GRAREG7 MÓDULO 3 by Ceddet

GESTIÓN DE RIESGOS EN ADUANAS

MÓDULO 3

METODOLOGÍA PARA LA IMPLEMENTACIÓN OPERATIVA DE LA GESTIÓN DE RIESGOS

AUTOR DEL CURSO Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de Integración y Comercio (INT). COORDINADOR DEL CURSO Inmaculada Martínez de Guereñu Gómez de Segura, experta en Gestión de Riesgos. Departamento de Aduanas e IIEE de la AEAT dependiente del Ministerio de Hacienda y AAPP del Reino de España, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb. org), a través de su Sector de Integración y Comercio, Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) e Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org) AUTOR DEL MÓDULO Wagner Wilson de Castro, experto en Gestión de Riesgos. Secretaria da Receita Federal do Brasil. COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www. indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).

Copyright ©2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propiedad intelectual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cualquier reproducción parcial o total de este documento debe ser informada a: BIDINDES@iadb.org Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia adicional. Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia. Las opiniones incluidas en los contenidos corresponden a sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Interamericano de Desarrollo. Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Ministerial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID. Declaración de Bali

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Índice Índice de Tablas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Índice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Objetivos generales del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 UNIDAD I. IDENTIFICACIÓN DE LOS RIESGOS EN FUNCIÓN DE LOS OBJETIVOS INSTITUCIONALES Y CREACIÓN DE UN REGISTRO DE RIESGOS. . . 8 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.1. El proceso de gestión de riesgos en Aduanas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 I.1.1. Definición del contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I.1.2. Evaluación de los riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 I.1.3. Tratamiento de los riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 I.1.4. Monitoreo y revisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 I.1.5. Documentación, comunicación y consulta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 I.2. Identificación de los riesgos en función de los objetivos institucionales . . . . . 12 I.3. El Registro de Riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 I.4. Un ejemplo práctico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 UNIDAD II. ANÁLISIS, EVALUACIÓN Y PRIORIZACIÓN DEL RIESGO . . . . . . . . . . . 16 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 II.1. Análisis de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 II.2. Cálculo de la probabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 II.3. Determinación de la consecuencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 II.4. Evaluación y priorización de los riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 II.5. Un ejemplo práctico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

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UNIDAD III. TRATAMIENTO DE LOS RIESGOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 III.1. Propietario de los riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 III.2. Tratamiento de los riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 III.3. Las etapas del control aduanero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 III.4. Tipos de riesgo en las etapas del control aduanero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 III.4. 1. Etapa de control previo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 III.4.2. Etapa de control concurrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 III.4.3. Etapa de control posterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 III.5. Indicadores de riesgo en cada etapa de control aduanero . . . . . . . . . . . . . . . 28 III.5.1. Etapa de control previo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 III.5.2. Etapa de control concurrente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 III.5.3. Etapa de control posterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 III.6. Definición de un perfil de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 UNIDAD IV. MONITOREO Y SEGUIMIENTO DE LOS RIESGOS . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 IV.1. Monitoreo del entorno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 IV.2. Mediciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 IV.3. Mediciones de resultados: cuantitativos y cualitativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 IV.3.1. Resultados cuantitativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 IV.3.2. Resultados cualitativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 IV.4. Mediciones de la eficiencia y eficacia de un perfil de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . 41 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 UNIDAD V. EL FUTURO DE LA GESTIÓN DE RIESGOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 V.1. Datos: la materia prima para gestionar riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 V.2. La era de “Big Data” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 V.3. Inteligencia artificial y aprendizaje de máquina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 V.4. El futuro de la gestión de riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Síntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

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Índice de Tablas Tabla 1. Definición del contexto Tabla 2. El Registro de Riesgos empieza a tomar forma Tabla 3. Descripción e indicadores para determinar las probabilidades (Escala de probabilidades 3 X 3) Tabla 4. Descripción e indicadores para determinar las probabilidades (Escala de probabilidades 5 X 5) Tabla 5. Descripción e indicadores para determinar las consecuencias (Escala de consecuencias 3 X 3) Tabla 6. Descripción e indicadores para determinar las consecuencias (Escala de consecuencias 5 X 5) Tabla 7. Matriz de importancia de riesgos 3 X 3 Tabla 8. Matriz de importancia de riesgos 5 X 5

Índice de Figuras Figura 1. Proceso de gestión de riesgos en Aduanas Figura 2. Definición de un perfil de riesgo

Glosario AWB: Air Waybill. BL: Bill of Lading. CKR: Convenio de Kyoto Revisado. OMA: Organización Mundial de Aduanas. TI: Tecnología de la Información. UE: Unión Europea. UNODC: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.

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Presentación del módulo La propuesta de este Módulo es presentar la metodología para la implementación operativa de la gestión de riesgos en Aduanas. Considerando que gestionar los riesgos es una tarea que debe involucrar toda la organización, dividimos nuestro estudio en dos partes: la gestión desde el punto de vista de la organización y la gestión operativa. Primeramente, describimos el proceso de gestión de riesgos en Aduanas para que el participante pueda tener una visión general de su funcionamiento y etapas para después detallar cada una de ellas con ejemplos prácticos, de forma que los conocimientos adquiridos puedan ser aplicados en las organizaciones. A partir de los objetivos estratégicos institucionales, identificamos los riesgos, hacemos el análisis, establecemos las prioridades y llevamos a cabo una asignación de los riesgos a los propietarios. En estas etapas, los resultados fueron documentados en un Registro de Riesgos, cuya importancia es vital para gestionar riesgos. A partir de la etapa de tratamiento de los riesgos, bajamos del nivel institucional estratégico para el nivel operativo, de forma que se proporcione una visión holística del proceso de gestionar riesgos en Aduanas. Esa solución didáctica coincide con lo que pasa en el mundo real. Los planes de gestión de riesgo en nivel estratégico suelen dejar el tratamiento de los riesgos a cargo de las áreas operativas.

Todo lo que aquí se aplica resulta de las mejores prácticas consagradas por las modernas administraciones aduaneras y en armonía con las recomendaciones aprobadas por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) por medio del Compendio de Gestión de Riesgos.

Objetivo general del módulo Como punto de partida, el participante tendrá la oportunidad de reconocer las líneas generales del proceso de gestión de riesgo. Enseguida, por medio de un modelo paso-a-paso, aprenderá la metodología de implementación de la gestión de riesgo en Aduanas, empezando por la identificación de los riesgos que amenazan los objetivos institucionales, el desarrollo de un “Registro de Riesgos” - documento básico para gestionar riesgos – hasta la implementación de los aspectos operativos para administrar los riesgos.

Preguntas orientadoras de aprendizaje ¿Qué es el proceso de gestión de riesgo en las Aduanas? ¿Cuáles son las etapas del proceso de gestión de riesgos en Aduanas?

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¿Qué es un “Registro de Riesgos”? ¿Cómo se lo desarrollamos? ¿Cuál es su importancia? ¿Cómo se definen los riesgos prioritarios? ¿Qué influencia tienen los objetivos estratégicos institucionales sobre la gestión de riesgo operativa? ¿Cómo se implementa la metodología operativa para gestionar riesgos en las Aduanas?

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UNIDAD I

IDENTIFICACIÓN DE LOS RIESGOS EN FUNCIÓN DE LOS OBJETIVOS INSTITUCIONALES Y CREACIÓN DE UN REGISTRO DE RIESGOS

Objetivos de aprendizaje 8

Al concluir el estudio de esta Unidad I, el participante será capaz de: comprender y describir, de manera general, las etapas del proceso de gestión de riesgos en Aduanas; identificar qué tipo de riesgos amenazan los objetivos estratégicos institucionales; entender la importancia del “Registro de Riesgos” como documento base para gestionar los riesgos en el contexto aduanero; elaborar el registro adecuado de los resultados en un “Registro de Riesgos”.

I.1. El proceso de gestión de riesgos en Aduanas Antes que se empiece a tratar de la metodología para la implementación operativa de la gestión de riesgos, es importante formar una idea general del proceso para comprender donde nos ubicamos. Las imágenes son poderosas porque ayudan a comprender las cosas rápidamente. La sabiduría popular dice que una imagen vale más que mil palabras. Si esto es cierto, empezaremos con la figura abajo, la cual representa gráficamente el proceso de gestión de riesgos en Aduanas.

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Fuente: (Compendio de Gestión de Riesgos de la OMA, p. 18)

Figura 1. Proceso de gestión de riesgos en Aduanas Hemos visto que el proceso de gestión de riesgos en Aduanas está conformado por 5 etapas que están interrelacionadas: definición del contexto; evaluación de los riesgos; tratamiento de los riesgos; monitoreo y revisión; documentación, comunicación y consulta. Explicaremos, enseguida, de forma resumida, cada una de las fases.

I.1.1. Definición del contexto Sencillamente, se puede resumir la fase de definición del contexto en una frase: determinar lo que hay que administrar. Definir el contexto es un ejercicio que requiere comprender el ambiente operativo y su entorno para establecer los parámetros para gestionar el riesgo. El contexto tanto puede ser la Administración Aduanera en su conjunto, como una de sus funciones o partes. Eso quiere decir que las mismas técnicas o metodologías que se aplican al conjunto de una administración sirven, igualmente, para un proceso, un proyecto o un lugar específico como, por ejemplo, una oficina de aduanas. Es importante tener en cuenta que un plan de gestión de riesgos para una administración puede, y debe ser replicado para las distintas divisiones, unidades y proyectos. Una vez determinado el ambiente operativo donde se aplicará la metodología de gestión de riesgo, se debe buscar identificar cuáles son los objetivos que se buscan alcanzar, así como los recursos y capacidades disponibles para la tarea. El siguiente paso es saber qué criterios son utilizados para evaluar los riesgos para determinar si es necesario establecer controles adicionales. A partir de ahí es posible establecer el alcance y los límites de la gestión de riesgos. Otro punto fundamental, con relación al entorno, es tener en cuenta las expectativas de las partes interesadas. Las decisiones que toma la Aduana afectan tanto a la

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propia institución como a sus socios del gobierno y del sector privado. En el establecimiento del contexto, la Aduana debe considerar las expectativas de todos con los cuales se relaciona o que serán afectados. Por fin, pero no menos importante, hay que considerar otros detalles conocidos con respecto a la actividad. Con el objetivo de clarificar la etapa de establecer el contexto, presentamos el cuadro resumen siguiente: Tabla 1. Definición del contexto Objetivos Ambiente Operativo

Recursos y capacidades disponibles Criterios utilizados para la gestión de riesgo Alcance y límites de la gestión de riesgo

Entorno

Expectativas de las partes interesadas

Otros

Detalles conocidos con respecto a la actividad

Fuente: (Castro, 2015)

El resultado de esta fase es la descripción detallada del “contexto operativo ambiental”, donde se presentan: La indicación clara de los objetivos; Los ámbitos de riesgo; y Los criterios y parámetros para la fase de evaluación de riesgo.

