestimulo.com/blog/a-dos-anos1-3-toneladas-de-cocaina-de-maiquetia-a-paris-sin-peces-gordos/ y http://www. teletica.com/noticias/90883-Operadores-de-rayos-X-en-terminales-aereas-pueden-ver-intimidad-de-pasajeros-a-traves-de-sus-maletas.note.aspx El Universal.mx (2016). Recuperado de: http://archivo.eluniversal.com.mx/notas/769489.html Recicladores eléctricos, electrónicos y de materiales contaminantes. (2016). Recuperado de: http://georecicle.blogspot.mx/ SEIDDEN identificación (2016). Recuperado de: http://www.seidden.com/IdentaDrogas.htm Ultraserfinco. (2016). Recuperado de: https://www.ultraserfinco.com/site/Gobiernocorporativo.aspx

Gestión de Riesgos en Aduanas. 4ª Edición

MÓDULO 5

Referencias bibliográficas Convenio de Kioto Anexo General Capítulo 6 “Directivas sobre control aduanero”. Recuperado de: http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/conventions/pf_revised_kyoto_conv/kyoto_new/~/media/ AE00B7CE28BE44CD9408210989EF615C.ashx C-TPAT, “Análisis de Riesgos en 5 Pasos”, Guía de procedimientos. Recuperado de: www.dian.gov.co/descargas/.../Analisis_de_Riesgo_En_5_Pasos.pdf Directrices para la auditoría posterior al despacho, documento elaborado por la OMA en 2012. Recuperado de: www.wcoomd.org/.../Doc%20sobre%20ingresos%20 tributarios%20apd Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global, de la Organización Mundial de Aduanas “Marco SAFE” de la Organización Mundial de Aduanas (OMA). Recuperado de: www.wcoomd.org/.../C6CDF626AFB348FCA2AC59B796B79833.ashx