I.1.2. Evaluación de los riesgos Esta etapa está conformada por tres sub etapas que incluyen: la identificación de los riesgos; el análisis de los riesgos; y la evaluación y priorización de los riesgos. La etapa de identificación de los riesgos es aquella en la cual se reconocen y registran los riesgos potenciales. Se utiliza un proceso sistemático para identificar qué riesgos, porqué y cómo pueden ocurrir, para formar la base de un análisis complementario. El registro de riesgos es el documento que resulta del proceso de identificación de los riesgos y busca garantizar que todo el abanico de riesgos ha sido tomado en consideración. La etapa de análisis de riesgos consiste en estimar la posibilidad de que ocurra un evento (riesgo), sus consecuencias y el alcance. La combinación de estos elementos permite una estimación del grado los riesgos

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La tercera etapa es la evaluación y priorización de los riesgos, donde se comparan los riesgos identificados anteriormente y se establece, según el grado de amenaza, la priorización del tratamiento. Al evaluar y priorizar los riesgos se está decidiendo la asignación de los escasos recursos de la organización.

I.1.3. Tratamiento de los riesgos Tratar un riesgo es definir la estrategia para enfrentarlo. En principio hay cuatro posibilidades de reacciones: Tratar (procesar), Tolerar, Transferir y Terminar. Tratar o procesar un riesgo es definir la estrategia y las acciones para atenuarlo. Tolerar un riesgo es mantenerlo bajo supervisión o control. En general, un riesgo es tolerado porque no hay recursos o capacidades disponibles o porque su prioridad es baja. Una forma de atenuar un riesgo es transferir internamente o externamente. Cuando un riesgo es transferido a terceros, la responsabilidad se mantiene con el propietario. El riesgo puede ser transferido, pero la responsabilidad no. Terminar un riesgo es abandonar una actividad que pueda ocasionar un riesgo. En general, las Aduanas no cuentan con esa posibilidad.

I.1.4. Monitoreo y revisión El proceso de gestión de riesgos es dinámico y por lo tanto requiere un seguimiento y análisis constante. El ambiente aduanero cambia rápidamente y los riesgos no son estáticos. La fase de monitoreo y revisión tiene por objetivo asegurar la efectividad y la eficiencia de la gestión de riesgo, abarcando todos los aspectos del proceso. El monitoreo y revisión exige una estructura apropiada que incluya distintas medidas, tales como: describir los resultados y avances que resultarán de la implementación de las medidas adoptadas; definir los criterios para comparar e interpretar los resultados antes y después del procesamiento; establecer mecanismos de retroalimentación; etc.

I.1.5. Documentación, comunicación y consulta La fase de documentación, comunicación y consulta es permanente a lo largo del proceso de gestión de riesgo. En un proceso de gestión de riesgo, muchas veces es necesario existir una comunicación con las partes interesadas, tanto internas como externas. La consulta de estas partes, igualmente, se puede realizar tanto en cada fase como para el proceso completo. Es importante que estas actividades sean planificadas y permanentes y abarquen tanto el proceso como los problemas que puedan surgir.

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Documentar es registrar y guardar las etapas del proceso para poder recuperarlas cuando sea necesario.

I.2. Identificación de los riesgos en función de los objetivos institucionales Las modernas Administraciones Aduaneras suelen dar publicidad de sus directrices y comportamiento para alcanzar sus objetivos institucionales por medio de un Plan Estratégico, también conocido como Plan Corporativo. La gestión de riesgos es la metodología en la cual se apoyan dichas administraciones para gestionar las potenciales amenazas a los objetivos estratégicos. Una vez que hayan sido definidos los objetivos estratégicos institucionales, la etapa siguiente es la de identificar y describir cada uno de los riesgos que puedan suceder de forma que sea posible gestionarlos. Antes de identificar los riesgos, se recomienda un examen profundizado de los siguientes aspectos: identificar cuáles son las fuentes de riesgo; identificar los tipos de riesgo, cómo pueden aparecer y de qué manera;

conocer los tipos de controles existentes para prevenir y detectar los riesgos; conocer los controles o mecanismos de responsabilidad (internos y externos) establecidos; identificar el grado de fiabilidad de las informaciones existentes; Identificar la naturaleza y amplitud de las investigaciones a realizar con respecto a riesgos específicos. La actividad de gestión de riesgos debe ser una cultura organizacional. Aunque exista una división o departamento responsable por la gestión de riesgo, esta debe ser aplicada en toda la organización. Una vez que el personal directivo identifique los riesgos y establezca las prioridades, los funcionarios operativos siguen con la tarea de identificar las situaciones presentes en sus respectivas áreas para proponer la adopción de medidas complementarias. De esa forma, en cada etapa del proceso se va reduciendo la amplitud del riesgo administrado. Tomemos como ejemplo el objetivo estratégico de recaudar ingresos. El personal directivo identificó como uno de los riesgos de no lograr ese objetivo, la ocurrencia de fraudes. A su vez, en el nivel operativo, la División Antifraude identifica los tipos de fraudes que afectan la recaudación. Así funciona la etapa de identificación de los riesgos. Completada la tarea de identificación de los riesgos, es necesario registrarlos en un documento –el Registro de Riesgos– sobre el cuál se tratará en el próximo apartado.

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I.3. El Registro de Riesgos El Registro de Riesgos es el documento que tiene por objetivo asegurar de que los riesgos inherentes a la actividad estén debidamente identificados y puedan ser periódicamente gestionados y revisados para mantenerlos en un nivel aceptable. Hay una gran variedad de modelos de Registro de Riesgos, desde los más sencillos, hasta los extremamente complejos, desarrollados por medio de herramientas de Tecnología de la Información (TI). Sin embargo, no siempre eficiencia y complexidad caminan juntos. Específicamente en el caso de las Administraciones Aduaneras que empiezan a utilizar metodologías de gestión de riesgo, se recomienda la utilización de modelos más simples. Un Registro de Riesgos puede ser construido a partir de los siguientes pasos: 1. describir los objetivos estratégicos institucionales; 2. identificar los riesgos que amenazan cada objetivo estratégico; 3. analizar los riesgos – evaluar la probabilidad (posibilidad de que el riesgo ocurra) y la consecuencia (medida del impacto causado por el riesgo) para definir la jerarquización; 4. definir el tratamiento para cada riesgo identificado; 5. asignar los propietarios de los riesgos, o sea, la persona, sector o departamento responsable por tratar cada riesgo; 6. definir los mecanismos de revisión. Hasta el punto donde estamos, tratamos los pasos 1 y 2 mencionados anteriormente.

I.4. Un ejemplo práctico Empezaremos nuestro Registro de Riesgos a partir de una situación hipotética, cuyo objetivo es tener un modelo para utilizar en una situación práctica. La Administración Aduanera del país “X” ha decidido adoptar una metodología de gestión de riesgo para lograr alcanzar sus objetivos institucionales. En su Plan Estratégico, hay tres objetivos: 1. recaudación de impuestos al menor coste posible; 2. facilitación del comercio lícito; 3. protección de la sociedad. Tomando como punto de partida los objetivos del Plan Estratégico, ya se puede empezar el Registro de Riesgos. El paso siguiente es identificar los riesgos. Suponga que

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el personal directivo, tras analizar las cuestiones mencionadas en el ítem II.1, identificó los siguientes ámbitos de riesgo para cada objetivo: Objetivo 1 – Fraudes; problemas de integridad (corrupción) y falta de capacidades del personal. Objetivo 2 – Falta de una gestión coordinada de fronteras; recursos tecnológicos insuficientes u obsoletos y procedimientos burocráticos. Objetivo 3 – Estupefacientes; propiedad intelectual y armas de destrucción masiva. Tabla 2. El Registro de Riesgos empieza a tomar forma Número 1

Objetivo Recaudación de impuestos al menor coste posible

Facilitación del comercio lícito

Riesgo 1.1. Fraude 1.2. Problemas de Integridad 1.3. Falta de capacidades del personal 2.1. Falta de gestión coordinada de fronteras 2.2. Recursos tecnológicos insuficientes 2.3. Procedimientos burocráticos

3.1. Estupefacientes 3

Protección de la sociedad

3.2. Propiedad intelectual 3.3. Armas de destrucción masiva

Fuente: (Castro, 2015)

En general, tras completar esa etapa, el personal operativo identifica las iniciativas estratégicas en cada ámbito de riesgo. Por ejemplo, para el riesgo “1.1. Fraude”, se puede definir un conjunto de iniciativas, tales como: proveer recursos adicionales para la división antifraude; establecer un intercambio de informaciones con el país donde han sido identificado un gran número de fraudes, para obtener informaciones anticipadas con respecto a los envíos originados en aquél país. El trabajo sigue a partir de la identificación de riesgos en un nivel más específico. Es importante saber que la mayoría de los planes estratégicos, además de indicar los objetivos institucionales, suelen describir también las estrategias (iniciativas estratégicas). La identificación de los riesgos, en estos casos, toma como punto de partida, las iniciativas estratégicas.

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta Unidad tuvimos una visión general del proceso de gestión de riesgos, incluso por medio de un gráfico. Explicamos, de manera muy resumida, cada una de las etapas del proceso de gestión de riesgo. Aprendimos cómo identificar los riesgos, a partir de los objetivos estratégicos de una Administración Aduanera. Explicamos qué es un registro de riesgo y cómo registrar los riesgos. Presentamos un caso práctico de un modelo de Registro de Riesgos, lo cual puede ser utilizado por los participantes en su trabajo.

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UNIDAD II

ANÁLISIS, EVALUACIÓN Y PRIORIZACIÓN DEL RIESGO

Objetivos de aprendizaje Al concluir esta unidad el participante será capaz de: comprender los conceptos de probabilidad y consecuencia para medir la importancia de las amenazas que se presentan en las actividades aduaneras;

evaluar y priorizar los riesgos, a partir de modelos prácticos que permitan definir la mejor estrategia para tratamiento de las amenazas.

II.1. Análisis de riesgo Para que estemos todos ubicados, miremos a la “Figura 1”, para identificar la etapa 2.2. del proceso de gestión de riesgo. En este momento, con el contexto establecido y los riesgos identificados, iremos analizando los riesgos. El análisis de riesgo consiste en calcular la probabilidad de que surja un evento (riesgo), determinar su alcance y respectivas consecuencias. El producto final del análisis, es la estimación del grado de riesgo. El análisis de riesgo es un trabajo científico porque se basa en datos e informaciones para sacar conclusiones y está fundado en pruebas. Sin embargo, eso no quiere decir que sea una ciencia exacta. Gran parte del análisis de riesgo se hace por tentativa y error. La opinión de los expertos, los conocimientos del medio comercial y el buen criterio son elementos a tener en cuenta. Tomemos el ejemplo del objetivo 3 de nuestra administración hipotética: “Protección de la sociedad”. Uno de los riesgos identificados ha sido las armas de destrucción masivas. Para hacer el análisis del riesgo, tenemos que calcular la probabilidad de que ese tipo de armas ingrese en el país y el impacto que tal hecho podría provocar.

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De forma intuitiva, se puede decir que la probabilidad de que ocurra el evento es mínima, por otro lado, las consecuencias serían desastrosas. La combinación de la probabilidad y de la consecuencia determina el grado de riesgo, o sea, la prioridad de su tratamiento. Hay que tener en cuenta que el proceso necesita ser revisado con frecuencia, pues puede ser que cambien las condiciones. Si, por ejemplo, la aduana recibe un informe de inteligencia dando cuenta de que un grupo terrorista empezó a actuar en el país, la probabilidad de que ingresen en el territorio con ese tipo de armas, puede aumentar exponencialmente. Algunas veces, una noticia publicada en un periódico sirve como una alerta para revisar el trabajo de análisis de riesgo. Imagine que usted sea responsable por el análisis de riesgo en su aduana y se depara con la siguiente noticia:

Fuente: (Página Siete, 2015)

Según fuentes del gobierno, en su país hay muchos simpatizantes del grupo “Estado Islámico”. ¿Usted cree que la probabilidad de que armas químicas ingresen en su país sigue siendo mínima?

II.2. Cálculo de la probabilidad Cuando se menciona la expresión “probabilidad” luego la asociamos a complicados cálculos estadísticos y que necesitan de herramientas tecnológicas sofisticadas para solucionar el problema.

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Felizmente, cuando se trata de calcular la probabilidad de que un riesgo suceda, hay formas prácticas y muy simples para efectuar la tarea. Entre los numerosos métodos existentes, mencionaremos dos, ambos recomendados en el Compendio de Gestión de Riesgo de la OMA, representados por las tablas 3 y 4 siguientes. Tabla 3. Descripción e indicadores para determinar las probabilidades (Escala de probabilidades 3 X 3) Probabilidad

Indicadores

Alto (Probable)

Puede ocurrir o existe más del Ocurrió durante los últimos 20% de probabilidades de que 12 meses ocurra.

Medio (Posible)

Puede ocurrir pero existe Se produjo hace entre 1 y 3 menos del 20% de años. Se produjo en otro país probabilidades de que así sea durante los últimos 2 años.

Bajo (Lejano)

Es casi improbable que se produzca y hay 5% o menos de posibilidades de que suceda.

No se produjo durante los últimos 3 años o más. No se produjo en otro país durante los últimos 2 años.

Fuente: (Compendio de Gestión de Riesgo de la OMA, p. 21)

Tabla 4. Descripción e indicadores para determinar las probabilidades (Escala de probabilidades 5 X 5) Probabilidad

Ejemplo de medida cualitativa

Ejemplo de medidas cuantitativas

Casi seguro

El evento ocurre en la mayoría de los casos

Una vez por se10 veces en mana o en mayor el año frecuencia

> 1 sobre 10

De 9 a 10 veces en 10 oportunidades

Probable

El evento se probablemente ocurra en la mayoría de los casos

Una vez por mes en promedio

Una vez por año o más

1 sobre 10 100

De 7 a 8 veces en 10 oportunidades

Posible

El evento puede ocurrir en algún momento

Una vez por año en promedio

Una posibilidad en diez por año

1 sobre 100 1000

De 4 a 6 veces en 10 oportunidades

Improbable

El evento se no Generalmente debería ocurrir en una vez a cada la mayoría de los diez años casos

Una posibilidad en 100 por año

1 sobre 1000 - De 2 a 3 veces en 10000 10 oportunidades

Raro

El evento ocurrirá solo en circunstancias excepcionales

Una posibilidad en 1000 por año

1 sobre 10000 De 0 a 1 vez en - 100000 10 oportunidades

Generalmente una vez a cada100 años

Fuente: (Compendio de Gestión de Riesgo de la OMA, p. 45)

Otras medidas

Si estas escalas no corresponden a su realidad, usted debe desarrollar su propia escala.

Descripción

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En la determinación de la probabilidad se puede utilizar uno de los modelos anteriores. Para los que prefieren variables cuantitativas, la probabilidad pueda ser expresa de forma numérica (1 a 3 para el modelo de la tabla 3 y 1 a 5 para el modelo de la tabla 4). Los modelos presentados son auto explicativos, de manera que no requieren comentarios adicionales.

II.3. Determinación de la consecuencia Consecuencia o impacto es el daño producido por un riesgo materializado. El impacto está conformado por tres factores: la naturaleza – se refiere al tipo de problema que suele producir, cuando el riesgo se materializa; el alcance – es la combinación de la severidad con la distribución global; la duración – se define como el espacio temporal medido desde el momento en el cual se ha sentido el impacto, hasta que terminen sus efectos. La OMA recomienda, en el Compendio de Gestión de Riesgos, dos formas para la determinación de la consecuencia. Los modelos siguen los mismos estándares utilizados en el cálculo de las probabilidades, o sea, una matriz 3 X 3 y una 5 X 5. Los modelos recomendados por la OMA son los de las tablas 5 y 6 siguientes: Tabla 5. Descripción e indicadores para determinar las consecuencias (Escala de consecuencias 3 X 3) Consecuencia / Impacto

Descripción

Indicadores

Alto (Grave)

Si se presenta un riesgo nocivo podría aparecer una crisis comunitaria, económica o política grave.

Desajustes dentro de un gobierno o una organización a largo plazo.

Medio (Administrable)

Un riesgo nocivo podría obstaculizar el flujo de trabajo y perjudicar a la comunidad o a la empresa.

Perjudica la capacidad de cumplir los objetivos y compromisos organizacionales ante el gobierno, la comunidad y la empresa.

Un riesgo nocivo causaría pequeños retrasos en el suministro del servicio.

La llegada de un riesgo perjudicial puede desaparecer en los procedimientos operacionales reglamentarios.

Baja (Procesamiento en el marco de los flujos de trabajo existentes)

Fuente: (Compendio de Gestión de Riesgo de la OMA, p. 22)

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Tabla 6. Descripción e indicadores para determinar las consecuencias (Escala de consecuencias 5 X 5) Gravedad del riesgo

Descripción de las consecuencias con relación a pasajeros y cargas

Grave

Los pasajeros sufren graves inconvenientes a causa de retrasos en los controles. Los atrasos que afectan la carga aérea y marítima tienen un grave impacto en las finanzas y la comunidad.

Mayor

Los pasajeros sufren grandes inconvenientes a causa de los retrasos en los controles. Los atrasos que afectan la carga aérea y marítima tienen un alto impacto en las finanzas y la comunidad.

Moderado

Los pasajeros sufren algunos inconvenientes a causa de los retrasos en los controles. Los atrasos que afectan la carga aérea y marítima tienen un impacto moderado en las finanzas y la comunidad

Menor

A veces no se alcanzan los objetivos en términos de control a los pasajeros Los atrasos que afectan la carga aérea y marítima tienen un impacto menor en las finanzas y la comunidad.

Insignificante

Casi siempre se cumplen los objetivos en relación al control de pasajeros. Pocos clientes sufren retrasos.

Fuente: (Adaptado del Compendio de Gestión de Riesgo de la OMA, p. 46)

II.4. Evaluación y priorización de los riesgos El proceso de evaluación de los riesgos consiste en ordenar, en función de la importancia, para determinar qué riesgos deben recibir tratamiento prioritario y a cuáles se deben asignar más recursos. La importancia del riesgo se mide en función de la combinación de la probabilidad y la consecuencia. La tabla presentada enseguida representa una matriz de importancia de riesgos 3 X 3, donde se observa la combinación de la probabilidad y de la consecuencia, cuyos resultados se expresan de forma cualitativa.

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Baja

Consecuencia Media

Alta

Media

Alta

Media

Baja

Media

Alta

Baja

Probabilidad

Tabla 7. Matriz de importancia de riesgos 3 X 3

Baja

Media

Fuente: (Compendio de Gestión de Riesgo de la OMA, p. 23)

A los que prefieren manejar datos numéricos, presentamos el modelo siguiente, la matriz de riesgo 5 X 5. Tabla 8. Matriz de importancia de riesgos 5 X 5

PROBABILIDAD

CONSECUENCIA Insignificante 1

Menor 2

Moderado 3

Mayor 4

Severo 5

Casi certero 5

Probable 4

Posible 3

Poco probable 2

Rara vez 1

Bajo: 1-4; Medio: 5-9; Alto: 10-19; Extremo: 20-25 Fuente: (Compendio de Gestión de Riesgo de la OMA, p.48)

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II.5. Un ejemplo práctico Considerando el aprendizaje teórico de la Unidad, podemos seguir con el Registro de Riesgos que empezamos en el ítem I.4. El personal directivo de la Administración Aduanera mencionada en nuestro ejemplo, según su experiencia, agregó las tres últimas columnas (P – probabilidad; C – consecuencia; Imp - Importancia). El Registro de Riesgos actualizado está presentado enseguida. Tabla 9. Registro de Riesgos N

Objetivo

Recaudación de impuestos 1 al menor coste posible

Facilitación del comercio lícito

Riesgo

Imp

1.1. Fraude

Alta

1.2. Problemas de Integridad

Media

1.3. Falta de capacidades del personal

Baja

2.1. Falta de gestión coordinada de fronteras

Alta

2.2. Recursos tecnológicos insuficientes

Media

2.3. Procedimientos burocráticos

Media

Alta

Baja

3.1. Estupefacientes Protección de la 3.2. Propiedad intelectual 3 sociedad 3.3. Armas de destrucción masiva A – Alta; B – Baja; M – Media Fuente: (Castro, 2015)

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta unidad hemos aprendido una forma práctica de análisis de riesgos, por medio de la utilización de modelos para calcular la probabilidad y la consecuencia – o impacto – de un riesgo. También aprendimos a evaluar y priorizar los riesgos, utilizando modelos prácticos para medir la importancia de un riesgo. Seguimos con el desarrollo del registro de riesgo que empezamos en la anteriormente, agregando el aprendizaje de los temas estudiados en esta Unidad.

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UNIDAD III

TRATAMIENTO DE LOS RIESGOS

Objetivos de aprendizaje Al concluir esta unidad el participante será capaz de: Identificar los responsables por tratar un riesgo (propietarios de los riesgos) y los tipos de tratamientos posibles; entender los tipos de riesgo que se presentan en cada etapa del control aduanero para asegurar el tratamiento adecuado; identificar los indicadores de riesgo en cada etapa del control aduanero para crear perfiles de riesgo que sean adecuados para gestionarlos.

III.1. Propietario de los riesgos Como parte de la estrategia para enfrentar los riesgos, se debe asignar a un propietario para cada riesgo. El propietario del riesgo es la persona que va a involucrarse en el desarrollo de las acciones de respuesta, en el control y en la gestión del riesgo bajo su responsabilidad. En general, el propietario del riesgo, es aquél que tiene el poder de manejar las herramientas o definir las acciones capaces de controlar o atenuar el mencionado riesgo. En algunas situaciones, suele ocurrir que el control de las acciones esté compartido y no sea tan obvio identificar el propietario. En ese caso, se debe identificar el responsable por la tarea clave en el proceso. Otro punto importante es que el propietario de un riesgo pertenezca a la organización, o sea, a la Administración Aduanera. Atribuir como propietario de un riesgo organizacional, a una persona externa, no es lógico ni tampoco eficiente. Tomemos como ejemplo, que uno de los riesgos identificados en la aduana sea la necesidad de actualizar la legislación para adaptarla a las nuevas situaciones. La respon-

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sabilidad por liderar el proceso, promover los estudios y proponer los cambios es de la División de Normativas. El Director General es la persona que aprueba la propuesta. A la División de Interacción Legislativa cabe la tarea de hacer con que la propuesta llegue al Congreso Nacional. En el ejemplo mencionado, tenemos un caso de responsabilidades compartidas entre el Director General, dos Divisiones y un órgano externo. Queda claro que el Congreso Nacional, por no formar parte de la Administración Aduanera, no puede ser considerado propietario del riesgo. ¿Quién debe ser asignado como propietario del riesgo referido en nuestro ejemplo? Algunos pueden creer que el Director General, por ser la más alta autoridad que participa del proceso, deba ser considerado propietario del riesgo. Si seguimos esta línea de raciocinio, casi todos los riesgos en Aduanas se quedarán bajo la responsabilidad del Director General, lo que no es una buena solución. En nuestro ejemplo, se debe asignar como propietario del riesgo el Director de Normativas, pues su División es la que toma las iniciativas y tiene el liderazgo del proceso. Cabe al Director de Normativas acompañar el trabajo de la División de Interacción Legislativa para asegurar que sean tomadas las medidas para tratar el riesgo – hacer con que la propuesta llegue al Congreso Nacional.

III.2. Tratamiento de los riesgos Como mencionado en I.4, hay cuatro posibilidades o reacciones a un riesgo, conocidas por “cuatro T”: Tolerar – en muchas situaciones, es aceptable tolerar un riesgo. Cuando no hay recursos disponibles, cuando el riesgo está bien administrado o cuando el coste de tratarlo sea mayor que el daño producido. Tratar (Procesar) – procesar el riesgo suele ser la decisión más frecuente adoptada por las aduanas para enfrentar los riesgos inherentes a sus operaciones. En general, eso ocurre por medio de la aplicación de medidas de control que visen reducir la probabilidad o la consecuencia y acciones para modificar el nivel de riesgo a punto de que sean considerados tolerables. Transferir – la estrategia de transferir un riesgo puede ser una forma eficiente de atenuarlo. Suponga que un funcionario de una aduana de frontera tenga que verificar si el vehículo que está realizando un tránsito internacional, ha cumplido ciertas formalidades. Este tipo de verificación puede ser efectuado de forma automatizada por el sistema, a partir de la identificación del número de la licencia del vehículo. El riesgo ha sido transferido del área operativa para el área de TI. Terminar – evitar un riesgo dejando de realizar una actividad. De forma general, la Aduana no considera esa reacción porque estamos tratando de los riesgos que son típicos de sus actividades, las cuáles no es posible abandonar.

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Una vez que los riesgos hayan sido identificados, analizados y priorizados, cabe a los propietarios la responsabilidad de desarrollar un plan detallado para atenuar los riesgos. En este punto, bajamos del nivel estratégico institucional para el nivel operativo. A partir de ese momento, vamos a tratar del control en aduanas, sus etapas, los riesgos que aparecen en cada una de ellas, los indicadores de riesgo y la definición de un perfil de riesgo.

III.3. Las etapas del control aduanero Las aduanas suelen adoptar medidas de control en diferentes momentos, de forma que puedan alcanzar máxima eficiencia y eficacia. Hoy se exige que la Aduana ejerza su rol de protección de la sociedad y, al mismo tiempo, promueva la facilitación del comercio internacional. Por lo tanto, las medidas de control deben causar un impacto mínimo el flujo internacional de las mercancías. En consonancia con esa lógica, las aduanas deben elegir el momento más adecuado a la realización de ciertos tipos de control. En una operación de importación, por ejemplo, se puede identificar tres momentos distintos, en los cuales la aduana tiene la opción de intervenir o de ejercitar sus controles. El primer momento o etapa se inicia con la existencia de algún documento o información que indique que las mercaderías se destinan a un régimen u operación aduanera. En una operación de importación, por ejemplo, empieza antes de la llegada de las mercaderías al país o antes del registro de la declaración de importación. Esta etapa es conocida como Etapa de control previa. El segundo momento ocurre durante el despacho aduanero, o sea, desde el momento en que las mercaderías se quedan a la disposición de la autoridad aduanera hasta el levante de las mismas. Es llamada de Etapa de control concurrente (o inmediato). Mismo después del levante de los bienes, o sea, posteriormente a la conclusión del despacho aduanero, las aduanas aún tienen la potestad de realizar controles. La etapa de control posterior es aquella en la cual las medidas tomadas por la aduana para asegurarse que la legislación aduanera ha sido aplicada de forma correcta, ocurren en momento posterior al levante. Es la Etapa de control a posterior. Como ha sido afirmado en el principio de este apartado, cada uno de estos momentos o etapas poseen características particulares en cuanto a los tipos de intervención y de riesgos, a la metodología para analizarlos, a los indicadores de riesgo y a la definición de los perfiles. Esto es fundamental para gestionar los riesgos y elaborar una estrategia de actuación en cada una de las etapas del control aduanero.

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III.4. Tipos de riesgo en las etapas del control aduanero Cada una de las etapas presenta riesgos específicos. Es importante conocerlos para poder asegurar el tratamiento adecuado.

III.4. 1. Etapa de control previo La etapa de control previo maneja, básicamente, los riesgos no tributarios (riesgos de seguridad y protección). Por esa razón, las declaraciones previas exigidas por las aduanas requieren informaciones: sobre la carga; a la persona que transporta las mercaderías o posee los datos (en general el transportista o su representante); disponibles en los documentos de transporte.

Los documentos de transporte internacional son: el “conocimiento de embarque” (BL - Bill of Lading) cuando se trata de carga marítima; el conocimiento de embarque aéreo (AWB – Air Waybill), en el caso de transporte por avión; o la carta de porte, para las cargas terrestres. Todos ellos siguen estándares internacionales para asegurar que contengan un conjunto de informaciones mínimas. Conocer los documentos de transporte y las informaciones allí existentes es indispensable para entender como analizar los riesgos que se presentan en la etapa de control previa. Se presupone que los funcionarios aduaneros conozcan dichos documentos, así como las informaciones que contienen.

III.4.2. Etapa de control concurrente En esta etapa se debe priorizar el tratamiento de los riesgos tributarios y aduaneros. Cuando se inicia esta etapa, la aduana ya dispone de un conjunto de informaciones más amplio, tanto de las personas involucradas en las operaciones, como de los bienes importados o exportados. Un modelo filosófico que debe orientar la intervención de las aduanas en esa etapa es el concepto de “daño irreparable”. Si hay riesgo de que ocurra un daño irreparable, debe la aduana intervenir. Las informaciones de las declaraciones previas pueden ser combinadas con las de la declaración de importación (o exportación) para permitir un análisis más detallado. Los riesgos presentes en la etapa pertenecen básicamente a dos categorías, pero su variedad es prácticamente ilimitada, tales son las posibilidades.

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Riesgos al control aduanero o administrativo En esa categoría se consideran los riesgos sanitarios, de seguridad pública y de medio ambiente, de violación de derechos de propiedad intelectual. En general, las mercaderías que puedan tener riesgos sanitarios, de seguridad pública y de medio ambiente son controladas por agencias gubernamentales especializadas, las cuales exigen licencias para importación de dichos bienes. En algunas situaciones, la licencia es previa al embarque de los bienes en el exterior – en general para las mercaderías más riesgosas. La dificultad de las aduanas ocurre cuando el operador económico intenta escapar a los controles administrativos, por medio del cambio de los datos de la declaración para que la mercadería parezca ser otra similar (que no exija licencia). El mismo “modus operandi” es utilizado tanto para evitar inspecciones de agencias de control como para ingresar al país con mercaderías prohibidas. Por ejemplo, cuando hay una barrera sanitaria relativamente a bienes originarios de un país, el precio de estos bienes sufre rebajas. Debido a la rebaja de los precios, empresas sin estándares comerciales ni morales, en busca de más ganancias, intentan utilizar artificios para ingresar con las mercaderías en el mercado nacional. Los riesgos de violación de derechos de propiedad intelectual requieren la recopilación de un gran y complejo conjunto de datos que permita identificar tales situaciones. Riesgos Tributarios En los Riesgos Tributarios, hay tres subtipos principales: reducción indebida de valor de los tributos; el impago de derechos de cuotas l y la devolución indebida de tributos. Cuando una mercadería ingresa al territorio aduanero sin el pago correcto de los tributos debidos, daña al Estado pues sustrae parte de sus ingresos. Pero ese daño no es el único, tampoco el más grave. Una mercadería importada, al no pagar los derechos aduaneros, ingresa en el país en condiciones más favorables dañando a la competencia y a la industria nacional, si fuera el caso. Además, aquellos que actúan de forma legítima se quedan con la sensación de que el crimen compensa. Buscar la justa recaudación en aduana es más que proteger al Estado; es proteger a la sociedad y sus valores. En la importación, los riesgos tributarios más frecuentes se deben a los errores (intencionales o no) en la clasificación arancelaria y a la mala utilización de preferencias tarifarias. En la exportación los riesgos tributarios, frecuentemente, se presentan de una forma poco transparente para las aduanas, lo que hace fácil la actuación de defraudadores. En muchos países, las empresas exportadoras suelen tener derecho a un monto de devolución de tributos como una forma de compensación de una parte residual de los tributos que incidieron sobre las materias primas aplicadas en los productos exportados. Teniendo en cuenta que sobre la operación de exportación no suele incidir tributación, muchos exportadores utilizan la sobrevaloración de los bienes exportados o de la exportación simulada para obtener ventajas indebidas.

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Algunas veces, debido a la aplicación de medidas de defensa comercial, las autoridades establecen límites a la importación de ciertos bienes o el cobro de derechos antidumping o compensatorios. Para contornar estas restricciones, o evitar el pago de derechos, algunos importadores utilizan fórmulas que les permitan eludir a la aduana. La utilización de operaciones de comercio internacional para la financiación del terrorismo, para el blanqueo de capitales, para la evasión de divisas y otros crímenes transnacionales es una realidad. En muchos países, el marco legal permite que la aduana actúe en el combate a tales actividades ilícitas. La utilización de técnicas de análisis de riesgo puede contribuir en la identificación de esos delitos.

III.4.3. Etapa de control posterior Primeramente, se debe mencionar que algunos de los riesgos que ocurren en la etapa de control concurrente, los cuales, en razón de la estrategia de riesgo adoptada por la aduana, son tratados en la fase de control posterior. Un ejemplo, es el caso de una empresa industrial que importó máquinas para una nueva fábrica. En esa situación, las verificaciones en el lugar de importación son onerosas y casi imposibles, pues los equipos suelen encontrarse parcialmente desmontados y embalados.

Otra situación frecuente es aquella en que importadores de bajo riesgo importan frecuentemente un mismo producto. La aduana puede hacer las inspecciones en la etapa posterior, por medio de una auditoría, en la cual verifica un conjunto de operaciones. Los riesgos típicos de la etapa de control a posterior son: 1. no cumplimiento de regímenes aduaneros; 2. no cumplimiento de condiciones de exenciones tributarias (ejemplo: exención de tributos de una máquina destinada al envase de alimentos); 3. valor aduanero; 4. reglas de origen.

III.5. Indicadores de riesgo en cada etapa de control aduanero III.5.1. Etapa de control previo Debido a la propia naturaleza de los tipos de riesgos inherentes a esta etapa de control, la probabilidad de que ocurran es alta y sus consecuencias son graves. Obvia-

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mente que por la naturaleza de los daños que puedan causar algunos productos, estos exigen licencias previa y control por parte de agencias gubernamentales especializadas. La tarea de las aduanas en la etapa de control previa es un tanto más complicada porque exige identificar también los bienes no declarados. Ocultación de Mercaderías Las importaciones de sustancias prohibidas (drogas, estupefacientes, explosivos, el contrabando, la piratería etc.) intentan utilizar la logística de las operaciones lícitas, lo que implica una dificultad adicional para las aduanas. La metodología de análisis de riesgo para identificación de la ocultación de mercaderías, se basa en la utilización de algunos indicadores reconocidos en las mejores prácticas aduaneras. La forma más básica de ocultar mercaderías prohibidas es la utilización de cargas de productos lícitos, tales como: alimentos (café, hierbas medicinales, latas de sardinas, nueces, pimientos, frutas, carnes etc.); ropas y textiles (pacas de mantas, almohadas, albornoces, guantes de algodón, zapatos, bolsas de cuero etc.); maquinaria (automóviles y sus partes, neumáticos, aceite de motor, tostadores de nueces etc.); muebles y artículos de hogar (televisores, cerámica, artesanías, tallas de madera, batería de cocina, ollas de cocina, ventiladores de techo, cepillos etc.); químicos y metales (bolsas de silicato de aluminio, tambores de metal de arsénico, cilindros de cloro, fertilizantes, fungicidas, carbón, bauxita, lingotes de plomo etc.); diversas (caucho, juguetes, rollos de papel, contenedores de plástico, altavoces, bolsas de nylon, flores etc.). Los criminales suelen utilizar también el método conocido como “rip on / rip off”, lo cual consiste en utilizar funcionarios del puerto o del recinto de tránsito para introducir bolsas con productos prohibidos, sin el conocimiento del consignatario o del consignador. Esa metodología presupone que la organización criminal coopta funcionarios tanto en el punto de partida como en el puerto de destino. En general, utilizan contenedores de empresas fiables para introducir las mercaderías prohibidas, lo que dificulta el trabajo de la Aduana. Teniendo en cuenta que aproximadamente el 90% del comercio mundial circula a través de contenedores marítimos, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y la OMA han elaborado, en conjunto, el Programa Global de Control de Contenedores (UNODC-OMA) con el fin de “minimizar la explotación de contenedores marítimos para el tráfico ilícito de drogas y otras actividades de la delincuencia organizada transnacional”. (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2016). Falsa Declaración Para lograr ingresar o salir del país con mercaderías prohibidas o que exijan licencias de agencias gubernamentales, los defraudadores se utilizan de algunos artificios para burlar la fiscalización. Los más frecuentes son relacionados con la descripción de las mercaderías, de forma que aparenten ser otra, la cual tiene una apariencia similar, especialmente en imágenes de equipos de inspección no intrusiva (escáneres).

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III.5.2. Etapa de control concurrente En esa fase, los riesgos relacionados a la ocultación de mercaderías o a la falsa declaración son analizados según la misma metodología abordada en la Unidad anterior (II.3). Las dos situaciones deben ser consideradas como riesgos de “daño irreparable”. Tener muy claro lo que es un daño irreparable ayuda a decidir por una intervención en la etapa de control concurrente. Los riesgos tributarios en la importación en esa etapa ocurren debido a tres tipos de errores (intencionales o no) en: la clasificación arancelaria; el peso o en la cantidad; el país de origen. En cuanto a la exportación, los riesgos se deben a: simulación de exportación – muchas veces la simulación implica en exportar una mercadoría sin valor comercial (ejemplo: el exportador declara exportar vinos de alto valor, pero envía agua con colorante); sobrevaloración – declarar valores encima de los valores reales.

30 III.5.3. Etapa de control posterior La metodología que se utiliza para analizar los riesgos en esa etapa es muy similar a la que se utiliza en las anteriores. Incluso porque hay riesgos que se encuentran presentes en todas las etapas de control. Además, en esa etapa la fiscalización aduanera puede acceder a documentación adicional, como los contratos de compra y venta, mensajes electrónicas relativas a las negociaciones, registros en la contabilidad, etc. Lo que se hace en realidad es, a partir del Plan de Trabajo de Control a Posterior, elaborado por la administración, definir la proporción entre el número de auditorías específicas (sobre un único aspecto como valoración, por ejemplo) y auditorías completas (analizando el entorno integral de la empresa y el impacto en relación a la conformidad aduanera). El análisis de riesgo en esa etapa debe estar relacionado con los objetivos de la administración, establecido en el Plan de Trabajo de Control a Posterior, los cuáles, en general son: 1. recuperar tributos no pagos; y 2. estimular el cumplimiento voluntario por medio de la presencia regular de la fiscalización aduanera.

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De esa forma, las auditorías son planeadas para alcanzar operaciones, o conjunto de operaciones: donde sea posible la recuperación de un monto de tributos más elevado (objetivo 1); que alcance un elevado número de operadores económicos (objetivo 2); de un sector económico alto grado de incumplimiento (objetivo2). Teniendo en cuenta el objetivo de recuperación de tributos, los indicadores de riesgo más relevantes son: mercaderías con pautas arancelarias elevadas; mercaderías sujetas al pago de derechos de defensa comercial. En el primero caso (aranceles elevados), tanto la clasificación arancelaria cuanto la valoración pueden ser afectadas. Con relación al valor, la aduana puede formar un banco de datos para comparar valores medios de mercaderías de alto riesgo, de forma que se seleccionen los casos donde hay diferencias elevadas. Una forma muy frecuente para burlar la fiscalización, relativamente a la clasificación arancelaria es describir la mercadería de forma genérica o incompleta, o sea, cuando la descripción no incluye algún elemento fundamental para la correcta identificación de la mercadería. Sea la siguiente situación hipotética, relativa a los Tejidos de Lino (53.09): Clasificación

Descripción

Arancel (%)

53.09.11

Con un contenido de lino superior o igual al 85% en peso, crudos o blanqueados

10%

53.09.21

Con un contenido de lino inferior al 85% en peso, crudos o blanqueados

Fuente: (Secretaría de Integración Económica Centroamericana)

La partida arancelaria 53.09.21 - de arancel 5% - es riesgosa, pues muchas importaciones de la partida 53.09.11 - de arancel 10% -, pueden estar declaradas de forma incorrecta en la primera partida. Es importante comprender que la misma partida es riesgosa tanto por la clasificación cuanto por el valor. El método no le importa al defraudador, sino los resultados (reducir el monto de tributos). En los casos de cobro de derechos de defensa comercial, siempre se asocia al producto, su país de origen. De esa forma, las partidas sobre las cuáles recae el cobro de tales derechos son riesgosas y su país de origen debe ser objeto de confirmación. Otra posibilidad de no pagar tales derechos es utilizar una partida arancelaria diferente, lo que se suele llamar de “partida arancelaria de fuga”. Cuando se toma en cuenta el objetivo de estimular el cumplimiento voluntario, se debe considerar riesgosos: 1. Exenciones vinculadas al cumplimiento de condiciones tales como la utilización. En general, son concedidas a mercaderías que sean aplicadas en desarrollo o actividades de interés nacional;

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2. Regímenes aduaneros (“drawback”, entrepuesto, importación temporal etc.). Las verificaciones suelen ser rápidas y probablemente las informaciones ya están en poder de la aduana, la cual buscará las pruebas que necesite (del incumplimiento); Errores puntuales. Son los mismos riesgos utilizados para recuperación de tributos, pero las empresas son seleccionadas no en razón del monto de tributos, pero de forma a demostrar la presencia de la fiscalización aduanera.

III.6. Definición de un perfil de riesgo El objetivo de desarrollar un perfil de riesgo es utilizarlos para detectar envíos de alto riesgo. Esa tarea requiere un trabajo exhaustivo y multidisciplinario para que funcione adecuadamente. El desarrollo de un perfil de riesgo implica seguir algunos pasos: A. Recopilar datos e informaciones. La recopilación se utiliza de fuentes interna y externas. El tema será estudiado con más detalle en el Módulo 4.

B. Validar y estructurar los datos – consiste en revisar y validar los datos, de forma que se garantice que sirvan al propósito de identificar los riesgos. Estructurar los datos mediante la utilización de algoritmos, o alguna herramienta matemática o gráfica. C. Analizar los datos – consiste en reconocer patrones y elementos comunes. D. Evaluar el impacto – consiste en efectuar simulaciones con el perfil, de forma a evaluar su impacto en las diferentes oficinas aduaneras. Las simulaciones son indispensables, antes que el perfil sea activado, pues el impacto en las diversas oficinas puede exigir algunas modificaciones. Lo que se busca alcanzar con la evaluación del impacto es la graduación o adaptación del perfil de acuerdo con los volúmenes de operaciones o de declaraciones que puedan ser seleccionadas, de manera que no se comprometa el flujo de trabajo en la aduana. E. Activar el perfil – consiste en incluir el perfil en el sistema automatizado o utilizarlo mediante herramientas de extracción o minería (“Data mining”) de datos. En este paso, los funcionarios reciben las instrucciones, en forma codificada, con respecto a las acciones que deberán realizar para confirmar el riesgo. Al realizar las dichas acciones, los funcionarios operativos deben incorporar los resultados al sistema. F. Acompañar los resultados – con base en los resultados incorporados por los funcionarios operativos, el sistema informático dispone de las informaciones para el acompañamiento (“feedback”). Cuando esto no sea posible, se puede buscar la retroalimentación por medio de informes de inteligencia u orales. G. Actualizar el perfil – teniendo en cuenta los resultados obtenidos, puede ser que el perfil necesite modificaciones o mismo que sea desactivado.

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Fuente: (Castro, 2015)

Figura 2. Definición de un perfil de riesgo

SÍNTESIS DE LA UNIDAD La principal característica de esta unidad es que la gestión del riesgo pasó del nivel estratégico al operativo. La fase de tratamiento de los riesgos, en la cual se definen las estrategias para enfrentar los riesgos, ha sido enfocada en las etapas del control aduanero – previo, concurrente y posterior. En cada una de las etapas del control aduanero, identificamos los tipos de riesgo, la metodología para tratarlos y los principales indicadores. Con el fin de preparar al participante para el Módulo 5, se elaboró un guión para definir un perfil de riesgo.

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UNIDAD IV

MONITOREO Y SEGUIMIENTO DE LOS RIESGOS

Objetivos de aprendizaje Tras completar el estudio de esta Unidad, el participante será capaz de: comprender y describir como se hace el monitoreo del entorno y de los actores de comercio exterior;

entender las principales mediciones que hace la Aduana para acompañar los resultados de la implementación de una metodología de gestión de riesgo; estructurar paso a paso, como preparar una encuesta para evaluar resultados; medir la eficiencia y la eficacia de un perfil de riesgo. Los conocimientos adquiridos permitirán acompañar los cambios en el ambiente aduanero, lo que es indispensable para una gestión eficiente y eficaz de los riesgos.

IV.1. Monitoreo del entorno Empezamos la Unidad I del presente Módulo describiendo las fases del proceso de gestión de riesgo. Por tratarse de un proceso cíclico dependiente de retroalimentación de resultados para mejorar continuamente, la gestión de riesgos exige acompañar los cambios en el entorno de la actividad aduanera. Es decir, siempre que se adopten nuevas medidas, hay que observar cómo se comportan los actores involucrados en las actividades de comercio exterior: importadores, exportadores, auxiliares de la función pública, transportistas, así como las demás agencias del gobierno. La actividad de monitoreo puede contar con fuentes externas, tales como el noticiero, los anuncios de publicidad, las redes sociales, etc. Puede suceder que tales fuentes sirvan como una confirmación de las mediciones que sean implementadas.

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Otro importante punto que suele ser olvidado en el monitoreo es la retroalimentación por parte del personal operativo. En situaciones relevantes cuya importancia sea elevada, se recomienda tener una “línea directa” con las unidades operativas. Muchas informaciones relevantes suelen no constar en el sistema de retroalimentación y pueden ser obtenidas por medios de una conversación informal. Monitorear consiste en observar el entorno para tomar la decisión adecuada y oportuna, prever situaciones, contar con informaciones confiables, etc. Entre tanto, el monitoreo aunque pueda contar con un amplio abanico de tareas automatizadas, requiere atención especial, dado que las posibilidades de que pase algo malo son incontables. Las aduanas cuentan con recursos limitados, lo que obliga que el monitoreo sea objetivo y coherente con los resultados buscados por las medidas implementadas. Siempre que sea posible, debe utilizar principalmente las fuentes internas, tales como los sistemas informáticos de la aduana y la retroalimentación proporcionada por los oficiales operativos. A menudo, las decisiones tomadas por la aduana suelen propagarse por toda la cadena logística, por lo tanto, entender cómo se procesan los cambios en el entorno, tras la adopción de una nueva medida forma parte importante del proceso de mejoramiento continuo de la gestión de riesgo. En resumen, monitorear el entorno es una forma de medir la eficiencia y la eficacia de un modelo de gestión de riesgo. Pero, ¿Qué es exactamente monitorear el entorno? Y ¿Cómo hacerlo? Empecemos con un ejemplo sencillo. Suponga que la Aduana, tras haber efectuado mediciones de cumplimiento, ha identificado un sector económico con elevado grado de incumplimiento, lo cual resulta en una pérdida de ingresos considerable. El personal de gestión de riesgo tomó la decisión de asignar al canal rojo todas las importaciones efectuadas por empresas del mencionado sector económico porque consideró que es la forma más fácil de cubrir el sector, sin interferir con los demás, donde el nivel de cumplimiento ha sido considerado satisfactorio. Seguro que en las primeras semanas, todas las importaciones van a ser seleccionadas al canal rojo para inspección. Una vez que la fiscalización aplique las sanciones correspondientes, muchas empresas cambian su comportamiento. Algunas, van a presentar declaraciones correctas y pagar los impuestos correspondientes. Pero, debido al grado de acercamiento entre la aduana y sus clientes, es muy probable que quede claro para las empresas que sus operaciones van a ser asignadas a rojo. Las empresas que evitan cumplir con la ley, suelen adoptar artificios para evitar que sus despachos sean objeto de inspecciones. Una posibilidad es utilizar otra empresa relacionada (del mismo grupo empresarial, por ejemplo) para realizar las operaciones. Si la aduana no monitorea el comportamiento de los que pueden ser afectados por sus decisiones, puede suceder que ellas no sean eficaces. Una vez que la aduana decida aplicar una medida, debe inmediatamente establecer su estrategia de monitoreo. Eso implica definir lo siguiente: 1. ¿Quién será directamente afectado de manera negativa?

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2. ¿Cuáles son las alternativas posibles para que los negativamente afectados eviten ser alcanzados? 3. ¿Quién puede ser indirectamente afectado de forma negativa? 4. ¿Los indirectamente afectados hacen parte del objetivo de las medidas? Si no, ¿Cómo evitar que sean afectados? ¿Quién será afectado de manera positiva? 1. Identificados los afectados, sea de forma positiva, sea negativa, la estrategia de monitoreo consiste en: 2. ¿Cómo acompañar y medir el comportamiento de los afectados negativamente? ¿Cuáles son las herramientas más adecuadas, teniendo en cuenta los costes y el tiempo? ¿Cuál debe ser la frecuencia de las mediciones y qué tipo de variables o indicadores serán utilizados? 3. ¿Cómo identificar situaciones en las cuáles los afectados intentan escapar a las medidas adoptadas por la aduana? 4. ¿Cómo acompañar los indirectamente afectados? 5. ¿Cómo contar con el apoyo de los afectados positivamente para acompañar el comportamiento de los afectados negativamente?

El equipo encargado del monitoreo debe contar con informaciones que sean capaces de identificar qué tan eficaces han sido las medidas adoptadas para tratar los riesgos. Las respuestas a esa pregunta exigen un nuevo ciclo de toma de decisiones para perfeccionar continuamente el proceso de administrar los riesgos.

IV.2. Mediciones Cuando una administración aduanera toma la decisión de adoptar una metodología para gestionar los riesgos, lo hace de forma gradual. En general, aplica un proyecto piloto, evalúa los resultados, hace los ajustes necesarios y amplía el ámbito de aplicación. Para medir los resultados define algunas variables que estén correlacionadas con lo que quiere alcanzar (pago correcto de los derechos arancelarios, violación de derechos de propiedad intelectual etc.) y las mide en dos momentos distintos: antes y después de la aplicación de la metodología. Entre tanto, no siempre la administración dispone de una base de datos histórica en la cual pueda apoyar su evaluación. En algunos casos, si no hay una base histórica —o los datos no son confiables— se pueden medir directamente los resultados por medio de una comparación entre el número de hallazgos y el número de operaciones seleccionadas con base en el perfil

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de riesgo. Esa es una manera de medir la eficacia de un determinado perfil de riesgo. Pero la aplicación de una metodología de riesgo tiene objetivos más amplios. Las aduanas utilizan la gestión de riesgo para lograr alcanzar objetivos estratégicos y por lo tanto, necesitan tener elementos para evaluar si la gestión de riesgos contribuye, de hecho, para ese logro. Los objetivos estratégicos pueden referirse tanto a elementos objetivos, como a elementos subjetivos. La recaudación es un ejemplo del primer tipo. Mejorar la imagen de la administración aduanera ante la sociedad es un objetivo estratégico subjetivo. Surge, entonces algo un tanto más complicado que es establecer cómo medir variables subjetivas. Una de las tareas más importantes para la gestión de riesgo es la identificación del comportamiento de los operadores de comercio exterior con relación al cumplimiento de la ley. De forma general, hay operadores que cumplen voluntariamente con la ley y hay aquellos que se oponen intencionalmente a cumplirla. En posiciones intermedias, hay los que tratan de cumplir, pero no siempre lo logran y los que evitan cumplir cuando pueden. Un gran desafío es clasificar los operadores en cada una de estas categorías. Después de clasificarlos, la aduana aplica la gestión de riesgo para orientar todos los operadores hacia la categoría de bajo riesgo. ¿Qué tipo de mediciones se deben hacer para evaluar si los operadores han cambiado su comportamiento en razón de las medidas tomadas por la aduana? Estos planteamientos iniciales sirven para que se reflexione sobre los diversos tipos de mediciones, destinadas a evaluar: la eficacia y la eficiencia de perfiles de riesgo; el grado de contribución de la metodología de gestión de riesgo para alcanzar los objetivos estratégicos; el comportamiento de operadores de comercio exterior, tras la implementación de metodologías de gestión de riesgo. Antes de discutir propiamente las medidas de resultados, hay que mencionar otro tipo de medición que tiene una correlación con ellas: las medidas de cumplimiento de la ley. En la etapa inicial de análisis de riesgo, cuando se establece el contexto, además de otras tantas actividades, la aduana suele medir el nivel cumplimiento de la ley por parte de los operadores. Una vez que identifique el nivel de cumplimiento de la ley, puede, con base en los recursos a su disposición (marco normativo, tecnología, personal, etc.) definir cuál va a ser el nivel de tolerancia al riesgo que debe soportar. A partir de ese punto, toma la decisión de aplicar una metodología de gestión de riesgos para promover cambios en el contexto. De forma muy amplia, se puede afirmar que por detrás de todos los objetivos estratégicos declarados, el objetivo mayor de la aduana es que todos los actores de comercio exterior cumplan con la ley. Por lo tanto, es esencial identificar el nivel de cumplimiento de la ley en el momento que empiece a aplicar una metodología de gestión de riesgo, teniendo en cuenta todo el

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contexto, y utilizar las herramientas de medición de resultados para evaluar el grado de avance que ha obtenido. Aunque que no sea parte de este módulo, es recomendable explicar cómo se mide el nivel de cumplimiento de la ley y la dimensión del desafío que representa esa actividad en una administración aduanera. Medir el nivel de cumplimiento de la ley es un problema de estimación de proporciones, quiere decir, un estudio estadístico. La administración aduanera puede tomar como base las declaraciones que les fueron presentadas, hacer un análisis y sacar conclusiones cuanto al porcentaje de cumplimiento. La primera dificultad con la cual se nos deparamos es el número de declaraciones por analizar. Aquí entra en escena la estadística. Felizmente, con apoyo de los conocimientos de la ciencia estadística, se pueden sacar conclusiones sobre un conjunto de elementos, a partir de una muestra, de un subconjunto muy pequeño, cuyas características reflejan el todo. Diciéndose con la terminología propia de la estadística: las técnicas de muestreo permiten hacer inferencias sobre las características de una población, a partir de la elección de una muestra aleatoria.

Un ejemplo de la aplicación de técnicas de muestreo son los sondeos de opinión, a partir de encuestas destinadas a conocer la opinión de las personas sobre un tema. Durante las campañas electorales, las compañías encuestadoras suelen estimar los resultados a partir de una muestra muy pequeña de los electores. Cuando mencionan la cantidad de personas que han contestado la encuesta, nos parece increíble. En un país con millones de electores, las compañías encuestadoras consiguen hacer predicciones precisas, basada en muestras de pocos miles de personas. Volviendo a la realidad de las aduanas, la estimación del nivel de cumplimiento puede ser obtenida por medio de la utilización de criterios estadísticos, permitiéndose una gran economía de recursos y tiempo.

IV.3. Mediciones de resultados: cuantitativos y cualitativos IV.3.1. Resultados cuantitativos Resultados cuantitativos son aquellos obtenidos a partir de datos objetivos, numéricamente mensurables, tales como: Valor de mercancías incautadas; Peso de productos perecederos destruidos; Número de declaraciones seleccionadas; Porcentaje de éxito en inspecciones. Hay una creencia generalizada de que los resultados cuantitativos poseen una elevada fiabilidad. Desde hace mucho tiempo, argumentos basados en resultados numéricos impresionan y son considerados definitivos. Sin embargo, se debe tener en

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cuenta que resultados expresos con precisión matemática no necesariamente son fiables. Las fuentes de donde se originan los datos son determinantes de su calidad y fiabilidad. En gestión de riesgo se eligen indicadores para evaluar los resultados de la aplicación de una metodología, como la eficacia y la eficiencia de un perfil de riesgo. La elección de los indicadores debe ser cuidadosa, de forma que asegure que ellos estén relacionados con lo que se quiere alcanzar. Casi siempre, la administración aduanera tiene múltiples posibilidades y un descuido en la elección de un indicador puede conllevar a conclusiones erradas y, consecuentemente, la toma de decisión equivocada.

IV.3.2. Resultados cualitativos El tema de las mediciones cualitativas tiene una gran importancia en investigaciones científicas y dada su complejidad, tiene un potencial para ocupar un curso específico sobre la materia. De esa forma, abordaremos el tema relativo a la gestión de riesgo, sin detallar metodologías más complejas y que demandan un gran esfuerzo por parte de la administración. Iremos explorando soluciones disponibles en el internet y que puedan ayudarnos en la solución de situaciones reales. De forma general, utilizaremos la expresión “mediciones cualitativas” para referirnos a las mediciones que no utilicen datos numéricos. Básicamente, en gestión de riesgo, utilizamos dichas mediciones para evaluar qué efecto ha provocado una decisión o un conjunto de decisiones, en el comportamiento de los operadores de comercio exterior. Otro ejemplo de su utilización es para medir el riesgo sentido. Hay diversas metodologías utilizadas en las mediciones cualitativas, tales como: observaciones, encuestas y estudios de casos. En nuestro caso, debido a las particularidades de lo que se mide, la metodología de más amplia aplicación, son las encuestas. Una encuesta para medir resultados es una tarea muy compleja y que requiere una preparación cuidadosa para evitar que resulte en un fracaso. Presentamos enseguida una guía para apoyar la elaboración de una encuesta. 1. Establecer los objetivos, fuentes y medios: a. Lo que se quiere medir – definir exactamente y de forma muy objetiva, lo que es importante medir. Cuanto más objetiva la encuesta, mayores son las posibilidades de obtener respuestas. Una encuesta debe, preferencialmente, medir algo específico. b. Quiénes son los que disponen de la información – identificar cuáles son las personas o instituciones que tienen la información que se busca. Hay que evitar los intermediarios y buscar directamente a los interesados o afectados. c. Cuál es el medio adecuado – evaluar si en razón del número de afectados o interesados, se debe utilizar una muestra estadística, un método masivo (en-

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cuestas por medio de una plataforma web o envío de formularios). Una vez definido el medio, establecer la estrategia para obtener los resultados. 2. Preparar la encuesta a. Objetividad y tiempo - hay que tener en cuenta que ni todos están dispuestos a contestar las preguntas, por lo tanto, las preguntas deben ser objetivas y que puedan ser contestadas con “sí”, “no” u otras formas similares (marcar una opción). Indicar el tiempo estimado (de manera realista) para las respuestas es indispensable; b. Aclarar conceptos para evitar confusiones – evitar términos técnicos o, cuando eso no sea posible, explicar sus significados. Otra medida posible es dividir una pregunta compleja en partes. También se puede incluir preguntas de controle, o sea, preguntas que sirven para identificar si la persona ha entendido correctamente. Las preguntas de controle pueden ser de confirmación directa (la misma pregunta, hecha de una forma diferente) o indirecta (se pregunta el opuesto). Hay que quedar claro que esa es una medida excepcional, siendo preferible dividir asuntos complejos en partes. c. Definir cuidadosamente las preguntas para evitar sesgar los resultados – evitar inclinar las respuestas en favor de lo que se cree, pues eso puede poner en riesgo todo el trabajo. 3. Definir la estrategia para obtener los resultados

a. Establecer un plan de comunicación compatible con el medio utilizado. Cuando se adopta una muestra estadística, por ejemplo, se recomienda comunicarse individualmente cada uno de los interesados, explicando los objetivos de la encuesta, los compromisos éticos (confidencialidad, publicidad de los resultados agregados, por ejemplo) y otros puntos importantes. Una encuesta por la plataforma web requiere garantizar al interesado que se trata de un sitio electrónico confiable. Hay algunas herramientas gratuitas para realizar encuestas por medio del internet, donde hay modelos que pueden ser adaptados a las necesidades de la administración aduanera. Una forma de divulgación de la encuesta es por medio de las redes sociales. b. Establecer un plazo para las respuestas – el plazo no puede ser inmediato, tampoco muy largo. Algo entre 15 y 30 días. c. Acompañar el ritmo de las respuestas – una medida para incrementar el índice de respuestas es enviar uno o dos recordatorios. 4. Analizar e interpretar los resultados – El análisis e interpretación de los resultados depende directamente de la etapa 1. En general, cuando se utiliza la plataforma web, el análisis forma parte del proceso. Además hay algunos sitios que permiten importar los resultados para herramientas de análisis específicas. Una vez analizados e interpretados los resultados, hay primeramente que cumplir con los compromisos acordados. En algunos casos, los resultados son publicados en la página web de la aduana, en otros pueden ser enviados por correo electrónico a los participantes.

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Los resultados de las mediciones cualitativas son un importante insumo para la toma de decisiones, ya sea de persistir con una forma de operación, o de hacer correcciones de rumbo.

IV.4. Mediciones de la eficiencia y eficacia de un perfil de riesgo En razón del dinamismo en el comercio exterior los cambios ocurren de manera frecuente, de modo que eso exige un monitoreo constante de los perfiles de riesgo. La evaluación y revisión de los perfiles debe ser efectuada cada 6 meses y, para los riesgos más importantes, cada 3 meses. La primera medida para identificar la necesidad de revisar un perfil es evaluar su eficacia. Cabe recordar que la evaluación de perfiles de riesgo depende de la existencia de retroalimentación precisa y oportuna. Para medir la eficacia de perfiles de riesgo, se utiliza el siguiente indicador: Eficacia en la selectividad (ES)

41 OH – Número de operaciones donde se identificaron hallazgos relativos al riesgo indicado; OS – Número total de operaciones seleccionadas con base en el criterio o perfil de riesgo indicado.

La eficacia en la selectividad, entre tanto, no es suficiente para alcanzar todos los elementos allí involucrados. Seleccionar una declaración para inspección implica costes tanto para la administración aduanera como para los operadores de comercio exterior. El ejemplo práctico que será presentado explica qué otros factores se debe tener en cuenta en la evaluación de un perfil de riesgo. Los datos presentados enseguida expresan los resultados de la aplicación de un perfil de riesgo en un período de 3 meses:

Declaraciones (A) 2600 Fuente: (Castro, 2015)

Selección

Hallazgos

Número (B)

Porcentaje C=(B/A)*100

Número (D)

Porcentaje E=(D/B)*100

260

10%

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En este primero momento, tomemos en cuenta la parte en azul de la tabla, la cual se refiere a los hallazgos. La eficacia del perfil es de un 5% que es el resultado, en porcentaje, de la división del número de hallazgos (13) por el número de declaraciones seleccionadas (260). Después de transcurridos los tres meses iniciales, la aduana hizo algunos cambios en el perfil de riesgo. En los tres meses siguientes, los resultados presentados fueron: Selección

Declaraciones (A)

Hallazgos

Número (B)

Porcentaje C=(B/A)*100

Número (D)

Porcentaje E=(D/B)*100

700

25%

2800 Fuente: (Castro, 2015)

La eficacia de la selectividad en el segundo período ha alcanzado un 8%. En el período anterior la eficacia del perfil fue de un 5%. ¿Los cambios en el perfil han sido positivos? ¿Por qué? Con el objetivo de hacer el análisis, vamos a construir una tabla consolidada de las dos situaciones.

42 Periodo

Declaraciones (A)

1 2

Selección

Hallazgos

Número (B)

Porcentaje C=(B/A)*100

Número (D)

Porcentaje E=(D/B)*100

2600

260

10%

2800

700

25%

Fuente: (Castro, 2015)

Observe que en el segundo período la eficacia de la selección ha sido mayor que en el primer período, sin embargo, el porcentaje de declaraciones seleccionadas ha sido 2,5 veces más elevado. El coste para la aduana y para los operadores de comercio exterior ha sido demasiado alto. Esto quiere decir que la eficacia de un perfil, tomada como indicador único no es suficiente para evaluarlo, ya que no mide los costes involucrados. Por esa razón se debe buscar una medida de eficiencia, la cual se mide con base en la comparación entre la eficacia (columna E) y el porcentaje de declaraciones seleccionadas (columna C): Eficiencia en el período 1 – (5%)/(10%) = 0,50 Eficiencia en el período 2 – (8%)/(25%) = 0,32

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Como conclusión, se puede decir que para la administración aduanera, es mejor adoptar un perfil de riesgo que seleccione un 10% de las declaraciones con una eficacia (grado de acierto en la selectividad) de un 5% que un perfil que seleccione un 25% de las declaraciones con un acierto de un 8%.

SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta última unidad explicamos que es el monitoreo del entorno y de los actores de comercio exterior y lo que si necesita monitorear para obtener una mejora continua de la gestión de riesgo. Aprendemos a identificar las fuentes internas y externas de datos e informaciones para realizar un monitoreo efectivo, así como los principales tipos de mediciones cuantitativas y cualitativas utilizadas para evaluar resultados de la implementación de una metodología para gestionar los riesgos en aduanas. Describimos como medir la eficiencia y la eficacia de un perfil de riesgo, de forma que si pueda efectuar correcciones de rumbo que sean necesarias.

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UNIDAD V

EL FUTURO DE LA GESTIÓN DE RIESGOS

Objetivos de aprendizaje En esta última unidad, el participante será capaz de: Entender cómo el crecimiento de los datos e informaciones disponibles afecta la forma de gestionar los riesgos.

Comprender la magnitud de los cambios por los cuales pasa la gestión de riesgo. Prepararse para utilizar las herramientas de inteligencia artificial para aumentar sus resultados. Los que laboran en el área de gestión de riesgo necesitan estar preparados para la nueva realidad, especialmente la utilización masiva de herramientas de inteligencia artificial.

V.1. Datos: la materia prima para gestionar riesgos Aprendemos, en la Unidad III, que el proceso de desarrollo de un perfil de riesgo empieza con la recolección de datos e informaciones. De una manera intuitiva, creemos que cuanto mayor sea la cantidad de datos más fácil será identificar comportamientos o patrones. Sin embargo, hay un límite para el volumen de datos que podemos procesar con el uso de las tecnologías que disponen nuestras administraciones. Además, hemos trabajado con datos estructurados, o sea, basados en un modelo que permite su almacenamiento, procesamiento y acceso. El volumen de datos que circula por la red mundial de computadoras ha crecido de manera exponencial. En el año 2008, la cantidad de nuevos datos generados se ha tri-

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plicado, en relación al año 20031. En 2012, el acceso global de datos ha sido 500 veces superior a todo el volumen de datos generados por la humanidad hasta el año 2003 (Keyes, 2015). Impresionante, ¿no? Otro aspecto importante con respecto a los datos disponibles en Internet es su variedad, ya que se encuentran distribuidos en redes sociales, vídeos, audios y documentos (textos y gráficos), sin ningún tipo de organización. Esto es lo que llamamos datos no estructurados. Considerando la inmensa cantidad de fuentes disponibles, debemos tener en cuenta la cuestión de la fiabilidad de los datos. En el pasado, era posible atribuir diferentes niveles de confiabilidad a las fuentes. Sin embargo, hoy la tarea es un tanto más compleja. En una misma red social, por ejemplo, es posible obtener informaciones cien por cien precisas y fiables y otras totalmente falsas. Obviamente siempre será posible hacer comparaciones para validar datos e informaciones. Esta solución, a su vez, requiere cuidados especiales porque un elevado número de fuentes con la misma información no es suficiente para confirmarla. El fenómeno de las noticias falsas (“Fake News”), que suelen ser repetidas por innumerables fuentes, demuestra la dificultad de la tarea de asegurar la fiabilidad de los datos. El objetivo de la gestión de riesgos es sacar conclusiones en un tiempo oportuno para la toma de decisiones. Para obtener ventaja del aumento del volumen de datos abiertos disponibles en internet necesitamos gestionar volúmenes crecientes de datos no estructurados, asegurar su fiabilidad y procesarlos a una velocidad que permita responder adecuadamente a las amenazas, considerando las limitaciones de recursos de las administraciones aduaneras. El problema que enfrenta la aduana es similar al de las empresas y muchas han encontrado soluciones eficientes utilizando “Big Data” y herramientas de inteligencia artificial. La cuestión que se presenta es: ¿pueden las administraciones aduaneras beneficiarse de las mismas tecnologías? Antes de contestar la pregunta, necesitamos conocer un poco más sobre el tema.

Bounie, D. y Gille, T., International Production and dissemination of information: results, methodological issues and statistical perspectives. International Journal of Communication, 6 (2012), p. 1007. 1

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V.2. La era de “Big Data” Empecemos con los números históricos del tráfico en internet: Año

Tráfico global en internet

1992

100 GB/día

1997

100 GB/hora

2002

100 GB/segundo

2007

2.000 GB/segundo

2016

26.600 GB/segundo

2021

105.800 GB/segundo

Fuente: Cisco VNI, 2017.

La evolución de los números ha exigido un cambio en las unidades de medida de almacenamiento.

Unidad

Cantidad de bytes

Información equivalente

1 kilobyte

1.000

2 KB - una página de un libro impreso.

1 megabyte

1.000.000

5 MB - obras completas de Shakespeare.

1 gigabyte

1.000.000.000

10 metros de libros en un estante.

1 terabyte

1.000.000.000.000

10 TB - libros impresos en la Biblioteca del Congreso de EUA.

1 petabyte

1.000.000.000.000.000

2 PB - todas las bibliotecas de investigación académica de EUA.

1 exabyte

1.000.000.000.000.000.000

5 EB - todas las palabras pronunciadas por los humanos hasta 2012 (convertidas en texto).

1 zettabyte

1.000.000.000.000.000.000.000

1,15 ZB - tráfico de datos en internet en el año 2016.

Fuentes: Wikipedia y Cisco VNI, 2017 (compilación del autor).

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El término “Big Data” ha sido creado para describir el inmenso volumen de datos estructurados y no estructurados, difícilmente procesado por medio de las metodologías tradicionales. Una solución para procesar datos masivos es la distribución de tareas (procesamiento y almacenamiento) en varios servidores (computadoras) que actúan en paralelo. Este tipo de procesamiento requiere herramientas y técnicas especiales. La plataforma más utilizada para procesamiento de “Big Data” es Hadoop. Hadoop es un software de código abierto que permite analizar grandes conjuntos de datos en paralelo, distribuido en varias máquinas, en lugar de utilizar grandes computadoras. El funcionamiento ocurre de la siguiente forma: los archivos son divididos en bloques con características similares (clusters) y almacenados en diferentes servidores; al mismo tiempo, otra parte del software gerencia la ejecución de las tareas. Tanto la distribución de los bloques como la ejecución de las tareas son supervisadas por un programa especialmente diseñado para procesar grandes datos masivos.

V.3. Inteligencia artificial y aprendizaje de máquina Inteligencia artificial (IA) es la capacidad de una máquina (computadoras o robots controlados por computadoras) para realizar tareas que requieren habilidades típicamente humanas, tales como razonar, descubrir significados, generalizar o aprender de la experiencia pasada. La IA puede ser general o específica. Se dice que la IA es general cuando abarca diversas características de la inteligencia humana, como las mencionadas anteriormente. Una máquina especializada en reconocimiento de imágenes y que no realiza nada más es un ejemplo de IA específica. En un principio, la IA requería escribir incontables líneas de código, reglas complejas y árboles de decisión. Con la evolución de las ciencias de la computación se han desarrollado técnicas para permitir que las computadoras aprendan por medio de programas capaces de generalizar comportamientos, partiendo de ejemplos. Esta rama de la inteligencia artificial es conocida como aprendizaje de máquina (o automático o automatizado). El aprendizaje de máquina es una forma de alcanzar la inteligencia artificial por medio de entrenamiento de algoritmos para que él aprenda, por sí solo, cómo hacer. Hay algunos tipos de algoritmos utilizados en el proceso de aprendizaje. El proceso de entrenamiento supervisado requiere la utilización de grandes cantidades de datos para que el propio algoritmo aprenda con ejemplos anteriores y realice la tarea de manera más rápida y eficiente. Es como lo hacemos en el desarrollo de un perfil: identificamos patrones a partir de un historial de hallazgos. En el aprendizaje no supervisado no hay un conjunto de datos de referencia para que el programa sepa qué tipo de información es satisfactoria. Estos tipos de algoritmos son capaces de identificar patrones que les permiten separar y clasificar los datos en función de sus atributos. Son utilizados principalmente para clasificación (“clustering”).

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Otro tipo de algoritmo, utilizado frecuentemente en el aprendizaje de videojuegos, es el aprendizaje por refuerzo, basado en tentativa y error. El programa inteligente busca maximizar las recompensas (refuerzos), eliminando los castigos, derivados de sus errores. Hay innumerables ejemplos de vídeos relacionados con el tema2. En un primer momento puede asustar el hecho de que una máquina sea capaz de aprender a ejecutar una tarea por sí sola, y seguir aprendiendo hasta el punto de superar a los humanos. Sin embargo, no estamos hablando del futuro. Estos algoritmos existen y son utilizados en tareas de nuestro día a día, tales como reconocimiento facial, vehículos autónomos, prevención de fraude, marketing personalizado (basado en compras anteriores o búsqueda de productos) y muchas otras. Entonces, el próximo paso es saber cómo utilizar las herramientas de IA en la gestión de riesgo. Teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias de las administraciones públicas, es posible utilizar herramientas gratuitas para apoyar nuestras actividades. Cuando decidimos hacer el monitoreo del entorno, por ejemplo, es importante hacer una segmentación de las empresas según sus atributos. La identificación del riesgo de incumplimiento por parte de un cliente de la Aduana no necesita el desarrollo de una aplicación específica. Hay un número considerable de herramientas de clasificación (clustering) que pueden suplir esa necesidad. Algunas de las herramientas son capaces de identificar, en un conjunto de variables, cuáles son las más significativas, así como su grado de correlación.

Para utilizar una herramienta de clasificación para segmentación de importadores de bajo, medio y alto riesgo, por ejemplo, podemos seguir las siguientes etapas: Definir un grupo de control - Recolectar datos relativos a importadores que reconocidamente pertenecen a cada uno de los grupos mencionados anteriormente (cumplidores, medianamente cumplidores y no cumplidores). Estos datos son el conjunto de las variables que, según nuestra experiencia, tienen una relación directa con el grado de cumplimiento, como, por ejemplo, el monto de derechos aduaneros pagos, el valor FOB de las importaciones etc. Realizar simulaciones – Utilizar las variables del grupo de control en una o más de las herramientas disponibles en internet para identificar lo precisa que es la herramienta. Una vez identificada la herramienta más adecuada, la utilizamos para los demás importadores. Esa tarea la realizamos en dos etapas: en la primera, no se incluye el grupo de control; en la segunda, sí. Los resultados deben ser comparados para identificar cuáles son las variables más importantes y su correlación. Cuando el resultado de las simulaciones de diversas herramientas no coincide con el grupo de control, es importante considerar si las variables son adecuadas o si las empresas realmente pertenecen a los grupos respectivos. La clasificación de los operadores de comercio exterior es relevante para la toma de decisión en el momento de intervenir en una operación (etapa de control previo, concurrente o posterior). Las herramientas de clasificación también pueden ser útiles para identificar patrones en operaciones de comercio exterior. En este caso, el grupo de control deberá estar 2

Véase un ejemplo en el enlace https://youtu.be/3bhP7zulFfY

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conformado por las operaciones irregulares. La cantidad de variables debe ser lo más amplia posible para que la herramienta pueda identificar correlaciones que no habían sido detectadas anteriormente. Tras efectuar simulaciones con el grupo de control, lo hacemos para todas las operaciones de un cierto período. Aquellas operaciones que presentan patrones similares a las del grupo de control deben, en la medida de lo posible, ser revisadas. La revisión permite perfeccionar el perfil de riesgo. Las herramientas tradicionales de minería de datos o de análisis estadístico también pueden ser utilizadas tanto para la segmentación de operadores como para la identificación de patrones en operaciones de comercio exterior.

V.4. El futuro de la gestión de riesgos Cuando se observa el futuro de la gestión de riesgo, se puede afirmar que el uso de herramientas de IA será adoptado de manera universal. La tecnología existente hasta ahora ha alcanzado un nivel tan elevado que supera las capacidades de análisis humanas. La pregunta que nos surge inmediatamente es ¿qué va a pasar con los analistas de riesgo y otros que laboran en el área de gestión de riesgos? El informe del Foro Económico Mundial de enero de 2016 trata el futuro del empleo debido a la cuarta revolución industrial3. Según este documento, se estima que un 65% de los niños que ingresaron en la escuela en el año 2016 trabajarán en empleos totalmente nuevos que aún no existen. Un estudio de la Universidad de Oxford4 estima que un 47% de los empleos empleos actuales se perderán debido a la informatización. Las carreras con riesgo más alto de extinción son las que pueden ser automatizadas. Los analistas, de una forma general, seguramente serán sustituidos por herramientas de IA más rápidas y eficientes. Lo que no sabemos es cuándo. La respuesta depende de cada administración, pero es un cambio que debe ocurrir a corto y a medio plazo. En Brasil, por ejemplo, el sistema SISAM (Sistema de Selectividad por Aprendizaje de Máquina) está operativo desde hace cuatro años, sin embargo, los analistas de riesgo siguen trabajando en el Centro Nacional de Riesgos, pero ejecutando actividades que requieren habilidades diferentes y, principalmente, creatividad. La conclusión del estudio de los investigadores de la Universidad de Oxford es que el avance de la tecnología obligarará a los trabajadores a buscar tareas que no son susceptibles de informatización. Para solventar esta situación, los trabajadores tendrán que adquirir habilidades creativas y sociales. Los futuros funcionarios del área de gestión de riesgo deben considerar que la IA es una aliada y no una competidora. Por esa razón deben buscar, desde luego, familiaridad con el uso de las herramientas en sus actividades. The future of Jobs – Employment, skills and workforce strategy for the fourth industrial revolution – World Economic Forum, enero 2016. 4 Carl Benedikt Frey y Michael A. Osborne, The future of employment: how susceptible are jobs to computerisation?, Oxford University, septiembre 2013. 3

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SÍNTESIS DE LA UNIDAD En esta unidad hacemos un análisis del crecimiento del volumen de datos disponible en la red mundial de computadoras y del desafío de manejarlos para gestionar riesgos, debido a la forma no estructurada en que se encuentran. Explicamos, de manera superficial, qué es el aprendizaje de máquina y cómo pueden ser utilizadas las herramientas gratuitas para impulsar las actividades de gestión de riesgo. Finalmente, alertamos de los cambios que van a ocurrir en un futuro cercano, para el que los que laboran en gestión de riesgo deben estar preparados.

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Referencias bibliográficas La Aduana en el siglo XXI. Versión en Español. Organización Mundial de Aduanas. Junio de 2008. Convenio de Kyoto – Directivas del anexo general. Capítulo 6. Control Aduanero. Versión 1.0 Español. Organización Mundial de Aduanas. Directrices para la auditoría posterior al despacho. Volumen 1. Organización Mundial de Aduanas. Junio de 2012. Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global. Versión en Español. Organización Mundial de Aduanas. Junio de 2015. Compendio de Gestión de Riesgos Aduaneros. Volumen 1. Versión en Español. Organización Mundial de Aduanas. Página Siete (Edición de 7 de junio de 2015). Recuperado de: http://www.paginasiete.bo/planeta/2015/6/7/estado-islamico-aspira-fabricar-armas-quimicas-59113. html Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Recuperado de: http:// www.unodc.org/ropan/es/BorderControl/container-control/ccp.html Secretaría de Integración Económica Centroamericana. Recuperado de: http:// www.sieca.int/PortalData/Documentos/C23FCAE2-DF1C-4096-AD27-F5492570E3BE.pdf